PPP合作模式（精选12篇）
PPP合作模式 篇1
公私合作 ( PPP) 是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式[1]。收费公路方面公私合作主要采取BOT为主合作方式, 但此模式存在私人部门承担风险过高、政府参与度低以及双方利益冲突大等缺点[2]。目前PPP模式注重双方平等合作, 收益共享, 风险分担。因此公共部门和私人部门在收费公路领域如何共同参与建设和运营, 建立互利的合作目标实现共赢是现在需要解决的问题。
目前交通基础设施公私合作研究多集中在双方合作的可能性和合作模式方面, 一些学者总结了交通基础设施PPP失败因素以期促进双方良好合作。本文从演化博弈视角对公私双方合作行为进行分析, 探讨公共部门和私人部门行为策略的演化, 为促进双方良好合作提供思路。
1 演化博弈论对PPP收费公路合作分析的适用性
PPP模式收费公路公私双方通过契约规范双方的责任和权利, 是平等合作伙伴关系。合作过程中公共部门追求公共效益最大化; 而私人部门追求自身利益最大化。由于人的有限理性, 契约具有天然不完全性[3], 两者追求目标的差异化, 合作过程中双方往往一开始不能找到最优策略。而且收费公路双方往往具有较长的合作期限, 双方合作过程中不断博弈, 相互模仿学习和改进, 逐渐找到最佳策略。
2 演化博弈模型构建
( 1) 私人部门策略: 积极合作T1; 消极合作T2。公共部门策略: 积极合作S1; 消极合作S2; ( 2) 双方消极合作获得效用Gi, 双方积极合作增加的效用为Li, 单方积极合作损失效用Bi, 单方消极合作获的效用Ci ( i = 1, 2) , i = 1 时表示私人部门, i = 2 表示公共部门。
3 演化博弈分析
假设初始时公共部门采用s1 比例为y, 采用s2 比例为1 - y; 私人部门采用T1 比例为x, 采取T2 比例为1 - x。则私人部门T1、T2 的适应度与平均适应度分别为: ( 1) 私人部门复制动态方程为: = x ( UT1-U) = x ( 1 - x) [y ( L1 + B1 - C1 ) - B1 ]; ( 2 ) 同理公共部门复制动态方程: = y ( 1 - y) [x ( L2 + B2 - C2) - B2]。
根据演化稳定策略性质, 当f‘ ( x) < 0、f’ ( y) < 0 时, 策略 ( x, y) 为演化稳定策略。即: 令= 0, = 0, 在平面s = { ( x, y) |0≤x, y≤1} 上得演化博弈均衡点为A ( 0, 0) 、B ( 1, 0) 、C ( 0, 1) 、D ( 1, 1) 、E ( , ) 。令X0= , Y0= 当0≤X0, Y0≤1 时E5 才存在。
下面对不同情况下双方合作策略眼花啊博弈稳定性分析: ( 1) 当均衡点E5 不存在时, 此时Ci> Li。根据微分方程的稳定性定理可知, D ( 0, 0) 为稳定点, 即单方消极合作取得的效用大于双方积极合作取得的效用时, 双方都采取消极合作是演化稳定策略。在合作过程中公共部门的消极行为主要表现在: 公共部门在合作中履约失信。收费公路运营期内可能出现公共部门领导换届、机构职能调整使得原来的承诺难以兑现, 公共部门不履行或者拒绝履行合约所承诺的责任时往往造成收费公路项目私人方受损。公共部门政策稳定性差, 由于缺少国家层面的PPP法规制度, 更是缺少符合交通技术经济特点的法律, 有的只是一些地方性或者行业性法规或者政策。往往法律法规在颁布之后面临修订或者重新诠释, 影响到收费公路项目市场需求和服务收费, 影响合同的有效性, 导致项目正常建设、运营受到影响。私人部门的消极行为主要表现在: 私人资本往往具有短期机会主义和资本逐利性[4]。合作中为了追求自身利益最大化, 建设阶段节省开支, 偷工减料, 降低道路建设标准, 配套交通设施不完善。运营期采取自利行为现象更为普遍, 例如减少对道路的日常养护, 降低服务质量。由于信息的不对称, 私人部门掌握着真实的建设成本和运营成本, 私人部门上报的数据往往夸大投资额、运营费用, 提高收费价格; ( 2) 当均衡点E5 存在, 此时Ci <Li。点E, f‘ ( x) = 0, f’ ( y) = 0, 为鞍点。根据微分方程稳定性定理A ( 0, 0) 和D ( 1, 1) 为稳定点, E2 和E3 是不稳定点。双方合作行为演化博弈相位图如图1 所示。此时演化博弈存在两个稳定解A ( 0, 0) 即双方积极合作, D ( 1, 1) 即双方消极合作。演化结果受初始状态所在区域影响。公私双方在合作过程中都采取积极合作是明智选择, 但任何一方采取消极策略都会使对方效用受损, 此时积极合作方受损, 为了减少自身损失也逐渐采取消极策略, 导致双方不信任, 不努力, 最后使收费公路整体亏损。上述两种情况演化说明了在市场自发演化下, 双方合作策略会以更大的概率趋向双方都消极合作。
4 对策建议
为了避免公私合作朝向消极合作, 对于第一种情况, 在合作中应避免, 采取保障措施使单方消极合作效用小于双方积极合作取得的效用是必要的。对于公共部门, 在现有法律法规不完善情况下, 公共部门作为合作伙伴应加强契约精神和重视履行规则, 要有严格的信用。双方通过谈判达成合作, 签订契约, 规范双方的责任和义务以及明确纷争解决途径, 双方形成实际的平等信任的合作关系。如果公共部门出现违约, 私人部门可以起诉或撤出资金。对于私人部门, 公共部门作为监督者, 建设阶段要保障道路的质量; 运营阶段, 对收费进行监管, 包括是否按照特许经营协议中的标准进行收费, 收费站的设置是否符合规定; 对收费公路服务水平、相关配套设施是否完善、交通安全状况进行规范和监管; 对收费公路日常的维护和保养进行监管, 确保收费公路运行的质量良好。
第二种情况下Ci < Li, 双方积极合作获得的效用比单方消极合作获得的效用高。说明随着法律制度的完善, 公共部门契约意识增强, 公共部门可以为私人部门提供良好投资环境, 而且私人部门在公共部门监管下有效运行, 有效制止了单方消极合作行为, 双方长期合作才能顺利开展。但系统仍然存在两个演化稳定解, 双方合作长期演化结果受初始状态影响。如果E ( x0, yo) 坐标比较小, 即E坐标左移, 区域BECD变大, 才能使双方以较大几率向积极合作发展。从演化结果分析, 只有E点无限趋于A点时, 系统才有唯一满意演化稳定策略 ( 积极合作, 积极合作) 。减少单方积极合作损失, 增加双方积极合作获益均可使E点左移, 即在双方合作中引入激励措施。对于收费公路可以采取1) 减免税收措施, 初始运营时期还贷和现金流压力巨大, 初始运营阶段减免税收可以缓解压力, 激励私人部门积极合作。2) 公共部门担保; 当收费公路私人部门利益难以保障时, 公共部门可以通过税收、补贴等转移支付措施进行补贴或者按照合同约定进行价格调整; 当收费公路运营标准达到合同中公共部门要求标准时, 对于客流量不足, 达不到预测客流量时, 公共部门应给与一定补贴; 对于收费公路特许经营期内, 新建或者改建类似项目, 合理规划路线, 避免对该收费公路的运营形成实质性商业上的竞争而影响私人部门收益, 如果必须修建, 考虑补偿私人部门损失。
5 结语
本文运用演化博弈模型分析PPP收费公路模式公共部门和私人部门行为动态演化过程。发现: ( 1) 完善的法律约束、公共部门良好的契约意识, 公共部门对私人部门的有效监管可以减少单方消极合作获益, 使项目避免演化为双方消极合作状态, 使项目有可能朝向双方积极合作方向演化, 是双方良好合作的关键。 ( 2) 引入激励机制, 可以促使双方朝着积极合作演化, 是双方积极合作的有效手段。因此在以后收费公路公私双方合作中, 公共部门既要注重契约精神和有效监管手段, 而且合作过程中引入合理的激励措施可以促使项目以最大概率朝向积极合作演化。
参考文献
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[2]孙慧, 范志清, 石烨.PPP模式下高速公路项目最优股权结构研究[J].管理工程学报, 2011 (01) :154-157.
[3]陈琤.有限理性、公共问责与风险分配:台湾高铁市场化的失败与启示[J].武汉大学学报 (哲学社会科学版) , 2014 (02) :29-35.
[4]吕志勇, 陈宏民.我国自然垄断产业市场化改革的几个关键问题研究[J].中国工业经济, 2003 (08) :57-63.
PPP合作模式 篇2
浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式
无界投融：2014年，浙江省完成固定资产投资23555亿元，其中“411”重大项目投资7210亿元，同比增长16.6%。
一、实施财政重大政策，引导推动有效投资
一是大力推进海洋经济国家战略，争取中央财力补助30亿元，落实省海洋经济发展专项资金66亿元，助推我省从海洋大省向海洋强省转变。2014年，全省海洋生产总值近6000亿元，沿海7市完成海洋经济有效投资超2300亿元，均比上年增长约10%。二是每年安排专项资金15亿元，实施小城市培育试点补助政策。
2014年，36个试点中心镇有效投资达1885亿元，同比增长23%。小城市试点镇经济实力持续增强，综合承载能力和公共服务能力不断提升，成为我省新型城镇化的一大新亮点。三是每年安排6000万元产业集聚区专项资金，研究出台《省级产业集聚区财政政策实施办法》，积极发挥财税杠杆作用，促进我省产业结构调整和发展空间拓展。
二、提高资源配置效率，促进产业转型升级
通过整合专项资金、调整支出结构，积极完善支持产业转型升级的政策体系。2014年，省财政安排补助资金2.9亿元，支持企业技术改造、技术创新。从工业与信息化专项资金中统筹安排3亿元，开展“两化”深度融合国家示范区建设试点。设立信息创业投资基金，经过二、三级基金的放大，形成50-100亿元的基金规模，投向信息化和工业化深度融合及信息基础设施建设等重点领域。完善促进浙商创业创新财政政策，2014年落实浙商创业创新促进功能性机构和浙江发展目标责任制考核奖励资金1.1亿元，引导浙商回归引进项目投资资金2236
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亿元，同比增长27.6%。
三、积极争取国家支持，落实地方配套资金
2014年，我省争取中央预算内基建资金52亿元，重点支持我省基础设施、战略性新兴产业和社会事业发展等重点领域建设。争取中央车购税资金44亿元，落实省级交通基础设施建设养护资金104亿元，推进现代交通五大建设和综合交通运输体系构建。2012-2014年，积极争取中小河流治理、病险水库加固中央水利资金18亿元，省财政安排水利专项资金145亿元。全省累计完成水利投资1229亿元，实现病险水库加固452座，新建、加固海塘河堤1616公里，杭嘉湖区整治152万亩，农村河道综合整治8600公里，滩涂围垦圈围34万亩，新增水土流失治理面积2117平方公里，灌溉水有效利用系数提高到0.579。
四、改革投融资方式，积极推行PPP模式
2014年，我省在全面推进“七线两枢纽”建设的基础上提出加快铁路建设“八八计划”，16个铁路项目省内总投资1350亿元，省级承担资本金约200亿元，沿线市县约250亿元。同时，省财政积极推进铁路投融资改革，资本金除由一般公共预算、国资经营预算、产业基金等筹措外，安排地方政府债券用于铁路资本金缺口，并利用经营收益抵补法创新筹资渠道。探索“投资主体多元化、筹资方式市场化、投资项目业主化”的投融资新机制，积极推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式，鼓励和支持社会资本参与污水、能源、交通等公益性基础设施投资和运营，前期已向社会发布20个推介项目。
五、实施考核激励政策，推行“411”有效投资行动计划
2014年，协调落实省级财政性资金147亿元，紧紧围绕基础设施完善、五水共治、统筹城乡一体化发展等重大项目建设领域，着力促进“411”有效投资
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行动计划顺利实施，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。建立完善扩大有效投资的财政激励政策，对全省各市县投资增速、投资增量贡献、投资结构优化等内容进行综合考评，省财政对考核优秀的市县给予财力性奖励，2014将兑现奖励资金约1.5亿元，统筹用于加大民生投入和促进经济转型升级等方面，有效引导市县扩大投资积极性。
PPP合作模式 篇3
摘要：PPP模式自上世纪80年代引入我国，在我国以各种形式探索实施中不断完善。在目前国家实施城镇化战略背景下，为了促进和加快公共基础设施建设、控制政府债务增量消化债务存量及加快政府职转变能提升国家治理能力，PPP模式近两年来在公共基础设施建设中被推到一个前所未有的重要地位，具有广阔的发展前景。
關键词：PPP模式化；分类及运作方式；意义；发展前景
一、PPP的概念及模式在我国的引入
PPP是Public Private Partnership的简称，这一模式及概念最初兴起于西方，根据西方（美国PPP国家委员会）的定义：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者的特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人的资源进行设计、建设、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。根据财政部颁布的（财金2014[76]号）《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP被译作政府和社会资本的合作模式，是政府部门和社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。
PPP有广义和狭义之分，广义的PPP泛指政府与企业为提供公共产品服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP可理解为一系列的项目融资模式的总称，包括BOT、TOT、BOO等，狭义的PPP更加强调合作过程的风险分担机制。单从它的概念看可包括三个要素：公共部门、私营部门、合作。这种模式自20世纪80年代引入我国，最初是以BOT的形式在我国东南沿海公益事业设施项目的建设，经过20世纪初到现在不断的探索、试点和推广，经过各方面法律法规的不断完善，到目前阶段这种模式渐趋向成熟。本文试图以PPP这种模式在实际中具体实施方式，发展前景来说明这种模式在目前我国基础建设中的意义。
二、PPP分类及运作方式
根据财政部颁布的（财金2014[113]号）《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中解释，PPP模式可按“收入来源”和“公共职责和项目转移程度”两种方式进行分类。按照收入来源，PPP模式可分为使用者付费模式、政府付费模式和混合模式；按照公共职责和项目转移程度，PPP运作方式可分为委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交TOT和改建-运营-移交（ROT）等。
PPP模式的实施程序：政府部门通过政府招标形式与中标单位组成特殊目的公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。这种模式鼓励社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施项目等可产生收益的公益性事业投资运营，因此只有可产生收益的公益性事业项目才能采取这种模式。
三、大力推行PPP模式的背景、意义
2014年9月16日，李克强总理召开国务院新型城镇化建设试点工作座谈会强调目前我国大力推进新型城镇化的重要性和必要性，指出当前中国经济增长正从高速增长转向中高速增长“新常态”，经济增长质量高水平迈进。在中国经济增长转型过程中，在目前经济下行压力下，以人为核心的城镇化建设将成为强大引擎。加快城镇化建设从短期看，有利于拉动内需，顶住经济下行压力，从中长期看有利于改善经济发展基础，优化居民扩大消费环境，进而推动中国经济结构和城乡区域结构优化，以及相关体制和机制的完善。
新型城镇化成为国家战略目前正处于一个重要关口。而根据国务院印发《国家新型城镇化规划型城镇化规划（2014-2020年）》中指出截止2013年底，我国的城镇化率为53.7%，而到2020年城镇化率的目标为常住人口城镇化率要达到60%，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。而目前城镇化过程中面临的问题是公共基础设施需要投资大量资金，但是地方政府债务规模巨大且政府投资效益不高。为了解决城镇化过程中所需要的大量资金，缓解地方政府债务居高不下的财政压力，同时提高公共基础设施投资的效率和效益PPP这种政府和社会资本合作模式在目前被国家大力推广。
目前大力推广PPP模式具有如下意义：
（1）调动了市场上大量社会资本参与基础建设，既加快了城镇化中的配套基础建设又能防止目前的政府债务过度扩张缓解政府债务压力，既适应了新一届政府加大对地方债务治理，剥离地方政府融资平台公司加重政府债务的融资功能，又适应了新一届政府加大城镇化建设的需要。
（2）在引进社会资本的同时带来了先进技术设备和管理经验促进技术创新和管理创新，政府与具有现代法人治理结构的公司合作，有利于提高政府规划选定采用PPP模式项目在建设过程的投资效率，降低工程造价，可以使建成的公共设施项目在运营过程中以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
（3）政府以合作方参与项目投资、建设、运营有利于分散项目风险提高项目融资效率降低融资失败风险，从而有利于项目建设顺利推进。
（4）政府以合作方参与在一定程度上主要任务是代表公众对参与投资建设运营企业方进行监管对其利润进行调节，以使公众能以合理的成本享受到优质的服务。
（5）采用这种模式能在推进城镇化的过程中减少债务增量也可以在一定程度上消化债务存量。
（6）加快了政府职能转变，是提升国家治理能力的一次体制、机制。
四、PPP模式发展前景
PPP模式是国际上公认的市场参予公共资源配合最有效的方式之一，在中国加速城镇化趋势下，在新一届政府强力主张市场在资源配置中起主导作用的改革大环境下，这一模式将在我国基础建设投资建设及促进政府改革和提高国家治理能力中具有有广阔的发展前景。（作者单位：中国路桥集团西安实业发展有限公司）
参考文献：
PPP合作模式 篇4
1金融机构参与PPP模式有利于延伸产品服务链条
PPP模式在我国的正式名称是 “政府与社会资本合作”,即由政府和私人部门合作来提供公共产品服务和基础设施。广义的PPP被界定为特许经营类项目融资模式,即私人部门通过与政府签订特许权协议,而获准在一定特许经营期内进行项目融资、建设和运营,同时取得投资回报,特许经营期满再将项目资产无偿交还给政府部门1。狭义的PPP是政府与社会资本针对特定项目组成特殊目的机构 ( SPV) ,项目公司与政府签订特许经营合同,并负责项目设计、融资、建设、运营,等到特许经营期满后,项目公司终结并将项目移交给政府2,详见图1。
资料来源: 根据 2014 年 9 月发布的 《国务院关于加强地方政府性债务管》( 国发 〔2014〕43 号) 整理。
在PPP模式中,金融机构由于其强大的融资和财务能力,成为了 “私人部门” 的主要代表。此外,具有产业背景的项目建设和运营维护单位也成为 “私人部门”的重要组成。目前,中信集团、五矿信托、中再资产、中铁建、中交集团等央企及下属企业已经走在了探索参与PPP模式的前列。
1.1从需求出发,我国公共产品服务与基础设施投资市场空间广阔
我国新型城镇化刚刚起步,《国家新型城镇化规划》于2014年11月出台,过去的城镇化是以土地为中心的城镇化,是 “挣钱的城镇化”; 而新型城镇化是以人为中心的城镇化,是 “花钱的城镇化”。根据 《促进城镇化健康发展规划2011—2020年》,预计未来十年将有4亿 ~ 5亿农业人口进入城镇,按人均带动10万元固定资产投资计算,未来十年城镇化将带动40万 ~ 50万亿元固定资产投资。尤其,随着 “一带一路”、“京津冀协同发展”、 “长江经济带”等国家发展战略实施,将产生大量大型基础设施建设、市政工程建设、环境工程、医疗养老等共同产品和服务的投资机会。
1. 2从供给而论,金融机构参与PPP有利于延伸产品服务链条
在当前地方政府融资受限和偿还能力饱受质疑的形势下,如果金融机构继续保持传统投融资思维和风控文化,将会失去一个广阔的基础设施投资市场。为此,金融机构需要加大全产业链产品的开发,不断提供客户各个阶段所需要的产品。其中一个重要的创新突破口是,使现有的产品和盈利点向业务链上游延伸,与客户共担风险、共同成长、共享收益。这正与PPP模式强调由政府和社会资本 “利益共享、风险共担”的精髓不谋而合。
2不同类型PPP项目的典型设计方案
PPP模式的兴起与43号文出台密不可分。2014年9月, 国务院发布43号文提出,剥离融资平台公司的政府融资职能,融资平台不再新增政府债务。同时PPP模式开始得到大力推广,在此背景下,PPP模式具有三大特征: 一是融资方式从债务性融资变成权益性融资,降低政府负债率; 二是偿还方式从 “统借统还”变成主要依靠项目自身现金流还款; 三是风险主体从融资平台变成项目公司,政府对项目公司没有偿债责任,投资方需对项目本身、而不是政府或融资平台进行风险收益筛选。关于PPP模式的分工,一般情况下,PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护的大部分工作,并通过 “使用者付费”及必要的 “政府付费” 获得合理投资回报; 政府部门需负责基础设施及公共服务价格和质量监督。
2.1超大型准经营性项目PPP样本:复合PPP模式
超大型准经营性项目 ( 总投资100亿元以上) 以城市轨道交通项目为例,其特点是投资规模大、回收期限长、无法通过票款收入收回全部投资并实现盈利。此类项目适合将项目有效分割并组合,采取 “复合PPP模式”。下面以北京地铁16号线为例,说明复合PPP模式的方案设计。
北京地铁16号线由北京基础设施投资有限公司 ( 京投公司) 承担项目规划建设,其PPP模式首先对项目总体进行拆分,分为A部分———投资建设、B部分———运营管理。 A部分引入 “中再资产”,B部分引入 “京港地铁”。总体而言,京投公司用32亿元资本金撬动社会资本270亿元, 交易结构如图2所示。
由北京地铁16号线PPP模式可见,一是超大型准经营性项目可拆分设计成不同组成部分,采取 “PPP + PPP”、 “PPP + BT ( 投融资建设) ” 或 “PPP + BTR ( 土地联动) ” 等复合PPP模式。项目拆分的依据是现金流全覆盖的部分、 现金流部分覆盖的部分、不产生现金流部分,再根据拆分情况设计不同融资结构。项目拆分比例可根据收费状况进行调整; 二是准经营性项目需要 “项目收费 + 政府补偿机制” 共同构成对私人机构的股权回购款来源; 三是保险资管投资PPP特定项目公司,基本上都是 “明股实债” 形式,名义上是项目公司的大股东,但较少参与项目设计与工程建设, 本质上还是财务投资; 四是保险资管的资金体量大、使用期限长、年化收益率较低,在PPP财务投资方面具有较强竞争优势。
2.2垄断性经营项目PPP样本:金融机构放弃抵质押增信措施
垄断性经营项目的基础资产一般具有较强的收费机制, 属于稀缺性项目资源。以湖北省随州市殡仪馆项目为例,该项目资金规模只有9000万元,但受国务院43号文影响,本来是由随州市城投公司单独出资建设,但因城投公司举借新债存在问题,不得已寻求PPP融资模式。该PPP项目由随州市城市投资集团100% 出资的 “随州市殡仪服务有限责任公司”、湖北银行、天风证券合作,采取了契约型基金融资方式,具体方案如图3所示。
由湖北省随州市殡仪馆PPP模式可见,一是湖北银行采取投资 “私募专项投资基金”形式实现对项目公司的间接投资,以项目公司股权回购、基金强制分红形式确保投资固定收益,实质上还是 “明股实债” 式投资; 二是由于项目自身属于垄断性经营项目,项目现金流可预测性较高,再加上地方政府融资平台信用评级较好,因此该项目只采用了资金账户监管,而未使用土地抵押作为增信措施。
2.3公益性项目PPP样本:城市公园的捆绑式资源补偿模式
公益性PPP项目是指项目本身没有收费权,也称非经营性或非自偿性项目,例如城市公园、城市道路等。由于项目本身没有未来现金流,大多采用特许经营转移式的资源补偿型模式,即选择一种可能产生未来现金流的资源项目去补偿不能产生现金流的PPP项目。一般情况下,可选的补偿方案有建设用地资源、旅游资源、矿产资源等。
下面以中南地区某城市湿地公园的PPP捆绑补偿模式为例具体说明。该地方政府采用近湿地公园的一块建设用地作为补偿资源,在此过程中,受到我国对土地出让方式的法律限制,一般可通过三种方式使土地使用权的获取合法化: 捆绑招标、土地出让金补偿、土地作价入股。捆绑招标可以提高投标人准入标准,发挥投资方优势,但是需要面临复杂的法律冲突,且风险利益分担不易平衡; 土地出让金补偿简单易操作,但是政府对PPP项目公司失去控制能力; 与此同时,土地作价入股的法律风险较低,且使得地方政府对PPP项目公司有一定的控制力。本案例中,地方政府采取了以 “A地块”作价入股PPP项目公司的方式,将A地块的建设、销售、物业、配套以排他性特许经营方式授予PPP项目公司,在协议生效期内,A地块房地产、配套基础设施、服务设施的所有权和经营销售权由PPP项目公司排他性享有。投资者采用假设开发法、现金流折算法、市场比较法对A地块价值进行估算,测算土地价值为1. 7亿元,而建设湿地公园的预测开发成本费用是1. 5亿元,因此可供投资方收回成本并获得合理利润。为确保湿地公园按期开发验收,PPP项目公司在湿地公园验收合格之前,不得申请验收A地块,在湿地公园建设完成并验收合格后,其所有权和经营权交由地方政府所有,详见图4。
值得注意的是,公益性PPP项目在采取捆绑式资源补偿模式时,当补偿资源为土地时,投资方一定要关注土地使用权获得的合法性; 由于PPP项目本身没有任何收益,投资方要收回投资并取得合理利润,完全取决于补偿资源的价值,所以投资方对补偿资源的正确估值能力显得十分重要。
3各类金融机构参与PPP项目的介入途径
3.1银行参与PPP项目:债权投资、股权投资、项目收益债和资产证券化受益人
商业银行参与PPP项目,可以通过发放贷款成为PPP项目公司的债权人,也可凭投行资金以股权投资形式直接介入PPP项目公司。在债权投资方面,商业银行可提供项目融资、银团贷款、并购贷款,其中既可提供无追索权贷款、 也可提供有限追索权贷款,一般而言,银行贷款期限较长、 利率较低; 在股权投资方面,商业银行投行部往往需要借道信托计划、基金专户、券商资管计划等通道实现直接投资PPP项目公司,也可投资于专项私募股权投资基金的优先级,再由该基金投资PPP项目公司; 此外,商业银行可以通过信托计划、资管计划、基金专户等通道以理财资金购买PPP项目公司发行的项目收益债1、公司债、企业资产证券化产品,成为债券和证券化产品的受益人,详见图5。
3.2信托参与PPP项目:股权投资、资产证券化受托人、附担保公司信托债和融资担保信托
( 1) 股权投资。信托公司若以债权投资PPP项目公司,与银行、保险相比,由于资金成本较高,并没有竞争优势。与商业银行的股权投资类似,信托公司既可凭信托计划直接投资,也可以信托计划投资于私募基金的优先级、再由私募基金出资设立PPP项目公司。但股权投资考验信托公司全面参与、深入合作的能力,需要较强产业背景,对信托公司而言挑战不小。
( 2) 附担保公司债信托、融资担保信托。信托公司凭借信托制度优势,可以为PPP项目公司发行项目收益债提供融资担保信托。PPP项目公司可发行项目收益债,为其投资运营的项目进行融资,信托公司可以在PPP项目收益债发行中设计附担保公司债信托。在此过程中,信托公司既可作为PPP项目公司的财务顾问,也可为其设计附担保公司债信托方案,又可作为承销商、包销或代销公司债。 同时,也可作为债券发行的受托人,就PPP项目收费权等特定财产设定担保权,为项目收益债或公司债实施担保, 以担保权为信托财产,以公司债持有人为受益人,充分发挥信托公司 “受托人 + 投资银行”功能。关于担保权能否设立信托,目前在我国并未有明确规定。与此同时,日本、韩国等都出台了 《附担保公司债信托法》,因此信托公司能否以担保权人的身份参与PPP项目也充满了不确定性。
( 3) 资产证券化受托人。一般来说,PPP项目因其投资规模大、建设周期长、现金流稳定等特点,比较适合做成资产证券化产品。信托公司可担任PPP项目资产证券化的受托人,将PPP项目涉及的经营权、收费权等财产权进行信托登记,设计成信托财产再发行资产证券化产品。但是, 信托需要面临新型财产权能否实现信托登记以及基础资产能否真实转让与破产隔离的难题。资产证券化业务较为复杂, 还面临着资产转让是否征收营业税和印花税、资产证券化的现金流收益是否征收所得税的困惑。信托公司做PPP项目公司发行企业资产证券化的受托人、为其发行项目收益债进行融资担保,是真正发挥信托制度的功能,回归信托本业。 然而,一方面,信托公司已经习惯了模式较为简单且收益率较高的传统类信贷业务,如果再做业务复杂且收益率低的资产证券化业务,需要整体布局调整和战略转型; 另一方面, 信托公司为项目收益债充当融资担保,需要在PPP项目公司中占主导地位,与政府、联合投资方建立全面深入的战略合作伙伴关系,才能超越银行、券商等竞 争对手,详见图6。
3.3保险参与PPP项目:债权投资、直接股权投资、间接股权投资
近年来保险参与PPP项目的案例逐渐增多,体现出保险资金规模大、周期长、资金价格低的优势。保险参与PPP项目,既可以债权投资、也可以股权投资,既可以直接股权投资、也可以间接股权投资。保险资金股权投资PPP项目公司,大多采用 “明股实债 ” 模式。保险机构参与PPP时,受到银监会对非标产品投资认可比例的监管约束。所谓资产认可比例就是资管产品账面价值的认可比例,即 “资产认可价值 = 资产账面价值 × 认可比例”,认可比例也可理解为投资收益的认可比例。由于受保监会对各类资产认可比例的监管约束,保险机构更偏好于使用基础设施债权投资计划 ( 融资主体AA级以上,认可比例为100% 1) 进行债权投资,或者以自身发起设立的项目资产支持计划、私募股权基金进行直接股权投资或间接股权投资,股权投资更偏好于 “偏固定收益类 ( 具有明确回报和本息收回 条件) ” 的未上市 股权投资 ( 资产认可 比例为90%2) 。
3.4券商参与PPP项目:公司债、项目收益债、企业资产证券化产品设计和承销
PPP项目公司并非政府融资平台,可以作为公司债、企业资产证券化、项目收益债的发行主体,券商可以作为PPP项目公司发行上述产品的设计者和承销商,以及进行外部增信。首先,对于公司债发行,新版 《公司债券发行与交易管理办法》于2015年1月发布,在发行主体、发行方式、 发行期限、流通场所等方面全面 “松绑”,但将政府融资平台排除在外,把PPP项目公司列入鼓励发行机构3; 其次, 对于企业资产证券化,证监会于2014年11月发布 《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》 及配套规则,实施备案制,募集资金用途灵活,且不受净资产40% 限制; 最后,对于项目收益债4,国家发改委于2015年3月17日发布 《项目收益债业务指引》,其本质还是秉持资产证券化产品的理念,与证监会监管的企业资产证券化产品形成竞争; 项目收益债与企业资产证券化比较类似,只不过隶属监管部门不同,这两类产品都有两个关键要素: 一是未来现金流预测,二是破产隔离,这两个要素在我国实现难度都很大,详见图7。
3.5其他机构参与PPP项目:私募股权投资基金、保理融资、融资租赁
私募股权基金可直接股权投资PPP项目公司,与地方政府投融资平台共担风险、共享利润。私募基金作为GP,可从多渠道募集资金 , 目前主要从保险 、 银行、 股权投资信托计划、股权投资资管计划、社保基金、企业年金、捐赠基金等机构投资者募集资金。私募基金需要全面深入参与PPP项目公司招投标、财务安排、工程建设、运营维护、收费管理 等环节,并确保各LP收益获取。
4结论
PPP在我国已经实践近30年,大量的外企、国企、民企参与PPP项目,那些各方权利和义务边界清晰、收益模式明确的项目已经得到实施,而剩下的项目大多需要比较复杂的产品设计才可成型。与此同时,PPP模式对项目收益性要求较高,同时项目投资期长、回报率不高、投资期内各种不确定因素很多,再加上很多政策尚未落实到位、相关的风险分担机制还不成熟,所以到目前为止,真正签约的PPP项目比例并不高。为此,寻找、梳理和设计合适的项目,成为金融机构参与PPP项目成败的关键。
银行、保险等金融机构由于强大的资金优势,更多倾向于以债权投资形式参与PPP项目,或者以银行理财资金购买PPP项目发行的标准化证券产品。信托、证券等非银行金融机构可以充分发挥牌照优势,积极探索创新型产品和服务,证券公司可以为PPP项目公司设计和承销公司债、项目收益债和企业资产证券化等产品,信托公司可以提供附担保公司债信托、融资担保信托等服务,或作为资产证券化业务的受托人。私募股权投资基金可以在与地方政府风险共担框架下,多渠道募集资金,以直接股权投资形式介入PPP项目公司,这对私募股权基金的风险控制能力、项目建设和运营管理能力提出了更高要求。
参考文献
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[4]林竹.新型城镇化:中信PPP商业模式探索[J].经济导刊,2014(8).
PPP合作模式 篇5
编制单位：北京智博睿投资咨询有限公司
0 PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来明确双方的权利和义务，以确保项目的顺利完成。在这种关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。
PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，以期达到更有效地提供公共服务的目的。PPP代表的是一个完整的项目融资概念。政府并不是把所有项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许经营协议为基础进行合作，与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿项目的整个过程。
PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。项目机构目标层次如下表所示。
项目机构目标分解表
PPP模式运作结构图
报告目录
第一章 旅游观光火车项目概况 第一节 旅游观光火车项目基本情况 第二节 旅游观光火车项目可行性研究结论 第三节 编制依据和原则
第二章 PPP项目模式介绍、必要性及可行性分析 第一节 PPP项目模式概述
PPP模式基本运作流程图
第二节 旅游观光火车项目采取PPP模式的必要性分析 第三节 旅游观光火车项目采取PPP模式的可行性分析 第四节 必要性与可行性分析结论
第三章 旅游观光火车项目建设背景、必要性及可行性分析 第一节 旅游观光火车项目建设背景 第二节 旅游观光火车项目建设必要性分析 第三节 旅游观光火车项目建设可行性分析 第四节 必要性与可行性分析结论
第四章 旅游观光火车项目市场发展分析 第一节 中国旅游观光火车业发展现状分析 第二节 项目地旅游观光火车发展现状分析 第三节 旅游观光火车市场分析 第四节 旅游观光火车市场分析结论
第五章 旅游观光火车项目选址及区位条件 第一节 旅游观光火车项目选址 第二节 旅游观光火车项目区位条件 第三节 旅游观光火车项目选址结论
第六章 旅游观光火车项目建设和发展规划
第一节 旅游观光火车项目建设发展指导思想及规划设计原则 第二节 旅游观光火车项目发展及建设内容 第三节 旅游观光火车项目运营方案规划 第四节 土建工程 第五节 公辅工程
第七章 环境保护
第一节 执行标准及排放标准
第二节 主要污染源、污染物及防治措施
第八章 职业安全与卫生及消防设施方案 第一节 劳动安全与卫生 第二节 职业安全 第三节 消防设施及方案 第四节 防范措施
第九章 节能方案分析 第一节 用能标准和节能规范 第二节 节能措施
第三节 旅游观光火车项目能耗分析
第十章 建设期限和实施的进度安排 第一节 旅游观光火车项目施工组织措施 第二节 旅游观光火车项目实施进度
第十一章 旅游观光火车项目组织管理与运行 第一节 旅游观光火车项目组织管理 第二节 劳动定员和人员培训
第十二章 投资估算和资金筹措 第一节 估算范围 第二节 投资估算依据 第三节 投资估算 第四节 资金筹措
第十三章 财务效益、经济和社会效益评价 第一节 财务评价 第二节 财务评价指标
第三节 旅游观光火车项目还款能力分析 第四节 旅游观光火车项目盈亏平衡及敏感性分析 第五节 政府及社会资本经济效益分析 第六节 财务评价结论
第十四章 社会及生态效益分析 第一节 社会效益 第二节 社会效益综合评价
第十五章 旅游观光火车项目风险分析及规避建议 第一节 旅游观光火车项目开发过程中潜在的风险及防范 第二节 旅游观光火车项目本身潜在的风险及防范 第三节 其他风险
第十六章 旅游观光火车项目结论及建议 第一节 结论 第二节 建议
PPP的本溪模式 篇6
业务架构：本溪市按照“条块结合”的指导思想，实践得出“137N”智慧城市建设架构——1个顶层设计；市民融合服务平台、企业荣恶化服务平台及扁平化决策系统等3个基础平台；健康医疗、优质教育、养老服务、就业服务、公共安全、家庭服务及信息惠民综合试点等7个信息惠民专项；根据本溪资源禀赋情况而开展的包括旅游、矿山、产业园区、活力本溪等N个特色领域信息化建设。
投资运营：本溪市采用PPP模式吸引 社会资本的参与投入。在城市级，与神州数码（控股）有限公司签署战略合作框架协议，成立合资公司——本溪市智慧山水有限公司，政企投资比例为3：7，负责智慧城市各类项目规划建设运营工作；在项目级，吸引市商业银行、运营商等社会资本为市民卡、市民网、数据中心等投资近1.1亿元，为智慧城市建设奠定资金基础。本溪市政府在为智慧城市建设上创新融资渠道，联合神州数码等多家企业共同为创立辽宁省创业创新投资基金，为智慧城市建设筹措更多的发展资金，并协调辽宁中部城市群共同发展。
PPP合作模式 篇7
1.1 PPP模式的定义
政府和社会资本合作(Public-Private Partnerships,PPP)是政府采购和提供基础设施及公共服务的模式之一。PPP模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益[1]。
PPP模式的实质是政府通过给予社会资本长期的特许经营权和收益权,将市场中的竞争机制引入基础设施建设中,政府通过购买公共服务,提高社会公共服务的效率。与此同时,政府并不是把所有项目的责任全部转移给社会资本,政府与社会资本通过签订合同,成为合作伙伴,在项目实施过程中产生的风险由最适宜管理风险的一方承担,这样的风险分担可以在最大程度上规避项目风险。
1.2 PPP模式的发展
英国是PPP领域内的先行者。1992年,为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门效率低下等问题,英国政府正式提出PFI(Private Financing Initiative)模式。1997年,布莱尔政府上台后将PFI作为主要施政手段,在几乎所有公共服务领域予以推广。国际金融危机爆发后,为了应对全球总需求不足,世界银行、亚洲开发银行等国际开发机构在全球范围内提倡PPP模式,英国政府也相应改进提出PF2(Private Financing InitiativeⅡ)模式,更加注重股权融资和政府监管[2,3]。目前,英国不仅将PPP模式成功运用于公用事业、社区建设中,而且在医疗、监狱及地方政府部门事业的建设应用中也取得了成功。
近年来,我国公共服务体系建设取得显著成效,但仍难以满足人民群众日益增长的公共服务需要。在当前财政收入增速下降、政府性债务规范清理的形势下,政府在公共服务领域进一步投资的空间受到制约。传统投融资模式,存在重投入、轻产出,重建设、轻运营维护,重准入、轻监管等问题,部分地区重复建设、公共设施使用效率不高等现象时有发生,影响了公共服务的供给效率和实际效果,这些都表明传统政府“包打天下”的公共服务供给方式难以为继。
十八届三中全会以“改革”为主题,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起到更重要的作用。《决议》提到“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。会后,形成一套有效的促进PPP规范健康发展的制度体系,培育一个高效、规范、透明的PPP市场,构建一个高效运行、保障有力的组织体系,已经成为政府急需要解决的问题。
2014年5月,财政部正式成立PPP工作领导小组,作为推广PPP工作的政策平台,承担制度建设、宣传培训、指导地方开展工作等职责。2014年11月,经中编办批准,清洁中心加挂“财政部政府和社会资本合作中心”牌子,作为推广PPP工作的操作平台,负责提供业务指导和技术支持,承担政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。2015年5月,财政部等三部委出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》经国务院同意并以国办发[2015]42号(以下简称国办发42号文)加以转发,明确将PPP作为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措,提出在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域广泛采用PPP模式。
国家财政部和国家发改委作为中央部委的牵头单位,相继推出各类PPP示范项目。2014年12月,国家财政部推出首批30个PPP示范项目,其中22个存量项目,8个新增项目,总投资约1 786亿元,项目分布在15个省、自治区、直辖市、计划单列市,涉及到供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合治理、地下综合管廊、轨道交通、交通、新能源汽车、医疗、体育等11个行业。继第一批财政部示范项目公布以后,国家财政部经由地方财政部门推荐和专家评审,于2015年9月推出第二批PPP示范项目,第二批示范项目共计206个,总投资6 589亿元。2015年5月,国家发改委也在其门户网站上专门开辟了PPP项目库专栏,集中向社会公开推介PPP项目。截至2015年年底,国家发改委项目库共推出2 125个PPP项目,总投资约3.5万亿元。
1.3 PPP模式的特点
根据国办发42号文对PPP模式的定义可知,PPP模式是政府和社会资本通过签订合同,确立平等的合作关系,共同参与社会公共服务事业,从而达到双方共赢的目的。结合财政部相继出台的规范文件来看,PPP模式具有以下主要特点[4,5]:
(1)物有所值(Value for Money)
PPP模式下的物有所值主要是一个相对概念,是确认和评估方案时使用的一种方法。通过与传统政府投资运营方式提供公共服务项目进行定量及定性评价,主要比较一个项目采用PPP模式和传统采购模式的优劣,论证该项目采用PPP模式能否高效、经济地提供公共服务。物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险,主要包括定性评价(可行性、合理性、可完成性)和定量评价(公共部门比较值)。
(2)风险分担
在PPP项目中,政府和社会资本合理分担项目实施过程中所涉及的风险,是PPP模式区别传统政府采购模式的显著特点。风险分担并不是在确认风险承担主体时“一边倒”或者“平摊”,而是合作双方根据自己对项目实施过程中产生风险的控制能力,尽可能减少对方承担的风险,减少项目实施过程中的不确定性,比如政府部门一般承担政策、法律、需求等风险,而设计、施工、融资、运营、财务等风险一般由社会资本承担。这种合理的分担模式可尽可能的降低项目实施过程中的风险。
(3)全生命周期管理
PPP流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。合作期间可能涉及到设计、投融资、建设、运营、维护和移交等内容,避免了传统政府投资建设项目各环节割裂脱节问题[6]。政府和社会资本通过合同明确相互之间的权利、义务和责任,在项目的生命周期中,统筹考虑项目从初期的设计规划到后期的运营管理,实现项目效益最大化。
1.4 PPP模式的付费机制
PPP模式的运用逐渐从经济基础设施领域扩大到社会基础设施领域,并发展出三种付费机制。
使用者付费模式:通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施项目,如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。
政府付费模式:通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施项目,如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化、市政道路等不具备收益性的基础设施项目。
可行性缺口补助模式(Viability Gap Fund,VGF):通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目,如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、市政公用项目等。
1.5 PPP模式的运作方式
在基础设施和公用事业领域,根据项目所有权、合作期限等具体情况,PPP模式可以表现为不同的运作方式[1,3,4,5]。
1.5.1 管理外包类
(1)委托运营(Operations&Maintenance,O&M)是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或者项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的PPP运作模式,政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。委托运营的合同期限一般不超过8年。
(2)管理合同(Management Contract,MC)是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或者项目公司的PPP运作模式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。合同期限一般不超过3年。
1.5.2 特许经营类
(1)建设-租赁-移交(Build-Lease-Transfer,BLT)是指政府出让项目建设权,由社会资本或项目公司负责项目的融资、建设和管理,在项目建成后租赁给政府,并由政府负责项目运行和日常维护,社会资本或项目公司用政府付给的租金回收项目投资、获得合理回报,租赁期结束后,项目所有权移交给政府。
(2)建设-移交-运营(Build-Transfer-Operate,BTO)是指社会资本或项目公司为设施融资并负责建设,完工后即将设施所有权移交给政府,随后政府再授予其经营权。
(3)建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。BOT模式合同期限一般为20~30年。
(4)移交-经营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)是指政府部门将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。TOT模式合同期限一般为20~30年。
(5)改建-运营-移交(Rehabilitate-OperateTransfer,ROT)是指政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式。ROT模式合同期限一般为20~30年。
1.5.3 私有化类
(1)建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO)由BOT方式演变而来,二者主要区别是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。
(2)移交-拥有-运营(Transfer-Own-Operate,TOO)由投资者投资收购已建成的项目并承担项目的运行、维护、培训等工作,资产的产权归属于为项目专门设立的项目公司,而由企业负责宏观协调、创建环境、提出需求。
2 PPP模式的优点
基础设施建设往往需要较大的投资,政府的资金预算限制了投融资的空间,基础设施的建设环节资本性支出大,后期运营环节资本性支出较少,造成政府支出在年度间波动较大,难以公平地在当代人和后代人之间分担基础设施成本。同时,政府部门主要承担国家经济、社会宏观管理职责,对于基础设施设计、投资、建设、运营管理等具体事务,不具备优势。因此,政府投资运营公共服务存在一定的局限性。
在公共服务领域同样也存在市场失灵现象。基础设施领域初始投资大、回收期长,具有规模经济和范围经济特征,容易造成自然垄断。如果垄断企业可以自由定价,则有动力通过高于边际成本定价、减少公共产品供给来获得垄断租金,损害消费者福利。如果要求垄断者按照边际成本定价,则由于初始投资过大,企业可能难以实现盈亏平衡,无法保证长期稳定地提供服务。基础设施等公共服务是公共产品,具有较强的正外部性,单纯依靠市场将造成供给不足或需求过度。
针对公有化和私有化存在的“不足”,PPP模式开始兴起与发展。国际金融危机后,为应对全球总需求不足,G20、APEC多次倡议,创新基础设施投融资机制,在全球范围推广PPP模式。
PPP模式可以有效弥补当期公共财政投入不足,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。对于传统公共服务采购,支出是基于投入的,无论服务是否提供,政府都需付款,而对于PPP模式,社会资本只有按照要求提供服务,公共部门或用户才会付费,这样有效避免了公有化的局限性和私有化的盲目性。
3 我国开展PPP项目的现实意义
政府采取竞争性采购方式,向具有投资、运营管理能力的社会资本购买服务,有利于提升公共服务的供给质量和效率,保障和改善民生。政府以运营补贴等方式作为购买公共服务的支付对价,有利于完善财政投入和管理制度,提高财政资金使用效益。政府由运动员和裁判员转变为监督者和合作者,解决了职能错位、越位和缺位的问题,推进了国家治理体系和治理能力现代化。政府允许社会资本进入公共服务领域,有利于拓展社会资本的发展空间,打造新的经济增长点。
目前,政府推广PPP项目取得了一定成效,但也面临一些挑战。比如现有PPP法律框架对PPP项目实施的法律保障作用有限,我国PPP立法存在“缺乏PPP专门法律,立法层级低”等问题[1,7]。
参考文献
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PPP合作模式 篇8
关键词：PPP模式,合作机制,收益分配,运营期
PPP模式(Public-Private Partnerships,简称PPP)近一段时期在一些公共项目的投资与运营中得到了大量运用,该模式在协调公私部门资源上具有较大的机制优势,可以有效地减轻政府部门的财政负担,同时能提高项目的利用率并使多方共享收益,其效用在一些投资额大、回报期长的项目上尤为突显[1,2]。2015年4月国家发改委正式颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,该办法的推出为我国的特许经营提供了基本的制度安排,为PPP模式在我国的进一步推广提供了制度保障。
对于PPP模式的理解,叶晓甦等[3]认为把PPP模式解读为公私伙伴关系更适宜中国情境,不少研究者认为此种伙伴关系的理论基础应为委托代理关系。王金秀[4]认为构建基于“政府式”委托代理关系模型对研究政府治理具有重要的理论意义。在委托代理视角下,Alonso等[5]进一步认为PPP项目的3个重要的基础问题就是激励、风险转移与收益分配;张万宽[6]从合作博弈和交易成本的视角下研究了公私伙伴关系的构建,认为政府为提高PPP绩效,必须高度重视激励与治理机制的形成;徐飞等[7]运用委托代理理论设计了PPP模式下公私部门的两阶段激励合同,研究了不同奖惩因子对企业决策中的动态影响,提出了政府外部监督加企业内部激励相结合的权变激励途径。实施PPP模式的项目普遍存在公共品和商品的二重属性,因此部分学者对此类项目上政府与私人部门的非对称地位及对项目的控制权的问题展开了探讨。Besley等[8]研究了对于纯公共品的合作生产中,公私部门的控制权的分配问题。张喆等[9]通过构建数学模型研究了中国背景下的PPP合作中的控制权配置与合作效率之间的关系。李林等[10]构建了完全信息和不完全信息下的PPP项目风险分配的讨价还价模型,揭示了公私部门在风险承担比例、谈判损耗系数与地位非对称性的关系。
PPP模式中项目前期特许协议拟定初期需要应对项目的多种不确定性,对有效运营期[11]和弹性需求下特许期[12]进行风险决策。运营过程中,由于契约的不完备性,导致的项目风险发生[13],政府必须采取有效的风险应对措施,以防止私人运营部门做出损害公众利益的行为。一些学者通过建立补偿机制来应对上述风险的发生,吴孝灵等[14]通过建立模型对政府部门的补偿机制进行了优化设计并揭示了政府补偿策略的一些反直觉性质,高颖等针对PPP项目在运营期内遭遇需求风险的情形,就项目的价格补偿机制[15]与运营期延长的补偿机制[16]展开了较为深入的探讨。
对于PPP模式,现有的研究大都集中在前期决策和风险分担中,运营期的补偿机制近来也得到高度重视,相较而言,对于项目长期运营中公私部门持续合作的研究较少。对于PPP项目而言,无论是公共交通、园区开发还是场馆建设,建成后健康且可持续的运营乃至后续工程的开展对于项目能否发挥较高的社会福祉关系重大。基于此并考虑到在长期运营的合作中,政府和私人部门往往都是有限理性,限于认知和预测能力的局限性,很难一次达到最优决策,但可以在二者的博弈中,不断修正自己的策略,本文以PPP项目运营期内公私部门的持续合作问题为研究对象,运用演化博弈的方法,研究公私部门之间的博弈,分析不同条件下双方策略的演化方向,在一定情形下探讨努力及监督成本、超额收益及其分配、补贴力度、惩罚机制对双方策略变动的影响,为双方在长期合作中建立良好的合作机制提供理论依据与决策参考。
1 模型的建立与演化博弈分析
1.1 基本假设与模型建立
本文考虑的是PPP模式运营期内政府部门与私人部门的合作关系,私人部门为项目运作的主体,项目运作中努力程度的体现更多依靠的是私人部门的资源投入,而政府部门则是给予政策扶持及优惠,通过设置PPP发展基金对项目进行补贴。假设双方均为有限理性,决策时较为短视,但可以在博弈中不断调整,以获得自身收益的改善。不妨假设政府部门为参与方1,私人部门为参与方2,基于上述条件,进一步假设:
(1)假定双方存在两种纯策略,私人部门可以采取积极努力的合作策略,也可以采取机会主义;政府部门可以信任私人部门,也可以外聘机构加强监管。假设私人部门采取努力策略的概率为p,则机会主义概率为1-p;假设政府部门信任的概率为q,则不信任的概率为1-q,其中0≤p,q≤1。
(2)双方较低的合作程度下,在项目中可以获得基本收益为vi,i=1,2,v1,v2>0。
(3)当政府部门采取信任策略,同时私人部门积极努力,努力成本为c2,二者将产生良好的协同效应,项目将获得额外收益△v1;政府部门不信任时,加强监管后项目运营将发生交易成本,二者协同效应削弱,私人部门积极努力下,项目将获得额外收益△v2,其中c2>0,△v1>△v2。
(4)对于项目产生的额外收益,政府部门和私人部门共同商定额外收益的分配系数,其中政府部门的分配系数为α,则私人部门的分配系数为β,显然满足关系α+β=1,通过超额收益的再分配,使得项目的利益分配更为均衡,其中0≤α≤1。
(5)政府在未察觉到私人部门的机会主义行为时,对私人部门进行补贴,发生总额为的的转移支付,政府加强监管后,一旦察觉到私人部门的机会主义行为,此时,将取消补贴,即不再发生该项转移支付,政府部门加强监管需要增加额外的监管费用为c1。
由此,构建PPP模式下政府部门和私人部门的博弈支付矩阵。
1.2 演化博弈分析
由假设条件及上表可以求得政府部门采取信任策略时的期望收益为E11为:
政府部门采取监管策略时的期望收益E12为:
由式(1)、(2)可得,政府部门的混合策略的期望收益为:
根据演化博弈原理,可得政府策略比例变动的变化速度为:
私人部门采取积极努力策略时的期望收益为E21为:
私人部门采取机会主义策略时的期望收益E22为:
由式(5)、(6)可得,私人部门的混合策略的期望收益为:
根据演化博弈原理,可得政府策略比例变动的变化速度为:
令,从而政府部门和私人部门构成的动力系统存在5个平衡点,为(0,0),(0,1),(1,0),(1,1)以及(q0,p0),其中:
可得到上述动态复制方程的Jacobi矩阵为:
其中:
将J行列式的值记为det J,其迹记为tr J。接下来进一步探讨该系统的局部稳定性。
根据前文假设,该系统局部的稳定性将出现如下几种情形:
为使得下文讨论更为简洁,令
情形(1):当z>c1且β>β1时,则系统的局部稳定性如表2所示。
情形(2):当z>c1且β2<β<β1时,则系统的局部稳定性如表3所示。
情形(3):当z>c1且β<β2时,则系统的局部稳定性如表4所示。
情形(4):当z<c1且β>β1时,则系统的局部稳定性如表5所示。
情形(5):当z<c1且β2<β<β1时,则系统的演化方向出现了较为复杂的情况,在两种条件下,系统的演化方向较为稳定。
当时,系统的局部稳定△v2性如表6所示。
当时,系统的局部稳定性如表7△v1所示。
情形(6):当z<c1且β<β2时,则系统的局部稳定性如表8所示。
2 模型的演化结果分析
经过上述的演化稳定性分析,可以得到政府部门与私人部门在不同情形下博弈的演化均衡状态,如图1所示。
随着收益分配系数以及激励力度的改变,系统呈现出了多种演化稳定状态,情形(1)的演化稳定状态为(c),情形(2)的演化稳定状态为(d),情形(3)的演化稳定状态为(a),情形(4)的演化稳定状态为(c),情形(5)的第一种情况演化稳定状态为(c)、第二种情况演化稳定状态为(b),情形(6)的演化稳定状态为(b)。以下就每一种演化稳定状态,探讨政府与私人部门的合作情况。
状态(a):政府的监督成本较低,私人部门在合作中超额收益分配比例较小,即在情形(3)z>c1且β<β2时,对于私人部门而言,在与政府部门谈判处于弱势地位,获取的超额收益的分配系数较小,补贴收入及超额收益分配不足以支付付出的努力成本,因而采取积极努力策略的动机较弱,而对于政府部门而言,需要支付给监督机构的成本相较补贴成本低,政府部门更愿意支付监督成本去发现私人部门的机会主义行为,从而免于支付补贴成本,此时(0,0)是二者的演化稳定点,即(监督,机会主义)为双方的演化稳定策略。
状态(b):政府的监督成本较高,私人部门在合作中超额收益分配比例较小,即在情形(6)z<c1且β<β2时,对于私人部门而言,合作付出努力是无利可图的,因此积极努力的意愿较低,而对于政府部门而言,监督成本高于激励成本,因此政府部门宁愿照常支付补贴成本,也不愿去聘请监督机构加以监督,此时(1,0)是双方的演化稳定策略,即(不监督,机会主义)为双方的演化稳定策略。这说明,在一个监督成本较高的市场环境下,政府部门在公私合作中大幅压缩私人部门的获利空间将促成大量机会主义行为的产生。
类似的,在情形(5)的第二种情况下,虽然私人部门的合作收益分配系数得到改善,但私人部门明确知道政府部门不会监督,因此宁愿选择“搭便车”,不劳而获。
状态(c):政府的监督成本较高,私人部门在合作中超额分配比例高于一定水平,即在情形(4)z<c1且β>β1时,对于私人部门而言,在同政府部门的谈判中取得一个较为理想的超额分配系数,通过努力可以显著提高收益情况,因此私人部门会选择积极努力的策略,而对于政府部门而言,监督成本较高,不愿意采取监督策略,此时(1,1)是双方的演化稳定点,即(不监督,积极努力)为双方的演化稳定策略。
类似的,在情形(1)z>c1且β>β1时,政府部门的监督成本较高,但私人部门积极努力意愿较高并且政府部门创造一个宽松环境的好处是显而易见的,因此政府部门也没有必要再聘请监督机构产生额外的监督开支。在情形(5)的第一种情况下,相较于情形(4)私人部门因为收益分配系数有所降低,但努力策略仍能带来自身收益的改善,因此私人部门仍愿意采取积极努力的策略。
状态(d):政府的监督成本较低,私人部门在合作中取得一个较为适中的分配系数,即在情形(2)z>c1且β2<β<β1时,此时双方采取(监督,机会主义)策略或(不监督,积极努力)策略,收益状态均优于己方采取合作策略而对方不合作时己方的收益。此时(0,0)和(1,1)是演化稳定点,(q0,p0)是鞍点,双方的演化稳定状态不是合作就是不合作,系统具体的演化方向则取决于系统的初始状态。其中当两者的初始状态落入图中的N区域(即四边形ⅡⅢⅤⅣ)时,系统将朝着(不监督,积极努力)演化,而二者的初始状态落入图中的M区域(即四边形ⅠⅢⅤⅣ)时,系统将朝着(监督,机会主义)演化。
3 演化稳定策略的影响因素分析
在前文的状态(d)下,政府部门和私人部门的演化稳定策略是(监督,机会主义)或(不监督,积极努力)。这两个状态均是系统的稳定状态,演化结果取决于系统的初始状态,系统向某一方向演化的概率由区域M,N的面积大小而决定。显然区域M与区域N是一个此消彼长的关系,以下,仅以区域M的面积为例,探讨影响M面积的因素。
由式(9)可知影响M面积SM的因素共有6个。
结论1:政府部门的监督成本越高,合作的概率越大;私人部门的努力成本越高,合作概率越小。
证明:对M的面积分别求关于c1,c2的一阶偏导,可得:
从而可以得到,随着政府监督成本的增加,M的面积相应减小,此时,系统向(1,1)演化的概率变大,即政府部门的监督成本提高会使得二者合作的概率变高;另一方面,随着私人部门努力成本的提高,M的面积相应变大,此时系统向(0,0)演化的概率变大,即私人部门努力成本的增加会使得二者合作的概率变小。
结论2:政府部门和私人部门良好协同时获得收益越大,二者进行合作的概率也越大。
证明:对M的面积求关于△v1的一阶偏导,可得:
显然SM随着△v1的增加单调递减,即政府部门和私人部门相互信任,取得良好协同时获得的超额收益越大,二者的合作对双方而言越是有利可图,从而合作的概率越大,此时,系统将朝着(1,1)方向演化。
结论3:仅私人部门努力时,随着超额收益的增加,二者进行合作概率的变化取决于成本的关系。
证明:对M的面积求关于△v2的一阶偏导,可得:
这就说明随着私人部门独自努力时超额收益的增加,双方合作的概率并不单调,由多因素共同决定。这是显而易见的,独自努力时超额收益的增加,虽然一方面可以增加私人部门积极进取的信心,另一方面却也降低了政府部门对因监督而导致项目运作低效的顾虑。从政府的监督成本的角度考虑,当
结论4:当私人部门的努力成本大于其在合作中分得的收益时,随着政府的补贴费用的上升,二者的合作概率单调递减。
证明:对M的面积求关于z的一阶偏导,可得:
显然,当c2>(1-α)△v2时,,此时私人部门在自身努力的情形下,分得的收益不足以覆盖努力的成本,政府的补贴机制陷入失效状态,此时补贴幅度越大,政府监督可能越大,二者合作的概率越低,协同效应难以出现。
结论5:在不同努力水平下的超额收益之间的差额达到一定水平时,随着超额收益分配的系数的增加,二者的合作概率单调非单调,。
证明:对M的面积求关于的一阶偏导,可得:
当,显然的符号与有关,进一步,对上式再求二阶偏导可得:
此时,SM是α的下凸函数,存在一个最优分配系数α*,使得政府和私人部门之间的合作可能性最大。
4 考虑增加惩罚机制的模型拓展
在政府和私人部门的PPP合作模式下,私人部门的努力对于项目的健康持续运营至关重要,为有效地应对私人部门的不良行为,最常见的方式就是对私人部门机会主义行为进行惩罚。基于此,考虑对模型进行拓展:政府在同私人部门签订合作协议的时候,增加一项补充条款,对于私人部门的机会主义行为增加惩罚机制,从而遏制该行为的发生。假设,在私人部门采取机会主义行为时,政府部门通过监督机构察觉到私人部门机会主义行为,将对私人部门进行惩罚,发生总金额为的转移支付。
假设在合作中,私人部门采取努力策略的概率为p,则机会主义概率为1-p;假设政府部门不监督的概率为q,则监督的概率为1-q。
从而政府部门采取信任策略时的期望收益E'11为:
政府部门采取监管策略时的期望收益E'12为:
由上式可得,政府部门的混合策略的期望收益为:
私人部门采取积极努力策略时的期望收益为E'21为:
私人部门采取机会主义策略时的期望收益E'22为:
由上式可得,私人部门的混合策略的期望收益为:
从而得到公私部门的复制动态方程为:
由复制动态方程可知,若m+z<c1且m+z>c2-(1-α)△u2时,由微分方程的稳定性定理可以得到上述系统的进化稳定策略(ESS)为(不监督,积极努力)。
结论6:在设置惩罚机制下,惩罚额使得补贴与惩罚之和小于政府部门的监督成本,且补贴与惩罚之和大于私人部门独立努力时的成本与收益的差额,双方博弈的演化结果为(不监督,积极努力)。
在此种情形下,惩罚条款的存在一定程度上制止了私人部门的机会主义行为,设置一个合理的惩罚额度能够使得双方放弃合作中的负面态度,而共同积极合作,取得良好的协同效应,呈现出图1中状态(c)的演化情景。
5 结论
本文基于演化博弈的思想,研究了PPP模式运营期内政府和私人部门的持续合作问题,建立了双方博弈的演化模型,从6种情形出发,分析了系统演化均衡点的局部稳定性,在不同的收益分配及补贴机制下,系统出现了4种演化稳定状态。研究结果表明,在监督成本较高的情形下,政府部门一味地压缩对于私人部门收益分配比例,往往促成了私人部门的机会主义的形成;相反,给予私人部门合理的收益分配,可以有效地促进双方向积极合作的方向演化。在监督成本较低的环境下,给予私人部门较苛刻的收益分配,也会导致私人部门无利可图而宁愿放弃补贴收入;而给予私人部门高于一定水平的收益分配则可以提高其付出努力的积极性,同时也可以减轻政府部门的监管负担,发挥较好的协同效应。对模型的进一步拓展研究中,发现一个较为合理的惩罚机制的设置可以促成双方的合作。
对于政府和私人部门(不监督,积极努力)、(监督,机会主义)策略共存的这一情形,进一步分析了参数变化对系统演化稳定性的影响,研究结果表明:政府部门应关注私人部门的投入成本与收益分配的平衡对于双方合作选择的影响,避免补贴机制的失效;私人部门投入成本的降低、超额收益的增加、外聘监管成本的上升均可使双方走向合作;超额收益分配存在一个最优方案,可有效地促成双方达成良好的合作关系。
PPP合作模式 篇9
1.1 公私合作 (PPP) 的概念
公私合作 ( PPP) 的英文全称是p u bl ic - p r iv a t e -partnerships, 最早由英国政府于1982年提出, 它指的是民营企业参与政府公共部门在某些公用产品、公共服务、公共事业等项目的建设或运营, 即公共部门和非公共部门相互合作的一种模式。
1.2 公私合作 (PPP) 模式的内涵
第一, PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动, 是项目融资的一种实现形式, 主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源, 项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
第二, PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中, 以提高效率, 降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作, 双方共同对项目运行的整个周期负责。
第三, PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目, 无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的。而采取PPP模式, 政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿, 如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城际铁路交通项目的积极性。
第四, PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下, 提高城际铁路交通服务质量。
1.3 国有企业
1.3.1 国有企业的概念
国有企业是指企业全部资产或主要资产由国家投入和所有, 并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。在中国, 还包括由地方政府投资参与控制的企业。
1.3.2 国有企业的特点
国有企业除了具备一般企业的基本特征外, 还具有以下几个特点: (1) 不以盈利为唯一目的; (2) 全部资产或主要资产由国家投入和所有; (3) 同时适用国有企业特别法和一般企业法的有关规定; (4) 兼具私法人、社团 (财团) 法人、营利法人与公益法人的特点。
2 辽宁城际铁路投融资模式存在的问题
2.1 投融资规模不增反减, 收益不明显
在工业化社会, 铁路作为交通运输的主力军, 在国家财政投资中占绝对比重。但随着我国经济的高速发展, 铁路投融资却遇到了困境。辽宁省作为我国的东北老工业基地之一, 铁路建设一直走在全国前列。但综合我国铁路建设的投融资全景分析, 虽然建国后的城际铁路建设有了比较大的发展, 但其发展过程是很不平衡的。
一方面, 据有效数据统计, 目前国家铁路总局自身面临巨大的债务压力, 政府对城际铁路建设的投入开始大幅度缩水, 这使得辽宁省城际铁路的投融资规模要想通过国家自身来实现扩大的计划成为泡影。另一方面辽宁省城际铁路想要引入民间资本的投融资境遇也十分尴尬。虽然近年来国家一直致力于国有铁路运输事业的股权改革, 希望改变国家控股、一家独大的现状, 但随着空运、水运等多种交通运输方式的涌现, 致使民间资本投资方向多元化, 贯彻落实的过程中有关项目公司准股东中还是缺少社会资本的身影, 改革还存在很大不足。
铁路系统最终面临“钱难借, 债难还”的困境, 使得辽宁省城际铁路的投融资规模不但没有得到扩大, 反而还面临减小的危机。
2.2 投资主体单一, 融资渠道狭窄
一直以来, 铁路建设作为我国国有控股建设的代表, 其投资主体十分单一, 基本上是铁道部一股独大。
虽然, 随着改革开放的到来和铁路投融资改革的实施, 地方铁路和合资铁路的建设有很大发展, 铁路建设筹资的渠道得到拓宽, 筹资方式得到创新, 但总体上其发展速度还是比较缓慢的, 并不足以改变或是动摇铁道部在铁路建设中的决定性地位。建国以来, 铁道部在铁路建设中的比重一直保持在91%的高比重, 地方政府和企业投资仅仅只占9%。基于这种过分依赖国家铁道部投资的经营管理模式, 辽宁省要想很好地完成规模铁路建设的各项任务, 这无疑是不可能的。
而今, 铁路建设基金和国家开发银行贷款仍然是辽宁省铁路建设资金的两个主要渠道和稳定来源。但辽宁的城际铁路规模非但没有得到扩大, 还有部分铁路建设基金被占用, 相应的融资渠道也没有得到明显拓宽。
2.3 配套的法律法规建设不够完善
虽然PPP模式自1982年由英国政府提出以来, 在世界范围内得到了运用和实践, 在国内外也已经有很多成功的案例。但由于我国特定的历史背景和发展历程, PPP模式在我国的发展可谓一片空白。
当下PPP融资项目中, 主要的参与者是私人企业, 其经济业务也一般涉及国际上的各大财团和国际企业, 政府在实际谈判和运营中, 虽然多半是借鉴国际法律, 国内法律的运用和反思较少。
辽宁省内长期以来一直是国企居多, 省内涉及公私合营的企事业单位并不多, 相关的公私合营法律法规也没有在实践中及时改进和出台。辽宁城际铁路投融资是辽宁省政府参与的项目, 投融资企业必然涉及当地民营企业, 而由于我国境内PPP模式的发展时间较短, 相关配套的法律法规建设力度不够, 对民营企业的加入不存在法规管制和市场管制, 所以, 法律在PPP模式上运用的缺失也没有得到体现和关注。综上所述, 与辽宁城际铁路PPP投融资模式相配套的法律法规建设需要尽快落实和完善。
3 运用公私合作 (PPP) 模式解决相关问题的建议
3.1 扩大投资规模, 提高项目收益
PPP这种新型项目融资模式, 其显著的特征是需要一改旧的投融资制度, 进行投资、融资体制改革。辽宁省铁路投融资部门需要不断加大铁路行业政企分开的力度, 改变政府在铁路建设中一股独大的地位, 让企业拥有话语权, 充分改变国家铁道部对辽宁省城际铁路建设集中投资的现状, 加大对辽宁省铁路局的投融资权限, 赋予其完全独立的企业法人地位, 使其投融资方式更加灵活独立, 使其能够从社会和民间筹集更多的资金能够满足辽宁省城际铁路投融资的资金需求, 最大化地满足辽宁城际铁路的新线建设和相应的运营管理。
PPP模式的另一个显著特征是对股权进行合理分配分散投资风险, 使利益涉及方都能共享收益。所以需要改变辽宁地方政府铁路建设规模较小的情况, 鼓励省政府积极参与铁路投融资建设, 加大地方的财政支出补助, 扩大对辽宁城际铁路建设的规模, 使得该项目的投资收益体现明显, 利益涉及方都能得到满意的结果, 以提高后续资金规模的扩大, 促进非国铁控股合资铁路建设项目健康发展。
3.2 构建多元化投资主体, 拓宽融资渠道
PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城际铁路交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来, 这不仅降低了民营企业的投资风险, 而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来, 还能有效地实现对项目建设与运行的控制, 从而有利于降低项目建设投资的风险, 较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期, 降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。
促进投资主体多元化是PPP的最大优势之一。借鉴PPP模式的这一优点, 我们需要一改单一投资主体的投资方式, 转而向投资主体多元化方向发展。辽宁省铁路建设部门需要改变自建国以来一直以铁道部投资为主的投融资模式, 在充分发挥政府主导作用的基础上, 进行辽宁省城际铁路建设投资多元化的改革, 不断吸引社会各种类型企业乃至个人以各种方式投资辽宁省城际铁路建设, 如投资机构、境内外企业法人、民营企业民间资本等。
总之, 辽宁省城际铁路建设部门应该大力引进其他投资主体, 逐步实现由单一投资主体向多元化投资主体的转变, 从各个产业、地区乃至国家进行融资, 不断拓宽城际铁路建设的融资渠道。
3.3 完善法律法规保障, 增强政府信用
在PPP这种新模式下, 政府的“一言堂”局面得到改善, 城际铁路改革的参与各方需要行使自己的权利, 但要有序实现这一目标还是有困难的, 需要相关法律法规制度的保障。政府公共部门涉及的各项经济业务, 无论是项目设计、融资, 还是新组织的正常运营、管理都可以实施公私合作的方式, 但这都需要建立配套的法律法规, 因为只有与其配套的法律法规才能对参与双方具有有效的约束力, 同时, 一定的政府信用有利于规避风险, 吸引各投资方, 最大限度地发挥出PPP模式和辽宁省城际铁路建设的优势, 及时发现优势和弥补不足。
同时, 为解决政府基础建设不能完全遵循市场化和流动性风险大等问题, 辽宁省政府应制定相关政策, 为对应的基础设施投资一些具体优惠, 如税收优惠、低息贷款、担保贷款等政策支持和保障, 适时提高政府信用, 以此调动相关辽宁省内相关民营企业的积极性。各参与方操作上的规范程度是保证项目成功的关键, 所以, 辽宁省政府应及时出台相关法规程序, 在立法制度上迅速完善辽宁省乃至我国的投融资法律法规, 以适应投资和融资国际化的趋势。
4 结语
城际铁路是国家铁路系统的重要组成部分, 也是国家发展的重要基础设施, 具有相对短距离、公交化等优点, 它在国民经济和社会发展中发挥着重要作用。
在PPP模式下, 公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营, 由民营企业负责项目融资, 有可能增加项目的资本金数量, 进而降低资产负债率, 这不但能节省政府的投资, 还可以将项目的一部分风险转移给民营企业, 从而减轻政府的风险。同时, 双方可以形成互利的长期关系, 更好地为社会和公众提供服务。
参考文献
[1]杭怀年, 王建平.PPP模式公私博弈框架和合作机制构建[J].建筑经济, 2008 (9) .
[2]刘冬梅, 韩同银.对我国铁路建设中PPP融资模式的探讨[J].铁道工程学报, 2008 (9) .
PPP合作模式 篇10
公私合作(PPP)作为减轻基础设施、公共服务财政支出压力、适应经济发展内在要求的一项创新性制度安排,对于探索财政资金撬动社会资本进而改善公共品有效提供方式、市场机制融入行政管理进而提升国家治理能力、预算管理融入货币总量平衡进而完善宏观调控、竞争机制融入公共品供给进而激发供给效率、项目实施融入国家战略进而增强国际竞争能力等均具有重要意义。2014年以来,国务院、财政部、发改委通过《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府和社会资本合作模式操作指南》等政策文件大力推动PPP模式,形成PPP热潮。
然而,PPP的创新性、有效性作用发挥是有条件的。国内外的实践显示PPP在一些国家相对成功,而在另一些国家则相对失败;在同一国家内的一些领域相对成功,而在另一些领域则相对失败;即使是在同一国的同一领域,也是某些项目相对成功,另一些项目相对失败。由于PPP绩效的评价维度较多,许多项目从某些维度看是成功的,从另一些维度看则是失败的,因而不应笼统地予以评价[1],而应重点归纳其失败与成功的典型特征与普遍规律,以利于总结经验教训,取得重要借鉴与启示。
通过中外典型PPP项目案例分析,可以将其成功因素总结为以下几个方面:(1)合理的规划、方案设计、试点经验总结、国内外多领域专家支持;(2)较高的政府信誉与能力水平、法律政策支持、不断完善、透明的信息、良好的监管制度与监管者、利益相关者支持及政治支持;(3)招标程序规范合理、竞争与激励制度方案设计科学、专业的实力PPP项目公司参与、充分发挥社会资本方的专业能力而非仅以融资为目的;(4)注重与地方财政预算相结合、合理制定包含项目风险预算和运营费用的财政管理制度,科学利用项目相关的增值商机(如沿线开发);(5)公私各方相互信任、承诺可信、相互协作意愿强烈、信息沟通畅通、矛盾易于协调;(6)费率及期限设计合理、对不可预期风险有合理应对预案、契约具有一定的灵活性、能够适应形势变化进行适当调整。反之,不成功的项目则在以上几个方面存在不足(详见表1)。
资料来源:作者从多种中外文献收集、整理和归纳。
理论上可将以上因素归结为制度能力与交易成本两个主要方面,前者主要包括法律、市场、政府、财政、监管等宏观制度能力及公私合作项目公司治理结构、管理、融资、风控等微观制度能力;后者包括法律、市场等宏观交易成本及公私合作中各方契约、协作、交流等微观交易成本。总体而言,经济发达国家与地区制度能力相对较强,从而PPP项目实施数量较多、范围较广、成功比例较大;发展中国家尽管也通过聘请国际顾问、借鉴他国成功经验、特事特议、组织精干力量等方式,努力提高制度能力,许多项目也取得了成功,但数量、范围相对局限,成功比例相对较低。公私合作各方由于价值观冲突、利益矛盾、协作困难、沟通不畅、契约及再谈判艰难而导致的高额交易成本是许多项目失败的重要根由。特别是发展中国家,由于其制度能力较弱、经验不足,且与国际企业及国内私人企业合作时在需求预测、成本收益分析、风险控制、契约谈判与措辞等方面处于弱势,导致其宏观、微观交易成本较大,进而PPP项目风险也较大。总之,制度能力与交易成本[2]。在给定制度环境条件下,经济主体为应对一定风险而选择适宜的治理结构,并据此调整交易,最终实现效益最大化。具体到基础设施、公共服务,其由松散到紧密的全部治理机制谱系为:完全私有化———PPP模式———传统一体化模式(类似威廉姆森的市场型、混合型及等级型三种治理机制)。其中,PPP模式的治理机制谱系依次包括:服务合同———管理合同———租赁经营———特许经营———合作组建特殊目的公司SPV。PPP治理机制的选择应该与一定的制度能力条件、产业特性相匹配。一定的制度能力条件下,接近市场化的治理机制具有降低生产成本、但同时增加交易成本的功能。因此,所谓合适的治理机制不过是在两者之间进行权衡选择,根本标准在于供给成本最小化与运行绩效(经济绩效与社会绩效)最大化。对于作为一种契约形式的PPP项目,衡量产业特性的主要指标是交易成本和自然垄断性。提高制度能力、降低交易成本、选择适宜的治理机制是PPP项目成功的关键。
本研究主要从PPP项目适宜的治理机制选择这一角度出发,尝试从理论上较全面地分析制度能力、交易成本、自然垄断与PPP治理机制的关系,并探讨提升PPP制度能力的主要途径,以期为成功推进PPP提供必要的理论参考。
二、交易成本与公私合作治理机制
(一)公私合作与交易成本
交易成本最初由科斯提出,认为它是企业与市场边界的决定因素。此后,阿罗将交易成本定义为“利用经济系统的成本”。张五常进一步认为交易成本是包括信息成本、谈判成本、契约成本、产权成本、监管成本及制度变革成本等在内的制度成本,即“一切不直接发生在物质生产过程中的成本”。詹森、麦克林和哈特在委托代理分析中将交易成本看做是“代理人的保证费用、委托人的监督费用以及由于代理人与委托人决策偏差而导致后者的福利损失”。交易成本理论集大成者威廉姆森则特别强调了经济契约的交易成本[3]。
公私合作作为提供公共服务和基础设施的一种重要组织和制度创新,具有创新管理方式、提高生产效率、降低交易成本、转移与合理分配风险、缩减政府债务等多重功能,但同时也存在服务质量控制难度加大及公共品供给中断等运营风险,并且公私合作各方也可能由于价值观等差异而产生高额交易成本。一般而言,宏、微观制度能力越强,PPP的宏、微观交易成本越低。而PPP的微观交易成本还受到PPP项目微观性质的影响,具体而言,主要受PPP项目技术协调性、质量可测性、沉淀成本性及契约难度的影响。
(二)项目性质对交易成本的影响
1. 技术协调性的影响
公共品所包含的种类较多,既包括道路桥梁、水电气管线、电讯铁路等基础设施,也包括科教文卫、社会救助、社区服务等公共服务,有的由具有自然垄断性的网络型产业提供,有的则由一般竞争性产业提供。不同的产业经济属性导致政企之间、各生产服务环节之间的协调性(Harmony)存在较大差异,因而对公私合作中交易成本和生产成本的影响也出现较大差异。
图1显示了基于协调难度的政府传统一体化供给与PPP方式对于交易成本和生产成本的影响。其中,△M=G(H)-M(H),G(H)为政府传统供给的管理成本,M(H)为PPP方式中公私之间的交易成本;△C=G(C)-M(C),G(C)为政府传统供给的生产成本,M(C)为PPP供给的生产成本。不难理解,在协调难度较低的产业,政府传统供给(包括国企)的官僚制成本较大,而PPP供给的交易成本较小,私人供给内部管理成本也较低,因而△M为正值。随着协调难度的加大(如在水电气管线等网络型产业),PPP供给公私之间的交易成本变大,△M变为负值(协调难度大于H1之后)。生产成本方面,PPP提高生产效率是其得以推行的重要缘由,因而△C总为正值,只不过随着协调难度的加大,两种供给方式的生产成本差异在缩小。如果从两种供给方式的管理(或交易)成本与生产成本总和比较看,其值为△C+△M。在协调难度小于H2的产业,PPP方式总成本较小,应该采取该方式提高经济效率,反之,则应该采取政府传统一体化供给方式。
2. 质量可测性的影响
公共品提供中往往涉及产品或服务质量的可测性问题:政府传统供给之外的PPP或私有化方式由公共部门通过特许契约或政府规制方式来规定质量标准并进行质量测量。如果质量可测性较低,则产品或服务提供方可能进行机会主义行为以最大化自身利润,而公共部门或规制机构由于测量难或准确测量的成本巨大而无法保证质量。当质量可测性低到一定程度时,为了保证必要的质量要求(如对于某些公共安全、卫生服务),应通过组织公私一体化特殊目的公司(SPV)来降低双方的质量信息不对称程度。在交易成本太大的情况下,则应由政府传统供给来保证供给质量。美国国际市/郡管理协会(ICMA)对地方公共品供给的调查表明,可测性低的外包服务被收回公共部门的比例更大[4],间接印证了以上论述。
3. 成本沉淀性的影响
沉淀成本是指当一家厂商脱离某个行业时所不能够收回的成本[5]。产生沉淀成本的原因包括专用性资产投资(专用地点、专用实物资产、专用人力资产以及特定用途的资产)、固定资产用途更改有限及旧车市场效应、有限理性使投资决策难以完全理性。公私合作由于基础设施建设、合同外包等专用性资产投资、固定资产转售难、隐形关系投资难以实现、投资失误等原因也会产生沉淀成本。特别是当PPP项目转售之时,信息不对称、资产评估难使得其价值往往被低估,再加上广泛存在的买方故意要挟(holdup)的机会主义行为,资产价值难以实现。这样,一方面,公共部门可能借助项目的成本沉淀性对社会资本敲竹杠,扩大自身在价格、费用等谈判中的优势;另一方面,许多生活类公共服务往往难以停止供给,供给方可能借助沉淀成本优势对政府进行要挟,增加政府与其谈判的交易成本,实现自身利益目的。
PPP项目成本沉淀性增加交易成本进而相互要挟的根源在于公私各方间契约的不完全性。由于不确定性、缔约成本等原因,契约难以完全,从而会导致事后机会主义行为。特别是在专用性资产投资下,交易各方间产生一种锁定效应,长期契约关系发生了所谓的“根本性转变”,事前竞争被事后垄断所替代,产生敲竹杠等机会主义行为。
4. 契约难度的影响
PPP属于一种契约关系,而这种契约是不完全的:(1)由于契约双方不可能完全预测未来所有可能出现的情况,因而不可能书写一份完全契约;(2)即使有些情况可以写入契约,但如果花费的成本太大,也没必要囊括其中;(3)由于语言的含意常常取决于语境,在契约双方冲突时各有解释,难分对错;再加之契约中的相关变量可能是可观察的,但却并非都可证实,这对于第三方而言可能难以辨别,从而给契约方进行机会主义行为留下漏洞。
摩尔分析了业务外包与契约难度的关系,认为当能够签订有关产品性质的详细契约时,业务外包是一种有效率的选择,而当难以签订详细的契约,并且买方有关产品的价值评价对产品性质的细节十分敏感时,最优选择是在内部生产[6]。这一分析也适用于PPP治理机制的选择:随着契约难度由易到难,相应的PPP治理机制也由接近市场型向接近传统一体化模式转变。
综上,一般而言,质量可测性越低、成本沉淀性越高的项目,契约难度也越大。如图2所示,在成本沉淀性较低、可测性较高的领域,可通过近市场方式实现完全竞争或垄断竞争,实现激励效率。而当质量可测性低到一定程度时,即使成本沉淀性较低可以实施一定的竞争,但为了保证必要的质量要求(如对于某些公共安全、卫生服务),应通过公私一体化来降低双方的质量信息不对称程度;或者,当成本沉淀性太高时,即使可测性较高,由于要挟(holdup)问题的存在,特别是当双方交易成本比较大时,也应通过公私一体化治理来降低不确定性,通过长期契约、合理回报率、进入退出规制等在生产效率与公共品质量之间进行权衡选择。中间形态的情形则可借助第三方仲裁机构,通过三方治理模式来实现产业绩效。
三、制度能力与公私合作治理机制
如前所述,制度能力包括宏、微观两个方面。宏观制度能力即国家制度能力,指国家制定、实施和推动制度变迁的能力,体现为三个方面:国家根据自身目标偏好,形成有效规则、政策的能力;国家推行政策、规则,影响微观主体行为和宏观经济绩效的能力;国家适应环境变化,推动制度变迁,使之契合经济发展条件的能力[7]。微观制度能力是各经济主体内部制度质量在具体实践中的体现,而制度质量由效率性、自由性、民主与全体一致性、交易成本最小化程度4个要素构成[8],一般可通过法治指数、经济自由度指数、企业经营环境指数、产权和契约保护水平指数、政府治理水平指数、腐败指数、国家风险指数、政治自由度指数等正式制度指数,以及社会信任指数等非正式制度指数来衡量[9]。
PPP作为一项公私合作契约安排,对于法治环境、经济自由度、政府治理能力、国家风险等制度质量有一定要求,制度能力是其成功与否的重要决定因素。具体到影响公私合作治理机制选择的因素,起作用的主要还是政府和市场两方面的能力水平,分别可以用政府治理能力和市场完备程度两项指标来进行衡量。当制度能力很低时,法治环境、经济自由度、政府治理能力等制度条件很不完善,公私双方基于契约的基础设施和公共服务供给交易成本太大、风险太高,只能通过传统一体化方式,由政府或国有企业来进行供给。随着制度能力逐渐增强,可以逐步选择SPV、特许经营等紧密型PPP模式,以及租赁经营、管理合同、服务合同等松散型PPP模式;在制度能力达到很强程度的情况下,可以在某些适宜的行业实行完全私有化,以充分发挥市场化的效率激励作用(见图3)。
四、制度能力、交易成本、自然垄断三维特性与公私合作治理机制的匹配
由于PPP模式主要应用于基础设施和公共服务领域,其中相当部分属于垄断行业,一些项目还具有自然垄断性质(垄断行业中包括自然垄断性业务与竞争性业务,前者如电信网络、输电网络,后者如电信增值服务、发电与配电业务),因而选择治理机制时不仅要考虑制度能力和交易成本,还应考虑自然垄断性。一般而言,一定的制度能力与交易成本条件下,PPP项目的自然垄断性越强,产品的可竞争性越低,越应采取接近一体化的治理机制。
如图4所示,对于制度能力很高、交易成本很低、自然垄断性很低的PPP项目(A区域),宜采取接近市场化的治理机制;反之,对于制度能力很低、交易成本很高、自然垄断性很高的PPP项目(图中弧面之外的区域),则宜采取接近一体化的治理机制。除上述两种极端情形,还存在三种“高低”搭配型的PPP项目情形:制度能力低、自然垄断性高、交易成本低的项目(B区域);制度能力高、自然垄断性高、交易成本高的项目(C区域);制度能力低、自然垄断性低、交易成本高的项目(D区域)。对这三种“高低”搭配型PPP项目,应根据项目实际,采取服务合同、管理合同、租赁经营、特许经营、合作组建特殊目的公司SPV等中间型治理机制。
尽管适宜的治理机制能够实现一定制度能力与产业特性条件下的绩效最大化,但这只是一种约束条件下的次优选择。例如,在制度能力较低的情况下,选择接近一体化的治理机制是一种适宜的匹配结果,但却失去了市场化治理机制降低成本的激励作用,因而是一种不得已而为之的选择。
五、提升公私合作制度能力的途径
PPP作为一种受政治、法律、行政、市场、社会、大众等多种因素制约并影响的基础设施与公共服务提供机制,基于其特殊的经济属性和社会影响,必要的制度能力保障尤为重要,特别是法律体系、经济社会环境、管制体制、市场发展等具体制度条件[10]。提升制度能力,不但可以降低宏、微观交易成本,而且可以通过匹配市场化的治理机制,发挥市场决定性作用,产生降低生产成本的激励功能,提升PPP运行绩效。PPP成功实施的制度能力主要包括两方面相辅相成的内容:一是制度应具有内在激励功能,可以持久地形成提高公共品生产数量和质量的动力;二是制度应具有内在的节约交易成本的作用,特别是在外部性普遍存在的现代经济中,降低整个社会的交易成本具有特别的意义[11]。
(一)健全公私合作法律体系
目前招标投标法、市政公用事业特许经营管理办法等PPP应用法律主要适用于招投标或特许经营项目,不能涵盖PPP实践的丰富内容。为推动PPP进一步发展,2015年国务院通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,但该管理办法的具体实施存在与现有投资、土地、财税等其他法规相冲突的情况,真正落地尚需要相关配套法规和实施细则支持。而且,管理办法只是一个应急法案,下步尚需出台《基础设施和公用事业特许经营管理法》来推动实施。另外,为防范政府借助私法逃避其应承担的公法义务以及私人企业损害公共利益,公私合作契约要接受公法规制。政府应保留一定的公权力,承担保障与补充责任,依法对私人部门进行公法规制,以确保社会与公众利益[12]。
(二)完善公私合作规制体制
首先,针对某些PPP项目沉淀成本太大可能导致的政府对私人投资“要挟”、随意强制征用,以及由于市政公用事业服务不可中断性而导致私人方反过来“要挟”政府、恶意再谈判等行为,需要借助公法与公共规制机构,对各方行为进行清晰约定与规制。对于自然垄断性导致的不可竞争性沉淀成本,需要通过进入规制、数量规制避免造成巨大沉淀成本浪费,同时通过价格规制、质量规制等激励在位企业提升内在效率。其次,针对某些PPP项目交易成本太大可能导致成本、质量等信息获取困难进而影响规制效果等情形,需要加强对相关企业的信息披露规制,并采取加大规制介入频率、扩大日常交往等措施,降低双方的信息不对称程度;加强规制机构与企业之间的信任来降低规制的交易成本,加强公众与公私合作企业的信任来降低公众对PPP项目的抵制;消减PPP企业中公私组织文化冲突,通过发展一种有效方法建立共同的目标,塑造基于相互信任、理解和信守承诺的共同文化[13],降低公私之间的交易成本。最后,针对某些PPP项目自然垄断性强导致的可竞争性缺乏问题,应主要通过特许投标、区际竞争等方式增强竞争性,通过网络性部分与可竞争性部分的纵向分离,放松对自然垄断产业非垄断性环节的规制,强化竞争性,并通过价格、质量、环境规制方式提高效率,促进分配公平。
(三)完善公私合作市场机制
首先是发挥市场的价格机制功能,主要是通过基于公共品价格决定的PPP项目收入与跨期资本价格预期等成本收益分析,实现项目资金的最佳价值(FVM),从而解决我国目前基础设施和公共服务资金紧缺、但同时大量富裕民间资金亟待出路的矛盾。其次,发挥市场的竞争机制功能,促进各个市场主体的公平竞争,通过优胜劣汰实现资源的最佳配置。再次,发挥市场的激励机制功能,通过良好的契约设计实现对参与方的激励功能,促进内在效率。最后,发挥市场的信息机制功能,努力通过打破行政垄断、规范经济垄断、规制自然垄断,促进公平竞争,通过竞争间接揭示企业成本、质量、服务等信息,降低市场主体之间的信息不对称程度,降低信息成本,促进市场效率。
(四)提升政府治理能力
污泥治理的PPP模式 篇11
作为污水处理后的残留产物，污泥的成分和来源十分复杂，常常含有有毒、有害、难降解的有机物和重金属等物质。在第十一届全国人大环资委副主任委员汪纪戎的记忆中，自1983年她开始接触环保事务以来，“城市污泥处理一直都是环保部门绕不开、避不过的沉重话题”。
但《经济》记者在日前召开的中韩城市环境治理技术与项目合作交流会上了解到，目前，韩国每天产生的数万吨市政污泥，已经不再是令环境部门头疼不已的大麻烦，反而成为了当地发展可再生能源的重要原料。
我国七成污泥未有效处置
广义上讲，污泥包括污水污泥，即市政污水处理厂处理污水后的残留产物；工业污泥，即工业污水处理后的产物；管道清淤得到的管网污泥和来自水厂的积水污泥和疏浚河道挖出的河湖底泥。通常情况下，“我们指的是污水污泥，这一类最常见，性质最接近，产量巨大”，业内人士、环保工程师贾川这样说。
他对《经济》记者表示，污泥自身特性让其具有“两副面孔”。
一方面，污泥含有大量氮磷钾等对植物有利的营养物质。另一方面，污水处理过程中的很多有毒有害物质会进入污泥，导致污泥含水量很高、往往具有强烈刺激性气味，并且携带大量病原菌、寄生虫卵以及汞、铬等重金属元素甚至难以降解的有毒有害、致癌物质。因此，如果不能经过有效处理，污泥很容易对地下水和土壤造成污染，直接危害环境安全和公众健康，“严重的还可能引起社会公众事件”。
据清华大学水政策研究中心主任傅涛预测，到2020年，我国污泥年产量将达到6000万吨至9000万吨。污泥处理处置体量巨大，需求强烈。
但是，2015年11月，北京市人大常委会执法检查组却发现，北京污泥无害化处理率仅为23%左右，远低于“2015年直辖市、省会城市和计划单列市的污泥无害化处理处置率达到80%”的目标。
“在实际运行过程中，由于污泥的处置成本比较高，大多数污水处理厂都没有建设污泥处理装置，而是通过简单的浓缩脱水（含水率降低到80%以下）之后，运输到指定地方进行堆砌和填埋。这会造成对地下水和土壤的二次污染。”全国灰霾防治行业联合组织、北京灰霾防治合作交流协会副会长兼秘书长李军洋说，他了解到，我国污泥的实际有效处置率还不到25%。
曾从事环保工作多年的国务院国有重点大型企业监事会主席赵华林也坦言，污泥处理之所以难达标准，一个重要原因就是资金不足。“有人计算，想要把污泥处理到合格，每一吨污水的处理成本将上浮0.2元，对很多城市而言都是很大的负担。”
截至2015年9月底，我国城镇污水处理能力达到1.62亿立方米/日，污泥处理的成本由此可见一斑。
“处理污泥需要大量的投资，所以中国各级政府现在都在研究PPP（即公私合作模式）。但是，要使社会资金进入环保领域，最关键的一点还是要让社会资金得到利润回报。”赵华林说，在中国经济下行压力较大的背景下，财政水平也相对紧张，“现在，一谈到补贴，大家都比较慎重”。
环保“差钱”
污泥处理遭遇的筹资困境，正是中国庞大环保市场的一个缩影。
“经过我们的粗略测算，到2020年，新能源、环境修复、污染治理等领域的投资需求将达到22万亿元。”中德证券有限责任公司行业研究员陈鹏告诉《经济》记者。
但是，鉴于环保产业的特殊性，其项目前期投资数额巨大，回报周期较长，收益率也相对较低，可观的市场需求，也意味着几乎同样巨大的资金缺口。
“过去一段时间，投资于环境治理、节能、清洁能源、清洁交通、绿色建筑等绿色产业的资金太少，绿色项目的融资也面临融资难、融资贵的困境。原因就在于，许多绿色项目的盈利不高。”中国人民银行研究局首席经济学家、中国金融学会绿色金融专业委员会主任马骏说。
他指出，未来每年的绿色投资需求约在2万亿至4万亿元人民币之间，而政府财政每年只能拿出3000亿元左右投资于绿色产业。“必须尽快建立我国的绿色金融体系，动员和激励社会资金投入绿色产业，这样才能有效地推动我国经济、能源结构的绿色化转型。”
为了吸引资金进入环保领域，2014年，中国政府开始大力推广PPP。“PPP主要应用于公共基础设施建设，当然也包括环境领域。我们能够感觉到，各级政府、各类企业，现在都对PPP非常重视，在中央和地方层面都储备了相当数量的PPP项目。”财政部财政科学研究所副所长苏明说。
他还告诉《经济》记者，尽管储备数量不小，但截至目前，项目签约率却“不是特别理想”，仅在10%左右。
究其原因，苏明认为，大部分民营企业还处于观望阶段。“民营企业的一个普遍担忧是，地方政府领导不断更换，本届领导定的项目，下届的领导会不会认？”
PPP专家、清华大学恒隆房地产研究中心教授王守清也有此感受。他在接受《经济》记者采访时表示，尽管中央政府各部委针对PPP模式的推广和实施已推出了一系列的规章制度，并取得了一定的效果，但考虑到现行法律制度中仍有部分阻碍PPP推行的制度，如土地招拍挂制度、税收制度等，而PPP项目周期一般又长达10年到30年，“靠三四年一修的短期规章政策文件来规范，在政府信用不足时不能给投资者足够的信心，确实有必要制订一部专门法律”。
针对于此，苏明表示，财政部正在积极调研、加快推进PPP立法的相关工作，意图通过高层次立法，全面规范PPP项目的审批流程、管理程序、政企核心权利义务、合同框架和风险分担原则、退出机制以及纠纷处理机制等。“我认为，有了法律，民营资本的担忧就会在相当程度上化解，为下一步推广创造一个更好的环境。”苏明说。
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来自韩国的PPP经验
在韩国，不仅污泥能被变废为宝，经过处理的污水更是能够达到一级标准，甚至可以满足其一级保护动物水獭的生存要求。
为什么韩国能够做到这一点？难道是因为他们的环保资金特别充裕吗？
韩国大邱环境公团理事长尹瑢文告诉《经济》记者，在韩国，污泥等有机废弃物的处置也曾经十分原始粗陋。“韩国三面是海，国土面积10万平方公里，跟中国的浙江省差不多。但是国土的70%都是山地，所以居住、农业、工业生产活动都要在3万平方公里的土地上解决。”为了降低成本，韩国曾经将有机废弃物直接运入海中，最终付出了严重的海洋污染和大面积赤潮等环境代价。
2006年伦敦协议生效后，韩国逐渐减少了海洋排污，并结合当地的实际情况，将干燥燃料化确定为污泥等有机废弃物处置的主要策略。2012年，有机废弃物的海洋排污行为被全面禁止，此后，大约70%的污泥被转化成了发电燃料。
“污泥脱水是很难的。含水率在95%左右的污泥，看上去就已经非常干了。在污泥干化处理领域，我也了解了很多技术，但不是成本太高就是技术还不成熟。”赵华林了解到，韩国政府规定，只有含水率在10%以下的污泥，才能被送往电站焚烧发电。“听了这个技术，我认为确实非常值得借鉴。”
但在尹瑢文看来，技术固然重要，更重要的却是推动技术进步和推广普及的“成功担保制”。
他告诉《经济》记者，所谓“成功担保制”，主要面向国家认定的环境技术企业。在这一制度情境下，国家和地方政府允许这些企业垫资建立使用新技术的环保设施，并在项目建成后的一定期限内，对设施的稳定性能进行考核，考核过关后，政府再支付工程款和协议约定代价。
需要注意的是，如果项目没有满足考核指标，承建企业必须在一年之内对设施进行调整并完成指标。如果考核过关，则政府正常履约，如果一年内不能完成，施工单位必须负责拆迁并将建设区域恢复原样。
“首都填埋地干燥燃料化设施”是成功担保制的第一个试用案例。2009年，韩国环保部直属的首都填埋公社提出了修建市政污泥处理设施（1000吨/日）的计划。当时，韩国恩百康斯株式会社以成功担保制向韩国环保部提出垫资修建日处理100吨污泥的验证工程，并约定：如果验证工程成功，再增加9条100吨的处理线。很快，验证工程的稳定性得到证明，恩百康斯也顺利得到了日处理1000吨的工程。2012年，这一项目就开始了商业化运行。
“只有对自己的技术很有信心的公司，才会利用成功担保制承揽项目。”尹瑢文分析指出，引入成功担保制后，地方政府几乎避免了项目失败带来的种种风险，因此能够有效提高各地利用新技术解决管辖区内环境问题的积极性，也能够激励企业研发成本更低、效用更高的技术，并将其应用于政府项目。
但是，成功担保制在韩国的施行也并非一帆风顺。“其实，成功担保制是我1996年在韩国环境部工作时一手筹备的制度，但在当时，没有一个企业——哪怕是全国公认的优秀企业——愿意冒险用成功担保制为基础承揽项目。”尹瑢文说：“现在，一切都不同了。有的企业非常自信，它们会积极利用这个制度，参与到环境领域中来。”
环保筹资还需补齐政策短板
实际上，早在2015年9月，韩国恩百康斯就已经进军中国，在江苏宜兴建成了首个中韩污泥干化合资项目。这一项目通过增资江苏菲力环保工程有限公司（菲力股份旗下公司），将韩国行业领先的污泥干化技术和装备输入中国，并在宜兴本地进行生产制造。
在菲力股份董事长邵中平看来，如果企业想借助成功担保制承揽政府项目，要特别注意3个问题：资金实力、风险控制和技术可靠性。由于该制度需要企业先行垫资，项目建设风险自担，所以企业需要非常小心。“和韩国合作前，我也是做了精细的考察，如今项目运行良好”。
汪纪戎却对成功担保制涉及的政策问题更加担忧。她表示，中国在环保领域习惯运用招标方式，想要引进韩国模式，或许需要对现行的诸多政策加以调整。
不过，韩国为了保证成功担保制切实有效执行的诸多配套举措，确实值得中国加以借鉴和思考。
2012年，韩国政府开始对主要发电公司强制执行了可再生能源供应配额制，要求电网企业的总发电量中，可再生能源的发电量必须达到一定比例。
与此同时，韩国政府也制定了将一系列有机废弃物作为发电燃料的标准和法律依据。“电厂为了完成可再生能源指标，必须购买可再生燃料，有时还要从国外高价进口生物质燃料补充缺口。现在，韩国对污水、污泥处理设施的认识，已经从能源消费设施转化为可再生能源的生产设施。”尹瑢文介绍说，韩国地方政府计划申请建设或改造污泥干燥燃料化设施，中央政府还会按照预算的一定比例给予资金支持。
中国环境科学学会理事长、国家环境保护部原副部长王玉庆则告诉《经济》记者：“仅在污水处理领域，我国大部分城市的污水处理收费，都没有达到可以完全处置污泥和污水的水平。”他建议，我国要注意完善环保领域的价格和收费机制。
另外，由于PPP项目普遍具有投资大、期限长、涉及面广、风险多、合同复杂、谈判耗时耗力、前期费用高等特点，若所实施的PPP项目缺乏物有所值和财政承受力评估等方面的论证支撑，就很可能会因谈判、合同管理、监管等方面成本的增加而使效率降低。
为此，王守清建议，应当明确和细化物有所值的具体标准。
“一个项目是否适用PPP模式，很大程度上决定于项目本身的性质。”王守清举例称，如技术的复杂性、收费的难易程度、生产或消费设施的规模、产品/服务产出要求的可明确界定性、政府的长期财政承受力（如果需要政府支付或补贴）、效率和服务水平的提高程度等因素。PPP模式的选择还应充分考虑项目本身的特性和项目实施的内外部环境。
综合国内外实践，储量已探明的自然资源开发、独立式可经营性基础设施（如公路、桥梁、隧道、轨道交通、机场、港口）等最适合应用PPP模式，其次是燃气、供水、供热、污水和垃圾处理等市政公用事业类项目，再次为学校、医院、养老院、监狱等社会事业项目，最后是城镇化、产业新城等多类项目集合的项目。反之，与国家安全密切相关（如国防和外交）或万一失败则后果严重（如核电站）或社会影响大（如公交汽车）的项目，或对项目的范围（如智慧城市）、产出和服务的质量要求难以清晰界定（如软件系统）或难以收费（如综合管廊、流域治理）的项目，一般都比较难或甚至不适合采用PPP模式。
PPP合作模式 篇12
随着经济的迅速发展和城镇化进程的加快, 近些年我国对能源、交通、电信以及其它基础设施项目的投资需求越来越高, 传统的由政府提供基础设施的低效率以及政府预算不足的约束却抑制了这些投资需求的实现。为了平衡上述问题, 一种新型的PPP (public-private partnership) 项目融资模式开始出现, 并且近些年在我国得以采用并迅速发展起来。PPP作为一种合作机制, 可以促使政府部门和私人集团在享有不同程度的权利和职责的前提下, 通过相互合作发挥互补能力, 以提供更高效的基础设施产品和公共服务[1]。但PPP项目往往具有投资额巨大、合同周期长、合约不完备的特点, 使得项目参与方将面临更多的潜在风险[2]。这些风险的公平分配自然成了项目参与方在合约谈判过程中最为关注的问题, 不合理的风险分担方式不仅会增加资本成本和投资费用, 甚至会造成PPP项目的失败。事实也表明, PPP项目在签订合约过程中, 大部分时间和成本花费在风险分担的谈判上, 这大大增加了项目的参与成本[3]。由此, 如何设计合理的风险分担方案确定合理的风险分担比例就成为PPP项目研究的难点和热点问题。
目前, 关于PPP项目风险分担问题的研究, 大都采用定性分析方法。一些学者通过案例分析的方法来介绍PPP项目风险分担中出现的问题和成功经验。如澳大利亚的悉尼南部铁路项目[4]、印度尼西亚的高速公路项目[5]、香港的迪士尼公园项目[6]等。更多的学者则试图通过问卷调查法来分析和总结合理的风险分担方式。如Li等 (2005) 将PPP风险分为微观、宏观和中观三个层面, 并设计了风险偏好调查问卷, 分析了英国建筑业对PPP项目中风险的偏好[3];Roumboutsos和Anagnostopoulos (2008) 采用了相同的问卷调查了希腊建筑业对PPP项目中风险的偏好并将调查结果与英国的情况进行了对比分析[7];Y.Ke等 (2009) 则采用两轮德尔菲法, 调查分析了中国建筑业对PPP项目风险的分担偏好[8]。这些研究普遍认为:关涉政治、政策类相关风险应由政府方承担, 关涉项目建造、运营相关的风险应由私人集团承担, 而市场、经济风险则应由双方共同承担。
近些年, 也有一些学者开始尝试使用定量方法来研究PPP项目的风险分担问题, Jin (2010) 基于交易费用理论和基于资源视角的组织能力理论, 构建了PPP项目风险分担策略的评价体系, 并采用模糊神经网络决策支持系统来评价和预测合理的风险分担策略[9];Li (2009) 基于贝叶斯后验概率提出了一种新的风险分担模型来研究如何在政府和私人集团之间分配风险管理职责[10];Medda (2007) 将PPP项目的风险分担看作一个协商过程, 构建了基于最终报价仲裁的博弈模型, 分析了政府和私人集团在各自不同的目标前提下的风险分担行为[11];范小军等 (2007) 从影响项目成本和影响项目收益两个方面构建了风险分担比例的决策模型[12];周运祥等 (2005) 以风险溢价作为参与方的风险分担衡量标准, 分别就线性与非线性情形设计了优化模型, 并得出了各自的最优风险分担量[13]。
上述定量模型主要是通过评价手段来分析和选择合理的风险分配策略, 或是构建满足利益相关者目标函数要求的风险分担模型, 却没有注意到参与方之间的风险转移与合作效率的实现, 而且鲜有研究能给出确定的最优风险分担量。本文从合作博弈角度出发, 构建政府与私人集团的随机合作博弈优化模型。该模型充分考虑了参与方的风险偏好并允许风险在彼此之间转移。数值分析表明, 该模型不仅可以确定双方共担风险的最优分配比例, 而且, 经过风险转移后的项目总风险比没有转移情况下有明显下降, 提高了合作效率。
2 随机合作博弈模型
合作博弈理论在解决合作的成本和收益分配问题上取得了引人注目的成果, 随着人们对不确定性问题的关注, 近些年, 一类具有随机支付的随机合作博弈理论逐渐发展起来。假定一个随机合作博弈由元组
2.1 个体风险偏好
假设PPP项目中政府方和私人集团都是风险规避的, 其效用函数满足ui=e-rix, ri>0为参与者i的绝对风险规避系数, ri 越大表示参与者i越是风险厌恶。对于每一种风险收益, 偏好关系
2.2 政府与私人集团的随机夏普利值
合作博弈中, Shapley值是既满足个体理性又满足集体理性, 从而实现最优分配的解, 因此, 在PPP项目收益不确定的情况下, 先要构建随机合作博弈的Shapley值法模型。
根据Timmer等[14]的假设, 对于任意成员i∈N, 存在一个严格单调递增的连续函数fi:R→Rθ, 使得对于任意S, T∈θ, t, t′∈R, 当且仅当t≥t′时, 有
+p2 (1-α2 (R (2) , R (N) ) R (N)
x2=p2α2 (R (2) , R (N) ) R (N)
+p1 (1-α1 (R (1) , R (N) ) R (N) (4)
3 基于随机合作博弈的最优风险分担模型
3.1 模型建立
在建立最优风险分担模型前, 先要讨论参与成员的个体理性。根据Suji等[15]的证明, 在随机合作博弈中, 对任意S, T⊂N, 随机收益仍满足超可加性, 即:R (S∪N) ≥R (S) +R (N) (5) 随机合作博弈的超可加性, 意味着所有成员都会受到加入联盟的激励。这样, 成员的随机Shapley值将会满足个体理性, 即每个成员在联盟中的分配都不小于其不参加联盟的收益, 即使在收益是不确定的情况下, 每个成员还是愿意加入联盟。因为不管在未来何种情况下, 加入联盟的收益都要好于不加入联盟的收益。即:
其中, Eu (xi) 代表成员i的获得的收益分配的期望效用。进一步用获得分配的确定性等价代替期望效用, 则:
3.2模型求解
建立拉格朗日方程
f2=r1 (1-α2) 2σ2 (N) +r2α22σ2 (N)
f3=r1α1 (1-α2) σ2 (N) +r2α2 (1-α1) σ2 (N) (13) 则D=f1+f2-2f3>0, 使得规划问题
存在唯一解。
角点解为 (p*1, p*2) = (1, 0) 或 (0, 1) , 代表p*1, p*2的边界值。
3.3 参与者的风险偏好与权重的关系
式 (9) 的最优风险分担模型使得风险从对风险较规避一方转移到了另一方, 从而实现了合作的高效率, 使得联盟的总风险溢价最低。为了验证这一点, 计算p*1对r1的导数, 有:
当α21> (1-α2) 2时, 有∂p*1/∂r1<0。根据式 (4) 和式 (7) 可知, (1-α2) 2σ2 (N) 是成员1后加入大联盟的边际收益的方差, 而α21σ2 (N) 是成员1先加入大联盟的边际收益的方差。α21> (1-α2) 2代表成员1先加入联盟的边际收益的风险大于后加入联盟的边际收益的风险, 为了实现合作效率-使总风险溢价最低, 由式 (9) 可知, r1越大, 成员1收益的方差Var (x1) 越小, 则p*1越小, p*2越大。
当 (1-α2) 2>α21时, 有∂p*1/∂r1>0。即r1越大, 则p*1越大, p*2越小。对r2求导, 可得到同样结果, 这里不再赘述。
4 数值分析
为了更好证明上述问题, 现以一简单算例进行数值验证。假设某城市一段高速公路基础设施项目, 项目总投资需耀人民币约13亿元。若采用传统模式, 政府使用财政拨款和政府贷款方式单独提供该高速铁路, 由于其建造、运营及管理方面的效率较低, 所以项目的收益也较低, 假设其收益服从正态分布, 即R (1) ～N (6.0, 1.44) (单位千万元) ;某私人集团自有资金人民币4亿元, 若其不参与该PPP项目, 假设其得到的保留收益为R (2) ～N (4.0, 1.0) (单位千万元) ;若该公路项目采用PPP模式, 双方组成合作联盟, 由私人集团投资并进行债务融资, 双方通过合作, 各自发挥自身优势, 则项目会取得较好的收益回报, 假设收益服从R (N) ～N (12.8, 4.84) (单位千万元) 。政府方和私人集团的风险规避系数为r1=1, r2=1.5, 即私人集团比政府更加风险规避。
由式 (14) 计算得 (p*1, p*2) = (0.33, 0.67) , 得到此权重下的风险溢价为 (0.871, 0.552) ;而若不经过最优合作模型的风险转移, 使用式 (2) 中的Shapley值计算得到的风险溢价为 (0.807, 0.648) 。由此可见, 经过风险转移后项目的总风险溢价降低了0.032; 相应地, 风险转移后的确定性等价为 (6.819, 4.558) , 没转移的确定性等价为 (6.585, 4.760) 。同样, 在风险转移模型下政府和私人集团得到的分配收益的方差为 (1.742, 0.736) , 而未转移时为 (1.614, 0.864) 。由此可见, 在本文的风险分配最优化模型中, 风险较规避的私人集团向政府方转移了一定数量的风险, 使得项目总风险得到了降低, 并且, 最优的风险分担比例为0.703:0.297。政府如预向私人集团转移部分风险, 则必须提供相应价值的担保。
5 结论
风险分担是PPP项目合同谈判最主要的问题, 往往花费大量的时间和费用成本。 以往的研究大多数从实证分析出发, 调查利益相关者对风险分担的偏好, 由此得到一个风险分担的计划, 但是对这些风险分担计划中的共担风险的分配比例却鲜有人提出合理的结果。合作博弈理论是解决这种合作成本分担的有效工具, 合作博弈的最优解既满足个体理性又满足集体理性, 即参与合作的分配收益大于其不参与合作的收益, 并且总分配收益之和等于联盟总收益。本文基于随机合作博弈模型, 并考虑政府和私人集团的风险偏好程度, 构建了允许风险转移的最优合作风险分担模型。计算结果表明, 如果将风险从较规避方向较不规避方予以适度转移, 既可确订的最优风险分担比例, 又可以使项目的总风险降低, 提高PPP的合作效率。
摘要：风险分担是PPP项目融资模式需要解决的核心问题之一, 不合理的风险分担不仅增加投资成本, 甚至将造成项目融资的失败。基于随机合作博弈理论, 构建了政府与私人集团的最优合作博弈模型。该模型在考虑参与方风险偏好的基础上实现了风险在双方之间的转移。数值分析表明, 该模型既可以确定双方最优风险分担的比例, 又可以使经过风险转移后的项目总风险有明显下降, 实现了合作效率。