卫生应急体系（精选12篇）
卫生应急体系 篇1
1 美国突发事件应急体系概况
2003年, 美国颁布了“国土安全第8号总统令” (Homeland Security Presidential Directive-8, HSPD-8) , 该法令类似于我国的《中华人民共和国突发事件应对法》, 旨在加强美国在应对恐怖袭击、重大灾害或灾难以及各种危害 (Hazards) 时的预防、保护、响应和恢复等各项应急准备工作。这项法令构成了美国现行的国家突发事件应急管理系统 (National Incident Management System, NIMS) [1]的基础, 也是美国各种危害的预防和应对的纲领性文件。国家突发事件应急管理系统是美国国内各级各类部门或机构的通用事件管理系统, 不管是联邦政府还是州政府的部门和机构, 还是事件现场应对的响应人员, 亦或是私人企业和组织, 都使用基本相同的突发事件管理系统。
2008年, 美国发布了国家应急反应框架 (National Response Framework, NRF) [2], 该框架是美国《国家国土安全战略》的一个重要组成部分, 是美国应对各种突发事件的反应指南, 旨在确保美国各级政府、私营部门和非政府组织明确其在应急反应中的角色、责任和相互关系, 以实现针对各种突发事件的高效反应。其地位类似于我国《国家突发公共事件总体应急预案》。该框架既是美国国家事件应对的基础框架, 也是美国预案体系的指导性文件, 它包括了基础性预案和三个附件, 分别是应急支持功能 (Emergency Support Function, ESF) 附件、支持性附件和突发事件附件, 以明确开展协调和有效实施国家层面突发事件响应所需的程序和规程。应急支持功能 (ESF) 明确联邦政府各部门在应急状况下需要履行的15项应急支持功能, 其中美国健康与人类服务部 (Department of Health and Human Services, DHHS) 的应急支持职责主要为“ESF-8公共卫生及医疗服务”[3]。作为美国最重要的卫生力量之一的美国疾病预防控制中心 (以下简称“美国疾控中心”) , 是实现该应急支持职能的重要力量, 具体包括:公共卫生和医疗需求评估、公共卫生监测;行为学医疗保健 (通过行为的, 而非药物的进行医疗保健, 例如心理疏导) ;各种危害应对的公共卫生与医疗方面的咨询、建议和技术支持;公共卫生和医疗信息;载体 (死亡病例、染疫动物、污染的水和固体废弃物等) 的控制。
NIMS和NRF既密切联系, 又有所区别:NRF提供的是国家层面突发事件管理政策的构架和机制, 可概括为需要由谁采取什么样的应对工作;NIMS提供了突发事件管理的标准模板, 即需要什么样的系统来实现NRF确定的协调响应行动;就其本质来说, NIMS可看作是实现NRF的一种管理机制和工具。
2 美国疾控中心应急机构
美国疾控中心卫生应急工作采用突发事件管理系统 (IMS) , 来履行应急支持功能ESF-8赋予的职责。在美国疾控中心内部, 专职负责卫生应急工作的部门是公共卫生应急准备与应对办公室 (Office of Public Health Preparedness and Response, OPHPR) , 其由中心主任直接管理, 下设有若干处, 其中应急运行处 (Divisionof Emergency Operations, DEO) 承担突发事件管理构架的核心内容, 并负责具体管理应急运行中心 (Emergency Operations Center, EOC) 。美国疾控中心内部的各业务中心、所和办公室 (Centers, Institutes and Offices, CIOs) 日常也都对公共卫生事件做出应对, 并不是所有的事件或紧急情况都要启动突发事件管理系统。总体来说, 当事件的应对要求超过了单个中心、所和办公室的资源和能力范围时, 美国疾控中心会考虑启动中心的突发事件管理系统 (IMS) 。
美国疾控中心也使用突发事件管理系统 (IMS) 作为卫生应急响应的指挥和控制系统。该系统既具备标准化的特征, 也具备灵活性。也就是说, 因为政府的各级各类部门、机构以及非政府组织都适用类似的管理系统, 这就便于美国疾控中心整合不同组织的能力, 较快取得多学科间的相互认可和一致性;同时, IMS也适用于各种情况:不管是小规模和还是大规模事件;不管是流感大流行、大肠杆菌、霍乱这样的传染病事件, 还是飓风、洪水、地震这样的自然灾害, 亦或是化学或原油泄露事故、大量人员伤亡事件的医疗救援、或是重大活动的卫生保障。
3 美国疾控中心的应急体系
美国国家突发事件应急管理系统 (NIMS) 由指挥和管理、应急准备、资源管理、沟通和信息管理、技术支持、持续的管理和维护等子系统或要素构成, 其中的“指挥和管理”中包括突发事件指挥系统 (Incident Command System, ICS) 、多部门协调系统 (Multiagency Coordination Systems, MCS) 和公共信息系统 (Public Information Systems, PIS) 等子系统。突发事件指挥系统 (ICS) 既可以看作是IMS的一部分, 但又和IMS有所区别:ICS更加注重现场的响应, 即现场控制和决策, 需要承担一线工作成功或失败的责任;而IMS的作用则更加宏观, 包括协调信息流和响应行动、提供科学的支持、技术协助并提供资源等。
3.1 突发事件管理系统
3.1.1 IMS组织结构
美国疾控中心IMS的组织结构图 (图1) 。整个管理系统包括:指挥模块、科学响应模块和通用应急人员模块三个主要组成部分。
3.1.2 IMS指挥模块
IMS的指挥模块是整个事件管理系统的核心, 包括:疾控中心领导、突发事件管理者、首席卫生/科学官员、通用应急人员主管以及6类特定人员。
3.1.2. 1 突发事件管理者
在突发事件应对中, 美国疾控中心IMS中的应急管理负责人协助中心领导开展卫生应急工作, 其通常来自于负有事件处置领导职责领域的人员。在卫生应急工作中, 至少设有管理负责人正职1名, 履行的职责包括:经过批准, 启动突发事件管理构架;明确相关岗位, 以确保配备合格的人员来支持相应的响应级别;保持对事件总体进展和所调用中心资源的把握和认识;获取事件进展简报, 完善后及时呈递给部门领导;保持对指挥人员所需核心信息 (Director’s Critical Information Requirements, DCIR) 的把握;必要时向部门领导和主要人员进行汇报;批准事件过程中的人员调用;确定突发事件应对工作的重点和确定突发事件处置的目标。根据事件性质和应急工作任务负荷, IMS还可设立突发事件管理者的副手, 协助管理人员开展相关工作。
3.1.2. 2 首席卫生/科学官员
首席卫生/科学官员主要职责为监督疾控中心卫生应急响应的科学性和技术性, 包括:就科学性和卫生领域的议题向突发事件管理负责人提出建议;确定疾控中心各类人员的资质, 以满足特定任务的需要, 确保优质的人力资源调配至优先工作领域;审核对媒体发布的信息和其他文件, 确保科学准确;从科学响应模块 (Scientific Response Section, SRS) 的各领域专家和疾控中心的现场队伍获得科学信息的报告;必要时向指挥人员提供其他卫生和科学方面的建议。
3.1.2. 3 通用应急人员主管
美国疾控中心专门设置了通用类的应急专业人员, 支持和协助专业卫生人员开展应急工作。这些通用应急人员的主管也是IMS指挥模块的重要组成角色, 其具体负责包括:指导和协调IMS响应过程中的具体事务;确保通用应急人员向突发事件管理负责人提供及时更新的判断和方案, 以助于后续的应急行动;指导应急人员的工作节奏协调一致;指导应急人员内部和外部的信息流动;监督整个通用应急人员模块等。
3.1.2. 4 指挥模块中的特定人员
IMS指挥模块还包含6类特定人员, 包括:健康保护人员、安全保障人员、联络人员、卫生伦理学人员、战略储备和法律顾问, 在卫生应急工作中履行特定的职能。设立安全、健康和条件办公室 (Office of Safety, Health, and Environment) 确保疾控中心员工的安全并为他们的健康保护提供必要的工具。设立安全保障和紧急应对办公室, 提供主动的、动态的、高效的安全保障服务, 以及必要的国际安全和危险提示。联络官 (Liaison Officer, LNO) 负责就代表疾控中心与联邦政府、疾控中心合作伙伴就应急响应行动开展协调工作;美国疾控中心也可派出联络员驻美国政府的其他部门或机构, 比如国务院、国防部、红十字会、食品药品监督管理局、国际组织、健康和公众服务部等。公共卫生伦理委员会为根据不同的项目或工作, 去确定、分析和解决公共卫生实践中出现的伦理学问题。美国疾控中心是美国国家战略储备 (Strategic National Stockpile, SNS) 的重要部分, 主要负责对抗体、化学解毒剂、抗毒素、疫苗、抗病毒药物和其他与生命维持相关的医疗物品的储备。国家战略储备既有医疗物资的储备, 也有人力资源的储备, 以供快速响应所需。美国疾控中心设有办公室 (Office of General Counsel, OGC) 公共卫生分部, 为公共卫生服务提供法律方面的建议。
3.1.3 IMS通用应急人员
IMS的通用应急人员指的是卫生应急领域的通用专业人员, 按照其职能, 分为运行模块、计划模块、后勤模块、应急人力配置模块、财务/管理模块、形势把握模块、联合信息中心等7个功能模块。这些通用应急人员是应急管理方面的专家, 向突发事件管理负责人提供应急管理方面的指导、辅助和协调, 以确保应急响应行动符合既定规则和程序的要求。
3.1.3. 1 运行模块
运行模块 (Operation Section) 是IMS的核心模块之一, 也是应急运行中心的大脑和中枢, 该模块实现信息、协调和支持等三个功能即及时传送信息和开展协调, 确保365天每天24小时的全天候响应。具体来说, 信息功能是指运行模块是各州各地的卫生部门和美国疾控中心各领域专家间的联络中心;负责疾控中心内部的各业务单位 (CIOs) 与其员工 (包括正在路途或已派驻海外的人员) 之间保持信息联系, 确保健康和安全的渠道;随时掌握并向疾控中心领导和美国健康和公众服务部 (DHHS) 提供事件进展和应对情况的相关信息。协调功能是指激活应急指挥中心, 与中心内部及外部的合作伙伴共同开发、协调和实施行动方案、标准操作规程及草案;通过开展有关应急工作程序的培训, 强化运行部门的准备工作和中心内部及外部的合作伙伴一起, 协调、管理卫生应急准备工作和全方位实战演练中所有的行动。支持功能是指为公共卫生应急准备和响应办公室、EOC以及备用运行设施提供所有的视频设备、通讯和管理方面的支持。
运行模块的运行团队包括日常运行团队、应急状态运行团队和EOC支持团队等3类, 其中EOC支持团队主要负责上述运行模块的支持功能。运行模块的具体人员配置和轮换机制由响应工作决定, 当需求改变时随时补充和整合人员, 必要时从疾控中心应急志愿者库中补充。
3.1.3. 2 后勤模块
后勤模块功能是为所有突发事件应对所需的后勤需求提供支持和管理, 包括:办理疾控中心应急人员国际和国内的差旅事务、协调解决额外的空间和设施需求、协调运输工作和动用疾控中心的飞机以支持应急工作、提供派遣人员的装备和日常用品、协助采购部门订购物资和服务以及向疾控中心相关团队提供实验室和医疗用品。后勤模块的核心任务就是向正在派遣的和已派遣到位的, 包括位于EOC的应急人员提供365天24小时的全天候物资、运输和差旅的后勤支持, 以支持疾控中心应对暴发和突发事件的响应工作。
3.1.3. 3 财务管理模块
财务管理模块分为财务部门和采购部门。财务部门的人员来自疾控中心的财政管理办公室, 职责为提供事件/事故应对相关的花费追踪、财政政策指导和共同账户 (CAN) 的控制。采购部门的人员来自于采购和补助金办公室 (PGO) , 职责为协助进行市场研究、订购供应品/服务以及调配联邦合约办公室的官员。
3.1.3. 4 应急状况人力配置模块
应急状况人力配置模块的作用是在符合疾控中心调派原则的前提下, 提供人力资源和协调人员部署, 既要满足IMS系统中各类应急人员配置的需求 (EOC内的人员) , 又要满足对人员派出和部署的人力需求。简言之, 就是在卫生应急响应中, 做到“合适的人、合适的时间、合适的技能”。该模块的作用包括:管理疾控中心IMS系统中和位于处置现场这两个区域的人员配置, 开展与现役人员准备和部署办公室 (OFRD) 的协调工作, 在突发事件管理负责人、中心内部各部门的应急协调员和中心领导之间开展协调工作, 及时更新和报告人员配置的统计信息以及制定和发放应急响应中的相关补助和奖励。
为做好应急状况下的人员调配和部署, 美国疾控中心对应急人员开展四级阶梯式培训。第一级培训主要为介绍国家突发事件管理系统 (IMS) , 培训后的应急人员尚不能在疾控中心应急运行中心工作, 也不会被作为应急队员派往现场;第二级培训会增加突发事件指挥系统 (ICS) 和国家应急框架 (NRF) 的介绍、单一来源和初级行动事件应对等内容, 培训后的应急人员在应急响应期间将会被配置到疾控中心应急运行中心某个功能岗位;第三级培训将会增加突发事件指挥系统-300 (中级事件指挥系统) 的实践性操作, 培训后的应急人员将能够被派往现场;第四级培训是突发事件指挥系统-400 (高级事件指挥系统) 的实践性操作, 受训后的应急人员可作为突发事件管理系统负责人和联络员, 或是作为现场工作队负责人。美国疾控中心非常重视应急人员培训工作, 这为应急状况下的有效人力调配和部署奠定了坚实的基础。
3.1.3. 5 计划模块
IMS的计划模块的主要职责是制订工作计划、指导开展培训和演练, 以及评估疾控中心的公共卫生准备和应急响应功能。包括:制定基于清晰目标的, 针对不同危害和事件的, 短期和长期的计划以及应急工作计划;针对应急响应方案和应急运行中心的运行, 开发适合个体和群体的培训需求;在疾控中心演练的编排、设计、开发和实施过程中, 减少分歧、相互整合和保持步调一致;对各部门的演练和应急响应行动进行有效的, 分析性的评估和总结, 编写行动后报告 (After Action Report, AAR) 和改进计划 (Improvement plans, IP) 。
计划模块负责两个非常重要的技术文件的制定, 即现状报告 (Situation Reports, SITREP) 和突发事件行动方案 (Incident Action Plans, IAP) 。现状报告 (SITREP) 是总体概述一个确定的时间范围内, 已经实施的计划和采取的行动, 以及与灾害或突发事件相关的一切主题, 即:已经发生了什么。该报告是在特定时间点对事件情况的一个“快照”, 常被用作官方的报告或简报。突发事件行动方案 (IAP) 包括明确的, 可测量的事件处置目标以及实现这些目标的总体策略, 即未来工作的重点, 用于说明在下个运行时期内需要开展的工作。
3.1.3. 6 形势把握模块
IMS中形势把握模块 (Situational Awareness) 的设立是基于“更早知道和更快知道会更早响应和更快适应”的理念。形势把握模块让疾控中心具备全球“各种危害”的形势把握能力从而提高信息共享, 通过“知识管理” (Knowledge Management) 支持行动的一致性并加强决策支持, 从而支持疾控中心的应急响应工作。该模块的具体职责包括:开发和维护“知识管理”, 加强纵向的和横向的信息共享;向疾控中心IMS人员提供支持和协作;提供分析性的和含有地理空间信息的产出;搜集、处理和分析不同的数据, 获取行动支持信息以满足运行需求;监测全球的“各种危害”的发生情况, 以备美国疾控中心可能的国内或国际应急响应工作。
3.1.3. 7 联合信息中心
在美国国家响应框架 (NRF) 中界定的联邦政府需履行的15项应急支持功能 (ESF) 中, 美国疾控中心除了主要履行第8项职责-公共卫生及医疗服务外, 其第15项职能-应急状况下的公众信息和外部沟通 (ESF-15) 是所有政府部门都需要履行的应急职责。IMS中联合信息中心 (Joint Information Center, JIC) 的设立就是确保在ESF-15的范畴内协调一致的信息发布, 即向受影响的人群 (包括政府、媒体、含特定需求人群在内的当地居民) 提供准确的、一致的、及时的和易获得的信息, 以协助联邦政府的响应协调一致。
联合信息中心具体负责新闻媒体、美国疾控中心主页、健康警示网、全球频道、医师列表服务和电话会议 (Clinician List Serve and Conference Calls) 、国家公共卫生信息同盟以及流行病信息共享平台 (EPI-X) 等10余个美国疾控中心官方健康建议发布平台的协助运行。应急风险沟通是联合信息中心的重要功能, 主要表现为其负责指导疾控中心在面对各种危害时的准备和响应过程中的应急沟通工作, 确保在突发事件过程中, 向公众和利益相关者提供及时、一致、有针对性的、可行的信息。
3.1.4 IMS科学响应模块
IMS的科学响应模块 (Scientific Response Section, SRS) 在首席卫生/科学官员带领下, 负责向突发事件管理负责人提供科学的和技术方面的指导, 同时参与制定突发事件行动方案, 以协调和确保应急响应工作的科学性。此外, 科学响应模块还负责开发用于指导行动科学性的课程。该模块由公共卫生的各领域的主要专家组成, 包括流行病学/监测、实验室检测、社区减缓措施、传染病、环境和职业卫生、疫苗可预防疾病、医疗保健及对策等领域的专家。这些专家日常在疾控中心的相应业务部门工作, 突发事件应对时进入科学响应模块, 履行相应的技术指导和协助职责。根据应急工作的任务需求, 科学响应模块的规模可大可小。
3.1.5 IMS启动的标准
如前所述, 当事件的应对要求超过了单个中心、所和办公室的资源和能力范围时, 美国疾控中心会考虑启动中心的IMS。例如:发生了传染病的暴发 (流感大流行、大肠杆菌、西尼罗河病毒、鼠疫、非典、肝炎、汉坦病毒等) , 非传染病事件 (洪灾、公用设施破坏、流感或甲肝疫苗的大规模免疫接种、社区活动或公众聚会等) 、或是规模人员伤亡事件的紧急医学救援等。
3.2 突发事件指挥系统
突发事件指挥系统 (Incident Command System, ICS) 是美国总结既往突发事件管理的缺陷而发展起来的, 旨在最大限度避免应急过程中的缺乏问责、沟通不佳、缺乏系统的规划过程、突发事件指挥人员负荷过重和无法整合部门间的需求等问题。该指挥系统汲取美国数十年来组织和管理突发事件的教训并不断完善, 是近30年来美国各级政府和私人企业在突发和非突发事件应对中最佳实践的产出成果, 经过美国商业和军方的实践, 被证明行之有效。现行的ICS系统最突出的特点是标准化, 即采用标准化的结构, 将设施、设备、人员、程序和通讯联合为一个整体, 因此ICS简单、灵活、富有弹性, 适应于各种类型和大小的突发事件;加之其广泛应用在各个领域, 不光结构统一, 使用的术语和响应程序也是统一的, 因此便于有效的交流和部门间的良好协作。
ICS的组成构架 (图2) 。其中的突发事件指挥人员、公众信息官员、联络官和安全官员均属指挥人员, 下设由4类通用应急人员组成的功能模块:运行模块、计划模块、后勤模块和财务管理模块。安全官员职责为确保应急工作人员和演练中的观摩人员的安全;联络官负责协调和联络疾控中心外部的应急响应队伍;公众信息官员负责媒体和公众沟通。4类通用应急人员中, 除财务管理模块外, 运行模块、计划模块、后勤模块人员主要由公共卫生应急准备与应对办公室下属的应急运行处的人员组成, 其职责与IMS基本相同。
3.3. 应急运行中心
3.3.1 EOC概述
突发事件管理系统 (IMS) 是美国疾控中心卫生应急工作中的应急管理系统, 也是应急工作的组织构架, 应急运行中心 (EOC) 则可看作是承载这一系统或构架的物理平台, IMS主要是在EOC里面得以展开和得以实施。美国疾控中心的EOC是一个协调各方信息与资源, 以支持突发事件应急管理行动的物理设施和场所, 它占地超过24 000平方英尺, 配有232个工作站点, 可根据需要设立15～17个功能小组的办公室。EOC的视频墙有27个独立的屏幕, 可以转播来自疾控中心内部和外部网站的、数据库、简报、电视频道、电话会议和其他媒体的信息。此外还配备远程视频电话会议、加密的电话系统、HF收音机 (短波电台) 和卫星电话。
3.3.2 EOC职能
常规情况下, EOC负责信息的收集与分析、做出保护生命和财产的决策、维持组织机构的连续性以及向相关部门与人员传达决议。在美国疾控中心应对国际和国内公共卫生威胁时, EOC作为协调各方应急工作的指挥中心, 协调中心内部开展准备、评估、响应、恢复和评估等活动, 并提供全天候的, 全球的形势把握。
EOC最常规和基本的人员是值班小组, 即IMS运行模块的日常运行团队, 其主要来自于疾控中心公共卫生应急准备与应对办公室下设的应急运行处人员。他们全年365天每天24小时全天候值班, 负责保持美国各州和地方的卫生部门和美国疾控中心各领域专家之间的联络;也是美国疾控中心各中心 (所、办公室) 与其员工 (包括正在路途或已派驻海外的人员) 之间保持联系, 确保健康和安全的渠道;该值班小组也掌握所有与应急响应相关的信息, 为疾控中心领导和健康与人类服务部 (DHHS) 提供事态把握。
3.3.3 EOC启动
EOC作为承载IMS运行的物理和功能平台, 启动并转入应急运行状态与是否启用IMS是一致和同步的。当突发事件发生后, 美国疾控中心不管是通过自己的监测系统发现, 还是由外部的其他来源获取信息 (比如州卫生部门的报告) , 所搜集或得到的信息都会汇集到应急运行中心。EOC将事件信息初步分析、整理后, 分别提供给与中心领导和与该事件相关的疾控中心业务部门, 一起对事件开展初步评估。根据评估结果, 确定是否需要启动应急运行中心的应急功能状态和突发事件管理系统。如果事件规模、影响较小, 不需要IMS的响应和启动EOC, 则由疾控中心的相关部门进行应对即可 (图3) 。
4 对中国疾控机构的借鉴
进一步健全完善我国的突发事件总体预案, 充分借鉴美国NRF, 特别是ESF模块, 明确各部分之间在突发事件之间的职责并加强协调, 确保在灾害发生后各部门各行其职、有条不紊地开展救援, 并加强部门间的合作[1];加强部门间、跨地区的演练活动, 以检验预案、理顺关系, 增强协同作战能力。根据事件不同的情形, 卫生部门可根据事先制订的预案进行配合协助。
NIMS是美国国土安全部提供的一个全国一致的模板, 包括突发事件管理一系列核心的理论、概念、原则和术语等, 使各级政府、私营部门和NGO在发生事件期间能进行协作, 并要求各州、部族和地方部门采用NIMS来处置突发事件。2008年12月, 对NIMS文件进行修订时, 进一步澄清了事故指挥系统 (ICS) 概念, 继续强调计划和准备的重要性。我国在突发事件处置时, 常规做法为成立领导小组或现场指挥部, 下设监测、流行病学调查、后勤保障、专家组、财务组等若干小组。这种做法由于没有事先计划, 缺乏科学性和连续性, 往往是在应急条件下临时组建成立, 组织框架和小组设置的调整性较差, 容易造成人力物力浪费或是组织机构运行不畅导致处置效率低而延误疫情处置。建议国家层面统一制定突发事件管理系统, 提出适合我国国情的包括机构设置、指挥架构、处置流程、信息报告、后勤保障等内容的指挥系统, 为各级卫生部部门提供一个统一、便于实施和操作的模板, 确保事件处置科学规范[2、3]。
加强EOC建设, 建立应急值守制度, 进一步规范并充分利用EOC。近年, 各级卫生行政部门利用国家项目资金重点建设了卫生应急指挥中心, 但日常利用率不高, 大多为召开电视电话会议。建议同一区域内应急指挥系统原则上不要太多, 加快国家级和省级卫生应急指挥体系平台建设, 建立国家中心平台、省级分中心平台, 市 (第) 级综合利用平台的多级网络构架, 充分发挥资源整合优势、信息共享优势、指挥协调统一优势;三分建七分管, 尽快完善卫生应急指挥系统的应用功能;最大限度发挥指挥中心效率;建立卫生应急指挥体系的技术标准, 实行全国互联、互通, 避免因标准不统一等问题影响全国联动指挥机制的实现;各级卫生部门建立健全应急值守机制, 组建或指定负责应急值守的部门, 原则上为5人以上, 对气象信息、媒体监测、舆情监测、疫情信息、社会和政治等各方面信息进行实时动态风险评估和分析, 必要时上报相关卫生应急信息并提出预警建议, 同时相关内容在EOC大屏进行展示。
感谢美国疾控中心公共卫生准备与响应办公室主任Ali S.Khan博士、公共卫生准备和响应办公室应急运行处主任PeterRzeszotarski博士以及美国疾控中心卫生应急领域的诸位专家和同仁对本文的大力支持
参考文献
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[3]马奔, 王郅强, 薛澜.美国突发事件应急指挥体系 (ICS) 及其对中国的启示[J].地方政府发展研究杂志, 2009.
卫生应急体系 篇2
情况总结报告 0 1 1年我镇卫生院在县卫生局领导下，认真贯彻落实突发公共卫生事件应急处置“预防为主，常备不懈”的方针不断完善突发公共卫生事件应急处理机制，健全突发公共卫生事件应急预案，加强人员培训，做好应急储备，确实提高了突发公共卫生事件预警和应急处理能力。现将有关情况汇报如下：
一、应急预案体系建设基本情况
截止2 0 1 1年底我卫生院共制定了5个应急预案：
1、手足口病防控应急预案；
2、流感（甲型HINI流感）防控应急预案；
3、霍乱防治应急预案；
4、鼠疫防治应急预案；
5、登革热防控应急预案。
二、应急预案体系建设工作开展情况
1、制定完善应急预案。根据国家、省、县有关突发公共卫生事件应急管理的要求，根据本单位实际制定了相应的 应急预案，使公共卫生事件能够反映及时，措施果断，处理规范，工作有序。
2、抓好培训。根据应急培训计划，将应急知识、重大传染病管理、预防治疗知识、食物中毒等相关知识作为卫生技术人员“三基训练”的重要内容。按计划组织本院人员培训，并负责对村级保健员及村医的培训，每月用例会时间培训乡医和保健员应急知识。提高了应对突发公共卫生事件的能力。
3、完善网络监测报告系统。县疾控中心为突发公共卫生事件制定监测机构，疾控中心和全县乡以上医疗机构装备 了传染病疫情直保网络体系，卫生局、疾控中心设应急值班电话，实行2 4小时值班，所有应急小组成员保持2 4小时通讯畅通，实行领导带班制，对突发公共卫生事件立即电话和网络直报，杜绝迟报、漏报现象，提高应急处理反映能力。
4、加强应急队伍建设及应急物资储备。
(1)根据应急队伍建设的要求组织专业的应急队伍并根据人员变化及时调整人员组成。分别设立了医疗救治组、疾病控制组、卫生监督组、卫生宣传组、后勤供应组。
(2)做好应急物资的储备。建立应急物资储备柜，所有物资，设备处于正常运转状态，药品器械及时更换，确保无过期药品，保证应急工作常抓、常备、万无一失。
5、加强应急知识的宣传。通过宣传栏、宣传单、举办知识讲座，广泛宣传提高群众有关知识知晓率。
三、存在主要问题和困难
无专项经费和足够的物资足够贮备，存在医疗设备落后，基础设施不够先进，救助能力不够，技术条件差。人员、物资均溃乏，遇急重症患者都要送上级医院救治，影响救治的效果。
四、意见和建议
1、加大资金保障和物资贮备。由政府财政补助资金，更换医疗设备，购置足够的高效的防护用品。
2、进一步加强领导，加强队伍建设，提高应急处置能力。
3、强化培训和应急演练。
卫生应急体系 篇3
关键词：突发性公共卫生事件；应急管理体系；完善；对策
中图分类号：R184 文献标识码：A 文章编号：1674-7712 （2013） 24-0000-01
突发公共卫生事件的含义是指，对社会公众的健康具有严重的损害的、突然发生的影响公众健康的事件，它包括重大的食物中毒、群体性的不明疾病、重大传染并疫情等，其具有危害严重、影响范围大、紧迫性、非预期性、突发性等特点，在面对突发性的公共卫生事件时，政府能够进行及时有效的应急管理是对整个突发事件进行控制的关键所在，本文就将对此予以简单探讨。
一、我国突发性公共卫生事件应急管理体系的发展现状
改革开放以来，我国发生了很多的突发性公共卫生事件，在这个过程中，为了对突发性公共卫生事件进行很好的控制，我国逐渐建立起了突发性公共卫生事件应急管理体系，运用这些应急管理体系，在突发性事件中，政府起到了很好的引导与控制作用，非典期间，为了对其进行很好的控制，国家还专门成立了卫生应急办公室，并制定了各种突发性公共卫生事件应预案，组成了完整的突发性公共卫生事件监测、报告网络，国务院还在2003年批准了《突发性公共卫生事件医疗救治体系建设规划》，扩大了各级医院的传染性疾病医院的建设规模，并在各级医院开展了紧急医疗救助中心的建设工作，虽然在一次一次的事件总结过程中，国家在不断的对应急管理体系进行完善，但是在后来的突发性公共卫生事件的处理过程中，还是暴露出了不少我国突发性公共卫生事件应急管理体系中存在的问题，下面予以详细分析。
二、我国突发性公共卫生事件应急管理体系中存在的问题
（一）政府部门在突发性事件的处理过程中没有做好与其他社会组织的协调工作。虽然政府为了应对突发性公共卫生事件，采取了一系列的措施，并为了提高应急管理体系的成效，在不懈的努力，但是对于突发性公共卫生事件的应急管理与控制，是一项关系到全社会人员安全的巨大的工程，社会其他组织的力量是非常大的，政府在管控的过程中，没有做好与其他社会组织的协调，没有很好的动员其他社会组织的力量。
（二）关于突发性公共卫生事件的处理知识的宣传力度不够。突发性公共卫生事件对公众的健康及生命安全有着重大的威胁，做好相关疾病的预防、控制、处理工作是整个应急管理工作的关键所在，但是在实际的应急管理工作中，政府对于相关的处理知识的宣传力度的缺乏，导致很多地方的防疫人员并没有完全掌握相关疾病的预防、诊断、隔离、治疗相关的知识，这会对防控工作的效果造成很大的影响。
（三）中枢管理体制不够健全。我国现行的突发性公共卫生事件应急管理体系的突出特点是参与管理的政府部门众多，条块分割，很难进行统一的调度及指挥，在这种应急管理体系之下，面对突发性公共卫生事件所带来的对公众安全的威胁，很难对分散的医疗资源进行统一的规划、统一的配置。
（四）预警责任制度有待完善。在我国现行的突发性公共卫生事件应急管理体系中，并没有对各级政府官员的责任制度进行明确的规定，这就使得即使有人在突发性公共卫生事件的处理过程中处理不当，也没有法律依据进行相关的追责，在突发性公共卫生事件发展的每一个阶段都应该有明确的第一责任人，以便于出现问题之后，能够在第一事件找到相关的责任人进行问责。
（五）政府对于信息的公开度不够。我国政府在处理突发性公共卫生事件的过程中，对于媒体信息的报道，存在一定的限制性，为了避免在民众中引起过度恐慌，政府对于突发性公共卫生事件的信息的公开程度，是进行有选择的半公开，如在重大传染性疫情的信息的纰漏的过程中，通常会对死亡人数进行一定的隐瞒，媒体所报道的信息也是经过一定的过滤的，这样使得民众失去了最基本的知情权，这也造成了民众不能及早的对公共卫生疾病进行有效的预防。
三、完善我国突发性公共卫生事件应急管理体系的对策
（一）政府部门应该加强与其他社会组织的协调。突发性公共卫生事件的控制工作是一项全社会参与的工作，在应急管理的过程中，政府部门要能够以自身的力量为主导，做好与其他社会组织的协调工作，积极动员社会各界的力量，促进突发性公共卫生事件的快速控制与处理。
（二）应该在防控的过程中积极的做好相关知识的宣传工作。通过前文中的分析可以看出对防疫人员及民众进行相关的突发性疾病的知识的宣传工作是十分有必要的，提高防疫人员的应急服务技能，对民众没有进行相关疾病的知识的宣传与指导，很容易造成民众的紧张情绪，导致一些盲目的哄抢事件的发生，对公众看站相关的预防控制知识的宣教，消除民众的恐慌强徐，同时能够帮助民众进行科学的预防，能够有效的促进突发性公共卫生事件的控制。
（三）完善中枢管理体制。加强突发性公共卫生事件的政府的中枢管理，对传统的条块分割的应急管理体系进行改善，建立起完整的、独立的应急管理部门，有利于在应急管理的过程中能够实现快速响应，同时能够对资源进行合理的配置，避免资源的浪费。
（四）明确各部门的责任机制。不管政府制定出何种有效的预警机制，只有得到落实才能真正有效，这就需要在应急管理体系中明确的规定各级政府人员的职责，完善各级人员的问责制度的建设，促进应急工作的开展。
（五）加大突发性事件的信息公开度。政府应该建立起公开的公共卫生信息平台，对于突发性事件进行及时、准确的评估及反馈，发现问题及时上报，同时要充分尊重民众的知情权，对于突发性事件的信息及时予以公布，对各种信息进行准确、全面的公开。
四、结束语
突发性公共卫生事件威胁到每一个人的生命安全，在突发性公共卫生事件的应急管理过程中，政府起到了主导的控制作用，完善的应急管理体系对于突发性公共卫生事件的控制是非常重要的，本文针对应急管理体系中存在的问题，提出了相关的完善对策。
参考文献：
[1]冯宝甡.完善突发性公共卫生事件应急管理对策分析[J].北方经贸，2012（02）.
某区卫生应急体系建设实践与研究 篇4
关键词：杨浦区,卫生应急,研究
杨浦区域面积60.61平方公里,11个街道1个/镇,常住人口131万,区域形态为南北长约12公里,东西长约5公里,区域内有公立医疗机构26所(其中3级6所、二级8所、一级12),社会办医疗机构71所,单位内设医疗机构43所。杨浦区卫生应急工作建立了医疗、公共卫生、卫生应急“三大体系”并立和并存的管理体制和机制,卫生应急管理和运行进入了常态化。
1 常设管理机构,“一案三制”建设常态化
在区卫生行政部门常设独立的卫生应急管理办公室,与医政、医防等业务科室并列,主要履行以下职责:应急预案、应急队伍、应急装备、应急保障、应急能力、应急储备、应急信息、应急动员、院内应急、应急质控、评估考核等管理(图1)。实施“应急信息第一时间从社区(基层)获得,应急响应第一时间在社区(基层)发起”的区卫生应急工作目标。卫生应急列入区域卫生改革与发展五年规划和公共卫生三年行动计划。建立“卫生应急质控组”,对系统应急工作质量进行检查评估,实施“PDCA”循环。制定卫生应急考核指标体系,考核下属单位的应急工作。杨浦区卫生应急管理已经进入常态化运行。
2 保障措施到位,应急准备常态化
保障措施有四个方面:(1)财力保障:单例年度预算,主要包括日常、专项、预备三部分经费;(2)设施设备保障:卫生应急办公室办公用房、电脑、照(录)相机、应急车辆、资料储存、应急设备存放、公共卫生现场人员和废弃物处置、卫生监督设备存放等设施配置俱全;现场医疗救治、公共卫生、卫生监督和心理卫生基本配置到位;每所二级以上医院配置救护车一辆;(3)物资保障:采取仓储与协议储备相结合的物资储备方法,卫生应急办编制物资储存方案,每所医疗机构储存一定数量并与有关供应商签订应急供应协议,确保应急状态下的物资供应;(4)信息沟通保障:结合实际,实施分类使用:即依托110综合应急反应平台,支持卫生应急的信息接收与接受;依托手机信息平台,支持卫生应急的先期向应;依托800兆手持台,支持现场应对的指挥与协调;依托医联网络信息平台,支持卫生应急会议、信息的传送和报告;依托疫情直报信息平台,支持实施审核性疫情报告。
3 应急队伍俱全,专业队伍建设常态化
区卫生应急队伍的基础是组织,关键是建设。杨浦区组建四类队伍:(1)突发公共卫生事件处置队伍,主要由社区卫生服务中心、区疾病预控制中心和卫生监督所人员组成;(2)突发公共事件应急医疗救援队伍,主要由区属三、二级医院的医护人员为主,社区卫生中心的医务人员为辅。根据杨浦区域特点,分成北、中、南片区域。突出“快、顺、效”,实施“划片组队、划片定点、划片支持”的原则(图2);(3)心理咨询和志愿者队伍,由区精神卫生中心的心理卫生工作者为主,社区卫生服务中心获得国家二级以上心理咨询师为辅组成,抚慰各种事故对人们身心产生“次生损害”;志愿者队伍主要由区属医疗卫生单位青年志愿者联合社区志愿者组成,提供应急情况下的志愿者服务;(4)应急专家队伍,主要由应急学术、管理、临床、公共卫生等专家组成,主要提供卫生应急工作指导、咨询和评估,参与和指导医疗救治和公共卫生专业防疫等工作。重大活动(会议)医疗保障和对外援助,根据上级要求、规模、性质、持续时间等要素,由上述四支队伍中抽调,遵循“可及、精悍、高效”原则,决定医疗队伍的人员组成,应急响应路径清晰。
4 培训演练有计划,队伍能力建设常态化
4.1 培训科目
(1)理论培训,培训国内外应急理论与实践的新进展;(2)技术培训,培训应急设备的使用、可能影响抢救受伤者外部因素的解除技术和现场临床各科目救治技术等;(3)团队合作培训,集体军训,锻炼意志和团队合作精神。
4.2 救援演练
(1)先期响应:突发公共卫生事件发生后,遵循“属地化”原则,所在地社区卫生服务中心、发生单位负有先期响应的第一责任,积极组织群众展开自救互救,根据报告权限,及时报告事态发展趋势。突发公共事件发生后,实施分片负责,所在片的医疗机构及其医疗卫生队伍必须在第一时间赶到现场;(2)分级启动:根据《上海市突发公共事件医疗卫生救援应急预案》,突发公共事件医疗卫生救援实施四级响应机制;(3)现场处置:医疗救援本着“先救命后治伤、先救重后治轻,分片就近转送”的原则,按照国际统一标准对伤病员进行检伤分类,将伤员转送出危险区,有条件或创造条件尽快将伤病员转送医院救治,转送过程中避免造成二次损伤;公共卫生事件由区CDC现场指导和处置,实施审核直报制;疾控和卫监开展卫生学调查和评价、卫生执法监督,采取有效的预防控制措施,防止引发次生或衍生事件;(4)院内救治:医疗机构实行“分片、定点、支持”分类原则,实行危重病人急救预报制度,加强院内外急救病人转运过程中的联系,形成交接默契的“急救链”;(5)分工合作:在处理原因不明的细菌性食源性疾病、急性职业中毒和其他化学中毒(含原因不明中毒)事件、以及突发事件性质不明确时,联合区食药监局、公安局、安检局等部门按分工不同共同处理,有传染病疑似病例则进入隔离、观察、转院、医治程序。有其他中毒受害者,则进入医疗救治程序。(6)应急响应终止:突发公共(卫生)事件处置工作完成后,各级应急响应行动由对应指挥机构决定终止。相关机构、部门要将医疗卫生救援应急响应终止的信息报告本级政府和上级卫生部门。
近3年来,杨浦共举行各种应急培训27次,培训人员964人次,应急演练25次,参加480人次,出动救护车56车次,军训9次,参加人员216人次,出动救护车18车次。应急医疗救援5次,医疗保障107次,出动医务人员1978人次,救护车辆180车次,投入资金230余万元。
5 强化应急网底,社会动员常态化
社区卫生服务中心作为卫生应急的网底,在卫生应急动员中起到关键作用。(1)开展“五个人人活动”:其中之一“人人学会应急自救”,“五个人人”健康市民行动深入到家庭、居委会和单位,深入推进、倡导全民健康生活方式;(2)居民健康管理小组:以政府实事项目推进全区建立909个居民健康管理小组,居民健康管理小组与社区卫生服务中心全科团队和区域内二三级医院专家对接,定期开展活动;(3)“百人讲师团”进社区:区卫生局组建了由“预防、临床、中医、药师、精神卫生”等百名专家组成的“百人讲师团”定期下居委会讲课,提高了居民自我健康管理和应对突发事件的能力;(4)区卫生协会协同作用:发挥区卫协作用,发动区域七十余家社会办医机构和四十余家企事业单位、大学内设医疗机构加入区域卫生应急网络,参与区域卫生应急工作;(5)建立“一校一医”:全区11个社区卫生服务中心56个全科团队对接全区所有209所中小学校(包括特教学校),定期下学校对师生进行健康教育和突发事件的应对培训,组织二三级医院儿科专家组定期下学校开展对学校卫生老师的培训和辅导,提高学校师生应对突发公共事件的能力。(6)整合社区资源:街道红十字组织依托区域医疗卫生医技人员,在社区设立培训点,开展灾害逃生、生命自救的培训。街道志愿者及其组织,开展老、弱、病、残者的应急辅助结对,开展“关爱他人、关爱社会、关爱自然”志愿服务主题活动。
6 安全考核落地,医院安全管理常态化
卫生局卫生应急工作汇报 篇5
XXX区位于自治区西南部，是XXX市政治、经济、文化中心。东、北与鄂尔多斯市鄂托克旗为邻，西临黄河，南与海南区交界，总面积529平方公里，辖一镇六个街道办事处。总人口26万，有蒙、汉、回、满等30个民族。
近年来，根据自治区和XXX市突发公共卫生事件应急处理工作的有关精神，XXX区不断完善突发公共卫生事件应急处理机制，健全组织机构、加强应急体系和队伍建设、完善各种应急预案、开展预警监测、建立医疗救援绿色通道、加大健教宣传力度，成功防控了2009年的甲型H1N1流感疫情及手足口病疫情，开展自治区第十二届运动会和XXX市两个文明建设经验交流现场会的公共卫生应急保障工作，有效地保障了全区人民的身体健康。现将我区卫生应急工作的主要做法汇报如下：
一、加强领导，健全组织机构
结合XXX区实际，成立了由区政府分管区长任指挥长的突发公共卫生事件应急指挥机构，下设卫生应急办公室，办公室主任由区卫生局负责人担任；区卫生局成立突发公共卫生事件应急工作领导小组，领导、组织、协调、部署特别重大、重大突发公共事件的处置和医疗卫生救援工作，组建了
1流行病学调查组、消杀组、疾病诊疗专家组、食物中毒应急组等相关专业组织。
二、完善预案，加强应急体系建设
进一步完善《XXX区突发公共卫生事件应急预案》和《XXX区突发公共事件医疗卫生应急救援预案》，对辖区行政区域内突发的严重传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、重大职业病以及其他严重影响公共健康的事件和自然发生的危害公共安全造成人员伤亡事件的医疗救治工作作出了全面的应急准备。相继制定了《医院感染突发事件处理预案》、《危急重患者处置预案》、《医疗事故防范和处置及重大疾病的救治预案》、《食物中毒应急处理预案》等，制定《XXX区卫生系统卫生应急工作制度和岗位职责》，明确了区卫生局、区卫生应急办公室、区疾病预防控制中心、区卫生局卫生监督所、区属医疗机构、社区卫生服务机构及乡村医疗机构的相关工作制度及岗位职责，建立健全了以城市社区和农区卫生服务机构为基础的XXX区突发公共卫生事件应急体系。
三、制订规划，加强应急队伍建设
制定出台《2008～2010年XXX区卫生应急工作培训规划》，开展包括卫生应急管理工作干部、疾病预防控制人员、医疗救治人员、卫生监督执法和职业病防治人员、卫生应急师资队伍等应急专业队伍培训，组建XXX区卫生应急培训师
资队伍，成立了由卫生管理、执法监督、流行病学、临床医学和检验检测等专业人员组成的突发事件应急处理技术小组。同时，成立艾滋病干预工作队、预防接种不良反应应急处置技术组、流行病学调查组、消杀组等专门的技术组。组织开展包括突发公共卫生事件应急知识、传染病管理、预防、治疗等相关知识为重点的应急培训和演练工作，累计培训区级应急人员800人次，乡级应急人员105人次，开展演练5次，增强了医务人员对应急工作重要性的认识，提高卫生人员的应急知识水平和应对突发公共卫生事件的能力。
四、建立应急救援绿色通道，确保信息畅通
2010年，为XXX区医疗卫生救援应急小组配备了4辆救护车。建立了以市120为急救中心，XXX区中医院、区人民医院妇幼保健院、区铁路医院和千里山镇中心卫生院、社区卫生服务中心为补充的三级急救网络，确定XXX市传染病医院为重大传染病定点收治医院，其他二级以上综合医院和专科医院参与救治。如遇突发公共事件，可立即启动应急救援“绿色通道”，保证医疗卫生救援工作顺利开展。
五、开展监测预警，提高服务能力
建立覆盖辖区疾病预防控制机构、城市社区卫生服务机构、农区卫生服务机构、采供血机构（XXX区中心血站）、综合医疗机构、专科医院在内的19个传染病网络直报网点，实现了市、区、乡(镇)三级突发公共卫生事件和疫情报告的信息联网。加强公共卫生服务机构能力建设，区人民医院妇幼保健院加强儿科住院病房建设和母婴保健技术服务能力建设，区疾控中心加强实验室检测能力建设，千里山镇中心卫生院建立健全了传染病门诊、规范了肠道门诊，村卫生室加强了传染病人的报告、登记、转诊能力建设。通过对全区各级各类医疗卫生机构的多次传染病防治工作督查和对卫生应急工作人员的培训，提高了辖区医疗卫生服务机构应对突发公共卫生事件的应急处置能力。
六、加大执法力度，落实管理措施
有针对性地对各级各类医疗卫生机构开展传染病的监测、报告及疫情防控措施落实情况的监督检查，加大对各传染病网络直报网点的疫情报告检查，开展学校卫生、集体供餐、餐饮具消毒、生活饮用水、公共场所、消毒产品的监督检查，加大对个体医疗机构的监督检查，认真落实各项防控措施，有效预防了各种突发公共卫生事件的发生。
七、完善物资保障储备，确保应急物资及时到位
医疗救援和疾病预防控制的物资储备库分别设在区人民医院妇幼保健院、区中医院、铁路医院、区疾控预防控制中心，适时适量储备必需的应急药品、医疗器械（设备）、快速检测器材和试剂、卫生防护用品、消杀药品等物资。2009年，在防控甲型H1N1流感疫情时，区政府投入了100多万
元，紧急购置了甲流防控物资，确保各项防控措施落实到位，为打赢甲型H1N1流感的防控战提供了物资保障。
八、加强宣传教育，提高公众卫生意识
针对我区艾滋病、手足口病、甲型H1N1流感等重点传染病，2009年以来，累计举办卫生技术人员培训班23期、健康教育知识培训班30期、发放宣传资料15万份、举办社区健康教育讲座150期，开展大型街头宣传活动20次、张贴宣传画1万张，广泛开展以传染病防控知识为主要内容的健康教育和科普宣传活动，强化公众卫生意识。
九、开展重大活动卫生安全保障工作，提高应急反应能力
2010年8月，XXX市第二届两个文明建设经验交流现场会及自治区第十二届运动会在XXX区举办，为保证会议及赛事的顺利进行，确保参会人员的医疗卫生安全，按照区委、区政府和市卫生局的统一安排，区卫生局全力组织区属医疗卫生单位做好“两个文明现场会”和“十二运”期间的医疗救援、疾病预防、卫生监督保障工作。本着“提前介入，预防为主；全程监管，重点监督；协调一致，市区联动”的工作原则，成立了医疗急救组、疾病预防组、卫生监督保障组。主要做法：一是根据市医疗服务保障领导小组的安排，抽调34名医德高、技术精、责任心强的医护人员，组建XXX区医疗服务保障队伍，完成14个接待酒店、2个比赛场馆的医疗
急救任务。抽调3辆救护车、20名医护人员组成担架队参加十二运开幕式、闭幕式的医疗保障任务；二是组织开展对比赛场馆、餐饮住宿酒店周边重点传染病的防控工作，开展各种传染病的监测，病媒生物监测和控制；三是根据11个餐饮住宿接待单位和5所学校运动员驻地的实际情况，加强接待单位食品卫生、公共场所卫生和生活饮用水卫生监督。卫生监督人员进驻接待单位，对食品加工进行全程监管，对公共场所卫生设施开展巡回监督检查和指导服务，确保做到“三个不发生”（不发生食物中毒责任事故，不发生公共场所危害事件、不发生生活饮用水污染事件），圆满完成医疗救治、卫生监督的安全保障任务。
近年来，在区委、区政府的高度重视下，我区已初步建成了突发公共卫生事件应急体系，应急工作取得了一定的成效。但是距自治区突发公共卫生事件应急示范旗县创建标准还有一定的差距，还需要向先进旗县（区）学习交流，进一步提高应急处置能力，做好我区的突发公共卫生事件应急工作。
XXX市XXX区卫生局
卫生应急体系 篇6
答：4月14日，国务院第四次常务会议作出了制定《突发公共卫生事件应急条例》的决 定，把突发公共卫生事件应急处理纳入法制化管理轨道。根据会议精神，国务院法制办、卫 生部组成起草工作组，在国务院领导及有关部门的大力支持下，顺利完成了提交国务院常务 会议审议的条例草案。5月7日，国务院第七次常务会议审议通过了该条例。5月9日，温家宝 总理签署公布施行。
条例的施行为建立突发公共卫生事件应急处理体系提供重要法律保障，并将在当前的非 典型肺炎防治工作中发挥重要指导作用。条例根据《中华人民共和国传染病防治法》的规定 ，总结了非典型肺炎防治工作中的经验教训，借鉴了国际一些好的做法，重点解决了突发公 共卫生应急处理工作中存在的信息不准确、反应不及时、应急准备不足等问题，确定了应急 处理指挥体制、制定应急预案及其启动程序、疫情的监测和预警制度、疫情报告、通报和发 布制度，以及人员隔离、群体防护等应急处理具体措施，以保证突发公共卫生事件应急处理 工作有力、有效、有序地进行。对应急处理经费和生活困难者的医疗救助也作了明确规定。 条例的实施对建立和完善突发公共卫生事件应急处理体系，有效应对当前或今后可能发生的 突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序都将发挥重 要的作用。
条例不仅适用于传染病的防治，还适用于群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以 及其他严重影响公众健康的突发公共卫生事件的应急处理工作。
问：《突发公共卫生事件应急条例》的适用范围包括哪些内容？
答：条例中规定的突发公共卫生事件，是指突然发生的，造成或者可能造成严重损害社 会公众健康的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影 响公众健康的事件。概括地讲，突发公共卫生事件应当具备以下三个特征：一是突发性事件 ，它是突如其来的，不易预测的；二是在公共卫生领域发生，具有公共卫生属性；三是对公 众健康已经或可能造成严重损害。
凡是具备以上三个特征的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒 以及其他严重影响公众健康的事件都在条例适用范围之内。
重大传染病疫情，是指发生《中华人民共和国传染病防治法》规定的传染病或依法增加 的传染病暴发流行的重大疫情。
群体性不明原因的疾病，是指在一定时间内，某个相对集中的区域内同时或者相继出现 多个临床表现基本相似患者，又暂时不能明确诊断的疾病。
重大食物和职业中毒事件，是指危害严重的急性食物中毒和职业中毒事件。
问：《突发公共卫生事件应急条例》规定的处理应急事件的方针和原则是什么？
答：突发事件应急工作首先应当遵循预防为主、常备不懈的方针。这是减少各类突发公 共卫生事件的保证，是有效应对突发事件的前提。
预防为主是卫生工作的基本指导方针。中国是一个欠发达国家，经济和社会发展水平还 不高。特别是广大中西部地区和农村地区，人均收入水平较低，公共卫生设施较差。一旦发 生突发公共卫生事件，必将给广大人民群众的身体健康和生命安全带来严重伤害，也会使国 家经济遭受巨大损失。因此，坚持预防为主，既是突发公共卫生事件应急处理的方针，也是 卫生工作的基本指导方针。
做好突发事件应急工作，要贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学 、加强合作的原则。
统一领导是指在突发事件应急处理的各项工作中，必须坚持由各级人民政府统一领导， 成立应急指挥部，对处理工作实行统一指挥。各有关部门都要在应急指挥部的领导下，依照 条例的规定，开展各项应急处理工作。
分级负责是指全国性的突发事件或跨省、自治区、直辖市的突发事件，由国务院设立全 国突发事件应急处理指挥部，负责统一领导和指挥全国的应急处理工作；地方性突发事件， 由省级人民政府设立突发事件应急处理指挥部，负责统一领导和指挥本行政区域内的应急处 理工作。
反应及时、措施果断是指突发事件发生后，有关人民政府要成立应急处理指挥部，决定 是否启动应急处理预案等。有关部门应当及时做出反应，搜集、报告疫情及有关情况，立即 组织调查，组织医疗队伍，积极开展救治，并向政府提出处理建议，采取果断措施，有效控 制突发事件事态发展。
依靠科学、加强合作是指突发事件应急工作要尊重科学、依靠科学，各有关部门、学校 、科研单位等要通力合作，实现资源共享。
问：对参加突发公共卫生事件应急处理的医疗卫生人员、作出贡献的人员以及因参与应 急处理工作致病、致残、死亡的人员，国家给予什么样的照顾政策？
答：为鼓励战斗在突发公共卫生事件处理第一线的医务人员和其他有关人员，条例做出 了一系列规定。第一、对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴 。医疗卫生人员是突发事件应急处理的主力军，在突发事件预防、控制、救治过程中，接触 传染病病毒及其他有毒有害物质，风险很大。给予这部分人员适当的补助和保健津贴，既体 现了政府对他们的关心和爱护，又有利于鼓励他们积极开展工作。第二、对参加突发事件应 急处理做出贡献的人员，给予表彰和奖励。参加突发事件处理的，除医疗卫生人员外，还有 生产经营企业的职工、志愿者等各方面人员。对所有在突发事件应急处理工作中做出贡献的 人员，人民政府都应当予以表彰和奖励。这表明了政府对公民积极投身社会公益活动的肯定 和鼓励，有利于树立“一方有难，八方支援”的良好社会风尚，有利于动员社会各方面的力 量共同应对突发事件。第三、对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有 关规定，给予相应的补助和抚恤。突发事件应急工作风险很大，有可能危及参加处理工作人 员的身体健康和生命安全。对在突发事件应急处理工作中致病、致残和死亡的人员，给予相 应补助和抚恤，既是对他们的补偿，更是对他们工作的褒扬。
问：《突发公共卫生事件应急条例》对卫生部门的职责作了哪些主要规定，在当前疫情 还比较严峻的形势下，卫生部将采取哪些措施贯彻落实呢？
答：在突发公共卫生事件应急处理工作中，卫生部门负有重要职责，条例作了明确规定 。
卫生部要在全国突发事件应急处理指挥部的领导和指挥下，按照分类指导、快速反应的 要求，制定全国突发公共卫生事件应急预案，报请国务院批准后实施；制定突发公共卫生事 件应急报告规范，建立重大、紧急疫情报告系统；对可能造成重大社会影响的突发事件，立 即向国务院报告；承担突发公共卫生事件的通报和信息发布工作；对新发现的突发传染病， 及时宣布或提请国务院宣布为法定传染病；对新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病 和重大中毒事件，及时组织力量制定相关的技术标准、规范和控制措施等。县级以上地方人 民政府卫生行政部门具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作，向公众开展应急 知识教育，指定有关机构开展突发事件日常监测，保证监测和预警系统正常运转，定期对医 疗机构卫生人员开展相关知识技能培训、应急演练，推广先进技术；按时、准确向当地政府 和上级卫生行政部门报告疫情等有关情况，对突发事件现场采取控制措施，宣传防护知识， 对易受害人群采取防护措施等。条例还对医疗卫生机构承担的职责做了具体的明确规定。
为了确保落实条例规定的卫生部门职责，卫生部根据《中华人民共和国传染病防治法》 和条例的有关规定，针对当前非典型肺炎防治亟需解决的问题，制订了《传染性非典型肺炎 防治管理办法》，管理办法经部务会审议后，5月7日与条例一起在国务院常务会议上进行了 研究和讨论，于5月12日以卫生部第35号令发布施行。管理办法对传染病防治法和条例的有 关规定进一步予以明确、细化。
问：县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照本条例的规定履行报告职责， 对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，承担何种责任？
答：对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行 政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开 除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
问：国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门未依照本条例的规定，完成 突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备 的，承担何种责任？
答：对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；造成 传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分 ；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
问：突发事件发生后，县级以上地方人民政府及其有关部门对上级人民政府有关部门的 调查不予配合，或者采取其他方式阻碍、干涉调查的，承担何种责任？
答：对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；构成 犯罪的，依法追究刑事责任。
问：县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门在突发事件调查、控制、 医疗救治工作中玩忽职守、失职、渎职的，承担何种责任？
答：由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主 要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染 病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构 成犯罪的，依法追究刑事责任。
问：县级以上各级人民政府有关部门拒不履行应急处理职责的，承担何种责任？
答：由同级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主 要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染 病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构 成犯罪的，依法追究刑事责任。
问：医疗卫生机构有下列行为之一的：（一）未依照本条例的规定履行报告职责，隐瞒 、缓报或者谎报的；（二）未依照本条例的规定及时采取控制措施的；（三）未依照本条例 的规定履行突发事件监测职责的；（四）拒绝接诊病人的；（五）拒不服从突发事件应急处 理指挥部调度的，承担何种责任？
答：由卫生行政主管部门责令改正、通报批评、给予警告；情节严重的，吊销《医疗机 构执业许可证》；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或 者撤职的纪律处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果，依 法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
问：在突发事件应急处理工作中，有关单位和个人未依照本条例的规定履行报告职责， 隐瞒、缓报或者谎报，阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务，拒绝国务院卫生行政主管 部门或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场，或者不配合调查、采样、技 术分析和检验的，承担何种责任？
卫生应急体系 篇7
1 对象与方法
在江西省随机抽取了2个地市、6个区县作为研究现场,围绕我国突发公共卫生事件应急体系建设内涵、现状等内容,对卫生系统的部分资深工作人员进行了个人深入访谈,共计完成7人次。与此同时开展了部分工作人员小组访谈,每组6~8人,在征得调查对象知情同意后进行访谈、笔录和录音。共完成小组访谈13组,其中疾病预防控制中心(CDC)工作人员12组,卫生局工作人员1组。收集的资料采用归纳演绎法,使用MAXqda2软件进行分析。
2 结果
2.1 应急体系内涵建设
受调查者普遍认为,“公共卫生应急体系内涵建设不是简单的提出其可能的构成框架,而是要科学的完善现有的公共卫生应急体系及其机制”,对其建设指导思想、法律和政策基础、预警机制、机制框架、组织结构、人员队伍的组成、应急资源的储备、信息支持、沟通协调、社会动员等方面的内容进行探讨,使其能真正发挥应急作用。
突发公共卫生事件应急体系建设内涵是一个科学的体系,其涉及“硬件、软件等多方的建设”,应急体系内涵建设应从“体系建设”、“能力建设”、“机制建设”、“法律建设”四个方面综合考虑。
调查对象普遍认为,目前我国公共卫生应急体系的建设关键是“在有限资源的条件下,整合现有资源”,充分了解“公共卫生应急体系现有机构的职能及其现状,有针对性的提出急待解决的问题、优先考虑的内容,指导我国卫生应急体系的建设与完善”。研究发现,人们普遍认为“领导层开发”、“建立预案体系”、“强化应急队伍建设”、“加大公共卫生投入”是亟需解决的首要问题。
2.2 江西省公共卫生应急体系建设的现状
2.2.1 应急机构建设状况
调查显示,研究机构均建立了相应的应急组织,成立了应急领导小组,设置了应急办公室,但是调研地区除省卫生厅外,尚没有建立“独立的卫生应急办公室”,基本上都处于“兼职办公状态”,究其原因主要是“人员编制没有办法解决”。研究地区各级CDC也都设置了“应急小组”或者是“机动小分队”。
研究发现,研究地区基本上构建了较为完整的应急网络,体系的设置和功能已经延伸到基层,调研地区乡级单位网络直报覆盖率达到100%。但是目前“疾病预防控制体系到区县一级还比较完善,乡村两级就很难保证”。调研中发现,乡级以上各级单位疫情的报告、管理基本上没有问题,但是作为疫情发现的最前沿,村、乡在疫情报告上还存在着这样那样的困难。有些地区提到“疫情上报完全依赖村医的热情和责任心”,有的地方提到“我们这里有的村子根本就没有电话,村医报病很困难,往往会依靠公社的电话来上报疫情”;“在我们地区,村里基本不报疫情,乡里是不主动登记报告,县里则基本上可以实现及时报告。”
2.2.2 人力资源状况(应急队伍建设)
大多数研究对象指出,调研地区的人力资源总体处于“总量不足,结构不合理”的状况。研究发现,研究地区人力资源分布基本上处于“倒金字塔”分布,“很多事情到了基层往往就集中在1个人身上”,乡级“防保专干”要同时负责“公共卫生、防病、报病、采样、儿保妇保、预防接种、疫情处理”等条线的大量工作。研究发现,调研地区多数CDC都面临着“人员老化”、“专业知识结构不合理”、“专业人员短缺”、“人员流失”、“工作积极性不高”、“缺少现场工作人员”等主要的问题。
多数调研机构提到,现在很多疾控机构存在着“想要的人进不来,安排进来的又都不是专业人员”、“现在人事部门要求进人必须是本科以上的学历,但是区县级单位待遇相对比较低,真有学历的人根本不愿意来,而那些大中专的学生根本进不来”的问题。调研中发现,有的单位甚至出现了“近9年没有进任何专业人员”的现象。
2.2.3 应急设备建设状况
调研中发现,目前各级CDC的硬件建设得到了明显改观,尤其是省市级单位,无论是实验室环境条件还是实验室仪器设备都有了明显的发展。但是县级CDC“实验室设备陈旧简陋”、“实验室房屋空置”、“检测技术落后"、“机动车辆缺乏”等现象依然存在。实验室仅停留于一般项目的检测检验,根本谈不上突发现场快速检验检测能力。部分县级CDC提到“现场工作没有交通工具,有的时候下去检查就租车”。此外,缺少现场应急检测设备也是大家普遍面临的问题。
2.2.4 应急储备、保障能力
调研中发现,各级CDC基本上都储备了常用的“消杀药品”,但是“我们也不知道该储备多少,该买多少”,“大疫情来了一样需要临时打报告购买”。调研中发现“缺少生产力储备”、“没有能力进行资金储备”同样是各单位面临的问题。
3 讨论
定性研究是一种广泛应用于行为科学的调查研究方法,它可用于探讨定量研究难以发现和解决的一些深层问题[7]。小组访谈是从一特定的目标人群中选择6~12名具有类似背景和经验的人组成一组,就与研究目的有关话题进行深入、自由、自愿讨论[8,9],给研究者提供了一个观察小组成员在相互影响下进行深人讨论的机会[10,11]。深入访谈是指研究者向被访问者提出一系列问题,并根据对象的回答逐步深人询问,从中了解调查对象对人或事物的深人的观点和看法等[12]。它可以灵活地提出新发现的问题,并可逐层深入了解产生这些问题的根由。
大量调查表明,我国现行公共卫生应急体系存在许多缺陷,突出地表现为专业技术人才的奇缺,缺乏处理重大传染病疫情和重大突发中毒事件的专业队伍,缺乏从事现场流行病学专业人员。由此导致对突发公共卫生事件的预警能力弱、反应速度慢、指挥协调乏力、处理突发公共卫生事件的能力不强[13,14]。本次研究发现,人力资源依然是疾病控制建设中最突出也是最关键的问题。基层缺乏专业公共卫生人才、在职人员年龄老化、职称偏低、专业程度差的局面依然严重[15]。因此,注重人才培养,建立CDC人才准入机制,加紧对现有工作人员的培训刻不容缓。与此同时,更要注重公共卫生知识培训的全面性, 特别注重现场流行病学的培训, 使每个专业人员都能掌握突发性公共卫生事件应急处理的要求和方法[16]。
完善的监测系统是公共卫生体系必不可少的组成部分[17],是早期预防、早期发现、早期报告、早期处置突发事件的重要信息通道。建立高效、快速、通畅的网络预警信息系统,是提高预警预报、科学决策及重大灾害和突发公共卫生事件应急指挥能力非常重要的手段。但是本次研究中发现,我国现有的公共卫生应急体系的信息系统底层薄弱,信息漏报、误报现象时有发生,信息不能得到及时全面利用的问题严重制约着公共卫生应急体系的预警能力,因而加快信息系统的建设仍然是公共卫生应急体制建设的重中之重。
本次研究发现,政府对公共卫生的投入不足是造成现有公共卫生体系各种问题的主要原因。尽管中央财政从2003年开始设立了补助地方公共卫生专项资金项目,投入力度逐年增加[18],但是对于处于网底的基层疾病预防控制机构依然面临着资金短缺的局面。依靠国债项目盖了新的大楼,却没有资金购买实验室设备的现象在调查的地区依然存在[19],实验室仪器设备落后,严重制约着应急能力的发展。同样,由于经费不足,部分单位将主要精力集中在创收项目上[20],如大力宣传二类疫苗的接种等,在一定程度上也影响了正常的疾病控制工作。部分单位甚至在购买实验室仪器时也将中心偏向了可以创收的设备。在尚不能保证工作人员工资的情况下,物质、资金储备更不可能提上议事日程。因此,应该加大公共卫生的投资力度,尤其是应将政策向基层单位倾斜,逐步完善公共卫生的补偿机制。
研究发现缺少协调机制,部门间配合差依然影响着突发公共卫生事件的应急处理,究其原因主要是由于目前我们国家应急机制建设不完善,缺乏相关的法律和制度保障。
综上所述,突发公共卫生应急体系内涵建设既包括房屋、仪器设备等硬件的建设,也包括专业技术人才队伍培养等软件的建设。加大对公共卫生的投入,加紧专业人才的培养,完善疾病监测预警网络,加快完善应急机制是提高卫生应急体系综合应对能力的关键。
摘要：目的了解我国现有公共卫生应急体系基本状况及其存在的问题,提出适合我国国情的突发公共卫生事件应急体系的建设内涵。方法采用个人深入访谈和小组访谈收集资料,采用MAXqda2软件进行分析。结果应急体系内涵建设包括硬件和软件建设,应从“体系建设”、“能力建设”、“机制建设”、“法律建设”四个方面综合考虑。目前,我国已基本建立了覆盖基层的防控网络,但是人力资源缺乏、监测网络不健全、实验室设备缺少、协调机制不完善、缺少储备、公共卫生投入不足依然是制约应急能力发展的重要因素。结论我国已经初步建立了突发公共卫生应急体系,但仍需进一步加大对公共卫生的投入,加紧专业人才的培养,完善疾病监测预警网络,加快完善应急机制建设。
完善农村公共卫生应急体系的思考 篇8
关键词：农村公共卫生,应急体系,突发公共卫生事件
突发公共卫生事件是指突然发生, 造成或者可能造成社会公众健康损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。
虽然我国农村公共卫生应急体系建设取得了较大进展, 防控突发公共卫生事件的能力有了较大提高, 但是面对农村重大突发公共卫生事件不时发生的严峻形势, 现有的应急体系还不能很好地应对, 存在一些亟待解决的问题。
1 我国农村公共卫生应急体系建设中存在的主要问题
1.1 农村公共卫生服务体系仍然不够健全
我国的农村公共卫生服务体系仍然存在一些漏洞和薄弱环节, 从根本上制约了农村公共卫生应急体系及其建设。据统计, 截至2007年, 我国共设立乡镇卫生院39876个、村卫生室613855个, 覆盖到了全国绝大部分的乡镇和村, 但仍然未达到上世纪80年代中期的水平。仅以最基层的村卫生室为例, 截至2007年, 全国村卫生室的总数为613855个, 平均每村有乡村医生和卫生员1.52个, 每千农业人口有乡村医生和卫生员1.06个, 而1985年时的数据分别为777674个、1.80个、1.55个。全国还有11.3%的村没有设卫生室[2]。虽然最近几年公共卫生投入每年都有较大增幅, 但从全国来看, 政府预算卫生支出仅占不到20%, 个人卫生支出仍然占到将近一半。而且政府有限的公共卫生投入仍然偏向城市, 农村公共卫生投入远远不够。
另一方面, 农村的公共卫生形势不容乐观, 突发公共卫生事件时有发生。一是自然灾害多, 每年因台风、水灾、地震等自然灾害引发的卫生事件相当突出;二是农村食品药品监管还比较薄弱, 大量假冒伪劣或过期、变质的食品药品流入农村市场, 食品药品安全事件频繁发生;三是随着农民活动范围的扩大, 一些传染性疾病很容易传入农村, 结核病、血吸虫病等一些过去已经较好地控制了的传染病又死灰重燃;四是农村乡镇经济的发展引起的
环境污染和职业卫生问题日益突出, 一些农村地区因水源、空气污染而成为肿瘤等恶性疾病的高发地区。
1.2 农村公共卫生应急体系建设薄弱
一些地方的农村公共卫生应急体系建设没有突出“预防为主”的理念, 存在着“重救轻防”的错误倾向。主要表现在:卫生应急演练的频度与力度不够;应急预案的可操作性和有效性尚且需要检验;卫生应急工作经费的保障力度不够, 存在着“重临床、轻卫生”的问题;缺乏卫生应急工作的评估和监控机制等。一些地方政府可以花巨资用于医院门诊楼、病房楼、保健楼的建设及高档医疗设备的采购, 但对农村的公共卫生尤其是疾病防控却很“吝啬”。2007年, 我国疾病控制中心的机构及人员数分别为3585个、197209人, 还不及2000年时的3741个、219144人[2]。
1.3 农村突发公共卫生事件的信息管理漏洞较多
突发公共卫生事件信息系统建设完成后, 确保了突发公共卫生事件信息迅速上报, 但还存在一些突出的问题:一是缺少有效的信息核实、筛选机制, 导致一些上报的信息质量不高或失真;二是信息发布主体渠道不够明确, 信息发布专业部门和综合部门发布的信息数据往往有差异, 影响了民众对事态的准确判断;三是信息传递网络不够完善和畅通, 有些地方政府和部门还存在迟报、漏报、轻报或瞒报重大信息的现象;四是卫生应急信息共享不足、沟通不畅, 影响了应急决策的效率;五是信息披露制度还不健全, 不利于传播权威信息、控制谣言和流言、稳定公众情绪。
1.4 农村突发公共卫生事件的应对过程不够规范、有效
一是突发卫生公共事件应对过程中的部门分割、条块分割现象严重, 职责界定不清, 应急协调不力, 控制措施难以落实, 资源整合能力与快速反应能力有待进一步的提高。
二是应急救援综合能力不强, 应急救援不够及时、有效。应急救援队伍建设相对滞后, 人员素质参差不齐, 物质保障不足, 难以及时、有效地应对重大突发公共卫生事件。尤其是农村基层卫生人员的总体素质还比较低, 应急救援能力亟待提高。以乡镇卫生院为例, 到2006年, 全国乡镇卫生机构中中专学历者仍占主导地位, 占到人员总数的59.9%, 其余依次为大专占16.9%, 高中占11.5%, 初中占10.1%, 本科占1.6%;卫生机构人员主要由助理/师及员/士等级职称人员组成, 构成比分别为40.9%和37.5%, 中级及中级以上职称者仅占12.9%[3]。
三是善后补偿不能及时落实。突发公共卫生事件应对机制的善后措施不到位, 削弱了社会的恢复能力。这主要表现在两个方面: (1) 损失补偿机制不健全, 社会保障与保险行业的作用没有得到充分发挥; (2) 重视经济损失的恢复, 忽视对病人及病死者家属的心理干预。就疾控和医疗机构而言, 往往面临着事件过后医疗费用没有着落、消杀物资和实验试剂不能补充的窘境。
1.5 农村突发公共卫生事件防控的宣传教育不到位
一些农民缺乏必要的卫生和健康知识, 不太讲求个人、家庭和环境卫生, 一旦传染性疾病暴发, 很容易成为传播链条中的一环, 又容易轻信流言蜚语, 产生心理恐慌。SARS事件之后, 我国加强了突发公共卫生事件防控的宣传教育。但在广大的农村地区, 突发公共卫生事件防控的宣传教育还不够深入全面, 需要进一步加大宣传教育投入, 创新宣传教育途径, 提高宣传教育效果。
2 进一步完善农村公共卫生应急体系的对策
完善农村公共卫生应急体系, 是妥善应对农村各类突发公共卫生事件的迫切需要, 也是提高广大农民健康水平和生活质量, 建设社会主义新农村与和谐社会的必然要求。三鹿毒奶粉事件的发生, 充分说明了我国公共卫生应急体系还存在较多薄弱环节, 亟待改进。因此, 我们必须坚持以人为本, 进一步完善农村公共卫生应急体系, 为农民的身体健康和生命安全提供最大保障。
2.1 健全农村三级公共卫生服务体系
地方政府应根据区域的人口、地理位置、交通条件等因素, 合理配置区域内的公共卫生资源, 引导公共卫生资源向农村基层社区流动, 健全农村公共卫生服务网络, 夯实农村公共卫生应急体系的基础。首先, 对现有的县、乡、村三级卫生资源进行重新整合, 健全以县级医疗卫生机构为龙头、乡镇卫生院为纽带、村卫生室为基础的三级医疗卫生服务体系, 并使之成为处理农村突发公共卫生事件的基础。其次, 尽快对医疗卫生机构进行经营性和公益性界定, 落实财政投入、人员定编等政策, 着力解决县级医疗卫生机构职能不明确、服务功能不强, 乡镇卫生院重医轻防, 村卫生室只顾经济利益等问题。
2.2 强化地方政府预防和处置突发公共卫生事件的职能
突发公共卫生事件往往具有突然发生性、复杂多样性、危害性和波及性, 需要多部门共同协作才能有效控制事态进一步扩展, 尤其需要政府的统一领导和指挥。首先, 各级地方政府要认真贯彻落实《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共卫生事件应急预案》, 切实履行职责, 建立健全系统、规范的突发公共卫生事件应急处理工作制度, 形成反应灵敏、高效统一的公共卫生事件预警监测、应急处理、沟通协调和监督控制机制, 不断提高应对各类突发公共卫生事件的能力;其次, 坚持政府举办公共卫生的原则, 自觉地将农村乡镇中心卫生院、乡村卫生所的建设纳入公共卫生体系建设的总体规划, 积极推行农村公共卫生体系建设;第三, 加强对新型农村合作医疗的领导和管理, 增加财政投入, 拓宽融资渠道, 积极发展廉价高效的中医药事业, 解决群众看病贵的问题;第四, 大力推进城镇化建设, 改善农村居住环境, 提高农村环境卫生水平;最后, 加强对农村食品药品生产和流通环节的监管, 尤其是加强对农村学校食堂和大型宴客活动的卫生监管, 确保食品药品安全。
2.3 推进农村公共卫生应急机构和应急专业队伍建设
应急机构与应急专业队伍的建设, 是整个应急体系建设的核心。首先, 健全县、乡两级的应急机构, 妥善解决其人员编制、日常经费和应急处置经费等问题;其次, 加强农村突发公共卫生事件信息管理, 完善监测体系和预警系统, 规范突发公共卫生事件信息的收集、分析、报送、统计和发布等工作;第三, 完善部门协调制度, 妥善解决政府应急办、公安部门应急工作机构、民政部门应急工作机构、卫生部门应急工作机构等几个指挥系统的有效衔接问题, 健全部门间和地区间联防联控机制;第四, 加强对农村公共卫生技术人员的应急技能培训和思想政治教育, 提高他们应对突发公共卫生事件的能力, 培养他们对工作认真负责的态度和不怕吃苦、不怕牺牲的精神, 造就一支专业技术过硬、工作作风扎实的应急专业队伍。为了使事先编制的卫生应急预案充分发挥作用, 要定期组织应急演练, 不断地在演练中发现问题并修正预案, 并使应急专业队伍在实战演练中得到锻炼。
2.4 建立农村公共卫生应急工作的物质保障机制
要建立农村公共卫生资源储备制度, 为突发事件的应急处理迅速提供必要的支持和保障。首先, 加大对农村公共卫生应急工作的资金投入, 做好应急物资储备的筹集、管理和使用。购置应急物资所需经费, 应由各级政府切实予以安排和保证。物资储备要做到因地制宜、常备无患, 消耗之后应及时补充。其次, 做好农村公共卫生应急资源的整合利用。一是对部分公用性较强的应急装备集中购买、集中调度, 以利于提高配备标准和利用率;二是加强各部门应急装备信息沟通, 构建公共卫生应急资源信息网络平台;三是用市场经济手段解决应急药品的储备供应问题[4]。第三, 妥善解决突发公共卫生事件应对过程中的各项费用。对于医疗卫生单位, 地方政府应及时支付医疗卫生单位垫付的重大疫情应急处理经费, 并敦促责任单位或相关保险机构及时支付医疗单位抢救病人的救治费用;对于贫困群众和弱势群体, 地方政府应出台相关政策, 为他们减免全部或部分医疗救治费用, 并为其提供基本生活保障。
2.5 加强对农民的卫生保健知识和卫生应急知识教育
健康教育是预防服务, 具有低成本、高效益的优点和明显的外部性, 被毫无争议地视为应当由政府提供的纯公共产品[5]。在财源有限的情况下, 地方政府以健康教育形式把疾病预防知识和信息传递给农村居民家庭, 这是增加农村健康投入, 提升农村人力资源健康水平, 构建农村公共卫生服务体系的优先选择。首先, 要充分利用广播、电视、报纸、互联网和知识讲座、文艺演出等多种形式, 普及卫生保健常识, 让农民养成良好的卫生习惯。其次, 要加大公共卫生应急知识的宣传力度, 指导群众以科学的态度对待突发公共卫生事件, 提高遵守有关法律法规的意识, 增强公共危机意识和社会责任意识, 提高自救互救能力。第三, 在突发公共卫生事件发生后, 应加强应对突发公共卫生事件的宣传教育, 指导群众以科学的态度对待突发公共卫生事件, 消除恐慌心理, 组织和动员社会公众广泛参与和有效应对突发公共卫生事件。同时, 进行必要的心理干预, 尽快弥合病患者、伤残者及其家属的心理创伤。
2.6 提高农村公共卫生应急工作的法治化水平
当前应做好以下三个方面的工作:首先, 加强对《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《食品卫生法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》等法律、法规的宣传, 并据此制定相配套的实施办法、实施细则, 使农村公共卫生应急工作有法可依、有章可循;其次, 要严格执法, 确保整个突发公共卫生事件的处置符合国家和上级的有关法律、法规和政策, 并通过执法监督和检查, 及时发现和解决问题, 确保各项防制措施落到实处;第三, 认真落实卫生应急工作责任制, 对工作不力, 措施失当, 造成损失的, 依法追究有关当事人的责任。此外, 还应将农村公共卫生应急工作纳入地方政府绩效评估指标体系中, 作为考核地方社会发展和领导干部政绩的一个重要指标。
参考文献
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[3]陈俊星.中国农村卫生人力资源存在的问题及对策[J].中国农村卫生事业管理, 2008 (7) :505-507.
[4]孙钟炬.完善公共卫生突发事件防控体系[N].联合时报, 2008-04-11 (01) .
卫生应急体系 篇9
资料与方法
2015年2月18日收治群体毒鼠强中毒患者31例, 年龄2~72岁, 男17例, 女14例。临床均表现为恶心、呕吐、抽搐。其中2例重症患者出现口吐白沫、意识障碍、呼吸停止。事后查明原因是某宴席误用毒鼠强, 导致就餐者集体中毒。
急诊救治处理过程:①成立急救指挥部:2015年2月18日18:00时, 我院急救中心接到报警求救电话, 我市城隍镇一居民家中在宴客时32名客人出现头昏、心慌、恶心呕吐等症状, 请求救治。接警人员立刻意识到这是一起突发公共卫生事件, 一边派出救援队伍, 一边立即将信息上报给院总值班和科室领导。医院领导获知情况后随即赶到医院, 及时启动《汉川市人民医院/武汉大学人民医院汉川医院突发公共卫生事件应急预案》, 组织成立以院领导为指挥长、各职能科室负责人为组员的临时急救指挥部, 指挥部地点在急诊科, 及时抽调医护人员到急诊科支援。医院还临时调配心电监护仪、洗胃机等设备送到急诊科备用, 将其他科室的担架车和轮椅等便民措施组织到急诊科供患者使用, 方便转运患者。指挥部成立后及时将信息上报给汉川市政府和市卫生计生局。②疫情报告:接到报告后, 汉川市人民医院公卫科立即电话报告汉川市疾病控制中心, 同时组织人员配合汉川市疾病控制中心到事发现场和抢救现场流行病学调查和进行食物、呕吐物采样。③分诊分类方法:简要询问病史后预检分诊护士按患者病情轻重将不同颜色 (红、黄、绿、黑) 和不同序号的标识贴于患者右上臂。进入抢救室 (红、黄标识) 或诊断室 (绿标识) 就诊, 再经过急诊抢救治疗后, 由医生根据患者病情决定下一步的分流。④转运:32例患者经急诊救治后全部由医护人员或支助人员护送到相关病房住院, 接受进一步诊疗。
结果
这是发生在大年夜的突发事件, 但因为我院应急处置得当, 启动和响应都十分及时、有效, 当天32例患者全部安全送入相关病房, 无一例患者因流程不畅通而滞留急诊科。
讨论
由于我国急诊事业的发展相对滞后于医学科学的发展, 突发公共卫生事件应急体系也正在构建并逐步完善当中, 但目前仍缺乏统一、规范的运作流程和管理制度, 不断在实践中总结的经验和教训, 制定适合各地区、各医院的应急预案, 并组织相应的演练, 再从演练中不断寻找不足, 持续对应急预案进行改进, 才能不断提高对突发公共卫生事件的应急救援能力。
公共卫生事件的突发性和群体性经常会打破急诊科的日常诊疗程序。同一时间就诊患者数量超出急诊科的承受能力, 急诊科难以处理。因此, 医院应有危机管理意识, 以沉着应对突发事件。从本次群体性中毒事件的处理来看, 一个好的应急预案可以解决很多问题, 我院制定并不断修订的《汉川市人民医院突发公共事件应急预案》明确规定在发生突发事件时医院应成立由主管院长以及医务部、护理部的主要领导等组成的应急救援指挥部, 负责协调调配医院人力、物力等医疗资源, 负责重大问题的决策, 给急救现场以最大的支援, 并监督落实。急诊科也根据医院总的预案制定了《汉川市人民医院急诊科突发公共卫生事件救治应急预案》, 明确规定值班医护人员如何启动应急预案和处置突发公共卫生事件中各自的职责和流程。在每年年初我科都要针对预案进行现场演练和培训, 力争使每位医护人员和支助人员都能熟练掌握自己的职责和流程, 只有平时不断训练, 才能在应对突发事件时忙而不乱、有条不紊。
急诊科处置突发公共卫生事件时应抓好以下几个关键环节:①分诊分类。以往我科在类似事件中只对患者进行了编号排序, 未采用颜色标识, 治疗和转运工作出现了一些混乱。为有效提高工作效率、避免混乱, 我科借鉴国际通用的方法, 即采取编号排序和颜色标识相结合的方法对患者进行区分, 使急救工作井然有序。我们制作了颜色规范、序号不同的标识牌:黑色:已死亡的患者;绿色:病情不会恶化的患者;黄色:需30 min内给予处理, 否则病情有可能恶化的患者;红色:有生命或肢体威胁、必须立即处理的患者。标识和牌号的结合使用也使分诊人员在处理大型突发公共卫生事件中对分诊工作起到事半功倍之效, 既初步判断病情, 又对患者进行了编号。并按病情轻重将患者指引至相关监护管理区域, 标识为红、黄色的患者进入急诊科抢救室, 而标识为绿色的患者进入急诊科诊断室, 这样伤患者集中安排, 方便管理和观察;既保证危重伤患者得到优先处置, 又能建立起有序的救治秩序;既有医护人员专门负责危重患者, 又能保证对病情较轻的患者给予及时处置。建立专门的突发事件登记本, 在检伤分类同时及时完成登记工作。②情况汇报:及时启动突发公共卫生事件应急预案并逐级上报事件情况, 能在第一时间取得上级的支援, 迅速组织抢救队伍参战和调配各种急救设备备用。同时, 公卫科在治疗前或同时完成流行病调查采样工作, 能为病因诊断提供可靠的依据。③组织管理:为实现应急救援的程序化、规范化, 避免处理过程的混乱和差错, 应制定突发事件应急预案。应急预案中应规定预案的启动条件、事件处理后的评估等内容。为了最大限度地满足应急救援的需要, 制定预案前应了解本院急诊科和医院的资源储备, 并进行脆弱性评估 (风险分析) 。突发事件的应急救治体系运作难度大, 涉及支援、通讯、信息、救治单元的协作、指挥、转运等方面, 制定的预案是否合理及有可操作性, 需要实践的检验, 让急诊科的医护人员通过演习和训练熟悉预案的流程并统一协调。在日常工作中, 我们急诊科针对每一种突发公共卫生事件的具体案例做了不同形式的演练, 及时发现运行中出现的问题, 及时上报职能部门加以修改。
本次大型突发公共卫生事件应急处置的成功也充分说明了制定突发事件应急行动预案、并进行了演练是十分必要的, 我们只有不断通过处理突发事件, 及时总结经验教训, 不断修订、完善预案, 才能提高救援工作的效率。
摘要：目的:探讨突发公共卫生事件应急体系的建立和意义。方法:对食物中毒患者的临床资料进行回顾性分析。结果:32例患者全部安全送入相关病房。结论:制定突发事件应急救援预案并进行演练有利于提高急救工作的效率。
卫生应急体系 篇10
1 评价体系的设计及建立过程
1.1 咨询问卷的设计
本研究参考社会危机应急管理的理论、方法, 突发公共卫生事件应急处理的理论和WHO的应急管理手册的理论。确定由领导重视、部门协调、预案制定、物资储备、资金储备、疾病控制的应对体系、卫生防病能力等几方面构成的基本评价框架[3]。然后在此评价框架的基础上将每一类指标进一步细化。指标初步确定后, 以个人访谈及问卷调查的形式, 请本领域权威专家对初步确定的指标体系进行论证和修订, 最后确定后共包括3个一级指标 (地区社会经济人口状况、公共卫生应急基础保障能力、疾病防控和卫生应急业务开展水平) 、11个二级指标和58个三级指标作为备选评价指标。问卷内容中我们将可行性和重要性设计成等级指标 (5等) 。
1.2 咨询专家的选择
入选咨询的专家必须符合以下三个条件: (1) 从事疾病控制、卫生行政管理、公共卫生研究等相关领域工作, 具有中级以上职称或硕士学位以上文化程度, 参加过突发公共卫生事件应急处理; (2) 对突发公共卫生应急有兴趣, 有时间和精力完成咨询工作; (3) 对本地区经济状况、医疗状况、疾病防控水平有一定了解和认识者。
1.3 咨询方式和具体实施
对专家咨询问卷采用访谈法, 由研究者对入选专家进行一对一面谈。第二轮调查前除了上述事项外, 还应附上第一轮调查结果, 包括第一轮所有专家对每项指标的权重、对可行性和重要性评分的结果。
1.4 现场调查
采取分层抽样将宜宾地区某县的所有乡镇按经济收入水平分为3个等级, 在各等级内随机抽取3个乡镇作为试点对象, 共选取9个乡镇。调查方法以问卷调查为主, 辅以访谈和现场观察来进一步证实调查的结果。
1.5 数据分析
1.5.1 对指标的重要性和可行性评价结果的处理
分别计算每个指标的重要性与可行性得分的均值, 然后按指标的重要性、可行性得分情况将指标按升降排序。
1.5. 2 乡镇公共卫生应急反应能力评价指标的确定
首先依据专家咨询求得的指标重要性得分的排序结果, 选取重要性得分在4分以上的指标, 然后根据现场实测结果删除这些指标中可行性差的指标, 最后删除没有比较意义的指标。最终选取可行、重要、有比较意义的指标入选综合评价模型。
1.5.3 综合评价线性模型的建立及应用
将入选的指标用百分权重法确定其权重, 采用加权线性法建立综合评价线性模型。然后将现场调查得到的各指标实测值转化为评价值后代入己建立的线性评价模型, 求得各试点乡镇公共卫生应急反应能力的综合得分并排序比较。
1.6 质量控制
在研究设计、问卷调查、现场调查等过程中严格进行质量控制以确保调查结果的真实性和可靠性, 综合评价线性模型建立后通过计算理论权重先进行线性模型有效性验证。
2 结果
2.1 专家基本情况、应答系数、协调系数
本研究共选取本地区相关专业的权威专家16人, 年龄43.5±8.3岁, 工龄21.6±7.6年, 本科及以上占62.5%, 全部均为中级职称或副科级干部以上, 从事公共卫生及卫生执法者13人, 占81.3%, 专家在3个一级指标 (社会经济人口状况、公共卫生应急基础保障能力、疾病防控和卫生应急业务开展水平) 的自评权威系数分别是0.73±0.12、0.85±0.07、0.88±0.06。选取的16位专家全部参与调查, 应答率100%。第一轮专家咨询结果协调系数w均无统计学意义, 第二轮结果在业务开展水平的重要性和可行性两方面均有统计学意义 (w=0.898和0.667, P﹤0.05) , 同时基础保障能力的重要性上专家意见也一致 (w=0.984, P﹤0.05) 。
2.2 指标初筛与评价模型建立
58个三级指标中通过两轮调查和现场预调查将15个指标入选评价模型, 将入选评价模型的15个指标分别进行百分权重, 其重要性得分及详细权重见表1。
2.3 综合评价模型的建立
线性模型的建立按公式:undefined将各指标权重代入方程, 得到:y i = 0.14 (0.489X4+0.511X6) +0.39 (0.122X9+0.131X10+0.127X16+0.134X19+0.118X23+0.124X24+0.118X29+0.126X35) +0.47 (0.213X37+0.213X43+0.203X44+0.182X46+0.189X55) 。式中X4、X6、X9…...X55等变量表示在问卷中筛选出来的具有实际意义的指标, 详见表1, y i表示某乡镇公共卫生应急能力的综合性评分。
2.4 综合评价模型的应用
将分层抽样的9个乡镇问卷实测结果中包含该线性方程的15个指标先采用指标类型一致化处理, 再用中心无量纲化原则处理原始数据标准化后的数值即为综合评价变量值, 见表2。
2.5 综合评价的实际应用
将标准化后的指标数值代入线性综合评价模型, 得到综合评价得分并排序, 可见庆符镇、文江镇、来复镇公共卫生应急能力综合评价得分居被调查的9个乡镇的前3名, 详见表3。
3 讨论
3.1 Delphi 法的应用和综合评价模型的建立
Delphi法广泛应用于预测、决策、评估和指标制订等领域, 在各种评价体系的建立和具体指标的确定过程使用广泛, 具有广泛的代表性, 较为可靠。近年来该法在我国卫生领域尤其是公共卫生领域大量应用[4,5]。由于目前我国在突发公共卫生卫生事件的应对能力方面尚无成熟的评价体系, 尤其是乡镇级机构, 各单位的应急水平横向比较多从单项指标来看 (如传染病报告管理报告及时率、计划免疫接种率等) , 不能从整体上反映各地的应急处理能力和水平, 本研究通过建立完整的公共卫生应急评价体系, 从整体上对各级机构的公共卫生应急能力进行横向比较, 该方法是可取的、简便易行的。本文通过查阅文献和咨询专家, 运用层次分析法建立乡镇机构公共卫生应急能力初评指标体系。该体系共包含3 项一级指标, 11项二级指标和58个三级指标, 采用德尔菲法, 把重要性、可行性得分均值较高的19个三级指标筛选出来, 通过预调查, 把结果支持的15个三级指标入选模型, 确定入选评价模型的15个指标重要性得分和重要性权重, 建立线性综合评价模型。然后将综合评价模型用于本地某县的9个试点乡镇进行实测, 模型分析结果与实际调查情况相符, 说明模型的科学性、可行性。
3.2 各评价指标权重分布
从两次专家咨询结果来看, 3项一级指标和11项二级指标的权重分布结果变化不大, 说明专家总体意见比较一致。从一级指标重要性权重分布来看, 业务开展水平权重分值较高 (约47%) , 从突发公共卫生事件的定义反映出我国公共卫生的色彩较浓而社会属性较弱[6], 应对突发公共卫生事件的大量工作由卫生部门来完成, 突发公共卫生事件的处置水平又主要由卫生专业机构的能力所决定。基础保障能力方面也占了较大比重 (约39%) , 说明专家对基础保障能力也比较重视, 而可行性得分却较低, 说明本地区卫生应急的基础保障能力还存在不足, 需要进一步加强。二级指标中“疾病预防控制”重要性得分远高于其他指标, 这可能与我国突发公共卫生事件报告系统中所报告的突发公共卫生事件疾病疫情占了较大比重有关, 咨询专家有半数从事疾病预防控制也可能对该分值有一定影响。
3.3 线性综合评价模型的实测应用
为了验证评价模型方程的可信程度, 按经济水平采取分层抽样的方法抽取宜宾市某县9个乡镇作为试点, 对线性综合评价模型进行实测。把纳入模型的各种指标进行标准化处理, 将各乡镇的指标数值代入模型得到综合评分。模型结果和掌握的当地乡镇实际情况相符合, 验证了该线性综合评价模型可行、可信, 具有实际应用价值。同时结果发现经济情况好的, 卫生投入较大的乡镇, 公共卫生应急水平总体较好, 这与实际情况相符。
综上, 本研究用德尔菲法建立的综合评价模型有充足的理论依据, 并应用于实际中发现其有较好的应用价值, 是评价乡镇公共卫生应急能力的重要方法。当然, 由于受多方面因素的影响, 此次研究存在以下不足:一是突发公共卫生卫生事件的应对涉及多个方面, 专家咨询没有把政府和其他部门的专家以及应急救援方面的专家纳入咨询范围, 对结果可能造成一定影响;二是卫生应急涉及事前、事中及事后的危机应对工作, 本研究主要讨论日常的应急准备能力评估, 没有对其他方面进行分析评价。因此今后在建立此方面的相关评价体系时可把这些问题考虑在内以进一步提高评价模型的实际应用能力。
摘要：目的:用德尔菲法建立乡镇公共卫生应急能力评价体系并评价宜宾市9乡镇公共卫生应急能力。方法:采用德尔菲法建立乡镇公共卫生应急能力评价体系, 形成综合评价的线性模型, 观察该方法的可行性, 并对宜宾市9乡镇公共卫生应急能力进行评价。结果:通过两轮专家咨询在58个指标中选出15个重要性和可行性得分均高的指标建立线性模型, 得到综合评价模型为:yi=0.14 (0.489X4+0.511X6) +0.39 (0.122X9+0.131X10+0.127X16+0.134X19+0.118X23+0.124X24+0.118X29+0.126X35) +0.47 (0.213X37+0.213X43+0.203X44+0.182X46+0.189X55) 。应用于宜宾市9个试点乡镇, 得出各乡镇公共卫生应急能力评分 (前3名:庆符1.29;文江1.15;来复0.47) 用于反映当地公共卫生应急水平, 结果与当地实际相符。结论:用德尔菲法建立的乡镇公共卫生应急能力评价的综合评价模型用于宜宾市9乡镇评价结果来看, 方法切实可行, 是乡镇公共卫生应急能力的重要评价方法。
关键词：德尔菲法,公共卫生应急能力,乡镇
参考文献
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[4]安建民, 王凤茹, 张忠, 等.卫生监督执法人员选拔考评指标体系研究[J].中国公共卫生管理, 2003; (02) :103.
[5]朱鑫.洛阳市县级疾病预防控制机构应对突发公共卫生事件现场应急能力评价[J].山东大学硕士学位论文, 2005.43.
通航应急救援体系亟待建立 篇11
有类似经历的民营通用航空公司，远不止驼峰通航一家。
民间通航“求任务”
在4月24日由民航资源网举办的通航与媒体交流论坛上，驼峰通航副总经理吴小乐介绍说，4月20日上午，驼峰越野俱乐部正在进行应急通信跨区保障演习。在车队集结的时候，得知芦山发生7.0级强烈地震。地震发生后半小时内，驼峰通航两架飞机就做好了奔赴地震灾区的准备。10时左右，飞机飞向雅安，后因空中管制原因，两架飞机降落在新津机场待命。21日中午结束待命，返回洛带机场。
吴小乐于21日中午在个人实名认证的微博中写到：新津飞行学院数架直升机在4月20日上午10时许集结待命至此已有26小时。多次请缨未果。而灾区缺乏运力，求指挥部领导关注！我们比空军机型更灵活机动，对起降点要求也低，飞行经验丰富，求领导下任务！
首航直升机也有两架“小松鼠”随时待命，但一直未被批准。
包括驼峰和首航直升机在内，在芦山抗震救灾中，民间通航首次联合起来，准备参与救援。地震发生后，民间的通航人第一时间聚集在一起，讨论动用全国通航力量救援。在地震发生2个小时后，他们便组织起团队开始工作。天爵航空投资管理公司代翔向媒体介绍，截至21日下午，“不止20家的通航企业都表达了待命意愿，愿意参与救援”。
在地震发生4个小时后，民间通航力量开通了名为“通航救援联盟”的新浪微博账号，实时更新团队信息及救援计划。在其微博中显示，截至21日凌晨，通航救援联盟在微博上发布的处于待命状态的机型，有“小松鼠B3、R44、R22、贝尔206、罗特威，还有S-76和施瓦兹300C。固定翼有赛斯纳172和208B。直升机驾驶员相对少一些。过于轻型的三角翼和动力伞，暂不作为统计，只待一声令下，快速集结。”
芦山地震发生后，通航民企表现积极，反应速度很快。但西林凤腾是目前为止唯一一家参与救援的民营通航公司，一次在21日下午4时运送医药品，一次在22日下午1时55分飞往龙门山与太平镇执行伤员运送任务。
通航救援待发展
首航直升机副总裁何驰告诉记者，通航在应急救援中有明显优势。通航具有丰富的山地和高原作业经验，对飞行高度、气象条件的要求也相对灵活，在喷洒农药、电力巡线时，结合作业要求可以在100米以下超低空飞行。由于灵活程度高、适应能力强，通航在应急救援时可发挥更大的作用。但在芦山地震后，民间的通航飞机尤其是直升机，却难以发挥作用。
据车天发分析，芦山地震的受灾地区地形具有特殊性。此次地震区域成为狭长地带，且处于山区中，利于飞行的空域有限，除了空军执飞的直升机使用以外，几乎没有通航飞机可飞的空域。震后的天气状况也成为了制约通航飞机飞行的原因。其次，在受灾地区适合直升机使用的起降点少，且起降条件较差。据介绍，直升机的起降点是“投入小、作用大”的通航基础服务设施，但此前在受灾区域并没有设立专门的起降点。
据了解，在复杂环境下，直升机救援飞行存在着较大安全隐患，尤其在四川地区。四川多山区，山区多雨，无论是瓢泼大雨还是毛毛细雨，对直升机的安全飞行都存在威胁。直升机在山谷飞行时需要跨过高压电线，而阴雨天气严重阻碍飞行员的视野。此外，直升机的降落点也有严格要求，至少是一个篮球场大小的空地，周围不能有高大的树木或建筑。同时着陆场地最好是不大于3度的平缓坚硬场地，如果坡度过大，很有可能发生侧翻。
有通航人士表示，目前国家相关部门对各通航企业救灾资源能力掌握较少，因此不会轻易动用民间通航力量。
赛斯纳飞机公司北亚区销售及市场发展副总裁吴景奎认为，我国航空应急救援体系在组织架构和基础设施存在较多问题。各机构之间缺乏统一部署和规划，没有综合协调指挥；缺乏灾害应急救援计划以及民用航空活动目前面临空域限制。通航本身也存在着规模不大、能力不足、训练有素的机组人员匮乏以及基础设施落后等问题。我国目前的救援主体过于依赖部队，并且欠缺导航数据，因此在无法目视飞行的情况下，无法执行救援任务。
原民政部紧急救援促进中心专家刘世江表示，我国通用航空应急救援还处于初级阶段，存在救援装备少、基础设施不完善以及缺乏专业航空救援队伍等问题。但是在不断建立健全政府航空应急救援机制的同时，应促进和推动社会化通用航空应急救援体系的建立。通用航空产业发展与研究中心主任高远洋建议，政府应将具备条件的通用航空公司列入政府采购目录，以备采用。
据吴小乐透露，震后民航西南局发布通告文件，要求在场的通航企业做好准备。4月21日上午，西南局将能随时调配的7架直升机型号、所在位置及功能通报给四川应急办及抗震救灾指挥部。同时认可了通航是应急救援工作的重要力量。
卫生应急体系 篇12
关键词：信息汇集分析,指挥控制,接警处警,现场处置,卫生资源管理,知识库,预案库,事件管理
0 引 言
“非典”疫情暴发后,建立反应灵敏、运转高效的突发公共卫生事件应急机制成为党和国家着力强调的工作重点之一,并促使了《突发公共卫生事件应急条例》的迅速出台。2003年5月9日,国务院第376号令公布施行《突发公共卫生事件应急条例》,这标志着在我国已建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的处理突发公共卫生事件的应急法律制度。2006年1月8日,国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。次月,国务院又同时发布了4个单项突发公共事件应急预案,即《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《国家突发重大动物疫情应急预案》和《国家重大食品安全事故应急预案》。这一系列规范性文件的发布,目的在于提高政府应对突发公共事件的能力,保障公众的生命财产安全,维护国家安全和社会稳定,促进经济社会全面、协调、可持续发展。
1 问题分析
应急指挥系统建设状况集中反映了一个城市乃至一个国家的危机管理水平,同时也反映了城市的综合信息化水平。随着我国在国际事务中扮演越来越重要的角色,奥运、世博等大型活动将成为检验中国城市应急指挥系统的舞台;而近年来,自然灾害、恐怖袭击、公共卫生、安全生产等应急事件频繁爆发,也迫使我国空前重视各类应急指挥系统的建设。
当前,我国面临的突发公共卫生事件的形势严峻,公共卫生事件可谓一波未平一波又起,因此,对突发公共卫生事件的及时有效处理,已经成为各级政府的首要任务。2003年上半年的一场突如其来的非典型性肺炎重大疫情灾害,暴露出我国突发公共卫生事件应急机制不健全,公共卫生发展严重滞后。非典疫情的发生和蔓延,充分暴露出当前我国公共卫生信息系统存在的缺陷,主要集中在以下几个方面:
(1) 疫情报告、疾病监测时效性差。
(2) 卫生信息网络覆盖面小。
(3) 医疗救治系统信息不灵。
(4) 卫生执法监督信息系统建设滞后,不适应卫生执法监督工作的需要。
(5) 缺乏国家统一的公共卫生信息平台,信息整合能力差。
仅仅基于目前有限的对于突发公共卫生的应急指挥和处置的管理手段、管理方案无法适应当今飞速发展的公共卫生事业的发展与业务管理的需要,所以为适应人民物质生活水平的提高与卫生健康要求的提升,有必要在既有的业务基础上建立一套完善高效和适应最新突发公共卫生应急指挥和处置业务要求的信息化管理系统。
结合现状,突发公共卫生事件应急指挥体系主要围绕以下几方面展开研究:
(1) 事件评估与特征管理;(2) 资源管理与紧急调动;(3) 应急指挥支持;(4) 疫情调查与管理;(5) 数据分析模型库管理;(6) 知识库管理;(7) 预案库管理;(8) 预警预测信息支持;(9) 事件管理。
2 突发公共卫生事件应急指挥体系的构建
2.1 总体架构
突发公共卫生事件信息支撑体系的建设将突出全面规划、全面整合、全面协同、全面展现的特点,围绕突发公共卫生事件的控制和指挥,汇集所有相关的应用和信息,实现条线管理和块状管理的有机结合。
如上所述,突发公共卫生事件信息支撑体系分为两大部分,信息汇集和分析、指挥和控制。信息汇集和分析是通过对信息的查询、分析和展现等,为领导指挥和控制提供各类信息依据,指挥控制则是在信息汇集和分析的基础上,领导通过指挥控制平台,进行命令的下达和指挥,实现对突发事件的控制、战时的会商协同等工作。如图1所示。
通过日常数据采集和监测,为接警和处警提供信息来源和依据,实现对事件的早发现、早报告和早处理。接警和处警的过程,是对事件进行评估和筛选的过程,依赖于后台“事件评估和特征管理”系统,根据事件特征(表现症状、传播方式、危害程度等)的量化和非量化描述,实现对事件的等级评估。
信息汇集和分析中,还包括对资源动态信息的掌握,资源信息包括疫苗和药械、血液、床位、隔离室、医疗队伍和专家、救护车辆以及社会资源等,其中卫生资源信息主要通过区属单位(区血液中心、区120急救、区CDC等)、区属医院等进行报送,日常情况下主要是静态数据的采集,采用定期收集资源信息的策略,战时状态下突出对动态数据的采集,实时收集各类资源信息。
口岸、出入境人员检疫和流动信息来源于和交通运输管理部门、海关、水务、公安等相关单位的信息交换,获得人员出入境的个案信息、检疫信息和宏观统计信息,以及车船航班等班次信息,便于对口岸、流动人员进行疫情控制和追踪处理。
综合分析包括在线信息分析以及数据仓库分析,以方法库、模型库、特征库以及知识库作为支撑,为领导提供全面综合的数据分析以及决策依据,以图表、GIS、大屏幕等方式进行展示,是领导指挥决策的主要平台。
指挥控制包括事件的指挥、应急处置、任务下达、报告反馈、会商协同等一系列工作。从卫生行政部门的各级职责来看,卫生行政管理部门负责指挥全市范围内突发事件的应急处理,区县卫生部门负责区域范围内突发事件的应急处理,包括调查、控制和医疗救治等,具体包括组织科学研究、流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护的物资、设备、设施、技术与人才资源储备等工作。
对于突发事件的指挥控制,往往依赖于预案库的知识来进行辅助,预案库是对突发事件各项处理内容的量化和非量化的描述,包括信息报告与指挥、现场处置、控制预防、资源配备、和外部机构协同以及其他特殊要求等。
指挥控制平台中,会商协同为领导与外界相关单位的联系和工作协同提供技术支持,会商协同包括电子白板、文件交互、数据交互、短信、BBS和多媒体视频交互等多种方式,多媒体视频在战时可以提供远程专家会诊、抢救监控、门诊监控以及联席会议等,平时可以提供医学课件的教学,日常办公会议等。
总之,突发公共卫生事件信息支撑体系以指挥控制平台为驱动,以信息汇集和分析、指挥和控制为核心,通过信息的全面汇集和展示,通过指挥控制、事件跟踪和报告机制,完成战时状态下对突发事件的处理。
2.2 业务流程
业务流程如图2所示。
2.3 功能设计
1) 事件评估与特征管理
任何事件都可以用结构化和非结构化信息加以描述,对那些不能用结构化数据进行特征描述的事件,依赖于人工协作决策和知识库,而对那些可以用结构化数据进行特征描述的事件,则按规范的特征匹配对事件进行定性和定级。事件评估与特征管理就是通过建立结构和非结构化的特征描述,当突发事件发生时,在对事件进行报告的同时,需要根据已有的事件评估体系和评估标准,结合当前事件的各种资料数据对突发事件进行评估,划定事件级别,经核实后向相应部门提出预案启动建议,按预先准备的应急方案进行应对。同时,在事件结束后通过对事件进行总结和分析,不断完善和丰富对事件的特征管理,为下一次突发事件的评估提供更准确、全面的依据。
2) 资源管理与紧急调动(如图3所示)
资源日常管理主要是在平时状态下对医疗设施、设备、救治药品、技术人员和专家等进行统一管理和规划,建立应急资源数据库,以备在战时状态下对应急资源进行紧急调动。从而提高卫生行政部门、医疗卫生机构应对各类突发公共卫生事件的救治能力和应急能力。
应急资源紧急调动是指在突发事件发生时所要投入使用的各类医疗资源和社会资源。战时应急资源调配是建立在平时应急资源日常管理和规划的基础上的,因此平时应急资源的管理和规划对战时的需求量、响应能力等整个资源的供应链起着主导作用。应急资源调配管理包括对医疗机构的设备和床位、专家和救治队伍、药品器械等医疗资源的调配,还包括对外单位其他资源的调用请求,包括对药品器械等物资的运输和仓储、警力和部队的调动、民政救助、社会保障、环境保护、海关边防检查、其他行业特殊资源调配等。形成一整套完整全面的资源保障屏障。
资源管理从宏观的角度从属于突发事件指挥控制系统,但资源的日常管理相对比较独立,对资源的日常管理将主要针对疫苗、冷链设备和其他设备的管理。因此,对突发事件指挥控制而言,主要是要处理好和资源日常管理系统的接口以及在应急状态下的资源调动请求。
3) 应急指挥支持
应急指挥是突发事件指挥控制的枢纽,通过应急指挥系统,为现场指挥和控制提供全面的应用支撑。应急指挥包括对各类信息的综合查询和分析,如疫情分布情况、事件报告和状态跟踪、资源调配部署情况、密切接触者等人员分布情况、控制和预防范围等,通过报表、图表、GIS等方式进行展现,为指挥人员提供各种辅助决策信息,在这个基础上进行命令发布与现场指挥,如:紧急流调、范围控制和预防、现场救治、资源调配等。
应急指挥还可以通过会商协同平台与外界进行信息交流。会商信息交流通过会晤协商的形式,利用现代通信技术,研讨突发事件的形式和发展趋势,及时有效地组织调度分散在各地的应急资源,协同对突发事件进行及时分析预报和协商决策。通过使用该技术,能有效地改善与会者的信息交流方式,消除由于人们在时间空间上的隔离而引起的障碍,节省群组工作人员的时间和精力,提高应急指挥的准确性和时效性。如通过视音频多媒体交互协作平台,将各类应急资源进行优化整合,为决策者进行应急对策、应急指挥提供相关信息和决策支持;提供多层次的会商信息服务等。
4) 疫情调查与管理
疫情调查是对疫情的传播、密切接触者的基本信息进行动态跟踪和信息采集。疫情调查与管理是对疫情的传播情况(传播方式、传播范围、传播速度等)进行动态信息采集,对与受害人群有过接触的人员基本信息、特征、特点、地域分布、年龄结构、去向等进行信息采集和动态跟踪,为领导决策、指挥控制提供信息支持。
疫情调查与管理可依托疾控以及社区卫生系统,以医院、社区卫生服务中心以及CDC防保科室等单位共同进行疫情数据的调查和采集。突发公共卫生指挥控制系统应和这些系统进行集成和管理的联动。
5) 数据分析模型库管理
数据分析模型是在基于业务分析和决策需求的基础上,建立面向多维数据组合、多维数据查询和展示的子系统。数据分析完成对突发公共卫生事件的相关数据分析,通过分析来揭示疾病预防控制工作中隐藏的问题。
数据分析的主要方法包括: 趋势分析、 对比分析、 比例分析等。
数据分析包括以下主要内容:
· 数据分析模型定义 需要根据数据分析的内容来定义分析模型,包括分析内容(字段)、分析方法(对比、趋势、比例等)、分析算法及其他约束条件等,将定义结果保存下来。
· 数据分析模型处理 根据数据分析模型的定义,按照一定的条件,来执行这些算法,并将执行结果保存下来。
· 数据分析结果展现 将数据分析的结果展现出来,通常以表格、图形等方式在Web上展现。图形展现主要包括:直方图、折线图、饼图等。
6) 知识库管理
知识库是用于知识信息的存储及其使用管理的系统,内容包括:各监控项目的监控指标及指标体系;评判规则与标准;监测数据误差限值;专业规律指标;专家知识经验;卫生法律、法规,行业规程、规范的有关条款等。知识库将通过专家系统、逻辑推理的参与,对各专业决策提供帮助。
7) 预案库管理
突发事件应急预案是经过一定程序制定的处置突发事件的事先方案(预案),是建立统一、高效、权威的突发事件应急处理体系的基础,对突发事件的应急处理要有完备的预案,包括技术上、物质上、管理上的准备和储备等,并能够得到演练的检验。公共卫生突发事件应急处理中的预案系统,包括:各种急性传染病应急处理程序、影响区域应急处理程序、医疗物资调配应急处理程序等。
应急预案包括对应急预案库的制定和管理,预案库对应急指挥工作有实际意义。通过应急预案库的设置和管理,进一步提高突发公共卫生事件的应急处置能力。预案库的启动是与特定的事件紧密结合起来的,即根据不同的事件性质、事件等级和危害程度会启动不同的应急预案。
不管哪种类型的预案库,它们的内容都应包括信息报告与指挥、现场处置、控制预防、资源配备、和外部机构协同、其他特殊要求等各方面,既有量化的描述,也有非量化的描述。
8) 预警预测信息支持
预警预测信息支持是指对监测数据(传染病个案、传染源、接触者、活动范围、居民健康档案等)、历年传染病、流行病发病情况及社会经济、人口、环境、气候等可能影响因素的数据进行整合、分析和判断,对易造成疾病爆发、流行或重大危害的分布状态及危险因素进行早期报告。通过预警预测信息支持机制,提高政府对突发公共卫生事件的反应能力和控制能力。
9) 事件管理
针对已经处理好的各类事件、各类报告和数据的管理,完成对事件的完整回访,完成各类文件的保存和管理,可以被检索,便于调用。另外在对领导指挥、命令发布的工作中,需要对视频、音频信息能按时间序列进行采集和录制,这有利于事件的回放,突出对事件指挥处理的真实性和严谨性。另外,可以结合对人员的日常培训,该音频、视频的录制功能还能够对PPT等进行播放。
建立“事件管理”模式,将流程化的事件用事件管理模式进行记录,事件相当于一个记录容器,可多级嵌套,每个事件及其子事件都可记录各种类型的管理信息并可单独设定查看操作权限,每个事件在条件允许的情况下采用多媒体手段进行跟踪记录,记录其从发生、发展到处理结束全过程的信息,较好地实现了信息的痕迹管理,方便信息纵向管理。
2.4 典型应用场景描述(症状监测)
如图4所示,症状监测是突发公共卫生事件日常监测的一项主要工作,症状监测的哨点在医院,主要通过医院门急诊、医院LIS和医院药房。门急诊医师通过病人主诉,对症状特征进行提取,形成症状采集信息并向区CDC进行上报,不断积累症状的统计分析信息,一旦某种疾病的症状在数量上或危害程度上突破警戒的阈值,则立即进入预警和应急处理流程。症状监测另一个信息来源于医院LIS系统,通过对化验报告的监测,提取和疾病相关的一些特征指标,形成区CDC对疾病检验特征值的统计数据,有利于从本质上对疾病进行研究分析,采取必要的预防和处置手段。通过对医院药房或社会药房用药数据的采集和分析,从药品适应症的角度分析潜在的疾病以及疾病的蔓延情况,对特征药品的用量进行监控,有利于帮助CDC部门及时发现潜在的疾病,对突发事件进行预警。
3 主要特点
1) 提出创建模型库和方法库作为突发公共卫生应急指挥系统的核心知识库以支持应急指挥系统的预测、预报、预警和应急处理;
2) 采用与知识库集成、事件触发、结构化和非结构化描述、规则驱动等技术手段,提出并实现突发公共卫生事件管理的应急预案库,建立一套透明和标准化的反应程序,具备系统完整的设计、标准化的文本文件、行之有效的操作程序和持续改进的运行机制,使突发公共卫生事件管理活动能按照备战、减灾、应急、恢复等四个步骤有条不紊地进行,以达到重建社会秩序的目的;
3) 采用多准则应急决策技术,实现应急指挥会商协作系统,通过会晤协商的形式,研讨突发公共卫生事件的形式和发展趋势,协同对突发公共卫生事件进行及时分析和处理;
4) 从公共卫生理论出发,强调对各类数据、各类报告、各项工作内容的疏理,强调疾病预防监测、预防干预和管理三个层面的三位一体,紧密结合,并适应“平战结合”的信息化建设要求;
5) 充分借鉴危机管理理论4R模型,以危机管理理论的4R模型(即罗伯特·希斯提出的危机管理4R模型:准备Readiness、反应Response、减少Reduction、恢复Recovery)为基础,从日常监测到突发事件指挥,从事件报告及处置到灾后重建,全方位处理公共卫生应急事件。
4 实际案例
4.1 上海市浦东新区卫生信息网
系统建设以突发公共卫生应急指挥平台为抓手,涵盖疾病预防控制、区域性HIS、突发事件指挥控制、卫生监督管理、GPS指挥调度、地理信息展示和疾病跟踪等。2005年4月底投入运行,后通过专家评审验收。实现了各个专业应用系统与应急指挥平台的信息交换和共享。
4.2 上海市松江区公共卫生应急指挥系统
系统建设以突发公共卫生应急指挥平台为核心,实现了突发公共卫生事件指挥控制与日常业务系统、信息的紧密结合,突出战时信息的综合展示和领导的指挥作用。涵盖突发事件应急处置、预案管理、健康档案数据挖掘、资源管理、医院信息采集、GIS展示、短信服务、事件报告等具体的应用(如图5所示)。2006年投入运行并通过用户验收。
4.3 上海市突发公共卫生事件应急信息系统
上海市突发公共卫生事件应急信息系统也是我国省会以上大型城市突发公共卫生事件应急信息系统建设的首个项目。是一个面向全市19个区县的卫生局、疾病预防控制中心、卫生监督所、120应急救援、各级医院和社区卫生服务中心等在内的全市性广域网系统,建成适合公共卫生体系建设需要的多维度、多领域的综合、联动、协作的信息系统,加强疾病预防控制、医疗救治、卫生监督管理三大体系的数据交互和信息共享,提高上海对突发公共卫生事件的应急处置能力。
系统建设2005年8月启动,先后经历了系统总体设计、开发研制工作,目前已基本完成应急指挥平台核心功能的开发,在5.12汶川地震上海医疗救援队开赴灾区过程中,发挥了通信交流、地理信息展示等重要作用。