激励机制重构（通用11篇）
激励机制重构 篇1
重塑公共经济理念, 激励政府行为从发展经济向提供公共产品转变既显得紧迫, 也非常有必要。政府的工作目标应从增长优先转向服务优先, 提供覆盖全民的基本公共产品。而激励政府提供公共产品的核心是重新厘清政府与市场的关系以及不同层级政府之间的关系, 建立与社会主义市场经济体制相适应的公共产品提供机制。一个合理的政府公共产品提供机制应实现各级政府的事权责任和财力相统一, 并在法律法规的框架下依法提供公共产品。
当前, 如何化解公共需求的快速增长与公共产品供给总量不足、结构失衡、效率低下之间的矛盾, 是各级政府面临的一项重大课题。公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了政府应承担提供公共产品的主要责任。因此, 重构政府提供公共产品的激励机制, 探索公共产品供给新模式应成为今后一个时期的重要任务。
转变激励方向, 从关注经济增长到重视提供公共产品
我国改革开放取得成功的一条重要经验是“把政府的激励搞对”。在以“阶级斗争为纲”向以“经济发展为中心”的转型过程中, 政府发展经济的积极性被充分激发, 各地纷纷为增长而竞争。从某种意义上说, 激励机制的转变是近三十年来我国发生翻天覆地变化的奥秘之一。那么, 政府为什么热衷于发展经济而忽视提供公共产品呢?其背后的原因在于“没有将政府提供公共产品的激励搞对”。在以GDP增长为目标的影响下, 各级政府逐步演变成为经济建设型政府, 不同程度地表现出重经济增长、轻公共服务, 政府官员更像一个大型企业的领导而非公共产品的提供者。进一步分析, 在从计划经济向市场经济转型的过程中, 政府让渡了提供公共产品的角色, 没有担负起提供公共产品的责任。人民群众对公共产品的需求与政府提供公共产品的能力之间存在较大差距已成为影响我国经济社会全面转型的梗阻。因此, 重塑公共经济理念, 激励政府行为从发展经济向提供公共产品转变既显得紧迫, 也非常有必要。政府的工作目标应从增长优先转向服务优先, 提供覆盖全民的基本公共产品。
厘清供给主体, 合理界定政府间责任
厘清各级政府对公共产品的提供责任是确保民众获取公共产品的前提。分税制改革后, 中央与地方政府职能基本上按照现代市场经济的要求进行了调整, 但在提供公共产品的责任划分方面一直没有太大进展。各级政府在公共产品提供中经常发生职责交叉、分工不清、推诿扯皮等情况。一些本应由高层级政府提供的公共产品, 较低层级政府承担了相当多的责任, 如义务教育、基本医疗卫生等公共产品, 中央政府支出比重明显偏低;一些地方性公共产品, 中央政府也经常给予各种补助, 部分地方政府建设的纯粹为本区域公众服务的公共产品设施也千方百计谋取中央资金支持。
政府间公共产品责任分担不合理和模糊多变造成我国无法建立合理的公共产品提供体制, 由此也带来投入不均、效率低下等一系列问题。激励政府提供公共产品的核心是重新厘清政府与市场的关系以及不同层级政府之间的关系, 建立与社会主义市场经济体制相适应的公共产品提供机制。理论上讲, 受益范围遍及全国的公共产品, 由中央政府提供;受益范围局限于某一地方的公共产品, 由相应层次的地方政府负责提供;具有外溢性的地方公共产品由中央政府和地方政府共同承担, 地方可承担管理职能, 中央给予更多的资金支持。一个合理的政府公共产品提供机制应实现各级政府的事权责任和财力相统一, 并在法律法规的框架下依法提供公共产品。
强化财力投入, 构筑公共产品供给的财政基础
政府提供公共产品必须有一定的财力作支撑, 但我国现行的财政体制设计对于各级政府提供公共产品而言是“逆向激励”。分税制改革后, 增值税、所得税等税源较大的税种由中央和地方共享, 中央占大头, 而营业税、财产税等一些税种划归地方税。地方税源的薄弱致使地方政府财力紧张, 地方政府尤其是基层政府缺乏提供公共产品必要的财力支撑。因此, 激励政府提供公共产品应推动收入体制、转移支付体制改革, 使之适合政府提供公共产品的需要。
在收入方面, 合理界定地方各级收支范围, 理顺各级政府间的财政分配关系, 使每一级政府所拥有的财力与事权相对称、支出与责任相统一。在不影响宏观经济运行和中央财政收入的前提下, 允许地方根据当地实际需要, 开征对全国经济影响不大、流动性弱、具有信息优势并能和自身职能形成良性循环的税种, 以保证地方有稳定的税源, 增强提供公共产品的能力和水平。
在转移支付方面, 应以基本公共服务均等化为导向完善转移支付体系。首先, 调整转移支付结构, 提高具有均等化作用的一般性转移支付比重, 充实地方财力, 中央和省级政府应逐步加大对财政困难县乡的支持力度, 逐步缩小各地区基本公共服务能力差距。同时引入因素法, 将义务教育、医疗卫生等基本公共服务经费作为基本因素纳入到转移支付体系中, 以非人格化制度应对主观因素可能带来的负面影响。其次, 适当压缩专项转移支付规模, 仍需实施的专项转移支付也应减少地方的配套资金要求, 减轻地方政府财政压力。再次, 组建独立于政府各部门的中央财政拨款专家委员会, 专门负责财政转移支付公式的确定和调整。委员会应由专职人员组成, 其决策过程应置于公众的监督之下。逐步实现转移支付制度的科学化、规范化、法制化与数量化, 对转移支付从最初的测算到最后的拨付都规定严格的程序和责任, 同时辅之以严密的考评、审计制度, 防止“跑冒滴漏”。
引入竞争机制, 探索公共产品供给方式的多样化
公共产品的提供与生产在理论上是有所区别的。公共产品的提供是一系列集体选择行为的总称, 包括提供哪些公共产品, 其数量和质量如何, 资金如何筹集等。公共产品的生产则是将一系列的输入资源转化为产品和服务的技术过程, 可以由私人来承担, 也可以由公共部门承担。长期以来, 由于政府既是公共产品的提供者又是生产者, 再加上政府自身作为“理性经济人”, 追求政府效益最大化, 导致提供的公共产品激励不足, 质量不佳, 并不能满足民众的公共需求。
因此, 需要创新政府提供公共产品的方式, 在公共产品提供领域引入市场竞争机制, 打破政府单一提供的模式, 变政府的直接生产为间接提供, 借助外力刺激政府改善服务质量。只有利用市场竞争激励机制优化公共产品服务, 才能有效满足社会公众的公共需求。具体做法包括:第一, 合同外包, 即政府通过投标者的竞争和履约行为, 将原先垄断的公共产品的生产权向私营企业、非赢利组织等机构转让, 其目的在于降低对政府单独提供公共产品的依赖, 降低行政成本, 刺激企业不断创新, 满足公众的动态化公共需求。
第二, 授予特许经营权, 集中体现在城市供水、供电、供气等外部效应显著的网络型公共产品领域, 可采取PPP、BOT等方式, 这有助于吸引民间资金, 解决政府提供公共产品资金不足等难题。前不久开通的北京地铁四号线就采用了“PPP”运作模式。
第三, 经济资助, 对那些预期收益率低、风险高、私营企业不愿意提供的公共产品, 政府可通过财政补贴、优惠贷款、减免税等方式予以支持, 提高公共产品供给者的收益率。对于私人资本投资的教育、医疗服务等公益事业, 政府也应给予相应的资助。
第四, 鼓励各种市场主体参与公共产品的提供与生产。随着社会的进步, NGO等民间公共部门也在蓬勃发展之中, 它们也在提供部分公共产品, 这从外部给政府带来一定程度的压力, 激励政府改进服务, 更好地提供质量更佳的公共产品。
提高激励绩效, 以评估问责力促政府转型
提高公共产品供给的绩效, 需要在委托代理框架下实现激励相容, 合理设计符合国情和政府部门工作性质的绩效评估体系。一个科学合理、运转协调的公共产品绩效评估体系, 有助于政府树立正确的政绩观, 加快公共服务型政府建设, 也有助于公众参与, 进而实现政府提供公共产品的制度化、法制化。当务之急是建立起以结果为导向、激励政府提供公共产品的绩效评估体系, 引导政府提供的公共产品要以民生为本, 以满足最大多数人民的公共利益为本。
提高激励绩效还应改变对地方政府官员的单一评价模式, 强化行政问责, 对提供公共服务的结果进行评价和监控, 关注政府提供公共产品的质量与成本。促进政府决策程序规范化和民主化, 推进公共服务型政府建设。加强信息公开和健全监督, 加强社会各界包括群众和舆论的监督作用, 让行政问责真正落到实处, 建立自下而上、由公民到政府的真正有效的问责制度, 并将其贯穿到政府的日常工作中去, 力促政府转型, 建立行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的公共产品提供机制。
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激励机制重构 篇2
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侦查监督是指人民检察院对侦查机关的侦查活动是否合法实行的监督，是检察权的重要内容。它和立案监督、审判监督、刑事判决裁定监督、执行监督一起共同构成刑事诉讼与法律监督的有机整体。近年来，侦查监督工作在理论和实践中均遇到亟需澄清和解决的问题，对此进行积极的探讨，有助于推动该项工作的开展。笔者试结合工作实践浅析现行侦查监督机制的不足并提出重构侦查监督机制的若干设想。
一、侦查监督机制的现状与不足
我国宪法和人民检察院组织法将人民检察院定位于法律监督机关，检察机关是唯一自始至终参加刑事诉讼的机关。这为检察机关承担法律监督之职提供了必要的条件，目前检察机关对侦查监督权的行使主要是通过以下方式进行的：
1、通过审查批准逮捕和审查起诉获得信息、开展监督。
2、人民检察院通过派员参加侦查机关对重大案件的讨论和其他提前介入侦查活动，从中发现侦查机关的违法行为。
3、通过审查公安机关执行人民检察院批准或不批准逮捕决定情况的通知、释放被逮捕的犯罪嫌疑人或者变更逮捕措施的通知，发现违法情况，履行监督职能。
4、通过诉讼参与人对有关人员的控告获得线索。
5、人民检察院监所检察部门对拘留、逮捕适用中的羁押行为和期限是否合法进行监督。
6、侦查监督的手段主要是向公安机关发出《纠正违法通知书》。
从以上监督方式来看，目前侦查监督方式还是粗线条的、不全面的。侦查监督部门在实际工作中面临许多困难，侦查监督机制存在如下不足：
1、侦查活动封闭性过强，缺乏全面、及时、有效的监督
监督权是以知情权为前提的，没有知情权、监督权就没有保障。由于立法规定不完善、侦查活动缺乏必要的透明度，检察机关对侦查活动缺乏全面介入，难以及时获得侦查监督的线索，无法有效行使监督权。目前的侦查阶段提前介入制度，实践中只对个别重大、复杂的案件检察机关才派员参加，而且不够规范，没有一套完整的提前介入侦查制度，往往是公安机关邀请检察机关提前介入，检察机关才提前介入。检察机关自身也存在一定问题，提前介入的目的主要是为了尽早熟悉案情，为快捕快诉作准备。有时介入过程中提出取证意见，客观上也是为了更好地履行以后的公诉职能。应该看到，检察机关提前介入侦查活动，首要的任务应该是对重大刑事案件的侦查活动进行监督，其次才是引导侦查，尽快熟悉案情，为依法快捕快诉作准备。除了上述检察机关提前介入的重大刑事案件，大部分刑事案件的侦查活动基本上处于封闭状态，未能得到全面、及时、有效的监督和制约。
2、侦查权行使的自由度过大，刑事强制侦查措施的司法审查制度不完善
侦查是对侦查机关在办理案件过程中依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。其中强制性措施，它既包括法定的五种刑事强制措施，即拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕，也包括诸如搜查、扣押、冻结、通缉等侦查措施。由于侦查任务所决定，侦查机关必须享有采取刑事强制侦查措施的权力，但上述强制措施大多涉及公民的各种权利，如果缺乏有效的制约手段和程序保障措施，侦查权的运作就可能成为达摩克利斯之剑，随时威胁公民的安全。刑事强制性侦查措施不仅仅是侦查程序中的侦查手段问题，而且还是涉及人
权保障的重大问题。目前，我国侦查权行使的自由度大，侦查机关在侦查阶段享有除逮捕之外的一切强制侦查方法的自行决定权。侦查权力行使的合法性与正当性基本上由侦查机关掌握，缺乏一个外在的有力监控者，以至于受权力本性的驱动，极易在打击犯罪正当名目的遮蔽下，导致刑事强制性措施的滥用。
3、撤案活动监督不到位
侦查阶段撤案是对已经立案侦查的案件予以撤消，不再继续侦查，意味着对该案件的侦查终结。撤案和立案一样是侦查机关刑事诉讼中的重要诉讼行为，立法赋于检察机关对立案活动的监督，规定了立案监督制度，对撤案活动却没有规定撤案监督制度，不能不说是现行刑诉法的一大缺陷。司法实践中，公安机关有时对检察机关立案监督的案件，立案后消极侦查或是立案后又撤案，检察机关对此却无法实施有效的监督；还有的公安机关违法插手民事、经济纠纷，先以刑事案件立案，待得到民事补偿或赔偿后又予以撤案，严重影响了司法机关在人民心目中的形象。对上述情况，因为撤案监督制度的缺陷，检察机关无法实施有效的监督。
4、检察机关监督保障手段不足，没有监督权威
宪法和人民检察院组织法将人民检察院定为国家的法律监督机关，但相关法律在具体监督制度的设计上还不适应检察机关的性质要求，目前检察机关侦查监督的手段主要是向公安机关发出《纠正违法通知书》。虽然《中华人民共和国刑诉法》第76条规定“人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关在侦查活动中有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”但公安机关如果不纠正，或者纠正后不将情况通知检察院，怎么办？却没有下文。刑事诉讼法关于侦查监督的规定，只对检察机关提出了监督的要求，但对被监督的侦查机关没有最终的处理权或处理建议权，从而使检察机关的监督处于法律要求多、提供手段少的状态，监督工作受到直接影响。缺少实体性处分权力作为保障，导致监督者的监督要靠被监督者的觉悟来实现。如果被监督者不改正错误，除少数违法者构成犯罪，检察机关可依法追究其刑事责任，检察机关无其他处分权力。真正在司法实践中要实施法律监督是比较困难的，因为一旦实施监督，就意味着对被监督者带来消极、负面的影响，进而引起被监督者的反感与不快，甚至导致过激的言行。监督者没有实体性处分权或处分建议权，难以树立监督权威。
5、检察机关自侦案件侦查监督机制尚不完善
目前对于检察机关自侦案件的监督问题，理论和实务界颇有微词。对于公安机关立案侦查的案件，有检察机关对其实施侦查监督，而检察机关的侦查行为由谁监督？虽然现行相关法律和司法解释规定人民检察院的侦查监督部门、公诉部门在审查批捕、审查起诉过程中对本院反贪部门、渎职侵权检察部门侦查的案件实施监督。由于目前监督和侦查部门隶属于同一检察机关，监督部门和侦查部门荣辱与共，人员之间的交流也比较频繁，往往是沟通代替监督，家丑不会外扬，使监督失之于软、失之于宽、流于形式，无法起到监督的效果。
二、重塑侦查监督机制的具体设想
基于侦查监督在惩罚犯罪、保障人权方面的重要性，强化侦查监督工作的必要性以及当前侦查监督工作暴露出来问题的严重性，无论是理论界还是实务界都必须对侦查监督机制问题予以高度关注，并加强整体性、系统性的研究和论证。笔者建议，立法机关应在充分听取侦查、检察机关和理论界意见的基础上，通过修改完善刑事诉讼法，重构侦查监督工作机制，充分发挥人民检察院的法律监督职能。总体思路是：强化法律监督、维护公平正义；完善司法审查、理顺检警关系。
1、完善侦查阶段的提前介入制度
侦查监督应当是对侦查活动从立案开始到侦查活动结束的全过程、全方位监督。但是，由于法律所规定的监督方式的滞后性、被动性、有限性和监督措施的软弱性，检察机关的诉
讼监督不能贯穿侦查活动的始终，难以有效发挥作用。目前的提前介入制度不够完善，在提前介入的案件范围、提前介入的时间、提前介入检察人员的具体职权等方面还缺少明确、具体的规定，应在立法上进一步予以完善。具体设想是，提前介入案件范围是：一是重特大、疑难、复杂的案件；二是社会影响大、群众反映强烈的案件；三是立案监督的案件；四是侦查机关要求或检察机关认为有必要提前介入的案件。提前介入的时间应该是从立案开始。提前介入检察人员的职权是对侦查活动实施法律监督，有权查阅所有案卷、文书，有权参与公安机关对案件的讨论，对侦查活动发表意见。但需明确的是，检察机关提前介入案件侦查，不能干预公安机关的正常侦查，不代替公安机关对案件的直接侦查。检察人员的职责主要是对侦查活动的合法性实施监督。
2、建立刑事强制侦查措施的司法审查制度
为了规范国家权力、保障公民权利，必须建立对刑事强制措施的司法审查制度，但与国外不同，我国司法审查的主体应该是检察院而不是法院。这主要因为：第一，司法审查权是诉讼监督权，而不是审判权。检察机关是法律监督机关，诉讼监督是其主要职责之一。第二，如果由法院来行使司法审查权，就使法官在审判前陷于与审判结果的利害关系之中，在犯罪嫌疑人已被逮捕的案件中，法院为避免承担责任，必然要尽可能地宣告被告人有罪。由法官来行使司法审查权，将形成法官预断，不利于法官公正、中立地审判。第三，从我国司法实践来看，检察机关已在履行司法审查职能，如审查批准逮捕，实践效果较好，起到了监督侦查权，保障诉讼参与人合法权益的作用。当务之急，是要完善检察机关的司法审查权，把刑事强制侦查措施纳入检察机关司法审查的范围，具体做法是：
（1）保留现行检察机关审查批准逮捕制度；
（2）侦查机关采取拘传、刑事拘留、取保候审和监视居住等涉及人身自由的强制措施，原则上应当事先提请检察机关审查，检察机关对于符合条件的，签发批准书。对于情况紧急，必须立即采取上述侦查措施的，应当在采取措施的法定期限内报告同级检察机关，由其进行审查，以加强事后审查。侦查机关变更上述强制措施，也应事先报检察机关审查批准。（3）对于搜查、扣押、冻结等非限制人身自由的强制性侦查措施，以事后审查为主，在采取上述措施后法定期限内报检察机关审查。检察机关有权作出撤销或同意继续采取上述措施的决定。
3、建立撤案监督制度
刑事诉讼法应当明确侦查机关撤案后要在法定期限内报检察机关备案审查，人民检察院审查撤案案件，应当听取被害人或其近亲属的意见。经审查，人民检察院认为侦查机关不应当撤案而撤案的，应当通知侦查机关撤销撤案决定。侦查机关接到通知后应当立即撤销撤案决定，继续侦查。检察机关通过对撤案活动的监督，保证撤案活动的公正性，维护当事人的合法权益，保证法律的正确实施。
4、完善侦查监督保障权
应通过立法，完善侦查监督的保障性规定，增强侦查监督条款的可操作性。
第一，明确《纠正违法通知书》的法律效力，立法上应明确侦查机关接到纠正违法通知书后应立即纠正违法行为，并将纠正情况于规定时间内报检察机关。
第二，要赋予检察机关强制处分权。（1）对于侦查机关消极侦查的案件应有权直接立案侦查，检察机关对刑事案件直接立案侦查，不是要代替侦查机关的调查权，也不会妨碍侦查机关的侦查权，检察机关仅对侦查机关消极侦查的案件行使个案侦查权。（2）对超期羁押案件羁押时间已经接近被羁押人可能判处的刑罚期的，检察机关有权作出释放在押人员的决定。对丧失诉讼能力的犯罪嫌疑入，检察机关可以作出强制医疗或释放的决定。
第三，增设追责条款。赋予检察机关对拒不接受监督的单位及个人有建议处分权。对于侦查人员多次违法的或违法造成严重后果尚不构成犯罪的，检察机关在提出纠正意见的同
时，可以附加处分意见。
5、完善自侦案件监督机制
造成自侦案件质量不高的重要原因，主要是由于同级检察机关侦查、批捕、起诉的内部制约失之于软、失之于宽、流于形式，监督缺少刚性。因此，对于自侦案件的侦查，除审查起诉部门在审查起诉过程中实施监督外，应当主要由上级检察机关实施监督。具体做法是：
（1）下级检察机关直接侦查的案件，如果认为符合逮捕条件，必须在法定期限内提请上级检察机关审查批准逮捕。
（2）对于下级检察机关直接侦查的案件，建立上级检察机关的提前介入制度。上级检察机关对下级检察机关自侦案件的监督，应该是从立案开始到侦查结束的全过程、全方位监督。上级检察机关侦查监督部门有权提前介入下级检察机关自侦案件的侦查。提前介入案件的范围主要是以下几类案件：一是重特大、疑难、复杂案件；二是社会影响大、群众反应强烈的案件；三是下级检察机关要求或上级检察机关认为有必要提前介入的案件。需要明确的是，上级检察机关侦查监督部门提前介入人员的职责主要是对侦查活动的合法性进行监督，不能干预下级检察机关对案件的正常侦查，不代替下级检察机关对案件的直接侦查。
（3）下级检察机关直接侦查的案件，如要采取拘传、拘留、取保候审、监视居住、搜查、扣押、冻结等刑事性强制侦查措施，要在采取上述措施法定期限内报上级检察机关备案审查。
（4）建立高效率的复议、复核机制。在自侦案件中，当事人如不服检察机关作出的拘传、拘留、取保候审、监视居住、搜查、扣押、冻结等刑事性强制侦查措施决定，可在法定期间内向作出决定的检察机关申请复议。作出决定的检察机关受理复议申请后，须另行指派侦查人员在规定时间内迅速处理，并向当事人书面告知复议结果。当事不服复议决定的，可向上一级检察机关申请复核。
（5）下级检察机关侦查终结移送审查起诉的自侦案件，如移送本院审查起诉，须将全部案件材料报上级检察机关备案审查。
激励机制重构 篇3
一、 “教师公平”的内涵与特点
教师公平是指在满足激励、满意、保障前提下，同校教师在经济待遇、发展机会、受尊重程度等方面的相对公平。“教师公平”能促成互帮互助、默契合作、相互依赖的教师关系，促使多数教师形成和美与共的情怀、和衷共济的情志、和悦自适的情操，使他们的心理和情感得以和谐、健康地发展；“教师公平”能促成同校教师共同的教育理想、信念与目标，以及强烈的学校荣誉感，促进所有教师在不断再生和发展的团队中共同成长、和谐共生。“教师公平”有三个明显特点。
1.相对性。教师公平是基于教师努力程度、工作能力与工作实绩的相对公平，而不是简单化的绝对平均分配。由于教师的个人素质、工作态度、工作绩效存在差异，教师待遇也应该存在合理差异，绝对平均反而是一种无视教师劳动付出的不公平；因此，教师不公平主要是教师的获得与其能力、实绩、贡献不相称，以及同校教师差距过大的现象。
2.发展性。任何事物都处于发展变化之中，教师公平只是暂时现象，随着时间的推移，原有的公平会被颠覆，不公平则是一种必然的常态。因此，管理者要敏锐地察觉到教师关系的微妙变化，把握其动态发展规律，通过创新教师评价机制等方式，努力减小不公平的振幅、缩短不公平的周期，在不断克服不公平的过程中谋求新的公平。
3.综合性。教师待遇由经济收入、荣誉获得、职称晋级、职务晋升等多种要素共同构成，衡量教师公平的标尺是一种综合指标，而不是单一要素，教师心目中的公平更多的是一种心理感受，而不是一个绝对量化的枯燥数值。由于同校教师经济利益的差距较小，加之教师群体有较高层次的心理需求，多数教师希求的公平不是简单的经济平等，其核心是受重视和受尊重程度的相对公平。因此，管理者可以通过统筹安排和合理分配各类资源，给予每位教师同样合理的鼓励与肯定，使所有教师的业务发展需求得到平等地满足和保障。
二、 “教师不公平”现象及其制度层面的成因
教师公平是相对的，不公平才是绝对的。多数学校在不同教师之间可能存在着收入、评优、晋级、地位、被认可和受尊重程度等方面的不公平现象，根据其严重程度，大致可以将学校分为三种类型。第一类学校能正视教师不公平现象，并能及时采取有效措施进行调控，这类学校的教师不公平现象属于动态发展过程中的一种正常表现；第二类学校有完整的评价制度和系统的操作规程，但不能根据时间的推进及时更新和完善评价体系，这类学校的教师不公平现象有加剧的隐患；第三类学校的管理者看不到事实存在的不公平现象，甚至文过饰非，将各种利益反复授予他们认可的少数人，而其他同样出色，甚至更加优秀的多数教师却很少获得这些机会，逐渐沦为学校的“边缘人”，这类学校无原则地拉大了同校教师的差距，人为造成教师待遇的“马太效应”，导致多数教师对学校缺乏归宿感，甚至滋生强烈的不满情绪，严重制约了教师和学校的进一步发展。导致教师不公平现象的因素很多，其中，教师评价制度失当与操作偏差是最主要、最常见的原因。
1.起点偏差与标准相同。不同教师刚进入一所学校，或刚接手某项工作时，起点不可能完全相同，这种起点偏差往往会造成教育教学成果的合理差异；但是，有些学校却以相同的标准评价不同起点的教师，或者对这种差异考虑得不够充分，导致教师不公平现象。例如：有些学校对新生不是平行分班，不仅有实验班与普遍班之分，同类班级的学生素质也存在明显差异，在教学过程中甚至会不断调整班级学生构成，以确保少数班级成为优秀群体。这种迥异的起点自然会造成不同的结果，即使同一位教师带不同类型的班级，学生的发展状况也会存在很大的差异；但是，少数管理者却无视由自己造成的起点偏差，以同一标准去评判教师，并让考评“优秀”的教师再次得到一个好的新起点，重演新一轮的不公平。
2.素质多元与学业独尊。教师和学生的素质都是由多方面构成的，有些学校的评价制度却过多地指向于学生的书面学业成绩，无视学生其他素质的发展状况，忽略教师在培养学生综合素质方面的能力和努力，仅凭学生的学业成绩给教师下“判决书”。在这种评价方式下，应试教学的高手永远是学校的核心，教师的其他特长和努力都失去了应有的宝贵价值，最终迫使多数教师放弃素质教育，追逐应试大潮。
3.长期发展与短期利益。教师和学生的素质都处于不断的发展变化之中，评价制度应关注未来，突出师生的发展趋势。但是，有些学校的教师评价制度只关注眼前利益，常常根据近期某一时间断面的情况，甚至一次偶发的事件静态评价教师，不重视教师的长期努力及其影响下的学生发展潜力；而且，这种评价方式往往“只看结果，不看过程”，无视学生获取成绩的过程与成本（投入的时间和精力），忽略教师行为对学生发展可能带来的隐蔽而深刻的影响。这种功利性的评价方式既不公平，也容易误导师生的行为和习惯，导致许多教师依靠大量消耗学生的时间以获得学校需要的成绩，许多学生被动地接受知识，毫无学习的乐趣和创造的愿望，最终制约了师生的持续、健康发展。
4.个体差异与划一要求。每位教师都有自己的个性、长处和弱点，他们在尊重教育教学规律的前提下，有权选择最适合自己特点、最能扬长避短的教育教学方式；但是，有些学校为了“规范管理”，在教师评价制度中对教育教学行为强行做出划一要求，如要求不同学科、不同年级的教师按同一格式书写教案，用相同的模式实施教学；要求备课组内不同个性、不同特点的教师使用相同的教案，采用相同的教学方法等等。这种评价方法无视教师的个体差异，抑制了多数教师的长处，扼杀了教师的个性化教学风格，不利于教师的成长，也不利于学校的发展。
5.复杂工作与简单操作。科学评价教师是一项复杂、长期的工作，有些学校想对教师进行“精确”评价，但又缺乏足够的能力和精力，便采用“易操作”的方式来评判教师，如“一人定好坏”（由一个人或少数人评价教师）、“一考定乾坤”（根据学生一次或少数考试的成绩评判教师）、“一分定优劣”（根据考核得出的一分或几分差距区分教师）等等。这些过于简单的评价方式无视教育教学的客观规律，带有很大的随意性和偶然性，加剧了教师不公平的程度。
6.评者素质与同绩异果。评价制度最终要由考评人来实施操作，考评者素质常常左右考评结果。其一，评价者的业务素质差异和个人喜好可能导致评价不公。不同的评价者对评价制度的理解不同，自身业务水平不同，个人喜好也不同，他们对同一教师评价的结果往往存在很大差异。其二，个别评价者低下的职业道德会加剧评价不公。有些考评者工作态度不端正，操作过程不规范，评价时只看表面，不看本质，如检查教案时只看数量和字迹，不看内容；少数考评者受个人成见和定势思维的影响，不能根据实际情况进行客观评价，形成“好者永远好，差者永远差”的评价结果；个别评价者品行恶劣，根据自己与被评者的亲疏关系“因人定绩”，评价时只看人、不论能力与实绩。
三、 “教师公平”视野下评价体系重构的策略
一所学校只有形成“以人为本”的评价制度和操作规程，才能给所有教师以相同的人文关怀，尊重、激励和关爱每一位教师，保障弱势群体生存、发展和参与管理的基本权利，使所有教师都能分享学校发展的成果与喜悦；才能公平对待教师付出的劳动和取得的成绩，形成合理差异，以鼓励先进，激发教师和学校活力，使努力工作、刻苦钻研的一切源泉得以充分涌现；才能充分考虑教师的尊严，还教师最基本的自由，而“自由不仅是发展的首要目的，也是发展的主要手段”，进而唤醒教师的生命意识和创造意识，促使所有教师实现“人的全面而自由的发展”。因此，学校要不断完善评价机制，制订既彰显平等、又注重激励的评价制度，形成便于操作、又科学合理的评价方式，真正实现教师公平，以促进学校和教师的共同发展。
1.强调发展性评价，体现评价目标的激励性
⑴根据学生的进步程度评价教师。只有起点和过程均是公平正义的，才有可能保证结果也是公平正义的，以学生的发展状况评价教师，就要突出学生在原有基础上的进步。学校可以建立学生发展档案，对学生进行全程跟踪分析，通过对学生包括学业成绩在内的多种素质进行纵向比较，了解学生的进步状况，分析教师行为对学生发展可能产生的影响，并据此评价教师；而不是横向比较学生在某一时间断面的成绩，以同一标准评价不同起点的教师。
⑵根据教师的长期表现评价教师。教育教学工作是一个循序渐进的漫长过程，个别教师可能会因为偶然因素（如学生素质好）的影响，轻松取得“辉煌”，但多数教师获得的多是常态的、平凡的成绩；而且，教师的责任心和工作能力是不断变化的。因此，学校要形成长效评价机制，建立教师成长档案，密切关注教师在态度、能力和行为等方面的变化，以教师在长期工作过程中稳定的表现和成绩为依据，对教师进行长期的、动态的审视和把握，将教师评价理解为一种连续的、系统的过程；杜绝割裂地、短期地、静止地评价教师，降低偶然性成绩和行为的权重，使所有教师的努力真正得到公平、公正地评价。
⑶面向未来评价教师。评价教师的最终目的是让教师获得更多的工作满足，促进所有教师获得不断发展。因此，评价制度可以淡化教师过去的行为，不完全依据教师已经取得的成绩，关注教师的发展趋向和发展潜力，加大教师创新意识、创造能力、工作热情、成功愿望、进步速度、学习意识等要素的占比。整个评价体系着眼未来，注重调控，强调激励，关注教师潜在的受尊重和被激励的需求，激发教师渴望成功与发展的内部动机，鼓励他们进行积极主动的发展；尤其要注重对青年教师的鼓励、扶持和培养，以发展的眼光看待他们，促成他们业务水平和心理素质的稳步提高。
2.突出综合性评价，体现评价过程的科学性
⑴多元评价。学生的素质不仅体现为学生的学业水平，还包括身体、心理、审美、情感态度和价值观等多方面的素质；同样，促成学生全面发展的教师素质也是多元的。因此，评价制度要兼顾教师的教学实绩、师德、综合素质、教研能力，从多角度对教师实行专业化发展和职业品德等多项素质并重的综合评价，以促进教师的全面发展；依据学生的发展状况评价教师时，则要兼顾学生全面、协调发展的状况，而不是仅以学生的书面学业成绩单一评判教师，以杜绝只重智育和认知，轻视学生全面发展、个性化发展的功利化倾向。
⑵多重评价。评价教师是一项复杂工作，如果评价工作过于简化，容易造成不公平现象。例如：由一位或少数评价者听一次课，并据此评定执教者的教学水平，可能因为评价者业务水平、评价者个人喜好、同事关系，以及被评价者临场发挥等因素的影响，导致评价结果严重失真。因此，合理的评价体系要改变“一评定乾坤”、“一人说了算”的评价方式，通过多重评价的方式增加结果的可信度和公正性，例如：增加评价者的数量，以多人评价代替一人评价；增强评价的次数，以多次评价代替一次评价；改变评价者的构成，变单向的“上对下”评价为多向的民主互评，通过管理者评价、同事评价、家长评价、学生评价和自我评价相结合的方式，使评价结果更为客观、公正。
3.实行弹性评价，体现评价手段的灵活性
⑴以柔性评价代替刚性量化。有些学校推行“量化管理”，对教师的各项评价都精确到具体的分值，甚至出现小数点，并以细微的分差区别教师的优劣；事实上，许多教育教学工作虽有优劣之分，却难以过细量化，如一节课、一份教案能打多少分，不同人的结论不同。绝对量化的考核方式无视教育工作本身允许的多样性特点及其应有的弹性，可能出现较大的误差，挫伤教师的工作积极性。因此，教师评价制度宜从刚性量化走向柔性评价，以等级制取代打分制；如果打分，可以在“去掉最高分和最低分”后算出平均值，再根据事先设定的分值区间，并结合定性评价的结果分成等级，以尊重教育教学规律，弥补打分过程中可能出现的偏差，并通过有限度地模糊教师之间的细小差异，在突出优秀者的同时，让弱者看到希望，鼓励所有教师努力提升自己的业务水平。
⑵以区别对待代替划一要求。评价制度要尊重教师个体合理的自然差异，尊重每位教师性格和人格的独立性，在相对公平的大前提下，立足教育教学工作的本质要求，对不同个性和特点的教师进行区别对待、灵活评价。例如：评价教师的课堂教学质量只看综合效果、不限具体模式，允许教师在课堂上充分张扬自己的个性，给予教师自由创新的教学空间，为每位教师设计和实施课堂教学提供更大的自由选择机会，以充分发挥教师各不相同的长处，实现教师潜能的最大发挥，促使每位教师都能得到充分的、个性化的发展。
⑶以兼顾全体代替倾向主流。多数学校的教师构成越来越趋向于多元化，不同年龄、来自不同地域、毕业于不同学校的教师具有特定的文化环境和教育背景，可能形成不同的价值取向、文化修养、知识结构、志趣追求、思维方式和行为习惯。多元化的教师构成是一种珍贵的资源，学校评价制度要体现管理者海纳百川的气度，能兼顾不同类型教师的特点和利益，给予他们同样充分的尊重和关爱。允许各类教师采用自己最熟悉、最有效的工作方式，鼓励他们充分发挥自己的优势；唯才是用，使所有教师的价值都能得到充分的体现；促进各类教师之间的平等交流和相互学习，实现全体教师的和谐融合和共同提高。进而激发所有教师的工作热情，形成多元融合、百花齐放的学校文化特色，使学校充满生命的活力和发展的张力。相反，仅依据多数教师特点制订的评价制度会失之保守和偏颇，导致学校只有一张面孔、一个声音、一类颜色和一种风格，使学校和学校文化的发展失去必要的活力和动力。
4.纯正评价队伍，实现评价结果的公正性
⑴着力提升评价者的道德水准。“尊重与平等是学校管理思想的道德基础”，评价者要做到公正无私、宽厚善行，杜绝出现显性或隐性的歧视、压制、排挤、偏见等行为，以及自利、偏向、拉拢等举动，以确保评价制度公平、公正的操作，使每位教师都受到同样尊严、公平的对待。评价者还要具有强烈的责任感，能意识到自己工作对学校和教师的重要影响，认真规范、谨慎细致地做好评价工作，使每位教师都得到同样客观、真实的评价。
⑵着力提升评价者的业务素质。评价者应该是教育教学的行家里手，熟知本学科教学业务，了解多种多样的教育教学方法，能排除自己个人喜好的干扰，科学、客观地评价教师。评价者还应该具有高超的评价智慧，能透彻理解评价制度的内容，切实将评价工作当成促进教师发展的手段、而非目的，在评价过程中做到原则性和灵活性相结合，以实现评价手段与评价目的、评价动机与评价效果的和谐统一，使评价工作能真正促进教师职业的发展和学校事业的进步。
浅议民营科技企业激励机制的重构 篇4
一、国内民营科技企业激励机制研究现状
作为经济社会细胞的国有企业和民营科技企业在产权、经营机制上都有很大的差别, 对它们的理论研究也不是同步的。一直以来, 许多关于人力资本激励机制的研究大都基于成熟规范的国有大中型企业, 无论从其产权、组织结构治理, 还是从经营者年薪制、国有资产资本金绩效评价等方面都进行了较为完整的研究。而民营科技企业的理论研究却不够系统、不够深入。特别是在关于人力资本的激励、建立人力资本激励机制方面, 国内学者集中研究了国有企业经营者的激励与约束机制, 而对于民营科技企业在这方面的研究甚少。
二、民营科技企业人力资本概念的探讨
从企业角度来看, 企业的资本有两种存在形态:一是物质资本形态, 或称为非人力资本形态, 即通常所说的主要体现在物质资料上的那些能够带来剩余价值的价值;二是人力资本形态, 即体现在人身上的技能、技术、信息和知识的存量。事实上, 民营科技企业中的一部分特殊个体如高层管理人员的经营、管理才能确实优于普通劳动者的一般劳动能力。根本原因是他们拥有能够带来经济增长出现乘数效应的特有知识, 这种知识具有专门化和稀缺性, 是继土地、资本和劳动之外的第四生产要素, 它在与物力资本的结合中, 创造出巨大的价值。但是, 也不可否认, 在现实的企业中, 几乎没有不需要经过培训, 仅靠人类本能反应即可完成的工作, 即使是普通劳动者也是在个人、家庭、社会的投资下, 形成自己的体能、知识和技能, 然后再将其投入到企业中, 为企业创造价值。因此, 这种体能、知识和技能等具有典型的资本特征, 他们理应成为人力资本的所有者, 并分享价值增值部分。
三、民营科技企业激励机制重构的改进办法
(一) 给予高层管理人员适当的股权激励
要使高层管理人员的利益追求尽可能与企业趋于一致, 股权激励是一个较好的选择。通过使高层管理人员在一定时期内持有股权, 享受股权的增值收益, 并在一定程度上承担风险, 可以防止高层管理人员的短期行为, 使高层管理人员在经营过程中更多地关心企业的长期价值。同时, 股权激励减少管理过程中的道德风险和逆向选择, 克服个人利益最大化倾向而对企业造成的不利影响。为了达到有效的激励目的, 设计方案需要从以下几个方面展开:
1. 高层管理人员购买股本份额的确定
根据高层管理人员在企业中的权责, 确定其购股权重, 按其权数取得相应的购股比例。为了使经理人员与企业利益结合更紧密, 企业实行现股、期股激励方式, 因此实际上, 对分摊的份额高层管理人员必须购买。
2. 归还企业资金的方式及期限
根据企业的发展战略, 结合高层管理人员结构的实际情况, 确定归还期限, 还款金额从个人工资及股利收入中扣除。
3. 经理层人员撤股时的解决办法
根据企业职务晋升条例规定, 对考核不合格的高层管理人员将不予聘用。另外, 由于自身的各种原因, 高层管理人员主动辞职或离开企业, 如果其本人不提出撤出股份的请求, 就要保留他原来的股本, 年终按规定股息照常发给本人, 但不允许其再增加股本;如果个人提出撤股, 原则上给予同意, 但一般根据企业具体情况分两步退出。其出让的股份由新聘的经理层人员按初始方式购入, 如遇特殊情况, 可按实际另行再定。
(二) 要重视对专业技术人员的项目奖励激励
越来越多的民营科技企业认识到, 吸引和留住拥有智力资本的专业技术人员是企业培育核心竞争力、获取竞争优势的关键环节, 要使员工看到自己的价值和优势, 必须建立奖励激励。民营科技企业的专业技术人员, 是指具有专业技术职称并在技术和管理岗位工作的员工并被聘任为助理工程师以上职称的人员。专业技术人员是掌握着企业的核心技术的专业技术骨干。在薪酬设计时除了基本的岗位效益工资外, 应着重侧重项目奖励。
对于承担企业科技项目的专业技术人员, 民营科技企业应尽量为其创造条件, 积极配合搞好企业的科技和技改工作。对于获得成果的, 积极向省和国家进行推荐申报成果。为充分调动广大技术人员的积极性, 并发挥其聪明才智, 解决生产流程中存在的问题和进一步优化技术指标, 企业应根据生产任务和生产中的难点问题, 每年年底提出第二年的重点攻关课题, 由广大技术人员进行选题攻关。也可以由技术人员自己提出攻关的项目向企业申报, 经企业研究后进行立项。专业技术人员可以通过科技攻关、合理化建议等形式进行解决。在科技人员不参加科研课题时只享有岗位薪资。参加课题期间除享有岗位薪资外, 还享有课题薪资。课题薪资根据科技人员参加课题类别 (ABC) 以及在课题中担当的角色重要程度不同而有差异。
(三) 民营科技企业实行激励方案的配套措施
1. 创造良好的科研环境
民营科技企业设计激励方案时, 还要设法为科技人员创造良好的创新氛围, 以满足他们的内在性需要。鉴于此, 设计具体的激励方案如下:
首先, 企业内部定期搞一些专业培训、讲座, 以提高科技人员的业务素质;注重对企业内高层次人才的进修培养, 每年有计划地分期分批派出高级技术人员进行中短期进修;鼓励和资助科技人员外出参加各种学术会议, 为他们创造不断学习与交流的机会。
其次, 企业应加大研究开发经费的投资力度, 以确保给科技人员提供一个良好的工作条件, 从而可避免由于经费不足造成的科研设备落后、现有设备管理不善而制约科技人员创造性发挥的情况出现。增加企业研究开发经费的投入, 主要在于企业自身。因此, 企业要克服短期行为, 下决心从每年的赢利中划出一定比例, 用来增加经费投入。除此之外, 企业应设立一个R&D基金, 该基金专门用于具有战略意义、长期的R&D项目。对于科技人员申请到政府资助的项目, 企业应给予一定程度的配套资助, 鼓励科技人员申请政府资助的积极性。
再次, 建立和完善科技信息中心。研究开发的进行, 关键依靠人才, 人才产生新思想依靠的是信息。因为只有多了解、多获取信息, 才能孕育出新的思想。鉴于此, 企业应建立和完善科技信息情报中心, 为科技人员提供丰富的图书期刊文献资料, 同时提供文献检索服务, 以保持与国外学术进展的切磋接触, 了解国外研究工作的最新进展及发展趋向。此外, 企业还应建立各类计算机系统、国际计算机互联网等, 为科技人员提供快捷的信息服务和有效的沟通网络, 这对于提高R&D工作效率极为重要。
2. 营造优秀的企业文化
企业文化是企业管理中最持久的驱动力和约束力, 它高度融合了企业宗旨、行为规范、伦理体制、价值观、信仰和企业制度, 是企业赖以存在的精神支柱, 是企业获得竞争优势的重要武器。民营科技企业应加强软环境建设, 增设培训部, 聘请具备系统的现代企业经营思想的专业化人士任该部主管。培训的工作应朝着规范化、系统化、程序化方向逐步、渐次地展开, 重点是培育健康的企业文化, 结合企业的历史现状与发展战略, 培育“实事求是、讲求实效;脚踏实地、立志高远;服务至上、顾客第一;追求卓越、争创一流”的价值观, 为了达到此目标, 主要应采取以下措施:
(1) 注重岗前培训与在职培训。对每位新聘员工实行系统的岗前培训, 只有培训考核合格的人员, 企业才能给其发证上岗, 使员工在上岗前具有必备的岗位技能与素质。对所有在职的员工也应分期分批进行在职培训, 不断提高员工素质, 以满足企业的发展需要, 把在职培训的成绩作为员工定级、晋升的参考。
(2) 外部培训与内部培训相结合。企业应从各部门选派出色的员工到一流的培训机构参与外部培训, 使这些员工成为企业文化的代表与传播者, 并从中选拔优秀者作为企业内部的培训人员, 组成企业内部培训的师资队伍, 在培训部的组织下分期分批对企业各类员工进行内部培训, 使企业逐步向学习型组织演化。
(3) 共性化与个性化培训的统一。结合企业的经营特点及发展目标, 培训部应对各类员工进行培训需求分析, 确定共性化培训与个性化培训内容。共性化培训即企业各类员工都需接受的培训, 主要设置《企业文化》、《企业经营管理模式》、《公共关系》、《顾客心理学》、《礼貌礼仪》、《职业道德教育》、《爱岗敬业教育》等课程。个性化培训应根据各类员工不同的工作及发展需求进行培训, 对管理人员则着重管理的基本理念、管理沟通技巧、领导艺术、团结制胜等方面的训练。相信通过坚持不懈的努力, 企业员工的道德素质、文化素质、技术素质将会普遍得到提高, 企业将逐步形成和谐向上、学习创新、团结协作、追求卓越的文化氛围, 实现对员工积极性与创造性的极大而持久的激励。
参考文献
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[5]余文华.人力资本投资研究[M].成都:四川大学出版社, 2004.
激励机制重构 篇5
“血管稳态与重构的调控机制”
重大研究计划2015项目指南
我国心脑血管疾病发病率呈逐年上升趋势, 已成为危害人类健康的主要“杀手”,其共同的基本病理生理学特征为血管功能失衡及损伤修复异常，继而引起血管重构。因此，深入研究血管稳态维持及血管重构的分子机制，对防治血管相关重大疾病至关重要。血管稳态与重构的机制涉及代谢、氧化应激、炎症、生物活性物质、遗传和表观遗传调控等多学科前沿热点问题，解决这些问题依赖于传统方法和新兴技术相结合的学科交叉及系统生物学的方法和策略。
一、科学目标
以解决重大心脑血管疾病的共性及前沿科学问题为导向，以血管稳态与重构的调控机制的基础研究为中心，利用分子生物学、病理生理学、分子影像学、生物信息学和系统生物学、生物力学、化学、材料学等学科交叉手段，结合临床标本及数据资源，阐明血管结构与功能稳态和疾病过程中重构调控的关键信号通路和网络模式，揭示重大血管疾病的发病机制，寻找疾病早期诊断和疾病转归的分子标志及干预靶点。
二、核心科学问题
血管稳态与重构的动态调控网络和关键节点。
三、2015重点资助的研究方向
方向中鼓励多学科交叉联合手段深入探讨机制；鼓励利用生物信息与系统生物学理论和方法研究血管稳态与重构的动态调控网络和关键节点；鼓励利用临床标本与数据资源进行研究。
本重大研究计划2015计划资助“直接费用”约3400万元，其中资助“培育项目”约25项，“重点支持项目”约5项。对有较好的创新研究思路或较好的前期结果，但尚需一段时间探索研究的申请项目将以“培育项目”方式予以资助，平均资助强度约80万元/项，资助期限为3年，申请书中研究期限应填写“2016年1月-2018年12月”；对已有较好研究基础和工作积累，提出明确而新颖的重要科学问题进行深入系统研究的申请项目将以“重点支持项目”的方式予以资助，平均资助强度约280万元/项，资助期限为4年，申请书中研究期限应填写“2016年1月-2019年12月”。以上所列资助强度均为直接费用。
五、申报要求及注意事项
（一）申请人条件。
本重大研究计划项目申请人应当具备以下条件： 1.具有承担基础研究课题的经历； 2.具有高级专业技术职务（职称）。
正在博士后流动站或者工作站内从事研究以及正在攻读研究生学位的科学技术人员不得申请。
（二）限项规定。
（2）本重大研究计划旨在紧密围绕核心科学问题，将对多学科相关研究进行战略性的方向引导和优势整合，成为一个协调的“项目群”。根据项目指南公布的拟资助研究方向，申请人可自行拟定项目名称、科学目标、研究内容、技术路线和相应的研究经费等。
（3）申请人登录科学基金网络信息系统（以下简称ISIS系统，没有系统账号的申请人请向依托单位基金管理联系人申请开户），按照撰写提纲及相关要求撰写申请书。
（4）申请书中的资助类别选择“重大研究计划”，亚类说明选择“培育项目”或“重点支持项目”，附注说明选择“血管稳态与重构的调控机制”，根据申请的具体研究内容选择相应的申请代码。以上选择不准确或未选择的项目申请将不予受理。
（5）申请书的报告正文应当按照重大研究计划正文提纲撰写，应突出有限目标和重点突破，明确对实现研究计划总体目标和解决核心科学问题的贡献。如果申请人已经承担与本重大研究计划相关的国家其他科技计划项目，应当在报告正文的“研究基础”部分论述申请项目与其他相关项目的区别与联系。
请申请人同时参阅医学科学部面上项目指南“申请人需注意的问题和相关事项”。
（6）申请人完成申请书撰写后，在线提交电子申请书及附件材料，下载打印最终PDF版本申请书，向依托单位提交签字后的纸质申请书原件。
邮 编：100085 联系电话：010-62328591
（四）其他注意事项。
1.为实现重大研究计划总体科学目标和多学科集成，获得资助的项目负责人应当承诺遵守相关数据和资料管理与共享的规定。
激励机制重构 篇6
关键词：转企改制；出版企业；社会责任
一、什么是企业社会责任
转企改制之后，出版社已经成为“企业”，虽然作为文化企业有其特殊性，但其所具有的一般企业的普遍性更加重要。所以，要讨论出版企业的社会责任，必须先厘清企业社会责任的基本问题，后方才能切入正题。
1企业是否要承担社会责任？
关于企业社会责任的争论，面对的第一个问题就是：企业社会责任是否存在？
一种观点认为，企业家个人可以通过捐赠等方式履行社会责任，但企业本身并不存在社会责任。这一派可以称为“否定派”，以弗里德曼的观点最有代表性。其观点可以简述如下：在自由经济中，企业有且仅有一种社会责任——在法律和规章制度许可的范围内，利用它的资源从事旨在增加它的利润的活动。也就是说，从事公开的和自由的竞争，而没有欺骗或虚假之处。他进而论述说，如果一个企业的经理使用企业资源去履行所谓社会责任，不过是在花费别人（股东）的钱为自己赚取名声。即使这种行为有利于社会，也不应该由经理去行使，因为经理的专长在经营企业，而非在社会范围内合理分配资源。从法律上讲，经理的社会责任行为是在向股东征收税收并进行公共财政开支，这一功能只能由政府履行。
“肯定派”则有管理学派和利益相关者学派等类别。这一派抓住了弗里德曼论述中的一个前提——“自由经济”，认为现代社会已然不是完全的自由经济，企业在社会中具有举足轻重的作用，在某些领域形成垄断，“社会对于公司组织的期待，也由纯粹经济性组织转化为兼具社会使命”。一些管理学者如德鲁克、科特勒也从企业管理角度论证，企业的目标已经从追求短期利润变为追求长期利益，或者公司价值最大化，这要求企业必须回应社会诉求，与利益相关团体共享发展成果。“肯定派”的观点已经获得实证研究的印证。有研究证明企业社会责任和财务业绩之间存在因果关系，一种原因是企业的社会责任与其外部形象密切相关，这导致了相应的财务结果。
2企业社会责任的定义
综上所述，当前主流的观点已经确认，企业是有社会责任的，这也是本文所采纳的观点。但是，什么是企业社会责任依然是一个争论不休的问题。
我们认为，企业社会责任的定义，可以参考两个概念：帕累托改进和卡尔多改进。帕累托改进（ParetoImprovement），是指在没有牺牲任何一方福利的情况下，改善一方或双方的福利。卡尔多改进，也称卡尔多一希克斯效率（Kaldor-Hicksefficiency），是指如果一个人的境况由于变革而变好，而且他补偿另一个人的损失后还有剩余，那么整体的效益就改进了，这是福利经济学的一个重要准则。
有了这两个概念，我们就可以为企业社会责任下一个定义：企业社会责任是指促进社会整体福利上升的行为。这一定义一方面可以避免股东利益优先还是顾客利益优先、经济责任优先还是文化责任优先的缠斗，又可以在企业遇到社会责任抉择困境时，方便地指导企业。当然，要通过企业履行社会责任实现卡尔多改进，也需要利益相关各方之间有效的协商谈判机制。这个定义并未直接否认企业社会责任的存在，所谓“在法律和规章制度许可的范围内”“没有欺骗和虚假之处”，正是要求保证“社会整体福利上升”，实现卡尔多改进。因为法律和诚信都是在长期的社会发展中社会主体之间达成的契约，唯有共同遵守这些契约，才能实现各方的利益最大化。
问题随之而来——既然企业是社会责任的履行主体，企业有何途径去履行社会责任？或曰，企业社会责任的履行机制是什么？
二、转企改制使出版企业履行社会责任的机制发生重构
1转企改制为卡尔多改进提供了可能
2010年底，作为深化文化体制改革的重要组成部分，中央各部门各单位出版社转企工作如期完成。转企改制的具体步骤，一方面是清产核资、资产评估、备案和变更工商登记注册等，改制为企业，另一方面是成立董事会、监事会，建立规范的公司法人治理结构。除了这些外在的程序要求，转企改制内在的本质，是把出版社的性质从事业单位变为自负盈亏的市场主体。所以，分析转企改制对出版社社会责任的影响，主要是要分析成为市场主体对履行社会责任的影响。
转企改制会不会影响出版社履行社会责任？在转企改制之前和之后，都有人对此表示担忧。比如有人提出，“在转企改制的背景之下，在认识层面上，社会效益有被弱化的倾向，已是不争的事实”。
转企改制改变的不仅仅是体制机制，而必然伴随着利益的调整。不管各方利益如何重新分割组合，对出版社履行社会责任机制的重构，均可以保证转企改制是一种推动社会整体福利上升的“卡尔多改进”。具体的机制主要包括以下两个方面——产品市场的优胜劣汰和产权市场的兼并重组。
2产品市场的优胜劣汰，体现了消费者选择的意义
（1）出版企业最基本的社会责任是满足人民群众精神文化需求、保障人民群众基本文化权益。
出版改革的一项重要任务，是建立统一开放、竞争有序、健康繁荣的现代出版物市场体系。在这个市场上，通过优胜劣汰，让读者用货币投票，把不能满足读者需求的出版物驱逐出市场，让能满足读者需求的出版物的生产者获得经济回报。
在出版物市场上，出版企业的社会责任是什么呢？最基本的是要满足人民群众精神文化需求、保障人民群众基本文化权益。当前，我国新闻出版业的发展还存在问题和不足，首先就是新闻出版产品和服务还不能充分满足人民群众的需求，产业集中度和产品差别化程度低，统一的市场体系尚未完全形成。
此外，在全面建设小康社会的关键时期，新闻出版业还肩负着建设社会主义核心价值体系、增强社会主义意识形态的吸引力和凝聚力、巩固舆论阵地、传承中华文明、普及科学知识的重要使命。而且，我国出版传媒业在国际上的传播力和影响力还有待进一步提高。这也是出版企业重要的社会责任。
nlc202309032050
履行这些社会责任，都离不开产品市场这一机制。按照新闻出版业十二五规划，到十二五末，要基本建立起统一开放、竞争有序、健康繁荣的现代出版物市场体系，年图书出版总印数达到79.2亿册（张）。如果能够构建起产品市场的社会责任传导机制，这一巨大的出版物产品市场将为推动出版企业履行社会责任发挥重要作用。
（2）企业作为出版者，通过向读者提供出版物产品，在市场中满足读者需求，从而实际上在履行其社会责任。
通过产品市场促进企业履行社会责任的理论基础，源自亚当·斯密的思想。在《国富论》中，亚当斯密提出，我们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算。在竞争的市场上，一个人追求自身利益并不是什么坏事，并不是恶的行为，相反，他这样做的时候给社会带来的好处比他直接去追求社会利益时还要大，还要好。市场的逻辑规范人的行为，即以利人之行，实现利己之心。社会中的每个人都力图追求个人满足，一般说来，他并不企图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利为多少。但在追求个人满足时，有一只看不见的手引导他去促进社会利益，并且“其效果要比他真正想促进社会利益时所得的效果更大”。
由于转企改制让出版企业成为独立的市场主体，自主核算、自负盈亏，有强烈的追求经济利益的动机。出版企业通过向读者提供出版物产品，在市场中满足读者需求，从而实际上在履行其社会责任。转企改制之前，由于行政权力和行政机制的介入，我国出版市场被严重行政化，是“有计划”的出版市场，市场机制的作用十分有限，出版物品种的多少不是市场选择的结果，而很多情况下是行政部门确定的数量。
转企改制前的出版产品市场，在部分领域也存在激烈的竞争，但更多的分类市场中，存在局部垄断。通过出版业改革打破出版市场条块分割，消除局部垄断，让企业只有得到市场广泛认可才能生存，提供的产品不论其格调、品味，起码先要满足读者某方面的需求，这为出版企业履行社会责任提供了外部环境。
（3）对出版企业履行社会责任而言，产品市场是必不可少的一种信息传递机制。
追求社会责任和实现社会责任是两个不同的概念。前者是主观意愿，后者是客观效果。比如，政府的目标可能是追求社会责任，但要实现这个目标，必须有指标指引，而市场就是其中一个最重要的指标。如果没有转企改制所塑造的独立的市场主体，即使政府有良好的意愿，这一目标依然无法达到。因为政府并无法确切知道，如何去履行社会责任，即使自认为履行了社会责任，又不知道如何衡量。这是在所有领域都存在的经济规律。出版业的发展，必须遵循所有产业发展的一般规律。虽然出版具有特殊性，但是在出版社经营活动中并没有特殊性。
如前所述，衡量出版企业是否履行社会责任的一个重要标准，是能否满足读者需求，虽然读者的需求可能包括不健康需求。作为出版企业最重要的利益相关者——读者，其表达需求是否满足、反馈使用效果的方式有很多种。过去可以通过在媒体发表书评，进入电子阅读时代后，网络评论成了更加便捷的渠道，在网络上随时可以对一本图书产品作出使用评价。但是，这种渠道一方面不够客观，另一方面，对于出版者而言，收集信息并规范化有难度。而图书的销售额，则是最基本最有效的一种获取读者评价信息的渠道。
在转企改制之前，产品市场信息的传导机制是断裂的。一方面，指令性出版多，对图书价格不敏感的垄断领域多，很多的读者需求无法通过经济机制传导到出版者。部分出版者对读者需求漠不关心，只要完成上级任务即可高枕无忧，完全没有经济压力，更无须为生存忧虑。转企改制之后，出版企业成为市场主体，自负盈亏，则必须考虑产品的出路。
不过，一味以满足读者需求为导向，也可能会导致企业背离社会责任，比如出版一些格调不高的书籍、对学术书籍等质优销路窄的出版物敬而远之。但是，每一类出版物都有其利基市场，包括学术出版物在内，都有一个虽然狭窄却的确存在的市场。而且，出版一些有特殊性质、特殊作用，对社会有重要正面作用但未必能为出版者带来盈利的的出版物，并非单单是出版社的责任，而是需要同步推进教育体制、学术体制的改革。以学术出版为例，学术书籍并非都是精品，也有粗制滥造者。在这个领域也需要通过图书市场鉴别质量优劣，只有那些能满足研究需要的书籍，才可以卖高价；粗制滥造的书籍，则只能滞销，并最终让出版者承担经济和社会恶果。在其他一些特殊出版领域，市场推动企业履行社会责任的机制仍然能够发挥作用。
所以，出版企业的社会责任，必须在市场之中才能得以履行，甚至整个出版行业的社会责任，其履行也必须有市场体制作为前提，否则即使有心，也难以达到期望的效果。从这一点上看，转企改制正是为出版企业履行社会责任重构了信息和利益传导机制，使其在利己之时可以利他，也使监管机构能够评估其是否很好地履行了社会责任，为奖惩提供依据。
3产权市场的兼并重组，保证资本流向效率最高的企业
除了产品市场机制，转企改制后出现的出版企业产权市场，也是促使出版企业履行社会责任的重要机制。产权市场的存在，要求出版企业必须考虑品牌和社会形象等长期利益。
我国的新闻出版单位在其成立之初，是按照行政级次来配置的。什么样的级次，什么样的部委、省，才能办什么出版社、报刊社。这就造成了资源配置的不合理，该发展的发展不起来，不该发展的也死不掉，形成了一种僵化的体制。有学者指出，出版市场发展的前提是要有众多的市场主体，即出版企业。而我国出版企业的主体地位非常脆弱。政企不分、产权不清、权责不明、约束无力、活力不足，依然是出版企业的主要特征。另一方面，我国出版市场主体残缺，表现在目前的投资者主要是国有机构，来自个人或社会机构的投资比重明显不足。我国出版市场的民间投资近年虽有了初步发展，然而从出版市场发展的需要来看，不论是改革力度还是业务水平都远远赶不上现实的需要。相比之下，在欧美发达国家的出版市场，个人投资是资本市场的重要主体。
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转企改制后，出版单位的性质变为企业，从体制上解决了能生能死、能出能进的问题。虽然出版企业与主管主办部门之间还有千丝万缕的联系，但起码在体制上的障碍已经清除。转企改制后，出版企业资源的配置打破了过去地域、行政级别的界限，社会资本进入新闻出版的领域和规模不断扩大，以公有制为主体、多种所有制共同发展的格局正在形成。
产权市场如何在促使出版企业履行社会责任中发挥作用呢？在国外的股票市场上，存在大量以社会责任为评价标准的“社会责任基金”，它们在股票市场上“用脚投票”，使社会责任记录良好的公司股票价格上升。同时，并购机制让拒不履行企业社会责任的企业股票价值低迷，容易被收购，通过经营权更迭淘汰不合格的管理层。
产权市场上的收购、兼并，像一把高悬在管理层头上的达摩克利斯剑，使其时刻保持警惕，一旦经营失误，导致企业价值下跌，就可能面对来自竞争对手的收购。这也使一些枉顾社会责任的短期行为，比如过去在出版界存在的“伪书”现象、养生医学出版中弄虚作假的“张悟本现象”，有可能通过这一机制得到遏制。
虽然转企改制前出版社存在经济动机不足的问题，但作为出版社管理层和编辑的个人，并不乏赢利动机。但这种盈利动机在当时的体制下，很容易演化为损害社会的行动。比如出版虽然销路不错但内容低俗的书籍，或者跟风出版一些书籍。这种行为可能取得短期的经济效益，但长远来看对出版社不利。因为一家出版企业出版此类劣质书籍后，通过媒体的揭露、读者的批评，该企业的声誉将严重受损。在一个健全的产权市场上，将进而导致该企业价值大幅下跌。在转企改制前，由于不存在产权市场，出版单位不是独立自主的企业，并不存在这种从出版劣书（违背社会责任）——声誉受损——企业价值下跌的传导机制。由此看来，产权市场与产品市场在推动出版企业履行社会责任方面是相互关联的。伴随转企改制而形成的出版企业产权市场，从这个意义上看，是出版物产品市场质量的一种保证。
另一方面，出版企业主动履行社会责任，可以改善企业形象，改变读者对图书价值的感知，从而刺激读者的购买。这是社会责任从正面角度发挥激励作用的机制。
三、结语
总之，由政府主导推行出版社转企改制，并非让出版社唯利是图，而是让促使出版企业履行社会责任的机制重建起来，给出版企业以践行社会责任的途径与机会，同时也分担了原本完全压在政府身上的社会责任。当然，转企改制仅仅为出版企业承担社会责任提供了体制前提，出版企业如何在实践中真正履行好社会责任，仍有赖于出版企业自身的发展与努力。
重构信访问责机制对策研究 篇7
关键词：信访问责,新型信访结构,法治思维
我们的政府采取各种措施力争提高群众的满意度, 为解决好群众反映的问题, 而对信访制度高度重视, 然而信访制度经过十几年的演变, 在各种因素的作用下, 已不复最初的功能, 而是更多的体现为解决各种具体利益诉求的方式, 而这种具体的利益诉求方式却给各级政府及其工作人员带来了无尽的压力与不安, 给社会也带来了诸多压力。
一、信访问责机制困局的危害
( 一) 消解了国家政府机关的权威
1. 消解了司法机关的权威
由于信访人法律知识的局限性和认识的片面性, 往往以自己的利益为主导, 反映问题具有片面性、“认死理”、“爱钻牛角尖”, 一旦法院、检察院作出的决定对自己不利, 就把司法机关严格依法办案看作是偏袒一方, 从而导致其不断上访。上访人总希望通过信访引起党政“一把手”的重视, 然后通过领导的批示推翻原有判决, 获得相关利益。而在实践中也确有领导批示后上访问题得到快速解决的范例, 其示范性和导向性反过来进一步强化了“信访不信法”的心态, 最终致使司法权威荡然无存。
2. 消解了基层政府机关的权威
在“信权不信法”的理念驱使下, 信访群众往往产生“信上不信下”的想法, 认为上级政府的权力比下级政府权力大, 希望借助“以上压下”达到自己信访的目的。出于政绩以及稳定的考虑, 上级政府便会要求下级政府尽快解决。于是, 在上级的压力之下, 基层政府对于信访事件的处理便会失去应有的原则, 为了使上级的满意、为了不再被上级批评, 或者是出于不让上级政府操心的考虑, 便会选择采取“花钱买平安”的做法, 或者采取野蛮的“围追堵截”的做法, 这样做的结果便是最终使得自身政府权威在人民群众心中消失殆尽。
( 二) 给基层政府带来无尽的压力
十八大后, 中央决定开始在部分省市进行取消信访排名的试点, 但是从之后的实践来看, 虽然显现的排名的做法被取消了, 但是并未从根本上解决信访功能回归的问题, 在各地还普遍存在着信访的“内部通报”。或者我们可以说这种做法就是“换汤不换药”, 对于从根本上破解信访问责困局、将纠纷解决纳入法治化轨道仍是无力的。可以说目前对信访的考核与问责已经成为悬在基层政府头上的一把利剑。
( 三) 增加了地方财政压力
据知情人士透露, 现行信访问责体制下各级政府对信访的人力、财力投入是一个无底洞。在调研中这样的例子也是很多, 济宁市南张镇政府因为一人不服拆迁补偿屡次进京接访而花费的已不下百万, 如此巨额真是令人咂舌。然而, 令人不愿看到的是, 在一些地方, 花了钱并没有买来稳定, 反而引发了新的或者更为频繁的上访, 甚至群体性事件。
二、信访问责机制陷入困局的原因
( 一) 信访功能严重异化
从历史上看, 20 世纪90 年代以前, 信访机构的主要职能是党委、政府的秘书性办事机构, 起着下情上传的桥梁作用, 它既不是权力机关, 也不是职能部门。但是, 进入20 世纪90 年代后, 随着信访形势的发展变化, 其工作内容发生了变化, 在“稳定压倒一切”的行政思维指导下, 信访机构的首要工作目标就成了维护社会稳定, 而所谓的“社会稳定”被有些领导片面理解为“没有上访”。信访制度原有的联系群众、反映社情民意的社会缓冲功能逐渐弱化, 更多地被作为一种正当司法制度的补充或者替代程序, 即通过信访这种行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救助。
( 二) 处理信访事件时存在严重的权责不对称
1. 信访部门责任重大与职权缺失并存
从近些年的实践看, 信访部门手中没有解决利益冲突的实际资源和公共权力, 而信访事件一般是具体的党政司法行为, 社会上有关公正解决信访事件的期待往往就把信访部门当成了解决问题的责任主体, 因此而出现的权责错位就使信访部门处于一种尴尬境地。另外, 当前对信访条例禁止的各种违法信访行为, 以及由于社会管理缺失引发的信访问题, 信访部门缺乏明确的法律定位和有效的工作职权, 却又不得不冒着一定的社会风险去想方设法应对。
2. 基层政府权小责大
信访属于典型的“属地管理”模式, 在实践中, 基于属地管理, 信访事件都要回原属地进行处理, 但另一方面, 基层政府和干部, 被普遍认为是“芝麻大的官儿, 巴掌大的权力, 无限大的责任”, 面对着上面压下来的信访问题, 基层政府及其工作人员是真正的“力不从心”。而在压力型体制下, 非但不能不进行处理, 基层往往对上级转办的信访事项还要给予更多的重视, 甚至要“不惜一切代价”, 只为了让上级满意, 为自己的政绩加分。
( 三) 信访问责与考核一刀切现象严重
信访的原因有很多, 但是, 我们目前的信访问责机制根本不去管相关地方的领导干部对造成的信访是否有责任, 只要有人越级上访、进京上访、群体上访等出现就要问责信访人户籍所在地的相关工作人员。这种“一刀切”的考核问责机制很容易挫伤地方干部处理信访工作的积极性, 并给其带来巨大的政治压力, 最终导致的后果就是地方领导干部只是一味的对信访进行“围追堵截”, 或者“花钱买平安”, 而不再或者已经没有精力再去处理最初引发信访的问题了。
三、破解信访问责机制困局的对策建议
( 一) 弱化信访的权利救济功能
对信访制度改革路径的探究, 在完善信访制度自身的同时, 也为社会主义法治化国家的建设提供了强有力的保障。通过我们以上对信访问责制存在问题的分析, 我们发现老百姓在出现矛盾与纠纷时特别愿意求助于信访制度, 并且会利用目前存在的问责压力与相关领导干部进行博弈, 因此, 针对这一点, 我们就要首先弱化信访的权利救济功能, 不再把信访问题作为“稳定压倒一切”的重中之重, 更不能把信访量的多少作为评价某个地方是否稳定的主要标准甚至是唯一标准。
( 二) 构建新型信访结构
1. 取消任何形式的信访排名和通报, 转而以解决实际问题作为考核标准
信访排名将“非正常上访”与领导干部的政绩挂钩, 使得地方政府对上访者高度敏感, 并将上访视为社会的负面因素, 进而演化成“花钱买稳定”, 这一心态容易被某些别有用心者利用, 将“上访”当成与基层政府“讨价还价”的工具, 并逐渐演变为“职业上访者”, 以越级访、进京访为借口要挟当地政府, 进而每个月从当地政府获取不菲的固定收入。因此, 所谓的信访排名与内部通报制度必须取消。对信访工作的考核应当以实际问题的处理结果作为标准, 而不能仅仅只看表面上的名次和数字, 一切都应以为人民服务为宗旨, 以让人民群众满意为标准。
2. 上级政府应关注基层政府, 地方党委应当关心爱护基层干部
这可以说是基层干部的心声。在我们去乡镇调研的过程中, 一边听到的是基层干部对当前信访问责机制的无奈, 另一边就是基层干部对上级党委与政府的殷切期盼: 希望我们的上级党委和政府能够了解基层干部处理信访问题中的难处, 能够仔细听取、深入了解群众上访的原因, 对于基层政府自身无法解决的纠纷与矛盾不应置之不管, 而应当在自己职权范围内予以协助。
3. 畅通民意诉求渠道
只要是合理诉求就应当允许上访, 对此, 就应当把信访界定为群众反映民意的一种普通渠道, 不需要对信访人严防死守。下级解决不了的问题, 上级有责任解决。因此, 要提高各级各部门信访干部法律素质, 增强依法办访能力。有关责任单位在处理信访问题时, 一定要以事实为依据, 以法律为准绳, 做到依法处理, 不偏向, 不迁就, 更不能失去原则, 突破法律底线。
( 三) 运用法治思维解决社会矛盾, 以化解促稳定
1. 强化司法权威与公信力
司法是权利救济有效和最终的解决渠道, 是实现公平正义的最后一道防线, 因此, 其应具有绝对的权威。但是多年来屡禁不止的司法腐败致使司法公信力极低, 司法机关在矛盾纠纷解决上屡屡缺乏权威也致使老百姓信访不信法。要扭转信访不信法的局面, 提高司法权威和公信力, 司法机关要主动作为, 着实提高个人法律素质和职业道德修养, 积极回应民众公正公平的期待, 把以人为本、司法为民的理念放置于首位。
2. 建立社会风险评估机制
在镇、社区建立便民服务网络, 零距离服务群众, 推行“群众动嘴, 干部跑腿”的民生代办制和社情民意受理制, 及时掌握群众诉求, 了解群众难题。开展与群众谈心活动, 主动掌握矛盾纠纷, 对涉及群众切身利益的征地、拆迁等重大事项、易引起信访的大项目工程开展社会稳定风险评估, 使领导干部对相关民情民意就能做到心中有数, 从而能够提前采取有效措施, 从源头上减少信访事件的发生, 进而做到由“促稳定”变“创稳定”, 促进矛盾化解才是解决信访问题的根本。
3. 不再将上访与社会稳定挂钩
据从信访部门的了解, 当前信访事件中80% 以上反映的是改革和发展过程中的问题; 80% 以上有道理或有一定实际困难和问题应当予以解决; 80% 以上可以通过当地各级党委、政府的努力解决; 80% 以上是基层政府应该解决也可以解决的问题。这四个80% 说明, 大部分访民反映的问题确实是存在的, 是合理的, 只要基层政府能够及时、适当的解决并不会造成越级访、进京访甚至是群体性事件的发生。因此, 我们在实践中, 在对官员的考核与问责中, 也不能把上访和社会不稳定等同起来, 以避免相关政府及工作人员工作方向出现偏差, 工作重心转移等情况的出现。
( 四) 制定《行政问责法》
我国当前虽然也建立起了行政问责制度, 但是这种问责却往往是以结果论处, 而不问领导干部在该事件中是否存在故意或过失。对于官员来说, 这种问责只是一种不确定的风险, 并不具备足够的威慑力, 而且其从一开始就是以法治精神的流失为代价的。这与我们十八届四中全会所倡导的全面推进依法治国显然是相背离的。让领导干部在问责制度的压力下, 找到有所为有所不为的有效平衡, 才应当是建立问责制度的最终目的, 而实现这一目的必须通过法律的手段加以平衡与规制, 即制定《行政问责法》。把问责的标准、问责的程序、问责的权限以及问责的救济手段等等都要详细的写进这部法律, 而且这也应当是一个国家责任体系的重要组成部分。
四、结论
要破解当前的信访问责困局, 从根本上改变政府被个别信访人牵着鼻子走的尴尬局面, 就需要重构信访问责机制。对于我们的地方政府和领导干部来讲, 今后处理信访问题就要以十八届四中全会精神为导向, 畅通权利救济渠道, 真正为老百姓解决实际问题, 办实事。我们也有理由相信, 通过深入贯彻落实依法治国思想一定能够改变当前地方各级党委和政府在信访中的被动、尴尬局面, 彻底扭转信访跑偏的轨道, 既能畅通纠纷解决渠道, 化解群众矛盾、解决访民诉求, 又能提高政府以及司法的公信力。
参考文献
[1]湛中乐, 苏宇.论我国信访制度的功能定位[J].中共中央党校学报, 2009 (2) .
[2]杨小军.信访法治化改革与完善研究[J].中国法学, 2013 (5) .
多元化环境纠纷解决机制重构 篇8
一、环境纠纷概述
(一) 环境纠纷的概念
环境纠纷具有广义与狭义的区别, 广义的环境纠纷是指因环境问题而引发的人与人之间的矛盾和冲突, 包含了环境刑事纠纷、环境行政纠纷、环境民事纠纷;狭义的环境纠纷则是只指环境民事纠纷, 指因环境问题而引发的环境资源的权属纠纷、环境侵权纠纷、环境损害赔偿的纠纷。[1]在此文中所指环境纠纷是指广义的环境纠纷。
(二) 环境纠纷的特点
1. 引起环境纠纷的原因有复杂性。
首先, 环境污染问题的原因具有直接性的也具有间接性, 促使导致环境纠纷的原因极具多元化。其次, 从环境纠纷原因的间接性延伸而来, 环境纠纷的原因还具备发现的滞后性。许多环境的侵权事件是在经年累月之后才被发现。最终, 环境纠纷的原因和科学技术密切相关。之所以环境问题在因果关系的证明上极为困难, 所以往往牵涉到医学、生物学、化学等高科技知识的综合运用, 并且经常超越现有科技知识的极限, 促使人们在环境纠纷的责任认定上以及责任承担的方式上无法作出准确的裁判。[2]
2. 环境纠纷的主体和客体都具有不确定性。
因为环境概念认定上的不确定性与环境纠纷原因的不确定性, 所以导致其主客体均具有不确定性。
3. 环境纠纷具有广泛性。
因为环境纠纷所涉及的人数众多, 影响力很大, 所涉及的利益冲突很广泛且尖锐, 如果以导致环境纠纷具有很强的广泛性、社会性, 因此在解决纠纷的过程中非常难以顾全各方的利益平衡。
二、我国多元化纠纷解决机制的现状
环境纠纷解决机制是指能够解决因环境侵权而引发的环境纠纷的、彼此之间存在着有机联系的数种能自我调节、自我实现的社会各种纠纷解决方式、制度所组成的复杂系统。[3]目前, 我国在形式上已经形成了一个以诉讼方式为核心的综合性的环境纠纷解决机制。主要是指现已形成了诉讼机制和非诉讼机制两种模式。到目前为止, 我国已经初步建立起了多元化的纠纷解决机制, 例如诉讼、人民调解、行政处理、仲裁、和解、信访等。从实践上看, 这些纠纷解决方式同样适用于环境纠纷。
(一) 诉讼
诉讼是最常见的定纷止争的有限途径, 也是最终的以及最基本的纠纷救济方式, 其具有权威性和专业性等特点。在和平公正的环境下通过国家公权力的行使, 使环境纠纷解决的结果具确定性、执行性, 更具保障性。同时其缺点就是费用高昂、程序繁琐、期间延迟等缺陷。随着公众环境权益意识的增强, 环境诉讼已然成为了解决环境纠纷的重要途径之一。但是, 由于我国传统的环境诉讼制度不完备, 在实践中暴露出很多缺陷, 造成投诉多, 但提起有效诉讼的却不多的尴尬局面。
(二) 调解
调解, 在我国又称为人民调解委员会调解, 由人民调解委员会出面负责主持, 调解当事人和被告人之间的纠纷。调解与诉讼相比之下具有责任承担形式、运用手段灵活的特点。调解从本质上排斥竞争, 鼓励合作, 奉行以和为贵的原则, 把对话建立在协商的基础之上。调解需始终贯彻自愿合法原则, 如当事人不愿进行调解的, 不得强行进行调解。调解协议需经法院审核或者公证机关审核赋予其强制执行力, 从而使当事人的合法权益受到保障。
(三) 仲裁
环境仲裁是由引起环境纠纷的当事人预先约定或事后达成仲裁协议, 将纠纷交给双方选定的仲裁机构作出对双方有约束力的裁决。仲裁在解决环境纠纷方面具有权威性和终局性, 在程序上又具有便利、灵活、经济等特点, 有利于及时公正地解决纠纷。但是目前, 我国环境保护法律和《仲裁法》都没有明确规定环境纠纷是否能够仲裁, 我国既没有专门的环境仲裁法, 也无正式的环境仲裁制度以及专门的环境仲裁机构。[4]
(四) 和解
和解, 是解决环境纠纷最为通常的方式。在比较轻微的环境侵权纠纷中, 这种方式最为常见。但是我国目前法律还没有明确规定和解这种纠纷解决方式是否能适用于环境纠纷, 没有相关的法律或政策加以确认、引导和规范。
三、我国非诉讼环境纠纷解决方式存在的问题
上述几种非诉讼纠纷解决方式在我国的司法实践中均有所运用, 但是由于我国在非诉讼纠纷解决机制立法方面的缺失以及与之相关制度的不健全和专业人才的匮乏, 使得我国现有的环境纠纷非诉讼机制总体还是处于一种较低的水平, 主要表现在:
(一) 环境纠纷非诉讼机制的公正性不能得到保障。
在我国, 非诉讼机制还未得到人们的普遍接受且缺失法律的明确规定, 因此, 在程序的具体操作上具有很大的随意性, 缺乏必要的法律规制, 缺乏对当事人及第三方的行为约束力, 因此不能保证结果的公正性[5]。
(二) 非诉方式的解决结果的法律效力不明确并且极为复杂。
非诉讼方式的法律效力也是影响和制约非诉讼机制自身发展的主要瓶颈。但是这个问题到目前为止仍然处于争议及不确定之中。并且不同性质和形式的非诉解决方式的处理结果往往具有不同的法律效力。
四、我国环境纠纷解决机制的重构
综上所述, 目前我国环境纠纷的解决方式, 各自存在不同层次的缺陷, 已无法满足目前环境纠纷实践的需要。所以, 我国需在借鉴国外经验的同时结合我国现实的情况, 对环境纠纷解决的机制加以完善。
(一) 宽松环境诉讼的起诉资格, 鼓励环境公益诉讼
1. 目前我国法律规定有关的组织和机构才能提起环境公益的诉讼, 从起诉方面限制了环境公益诉讼的门槛。
适当的鼓励公民集体诉讼, 可以有效的提高公民对保障自身权利与保护环境的意识。同时, 将诉讼主体扩张, 势必会一定程度上增加法院的工作量, 对法院的工作水平存在巨大的考验, 也可能一定程度上会浪费国家资源, 但是我们也应该看到, 同公民环境权益的有力维护和环境保护事业的发展相比, 后者的更具有重要性, 从长远角度来看, 公民集体诉讼的模式不仅能促进环境纠纷的有效解决, 而且能从根本上改变环境状况。
2. 尝试创立检察机关诉讼。
在环境的保护领域事前预防比事后补救更有效。而我国的5行政诉讼法6第64条规定:人民检察院发现人民法院发生法律效力的判决、裁定违反法律、法规的, 应当依法提起抗诉。“可以看出, 人民检察院对我国行政诉讼监督的形式只是审判监督的抗诉权, 就是事后监督权, 而没有规定起诉权与参与起诉权。对比前述英国的检察机关的诉讼权利, 我国检察院的这种仅有的在事后监督职能显然存在很大的弊端。有鉴于此, 我国在实践中应该进行着积极的努力, 尝试逐步扩大环境诉讼的主体范围。”[17]
(二) 借鉴外国的ADR制度
1. 充分利用我国环境纠纷解决的资源。
就环境的纠纷而言, 我国有很多可利用的民间性纠纷解决资源。例如人民调解制度。为了这种社会纠纷解决资源得到最有效的利用, 一方面应在有关人民调解的法律规定中明确人民调解员在调解环境纠纷过程中的职责和适用人民调解环境纠纷的范围, 并不断加强人民调解员处理环境纠纷的能力培养;另一方面应在其他相关诉讼外的纠纷解决制度里作一些安排, 用来引导和鼓励当事人选择人民调解制度, 减少盲目性。行政处理机关在接受适合用民间调解解决的纠纷投诉时, 可先指导当事人通过人民调解解决。[18]
2. 借鉴英国司法ADR对如何维持审判机关的纯洁性的做法。
尽管ADR有助于实现法治的可持续性发展, 但是它客观上也存在了某种程度上的反法治化的倾向。目前我国ADR实践处于特定的法治化环境中, 依法治国刚刚被确定作为治国方略, 法治化的水平还亟待提高, 所以, 确立适当的ADR模式固然很重要, 但是同时还应该注意维持法院作为审判机关的纯洁性。
3. 从ADR实践的人员素质问题考虑, 应该借鉴英国重视和加强人力资源建设的做法。
虽然司法审查制度对监控ADR的运作有安全阀的作用, 但不否认ADR程序在很大程度上游离在司法体制之外, 若以人力资源建设对ADR的可持续发展起着至关重要的作用。在我国, 近年来我国调解制度和仲裁制度开始逐步发展, 也在一定程度上说明需要加强人力资源建设的重要性。
4. 在制度的保障方面, 学习英国的案件管理制度、诉讼费用补偿、惩罚机制和法律援助机制。
经过法院对案件的分配管理, 使得当事人采取ADR。在案件进入法院之后, 也可要求当事人填写案件的分配调查表, 并且说明案件可供选择纠纷解决的方式, 以及不同方式的利弊与风险;最后依据案件的性质, 由法院依职权、法院建议或由当事人主动提出的三种方式来启动审前的调解程序。目前我国法律规定的法律援助仅适用于诉讼当事人, 对某些需要法律援助而又可以通过ADR程序解决纠纷的当事人而言, 显然很不利, 同样也不利于司法ADR的推行, 所以应当扩大法律援助的适用范围, 将其适用于司法ADR程序。
五、结语
激励机制重构 篇9
1 指导思想和原则
1.1 重构杂粮三级供应链利益补偿协调机制的指导思想
综合国内外研究, 重构杂粮三级供应链利益补偿协调机制的指导思想, 是为了达到供应链中参与各方多赢的效果, 使得供应链整体效益最优。买卖各方在制定供应链契约中的价格、数量、惩罚、弹性订货等条款时, 必须经过各方的协商, 清楚地知道各方目前的优势和劣势, 正确处理各方在合作过程中所面临的机会与存在的潜在威胁, 使得各方在合作过程中各种资源进行优势互补[4]。
1.2 重构杂粮三级供应链利益补偿协调机制的原则
基于供应链利益补偿协调机制构建原则[5], 得出大宗杂粮三级供应链利益补偿协调机制重构的原则:
(1) 遵循信息共享的原则。粮食供应链上涉及主体及环节众多, 为追求各自利益最大化, 将会选择牺牲供应链整体利益的经济行为, 容易放弃供应链整体绩效最大化的选择。个体目标与供应链整体目标不一致是博弈的常态, 只有通过各种信息共享, 才能让各主体认识到维护供应链整体利益的重要性, 以达成供应链成员个体目标与供应链整体目标一致性。而杂粮供应链利益补偿协调机制, 可以帮助链上主体对供应链的利益分配有整体的认识和判断, 并按照其流程约束安排各自经济活动, 促使供应链上各利益主体达成一致目标。
(2) 实现供应链整体利益最大化和个体利益不下降的原则。参加供应链的成员要比不参加时获得更多利润, 或者减少风险。这里供应链的利益不仅指收益, 也包括减少市场风险。供应链的这个原则不适用小农户, 种植主体应该具有一定规模, 而调研也表明, 通过合作组织等形式聚集小农户, 形成一定规模, 有利于和下游加工或者销售企业形成长期的利益补偿协调机制。
(3) 协调生产者高效益及消费者安全一致性的原则。杂粮供应链利益补偿协调机制要达到种植生产者高效率及客户安全的双重目标。一方面, 粮食生产存在着明显的产业缺陷, 与其他部门相比, 生产效率和生产者收入较低, 该机制应保障生产者实现经济利益, 这是任何改革必须遵守的底线, 因此管理的目标为“高效”, 另一方面, 消费处于基础性地位, 该机制应保证消费者能够充分、持续地获得与其需要相符的数量和质量的杂粮, 管理的目标为“安全”。
2 大宗杂粮三级供应链利益补偿协调机制重构的内涵
现有的杂粮供应链利益补偿协调机制一方面推高了杂粮价格, 另一方面摊薄了加工企业等供应链中间环节的利润, 因此需要进行重构杂粮供应链利益补偿协调机制。
供应链的契约管理研究, 主要是指供应链契约决策变量的设计[4]。大宗杂粮三级供应链利益补偿协调机制优化性重构的内涵包括如下几个方面:
(1) 明确大宗杂粮三级供应链利益补偿协调机制优化性重构的目标。
(2) 了解大宗杂粮三级供应链协调的主要问题, 明确单周期协调的激励主体、环境激励条件、单周期利益补偿协调组合模式的基础模式, 重新确定契约决策变量, 从上游开始, 核心企业协商成对契约, 在单周期契约的基础上进行多周期契约协商。前期研究佐证了这点, 前期研究表明集成天然形成的粳稻供应链的驱动模式是推拉型的, 以应用供应链推式战略为主, 推动应主要施加在产地中心市场价格上, 以拉式战略为辅, 拉动应施加在加工地粳米中心市场价格上[6]。因此, 如果加工企业作为杂粮三级供应链核心企业, 鉴定契约应从上游开始, 先签订大宗生产者和加工商的原粮契约, 然后是加工企业和销售商的成品粮契约。杂粮供应链的契约协商机制, 采取Sackelberg博奕, 符合可行的契约双方的协商原理和方法[7]。
(3) 根据供应链集成机制评价指标体系, 筛选可以评价粮食供应链利益补偿协调机制的评价指标, 运用定性和定量相结合的方法赋予权重, 可以评价单周期协调契约协调效果。
(4) 形成协调机制, 用契约规范表达。
3 大庆杂粮产业链升级的落实机制
(1) 通过核心企业重构大宗杂粮三级供应链利益补偿协调机制, 衔接杂粮产业链。在杂粮产业链各环节都有支持政策, 体现了国家从产业链衔接的角度努力创造了良好的政策环境。但是, 从大庆的实施层面来看, 这些政策不能改变杂粮产业链南销衔接不畅的劣势, 因为产业链衔接的落实是靠核心企业集成上下游企业, 形成稳定的供应链。调研表明, 实施层面存在难度较大, 一是合作社存在着土地流转的制约, 种植环节主体的规模经营有难度;二是申报和实施政府的支持项目难度大;三是形成稳定杂粮供应链的合作社、加工企业多是产量有限的有机、绿色品牌。由于大庆处于产地, 远离销地, 物流成本推高了销售价格, 也摊薄了加工企业等供应链中间环节主体的利润, 规模发展具有独自承担风险的劣势。因此, 杂粮产业链的衔接落实, 需要培养杂粮三级供应链的核心主体, 通过推行风险共担、利益共享的利益补偿交易契约的长期实施, 重构杂粮供应链利益补偿协调机制, 形成稳定的、有竞争力的供应链。
(2) 通过政府的产业政策支持大宗杂粮三级供应链利益补偿协调机制重构目标。鉴于契约是供应链利益补偿协调机制的主要履行形式, 因此, 该机制重构的目标主要指形成和实施利益补偿协调的杂粮供应链契约, 从而促进供应链整体收益的增长、个体风险的下降、信息进一步共享, 从而促进成员目标与供应链整体目标一致性。从政府的视角而言, 就是政府如何形成政策环境, 通过农业推广站和商务部门, 促进供应链利益补偿协调的契约在杂粮产业广泛应用, 达成稳定的供应链, 增强产业链自身的竞争力。
(3) 政府相关部门通过建立综合信息平台, 为生产、加工和销售提供全方位的信息服务。信息平台不仅提供各种品牌产品的信息, 也为集聚农户的合作组织提供与加工企业、销售企业衔接成供应链的信息, 同时推进杂粮产业链支持政策信息。
(4) 通过杂粮供应链利益补偿协调机制的评价, 遴选杂粮供应链中的合作组织和核心组织, 以便政府导入支持政策, 以达到供应链整体激励的目的。现有的政府补贴政策激励了农民种粮的积极性, 但是托高的市场价格也减弱了加工企业的利润, 导致供应链竞争力下降, 产业链断链的风险加大。因为杂粮属于小品种, 但是, 规模发展仍然能满足提高农民收益的底线, 更能提高消费者的生活质量, 因此, 需要通过农业推广中心的渠道, 支持生产技术和特色品种的发展, 通过商务局支持销售有QS标志的产品。根据供应链集成机制评价指标体系, 筛选可以评价杂粮供应链利益补偿协调机制的评价指标, 运用定性和定量相结合的方法赋予权重, 可以评价单周期协调契约的协调效果, 对效果好的杂粮供应链上的企业或主体通过申报的省、国家支持项目给予支持。
(5) 在杂粮产业中, 政府通过行业监管, 推进契约规范表达和实施。杂粮供应链利益补偿协调机制的契约要具备易于管理实施的可视化过程, 在契约中, 需要增加契约制定方自身的可视性, 这种可视性涵盖了过去的行为、现在的状况、上 (下) 游交易主体的计划和能力;增加上 (下) 游交易主体对制定方的可视性, 这就包括了订单状况信息、运送计划等。契约签订的双方利益、风险的分配, 一定要在契约中落实到杂粮供应链各主体的运作中, 成为一种规范。规范内容包括对杂粮产品的质量、数量、物流的约定, 以及契约双方的权利、义务、风险、履约形式、违约处理等进行详细规定。
4 结论
研究表明, 运用大宗商品粮三级供应链利益补偿协调机制研究产业链升级落实机制可行。落实机制的核心主体是政府和杂粮三级供应链的核心主体, 落实流程包括, 大宗杂粮三级供应链利益补偿协调机制的契约;政府通过行业监管推进规范表达和实施;政府要通过杂粮供应链利益补偿协调机制的评价, 遴选杂粮供应链中的合作组织和核心组织, 作为支持政策落实载体。
摘要：运用大宗商品粮三级供应链利益补偿协调机制研究产业链升级落实机制, 具有重要的实践意义。从杂粮三级供应链利益补偿协调机制的指导思想、原则、重构的内涵展开研究, 在此基础上, 结合大庆调研结果, 得出杂粮产业链升级落实机制, 主要包括, 通过杂粮供应链利益补偿协调机制的评价, 遴选杂粮供应链中的合作组织和核心组织, 以便政府导入支持政策;通过政府的产业政策支持大宗杂粮三级供应链利益补偿协调机制重构目标;通过核心企业重构大宗杂粮三级供应链利益补偿协调机制, 衔接杂粮产业链;政府通过行业监管, 推进契约规范表达和实施。
关键词：供应链协调机制,利益补偿,产业链升级,杂粮
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激励机制重构 篇10
一、现行法律框架下的高校教师权益保障机制
(一) 高校教师权益保障机制的内容
权益是权利和利益的简称, 高校教师权益按不同的标准主要可以分为两个方面, 一是物质权益和精神权益;二是作为公民的一般权益和作为教师的特殊职业权益。本文所称的“高校教师权益保障机制”主要针对高校教师的职业权益, 包括物质权益和精神权益。我国现行法律对高校教师权益的保障从法源上看体现在《宪法》、《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、教育特别法和与之配套的行政法规、地方性法规以及相关政策当中, 在保护救济方式上涉及诸如民法、行政法、刑法、劳动法、工会法等法律规范。
在我国现行法律框架下, 高校教师权益保障机制主要包括实体保障和程序保障两大方面。第一, 实体保障是指法律明确规定教师的身份、权利、义务和法律责任。如根据《教师法》、《教育法》和《高等教育法》的规定, 我国教师的职业权益包括:身份保障权、教育教学自主权、科学研究与学术活动权、指导评价权、获取报酬待遇权、民主管理权、培训进修权、取得职称评定权、获得救济权等, 是以权利宣告的形式体现了对高校教师权益实体方面的保障。第二, 程序保障分为事前保障和事后保障。事前程序保障指保障实现教师权利的程序、措施和手段, 如规定教师的聘任和解聘程序。事后程序保障主要指当教师权益受到不法侵害时, 使用一定的方式和程序保障教师获得法律救济等。当教师的合法权益遭遇高校或者其他教育机构侵犯时, 从目前的法律法规中可以归纳为以下八种主要的事后程序保障方式:协商、调解、信访、申诉、仲裁、行政复议、行政诉讼、民事诉讼。
(二) 高校教师权益保障的制度分析
从总体上说, 我国现行法律所确立的有关教师权益保障的制度和措施, 在保障教师权益方面确实发挥了极其重要的作用, 但也还存在许多不足, 如:对教师作为专业人员的权益和地位缺乏明确的法律规定。申诉制度由于法律对申诉程序、处理机构无明确规定而不具实际操作性, 很难发挥作用。由于缺乏明确的法律规定以及教师身份地位界定的模糊, 进而对教师是否适用行政复议和行政诉讼存在较大争议, 在实践中这两种方式很少被采用。而协商、调解这两种方式由于相关法律仅有原则性规定, 缺少相应的程序规定和法律拘束力, 实践中也很少被当事人采用。实践中采用最多的是人事仲裁、劳动仲裁、信访和民事诉讼。人事仲裁没有明确的法律依据和操作程序, 只能借鉴劳动争议和民事案件的操作程序;劳动仲裁不适用大部分事业编制人员, 常被仲裁机构认定为“不属于受理范围”;信访渠道由于无法超脱处理机构行政隶属上的利益相关性而难以被当事人信任。综上, 我国高校教师的权益保障机制一方面已经形成比较全面的架构, 但另一方面由于法律规定模糊使当事人难以适从或尚存有无人管辖、无人受理的真空地带, 因此高校教师权益保障机制急需完善。重构一个多元高效、相互协调、良性互动的高校教师权益保障机制势在必行。
二、美国高校教师权益保障机制对我国的启示
(一) 教师权益和地位有明确的法律保障
美国采用法律的形式对教师作为专业人员的法定权益和地位进行了明确的规定。在美国, 公立学校的教师在具有国家公务员身份的同时, 也兼有雇员身份。教师与聘用机构之间属于雇佣关系, 又同时是国家公务员, 既享有公务员法律规定的各项权利, 也享有雇佣契约中规定的权利并履行相应的义务。他们主要由公立学校的责任团体 (地方教育委员会或地方教育当局) 采取雇佣合同的形式与教师签订工作协议, 教师的雇佣和解雇不适用于一般的劳工关系法, 也不适用于国家公务法律条款, 而是由仅适用于学校雇员的法律明确规定[1]。教师身份受到宪法正当程序法律条款的有力保障, 有终身职位。
(二) 事前的集体协商制度是教师权益保障的第一道屏障
集体协商制度是教师组织与高校协调利益冲突的一种重要方式, 在提高教师待遇、改善工作环境、参与民主管理等方面发挥重要作用。集体协商制度是指雇主与受雇者的代表在互相信任的氛围中, 对工作的环境与雇主和受雇者双方之间的权利、义务进行协商, 协商所产生的协议为日后签订契约的依据。由于美国教育行政制度采取地方分权制, 美国教师的权益并无全美的统一标准。因为联邦宪法并未明文规定有关协商的条款, 所以集体协商的性质、内容等完全取决于各州的立法机关, 法院的判决也多以各州的有关协商法案中的规定为依据[2]。
(三) 事后的权益救济制度赋予教师多样化的维权渠道
美国是奉行“法律主义”、“法律至上”的国家, 逐步形成了一套完善的事后救济制度, 救济制度包括诉讼救济与非诉讼救济两个方面。高校教师权益救济更多的是通过终局性的仲裁及调解等其他非行政性的程序来维权。仲裁制度是维护教师合法权益的非诉讼救济辅助工具, 申请仲裁的事由主要涉及到教师人事问题、职务分配、不续聘与解聘等问题, 在学校内部, 通常设有专门的机构和配置纠纷调解人, 专门处理教师与学校之间的纠纷。教师因待遇、解聘等问题与地方教育当局之间发生纠纷可以通过教师工会出面, 会同有关部门进行集体协商谈判来解决。调解和仲裁不成的, 可以由地方教育委员会出面处理, 也可以直接通过诉讼途径解决纠纷[3]。另外, 在涉及教师不被续聘或解聘处理前设立听证制度, 可分为决定解聘前的听证和决定解聘后的听证。教师在被解聘的决定还未生效之前, 可以借助听证会的机会为自己进行申辩, 对于解聘教师还应按照“正当程序”举行听证会, 并在规定的期限内送达解聘通知, 否则视为无效。
(四) 教师聘任、解聘有完善的程序保障
美国的教师聘任、解聘都有严格的程序。教师必须持有教师资格证并通过公开的选拔性考试, 经过法定的聘任程序后才能签订聘任合同。校方与教师都通过合同来规范、约束自己的行为, 履行职责, 享受权利, 承担义务。在解聘教师时, 必须严格遵守正当程序原则, 否则会因违反正当程序而被法院判决败诉。教师和地方教育委员会是雇佣关系, 校长不是教师的雇主, 无权解聘教师, 根据不同的合同形式, 教师的法律身份受到强有力的程序保障。这些程序包括说明解雇理由并向教师提供自我辩护的机会;提前30天通知, 说明理由和出示证据, 举行听证会等[4]。
(五) 教师组织发挥了很好的维权功能
美国各级各类教育组织及协会, 在维护教师权益、保证学术自由、维护学校自治等方面, 发挥着很大的作用。美国教育行业的各种组织、协会非常多, 全国性的教师组织有327个, 其中影响最大的组织是全国教育协会 (NEA) 和美国教师联盟 (AFT) 。从美国各种教师组织扮演的角色来看, 它们是维护教师权益的组织保障, 功能主要是通过各种合法制度下的策略或手段来为组织成员谋求应有的福利、薪资, 提高教师待遇和地位, 提升教师专业化水平, 维护教师的权益, 在组织的运作上采取多种灵活策略, 通过集体谈判活动提升组织功能, 在一定程度上影响着学校行政权力的分配, 平衡学术权力和行政权力的关系, 维护大学教师的合法权益[5]。
三、构建多元高效的高校教师权益保障机制的基本思路和设想
针对法律运行和实践中出现的问题, 借鉴美国保障高校教师权益的经验, 笔者认为应当合理匹配资源, 设计出多元、多层次、能满足或适应不同需求的高校教师权益保障机制。这些机制之间既要能相对独立、可供选择, 又要能协调对接, 形成一个以理念保障、组织保障为基础, 制度保障为关键, 立法、司法、行政保障起协调作用, 并以诉讼 (司法审查) 为权益最终保障手段的、动态有机统一的、多元高效的高校教师权益保障整体机制。在当前和今后一个时期, 完善的重点是制度保障机制及各程序之间的“无缝对接”。
(一) 理念保障
法治理念和法治精神是法治环境和法治文化形成的基础和关键。要通过各种途径加强法制宣传, 提高管理人员的法律意识和教师的维权意识。各级政府、教育部门、高校领导和广大教师都真正秉持法治理念, 学法懂法, 依法行政, 尊重教师主体权利, 才能使教师权益的保障更为有效。高校的管理者要树立民主法治, 以人为本, 以教师为主体的理念, 加强法律意识, 正确认识高校与教师之间的行政和民事兼具的法律关系, 把教师视为权利主体, 依法公正、平等地处理好与教师的关系, 把管理行为纳入法制轨道。教师应当提高法律意识, 发挥主观能动性, 增强依法维权和自我保护能力, 熟悉有关教育政策法规、相关理论和权益救济方式。
(二) 制度保障
1. 立法保障。
(1) 完善与教育相关的法律, 明确高校教师的权益和法律地位。我国现行法律没有明确规定教师的法律地位, 教师既不是国家公务员, 也不是纯粹的雇员。法律地位不明确直接影响法律适用的问题, 教师既不受行政法律关系的调整, 也不受民事法律关系调整, 使教师权益保障缺乏法源依据。因此, 当前急需通过立法来确立高校教师的法律地位和相关权益。 (2) 补充和完善教师聘任、解聘等法律程序。我国教师权益保障注重实体保障而忽视程序保障。如《教师法》只规定了解聘教师的法定情形, 而对解聘程序未作规定。程序规范的缺失使得实体法的可操作性降低。 (3) 更加全面、明确地将教师权益法律保障的范围、原则、教师的基本权利和义务、教师权益法律保护的组织、机构及其职责, 有关教师纠纷的解决途径和程序、侵犯教师权益的法律责任, 以及教师违法违纪应当承担的责任等, 以法律规范性文件的形式规定, 形成一整套系统、科学的教师权益保护制度。
2. 司法保障。
没有司法的最终救济机制是不完善的, 我国目前对教师的法律救济制度主要侧重于行政非诉讼的救济方式, 将司法审查排除在外。笔者认为应当将司法救济作为教师权益法律救济的主渠道, 赋予教师以诉讼作为最后的救济手段。 (1) 适当扩大行政诉讼的范围。一切纠纷都应当贯彻司法最终救济的原则, 高等教育领域也不能以大学自治、学术自由与法律保留的理由独立于司法审查之外。笔者主张有限度地引入行政诉讼制度, 制约公权力的行使, 扩大行政诉讼的受案范围, 把事关高校教师切身利益的资格认定、职称评定、职务聘任、津贴发放、劳动合同、工资待遇等管理行为纳入行政诉讼的受案范围。当然, 有关司法审查原则上应该限于形式的、程序的审查, 一方面使学校领域有限度地引入行政诉讼领域, 另一方面能够保障学校领域的相对独立和自由, 从而更有效地保障教师的合法权益。 (2) 建立教育仲裁制度。仲裁是一种便捷、公正、有效地解决纠纷的途径, 它具有专业性和针对性强的特点, 是一种准司法制度, 具有法律的约束力。高校教育纠纷具有高度的专业性、技术性, 特别适合于由仲裁机构来裁决。这种仲裁机构类似于国外的“教育法庭”, 它是一些国家为公正、有效地处理学校与教师、学生之间权益纠纷而设置的准司法机构, 如印度的“学院法庭”和加拿大的“教育上诉法庭”就是典型代表[6]。由于教育申诉、复议制度本身的缺陷与不足以及法院对高校教育纠纷司法审查的有限性与局限性, 教育仲裁的引入将是有效维护教师权益的理想救济方式。
3. 行政保障。
(1) 建立与法律对接的教师申诉机制。申诉制度是目前高校教师权利救济的主要途径, 但缺乏可操作性, 应在现有的基础上通过建立合理的教师申诉层级来完善申诉制度。目前很少有高校按教育部要求“建立校内教师申诉渠道”, 因此设立专门的教师申诉委员会, 明确委员会成员的组成, 细化申诉程序和申诉效力、法律责任, 以一种制度化的形式将教师权利校内申诉渠道法治化、常规化, 赋予教师在权利受到损害时首先在校内解决诉求的渠道十分必要。另外, 还要进一步完善高校教师因不服校内申诉直接向教育行政部门或人民政府提出申诉的校外行政申诉制度, 健全专门机构、正当程序, 理顺申诉制度与其他救济制度的关系。 (2) 健全教育行政复议制度。目前的教育法律法规只规定了教育行政部门对学生、教师作出具体行政行为的行政复议, 而高校对学生、教师的管理行为只能通过申诉的途径获得救济。教育行政复议作为行政系统内部的监督和纠错机制, 是一条重要的救济途径。笔者认为高校作为一种法律法规授权的组织, 作为公务法人, 具有行政主体资格, 高校在涉及作为“法律、法规授权的组织”所行使的国家行政权力或公共管理权力的管理行为也应纳入行政复议的范围, 也应允许教师提起对这些“行政行为”进行合法性与适当性审查的行政复议程序。应当扩大行政复议的范围, 在教育领域中引入行政复议救济制度。 (3) 强化信访制度的救济作用。根据《信访条例》, 信访制度兼具监督和行政救济两大功能, 是一种辅助的权利救济制度, 因其灵活、多样、有效而在实践中被更多地采用, 成为我国行政救济机制中重要的一员。信访救济主要是通过调解来进行的, 是行政机关内部的非司法的“代替性纠纷解决方式”, 在受理主体、救济程序、救济范围、救济效力、救济效率上相对行政复议、诉讼具有其独特的优势。学界普遍认为, 当用尽司法救济仍无法获得权利保障时, 应当将信访赋予教师作为“底线救济”的权利。 (4) 引入听证制度。所谓听证指的是权力主体在作出影响相对人权利义务的决定之前, 给相对人提供发表意见、提出证据的机会, 并对特定事项进行质证、辩驳的程序性法律制度。在高校制定或出台与教师权益相关的规章制度或重大改革举措或重大具体管理行为时引入听证制度, 有助于实现高校教师管理的民主法治化, 保障教师的合法权益, 尊重教师的人格尊严, 避免事后矛盾的纠缠、积聚, 提高管理行为的可接受性程度, 形成约束高校管理权行使的外在力量, 提高高校管理的透明度。
(三) 组织保障
我国现有的教师维权组织主要有三种, 分别是教师工会、教职工代表大会和教师专业协会。《高等教育法》、《中国工会章程》从法律上赋予高校工会、教代会主张和维护教师合法权益的义务和责任。
1. 加强高校工会的维权力度, 完善参与民主管理的操作机制。
《工会法》明确规定“维护职工合法权益是工会的基本职责”, 实践中高校工会组织更多地参与到教师教育、娱乐、福利工作中去, 分散了高校工会的职责和注意力, 导致工会对高校层面没有起到应有的监督、制衡作用;作为学校内部行政附属机构其独立性有限, 导致高校工会在维护教师合法权益方面没有发挥其应有的作用。笔者认为, 要使高校工会真正能够并敢于为教师维权提供坚强的组织保障, 首先要使工会转变观念, 保持相对的独立性, 成为教师利益的真正代表, 把工作重心转移到维护教师权益上来。应当在《工会法》的基本法律原则的前提下, 尽快改革现行的高校工会工作模式, 把握工作的主动权, 发挥最大法律效能, 成立必要的机构, 建立一套可供操作的、科学合理的制度, 规范校务公开工作程序, 组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督, 使教职工真正对学校的重大决策、干部选拔、评聘任免、考核晋升等享有知情权、参与权、监督权。为提高高校工会的独立性, 可以尝试把以单个学校组织为基础的教育工会组织形式改变为以区域为基础的教育工会形式, 淡化工会和学校之间的依附关系。
2. 完善教职工代表大会制度, 加强民主管理和民主监督。
教职工代表大会制度是以教师为主体构成的学校教职工行使民主权利, 参与学校民主管理与民主监督的基本制度和组织形式, 是高校工会发挥维权作用的主渠道。学校教职工代表大会属于非行政性合法正式组织, 能够最直接反映教师的利益, 是保障教师权益的重要组织形式。《教育法》第十三条第三款对此作出明确规定:“学校及其他教育机构应当按照国家的有关规定通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式, 保障教职工参与民主管理和监督。” (1) 完善教职工代表大会相关制度。高校应当在大学《章程》中明确规定教职工代表大会的权力、地位和作用。要完善教职工代表大会和校务公开两方面的制度, 完善包括教职工代表大会条例、常设主席团条例、民主监督委员会条例、提案工作委员会条例在内的教职工代表大会各方面的制度。 (2) 规范程序。采取多种形式充分发挥教职工代表大会参政议政、民主对话、民主管理、民主监督作用, 规范教职工代表选举程序。调整教职工代表结构, 扩大基层一线教师和普通教职工代表的比例。加强代表工作, 加强对代表的培训, 提高民主管理和民主参与能力。加强教代会主席团作为常设机构的作用, 在教代会闭幕期间及时与学校有关党政机构协调, 保障教师权益。建立教代会代表巡视制度和听证制度。建立专门委员会集体议事决策制度, 平衡行政权力、民主管理权力和学术权力的合理配置与相互关系。不断扩大基层民主的深度。 (3) 建立教代会代表列席校长办公会议制度。在学校召开校长办公会议讨论有关教职工切身利益议题时, 由学校现任教代会代表, 根据学校教代会工作机构的安排, 列席校长办公会议, 代表广大教职工对学校决策发表意见, 行使民主监督权利, 保障教师权利, 促进学校的决策民主化和科学化。
3. 建立教师协会, 建立多样化的非官方的教师维权组织。
教师需要一个教师维权团体组织来作为他们维护自身合法权益的一个重要支援力量, 让广大有需要的教师有维权的合法组织, 接受教师投诉并给予法律援助。可以借此建立专门的网站, 设立维权论坛, 利用社会资源, 获取精神上的、法律上的、专业上的帮助。引导教师明白权益所在, 提高法律意识和掌握必要的法律知识, 从而更有力地维护自身的权利。协助教师、协调内部关系、维护教师合法权益;引导教师提高法律意识和掌握必要的法律知识。
(四) 其他保障
1. 加强高校内部治理, 建立科学民主的高校管理制度。
完善高校内部管理体制和运行机制, 通过工会、教职工代表大会、教师委员会提升教师在学校重大决策和规章制度中的知情权、话语权和参与权。重视教师聘任、考核、职称评定、教学科研管理中的正当程序建设。在高校日常教育管理中尊重教师特殊职业权益, 尊重教师自由选择通过申诉、协商调解、教育仲裁尤其是提起诉讼的方式进行权利救济。合理配置高校的行政管理权和学术自治权, 划定各自的行使范围、行使程序, 减少行政权力对学术权力的不当干预。注意发扬民主, 实行校务公开, 尊重教师的主体地位, 坚持以人为本, 实施依法治校, 充分保障教师合法权益。另外, 建立和完善劳动争议调解委员会, 建立信访机制等, 使教师合法权益遭到侵犯后在行政体制外, 还有获取救济的机会。
2. 重视契约管理, 建立集体合同制度。
随着高等教育改革的深入和教师聘任制的推行, 有必要借助集体合同而不是靠个体力量来保护教师的权益。集体合同是集体协商双方代表根据法律、法规的规定就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生的保险、福利等事项, 在平等协商一致基础上签订的书面协议。集体合同一般由教师工会或教师推举的代表与校方基于合法、平等、合作的原则签订。集体合同规定了教师集体劳动的最低限度的要求, 旨在维护全体教师的合法权益, 并不能取代教师的个人合同, 只是个人合同的基础。《工会法》规定“工会通过平等协商和集体合同制度来协调劳动关系, 维护企业职工劳动权益”。大部分高校尚未建立平等协商机制, 因此高校工会在通过平等协商和集体合同制度发挥协调劳动关系、维护职工权益的作用方面有很大的作为空间。
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激励机制重构 篇11
1 耕地利用效益体系
耕地作为一“自然-经济-社会”复合生态系统,在其内部进行着物质循环和能量流动,耕地所具有的各项服务功能正是基于这一生态过程而产生的,如农作物通过光合作用,把二氧化碳和水转化成储存能量的有机物,从而使耕地具有粮食生产功能。耕地利用效益则是指耕地生态系统服务功能被人类社会实际利用后所产生的直接和间接效果的总称。根据效果形态和特征的不同,可以把耕地利用效益划分为耕地利用的经济效益、生态效益和社会效益[1]。
1.1 耕地利用的经济效益
耕地生态系统服务可以分为生态系统产品和生命系统支持功能。耕地生态系统产品是指耕地利用过程中,为人类带来直接利益的因子,包括粮食作物、经济作物、作物纤维原料[2]。因此,耕地利用的经济效益是指在一定投入和市场需求条件下,基于实物形态的耕地生态系统产品而产生的物质成果货币化收益。耕地利用的经济效益大小应考虑耕地利用的投入成本以及市场价格的高低。
1.2 耕地利用的生态效益
目前对生态效益内涵的界定尚没有一个统一的完整的概念,同时也存在着将生态效益扩大化的倾向,即将社会效益甚至经济效益纳入到生态效益体系之中。但通过研究,基本达成一种共识,即都承认生态效益是基于生态系统服务功能而产生的对人类有益的效用或效果。
依据以上原则,结合耕地生态系统特征,耕地利用生态效益是指在耕地利用过程中,基于耕地生态系统部分生命系统支持功能,通过物理和化学作用而产生的效益。耕地利用生态效益至少包括[3,4,5]:①涵养水源效益。涵养水源效益主要体现在增加地表有效水量、改善水质和调节径流。②水土保持效益。农作物对降水的截流、蒸散、吸持入渗,减弱了地表径流量和径流速度,增加土壤拦蓄降水量,改善了土壤理化性质,加上固土作用,从而提高了土壤抵抗侵蚀的性能。③改善小气候效益。大片农作物的生长发育能有效提高区域大气湿度,削弱温室效应。④改善大气质量效益。农作物能够吸收大量二氧化碳,同时释放大量氧气,起到净化空气的作用。⑤生物多样性效益。耕地的利用维持了耕地生态系统内部物种的生存、繁衍,保存了大量的基因、物种和生态系统多样性。⑥土壤净化效益。通过物理、化学,以及生物的作用有效降低和消除了土壤中的污染物质和毒素。
1.3 耕地利用的社会效益
耕地的社会效益具有间接性和隐藏性,因此要全面科学地阐述耕地的社会效益,就必须明确耕地社会效益的主体、客体,主客体相互关系以及耕地社会效益的性质:①耕地社会效益的主体和客体。耕地社会效益的主体包括农户(民)和市民,而客体则是在人的调控下具有能量流动和物质循环的耕地生态系统。对于我国而言,耕地利用效益主体不仅包括耕地利用主体(一般为农户和国有农场等),而且也包括非耕地利用主体人群,如市民等。②耕地社会效益的主客体关系。耕地社会效益主要是对人这个主体而言。作为主体的人具有体质基础、社会关系、精神状态等特征。所以其主客体关系表现为:以耕地资源(资产、生态系统)为客体的生产活动、存在状态和功能对主体特征的直接或间接的影响效果。③耕地社会效益的性质。耕地社会效益具有社会属性,是耕地生态系统产品和生命系统支持功能对人类个体的心理、精神和对人类社会组织(如国家)的发展所产生的宏观社会影响和效果,是耕地经济效益和生态效益的升华效益。
耕地利用社会效益主要包括[6,7]:①耕地粮食安全效益。耕地为社会提供粮食安全而有助于社会稳定。②耕地社会保障效益。在现在以及未来相当长的时期内,耕地是我国农村社会保障替代者,有助于减少国家社会保障投资。③开敞空间及景观效益。基于耕地开敞空间及生态景观而产生的休闲、娱乐、游憩效益。伴随着体验经济的兴起,城市开敞空间和景观资源的稀缺,休闲农业、观光农业的旅游效益愈加显著。④科学文化效益。耕地的存在和利用为科学文化研究提供了研究的对象和载体。
从以上耕地利用效益体系的分析可以看出,耕地利用的经济、生态和社会效益,既有区别又有联系。一方面三者产生的基础不同,表现的形态也存在差异;另一方面,经济、生态和社会效益又是相互统一的一个整体,其中生态效益是基础,经济效益是手段,而社会效益则是耕地利用的目标(表1)。
2 耕地生态社会效益外部性下的耕地非农化分析
在耕地利用效益体系中,耕地利用的生态社会效益具有消费上非排他性和非竞争性,属于一种纯粹的公共物品。因此,耕地生态社会效益具有明显的外部性。这种外部性表现为一种正的外部性(外部效益),即耕地外部性受体福利函数的自变量中包含了耕地外部性供体的利他行为,从而使耕地外部性受体获得未付报酬的效用,用公式表示如下:
式中:j和k分别表示耕地外部性受体和供体,Fj表示耕地外部性受体的福利函数;Xi(i=1,2,…,n)是指能够产生效益的耕地外部性受体某种经济行为;表示耕地外部性供体利用和保护耕地的行为。该函数表明,耕地外部性受体的福利受到他自己所控制的经济活动Xkm的影响,同时也受耕地外部性供体利用和保护耕地行为的的影响。耕地外部性受体和供体需从两个方面界定,针对区域内部而言,耕地外部性供体是指耕地的直接利用者或经营者,受体是指非耕地利用和经营者;针对区际而言,耕地外部性供体是指耕地保护目标较高的经济欠发达地区和粮食主产区(也可称为耕地保护重点区),受体是指耕地保护目标较低的经济发达地区。
由于耕地外部性供体未能得到合理的经济补偿,耕地利用经济收益低下,从而在耕地和和建设用地之间产生了基于经济利益作用下的驱动力,即:
式中:D表示耕地向建设用地转用的驱动力,即耕地和建设用地利用的经济收益差;C耕地表示耕地利用经济效益;C建经表示建设用地利用经济效益。
在耕地和建设用地利用经济收益差的存在扩大作用下,耕地非农化速度进一步加快。因此,应基于耕地的外部效益内部化原理,构建耕地保护的经济补偿机制,提高耕地利用和经营的收益,抑制耕地非农化速度,达到保护耕地的目标。
3 耕地保护的经济补偿机制重构
依据耕地保护外部效益发挥作用的范围,耕地保护的经济补偿可分为区内经济和区际经济补偿。
3.1 耕地保护区内经济补偿
(1)耕地保护区内经济补偿的系统学原理。从系统协调看,在特定区域内,耕地生态系统与社会经济系统之间关系紧密,耕地生态系统通过其自然生产属性(生态过程)及其与人类活动之间的相互作用(经济过程),不仅向人类提供各种食物和原材料,同时也向社会经济系统提供巨大生态社会效益。如果耕地生态社会效益得不到补偿,这种非循环式的系统关系必然导致农户收益低下,以及耕地生态系统服务功能退化和耕地用途的转变。因此,要保证耕地生态系统与社会经济系统的良性互动,必须建立社会经济系统对耕地生态系统的生态社会效益区内经济补偿机制,促使耕地生态系统的间接服务功能得到恢复与保持,抑制耕地用途转变,实现耕地生态系统与社会经济系统的良性互动(图1)[8]。
(2)耕地保护区内经济补偿的主体与客体。耕地保护区内补偿主体分为“补偿接受主体”和“补偿给付主体”:补偿接受主体是指提供耕地生态社会效益的耕地直接利用者或经营者,即耕地保护区内外部性供体;“补偿给付主体”是区内获得耕地生态社会效益的非耕地利用和经营者,即耕地保护区际外部性受体。耕地保护区际经济补偿客体则是区域内产生生态社会效益的耕地和基本农田。
(3)耕地保护的区内经济补偿标准。耕地保护的区内经济补偿标准制定的依据是耕地利用生态社会效益(外部效益)的大小及其区域内社会经济发展水平的高低。可采用综合方法(替代-成本法、市场价格法的集成)和条件价值法两种方法进行补偿标准的测算。基于条件价值法测算的外部效益是在一种假想市场下所测算出来的农户和城镇居民对耕地保护的平均支付意愿在单位面积耕地上的一种体现,其值较小,可作为现实条件下耕地保护经济补偿的最低标准。基于综合方法所测算出的外部效益较大,根本原因在于在选用替代成本法及其他方法进行效益测算时,未考虑区域经济社会条件及其居民现实支付能力。因此对基于综合方法所测算的耕地外部效益,可作为耕地保护经济补偿的最高标准。
耕地保护经济补偿标准应在补偿下限和补偿上限范围内,综合考虑经济社会的发展和人民生活水平进行动态确定。
3.2 耕地保护的区际经济补偿
(1)耕地保护区际经济补偿的主体与客体。耕地保护区际补偿主体同样可分为“补偿接受主体”和“补偿给付主体”:补偿接受主体是耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区,该主体是耕地生态社会效益输出方,即耕地保护区际外部性供体;“补偿给付主体”是耕地保护目标较低的经济发达地区,该主体是耕地生态社会效益的输入方,即耕地保护区际外部性受体。耕地保护区际经济补偿客体则是耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区的耕地和基本农田[9]。
(2)耕地保护区际经济补偿方式。耕地保护的区际经济补偿有三种方式[9]:①资金补偿。资金补偿是最迫切、最急需的补偿方式。耕地保护目标较低的发达地区通过对耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区的资金补偿,能够有效实现利用效益的公平性和科学性,同时保证了本地区粮食安全、生态安全以及对耕地生态社会效益享用的稳定性。②实物补偿。耕地保护目标较低的发达地区可向耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区无偿提供化肥、农药、农业机械以及进行农田水利基本建设,减少耕地利用者和经营者农业投入成本,提高农户的经济收益。③技术和智力补偿。耕地保护目标较低的发达地区可向耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区开展技术服务,提供农业生产技术咨询和指导,输送农业管理和技术人才,以帮助粮食主产区提高粮食产量,增加农户收益。在实践中,资金补偿、实物补偿、技术和智力补偿应相互补充,构成一个有机的、多样化的区际补偿方式。
(3)耕地保护区际经济补偿网络。耕地保护的区际经济补偿由三个层次构成,分别为耕地保护的省际经济补偿、市际经济补偿、县际经济补偿。首先应在合理测算省际之间耕地生态社会效益盈余/赤字基础上,确定耕地保护的省际经济补偿量;其次在地(市)间确定市际经济补偿量;最后确定县(区、市)间的补偿量。在具体操作环节,可从第三层次优先实施,第一层次随之跟进,中间由第二层次进行衔接。
4 耕地保护的经济补偿实施措施
4.1 建立多渠道的融资体系
一是建立和强化耕地保护的财政转移支付制度。耕地保护的财政转移支付其实质是对耕地生态社会效益生产者这种公益劳动报酬的支付,是对耕地利用、保护行为的奖励。二是发展耕地保护经济补偿多元化融资渠道。初始阶段,政府手段是耕地保护经济补偿的主要措施。但同时应建立市场化手段完善和补充耕地保护经济补偿体系。三是建立“耕地生态社会效益使用税”制度。耕地生态社会效益是一种公益效益,属于公共产品。从长远看,为了建立和实现耕地保护的长效机制,必须增加“耕地生态社会效益使用税”,用以补偿耕地生态社会效益的生产者,维持生态社会产品的再生产,以实现效益最到化。同时,由于耕地生态社会效益属于公共产品,交易成本高,采用向受益者直接收取补偿费的实施成本较大。而采用税收的形式进行补偿,实施成本较小[9]。
4.2 颁布实施耕地保护经济补偿法律法规体系
耕地保护经济补偿的立法是建立和实施经济补偿机制的法律保障,以法律的形式明确补偿范围、对象、方式、补偿标准。法律法规的制定和实施具体可以分三步走:①可先出台《国务院关于耕地和基本农田保护的经济补偿若干政策措施的指导意见》;②总结《意见》实施过程中存在的问题,出台《耕地和基本农田保护的经济补偿条例》;③颁布实施《耕地和基本农田保护的经济补偿法》[9]。
4.3 增强公众的耕地保护经济补偿参与意识
耕地保护经济补偿必须得到全社会的关心和支持,应注重耕地生态社会效益的科普教育和大众宣传,使公众了解和认识耕地所产生的生态社会效益的重要性,提高公众的耕地保护经济补偿意识。
耕地保护的经济补偿机制构建是解决耕地利用和保护过程中外部性问题的政策选择和根本途径,是建立耕地保护长效机制的核心,是保护耕地、控制建设用地规模的重要途径和手段。在具体实施时,应合理测算耕地保护的经济补偿标准,制定耕地保护经济补偿的实施措施和法律体系,建立区内和区际一体化的动态耕地保护经济补偿体系和补偿网络。
摘要：基于耕地功能的多样性以及在社会经济整体发展中的地位和作用,重构了耕地利用的效益体系,并在此基础上分析了耕地利用生态社会效益外部性下的耕地非农化机制。分析表明,耕地利用生态社会效益的外部性是耕地非农化的根本原因,而构建耕地保护的经济补偿机制则是抑制耕地非农化的根本途径。最后提出了耕地保护的区内经济补偿和区际经济补偿运行机制、补偿体系和实施措施。
关键词：耕地利用,效益体系,耕地非农化,补偿机制
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