中央银行国库监管

中央银行国库监管（精选11篇）

中央银行国库监管 篇1

商业银行代理国库业务是人民银行经理国库业务的延伸, 是指商业银行根据财政、国库部门的授权, 利用自身系统和清算渠道等资源, 完成国库资金划转和清算的行为, 其本质是结算类中间业务, 兼具负债业务特征。代理国库业务在提高商业银行中间业务收入、增加核心负债以及密切与政府部门合作关系等方面扮演着重要角色, 并不断向纵深发展。然而, 随着金融业竞争日趋激烈, 商业银行对代理国库业务的认识与管理存在偏差, 与其追求利润最大化的矛盾也日渐暴露和突出。如何在新形势下有效监管商业银行代理国库业务, 全面提升商业银行代理国库业务水平, 防范和化解国库资金风险, 已成为当前亟需解决的课题。

一、商业银行代理国库业务具有现实的必然

随着金融、财税体制改革的不断深化, 国库业务量呈现出迅猛的上升之势。在有限的资源配备下, 人民银行国库部门难以将所有的业务都揽入手中, 既不符合市场经济经营原则, 也不利于防范国库资金风险, 确保国库资金安全。人民银行国库审时度势, 运用市场竞争的优势, 让商业银行参与到经营国库业务当中来, 充分利用商业银行汇划资金的快捷通道的优势, 发挥其中介作用。同时, 在激烈的市场竞争中, 商业银行作为市场经济的微观主体, 不断得到磨练, 积累了丰富的金融知识和经验, 汇聚了一批高素质的专业人才队伍, 拥有了代理国库业务的比较优势。商业银行正是具备了这种天然的禀赋, 足以胜任代理国库业务。可以说, 代理商业银行与人民银行之间是一种利益关联的耦合体, 其行为不仅受到自身利益追求的影响, 还要受制于人民银行的监管。

二、商业银行代理国库业务的效益分析

(一) 成本分析

1、直接的业务成本。商业银行代理国库业务的直接成本主要包括办公设备成本、

人工成本、业务消耗成本、场地占用费等。其中, 办公设备成本包括计算机、打印机、装订机、档案柜、办公桌椅、移动硬盘等;人工成本是持续上涨的, 不仅包括办理国库业务的专职人员, 还需兼职人员, 负责系统维护、事后监督等工作;业务消耗成本是指日常业务消耗, 包括打印纸、色带、墨盒、电话费等;场地占用费, 即开办国库代理业务所需的办公场所;其他费用, 包括水电暖费等。随着计算机系统的全面使用, 几乎所有的代理国库业务都可通过系统来完成, 而这部分的成本基本属于固定成本, 其单位成本会随着代理业务量的增加而不断下降。

2、潜在的风险成本。

商业银行代理国库业务的潜在的风险成本主要表现为操作风险和由此引发的合规风险。代理国库业务的操作风险是指由于商业银行计算机系统的缺陷或人员违规操作, 造成的国库资金或客户资金的风险及损失, 比如税款未及时划缴国库、单据审核错误金额扣划错误或重复扣划等。代理国库业务的合规风险是指商业银行因违反监管部门对代理国库业务的相关规定可能受到监管部门处罚而引发的风险, 比如为税务或财政部门违规开设过渡户、非法占用或挪用财政资金等。根据相关规定, 处罚少则几万, 多则几十万, 严重的还可以对高管和直接责任人进行记过直至开除处分。

(二) 收益分析

代理国库业务作为结算类中间业务, 其收益表现为结算手续费收入, 一般是鉴于代理业务的笔数、金额或笔数加金额确定收费的数额, 称之为显性收益或直接收益。目前仍执行2001年中国人民银行和财政部规定的每笔0.1元标准。近年来, 国库资金管理领域又出现了一项新兴业务, 即国库现金管理, 属于政府财富管理的范畴, 须以“积极稳妥”为原则进行探索, 相较于商业银行代理国库, 其技术含量和附加值更高, 可以视作一项潜在收益。

(三) 综合评价

商业银行开办国库业务代理费的收费标准多年来一直不变, 且偏低。随着经营成本的不断上升, 微薄的代理费难以为商业银行创造利润, 甚至难以弥补设备购置、人员配备等支出, 标准亟待调整。据测算, 代理国库业务的收益只相当于代理行实际成本的十分之一, 更是无法与基金买卖、代理保险等其他中间业务所创造的利润相比。即便如此, 由于商业银行服务对象是政府部门, 对手续费的收取与否, 话语权并不多, 其代理税收收入、集中支付、非税收入等业务都未曾收取过费用或仅是象征性地收取, 根本无法弥补商业银行的成本支出。因此, 业务成本与显性收益呈现出明显地倒挂态势, 当前的代理国库业务是一项切切实实的典型的无偿、负效益服务, 与商业银行的经营宗旨相悖。但是, 随着公共财政体系的建立和市场经济的不断深化, 代理国库业务的手续费收益或许能够在不远的未来能够实现, 可称之为或有收益。

三、商业银行热衷于代理国库业务的原因

市场经济条件下, 商业银行是以利益为导向、独立经营、自负盈亏的竞争主体, 经营目标符合经济学上的“理性经济人”假说, 追求利润最大化是其终极目标, 有权选择是否代理国库业务。尽管商业银行代理国库业务的成本与显性收益相比, 明显过高, 但其获得的隐性收益 (间接收益) 无疑是巨大的, 产生了正外部效应, 即商业银行国库代理业务与自身业务之间会发生相互影响, 并推动自身业务的发展。一是可以密切与财税国库等公共职能部门的良好关系, 带来大量优质存款, 如“铺底资金”、财政专户存款以及处于其拨款下游的预算单位存款等, 还可以争取到代发工资、水电费等潜在收益;二是能够树立商业银行的良好社会形象, 提高影响力和知名度, 进一步提升其市场竞争力;三是增加在政府部门的美誉度, 可以促进自身业务的扩展等。这些隐性收益 (间接收益) 犹如商誉, 具有无形性, 难以辨认和度量, 主要取决于商业银行开展代理国库业务的深度与广度以及其营销能力。

因此, 代理国库业务能在一定程度上带动商业银行的核心负债发展, 国库代理权就成为商业银行角逐的一种稀缺性资源。开办国库代理业务, 在给商业银行带来额外的成本时, 会带来更多的隐性利益。国库代理便有了竞争市场, 商业银行也拥有了十足的动力去竞争稀缺的代理权, 并在市场调节下配置不断倾向于具有优势的商业银行。

四、成本与收益权衡下商业银行代理国库行为产生的不良后果

(一) 业务成本与显性收益倒挂造成商业银行的消极代理

在信息不对称下, 商业银行为顺利取得代理权, 会竭力掩饰自身的不足或进行“寻租”。获取代理资格后, 商业银行则面临着积极代理与消极代理两种选择, 即是严格落实国库的相关制度, 认真代理国库业务, 确保国库资金安全, 还是不严格执行国库的相关制度, 或是假代理之名义谋取自身利益, 会给国库资金安全带来隐患。由于手续费收入远不能弥补人力、财力投入, 有悖于利润最大化的经营目标实现, 进而影响到商业银行代理国库业务的积极性、稳定性和长远发展, 很可能采取消极代理行为。

这种无视商业银行的经济利益的做法, 一定程度上助长了延压税款、放松管理、违规操作等行为, 致使商业银行的重视程度不够, 代理国库业务日趋边缘化。一是减员增效使得在人员配备的上常常出现聘用人员、专职人员、兼职人员职能错位现象, 不能完全满足代理国库业务岗位设置要求。二是由于代理国库业务不能带来直接显性的收益, 只是作为自身会计核算工作, 未纳入商业银行考核机制, 经办人员也就无法享受与绩效相关的利益分配待遇, 而作为业务垂直领导与管理的人民银行国库部门, 对代理银行人员调配和内部绩效考核无权干涉, 很难将优秀人员吸引到国库岗位上来, 国库核算质量难以得到有效地提高, 差错时有发生。三是商业银行会计核算业务在防范风险方面实行柜员制, 采取不同金额的授权制, 客观上对国库业务的记账、复核等内控风险防范制度无法落实, 因而兼职和账务处理中的“一手清”现象难以避免, 代理国库业务存在一定的风险隐患。

(二) 变通的代理费补偿形式有待商榷, 利益驱动产生违规行为, 服务质量难以保证

按制度规定, 财政部门应向代理银行支付代理手续费, 但多数财政部门一直并未支付, 而是采用变通方式加以弥补, 比如财政部门在代理银行开设专户, 并存入一定数量的“铺底资金”, 具体金额从几百万元到上千万元不等。而开设“铺底资金”的财政专户, 犹如在财政与代理银行之间形成的“第二契约”, 为寻租带来可能。为了加大存款余额, 无视制度规定, 不按规定使用“待结算财政款项”科目, 而使用一般性存款科目;税款延解、零余额账户留有余额等现象时有发生。“铺底资金”的存在造成了大量财政资金游离于国库之外, 缺乏有效监管。而零余额账户除正常情况下与国库单一账户清算外, 还与财政专户清算, 增加资金往来复杂性, 加大了对代理国库集中支付业务的监管难度。

不仅如此, 商业银行往往需要依靠代理业务带动更多财政存款业务增长 (隐性收益或间接收益) 来弥补代理业务成本。商业银行对财政性资金存款的依赖以及相互间利益争夺, 导致的权力寻租。在利益机制的驱动和干扰下, 代理银行更多考虑的是通过与财政部门疏通关系来争夺财政存款或其他财政专用资金的存款, 这种另类目的势必造成商业银行出现“代而不理”现象, 以及纵容财政、预算单位的违规行为, 甚至与之合谋的冲动, 影响到其代理服务的质量。同时, 由于商业银行对财政部门的这种利益依赖, 所以不能完全客观、公正地处理业务。特别是近阶段集中支付业务大幅提升, 一定程度上摆脱了人民银行国库对代理银行支付国库资金的实时有效监管。此外, 商业银行的企业化属性决定了代理国库不能很好的履行对当地国库经收处的监督、管理、检查和指导职责。

五、强化监管, 促进商业银行正视代理国库业务的路径选择

(一) 进一步完善市场准入和退出机制, 引入代理资格竞争机制

健全完善的市场准入和退出机制是培育竞争有序的代理国库市场的基础, 也是活跃代理国库市场的助推力。因此, 制定更加明细的准入和退出的相关制度和操作规程显得尤为迫切。人民银行应优化代理行的资格认定标准, 从资金实力、人员配备、技术力量、营业场地、制度建设等方面严格审核, 原则上要按照市场经济原则, 引入竞争机制, 通过招投标、考核、试用等方法进行择优认定。确保商业银行有能力并出色地完成代理国库业务, 改变原先凡是商业银行都能代理国库业务的传统做法。同时, 由于代理资格认定缺乏动态监管机制, 能上不能下, 碍于情面, 难以退出。建立代理资格认定动态管理机制, 实行严格的年度审核, 认真审查代理国库资格, 并结合日常检查考核情况, 对年审不合格、内控机制不健全、人员配备不足、核算混乱、监督不力的, 予以末位淘汰, 撤消其代理国库资格, 起到警示作用。退出机制建立后, 切不可流于形式。

(二) 合理规范对代理商业银行的补偿机制, 增加违规成本

由于受经营目标的影响, 商业银行会努力在自身业务和代理业务之间寻求均衡点。人民银行国库对商业银行的激励会影响到商业银行的经营平衡状态, 从而对其代理行为产生影响。代理收费制度和奖励机制的确立正是人民银行对代理国库的激励政策充分体现。参照商业银行其他代理业务的收费标准, 相应提高代理国库业务手续费标准以增加显性的直接收益, 并采取有效的措施, 保证财政部门将其及时、足额支付给代理银行, 确保代理国库收益全面覆盖代理成本并有所盈余, 变无偿代理为有偿代理。同时, 目前人民银行对代理国库业务的监管更多的是侧重于惩罚, 并未对代理银行的称职和优秀表现做出相应奖励的规定, 奖惩的不对等行不利于调动商业银行代理国库的积极性及其服务质量。为了促进商业银行由消极代理向积极代理转变, 防范其代理国库业务的道德风险, 完善代理收费制度、建立奖励机制显得极为紧迫。此外, 还应进一步规范财政资金的管理, 将预算外资金、长期不使用的财政专项资金等纳入预算内管理, 防止国库资金体外循环, 禁止“铺地资金”“沉淀资金”的存在, 从源头上杜绝不合规补偿机制的出现。

(三) 加强培训及业务指导, 提高履职水平

针对职能错位而导致不熟悉国库业务的现象, 要通过对违规行为的处罚引起商业银行的重视。加强对商业银行的业务指导, 通过岗位培训、专题讲座、业务竞赛、知识考试等形式, 不断提高经办人员的业务能力和综合素质。针对新业务, 则需加强对经办人员培训。同时, 建立经办人员从业资格考试制度。新经办人员上岗、交流时, 必须先培训考试并取得岗位任职资格, 避免因人员变动造成业务脱节, 特别是新开业的金融机构。

(四) 形成非现场、现场监管合力, 提升监管效能

加大对代理国库的检查指导力度, 充分运用非现场监管和现场监管两种手段, 形成监管合力, 进一步规范代理国库的业务操作。为了对代理国库业务行为实施有效地监管, 充分发挥人民银行国库部门的监督功能, 定期、不定期地对代理国库进行现场检查, 认真落实“谁检查, 谁负责”检查责任制, 使代理行在搞好国库核算业务的同时履行好国库监管工作。同时, 建立并完善代理情况报备制度, 要求商业银行将零余额账户开设、内控制度的制定落实、人员配备及岗位设置、工作交接等情况及时报人民银行国库部门备案, 掌握业务动态, 进行非现场监管, 并且设立日常管理台账, 作为现场检查的有效抓手。发挥非现场监管的多元化、多层次和综合性的优势, 为现场监管提供扎实的基础。根据非现场监管掌握的线索, 开展现场检查, 对检查中发现的问题及时予以通报并限期整改, 情节轻重的给予行政处罚, 提高现场检查的针对性。此外, 建立网络化监管信息系统, 实现与商业银行网络的相互对接, 对代理国库业务数据进行查询与分析, 对业务流程进行实时监控, 增强监管的成效。

(五) 建立对商业银行代理国库业务的考评机制

制定代理国库业务日常考核办法, 对代理银行的人员配备、内控建设与执行、日常业务办理等内容都制定详细的考评标准, 并建立业务考核台账。考评实行百分制, 采取量化和扣分相结合的办法。日常考核, 可根据现场检查结果和非现场监管资料, 按季度逐项进行评比打分, 并及时通报考核结果, 提醒和督促代理银行严格遵守制度, 规范业务办理, 年终再根据日常考核结果进行总评。最后, 结合服务质量问卷调查、履行协议及审计报告、代理银行年度报告等, 进行最终的综合评定, 以确定代理银行的年度综合得分。考核的最终结果与奖励处罚相挂钩, 并作为商业银行的代理资格审查的评定标准。同时, 建立代理国库经办人员的综合评价制度。根据检查结果、知识考试、国库业务完成等情况, 进行人员综合评定, 并建立物质奖励和精神奖励相结合的奖惩机制, 充分调动代理国库业务人员的积极性。

(六) 根据综合考评结果, 进行差别化管理

对综合考核评价中成绩显著的, 当年免予现场检查, 并对其及经办员进行表彰和奖励, 推广先进经验, 全面提高代理业务水平。对评价一般的商业银行实施正常化管理, 减少现场检查频率, 提出改进建议。对评价较差的商业银行, 指出存在问题限期整改, 并将其列为下一年度现场检查重点对象。对考评末位的商业银行, 约见其相关负责人, 进行诫勉谈话, 直至取消其代理资格。对存在重大违法行为或出现重大责任事件的, 依法暂停或取消其国库业务代理资格。

参考文献

[1]王英慧.规范商业银行代理国库集中支付业务的调查与思考[J].征信, 2012 (5) .

[2]张润红.对代理国库业务实施监管的措施及建议[J].吉林金融研究, 2012 (9) .

[3]高海霞, 姜惠平.关于规范商业银行代理国库集中收付业务的制度研究[J].浙江金融, 2012 (9) .

[4]邹旭.商业银行代理国库面临的困局及对策[J].会计师, 2012 (9) .

中央银行国库监管 篇2

摘要：国库监管制度安排包括监管主体、法律规章、方式程序及协调机制等四方面内容，从2006年的运行实践看，中国现行国库监管制度在设计理念、法律规章及方式方法等方面均存在不足，亟需改进。

关键词：国库监管；制度；协调机制

中图分类号：F832.5 文献标识码：A

文章编号：1007-7685(2008)12-0095-03

一、中国现行国库监管制度安排

(一)监管主体。《中国人民银行法》明确规定了中国人民银行作为国库监管主体的法律地位。该法规定，中国人民银行履行经理国库职责，中国人民银行依照法律、行政法规的规定经理国库，中国人民银行可以代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其它政府债券，中国人民银行有权对金融机构代理中国人民银行经理国库的行为进行监督检查。可见，中国人民银行经理国库是国家赋予人民银行的重要职责。随着国库制度改革的进一步深入和国库单一账户体系的全面建立，人民银行加强对财政资金的监督管理，使收入缴库和支出拨付的全过程都处于有效的监督管理之下，有利于国家预算收支计划的顺利实施。

(二)监管法规。1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》及随后出台的《中华人民共和国国家金库条例实施细则》都明确规定，国库在实现国家预算收支过程中要发挥监督作用，这是国库监管最初也是最主要的法规制度依据。1996年，针对一些国库在预算收入退库、更正业务中存在的问题，中国人民银行下发了《关于加强国库监管工作的通知》，正式提出“国库监管”的概念。1998年广东佛山财政预算案件发生后，中国人民银行会同财政部、国家税务总局联合下发了《关于进一步加强国库监管工作的通知》，强调了人民银行在依法经理国库中的监督管理职责，并就国库监管的对象、内容、要求和监管责任提出具体要求，国库监管概念得到进一步诠释。1998年人民银行职能调整后，各级国库及时转变观念，把监管作为经理国库的重要内容，不断强化依法监管意识。2002年以来，为建立健全国库监管制度，人民银行从强化内控机制着手，先后制订和完善了《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》、《中国人民银行国库资金清算处理手续》及《国库资金风险管理办法》等一系列制度和办法。2005年，为指导各级国库规范地开展国库监督管理工作，人民银行印发了《国库监管工作手册》，2006年下发了《中国人民银行国库监管工作指引》和《关于加强国库监管工作有关事项的通知》，有效规范和促进了国库监管工作，实现了国库监管与核算、监管与服务的同步协调发展。

(三)监管方式。国库监管主要有非现场监管和现场监管两种方式。非现场监管是通过对下级国库、国库经收处、代理国库、国库集中收付业务代理行、非税收入收缴业务代理行、国债发行兑付行等机构报送的各种报表和其它业务资料进行比较分析，对上述机构所经办的国库业务情况作出判断，找出存在的问题，提出改进意见的一种监管方式。现场监管包括两方面：一是对本级国库外来业务资料进行柜面审核；--是有针对性地对下级国库、国库经收处、代理国库、国库集中收付业务代理行、非税收入收缴业务代理行、国债发行兑付行开展的现场监督检查。开展现场监督检查时，现场检查人员不得少于2人，应向被检查机构出示合法证件和检查通知书，并遵循下列程序：前期准备，包括检查立项、成立检查组、确定检查方案、收集相关资料、发送现场检查通知书等事项；实地检查，包括听取汇报、调阅相关资料、现场检查、记录工作底稿、形成《现场检查事实确认书》等事项；检查处理，包括交换意见、撰写检查报告、作出处理决定、监督执行处罚决定、检查整改落实情况和立卷建档等事项。

(四)协调机制。一是外部协调机制，与同级财政预算监督与执行机构、金融监管机构协调与合作，建立国库监管信息交流机制，定期交流监管信息，共同研究、解决监管工作中出现的问题，对具有普遍性和涉及资金安全的重大问题，组成联合检查组进行现场检查。全国大部分省级分库建立了国库监管长效机制，与财政、税务等部门开展联合监督与定期会谈，青岛市分库推行了国库风险防范定期检查制度，深圳市分库每月召开业务讲评会，查找工作中的不足，并提出改进意见，不断提高国库工作质量和水平。二是内部协调机制，作为国库经理单位，人民银行内部建立了国库、会计、支付结算、事后监督、人事、内审、纪检等部门的信息沟通机制，及时通报国库监管工作情况，评估国库资金风险状况，及时解决国库监管新问题。

二、中国国库监管制度运行现状

(一)基本情况。2006年，全国国库业务总量和柜面监督中发现的不合规业务继续呈上升趋势，违规处罚力度进一步加大。从国库业务结构看，全国各级国库的预算收入收纳业务笔数占全国国库业务总笔数的95.06％，占总金额的45.67％；预算支出业务占全国国库业务总笔数的4.27％，占总金额的45.23％；预算收入退付业务占全国国库业务总笔数的0.38％，占总金额的4.72％；预算收入更正业务占全国国库业务总笔数的0.29％，占总金额的4.38％。尽管预算支出笔数占比很低，金额却与预算收入大体相当。各级国库在柜面监督中发现的不合规业务呈逐年上升趋势，2003年以来共发现不合规业务约103万笔，涉及金额1575亿元。同时，监督检查的处罚力度也在不断加大。2006年，人民银行检查发现各类问题12万多笔，涉及金额68.94亿元；清理收入过渡户约430个，涉及金额11.22亿元；下发通报777次，罚款近700万元，是2005年的7倍。

(二)存在的问题。一是对国库监管工作理解认识不够。存在以下三种错误认识：第一，缺乏主动性和自觉性，存在监管无为、监管难为等错误思想；第二，缺乏研究解决问题的信心和钻研精神，存在监管无效和狭隘监管等错误认识；第三，随着国库电子信息化建设步伐的加快，出现了重系统风险防范，轻内部控制管理的倾向，片面认为业务系统的完善可完全杜绝业务风险的发生，资金风险控制的重点环节偏重于系统建设上，忽视了内部控制管理工作，形成了管理漏洞和风险隐患。二是未严格执行现有的法规制度。《预算法》明确规定，各级政府支出必须按照预算执行。《中华人民共和国国家金库条例》及《实施细则》也规定，财政、征收机关有及时向国库部门提供预算计划和相关预算执行文件的义务。但实际工作中，财政部门不及时主动提供政府预算，国库部门无法按照预算来控制、衡量政府的各项支出。《中华人民共和国国家金库条例》明确规定，国库负有监督财政存款开户的职责，但国库部门对财政部门各类专户的管理不够严格。《中华人民共和国国家金库条例》赋予国库预算执行反映的职责，但国库部门没有对代理银行的大额与可疑国库支付业务予以跟踪、监测和分析、反映。对征收

机关擅自开设过渡账户、截留预算资金的行为，未向审计部门和上级机关反映，致使国库得不到外部监督部门的支持。三是监管手段落后。目前多采取临柜审核、定期现场检查等传统方法，对通过技术手段实现非现场、实时监督等方法应用较少。偏重于获取零星、随机的监管信息，缺乏完整、连续的监管信息的收集分析。偏重个人经验，较少运用规范业务流程与科学评价体系。偏重直观印象，较少追根溯源。

三、中国国库监管制度的改革方向

(一)夯实监管基础。做好国库柜面监督工作，有效制止不合规国库业务，达到防范国库资金风险的目的。综合运用现场和非现场监管手段，提高监管效率。对在柜面监督和各种形式的国库业务现场检查中发现的问题，深入调查、取证、分析和评价，对问题的整改情况进行后续跟踪，实现监管的连续性。对在非现场监管工作中取得的各种报表和资料，进行认真细致的分析、论证，确定监管重点，实现对整个国库资金运行过程的“无缝”监管。严格监管程序，规范监管行为，结合辖区实际情况，针对不同的监管对象采取不同的监管办法，促使国库监管工作逐步走向制度化、规范化。准确把握有关法律法规，合理行使行政处罚权力。对国库监管过程中发现的违法、违规行为，加大行政处罚力度，切实维护国库监管的权威性和严肃性。

(二)健全监管体系。建立较为完备的国库监管组织体系，国库监管工作定岗、定编、定员，明确、细化国库监管工作的责、权、利，建立有效的激励、奖惩考核与责任追究制度。在实现国库数据集中的基础上，综合分析和评价各类监管信息，对某些业务处理予以监测、提示，建立高效的预警监测体系。完善国库资金风险评估体系和信息披露机制，建立风险评估模型，对不同地区、不同时期、不同类型监管对象的风险状况做出量化评估，及时将相关信息向监管对象、有关部门和社会公众披露。通过综合运用计算机处理、网络传输、电子签名等技术手段，搭建一个业务全面、功能完备、架构合理、科学有效的国库监管系统。

(三)完善法律法规。充分履行法律、法规、制度赋予人民银行的监管职责，发挥国库部门在政府预算执行中的监督、反映和促进作用。《中国人民银行法》、《国家金库条例》及其《实施细则》、《行政许可法》等法律法规均赋予人民银行国库监督管理职责，各级国库应对政府预算执行全过程严格把关。对内，发现并纠正国库人员重技术建设、轻内部管理，重系统风险控制、轻内控制度落实等错误思想认识，形成国库、会计、事后监督、支付结算、内审、纪检监察等内设部门的长效合作机制，杜绝内部风险隐患。对外，建立与同级人大、金融监管部门、审计、财监办等部门的沟通协调机制，借助社会监督力量，形成监管合力，最大程度地发挥国库监管作用。同时，加快国库监管制度体系建设，研究制订与国库集中收付、非税收入收缴、社保基金收付等多项新业务配套的监管制度，实现理论研究与业务拓展同步、制度建设与监督管理同步。

强化基层国库监管的策略选择 篇3

尽管人民银行国库全国数据集中的核算模式在运行中不断完善、成熟，但国库资金风险、账务差错和业务不规范事项仍是客观存在，国库监督工作对于防范业务风险、规范业务操作起着十分重要的作用。当前国库监督模式仍存在以下问题：

（一）国库监督方式难以脱离全面复核惯例

《中国人民银行会计核算监督办法》（银发[2010]306号，以下简称《办法》）将国库监督定位于对核算结果实施的复核和审验。国库监督人员对于核算岗位移交或县支库送达的纸质资料和系统传输的电子资料，手工逐笔进行监督审验，不区分国库核算业务的风险级别和重要性程度，平均用力、全面监督，这种“眉毛胡子一把抓”的监督方式，不利于国库风险监督聚焦和业务监督的精细化。

（二）与TCBS相匹配的监督系统缺位

目前，国库会计核算与监督系统的建设存在不同步的情况，国库监督手段有待健全、完备。国库专业的配套监督系统建设尚待跟进，未实现与TCBS的连接、自动传输、数据共享。当前国库监督业务以手工监督为主，难以满足防控核算资金风险的要求。

（三）国库监督人员业务素质亟须提升

尽管绝大多数人民银行分支机构采用“人随业务走”的稳健策略，但是国库监督工作属于基础简单、重复机械性劳动，一直以来难有高素质监督人才流入。一是国库监督凭证审核、逐项录入、档案装订的工作模式，不利于监督人员业务技能锻炼和素质提升。二是基于稳健考虑，国库监督岗一般安排原监督部门人员承担，但其长期脱离一线核算业务，跟不上国库核算方式的变化，更难以开展前瞻性监督业务研究。

二、国库事后监督模式转型的必要性

（一）国库会计核算方式变革倒逼监督模式转型

自TCBS在全国人民银行系统推广运行以来，实现了国库会计核算数据的全国集中，国库核算模式、资金清算方式亦发生相应变化，核算风险同步呈现出集中化、风险层级提高等新特点，要求国库监督模式加快向核算风险的集中控制、自动控制和过程控制过渡。相应地对监督方式、职能定位、风险防控重点等产生深刻影响。

（二）全面监督定位制约国库风险监督质效

根据《办法》，事后监督应遵循全面性原则，“对人民银行营业、国库、货币金银等部门的各项会计核算业务实施监督”。在国库业务实践中，事后监督方式演变为全面复审、平均用力的地毯式核查，使得国库风险性监督难以深入，资金风险防范流于形式。

（三）国库监督手段存在较大局限

与人民银行电子化的会计营业核算监督相比，目前国库监督工作主要以人工监督为主，事后监督电子化滞后于核算业务电算化的发展步伐，尤其是TCBS上线后，国库监督方式、流程未同步调整，只得依靠人工监督，监督工作量大，监督质量难以保证。

由于现行系统建设和制度设计层面上的限制，国库监督模式日益不能满足核算监督的需要，亟须探索转型之路，重新定位和调整国库监督的内涵和模式。

三、适应新会计核算方式的事后监督现实选择

（一）总体规划

推动全面监督方式向风险重点监督与一般监督相结合的方式转变，在条件允许的情况下开展实时监督，遵循适度监督的原则，找到监督效率和风险控制之间的合理平衡点。发现和控制国库资金风险为切入点，形成以案件防范、错误性审核为核心，以规范性约束和辅助性核查为两翼，以差错问题整改和监督流程优化为目标的“一核两翼”的监督模式。

（二）具体操作方案

推行人工分类或开发国库监督系统，实施监督业务风险分级，突出“一核”，涵盖监督业务的全部风险环节；适度“两翼”，对未纳入重点监督范围的一般监督内容业务，采用比例抽取方式进行核对审验。准确进行量化重点监督时长和一般监督抽取比例测算，以达到监督投入和风险防范的最佳平衡。

1. 基于当前监督模式适度调整阶段。根据当前国库监督系统暂时缺位，且监督业务量较大的实际，改进人工监督方式，尝试实施风险监督与一般监督相结合的方式，即风险业务重点监督、一般业务抽样监督。

（1）推行分类监督，力求监督资源的优化配置 。按照“分类监督、区别对待”的原则，对已分类整理的国库核算业务，按照风险性程度实行相匹配的监督深度，保持风险性程度与监督力度正相关。对于重点监督和一般监督的业务，监督人员应科学量化单笔业务的监督时间和范围。如国库预算拨款凭证、大小额往账清单等资金出口类业务应实施重点监督；预算收入、调拨收入等资金入口类业务可作为一般业务监督。

（2）厘清国库监督标准，避免监督职能交叉重叠。根据《办法》规定，会计核算监督应事前、事中、事后监督相结合。因此，业务受理时的柜面监督、业务处理过程的风险控制和核算结果的复核和审验三个环节应各有侧重，事后监督应厘清与其他环节的监督职责，避免监督职能的交叉重叠，造成监督资源浪费。

（3）有效运用监督方法，多维度提升监督质效。除会计凭证监督外，参数监督和对账监督应作为重点监督内容，日志监督可作为辅助性监督手段。对账务核对的真实性、一致性、及时性应予以重点监督；对于“牵一发而动全身”的参数变化，应依据政策文件和《重大会计事项或会计业务变更通知书》予以重点审验。

2. 电子化监督系统全面建设阶段。开发先进的电子化监督系统，除核算系统完全自动化处理的业务外，根据风险程度对所监督的全部核算数据进行量化分类。按照业务大类、业务种类、要素风险值等属性，划分为风险性（重点性）业务、一般性业务和其他业务三个类别，分别按照不同的监督比例实施监督；设计实时监督模式，前移风险监督关口，对监督结果进行分析评审。若发现差错问题，及时反馈核算岗位或县支库进行整改，并据以优化改进监督方法、方案。

（1）推进信息技术监督，量化监督数据抽取比例。利用国库核算数据全国集中的优势，构建齐备的电子化监督系统，实现国库监督系统的全国集中，并与TCBS联通对接。依托监督系统，实现风险性业务和一般性业务的组合监督模式。其难题在于合理测度并设定一般监督数据抽取比例（风险性业务100%监督），实施参数化管理以适应核算业务的变化。

（2）培育专家评审型监督机制，提升监督工作层次。国库监督应改变以往单纯核算复审的角色，摒弃“重操作轻分析”、“全而不精”的监督习惯，树立风险监督、分类实施、轻重有别、专业分析的思路，打造“专家”型监督分析团队，提升国库集中监督工作层次。

基层国库监管的难点及对策 篇4

一、基层国库监管存在的问题

(一) 基层国库人员素质不高和配备不足, 使监管力度不够

1. 中国人民银行和财政部1989年颁布的《中华人民

共和国国家金库条例实施细则》明确规定了各级国库人员的编制数, 即中心支库一般配备3-9人, 支库一般配备2-5人。2003年推行的国库会计核算系统对人员又有增加的要求。基层国库人员的配备较少, 满足不了业务量的快速增长。国库人员整日忙于日常核算业务, 在一定程度上影响了监管工作的深入开展, 特别是县支库处在国库工作的第一线, 同时又担负着乡镇国库和辖区国库经收处检查、监管的任务, 保证正常的业务核算已经很难, 因此不可能再有精力和时间去履行国库的监管职能, 导致监管工作力度不够。

2. 国库人员素质不能适应、满足国库工作发展的需

要。国库监管是一项专业性、政策性极强的工作, 它不仅要求从业人员有丰富的金融理论知识、国库业务工作经验, 而且要求从业人员具有较强的责任心和事业心, 不仅需要掌握金融政策法规, 还需要熟悉财政、税务政策法规。但是, 基层人民银行在国库人员的配备上, 基本属于核算型人员, 善分析、能管理的人才缺乏, 而且知识结构单一, 难以承担强化国库监管的任务。素质较低主要表现在:一是监管水平低;二是政策水平低;三是国库人员运用现代化工具能力弱;四是写作和分析水平低。这些问题的存在, 与形势的发展产生了较大的矛盾, 给国库工作带来了不利影响, 已成为加强国库监管工作, 进一步提高国库管理水平的一个迫切需要解决的问题。

(二) 国库资金支拨不够规范

国库资金支拔的规范与否, 直接影响到财政预算执行和国库资金安全。尽管国库部门制定了一系列的规章制度, 但是在实际操作中仍然存在一些问题:一是拨款凭证虽然是财政支拔的专用凭证, 但它不是重要空白凭证, 也无凭证编码和防伪标识, 因而存在被伪造的可能;二是财政部门不能及时提供拨款单位清单和拨款计划, 国库难以掌握国库资金流向, 所以在办理拨款时缺乏充分的法律依据, 难以进行有效监管。

(三) 预算收入退库, 监管被动

预算收入退库是指将已经入库的预算收入退还给原纳税人的一种行政手段。预算收入退库是国库资金支付的重要手段和内容。国库在把握退库政策, 杜绝不规范行为中起着至关重要的作用, 但由于退库种类繁多, 且没有相关的法规制度作为政策依据, 只能根据一些部门性、地方性的文件来审核, 造成国库部门对退库的审核与监管流于形式, 只能看看其手续是否齐全, 并无监督管理的权力。因此, 国库在退库内容的真实性和退库范围的审核上难以把握, 对退库的监督往往显得被动。

(四) 国库经收处税款延解问题屡禁不止

造成国库经收处延压税款的因素:一是国库经收处业务经办人员政策观念不强, 视税收为从属业务, 所以在处理业务时总是先办理资金汇划、现金收付等, 待闲暇时才来处理代收税款业务, 如遇业务高峰时错过票据交换时间, 往往导致税款延解;二是商业银行人员少, 一个经办人员要兼顾两三个岗位的业务, 在税收高峰时易导致税款延解等。商业银行是在义务办理代收税款业务, 这与其以营利目的的经营宗旨相悖, 无法刺激商业银行代理税收业务的积极性。

(五) 国库数据反映方式单一, 不能满足宏观决策的需要

国库是国家预算执行部门之一, 其收支数据是国家财政政策执行情况的反映, 中央银行利用国库提供的数据研究国家财政政策, 实施正确的货币政策, 发挥宏观调控作用。目前国库数据反映方式单一, 仅能反映财政资金收支存的情况, 主要是和财税部门对账, 而没有形成完整的反映收支情况的指标体系, 反映的信息内容少, 缺乏相关业务的有关数据, 不利于财政金融的综合分析。

二、解决基层国库监管问题的建议

(一) 加强综合业务培训, 提高国库人员监管素质, 根据国库业务变化发展的需要, 要尽快充实国库人员

解决国库人员配备不足的问题, 基层国库机构的设置和人员配备应按中国人民银行关于国库会计管理与操作的规定和[2001]第1号中国人民银行令的要求, 择优配备国库人员, 确保国库岗位实现记账、复核、检查三分离。同时, 需要补充新生力量, 把具有综合业务知识能力和责任心强的优秀人才充实到国库部门, 以加强国库监管及检查工作。

(二) 基层国库要开展多层次、多渠道的培训工作, 并

以各种形式促进工作人员不断学习新知识, 掌握各项政策、法规和监管制度, 努力提高国库人员业务素质和管理水平, 以尽快满足国库工作岗位设置的需要

国库人员必须不断拓宽自己的知识面, 提高知识层次。一要勤奋学习, 善于钻研, 不断更新理论知识和实践经验, 尽量使自己的知识水平与中央银行国库职能相适应。二要重视培养国库人员的操作能力。国库人员要通过多层次、多渠道、多形式的反复练习, 逐步提高自己的国库专业技能素质。三要有开拓意识, 针对自身业务特点和辖区实际情况, 以崭新的思路分析、研究和解决国库工作中出现的新情况、新问题, 提出创造性的工作目标和建议。四要塑造一支既有理论知识, 又有实践经验;既能搞会计核算、又能开展监管、调研、分析的复合型队伍。最后, 要努力提高国库人员思想素质, 转变国库人员思想观念, 树立监督意识, 抓住热点、难点问题开展国库监管工作, 确保国库资金的安全。

(三) 建立科学的监督手段, 有效行使监督

国库监督的目的是使财政预算收支的执行规范化, 要实现有效的监督和控制, 不能单靠经办人员的经验和责任心, 必须要有一套科学的监督手段。应尽快建立财税库行横向联网体系, 实现资源共享。将需要监督的一些计划指标、比例以及政策纳入其中, 实现科学、准确、有效联网系统, 核算时程序自动识别有无超预算, 并提出警示报告;切实发挥国库在财政资金运行风险上的预警作用。

(四) 对退库重新修订, 完善退库方面政策、规章

一是对已出台的退库政策进行一次系统、彻底的清理, 凡不合时宜的、互有矛盾的或不便操作的文件, 及时废止或重新修订;二是再出台新的退库政策均须由财政、征收机关、国库部门联合发文, 并明确规定在以后的工作中, 凡不是联合下文件一律不予执行, 退库业务也不予办理;三是改变退库文件的发放渠道。凡退库方面的文件规定除要求发送财政、税务等执行机关外, 还要一并发送到各级国库监督部门, 以保证退库政策执行上的一致性、连贯性, 从而提升了退库监管水平。

(五) 要树立银行有偿服务的观念, 银行 (经收处) 办理业务不应成为“免费的午餐”

另外, 中间业务正在逐渐改变银行的传统收入结构, 成为商业银行新的利润增长点。为此, 财政、税务机关要树立有偿服务的观念, 改善银行业务收费的外部环境。建议中国人民银行总行、财政部、国家税务总局相关协商, 尽快制定经办国库业务的收费范围和标准, 供基层部门参考。

(六) 完善国库监管数据分析反映体系

在对国库会计进行完整性、准确性、及时性、科学性管理的同时, 要完善国库监管数据分析体系, 加强国库统计分析工作。一是完善单项指标内控体系, 建立收、支、退等绝对指标体系, 全面真实反映国家预算收支水平。二是完善综合指标体系, 建立结构进度等相关指标体系, 以动态和静态两个方面综合反映国库收支的现状、趋势及原因。三是加强统计分析, 充分利用数据, 综合实际, 搞好国库收支的预分析, 为国库监管提供监管信息, 为相关部门决策提供依据。

(七) 加强与政府、财、税、行的交流, 提高对国库监

管职能的认识, 以协调配合, 共同提高工作效率和服务水平

不断强化中央银行经理国库职能 篇5

自1985年《国家金库条例》颁布以来，在党中央、国务院的领导下，在各级政府和财税、海关、商业银行等有关部门的支持和配合下，人民银行国库部门不断完善国库体系和制度建设，不断拓展国库服务的深度和广度，国库各项业务迅猛发展，国库支持社会经济的作用日益加强。

不断拓宽服务领域

为应对国际金融危机，党中央、国务院在2008年底提出了金融促进经济发展九项政策措施，要求继续扩大国库集中支付涉农、救灾补贴等政府性补助资金范围，实现民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建所需资金由国库直达最终收款人，确保各项财政支出资金及时安全拨付到位，优化出口产品退税的国库业务流程，加快退税资金到账速度，为促进经济社会发展服务。根据以上要求，人民银行各级国库不断加强与政府和相关部门的配合，进一步拓宽国库服务领域，加快国库业务的创新步伐，国库服务领域不断扩大，对维护社会稳定、促进社会和谐、保护百姓利益、保障经济发展起到了重要作用。

一是简化支付环节，加快国库资金到账速度。为适应形势发展的要求，各级国库积极开展国库服务创新试点，加强服务品种、方式、手段的创新，更好地满足多层次、多样化的国库服务需求。一些地方国库准确把握改革形势，利用现代化支付系统的优势，与地方政府、财政等部门配合，优化国库单一账户业务流程，减少资金划拨环节，由人民银行办理国库集中支付业务，直接将政府资金汇划到最终收款人和用款单位账户，以点带面，实现了成功突破。截至2009年底，全国共有30个分库的49个地市中支以及辖内513个市县支库办理了180个资金项目的直接支付业务，累计业务达872万笔，累计金额达57.71亿元，直接惠及群众600万人，老百姓切实感受到了国库直接支付的方便快捷，得到了实惠。国库直接办理集中支付业务，既符合进一步深化改革的发展精神，是环节最少、效率最高、综合成本最低的一种改革实现模式，又能切实体现出服务型政府的建设，提升政府在百姓心中的形象，使政府与老百姓之间的联系更加紧密。二是创新社保基金征缴、发放管理模式，为参保人提供便利。为更好地落实国家改善民生、惠及百姓、促进社会经济可持续发展的政策，国库部门加强与社保部门的沟通协调，利用国库电子化技术与网络资源，实现社保资金实时、足额发放到由参保人自选的银行账户，确保了资金安全，提高了资金到账速度。

三是依托科技手段，成功办理非税收入收支业务。近年来，部分国库部门根据国库集中收付制度改革要求，不断探索，大胆尝试，依托国库横向联网系统，实现了预算外非税收入直接缴入国库，提高了财政部门对预算外资金的调配能力和税务部门的征管效率，保证了资金的及时划拨与使用，为预算外资金纳入预算内管理改革目标的实现提供了支持。

四是创新出口退税流程，支持地方对外贸易发展。2008年以来，我国外向型企业面临出口减缓、资金短缺等严峻形势，国库部门创新出口退税流程，成功实行了企业出口退税的全程电子化处理，加快了企业出口退税资金的到账速度，有效缓解了出口企业资金紧张的局面，得到了各级政府和企业的高度赞扬。

五是积极拓宽农村国债市场，支持社会主义新农村建设。为切实提高国库服务水平，拓宽农民增收和人民银行金融服务“三农”的渠道，国库部门在深入调研的基础上，针对农村国债发行市场的实际情况，不断挖掘潜力，积极开展送国债下乡活动。国债下乡，拓宽了农民的理财渠道，增加了农民的收入，支持了社会主义新农村建设。

稳步推进国库现金管理操作

国库现金管理是在确保财政支付需要，避免对货币政策冲击的前提下，以实现国库现金余额和国库现金持有成本最小化为目的的一系列国库资金管理活动。2005年12月，国务院正式批准由财政部会同人民银行开展中央国库现金管理，我国真正意义上的国库现金管理开始启动。2006年12月，中央国库现金管理操作正式开始实施。经过几年的发展，中央国库现金管理取得了长足的进步，各项制度逐步健全，协调机制不断完善，操作系统不断成熟，操作规模和频率稳步增长，在提高国库现金管理收益的同时，也配合了货币政策实施，拓展了商业银行融资渠道。2009年，共开展了11期国库现金管理商业银行定期存款操作，累计金额3096亿元，预计到期收益17.61亿元。通过国库现金管理操作来熨平国库资金的剧烈波动，减少了其对货币政策的冲击，确保了财政政策和货币政策的顺利执行。

不断推进国债市场的完善

国债作为财政政策和货币政策的一个结合点，在筹集财政资金、弥补财政赤字、支持社会经济发展、调节市场货币供应量方面发挥着重要的作用。2000～2008年，由人民银行系统组织发行的凭证式国债共17038亿元，为国家经济建设筹集了大量资金，满足了改革开放、发展经济的资金需求。特别是2009年，为应对国际金融危机的冲击、保持国民经济平稳较快发展，我国采取了一揽子经济刺激政策，国债发行规模进一步扩大，国库部门与财政部门密切合作，全年共发行凭证式国债5期，发行量为2000亿元；发行储蓄式国债（电子式）8期，发行量为1511.11亿元，为积极财政政策的顺利实施提供了有力的支持。

为保护投资人利益，方便广大投资者兑付国债，国库部门开办了直接兑付无记名国债和国债收款单业务。2009年，人民银行共组织办理无记名国债和收款单770.8万元，其中，由人民银行直接兑付无记名国债480.6万元，直接兑付国债收款单290.2万元，有效解决了投资者兑付难的问题，维护了国债的信誉。

加快现代化国库建设

近年来，国库部门依托先进的计算机技术和网络技术，充分整合系统资源，不断推动国库业务流程的再造，加快国库信息化建设，着力构建一个管理科学、安全高效、监管有力、服务国家、惠及民生，与社会主义市场经济相适应的科学化、现代化国库。一是推动财税库银横向联网，国库公共服务效果明显增强。财税库银横向联网是人民银行与财政部、国家税务总局、各商业银行等部门按照党中央、国务院提出的提高公共服务能力、构建和谐社会的要求，在全面总结和借鉴地方经验的基础上，按照统一联网方案、统一业务标准、统一接口规范、统一软件开发的原则实施的网络体系建设。按照职责分工，人民银行开发建设了国库信息处理系统（TIPS）。TIPS能够支持大额支付、小额支付、同城清算、银行卡等多种资金清算方式，为纳税人提供了包括实时扣税、批量扣税、银行端申报缴款、自缴核销等多种税款缴纳方式，支持7×24小时服务，提供实时处理和批量处理业务，实现预算收支信息数据的全国集中存储和交换，达到了信息传输电子化和业务处理一体化的要求。

2006年2月15日，全国统一的财税库银横向联网系统（TIPS）在北京、湖南、贵州3省（市）部分地区成功试点运行，随后快速在全国进行推广。到2009年底，全国共有28个省（市）的16028家联网机构实现与TIPS的对接，其中包括11435家税务征收机关、1454家商业银行或信用社营业网点和3116个国库部门。2009年全国成功完成联网支出业务77252笔，557亿元。随着银行卡刷卡缴税业务迅速扩大，TIPS对纳税人的服务水平显著提升。

财税库银横向联网的推广应用，简化了纳税缴库程序，实现了税收申报缴库无纸化、业务处理一体化、税款资金实时划缴和部门间信息共享，在加强政府财务管理、转变政府职能、提高效率、方便群众等方面发挥了重要作用。二是建设全国国库会计数据集中系统，构建现代化科学国库体系。国库会计数据集中系统（TCBS）可以在确保各级国库核算主体独立存在的前提下，运用现代化信息技术，优化业务处理流程，实现国库会计核算业务统一处理、数据集中存储的全国集中。TCBS是人民银行第一个全国集中的会计核算系统，是对国库业务处理流程的全新设计和全面再造，它实现了国库业务管理模式的创新，集一般银行会计和预算收支核算于一体，在“一级政府、一级财政、一级国库”的前提下，将传统模式下预算收入业务“批量处理、多环节报解、逐级上划”的做法，改变为“自动处理、账务实时记载、收支及时到账、信息按需生成、流程高效便捷、资金全程监控”。系统上线后，预算收入到账时间由过去的1～2天缩短到1分钟之内，极大地提高了财政资金的入库速度和使用效率。TCBS加工处理后的信息，可供人民银行各部门、政府及财税等相关部门共享使用，减少了国库信息的重复采集和纸质的传递，为进一步深化国库的改革与发展奠定了基础。

2008年7月1日，TCBS在重庆市试点上线成功以来，目前已推广到海南、吉林、北京、湖北等5省（市）。2009年，已上线的5省（市）累计通过TCBS办理各类业务316.6万笔，办理各级预算收入237.1万笔，金额9188.2亿元，支出77万笔，金额6932.9亿元，退库2.5万笔，金额98.2亿元。

三是加快国库信息资源的整合，建设国库信息管理系统（TMIS）。为了更充分、有效地利用国库收支数据，全面整合、加工处理、对外展示国库信息资源，人民银行设计开发了TMIS系统。TMIS系统是全国国库信息加工、处理、展示与利用的系统。TMIS的成功上线运行可以实现对全国国库各类业务数据的统一采集和存储，及时查询各级政府的收入、支出、库存，了解联网缴税企业的纳税信息，掌握国债发行、兑付等信息，为加强政府资金管理、促进货币与财政两大政策的有效实施和协调提供信息支持，进一步增强了国库的信息服务职能。目前，凭证式国债管理子系统已上线试运行，统计分析和企业纳税信息查询子系统将于2010年内上线运行。TMIS的上线运行为政府全面及时地掌握各级财政的收、支、存情况提供支持，将更加凸显央行国库在我国政府资金管理中的作用。（中国人民银行国库局局长 邵长年 责任编辑 张 林）

中央银行国库监管 篇6

记者：目前，财政资金是如何收付的，在这个过程中，财政部门是否有监控机制？

答：目前，我国财政资金收付的基本制度是国库集中收付制度。在国库集中收付制度改革以前，财政资金主要通过预算单位银行账户层层收付，收付过程中也曾发生过滞留、挤占、挪用财政资金，包括违规理财的现象。国库集中收付制度改革后，财政资金运行管理发生了根本性变化，财政收入通过财税库银横向联网系统或者非税收入收缴系统直接上缴财政；财政支出不再拨付到预算单位银行账户，而是先从设在商业银行的零余额账户支付到最终收款人，当日营业终了商业银行再与人民银行国库单一账户进行清算回补资金。整个收付过程中，单位“收钱不见钱”、“花钱不见钱”，彻底解决了传统资金收付模式下资金收付链条长、环节多、效率低、透明度差等问题。更为重要的是，财政部门可通过预算执行动态监控机制，及时发现和查处支付过程中的违规行为，比如，用财政资金购买购物卡、乱发奖金、违规公款理财等，对违规支付形成强大的威慑作用。

记者：财政资金一般存储在什么类型的账户，能否将闲置的财政资金对外投资理财？

答：财政资金主要存储于财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户，即我们通常所说的国库。随着国库集中收付制度改革的全面推行，原来分散存储在预算单位银行账户的资金集中到国库，预算执行中因收支进度不匹配，会产生一定规模间歇性库款。为了提高财政资金使用效益，在保证资金安全的前提下，财政部门开展国库现金管理，在支持经济增长的同时，提高了财政资金使用效益，也降低了财政筹资成本。

除了存放在国库的资金外，财政部门还在银行业金融机构开设财政专户，用于管理法律或者国务院规定纳入财政专户管理的特定专用资金，主要是社会保险基金、教育收费资金、粮食风险基金、国际金融组织和外国政府贷款赠款等，其中，社会保险基金在财政专户资金余额中占比最高。社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。

此外，行政事业单位银行账户中有一部分资金，主要是自有收入，除国家另有规定外，一般不得用于投资理财。

记者：您提到，国库资金可以采取国库现金管理的方式进行理财，那么什么是国库现金管理，近几年实施效果如何？

答：国库现金管理是指财政部门在确保国库现金安全和资金支付需要的前提下，为提高财政资金使用效益，降低财政筹资成本，运用金融工具有效运作库款的财政管理活动。国库现金管理操作主要采取商业银行定期存款方式，在符合条件的商业银行范围内实行公开招标。为保证国库资金安全，国库现金管理存款银行在接受国库存款时，必须以可流通的国债和地方政府债券为质押。2006年，我国中央国库现金管理开始实施，到2015年底，共实施中央国库现金管理商业银行定期存款操作87期，操作规模36000多亿元，共获得利息收入667亿元。2014年底，北京、上海、深圳、广东、黑龙江和湖北6个省市开始进行地方国库现金管理试点，共实施国库现金管理商业银行定期存款操作32期，操作规模7100多亿元，共获得利息收入99亿元。

记者：财政专户一直为社会所关注，财政部门在规范财政专户管理方面采取了哪些措施？

答：近年来，各级财政部门认真贯彻落实国务院决策部署，积极主动工作，在清理规范财政专户方面取得了阶段性成果，财政专户数量大幅精减，专户管理逐渐规范。2011—2013年财政部连续3年组织开展清理整顿地方财政专户工作，累计撤并财政专户7.4万个。2014年对存量专户进行审核，又撤销专户1.1万个。2015年，为贯彻落实新《预算法》精神，财政部印发《财政部关于加强和规范地方财政专户管理的指导意见》（财库〔2015〕257号），就规范存量财政专户、严格控制新增专户、加强专户资金管理、规范开户银行选择等进一步提出要求，其中对地方自行出台的各类文件或有关会议纪要等为开户依据设立的财政专户，要求地方主动进行规范和撤销。

记者：在管理预算单位银行账户方面有哪些措施？

答：严格控制并规范预算单位银行账户管理，既是加强预算管理、推进财政国库管理制度改革的一项基础性工作，也是强化资金监管、从源头上预防和治理腐败的重要措施。2002年，财政部在清理整顿行政事业单位银行账户的基础上，制定了中央预算单位银行账户管理暂行办法，地方财政部门也建立了预算单位银行账户管理制度，要求预算单位银行账户开设必须经审批、备案，并逐步对预算单位银行账户进行撤并。目前，一些预算单位主要设置一个基本存款账户以及工会经费账户、党费账户等按要求需单独开设的账户，预算单位基本存款账户资金主要是单位自有收入以及实施国库集中收付制度改革之前的历史结存资金。有的地方积极探索取消了预算单位基本存款账户，由财政部门对预算单位资金代为管理。通过严格管理，有效遏制了预算单位银行账户开立过多过乱的局面，最大限度降低了一些预算单位存在的账外设账、私设“小金库”问题的发生。

记者：目前，财政资金有一定的结存，财政部门是如何盘活这部分存量资金的？

答：近年来，各级财政部门不断加大力度盘活财政存量资金。2014年，国务院办公厅印发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号），要求各级财政、各部门各单位加强预算结转结余资金管理，规范权责发生制核算，严格规范财政专户管理，加强收入缴库管理等。按国务院要求，财政部先后印发《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）、《关于收回财政存量资金预算会计处理有关问题的通知》（财预〔2015〕81号）等多份文件，除对国库中的有关预算结转结余资金进行清理外，对财政专户和预算单位实有资金账户中的存量资金也提出明确清理要求。财政专户中两年以上的结转资金要及时调入国库，各部门银行账户中全部结余资金以及两年以上的结转资金，由同级财政收回统筹使用；对不合规财政专户和违规设置的单位银行账户及时撤并，并将存量资金全部调入国库。

记者：下一步，财政部还将采取哪些措施规范财政资金管理？

答：规范财政资金管理，盘活财政存量资金，能够把有限的资金用在刀刃上，在财政收支矛盾日益突出的情况下，其意义更为重要而深远。下一步，我们将采取以下几项措施：一是继续深化和完善国库集中收付制度改革。进一步扩大税收收入电子缴库横向联网范围，推行非税收入电子化缴款，扩大国库集中支付资金范围，深化公务卡制度改革，强化预算执行动态监控，减少财政资金支付的中间环节和现金使用，加强预算执行事中监督。二是继续清理整顿财政专户和预算单位银行账户。按照国务院要求分步做好存量财政专户清理整顿工作，研究将预算单位实有资金银行账户资金逐步纳入动态监控范围，进一步加强对单位银行账户的资金监管。三是继续盘活财政存量资金，加强财政资金管理，健全完善管理制度，切实堵塞管理漏洞，形成科学规范的财政资金管理机制。

（本刊编辑部根据财政部网站内容整理）

中央银行国库监管 篇7

在市场经济发达的国家, 国库集中支付制度作为财政资金管理制度已经被普遍采用。具体说来, 它是建立在国库单一帐户体系的基础上, 以财政支付信息系统和银行之间的实时清算系统为手段, 在实施国家预算的单位需要支付劳务款项或购买商品时, 首先由该预算单位向财政部门提出资金申请, 在经过国库集中支付机构审核之后, 将支付资金通过单一账户直接支付给收款单位。

这种制度的特殊性在于, 在该制度下, 国家财政资金通过国库单一帐户体系直接从国库支付到劳务提供者或商品供应商手中, 无需经过预算单位, 也避免了中间环节。这样可以有效防范国库资金多环节拨付、多户头存放而形成的大量库资金沉淀及闲置浪费现象的发生, 在一定的程度上提高了财政资金的使用效益, 并且也加强了我国财政对预算的监督, 使财政支出更加的透明化和公开化, 巩固了财政在宏观调控中的作用。

实行国库集中支付制度是为了解决政府资金多环节拨付和多户头存款的问题, 提高财政资金的使用效益。在推行国库集中支付制度的过程中, 必须坚持效益原则, 加强政府财政部门对资金的统一调度和管理, 有效地遏制资金挪用、转移、挤占的现象, 降低了资金转移支付的成本, 提高了财政资金的使用效益。

二、国库集中支付业务核算

国库集中支付业务可以分为两类, 一种是财政直接支付方式;另外一种是财政授权支付方式。两种方式下的会计核算不同, 具体核算如下:

在财政直接支付方式下, 对于由财政直接支付的工资、购买材料或服务的款项、购置固定资产的款项, 一方面记入“事业支出”、“材料”、“事业支出”账户的借方, 一方面记入“财政补助收入”的贷方, 并且购置固定资产的款项还要通过记入“固定资产”的借方和“固定基金”的贷方来进行结转。在年度终了时, 需要根据本年度财政直接支付预算指标数与当年财政直接支付的实际支出数之间的差额, 借方记入“财政应返还额度”, 贷方记入“财政补助收入”。下年在适用预算结余资金时, 直接冲减“财政应返还额度”科目。

(1) 对于由财政直接支付的工资、购买材料或服务的款项:

(2) 财政直接支付购置固定资产时, 还需要::

在财政授权支付方式下, 需要设置“零余额账户用款额度”, 预算单位在收到“授权支付到账通知书”后, 根据通知书所列金额, 借记“零余额账户用款额度”, 贷记“财政补助收入”;在直接使用所拨付的财政资金购买物品、服务而支付额度时, 一方面增加“事业支出”、“材料”, 一方面减少“零余额账户用款额度”, 属于固定资产的, 需要做同样的处理。另外, 年度终了时的核算如下:

(1) 依据代理银行提供的对账单注销额度时:

(2) 若单位本年度财政授权支付预算指标数大于零余额账户用款额度下达数, 两者的差额:

(3) 下年初恢复额度时, 依据代理银行提供的额度恢复到账通知书:

三、国库集中支付业务监管

目前, 我国的财政资金拨付是由预算单位按照各自的级次, 向上层上报用款计划, 再由财政部门集中下达预算。在国库集中支付制度下, 财政部门首先将资金从国库划款到一级单位, 再由一级预算单位向属于自己的下层单位划拨, 直至最基层单位。此时, 基层单位应该根据有关规定及业务发展需要, 购买商品或支付劳务, 这样才会形成财政资金实际支出。总之, 做好国库集中支付的核算工作离不开严格的业务监管。

(一) 依法改善财政资金管理方式, 规范预算单位的业务核算

根据国库集中支付制度的基本规定, 应当在各级预算单位内部建立单一账户和分类账户相结合的核算体系, 实现集中支付和集中核算。具体说来, 就是我国预算单位应在坚持财政资金使用权和审批权不发生改变的基础上, 取消内部旧有的一切账户, 统一由我国国库集中支付中心在中国人民银行设立“国库单一账户”, 而所有的政府财政资金都将存放于该统一账户中, 并在各预算单位实际发生业务支付时, 再将资金从国库单一账户中直接拨付给收款单位和提供劳务的服务商, 省去中间环节, 规范业务操作。

规范国库集中支付的业务核算程序, 需要预算单位的配合。在国库集中支付制度下, 预算单位应该规范自身的账目和会计核算, 不得随意帐外设帐, 统一规范“国库单一账户”的核算制度。

(二) 强化国库集中支付职能, 在预算单位内部落实各部门的监管责任

在我国国库集中支付制度改革后, 农业部国库集中支付的具体工作由农业部财会服务中心负责管理。国库集中支付工作能否成功实施, 直接关系着农业系统国库改革能否顺利地展开。同时, 只有做好了国库集中支付工作, 农业部各预算单位财政资金才能及时到位、及时发挥经济效益。我国农业部财会中心, 明确指出各预算单位必须加强财政资金管理、规范财政支付核算、避免财政资金的流失和非法转移。同时, 财会中心指出各预算单位应该更好地开展学习国库集中支付的相关知识, 同时, 预算单位的财会部门必须积极组织相关会计人员进行国库集中支付业务核算的培训和深造, 不断地提高财会工作人员的素质, 提高国库集中支付业务特殊性的意识, 并正确地实施预算单位的国库集中支付制度, 为加强国家财政预算资金的监督和管理创造有利条件。

随着国库制度改革的不断深化, 财政部门监督力度的加大以及集中支付范围的扩大, 农业部国库集中支付工作对预算单位的要求越来越高, 监督责任也越来越大, 所以在预算单位内部一方面要规范财政管理工作哦, 另一方面需要预算单位的各部门、各机构的工作人员以身作则地做好国库集中支付工作, 并且细分责任, 实行绩效考核, 加强对预算单位的财政资金监管工作。

(三) 改善国库集中支付业务的核算手段

高效的资金监管需要相互配合的手段来完成, 先进的技术和科学的工作手段能够在很大程度上提高资金使用水平、提高资金的监管效率。在国库集中支付制度改革后, 农业部为了推动国库支付制度在各预算单位的实施及加强各预算单位财政资金使用的监督和管理、提高资金使用效率, 要求预算单位不断地改善预算资金监督管理手段, 同时要求所有预算单位财政资金的执行, 都必须通过将农业部国库集中支付软件安装并且利用到自身的日常支出的核算中来, 利用计算机软件上报单位的用款计划、预算支出报表和实际支出报表。

在科学技术不断发展的今天, 充分利用计算机软件系统, 利用先进技术改善国库集中支付的工作手段, 对于提高财政资金使用的监管效率有重大的积极作用。

(四) 对国库集中支付业务实施追踪监控

财政部门和预算单位的审计部门应该对各项国库集中支付业务发生的资金支出实施追踪监控。也就是说, 在预算单位内, 当实际发生原材料的购买支出、支付所收到的劳务服务等支出时, 该款项在划拨的过程中, 需要进行实时追踪和监控, 确保资金能够转移到收款单位中, 防止预算单位在中间环节挪用资金、或者转移资金的现象。另外, 预算单位的审计部门应该执行自己的职责, 对本预算单位由国库划拨的资金实行专项监管, 若发现异常现象, 应该及时进行处理, 情节严重的, 可提请财政部门冻结资金, 回收财政款项。

(五) 完善对国库集中收付的监督体系

完善的监管体系应该是集事前监督、事中监督和事后监督为一体的框架, 首先, 在预算单位发生实际支出之前, 应该对该事项的真实性进行核实, 其次, 在实际支付时, 当从国库划拨资金给收款单位时, 对资金的转移过程应该进行监督。最后, 整个划拨过程完成后, 对资金进行事后监督, 这个环节是为了财政资金管理的巩固环节, 也是适合财政监督机构运用的一种监督手段。

摘要：国库集中支付业务是对我国财政支出从分配预算、下达额度、拨付资金、会计处理、银行清算等各个程序进行规范化的操作过程。国库集中支付业务不仅是我国财政支出管理的基础工作, 同时也对提高财政管理效率、推进财政国库改革制度具有重要的作用。本文结合我国的现实情况, 阐述我国国库集中支付业务的会计核算及监管。

关键词：国库集中支付,业务核算,业务监管

参考文献

[1]杨兴文, 赵雪昕.国库集中支付业务流程之实践与思考[J].山西财税, 2008, (7) .

[2]刘红霞.规范和优化财政国库集中支付业务流程[J].决策与信息, 2008, (2) .

[3]财政部.企业会计准则[M].北京:经济科学出版社, 2006.

中央银行国库监管 篇8

一、国库监管中存在的问题

国库监管主要是对国库资金的监管，主要包括对预算收入入库的及时性、完整性，预算支拨的合法性、真实性，防止退库的随意性、违规性，资金运用的有效性，国债发行兑付的政策性等方面的监管。自从实施财政国库制度改革以来，为切实防范国库资金风险，更好地履行人民银行经理国库职能，保证国库资金安全有序运行，近年来，人民银行在履行国库监管职能，强化内控机制建设，探索国库监管工作的新途径、新方法等方面做了大量工作，对确保国库资金安全发挥了重要作用。但由于多方面的原因，当前基层国库监管中还存在一些问题，制约着国库监管工作的开展。

1. 县级国库组织机构、人员已经不适应国库业务发展的需要。

随着县级人民银行内设机构的撤并，国库人员的不足已成为国库资金的潜在风险。特别是《国库会计核算系统4.0版》运行后，按照岗位设置至少需要7人，但是，目前大部分县支行国库部门只有5-6人，就算能满足日常国库业务，如果一旦有人因公外出或休假势必出现违规顶岗现象，存在会计核算的质量风险。

2. 国库外部监管流于形式。

国库外部监管一直是困扰基层国库的一个难题，主要包括对财政、税务、海关、商业银行等多个部门的监管。由于国库部门人员少，整日又忙于日常账务核算，对拨款、退库、收入等国库监管工作也只能满足于临柜审查，根本没有精力到实地对有关项目进行核实，无法进行更深入的国库监管。

(1)无法有效规范征收机关违规行为。一是在预算收入收纳过程中由于税收任务的刚性增强，而税源结构随时变化，有些征收机关采取改变税种、级次的办法来完成征税任务。二是财税任务成为政府政绩工程，出现了财政库款变税款“空转”的“泡沫收入”现象，这些都无法进行规范。

(2)无法有效规范经收处的延解占压行为。一些国库经收处收到的税款不按规定上解，影响税款入库进度，存在占压行为，而基层国库在进行预算收入监督时常常将大量的精力放在缴款书形式合规的监督上，对漏盖印章等形式不合规的缴款书即要退回不予受理，但对国库经收处拖延税款等问题需要实地检查时，却由于人员不足而无法有效规范。

(3)无法有效规范财政部门财政预算拨付行为。在进行预算拨款过程中，存在的非预算或超预算的拨款，拨款用途的填列也没有统一的文件规范，国库部门缺乏相关的资料，难以把握拨款的正确用途，致使国库部门根本无法对国库资金的实际用途实施真正意义上的有效监管。

(4)无法有效规范代理银行的代理行为。由于财政资金的清算及支付方式的改变，代理银行根据财政部门或预算单位的支付指令，通过零余额账户，将资金直接拨付到用款单位或收款人账户，然后汇总各承办行垫付的资金总额后与国库单一账户进行清算。这种清算方式导致国库部门的被动清算，失去了对财政资金合规性的事前监督主动权。

3. 国库监管的执法依据刚性不强导致权威性不够。

现行的《国家金库条例》及《实施细则》已明显不适应新时期国库业务发展的需要。由于现行的国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，条文过于笼统，职能定位不明确，缺乏具体行使职能的依据和手段，难以发挥国库监管的作用。随着财政国库管理制度改革不断深入，国库在监管中遇到的情况越来越多，特别是对库款的支拨、预算收入的退付没有具体、统一的办法来监督。因而，虽然国库部门对国家预算资金的收支有监督职责，但实际上只能是监而难管，监而未管，国库的监督权无法得到有效施行，流于形式。

二、解决方法

1. 加强国库业务培训，不断提高国库监管人员素质。

在现有条件下，要保证国库监管队伍的相对稳定，采取有效措施努力提高监管员能力水平。国库工作涉及到金融、财政、税收等多个方面，没有相应的知识水平作基础，行使监管职能只能空谈。因此要开展多层次、多渠道的业务培训，提高国库人员的业务素质，加强国库监管人员的专业性，提高他们对金融、财税体制改革的适应能力，以便更好地发挥促进两大政策工具协调配合的职能作用，提高国库监管水平，增强国库部门的监管力度。

2. 加快推进财、税、库、行横向联网进程。

国库部门要积极做好横向联网工作，减少库款报解环节，实现信息一次录用，多方使用、数据共享。实现实时处理预算资金的信息传输和资金清算，最终达到数据传输无纸化、操作程序规范化、管理手段现代化，通过网络构建，力求实现网络监测等非现场监管手段来弥补现场监管难度大的不足，全面履行国库部门对资金的监管职能，努力实现国库外部业务的电子化监管，切实提高国库监管工作效率和财政资金使用效益。

3. 改革现行国库集中支付业务模式，取消代理银行中间环节，大力推广由国库部门直接办理集中支付业务。

由于目前各级国库部门均以直接或间接方式加入了大、小额支付系统，实行国库部门直接办理国库集中支付业务的条件已具备。由国库直接办理集中支付业务，可以简化业务流程和账务处理手续，加快资金周转，提高资金使用效率，可以实现财政集中支付额度和支付命令的直接下达、接收，财政资金由国库单一账户直接向收款单位划转。同时取消代理银行零余额账户的过渡，减少业务操作的中间环节，消除了代理银行为预算单位垫付资金的风险，便于国库对财政资金实施有效的事前监督。

4. 加强对国库部门的法律支持，确保国库监管工作有效实施。

建议进一步完善国库法规和制度建设，在法律层面给予国库依法监管强有力的支持。从现实情况来看，1985年颁布实施的《中华人民共和国国家金库条例》在国库监管等方面已远远不能满足新形势下各项改革的实际需要。因此，应加快国库监督立法步伐，按照财税金融体制改革的新要求，并充分考虑国库监管工作的新变化、新问题、新情况，研究制定《国家金库法》，明确对各类违规行为的具体罚则，以法律的形式充分赋予国库对财政预算收入、退付和拨付的监管权力，保证国库监管工作有法可依，确保国库对财、税部门违规违纪问题实施有效监督。

摘要：自从实施财政国库制度改革以来, 为切实防范国库资金风险, 更好地履行人民银行经理国库职能, 保证国库资金安全有序运行, 人民银行在履行国库监管职能, 强化内控机制建设, 探索国库监管工作的新途径、新方法等方面做了大量工作, 对确保国库资金安全发挥了重要作用。但由于多方面的原因, 当前基层国库监管中还存在一些问题, 制约着国库监管工作的开展。文章对如何做好国库监管工作, 切实履行央行职责, 有效防范化解国库资金风险, 提出几点相关建议。

中央银行国库监管 篇9

一、当前国库监管面临着新的挑战

当前国库监管工作不仅面临着国库会计核算管理变化带来的风险点前移的考验, 也面临着金融、财政体制改革带来的对监管能力的挑战, 还面临着国库业务处理电算化、网络化带来的风险。主要表现在:

(一) 国库监督手段不适应会计核算风险前移的要求

由于国库内外部改革和资金清算方式的改变, 国库资金清算由过去的“行库往来”方式转变为包括现代化支付系统、国库内部往来在内的清算方式, 国库作为独立的交换点, 参加同城票据交换, 这就使得国库直接处于资金清算第一线。国库资金风险点前移, 国库监管窗口也需要随之前移。国库会计核算不仅需要事后监督, 更应加强事前、事中控制。当前国库会计核算监督管理存在两个比较突出的问题。一是内控约束软化。岗位设置与国库人员不足之间的矛盾加剧, 县区支行人员结构老龄化。如果按新的操作规定要求, 基层国库人员配备普遍不足, 造成兼岗现象普遍存在, 某些内控制度形同虚设, 会计核算的质量和风险防范大打折扣。同时, 随着计算机、网络技术在国库业务中广泛运用, 电子信息、电子票据的大量出现, 现有制度还没有对这些业务形成较明确, 全面的规范, 一定程度上使国库业务的信息技术运用存在制度盲区。二是监督管理手段落后, 基本上停留在对纸制的账簿、报表、凭证的事后监督。

(二) 国库监管能力不适应不断丰富的监管内涵的要求

主要表现为对预算资金的监管弱化, 预算资金监管风险的形成主要是由于会计谨慎性原则的要求和新的财政体制改革的不断深入, 而与之相适应的国库管理体制改革明显落后, 致使国库业务不确定因素不断增加, 造成预算资金在收纳、报解、拨付、退库工作可能产生的漏损和流失。预算资金监管中的风险表现比较复杂, 大致有以下四个方面:

一是在预算收入收纳过程中的风险。如混税混库风险, 由于税收任务的刚性增强, 而税源结构随时变化, 有的征收机关为改变税种、级次间的贫富不均状况, 采取混税混库的办法来完成征税任务;如“空转”收入风险。财税任务成为政府政绩工程, 出现了财政库款变税款等“闭门造税”现象, 实际纯属“泡沫收入”, 来年再办理退税, “拆东墙、补西墙”形成恶性循环。还有延解积压风险, 在表现形式上手段也是多种多样, 一些国库经收处为吸收存款, 转移支付沉淀资金, 收到的税款转移科目入账, 延期上解金库, 造成税款上解周期长, 影响税款入库进度。

二是预算收入拨付过程中的风险。单一账户体系的建立, 改变了原有的库款支拨方式, 然而与之相应的监管职能却没有得到加强;实行国库集中支付制度, 会出现预算单位过分使用授权支付的问题, 很多单位可能是将一些较大的采购项目进行拆分, 尽量申请授权支付, 以保护原先的个人利益、单位利益;又如实际上存在的非预算或超预算的拨款, 拨款用途的填列也没有统一的文件规范, 国库部门缺乏相关的资料, 难以把握拨款的正确用途, 国库的监督难以落到实处, 无形中将国库推到风险口上。

三是预算收入退库过程中的风险。退库业务的政策规定出于多门, 有的退库既有财政部的文件又有国家税务局的文件, 执行政策时易发生偏差;一些企业为了得到减免, 弄虚作假, 套取退库资金, 骗取出口退税、先征后退、超缴、多缴退税;征收部门超越权限、超范围退库;税务部门凭借各种理由年终突击退库, 压低收入基数, 以上现象, 都使退库监管面临很大的难度。

四是预算监管体制自身的风险。在实施了国库集中支付之后, 一般由代理银行根据支付指令, 通过零余额账户, 先垫付资金给收款人, 汇总后再与国库单一账户进行清算, 在此情况下, 代理银行申请清算的财政资金, 一般情况会很快到位。但商业银行仍会出现代理银行通过超额清算或先清算后支付等方式套取财政资金的问题。因为当人民银行国库部门进行清算时, 只要清算金额在额度控制范围内, 库款余额又足够支付, 国库就予以划转, 至于代理银行的清算金额是否是当天的实际金额, 国库部门无法知晓。即使人民银行有可能取代代理银行自行完成国库集中支付的操作, 也会产生业务过分的集中化带来的集中化的风险, 由“分散违规”转变成“集中违规”。此外。在人民银行内部, 人民银行实行行长负责制, 业务独立, 但机构单列较少, 特别是县支库, 难以保证国库会计制度的执行。城区和乡镇国库是代理制, 由人民银行委托商业银行代理业务, 经办人员由代理行兼任, 业务从属代理机构, 代理国库业务职责难以落实。

目前国库监管职能面临以上问题, 监管有进一步虚化的趋势, 特别是国库部门在实际监管中, 只能行使监督和建议权, 监管手段、监管权限与监管目标很不适应。

(三) 对系统网络风险的监管亟待加强

随着国库会计核算对计算机依赖性逐渐加深, 网络、计算机以及系统安全成为国库管理工作中的重要内容。国库会计核算系统主要存在的安全隐患, 一是计算机病毒风险, 目前, 国库核算系统通过系统向上级国库上报日报, 使用的是半开放的MT及NOTE网络模式, 极易使处在中心的国库核算系统受到病毒侵害。二是系统的内部控制功能不足。主要表现在系统对参数设置、科目属性、级次、比例等不能实现系统自动审核控制, 仍需要人工操作, 伴随着很大的随意性。以上问题的存在都直接影响国库业务充分发挥电算化核算的效率。

二、加强国库监管的对策与建议

(一) 以人为本, 加强国库监管队伍建设

当前国库工作人员不仅要学习金融法规和本身业务, 还需要增强监管意识, 提高监管能力, 亟须通过各种形式的培训, 提高国库监管队伍素质, 特别是加强监管法规主电算化方面的培训, 提高监管人员财税方面的政策法规水平, 真正做到学法、懂法、用法, 寓监管于服务之中, 塑造一支既有国库理论又有工作实践、并且能够掌握现代化监管手段的干部队伍, 为国库监管走向科学化、现代化的轨道提供必需的人力资源。

(二) 严格内控, 加强国库事前、事中监督

国库监管不仅限于事后监督, 更应加强事前、事中监督, 同时国库监管不能仅限于账平表等基础环节, 而应把核心放在国库资金风险上, 加强对国库规章制度执行的监督, 利用现代化的管理手段, 增强国库监督的力度。完善内控管理办法, 规范核算操作程序, 制定国库内部控制制度, 必须遵循有效性、审慎性、全面性和安全性原则, 把国库业务的全过程和所有风险都置于管理制度之中, 并明晰国库内控监管内容与形式, 通过制定、实施有效的内部控制, 把业务处理过程中无意差错和有意舞弊的可能性降低到最低程度, 确保各项职能的充分实现。

(三) 更新观念, 切实加强对国库业务的监管

一是加强对代理银行监管, 由于单一账户改革后预算资金拨付业务由国库部门延伸到代理财政集中收付业务的商业银行。针对这一变化, 国库应调整监管思路, 充分发挥人民银行在经理国库、为财政提供服务过程中的监管职能作用, 切实履行对商业银行零余额账户及代理财政资金支付清算业务的监督职能, 督促代理银行规范核算行为, 及时、准确、安全地划拨财政资金。绝不允许出现套取国库资金的现象, 否则一票否决, 取消其代理资格;同时国库也应积极配合, 及时与代理银行清算代垫资金, 如果财政资金紧张, 无法清算, 那么应及时补办手续, 作为政府向银行的贷款处理, 按规定还本付息。二是加强预算收入支拨、退付、的监督管理。在受理财政预算部门的拨款业务时, 应要求财政部门在拨款前, 向国库提交本年度各预算拨款单位的拨款计划, 对其拨款凭证认真审核, 拨款用途是否合理, 数额是否在预算支出的计划之内, 是否符合有关政策, 对不符合规定的拨款, 国库不予受理。为防止国库资金的流失, 必须严把退库关, 认真审查预算收入的退付是否符合国家规定的退库项目和范围, 是否符合文件规定, 退库原因、用途是否合理, 是否越权审批, 超提退比例退库, 对不符合规定的退库, 国库部门要坚决拒绝办理。三是加强的计算机网络风险的监管, 优化和完善新系统及内部网络建设。国库部门应与会计、科技、支付清算等相关部门建立沟通协调机制, 共同研究、分析和查找风险的成因, 并制定出切实可行的监督和防范措施, 针对目前新系统及网络方面存在的问题和风险, 对系统不断进行优化和完善, 加强国库业务用机使用的管理, 尽快开发补充国库事后监督功能, 提高事后监督工作的效率, 为国库资金安全和国库会计核算质量保驾护航。

(四) 完善法规, 强化国库监管职能

现行的《国库条例》和《实施细则》已不能适应新形势的需要, 必须按照金融财税体制改革的新要求以及国库工作面临的新情况、新问题, 尽快予以重新修订。同时尽快制定一部专门用于国库监督和管理的法规, 以法律的形式明确国库的监管内容、监管手段, 以及对不合规现象的处罚方式等等, 使国库监管有法可依, 有法必依, 违法必究。按一级财政设一级国库要求, 国库管理在机构上应相对独立, 在预算资金计息、业务支付费用的基础上, 国库财务独立预算, 中央及地方国库经费分级纳入预算;在管理体制上取消城区代理制, 作为中心支库派出机构, 设立乡镇国库, 作为县支库派出机构, 国库可直接收纳税款, 实行完善的“统一账户”管理, 逐步理顺预算资金监管体制。

(五) 创新手段, 提高国库监管能力

中央银行国库监管 篇10

1. 加大库款直拨力度, 维护国库经管地位。

国库集中支付制度的建立与实施对规范支付行为、提高资金使用效率、遏制腐败、预防犯罪有其积极意义。但由于改革不彻底, 目前支付权限过大、掌控资金过多已将国库集中收付中心推上了“第二国库”的位置。“第二国库”的存在使大量的资金滞留于国库集中收付中心并游离于央行监管之外, 客观上给别有用心的人创造了实施犯罪的机会。针对这一问题, 人民银行必须加大库款直接支付力度, 通过限额压库的办法, 减少资金库外滞留, 从源头上杜绝犯罪。

2. 规范财政专户管理, 严格账务处理程序。

目前, 非税收入覆盖面广, 涉及种类多, 还没有纳入统一的预算管理, 导致财政资金专户开立过多, 账户资金存量过大。同时各账户由不同部门开立、管理和使用, 缺乏统一的管理和核算。此外, 由于财政部门实施的是“月底集中记账、收付一次性计结平衡”的账务处理模式, 造成资金入账不及时、支付不完整的情况经常发生。账户资金收付和账面资金余额, 在财政总预算会计中无法及时得到反映, 央行国库会计得不到真实信息。为堵塞该漏洞, 笔者提出如下建议:一是改革预算收入体制, 将非税收入纳入预算范畴, 所有非税收入一律进国库, 其支出由国库按预算要求进行管理和拨付;二是由人民银行牵头, 会同财政部门和有关银行, 彻底清理、归并或撤销各类财政资金专户, 将财政资金专户统一归口到同级财政国库管理;三是将财政资金专户按内部职责分工和规范程序, 纳入国库集中收付系统统一核算和管理。

3. 规范支付结算手续, 推广使用合法票据。

在现行国库集中支付业务中, 财政部门自制的记账凭证被广泛运用于银行支付结算业务中。笔者认为此举存在诸多不妥之处。一是该类凭证在银行结算中充当支付凭证, 违反了《票据法》和《支付结算办法》的有关规定。二是该类凭证在纸张选型、要素设计、防伪技术等方面与法定银行结算票据相比存在差距, 其安全性大打折扣, 容易被仿制, 不具备支付结算凭证的防伪要件。三是该类凭证由财政部门自行印制、保管、领取、使用, 其随意性大、保密性低, 极易被盗用。鉴于此, 人民银行应监督银行在为财政部门办理支付结算业务时是否使用了正规、合法的票据, 以及是否严格执行了重要空白凭证管理的各项规定, 以消除风险隐患。

4. 改革资金拨付模式, 建立后续监督机制。

由于国库集中收付改革与国库资金支付系统建设进度不匹配, 导致目前财政资金支付方式和清算方式只能采取“先支付、后结算”模式, 即由代理银行根据财政部门或预算单位的支付指令, 通过零余额账户将资金垫付给用款单位, 然后将其所垫付的资金与国库单一账户进行结算。这种由代理银行先垫款、后清算的模式将人民银行经管国库收付的主体资格转移到代理银行身上, 使得人民银行由资金支付与监管的主角变成被动清算的配角, 从而失去对财政资金使用的合规性进行监督审核的功能。同时, 财政资金拨付后, 人民银行对该资金的真实去向、使用范围、用款进度的监控基本上是束手无策, 后续监督乏力。针对这一问题, 一是人民银行要尽快推广国库会计数据集中系统和全国统一的财税库银税收收入电子缴库横向联网系统, 彻底改变银行先垫款、后清算的做法, 恢复人民银行先审核、后拨款的核算原则及其监管职责, 从源头上控制风险, 提高资金的安全性。二是要对大额财政资金拨付、入账、使用、库存情况实行回告制度。用款单位要定期或不定期向人民银行报告相关资金状况。

5. 严格执行对账制度, 牢固锁住安全“后门”。

对账是控制风险、发现隐患的最后关口。在国库集中收付业务中, 由于财政部门实行的是集中记账模式, 导致对账不及时、长期不对账或对“口头账”、对“人情账”的现象普遍存在。人民银行要监督财政部门、经办银行和国库部门实施“三方对账”、“面对面对账”, 严格对账手续, 落实对账责任, 采取有效措施共同堵塞漏洞。

6. 拓展反洗钱监控范围, 监控国库资金出入口。

中央银行国库监管 篇11

商业银行代理国库作为人民银行经理国库的补充, 在保证国家预算收支的实现, 支持地方经济发展方面起到了积极作用。商业银行代理国库业务主要分为国库经收处、国库集中支付、代理支库、国债承销机构四类。国库经收处是指经收财政收入的商业银行分支机构和信用社, 负责办理税收和非税收业务, 按时上划国库。代理支库是接受人民银行委托办理县 (区) 支库业务的商业银行。国库集中支付代理银行是指办理国库集中支付业务的商业银行, 国库集中支付业务包括直接支付和授权支付。国债承销机构是接受人民银行、财政部委托代为销售国债的商业银行。

从目前甘肃省代理国库业务的情况看, 各级商业银行能够按照有关法律、法规以及国库各项管理规定, 准确、及时地办理国库业务, 确保了预算收入资金及时、准确、安全入库, 保障了各项国库工作的平稳运行, 为地方政府及财政部门提供了良好的金融服务, 为促进预算收支的顺利执行发挥了重要作用。但随着金融业的迅速发展, 商业银行为追求利润最大化, 普遍存在重视代理国库业务承办资格的取得, 而取得承办资格后, 代理国库“副业管理”现象就比较突出, 对代理业务的规范操作与管理重视不够, 缺乏对代理业务进行必要的、严格的、规范的监督与管理。

代理国库业务的商业银行在日常业务管理、监督检查、人员培训等方面均存在不少问题, 如代理国库组织建设不够健全, 人员岗位落实难以到位;履职不完善, “代”而不管现象比较突出;代理国库在业务处理过程中实施事中监督很少、隐患较多、风险较大;制度执行不到位, 业务不规范;人员安排少、素质相对低、调动相对频繁, 缺乏业务学习培训等。另外, 商业银行受经营压力影响, 吸收存款的动力非常强烈, 在各种利益和压力的驱动下, 有违规动用国库资金的风险, 如果国库监督把关不严, 国库资金有被挤占、挪用的风险, 商业银行应该引起高度重视, 严格加以管理, 切实防范资金风险。

二、存在的问题

(一) 国库经收业务处理不规范较为普遍。

商业银行、信用社在国库经收业务时, 在审核监督和资金划转方面, 往往不能严格执行管理规定, 造成处理业务不规范的问题较普遍。在对国库经收业务的检查中发现部分机构存在内控制度不健全, 未设置“待结算财政款项”一级科目和其科目下的“待报解预算收入”专户, 延压税款票据、不能及时报解入库, 凭证审核不严格、受理不合规缴款书, 受理超期限缴款书未加收滞纳金, “财税库银扣款专户”管理不严格、存在账户余额, 对收纳的预算收入违规收取手续费, 业务印章使用不规范等问题。

(二) 代理支库仍存在“代而不理”的现象。

截止2016年10月底, 全省代理支库16家, 分别由工商银行、建设银行、农业银行、兰州银行4家代理, 工商银行代理6家, 农业银行代理4家, 建设银行代理3家, 兰州银行代理2家;共有人员41人, 其中专职人员14人, 占比34.1%;兼职人员27人, 占比65.9%。其中兰州市7家代理支库中5家均由工商银行代理, 部分代理支库的业务能力和服务水平处于一个较低的水平, 存在岗位设置不合理, 人员配备不足、结构不合理, 资金报解不及时, 个别行业务处理“一手清”, 对账工作不及时、不严密, 登记簿不健全, 登记不规范等问题。

(三) 国库集中支付业务不合规。

在国库集中支付业务办理中, 部分商业银行存在实际操作与制度办法不一致的问题。如:个别集中支付代理银行违反国库集中支付资金清算“先支付, 后清算”原则, 在支付款项之前先行与国库清算资金;未在规定时间内与国库清算资金;零余额账户当天留有余额;清算资金金额与支付明细信息不符;预算科目、单位代码有误, 影响与国库清算资金;对财政部门零余额账户预留印鉴审核不严;集中支付业务相关账户设置、集中支付退回业务办理不合规;未按规定与人民银行国库部门对账, 未将相关账户的开立、变更、撤销情况报人民银行国库部门备案等。

(四) 国债宣传不力, 报送报表不积极。

部分国债承销机构在国债发行期内国债宣传不到位、未做宣传工作、未配咨询人员, 承销机构间国债销售量不平衡, 形成了国债投资者对国债发行不了解, 另有个别承销机构国债销售凭证使用不正确、账务核算不规范, 国债发行、持有量等报表资料报送不及时、不准确等。

三、对策建议

(一) 加强国库经收处管理。

各商业银行的分支机构都是国库经收处, 要认真执行管理规定, 准确设置“待结算预算收入”会计科目账户, 规范办理业务, 同时加大国库经收柜面监督力度, 确保受理的税收缴款书要素齐全, 预算科目正确、印章清晰。同时要加大对经办人员在凭证审核、会计核算、业务操作、法律法规等方面的学习培训, 提高经办人员业务水平, 减少差错率。加快税款入库速度, 推进国库电子化建设, 缩短预算收入的在途时间, 确保国库经收处准确、及时地办理各项预算收入的收纳, 完整地将预算收入划转到指定收款国库。

(二) 加强国库代理支库管理。

将在代理支库中引入良性竞争机制, 建立优胜劣汰的代理支库管理新模式, 对达不到要求的商业银行坚决予以取消代理资格, 以提高代理行对代理国库工作的重视程度和工作质量, 在健康有序的竞争中, 在规范严格选择中, 促使代理支库不断优化国库业务环境, 不断提高代理国库业务水平。代理支库要增强危机意识, 充分发挥主观能动性, 规范业务操作规程、完善国库内控制度、加强凭证审核、强化外部对账, 积极推进国库业务标准化工作, 在竞争中夯实工作基础, 全面提高代理国库业务水平。

(三) 加强集中支付代理银行管理。

集中支付代理银行要认真履行代理资格, 及时、准确、高效、安全地办理零余额账户的财政性资金清算业务, 严格坚持“先支付, 后清算”原则, 加强零余额账户管理, 零余额账户必须每日清零, 坚决杜绝挪用财政部门账户或预算单位账户资金。商业银行认真执行各项规章制度, 杜绝业务处理中的随意性, 严格按有关要求规范国库集中支付代理业务, 提高制度规范的适用性和有效性。

(四) 加强国债发行管理。

国债承销机构要按照国债业务管理规定设置国债岗位, 制定详细明确的国债岗位职责, 加强国债管理, 加大国债业务培训力度, 提升国债业务水平;根据国债发行计划和相关文件要求, 在每期国债发行期内, 组织开展国债业务宣传, 提高国债认知度和销售普及度;承销机构必须使用中国人民银行监制、中国印钞造币总公司统一印制的“中华人民银行共和国凭证式国债收款凭证”销售凭证式国债。加强国债业务报表管理, 准确、及时编制上报国债业务相关报表, 并根据本行销售国债的实际情况提供影响国债销售的因素简析、宣传活动开展情况等信息反馈, 为国家制定相关政策建议提供依据。切实解决群众反映的国债购买难问题, 加大检查力度, 做好额度控制, 坚决杜绝人情国债、预留国债, 切实维护国债投资者的合法权益, 保障国债发行、管理的有效开展。

(五) 强化国库业务监督检查。

人民银行要依法履行国库监管职能, 通过考核评价、现场检查、非现场监管、资格年审、依法惩处等措施, 促进代理国库业务质量和水平不断提高。在开展执法检查中, 严格执行立项审批、检查程序等, 依法行政水平不断提高。加强制度建设, 强化内控管理, 督促落实各项审查、管理制度, 加强国库业务标准化管理, 防范商业银行代理国库业务的风险, 促进代理国库业务规范化、制度化。丰富监管手段, 积极推动将代理国库核算系统接入国库会计数据集中系统 (TCBS) , 以便更有效地加强对代理国库会计核算的管理和指导。开发国库非现场监管系统, 实现对收入、拨款、退库、更正等业务重点环节的实施监督与控制, 促使国库监管方式由“事后监督”向“全过程控制”转变。

(六) 收回部分商业银行代理国库。

从商业银行代理国库总体情况来看, 虽然多数商业银行能够按照有关法律法规的规定, 认真履行代理国库职责, 但也有部分商业银行对代理国库工作不够重视, 人员配备不到位, 业务风险隐患大, 且问题屡查屡犯, 给人民银行监管带来了很大压力。为了解决监管压力, 强化国库资金的管理, 保障国库资金的安全, 在条件成熟的地区可以逐步收回代理支库, 由人民银行直接经理。

摘要：近年来, 随着金融体制改革的推进, 国库职能的变化, 商业银行代理国库业务也不断向纵深发展, 对代理国库的要求也越来越高, 代理国库业务中存在业务不规范、制度执行不到位等问题, 影响了国库业务发展, 应当采取相应措施加以完善。

关键词：国库业务,代理国库,问题

参考文献

[1]卢春香, 张彩莲.西安财经学院学报[J].西安财经学院学报, 2002, 15

[2]储秀娟.商业银行代理国库业务中的问题及对策建议[J].金融发展研究, 2011, 9

[3]赵忠梅.浅议商业银行代理国库业务存在的问题及对策[J].金融经济, 2010, 4

[4]王丽爽.商业银行代理国库业务监管存在的问题对策[J].河北金融, 2016, 1