原告资格规则

原告资格规则（共4篇）

原告资格规则 篇1

2014年9月, 南方周末用“1.6亿元, 环境公益诉讼天价破冰”为标题对江苏省泰兴市中院审理判决的一起普通的非法倾倒危废案进行了报道。 (1) 肇事者被判令民事赔偿1.6亿元, 这是目前我国环境损害民事赔偿最高的判决。其对以后的环境公益诉讼具有指导借鉴意义。通过对案件梳理我们看到, 第一, 省高院派驻专门办理环境污染案件的行政庭法官来泰州中院指导案件审判工作;第二, 检察院在本次诉讼中, 不管是在取证方面还是法庭审理, 均支持起诉方, 这就避免了环境诉讼取证难和立案难的问题。以这个案件为蓝本, 主要探析环境公益诉讼的原告资格问题, 尤其对检察院享有原告资格的理论探讨。

一、环境公益诉讼的概念

罗马法最早对公益诉讼和私益诉讼进行了分类, 其认为公益诉讼一般是由市民提起, 目的在于维护社会公共利益。意大利罗马法学者彼德罗·彭梵得在考察了古罗马的法律后认为:“为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼, 任何市民都有权提起它”。 (2)

根据罗马法对公益诉讼的界定, 我们认为环境公益诉讼就是指为了维护环境公共利益, 社会成员基于其享有的环境权, 依据法律的规定, 在环境和生态受到或者可能受到污染和破坏的情形下, 对相关民事主体或者不作为的行政机关向法院提起诉讼的制度。环境问题已成为经济社会发展的重要问题, 作为司法救济途径的环境诉讼仍不健全, 在环境公益诉讼原告主体资格方面的法律规定仍制约着环境公益诉讼的发展, 检察院能否作为原告提起环境公益诉讼也关系着环境诉讼是否能够得到有效的实施。

二、环境公益诉讼原告资格之解读

(一) 我国关于原告资格的立法现状

1.民事诉讼法的相关规定

2012年8月新修订的《民事诉讼法》首次以立法形式确立了民事公益诉讼制度。其第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”公益诉讼写入民事诉讼法将大大有利于对群体利益的保护, 但其对原告诉讼资格并没有做出具体性的规定, 例如对“法律规定的机关、有关组织”没有相关具体的解释, 导致缺乏可操作性而沦为原则性和概括性规定。且在环境保护领域的公益诉讼仅限于污染环境, 对生态破坏也没有相应规定。新民事诉讼法实施以来在环境诉讼方面没有达到所期待的良好效果。

2.新《环境保护法》的相关规定

2014年4月24日全国人大常委会审议通过了新《环境保护法》草案, 并将于2015年1月1日起正式施行。新环保法在环境公益诉讼方面的新规定是本法修订的一大亮点。其第58条规定:“对污染环境、破坏生态, 损害社会公共利益的行为, 符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼: (一) 依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记; (二) 专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼, 人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

该条规定成为我国环境公益诉讼制度构建的基本依据, 将会极大推动我国环境公益诉讼的进程。其明确了社会组织提起环境公益诉讼的条件, 将生态破坏列入了环境公益诉讼的范围, 弥补了《民事诉讼法》的缺陷, 扩大了环境公益诉讼的受案范围, 有利于公众全方位参与环境保护。

3.相关单行法的规定

我国目前的环境保护单行法规例如:《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废弃物防治法》等法规在对诉讼原告资格仅仅在总则中做出原则性的规定, 没有具体的可操作性的内容。其中在单行法规中, 《海洋环境保护法》规定了对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区提出损害请求的原告主体是行使海洋环境监督管理权的部门。

(二) 明确环境公益诉讼原告资格的必要性

环境公益诉讼制度构建首先要解决的问题就是原告资格的确立, 即明确哪些机关、组织和公民个人享有提起环境公益诉讼的权利。从上述内容中看到我国目前法律法规对环境公益诉讼原告主体资格的确立判断标准和程序是缺失的。原告主体资格的确立应坚持适度原则, 平衡多方利益, 既要有助于打击危害社会环境利益的行为, 又不至于造成滥用环境权利出现滥诉的情况。

三、检察院纳入环境公益诉讼原告主体资格之可行性分析

十八届四中全会指出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这也是我国首次正式提出检察机关可以提起公益诉讼的规定, 虽然没有具体的操作程序和细化的规定, 但是也应看到在未来的环境公益诉讼中检察机关将发挥重要作用。下面简要分析检察院纳入诉讼主体资格范围的法律基础和现实基础。

(一) 法律基础

检察机关作为我国的法律监督机关, 代表社会公共利益, 根据我国《人民检察院组织法》的相关规定, 人民检察院通过行使检察权保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产, 保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。同时, 根据“诉讼信托”理论, 当不特定多数人无法完成环境民事公益诉讼时, 检察机关可基于信托理论, 提起环境民事公益诉讼。 (3) 应充分利用其专门化的优势以及较高的司法权威和诉讼能力, 尤其是在我国环境公益诉讼发展还不充分的情形下作为环境公益诉讼原告参与到环境公益诉讼中来。

(二) 现实基础

1.检察院具有环境公益诉讼原告资格在我国已有先例

08年无锡市中院设立环保审判庭, 明确各级检察机关具有环境公益诉讼原告主体资格;接着2011年海南省高级人民法院也设立环保审判庭, 根据其发布了《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》, 检察院可作为原告提起诉讼;而且在我国环境法庭建设和环境公益诉讼发展比较靠前的贵州省, 也有多起有检察院作为原告提起环境公益诉讼的案例。

2.我国的司法现状

目前, 我国的司法体制改革还没取得良好的效果, 司法在一定程度上并不是完全的独立。纵观泰州案件取得这么好的社会效果, 其与省高院督办, 地方政府的不干预是分不开的, 保证案件能够得到独立的审判, 不受各方干扰。在环境公益诉讼中被告一般为地方上的龙头企业、纳税大户, 在陷入诉讼中地方政府基于其经济角度的考虑会干预司法机关办案。且目前我国法院的人事任命、财政仍依赖于政府, 受到地方政府的制约, 因此环境公益诉讼立案就比较困难。

3.检察机关自身具有的优势

检察机关作为国家司法机关, 其具有专业人员和充足的资金保障的优势, 在调查取证时可以利用专业知识, 且受地方政府的干扰较小, 更有利于环境公益诉讼的取证和立案、审理、判决。尤其在针对不作为的行政机关时, 可以充分发挥权利制衡的作用, 从而弥补公民个人和社会组织的不足立法部门应尽快通过立法确定检察机关在环境公益诉讼中的原告资格和相关诉讼程序, 以充分发挥检察职能, 更好地维护社会公共利益。 (4)

四、结语

面对我国日益严重的环境问题, 应当畅通环境公益诉讼的渠道, 明确原告资格, 只有明确和细化谁有权提起环境公益诉讼, 以及完善相关的程序才能在司法领域推动生态文明社会建设, 实现社会可持续发展。在立法时候应当吸收社会实践中较好的制度, 明确检察机关原告资格, 确立检察机关及其公益诉讼的具体操作程序, 推动美丽中国建设。

参考文献

[1]http://www.infzm.com/content/104238.

[2][意]彼德罗·彭梵得.罗马法教科书[M].黄风译.北京:中国政法大学出版社, 1992:92.

[3]杨朝霞.提起公益诉讼, 检察机关应有资格[N].检察日报, 2012-6-18 (6) .

原告资格规则 篇2

Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the Plaintiff Student majoring in law

Zhou Yingxin

Tutor

Yang Qin Abstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually.The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems.Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff.It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate.Key Word: Administrative lawsuit of public interest;Plaintiff qualification;Procuratorate;随着市场经济的深入发展和工业化步伐的加快以及公众生活需求的日益广泛,我国政府的公共职能不断加强,行政权力特别是行政自由裁量权迅速扩张。行政在环境保护、社会保障、公共工程建设、协调各种利益冲突和促进社会公平竞争等方面发挥着越来越重要的作用。与此同时,行政乱作为、不作为或不当作为的几率大量增加,公共利益和私人利益一样,越来越受到行政侵害的威胁。为此,建立行政公益诉讼制度,完善行政权力的司法监控体系,已经成为我国法学界的热门话题。然而,无原告即无诉讼,行政公益诉讼面临的首要问题是如何确定其原告,即由谁启动行政公益诉讼程序,这是一个理论性和实践性都较强的学术问题，值得深入探讨。

行政公益诉讼原告资格的概述

（一）行政公益诉讼原告资格的涵义

根据《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确立司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。[1] 以此经典定义解释为指引，我们可以更好地理解什么是行政诉讼原告资格。对于这一概念，学者们的理解各不相同：罗豪才教授认为：“原告资格是指个人或组织请求法院保护自己的合法权益所应具备的条件。” [2] 张树义教授曾这样表述：“原告资格是指某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件。” [3]还有学者认为行政诉讼原告资格是指具有独立承担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织，与引起受案范围内行政争议的行政行为之间存在的利害关系。[4]虽然学者们对原告资格理解的角度与侧重点不一，但有一点是达成共识的，即原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。[5] 行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊形式，其原告资格是包含在行政诉讼原告资格的含义中的，其提起诉讼的目的是：控制行政权以保护公民权益和维护公共利益。[6]根据上面的论述，我们可以对行政公益诉讼原告资格这样进行表述：在涉及国家和社会公共利益的行政诉讼中，某人或某团体享有的将该行政争端诉诸司法、启动诉讼程序以寻求司法救济的足够的利益。

（二）行政公益诉讼原告资格理论研究的意义

1、研究行政公益诉讼原告资格的理论价值

当今世界许多国家都建立了行政公益诉讼制度,以此保护公共利益不受侵害,而原告资格是引发行政公益诉讼的关键,起诉人是否具有原告资格决定着诉讼是否得以进行。罗马法有一句法谚“没有原告就没有法官”，很清楚的说明了原告或起诉人的重要性。虽然起诉人具备了原告资格而法院不一定受理其起诉,但原告资格是最重要的起诉条件,它实质上决定了行政诉讼对公民权益的保护程度。

“行政法的历史就是行政权不断扩张的历史” [7],行政权的扩大, 适应了现代社会发展的需要,同时,也在不时地侵蚀着公共利益和个人利益。“每个有权力的人都趋向于滥用权力,而且还趋向于把权力用至极限,这是一条万古不变的经验。” [8]若没有有效的制约机制,原来膨胀的行政权力将会更加失控、愈发强大,行政公益诉讼原告资格理论存在的价值就在于可以对行政权的恣意与任性予以制约。

2、研究行政公益诉讼原告资格的现实意义 在轰动全国的银广厦案和亿安科技案中，最高人民法院以法院“受理的时机还不成熟为理由，于 2001 年 9 月 24 日向全国各级法院下发 406 号通知，要求各级法院暂不受理相关诉讼。[9]浙江台州画家严正学对设在临近小学的色情娱乐场所进行多次举报，行政机关未予理睬，于是起诉椒江区文体局行政不作为。椒江区法院以严正学不是受害者为理由判决严正学败诉。[10] 还有如乔占祥诉铁道部春运涨价案、[11]南京违章搭建紫金山观景台案、[12]湖南律师佘某诉铁路部门多收票款案、[13]乌鲁木齐三公民诉某酒店“悬挂国旗有误”案等相关的公益诉讼案例，法院多以“法无明文规定”为由判决原告败诉，或者以当事人诉请的事项“不属于法院受理范围”为由不予受理。此外，环境污染、垄断经营、侵害消费者权益等违法行为严重损害了社会的公共利益，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，导致受害者无法通过诉讼途径有效地保护自己的利益。

“面对公益诉讼,尽管从感情上作为法官我支持他们,但从法律上,有些起诉必须驳回。现行诉讼法规定,只有行为的直接利害关系人才有起诉的权利。”这是很多法官,提起个人公益诉讼时十分无奈的表态。公共利益被侵犯却得不到应有的救济己经成为普遍的社会现象,严峻的现实呼唤行政公益诉讼制度的建立。要保护社会公共利益,没有行政公益诉讼原告资格理论的支持,是不现实的。

二、国外行政公益诉讼原告资格的考察

（一）普通法系国家的行政公益诉讼原告资格考察 1．美国行政公益诉讼原告资格

在美国，依传统，对原告资格的审查实行法定利益标准，即只有在某种法定利益受到损害时始有原告资格存在之可能。法定利益最初仅指普通法上的利益即人身、财产权，非单纯经济上的利益即使受损也无法取得原告资格。这种标准后来不断被法院的判例所突破。法院逐渐通过判例承认了包括环境、审美、娱乐等利益在内的几乎所有经济的非经济的利益。正如伯纳德·施瓦茨所说：“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。尽管宪法包含了有关原告资格的规定，国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格。即便有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系，法律所赋予他们的原告资格仍是有效的，即国会可以通过制定法律授权某个原本没有起诉资格的公民或公民团体提起行政诉讼。赋予法定原告资格并不是创设新的私法权利，其目的在于保护有关的公共利益。被授权提起诉讼的私方当事人虽然与该诉讼没有切身的经济或其他利害关系，但他们具有公共利益代表人的资格，是私方司法部长。” [14] 美国司法审查诉讼中的原告资格标准实际上经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。2．英国行政公益诉讼原告资格

传统上，英国法律对于公益的司法救济相对保守。在公益诉讼方面，英国公民只有在他能证明他“对申诉的相关事件有充分的利益”时，才能在当地法院起诉。为证明充分利益，传统上，原告需要证明他对所反对的行为享有比其他公众更大的利益。[15]但随着当代行政的发展，在当事人起诉资格自由化方面也取得了不小的成就，行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一和宽大的起诉资格方向前进的。[16]当事人在司法审查中不论申请任何救济手段都取决于对申诉事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。英国著名行政法学家威廉•韦德在谈及诉讼资格问题时曾作过这样的精辟阐述：“只给有足够资格的诉讼当事人以救济，这历来是获取救济的重要限制。„„因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济。„„在公法中，只有这个原则还不够，因为它忽略了公共利益的一面。„„随着政府权力与公务的增加和公共利益压倒私人权利而日益突出，也就出现了更多自由的原则。特别是特别救济显示了它的价值，因为它不仅为私人利益而且是为公共利益而存在的，它是公法制度的核心。” [17] 第一，用公法名义保护私权之诉，又称为“检举人诉讼”。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查，即检察总长是原告，公民为告发人。私人原告（包括私人团体、组织）若以检察总长的名义提起诉讼，即检察总长把他的名字出借给私人原告，就可解决起诉资格问题。如果检察总长允许，就可以由私人原告提起诉讼，但目的不是为其自身，而是为一般公众的利益。

第二，特别救济即公法救济。对于涉及社会公益的救济，起诉人可以直接以王室的名义提起诉讼。

（二）大陆法系国家的行政公益诉讼原告资格考察 1．法国行政公益诉讼原告资格 作为法国最具特色的公益诉讼，当属以公共利益为基础的越权之诉。越权之诉是当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。20 世纪以来，越权之诉的范围继续扩大，这表现在，对于违反法律的行政决定提起越权之诉，不要求申诉人的权利受到侵害。越权之诉是一般的诉讼救济手段，申诉人不需要法律明文规定，根据法的一般原则，当然享有这种权利。最高行政法院认为，法律中规定排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。越权之诉要求申诉人必须具备的资格主要是：一是必须具备能够作为诉讼当事人的一般诉讼资格，即自然人和法人都可作为越权之诉的当事人。法人解散后，在提起越权之诉所必要的时期内继续存在。没有取得法人资格的团体，不能以团体名义进行诉讼，但可委托代表进行诉讼。二是必须具备能够要求撤销行政决定的利益。[18] 2．日本行政公益诉讼原告资格

民众诉讼，按照日本《行政案件诉讼法》第 5 条的规定，是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本的民众诉讼，有根据《公职选举法》进行的选举诉讼或者当选诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等。这种居民诉讼，是在普通地方公共团体的长官等进行了违法或者不当的公款支出以及财产的管理处分时，居民在经过对监察委员进行监察请求后提起的诉讼，对于地方行政的民主化、公开化发挥了极大的作用。[19]从民众诉讼所维护的客观的法秩序的目的来看，当为行政公益诉讼的一种形态。根据该法第 5 条的规定，可以看出，在民众诉讼中，起诉者的资格与个人的私益无关，是基于选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格。在维护公益方面，对原告资格的要求是比较松的。

（三）国外行政公益诉讼原告资格的共同特征

考察和比较国外的行政公益诉讼原告资格的相关情况，不难发现：尽管各国行政公益诉讼的表现形式和名称不同，但是在行政公益诉讼原告资格方面却有一些共同特征，即起诉资格不断放宽，原告资格经历一个由窄到宽的发展进程,“事实不利影响标准”和“无直接利害关系标准”最终得以确立。所谓的“事实不利影响标准”就是指一定主体只要受到了违法行政行为的不利影响，而不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益，都可以依法向法院提起诉讼。“无直接利害关系标准”是指不管被指控的行政行为所造成损害或损害威胁是否与公民或组织有无直接利害关系，只要侵害了国家、社会公共利益，一定主体均可以向法院提起诉讼以维护公共利益。

三、我国行政公益诉讼原告资格的缺失

（一）我国行政公益诉讼原告资格缺失的现状 首先，我国宪法几经修正，至今仍然未有关于公民行政公益诉讼权的直接规定。[20]《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得国家赔偿的权利。”这些规定可以看作是公民受到行政侵害时可以适用的救济途径，但与公民行政公益诉权的意义还相差甚远。其次，《行政诉讼法》及其配套法律均没有行政公益诉权的规定。具体到我国现行的三大诉讼法中，关于起诉权的规定虽然不同，但其共同点是原告必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或者其他组织。这是我国诉讼法领域长期以来存在的一个重要障碍，认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格，忽略了公益诉讼的存在，关闭了对公共利益的救济之门。根据《行政诉讼法》第 2 条的规定，行政诉讼的原告只能是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织，即原告必须与案件有直接的利害关系，而与案件没有直接利害关系的个人或组织则无权向人民法院提起诉讼。而在现行的三大诉讼法中，唯一明确公益诉讼的是针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为，授权检察机关向法院提起刑事附带民事诉讼，除此之外，立法上没有关于公益诉讼的踪迹，无法对损害公益的行为进行法律追究。

（二）我国行政公益诉讼原告资格缺失的原因分析

1、立法受传统原告资格理论的限制 由于传统的原告资格标准限制，我国宪法几经修正，至今仍然没有关于公民行政公益诉讼权的直接规定，行政诉讼法规也没有关于行政公益诉讼原告资格的相关规定。传统理论认为，“无利益即无诉权”，作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。所谓诉的利益，是指当事人所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。必要性是指法院有无必要通过判决来解决当事人之间的纠纷；实效性是指法院能否通过判决实际解决纠纷。[21]即原告必须是与侵害后果有法律上的“直接利害关系”，否则就不享有起诉权。传统的原告资格理论是建立在合理的政策基础之上的。但是，其先决条件是，人民意识到其权利，并具有对抗侵犯其权利的财力。尽管传统的“无利益即无诉权”理论能够保证真正的争议进入法院，使司法程序发挥其应有的功能，但它也实际阻碍了司法对公共利益的保护，[22]从这个意义上说，传统的原告资格理论是有与生俱来的缺陷的。我国的《宪法》关于公民诉讼权的规定是建立在“无利益即无诉权”的理论基础上的，它规定起诉的人必须是与被起诉人的行为有利益关系的才具备原告资格。因此，现行《宪法》根本没有行政公益诉权的相关规定。《行政诉讼法》也同样受这种传统理论的影响，并且在这种理论的基础上发展了“法律上利害关系”原则，以行政诉讼的原告与被诉行政行为必须要有“法律上利害关系”来规定行政诉讼的原告资格。这样的限制性规定使立法的发展仅限于私益诉讼，公益诉讼制度的建立缺乏理论支持，公民的行政公益诉权自然得不到保护。

2、司法拘泥于传统的原告资格标准 传统的“原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的事项是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院所应当解决的，因为法院主要是为了解决这些棘手的问题而存在的”。[23]但在现实中，仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是行为的受益者。受益者对致使其受益的行政行为起诉的积极性是不可能有多大的。而现行司法又不允许第三人启动司法程序，致使社会群体的公共利益出于无人保护的境地。而随着时代的发展，公民的法律意识也在日益地更新，法律部门的司法观念也应该随之更新。传统的原告资格标准虽已施行多年，但传统是要发展的，理念也要随着时代而革新。社会时刻都在变化，司法制度每一天都在进步，传统的原告资格标准已经不适应现代法治社会的发展需求。因此，为满足客观需要，司法也不应该拘泥于传统的标准，建立新型的原告资格标准是符合时代发展潮流，尊重客观规律，顺应民心之举。

四、对我国行政公益诉讼原告资格的思考 从目前媒体所报道的行政公益诉讼案件来看，多以败诉告终，败诉的原因又大多在于原告主体的资格问题。由于司法权具有被动性的特点，具体的诉讼程序必须有合格的当事人才能够启动，所以，谁有资格提起行政公益诉讼成为最为关键的问题。在现存的各种理论当中，有的学者指出需要建立行政公诉，即全部由检察机关作为公益诉讼的代表人，就像其作为刑事诉讼的公诉人一样。[24]也有人指出应当建立民众诉讼或公民诉讼，由普通的公民来提起公益诉讼。[25]还有人强调社会团体在行政诉讼中的作用，提出由一些类似消费者协会的公益团体享有公益诉讼的起诉权。[26]意见存在分歧的主要原因在于没有确定行政公益诉讼原告资格的统一标准。

（一）确定行政公益诉讼原告资格标准

1、维护公共利益标准

“行政诉讼目的支配着行政诉讼制度的价值取向,并进而影响行政诉讼原告资格的确认。目的是主体作出某种行为主观上所要追求的效果,它对行政诉讼的原告的界定起着一定的影响。” [27] 因此,构建行政公益诉讼的原告制度,必须考虑行政公益诉讼目的。行政公益诉讼是现代社会为了维护社会公共利益出现的一种新型的、现代的诉讼类型,现在学界公认维护社会公共利益是行政公益诉讼最本质、最直接的目的。所以,确立行政公益诉讼的原告资格必须根据其目的,最大限度的保护公共利益。

2、监督依法行政标准

根据传统的诉的利益理论,原告只能是直接受到行政行为侵害的公民、法人或者其他组织。在现实中,仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的问题有时是不充分的,特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下,与行政行为有直接利害关系的人往往是行为的受益者。在某一特定问题上,有直接利害关系的人并不一定代表全社会的利益。这就造成了对侵害社会公共利益的行政行为缺乏有效的监督,产生了公共利益领域的法治盲区。所以,在确立行政公益诉讼的原告资格时,必须考虑监督依法行政这一标准。

3、有效性标准

有效性是指确定行政公益诉讼原告资格时,必须考虑所确定的原告能否主动地提起公益诉讼,在提起行政公益诉讼后,是否有力量对抗相对的行政机关,是否能有效的参与法庭诉讼,更好地达到维护公共利益和监督行政机关依法行政的目的。由于各国的法治水平不同,公民的法律意识差异,代表社会公共利益的团体建设和发展状况不同,在确立行政公益诉讼的原告资格时,必须从本国的实际国情出发,充分考虑有效性标准。在我国现行的宪政体制和司法体制下,考虑我国的法治发展水平、司法机关的建设以及公民的法律意识,结合以上标准,笔者认为,我国应扩大利益保护范围, 允许公民个人和社会团体向检察机关申请提起行政公益诉讼，并赋予检察机关行政公益诉讼原告资格。

（二）检察机关的行政公益诉讼原告资格

英美法系国家认为“行政法是控制政府权力的法” [28]，“它规范行政权力行使的原则，为那些受行政行为侵害者提供法律补救” [29]，检察机关拥有提起行政诉讼的权力，它的总检察长职权具有双重性，他代表国家控制所有的诉讼，并且参加涉及到一般公共利益的诉讼活动。这可以为我们设定由检察机关作为我国行政公益诉讼原告的适格主体提供借鉴，特别是在我国目前还没有建立起行政公益诉讼制度的情况下，检察机关作为我国公共利益的守护者，理应而且也有足够的能力在行政公益诉讼中发挥其应有的作用。

1、宪政基础。我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，其主要职能在于监督对国家法律的执行和实施。从人民检察院的职能我们可以看出，人民检察院具有被监督对象的广泛性、监督方式的全面性的特点。根据宪法的规定，行政机关是我国权力机关的执行机关，其行政行为理应受到检察机关的监督。当行政机关的违法行政行为侵害了或者可能侵害国家和社会公共利益的时候，在其他如内部监督无法实现对国家和社会利益进行有效保护时，检察机关依法提起行政诉讼，通过司法对行政机关的行为的合法性进行审查，方式更为直接，效力更高。

检察机关有权对行政诉讼活动自始至终的整个过程进行监督，不仅包括对生效裁判提出抗诉的事后监督，而且包括对诉讼活动进行过程的事中监督，还应包括在特定情况下的事前监督（主要指对起诉活动的监督）。“现代诉讼的基本理论认为，检察机关在诉讼中，最突出、最主要的职责是代表国家。公众把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程以及裁判的结果进行监督。” [30]

2、权益主体。检察机关的职能决定其应作为社会公益的代表。源于前苏联的检察理论赋予了检察机关特别的地位和特殊的优势，代表国家利益和社会公共利益。检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的权威代表的面目出现。保障国家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的违法犯罪行为（包括违法行政行为），对违法行为予以纠正，是检察机关的职责。由检察机关作为行政公益诉讼的原告资格，理所当然，同时，可以在诉讼主体不确定或者缺位的情况下，由检察机关代表国家提起行政公诉，使公共利益免受损失。

3、制度保障。检察机关作为原告更有利于对国家和社会公共利益的保障。在行政公益诉讼中，如果提起司法审查者的原告地位比较超脱，与被诉案件相对独立，则在诉讼过程中将不受利益的限制，从而能够更有效地保证公益诉讼功能的全面发挥。我国宪法第 131 条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”依据这一独立于行政机关之外的宪法地位，对于其对行政机关的行政活动的监督职能的有效实现提供了必要的保障。与此相比，西方国家的检察机关在组织上大多隶属于行政机关，如英国的检察总长是政府官员、美国的检察总长是内阁成员、德国公益代表人受政府指令的约束等。他们的这种法律地位使得他们在对行政机关的行政行为实施监督职能时便会有多少不等的限制。同时，检察机关背后有国家机器这一强大力量作为后盾支持，自然比任何私人或社会团体都具备更大的优势。

4、资源优势。检察机关拥有一支受过专门法律知识教育和执法训练的公务人员队伍，在提起行政公诉前，有足够的能力审查该行政行为是否对公益造成了损害、损害的程度以及是否有造成损害的可能性，并决定是否提起行政公益诉讼；同时，检察机关工作人员熟悉法律，在诉讼过程中，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。这样既实现了对行政权的监督，另一方面也在实际操作中尽可能地避免行政公益诉讼的滥诉行为，避免降低行政效率，给法院增添无谓的讼累。的确如杨立新先生所言“在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼”。[31]

五、结语

“公益诉讼的推进必须有一个过程,无论从现有法治环境还是行政诉讼的实际地位来看,目前不可能有较大的冒进,而只能是稳步推进。否定公益诉讼的积极意义固然不符合法治发展趋势,而对公益诉讼的盲目乐观也不切实际。我们应当以积极的姿态,稳妥地推动公益诉讼的健康发展。” [32]行政公益诉讼制度是一种新型的制度,也是复杂的制度,因此,建立和完善行政公益诉讼制度不可能一蹴而就。

构建我国的行政公益诉讼制度模式,在“借鉴外国的经验的同时,更应关注本国的行政法律制度实施的本土资源,不应当只是用概念法学的逻辑演绎方法闭门造车。” [33]不顾本国国情盲目地进行制度移植,是不会结出预期的硕果的。因此,要想成功创设一个新的制度,必须结合本国的国情进行科学、合理的制度设计,对现行行政诉讼制度进行根本性的改造。建立以检察机关为原告的行政公益诉讼制度既依赖于行政法学基础理论的完善,也依赖于国家的法治环境,包括立法机关对行政公益诉讼制度的认知程度和对司法机关的信任程度。社会在前进,时代在发展,随着行政法学研究的深入和社会各界的共同努力,我们有理由相信有朝一日会建立符合我国国情的行政公益诉讼制度,并期待其在推动我国民主法治的进程中发挥更为重要的作用。致谢

回顾本文的写作过程，杨钦老师和周中建老师都给予了热心的指导和帮助。他们的每一句鼓励的话语，每一封解惑的邮件，每一回谆谆的教导„„点点滴滴汇聚于心，让我难以忘怀，特在此向他们表示诚挚的谢意。参考文献：

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论行政诉讼原告资格 篇3

关键词：行政诉讼；原告资格；认定标准；构想

中图分类号：D925 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）23-0121-02

当前，对于行政诉讼原告资格的研究不仅是一个理论难题，更是在司法实践中遭遇困境，不仅使得行政相对人或者相关人的合法利益难以得到保障，而且，我国的法治建设也难以取得突破性进展。大体而言，行政诉讼原告资格的设定会受一国行政诉讼的目的及政治、经济、法律、文化传统等诸多因素的制约。在我国，虽然《行政诉讼法》对行政诉讼原告有明文规定，但是，在实际操作中，仅根据这些规定，是很难正确把握行政诉讼原告资格的认定标准的。

一、行政诉讼原告资格的概念

（一）国外相关概念

在国外，关于行政诉讼原告资格的研究比我国要更早，也更全面和深入。针对其概念，《布莱克法律大辞典》作出了比较详尽地解释。在该辞典中，明确指出行政诉讼原告资格就是在有关诉讼争议中，人们所享有的将该诉讼争议求助于法律程序并借此保护自己的合法利益不受损，此举目的在于确定该诉讼争议能否对提起诉讼的当事人产生某些有利影响，并据此使得争议当事人能够被确定为该案的正当原告。换个角度来说，假如行政机关的行政行为对当事人产生了不利影响，但是这种影响还不足以达到动用法律来弥补和救济的话，就无法启动相关的法律程序。因此，从上可以看出，并不是说只要行政机关做出了对提起诉讼之人利益有所侵害之事，提起诉讼的人就获得了法律上所认可的原告资格，只有达到了“足够的利益”标准才能使得起诉人获得行政诉讼原告资格。

从研究的资料来看，之所以设定原告诉讼资格，追根究底是为了防止人们滥用诉权，毕竟可以动用的公权力资源是有限的。比如，在英国的《行政法》规定中，就指出法院在审查案件的初期阶段时，如果发现了复审的申请人与本案没有任何关系，或者不会对其产生任何影响时，法院就可以将此案件予以驳回，这样做的目的是防止一些有不良企图之人利用法律所赋予的权利胡乱生事。有人甚至还认为，如果不对当事人的诉权进行限制的话，法院就会堆满案件，并且任何人的权利都无法得到切实的保障。其实，如果我们再进一步深入进行探究的话，这些理论所依据的原理就是我们所说的“利益衡量法”。虽然当时的立法者并没有明确指出他们所遵循的就是利益衡量法，但是我们无法否认的是，在原告资格的设定过程中，还是或多或少运用到了利益衡量的方法。比如，普遍获得人们认可的是如果不对原告的资格设定规定任何条件的话，那么行政机关的工作效率无疑会大打折扣。另一方面，如果为了单方面提高行政效率，而对原告资格进行过分限制的话，结果也会适得其反，会使得法院对行政机关的监督有所削弱，难以切实保障相对人的合法利益。针对此种现象，折中法是立法者比较倾向的一个选择。

（二）我国的规定

要准确定义行政诉讼原告资格，这不是一件容易的事情，当前在我国并没有一个准确而全面的概念来诠释行政诉讼原告资格。尽管如此，我国《行政诉讼法》中还是对原告的资格做出了相关的规定。比如，在该法的第2条中有规定，公民、法人或者其他组织有在行政争议中提起诉讼的权利，但是，享有提起这种诉讼的权利是有前提的，那就是行政机关或者行政机关工作人员所实施的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益。不过，这只是一个十分原则性的规定，既不具体明确，也不便于司法人员的实际操作。此后，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>干问题的解释》（以下简称“若干解释”）对此做出了解释，其中第12条明确指出如果公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼的一个必要条件就是他们与行政机关的具体行政行为必须具有法律上的利害关系。因此，要真正把握行政诉讼原告资格，关键就在于要理解“法律上的利害关系”，并且，可以确定的一点是，原告资格的真正内容是提起诉讼之人与行政机关具体行政行为之间的利害关系。这些笔者将在后文予以详尽分析。同时，在我国《行政诉讼法》的其他条款中，如第24条第1款以及第41条也明确规定了，行政诉讼的原告是认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法利益的公民、法人或者其他组织。可见，我国对行政诉讼原告资格是有明确规定的，但是如何理解这些规定以及如何在实践操作，却有赖于我们的进一步理解和把握。

二、对我国行政诉讼原告资格认定标准的评析

因为我国对行政诉讼原告资格的研究并不是很多，因此，研究行政诉讼原告资格的认定标准对于研究行政诉讼原告资格具有非常重要的意义。当前，在我国，认定行政诉讼原告资格的标准主要有两个，一个是合法权益标准，另一个是法律上利害关系标准。

（一）合法权益标准

根据我国《行政诉讼法》第2条、第24条第1款，第41条的规定，可以得知，认定行政诉讼原告资格的一个关键标准就在于原告的合法权益是否被行政机关的具体行政行为所侵犯。意思就是，依据行政诉讼法，有权提起行政诉讼的原告是被具体行政行为侵犯了合法权益的人。但是，这里需要注意的是，原告的合法权益侵犯与否，不是有关人员直接认定的，而必须要经过法院的最终审查认定才能得知，是一个所能够认定的结果，在起诉阶段这个问题是无法真正解决的，况且侵犯合法权益这是一个实质结果，原告资格首先要回答的不是结果问题而是法律关系的关联性问题，这是一个形式问题。

（二）法律上利害关系标准

前面我们有提到《若干解释》中的第12条，并认为理解该条的一个关键就在于理解“法律上的利害关系”。这里，“法律上利害关系”的表述方式源自于我国《行政诉讼法》第27条有关行政诉讼第三人的规定。

那到底如何正确理解“法律上的利害关系”呢？首先，我们必须了解下当前学界对此的观点，总的来说，主要有三种观点：一是二要素说。一是有应当受到法律所保护的利益，二是这种应受法律所保护的利益受到了侵犯，且侵犯来自行政机关的行政行为。二是三要素说。三要素说在二要素说的基础上增加了受法律所保护的利益必须是提起诉讼之人所独有的。三是四要素说。四要素说是对二要素说以及三要素说的归纳与总结，并没有提出新的观点与看法。

从上不难看出，上述三观点都是以构成要件为角度来进行分析的，可以说，这只是简单的在运用逻辑分析方法而已。可是，我们对于“法律上的利害关系”的把握，仅仅靠这些还是不行的。通常来说，要准确了解某一件事物或者某一个概念，最重要的应该是了解它的核心部分，而不是了解其由几部分构成。无论“利害关系”被分解为多少个构成要件，必须具备一个核心要件。当然要抽出这个核心部分，就依赖于“利益衡量”的方法，此方法是在逻辑分析方法的基础上进一步总结出来的。根据这些分析，我们再仔细分析上述各个学说，其中，各学说中都包含了两个要素，这就是“合法权益”和“因果关系”，这当然就是我们所要分解出来的“利害关系”最核心的部分。其实，在司法实践中，对“利害关系”有所争议的地方也体现在这里。此时，引进利益衡量的方法可以使我们对这一问题有更深入的看法，也便于我们确定行政诉讼原告的资格，从而达到正确适用法律，保护原告合法利益的目的。

三、完善我国行政诉讼原告资格之构想

不可否认，在设定行政诉讼原告资格的立法规定中，我国立法还存在着严重的不足，对当事人的利益保护非常不利，也不利于行政诉讼的发展。因此，必须尽快完善我国行政诉讼原告资格的相关规定，并且，通过分析我们还可以得知，目前行政诉讼原告资格有“动态扩展”的趋势，如果不对此进行研究和完善，或者仅通过对实体方面进行完善的话，是无法达到真正解决问题的目的的。鉴于此，笔者认为，应同时从实体和程序方面入手来完善我国行政诉讼原告资格。

（一）实体规则方面

结合我国目前的国情及行政诉讼的实践出发，笔者认为，应当从如下四个方面考虑来界定我国行政诉讼原告资格的标准。

第一，在立法的总体构架当中，首先应当要考虑的是当事人要具备必须动用法律来解决问题的利益，而其他一些构成方面则不包括在内，如追诉期限、当事人的人数、法院是否具有管辖权等等。在《布莱克法律大辞典》中，其也认为原告所具备的资格应当是在诉讼争议中，人们所享有的将该争议求助于法律解决的权益。可以说，这样解释是与实践需要相符的，因为它认为原告资格与原告法律地位是不同的。而且，如果我们在立法上这样来区分原告的资格，那么法院在受理案件过程中遇到的诉讼主体资格问题就会轻而易举得到解决，同时，这与受案范围等法律规定的另外一些要求成为法院受理案件的条件，就可以更好地使司法工作人员在实践中区分相关概念的混同，正确适用法律，及时有效地开展工作，以全面保障当事人的利益。

第二，重新界定“利害关系”的内涵，将“事实上的损害”作为当事人起诉的标准。当前，“直接利益受到侵犯”是我国《行政诉讼法》中规定的标准，而《若干解释》则与此不同，它是以“法律上的利害关系”为标准的，二者虽然表述不同，但是从内涵上来讲，二者是相同的，只是《若干解释》中的规定比《行政诉讼法》中的规定相对要宽松一些。但是，这仍然无法满足现实的需要，还不是一个相对宽松的规定，其设定的主要目的仍然是为了缩小或者限制行政诉讼原告的范围，不利于行政诉讼的发展。基于此，有学者认为，《若干解释》第12条中的“法律上”的修饰语应当去掉，而应当以事实上的利害关系或可能有事实上的利害关系为标准，即“单一的事实标准”已经能够满足实践的需要，损害它是具有大众性质的且特定，它极有可能发生或者在现实中已经发生，并且这种损害与行政行为有因果关系，因此，这种事实上的损害标准，足够成为原告或具有原告的资格。

第三，为允许更多的行政相对人或者相关人提起行政诉讼，应当全面确立“司法最终救济”原则。根据目前我国行政诉讼法的规定，虽然行政机关作出的大多数具体行政行为都允许当事人提起行政诉讼，但对于抽象的行政行为和一些终局的具体行政行为，当事人是不享有诉权的。这个范围是与《行政复议法》中所设定的行政复议范围不一致的，而且，这根本就不符合行政救济中原则性的规定以及国际上通用的WTO的规则要求。鉴于此，在立法中，我们应当将“司法最终救济原则”确立为行政诉讼的原则，规定无论是抽象行政行为还是具体行政行为，在法律所允许的范围内，当无法通过行政手段解决争议的时候，可以向有管辖权的人民法院提起诉讼。

第四，可以根据行政诉讼的类型来确定原告的资格。笔者认为，依据行政诉讼的基本功能以及行政诉讼所要达到的目的，在立法时，可以考虑将行政诉讼分为个人救济诉讼和公法秩序救济诉讼两大类，具体如下。

1.个人救济诉讼的原告资格

现代行政诉讼发展的一个重要目标就是要尽全力保护保护的基本权利，努力拓宽公民基本权利的范围，使个人在整个社会中能够得到更全面的尊重和保护。因此，我国行政诉讼的重心也应当有所改变，要将其重心延伸到公民个人权利的救济上。

2.公法秩序诉讼的原告资格

目前，在我国公法秩序诉讼是不存在的，可是，这并不说明这种诉讼就是没必要的。相反，在现实生活中，这种诉讼秩序是有很大存在必要的，因为，在我们周围侵害国家或者社会公共利益的行政违法行为是经常发生的。由于这类违法行为并不会实际对具体的个人产生不利影响，因此，个人也就无权就该类行为提起诉讼，使得国家或者社会公共利益遭受侵害，因而可以说，设立公法秩序诉讼是十分有必要的。可以规定在该类诉讼中，原告不一定要是实际受到违法行政行为侵害的个人或者组织，只要其利益受到了影响，哪怕这种影响是潜在的，原告就被赋予了法律上可以请求相关法院撤销该违法行为的权利。当然，还可以规定在某些特殊情况下，即便个人的利益没有受到任何影响，在将来也不会受到影响，但是违法行政行为却对国家或者社会公共利益造成不利影响，作为一名普通的公民也是可以向法院提起诉讼的。

综上所述，有学者建议将行政诉讼法第二条的规定修改为：“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼。行政行为侵犯国家或者社会公共利益的，受行政行为影响的当事人或者其他人可以依法提起诉讼。”笔者认为，该建议是可行的，值得借鉴。

（二）程序规则方面

“动态扩展”已经成为了行政诉讼原告资格的一个显著特点，这就说明在不同的历史发展阶段，由于社会情况的不同，原告诉讼资格当然就会有所不同。同时，我们知道，立法是具有滞后性的，其根本不可能在立法时穷尽所有的原告。因此，为有效解决这个问题，笔者建议，在我国行政诉讼法当中，对原告的资格设定一个总体的原则性的条款，同时，可以通过对最高人民法院进行授权，规定应当及时对有关行政诉讼原告的资格问题进行分析和研究。最高人民法院还可以在合适的时机公布相关典型案例以及在条件成熟时发布司法解释，及时确认新出现的原告资格。这是一种非常有效的确认原告资格的方法，与原告资格确定的相关政策是相吻合的，可以成为我国立法的一种理想选择。

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环境行政公益诉讼原告资格探讨 篇4

关键词：公益诉讼；环境行政公益诉讼；原告资格

一、我国建立的公益诉讼制度

早在古罗马时期就存在公益诉讼和私益诉讼之分，不过在不同的制度背景下，公益诉讼还具有不同的名称，如德国的团体诉讼。公益诉讼是旨在维护公共利益而提起诉讼。公益诉讼中的公共利益看似一目了然，实则众说纷纭。我国学者颜运秋教授认为，公共利益包括两层含义：一层是社会公共利益，即社会全部成员或一定范围内的社会成员所享有的利益，另外一层是国家利益。2012年最新颁布的《民事诉讼法》中第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”至此，我国民事诉讼中正式确立了公益诉讼制度。同时，由此条规定中可以看出，公共利益是指除了国家利益以外的社会公共利益。

新《民事诉讼法》中规定的公益诉讼，是法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害消费者权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。根据这一概念，公益诉讼具有以下特点：①目的的公益性，公益诉讼的目的在于保护社会公共利益，而不是单个人的利益；②主体的多样化，规定了不止一个诉讼主体，原告范围更广泛。

二、环境行政公益诉讼的内涵

环境行政公益诉讼是指检察机关、公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵害或威胁到环境公共利益，依法向法院提起行政诉讼，由法院依照法定程序对行政行为的合法性予以审查并作出裁判的一种活动。

传统法律理论主张作为公共利益的环境资源一般由行政机关通过行政行为加以保护。如果政府在环境保护中出现“政府失灵”的现象，传统的私权利救濟途径无法为我们提供有效的帮助。这就需要我们为环境提供一种专门的公权救济途径。

近年来国内各地环境行政公益诉讼的案件逐渐增多，但大多都被法院以不具备原告主体资格驳回，如北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉福建省林业厅向“归真堂”公司活熊取胆违法颁发许可证案。原因在于我国《行政诉讼法》修正案中规定“行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，可见，必须是行政行为侵犯了自身合法权益，也就是说原告必须和行政行为有直接的利害关系，才可以提起诉讼。而若行政机关对公共环境造成损害破坏，与个人没有直接利害关系，便无法提起环境行政公益诉讼。环境行政公益诉讼原告的缺失，会使得破坏环境的行为无法得到遏制。因此，建立环境行政公益诉讼制度刻不容缓。

三、环境行政公益诉讼的原告资格

学者对于环境行政公益诉讼探讨最多的莫过于原告主体资格，在拓宽原告主体资格的探讨声中呼声最高的有以下三种：公众、社会组织、检察机关。

1.公众

对于公众是否具有提起环境行政公益诉讼的资格，学者们争议不断。多数学者认为，公民可以参与环境行政公益诉讼。行政机关实施了环境侵权行为，破坏了环境公益，这种环境公益不是属于某一具体人的权利，它与每个公民的利益都相关，所以每一个人都可以成为环境利益的维护者，应把环境行政公益诉讼的诉权赋予每一个公民。也有学者指出，不宜由公民个人提起行政公益诉讼。理由是：赋予公民个人行政公益诉讼原告资格，容易造成滥诉的局面，公共利益是个人利益的集合，应该将公益诉讼包括行政公益诉讼纳入到集团诉讼中。笔者认为，应该赋予公众环境行政公益诉讼的原告资格。首先，赋予公民公益诉讼的原告资格是世界各国的普遍做法，如英国的私人检察长制度、美国的公民诉讼等，都是赋予了公民公益诉讼诉权。其次，环境行政公益诉讼是旨通过司法途径对行政机关的行政行为进行监督，赋予公众环境行政公益诉讼的诉权，能够在全国范围内更快速、更全面的发现损害环境的行为，更有利于对行政机关的监督。最后，我认为基于在我国群众“不会告”、“不愿告”、“不敢告”的现象，即使赋予公众行政公益诉讼的诉权，也不会出现滥诉的局面，此外诉讼是需要成本的，没事找事或以诉讼为乐的情况，是极难出现。

2.社会组织

目前，学者们普遍支持赋予社会组织环境行政公益诉讼的原告资格。应当尽快着手环保团体行政公益诉讼制度的立法，为环保团体开辟更为广泛的履行环境保护义务的路径。颜运秋学者也指出：社会团体组织无论在资金、技术还是在其他资源上，都比公民个体更具有优势。笔者认为，公众在环境行政公益诉讼中，最大的优势在于它的广泛性，能更快速、及时的发现行政机关的违法行为和不作为，而社会组织在诉讼经验上要比公众更多一些，收集证据更专业化，在诉讼中更具有优势，有利于环境的保护；此外，社会组织在资金上更富足，不至于因为诉讼费用等资金问题而放弃提起行政公益诉讼，因此赋予社会组织环境行政公益诉讼的原告资格，更有利于社会组织对行政机关行政行为的司法监督，发挥在维护公共利益方面的优势。

最新通过的《中华人民共和国环境保护法》中第五十八条指出，满足：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录两个条件的社会组织即可提起环境公益诉讼，专家表示，目前国内符合上述条件的社会组织有300家左右。2013年德国经联邦认可了诉讼资格的环境团体超过21个，中国的国土面积大约为国土面积的30倍，而有资格提起诉讼的环保组织数目只有德国的15倍。由此可见，从我国国土面积上来看，我国的社会组织数目偏少。笔者认为，社会组织无论在提起行政公益诉讼还是民事公益诉讼中，都有不可代替的作用，是否应该适当降低标准让更多的社会组织可以参与诉讼中来，是值得商榷的。

3.检察机关

在十四届三中全会的公报中，指出了要建立检察机关提起公益诉讼制度，然而在随后的《行政诉讼法》修改中并未提及公益诉讼，可见在立法上是否建立检察机关提起公益诉讼制度，还是颇受争议的。学界讨论主要分为两派，一派认为检察机关不宜提起环境行政公益诉讼，一派认为由检察机关提起环境行政公益诉讼，能减轻公民取证难的问题，可以很大程度上提高解决环境问题的效率，缓解环境问题的压力，有利于环境公益的实现。笔者认为，检察机关不应具备提起环境行政公益诉讼的原告资格，理由如下：

（1）根据《行政诉讼法》第10条和第64条可见，检察机关在行政诉讼中扮演的是监督者的角色，若赋予检察机关提起行政公益诉讼的诉权，检察机关提起环境行政公益诉讼时，即作为原告又作为监督者，角色的冲突是不可避免的。

（2）检察机关不具备环境方面相关的知识和技术。在现今的环境损害案件中，大部分都包含了大量的科技因素，收集证据时所需的相关专业知识和技术手段，都是检察机关所欠缺的。