矿产资源补偿体系（精选7篇）
矿产资源补偿体系 篇1
一、引言
矿产资源是我国经济和社会发展所不可或缺的重要基础性资源。矿产资源的开发利用在促进我国经济社会平稳快速发展的同时, 也带来了一系列外部不经济问题, 比如矿产资源耗竭、生态环境破坏、地质灾害以及其他经济社会负面影响。随着可持续发展理念日益深入, 我国学者围绕矿产资源开发利用过程中所带来的外部不经济问题展开了广泛研究, 并从20世纪80年代中期开始进行矿产资源补偿机制的实践探索, 逐渐形成了一系列政策安排, 对于生态环境的保护与恢复、地质灾害预防与控制以及人民生活质量的改善与提升起到了一定的积极作用, 但并未从根本上解决矿产资源开发利用的外部不经济问题。而随着我国经济与社会发展水平的提升, 对于矿产资源的需求与日俱增, 使得矿产资源补偿面临着新的形势, 客观上要求对现有矿产资源补偿机制进行系统完善与全面提升。
在矿产资源补偿机制中, 相关政策体系不仅是理论研究成果的直接体现与具体表现, 更是矿产资源补偿的直接实现途径与方式, 具有十分重要的地位。不断深入对相关政策体系的研究与探索, 对于矿产资源补偿机制的构建与完善具有十分重要的理论价值与实践意义。本文将从法律法规、税费制度及其他相关制度三方面, 对现有矿产资源补偿机制政策体系进行分析与研究, 并提出相应的完善对策。
二、矿产资源补偿机制相关法律法规
受建国初期对矿产资源价值认识水平的局限, 我国矿产资源长期处于无偿开发利用状态。随着人们对社会经济活动认识程度的加深, 对于矿产资源价值认识经历了从无价值到有价值的转变, 也使得对矿产资源价值实现和补偿问题的关注程度逐步提高。我国于20世纪80年代中期开始矿产资源补偿的实践探索, 逐步颁布了一系列相关法律法规 (见上表) , 明确提出建立矿产资源补偿机制的要求, 为矿产资源的合理开发和生态环境的保护恢复提供了相应指导。同时, 在国家法律法规指导下, 各省、市也纷纷颁布并实施了相关地方性法规, 逐渐形成了我国涉及国家和地方“两级层面”的矿产资源补偿机制相关法律法规体系。
我国现有矿产资源补偿机制相关法律法规体系对于矿产资源综合利用、环境治理、生态补偿等方面提出了具体要求, 逐步确立了土地利用规划、环境影响评价、勘探权和采矿权许可证制度、限期治理等相关法律制度, 但从总体上看, 仍存在着一定的不足。
(一) 法律法规体系不健全, 专门性法律缺失
目前我国虽已初步形成矿产资源补偿机制相关法律法规体系的基本框架, 但尚未出台关于矿产资源补偿的专门性法律, 同时现有各法律法规也存在着立法范围狭窄、条文规定过粗等不足, 由此导致了补偿主体和对象不明确、相关依据与标准混乱等问题。
(二) 现有法律法规缺乏协调性, 难以形成合力
目前我国已经出台的矿产资源补偿机制相关法律法规, 涉及农业、林业、水利、环境保护、国土资源等多个部门, 不同部门多是从各自领域出发制定并执行相关法律法规, 这一方面造成相关补偿工作的缺乏规范性, 另一方面也使得各相关部门各自为政, 难以相互协调达到最佳效果。
三、矿产资源补偿机制相关税费制度
我国在逐步颁布相关法律法规的同时, 也通过建立相关税费制度来保证矿产资源补偿机制的实现。目前, 我国矿产资源补偿机制相关税费制度主要包括“一税四费两款加行政事业性收费”, 即资源税、矿产资源补偿费、矿区使用费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款以及行政事业性收费。
我国资源税的征收, 起始于1984年《中华人民共和国资源税条例 (草案) 》的颁布和试行, 后经1993年颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》调整, 本着“普遍征收, 级差调节”的税额确定原则, 采用从量定额征收。
1994年, 国务院颁布了《矿产资源补偿费征收管理规定》, 开征矿产资源补偿费, 用以补偿国家在资源勘查、开发方面的投入不足。目前, 矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例向采矿权人计征, 征收所得在中央与省、直辖市之间按5:5比例分成 (中央与自治区的分成比例为4:6) 。
1994年税制改革之后, 为鼓励外商投资勘探开发油气资源, 国务院规定从事海洋和陆上石油资源合作开采的企业, 在开采原油、天然气等油气资源时按一定比例以实物或现金形式缴纳矿区使用费, 用以代替资源税。
随着我国矿产资源产权制度的建立与完善, 对矿业权的取得和流转进行收费成为一种客观需要。为此, 我国从1999年开始征收矿业权使用费 (包括探矿权使用费和采矿权使用费) 和矿业权价款 (包括探矿权价款和采矿权价款) , 用以作为国家前期地质勘察的投资补偿。
我国现有矿产资源补偿机制相关税费制度在一定程度上保证了矿产资源的有偿开发利用, 成为了矿产资源补偿机制的重要实现途径。这一税费制度虽经不断调整和完善, 但综合考察现有税费制度的基本框架及其实施效果, 仍然存在着一系列不足。
(一) “税费并存”导致功能定位混淆
在我国矿产资源补偿机制相关税费制度中, 资源税与矿产资源补偿费并存, 两者之间存在着征收理念与征收基础的重合, 造成了一定程度上的重复征收。这种“税费并存”现象容易导致税费制度各部分功能定位混乱, 既不利于相关部门的实际征管, 也无法实现税、费之间的相互协调, 使得税费制度整体功能受损。
(二) 税费设置、征收权力过于集中
在现有税费制度中, 除海洋石油企业的资源税外, 其他资源税费虽归入地方财政收入, 但税费的设置、征收权力大多归属于中央, 这种做法使得现有税基、税目、税率缺乏弹性, 难以适应我国不同地区、省份的具体情况, 造成现有矿产资源补偿机制相关税费的调节作用难以充分发挥。
(三) 矿产资源补偿费费率偏低, 征收所得划分不合理
目前我国矿产资源补偿费费率与其他国家相比明显偏低, 造成矿产资源补偿费难以满足资源开发利用及环境保护的需要。与此同时, 目前中央与地方之间5:5或4:6的补偿费分成比例也进一步加剧了划归地方政府的矿产资源补偿费的不足程度。
(四) 矿业权使用费的实施效果有限
目前我国通过征收探矿权使用费和采矿权使用费, 在一定程度上促进了矿产资源的合理开发利用, 遏制了矿产资源开发主体的短视行为, 促进了矿业权市场的公平竞争。但与此同时, 现有矿业权转让管理办法仍存在着条件较为苛刻、转让程序复杂、转让成本过高、转让效率低下等不足。
(五) 矿区使用费的设置与现实脱节严重
在改革开放初期, 为了有效吸引外商投资矿产资源开发利用, 我国对合作开发企业征收矿区使用费, 用以代替矿产资源税。但随着我国经济全球化程度的提升, 这种内外企业不同税费制度的弊端日益突显, 不利于实现国内外矿产资源开发企业的公平竞争。
(六) 矿产品增值税加大了开发利用企业税费负担
我国在向矿产资源开发利用企业征收上述矿产资源补偿机制相关税费的同时, 也对矿产品普遍征收增值税。相关研究表明, 矿产品增值税占开发利用企业总体税费的66.52%。矿产品增值税的征收给矿产资源开发利用企业 (尤其是中小型开发利用企业) 带来了沉重的税费负担。
四、矿产资源补偿机制其他相关制度
(一) 对矿山环境恢复治理保证金制度
借鉴国外土地复垦保证金制度, 我国国土资源部于2000年提出建立矿山环境恢复治理保证金制度。这一制度要求在我国行政区域内开采矿产资源的采矿权人承担矿山生态环境恢复治理义务, 并缴纳矿山生态环境恢复治理保证金, 用于因矿产资源开采引发的地质灾害防治和被破坏的矿山生态环境的恢复。在对采矿权人相关义务履行情况验收合格后, 保证金本息返还采矿权人。
截止2009年, 全国已有30多个省 (市、区) 颁布并实施了矿山环境恢复治理保证金制度, 对当地矿山、矿区环境治理与恢复发挥了重要作用。但由于这一制度提出较晚, 相关研究和实践仍处于逐步摸索阶段, 目前仍面临着立法缺失、缴纳比例过低、缴纳情况不乐观、返还条件不明确、监管与违规处理办法不力等一系列不足与问题。
(二) 废弃矿山生态恢复治理基金制度
由于受矿产资源价值认识水平和相关经济体制的限制, 在建国初期我国对于矿产资源大多采取粗放式、高能耗、高污染、高浪费的开发利用方式。这种方式在造成矿产资源不经济开发利用的同时, 也对矿产资源及其相关生态环境造成了严重损害, 形成了大量的“历史遗留”问题。
围绕历史“旧账”如何补偿的问题, 国内相关学者通过研究, 提出应建立废弃矿山生态恢复治理基金制度, 由国家承担相应补偿责任。这一主张虽引起广泛重视, 但目前仍停留在理论层面, 尚未形成实质性制度和措施。
(三) 矿产资源耗竭补贴制度
基于资源耗竭理论, 在一种矿产资源尚未耗竭之前, 就应着眼于新的可替代资源的寻找与勘探, 但由于矿产资源勘探开发难度大、成本高、外部性强, 使得单独依靠矿产资源勘探开发主体进行替代能源的勘探开发面临着客观难度大、主观积极性低等问题。对于这些问题, 国外一般通过建立矿产资源耗竭补贴制度来加以解决。
矿产资源耗竭补贴, 是指每个纳税年度从矿产资源开发利用企业的净利润中扣除一部分给矿山的所有者和经营者, 用于寻找新矿体来替代正在耗竭的矿体。这一制度既有利于降低矿产资源勘探开发主体的矿业活动风险和资源枯竭型城市的社会风险, 也有利于国家对矿产资源市场进行宏观调控, 在确保资源持续供应的同时实现可持续发展。目前, 国内相关领域对这一制度给予了高度关注, 但也尚未形成相应制度安排与实施策略。
五、我国矿产资源补偿机制政策体系的完善对策
目前, 我国矿产资源补偿机制相关政策体系已经基本建立, 并取得了一定的实践成效, 但仍存在着一系列不足与问题, 需要根据实践效果与客观形势不断加以调整和完善。
(一) 不断完善矿产资源补偿机制法律法规体系
1. 尽快出台矿产资源补偿专门性法律
我国应尽快制定并颁布《矿产资源补偿法》, 使现有法律法规体系具有立法核心, 提高现有法律法规体系的完整性与系统性。在《矿产资源补偿法》中, 应对于矿产资源补偿的原则、主体、对象、客体、途径、方式和标准加以明确规定;而在其他相关配套法律法规中, 则通过形成具体实施细则的方式使专门性法律中的相关条款更具有实践指导意义。
2. 对现有相关法律法规进行综合评价和系统梳理
我国应形成科学合理、注重实效的法律法规评价机制, 对现有法律法规的实践效果进行全面、系统评价, 对于其中体系科学完善、实施效果良好的法律法规予以保留, 对于其中与实践吻合度不高、体系不健全、成效不明显的法律法规加以修正和完善, 必要情况下可对于指导价值低、与实践脱节严重的法律法规加以废止, 从而全面提升相关法律法规体系的整体质量与综合效果。
3. 统筹规划各相关部门职权, 形成补偿合力
我国应在综合考虑矿产资源补偿过程中各相关部门职能的基础上, 统筹规划各相关部门的职责与权力, 实现责、权、利相对等, 减少各相关部门实践工作中的职能重合、利益冲突现象。同时, 建立相关部门矿产资源补偿联动机制, 实现补偿过程中的相互协调与多方协作, 以便于形成补偿合力, 达到矿产资源补偿机制的最佳效果。
(二) 全面推进矿产资源补偿机制税费制度改革
1. 借鉴国际经验, 建立“权利金”制度
目前, 其他国家对于矿产资源开发利用一般统一征收“权利金”, 这一制度具有长期性、稳定性、强制性等特点。我国目前税费制度中的资源税与矿产资源补偿费, 在一定程度上是“权利金”的两种不同表现形式, 将两者合并为“权利金”加以征收, 既有利于解决“税费并存”所带来的功能定位混淆、重复征收等问题, 也有利于在税费制度上实现与国际接轨, 从而借鉴国外先进经验不断完善我国矿产资源补偿机制相关税费制度。我国可以根据不同资源的属性特点、开采成本对不同矿种设置相应的“权利金”征收率, 建立从中央到地方的多层级征管机构, 并统筹规划“权利金”的分配与使用, 从而实现国家权益与地方积极性的双重保障。
2. 合理规划“权利金”设置、征收权限
针对现有税费制度中由于税费设置、征收权力过于集中而导致税费制度缺乏弹性的问题, 可以在改为统一征收“权利金”后, 采取由中央规定全国“权利金”征收比率的上限和下限, 而由地方政府根据本地区实际情况, 在充分论证并经国家批准后, 具体确定本地区的“权利金”征收比率。在具体征收过程中, 主要由地方政府负责征收, 国家主管部门负责审核与监督, 从而实现“权利金”稳定性与灵活性的充分结合, 达到兼顾中央与地方利益的目的。
3. 适当提高“权利金”征收比率, 合理分配征收所得
针对我国矿产资源补偿费费率过低的问题, 可以考虑在改为统一征收“权利金”后, 适当提高“权利金”的征收比率, 并将其与不同地区的经济发展现状、资源利用水平和环境损害程度相挂钩。同时, 改变现有5:5或4:6的征收所得分成比例, 在分配征收所得时适当向地方倾斜, 以更好实现矿产资源补偿机制的设立初衷。
4. 完善矿业权市场体系, 改革矿业权使用费的征收与管理
我国应在不断加强对矿业权一级市场宏观调控的基础上, 推进和引导二级市场的建立和完善;在坚持通过招标、投标、拍卖来实现矿业权有偿取得和流转的基础上, 结合实际效果对现有矿业权转让管理办法进行改革与调整, 促进矿业权在公平、公开的基础上实现高效率、低成本流转, 发挥矿业权使用费的应有作用。
5. 取消矿区使用费和矿产品增值税
建议取消原有的矿区使用费, 统一国内外矿产资源开发利用企业税费标准, 以实现内外资同等待遇, 促进我国矿产资源开发利用中的公平竞争。同时, 对现有增值税征收办法进行改革, 取消或降低对矿产品增值税的征收, 减轻矿产资源开发利用企业的税费负担, 而通过设置其他税目 (如企业所得税) 来实现对不同企业级差收入的调节。
(三) 构建和完善矿产资源补偿机制其他相关制度
1. 不断调整和完善矿山环境恢复治理保证金制度
我国应结合实践效果对矿山环境恢复治理保证金制度加以调整和完善:首先, 尽快形成相关法律, 为保证金制度的全面贯彻落实提供法律依据;其次, 建立矿山地质环境监测与评估机制, 对矿产资源开采所造成的生态环境破坏进行科学核算, 提高矿产资源开发企业对保证金重要性与缴纳标准的认可和接受程度, 并适当提高保证金缴纳比例;再次, 明确规定保证金的缴存期限、返还条件, 合理界定相关责任人的权利、责任与义务, 并统一规定违规处理办法, 强化执行效力;最后, 理顺保证金管理体制, 建立国务院监督指导、相关地方政府部门直接负责的保证金管理机构体系, 避免保证金管理过程中的利益冲突与绩效耗散。
2. 尽快建立废弃矿山生态恢复治理基金制度
基于“新账、旧账区别对待”的原则, 我国应在通过矿山环境恢复治理保证金制度来保证“不欠新账”的同时, 尽快建立废弃矿山生态恢复治理基金制度来“多还旧账”。在这一过程中, 国家应承担主要补偿责任, 逐步补偿过去造成的矿产资源及生态环境损害。基金来源应以政府财政支出为主, 辅以废弃矿山生态环境补偿费、捐款捐赠和其他来源, 同时对其征收方式、管理办法、支出方向进行统一规划。
3. 加快建立适合我国国情的矿产资源耗竭补贴制度
成熟市场经济国家建立并运用矿产资源耗竭补贴制度的实践为我国提供了大量宝贵经验, 但由于这一制度与矿产资源市场完善程度高度相关, 所以必须基于我国矿产资源市场现状与矿产资源开发利用水平来探索适合我国国情的矿产资源耗竭补贴制度, 对这一制度的法律地位、补贴对象、补贴标准、发放方式、管理办法等内容加以系统规划, 以使这一制度的应有作用得以充分发挥。
矿产资源补偿体系 篇2
1 矿产资源开发补偿研究现状
国外学者大多数从可持续发展的矿产资源收益分配理论、对矿产资源开发地的价值补偿、对矿产资源开采造成的生态环境损害问题等角度来研究矿产资源开发补偿。美国、德国和英国等在20世纪分别制订了以矿区生态复垦重建为主要内容的法规政策,并形成了复垦制度和保证金制度[1]。近年来西方国家不仅从环境管理、土地管理的角度来探索矿业开采带来的一系列环境问题和社会问题,还从量化分析转向定性分析,横跨多个学科。研究的理论依据从运用福利经济学理论向环境公平转变,补偿的内容不仅仅局限于矿产资源开采的环境破坏补偿,更注重生态使用价值的事前补偿[2]。基于可持续发展理论,矿产资源具有不可再生性,必然涉及到当代人与未来各代人之间代际资源优化配置问题,因此世界环境与发展委员会组织实施完成的《我们共同的未来》报告的中心内容把代价公平性作为矿产资源可持续发展的核心内容[3]。
国内学者大多数从生态补偿、矿产资源城市的可持续发展和矿产资源与资源所在地经济增长的关系等角度来研究矿产资源的补偿问题。对矿产资源生态补偿的研究,我国学术界主要围绕生态补偿的内涵、补偿的主体、补偿标准的制定与方式展开[4]。在代际公平方面国内学者洪水峰、余瑞祥认为,矿产资源是一种不可再生的耗竭性资源,对矿产资源的开采必将影响到后代对此类资源的使用价值,应给予资源补偿费[5]。对矿产资源与经济增长的关系,我国学者徐康宁、韩剑、王剑对富饶的贫困现象进行了实证研究,证实了自然禀赋与经济增长速度依然存在显著负相关性。
综上所述,国内外已经有不少涉及矿产资源开发补偿的政策制度和实践做法。关于矿产资源开发的资源补偿,主要表现在矿产资源有偿使用制度,通过矿产资源税费政策来调节矿产资源的合理开发利用,实现国家的矿产资源所有权权益。关于矿产资源开发的生态补偿,主要表现在有关矿产资源开发的环境保护制度。然而,我国现行的这些与资源开发补偿相关的各种政策不完善,有关制度也不健全。因此,本文从系统的观点分析矿产资源开发补偿体系的构成,并对各组成要素的影响因素进行分析,为矿产资源价值补偿制度与策略的制定提供理论依据。
2 系统动力学和Vensim软件
系统动力学(System Dynamics,简称SD)是定性分析和定量研究相结合的系统分析方法,认为任何系统都具有一定的结构和由此结构表现出的一定的功能,并且系统内的一切事物普遍存在因果关系[6]。系统动力学的应用范围几乎遍及各个领域,一切存在联系与发展并且存在内部结构的系统都可运用系统动力学的方法来进行研究。矿产资源开发补偿体系构成具备系统的特性,各个部分都相互关联并处于运动和发展之中,因此可运用系统动力学研究。
Vensim是一个典型的、应用广泛的系统动力学软件。运用Vensim建立动态模型,通过其功能强大的图形编辑环境,将各变量之间的关系以适当方式写入模型,各变量之间的因果关系便随之记录完成,而各变量、参数间的数量关系以方程式功能写入模型。透过建立模型的过程,可了解变量间的因果关系与回路,可透过程序中的特殊功能了解各变量的输入与输出间的关系,便于模型建立者修改模型的内容[7]。
3 矿产资源开发补偿体系构成分析
根据以上分析,基于SD的矿产资源开发补偿体系(Development of Mineral Resources Compensation System,简称DMRCS)应由矿产资源价值补偿子系统、矿产资源生态补偿子系统和矿产资源代际补偿子系统3个子系统组成:①矿产资源价值补偿子系统。矿产资源是不可再生的资源,在开发过程中其价值包括绝对价值、相对价值和勘探价值三个方面。②矿产资源生态补偿子系统。矿产资源的开发给矿业城市的生态环境造成污染和破坏,因此必须进行有效的治理、恢复与校正。矿产资源开发地区应着眼于地方的可持续发展,协调矿产资源与经济增长的关系,增强当地社会的人力资本和其它产业发展能力,维持地方政府、矿业职工、矿区居民等利益相关者的收入在长时期内不会减少。因此,矿产资源生态补偿子系统则指对矿产资源所在地居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动[8]。③矿产资源代际补偿子系统。矿产资源耗竭补偿的实质是当代人的过度开采对未来消费者造成损失的价值补偿。基于SD的矿产资源开发补偿系统的数学描述如下:
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式中,L为状态变量,R为速率变量,A为辅助变量,δ为参数,T为时间变量。
4 矿产资源开发补偿体系各子系统分析
4.1 矿产资源价值补偿子系统
v={v0,vr,ve} (2)
式中,V为价值补偿;v0为绝对价值;vr为相对价值;ve为勘探价值。矿产资源的价值分为绝对价值、相对价值和勘探价值3个部分。其中,绝对价值由矿产资源的垄断性和有限性所产生,其影响因素如矿体形态、储量和品位等。一般来说,开采品质好、品位高的矿产资源,所取得的矿产品数量多、质量好、绝对价值大;相对价值则由于矿产资源的地理条件、自然丰度、开采条件的不同而产生。大多数矿产资源埋藏地下,具有复杂性和隐蔽性,虽然勘查劳动是为获得资源的具体赋存状况而进行的矿业投资活动的一部分,然而矿产资源勘查活动带有风险性和探索性,因此勘查投资作为一种投资行为,其效果主要体现在矿产资源价值上,矿产资源价值补偿子系统流程图见图1。
4.2 矿产资源生态补偿子系统
E={es,ew,eg,t,r,i} (3)
式中,E为生态补偿,es为固体废物排放补偿,ew为废水排放补偿,eg为废气排放补偿,t为煤炭资源采选技术,r为回收技术,i为治理环境投资成本。煤炭资源的探矿和采矿活动会对土地、水、其他资源和社区居民的权利造成不同程度的价值损失或损害。然而,矿产资源开发过程中的环境损失具有间接性、隐蔽性、长期性等特征,使人们对环境更难做出定量、客观和全面的度量、产权界定和科学管理,分析造成自然生态环境污染的影响因素——废物、废气和废水,每个因素的影响因子如废物的回收技术、产生量、产生因子、废物利用量、废气治理率、环境投资各异。矿产资源生态补偿子系统流程图见图2。
4.3 矿产资源代际补偿子系统
I={ig,ir} (4)
式中,I为代际补偿,ig为绿色开采,ir为替代资源。不可再生矿产资源的公平配置主要是指资源效用上的公平配置,代际补偿影响因素主要是指绿色开采和替代资源。实施绿色开采依赖于开采技术、资金投入和矿产资源回收率。替代资源依赖于替代资源的开发成本、价格与所占比重。矿产资源代际补偿子系统流程图见图3。矿产资源开发补偿是为协调矿产资源开发经济利益关系,实现矿产资源合理利用、矿区环境友好、资源地居民全面可持续发展三位一体目标。
5 矿产资源开发补偿体系模型及分析
通过对矿产资源开发补偿体系各子系统的分析和研究后,运用Vensim软件构造矿产资源补偿方程:
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V为矿产资源价值补偿,E为矿产资源生态补偿,I为矿产资源代际补偿。针对研究问题的需要和系统的结构,以煤炭资源为例,在其开发补偿系统中涉及到的变量有:状态变量L包括煤炭资源的稀缺性、品位、生态环境污染等;速率变量R包括矿产资源的可替代性、市场供求状况等;辅助变量A包括固定投资、吨煤创造的GDP、煤炭开发投资、煤炭资源供给量、煤炭资源需求量、科技进步、勘探投资、安全生产投资、技术改进投资、煤炭资源总价值、煤炭资源采选、矿井工作年限、环境治理投资等。对系统内的辅助变量可采用灰色关联度分析方法,用以确定因素的强弱关系。确定一个因变量或多个自变量因素的公式为:
Z=(X0,X1,…,Xn) (6)
式中,Xn代表每个自变量,对变量序列进行无量纲化,公式为:
Yi=XI×D=(yi(1),yi(2),…,yi(n)) i=0,1,2,…,n (7)
假设经过数据变化的母数列为{X[0](t)},子数列为{X[i](t)},则在t=K时刻,母数列与子数列的相关系数为:
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式中,P为分辨系数,取值为0.5,△[min]和△[max]分别为所有比较数列各个时刻绝对差中的最小值和最大值。最终得出的关联系数反映某两组对比数列在某一时刻的紧密程度公式为:
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6 结论
矿产资源开发补偿的条件复杂、影响因素众多,运用系统动力学构建了具有动态性和整体性的矿产资源开发补偿体系。该体系由价值补偿子系统、生态补偿子系统和代际补偿子系统构成。本文以煤炭资源为例构建的矿产资源体系对其他矿产资源开发补偿体系的构建具有借鉴作用。运用系统动力学原理绘制了矿产资源开发补偿各子系统的正、负反馈流程图,得出众多辅助变量,但由于系统是动态的,所以文中的辅助变量并不代表全部具有影响因子的辅助变量。对各子系统内的辅助变量采用灰色关联度分析方法,构建数学模型用以确定因素的强弱关系。运用系统动力学方法分析矿产资源开发的补偿问题是一次全新的尝试和探索,为矿产资源开发补偿制度与策略的制定提供了可供参考的理论依据。对矿产资源开发补偿的各子系统辅助变量的影响度的计算将是下一步研究工作的重点。
参考文献
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矿产资源补偿体系 篇3
本文基于生态服务体系,结合西部矿产资源开发现状, 深入研究西部资源开发补偿模式,探索补偿实施路径。从而构建相关评价体系,建立一个生态补偿机制。
1西部矿产资源特点及开发问题
西部地区资源丰富,种类多,总量大。矿产产业开发带动区域经济增长,加速了西部地区的经济发展。但高成本的粗放型开发模式,致使环境污染,生态问题严重。
1. 1西部矿产资源分布特点
西部区域包括云南、贵州、四川、重庆等12个省区。 西部地区矿产资源丰富多样,有130多种,以天然气、煤、 磷、锌、铅、镍、稀土等矿产储量占全国第一。西部建立了一批大型有色金属、钢铁、化工等重化工业基地。区域优势明显,有一批大型企业,推动西部区域经济发展,提高西部人民生活水平。
1. 2西部矿产资源开发存在的问题
西部区域虽有资源导向型优势,但是受人口、自然环境、资金等多个区位因子影响,其仍属于粗放型开发。其主要问题有: 1设施水平低,开发难度大。2开发企业规模较小,粗放型生产管理,产品产值低。3资源勘察工作滞后, 开发风险高。4开发商缺乏长远眼光,缺乏开发生态恢复治理工作,造成生态破坏恶性循环。5矿产开发管理秩序不完整,影响矿业经济发展。
2西部矿产资源开发补偿的实现路径
矿产资源开发是我国经济发展的支柱性产业,充分发挥矿产区域的经济价值与生态价值。西部区域伴随着粗放型开发产业的发展,出现了诸多生态问题。因此,需加大政府引领扶持力度,规范市场,调整产业结构,深化技术改革,制定一个有效的实施发展战略。
2. 1西部矿产资源开发补偿的实施原则
( 1) 坚持谁破坏谁恢复,谁受益谁补偿,谁开发谁保护,谁污染谁付费。矿产资源不可再生,西部资源减少。按照通行的 “污染者付费原则”,明确补偿主体为造成生态影响的个人、单位或者受益群众。补偿客体为矿产开发而利益受损的个人、单位或者环境等。
( 2) 坚持市场与政府相结合。在开发补偿机制建立过程中,应充分发挥政府作用。根据市场需求,提高企业生产能力,优化产品等级,建立合理的融资渠道,宣传生态平衡理念,建立良性生态补偿机制。
( 3) 平衡责、权、利关系。矿产资源开发补偿涉及多方利益。此过程,受益方付费,管理者协调。评估生态功能体系,制定合理监管体系,权衡相关人员的责任、权力、 利益。
2. 2西部矿产资源开发补偿的方式
西部资源开发补偿方式较多,按方式可分为资金、 实物、政策、技术等补偿方式; 按规划可分为纵向、横向补偿; 按主体可分为政府、市场补偿。政府可通过财政、税收、信贷等制定补偿方式。总体上看,我们可以从政府补偿、国家合作、生态移民等方式进行多层面补偿工作。
3西部矿产资源的补偿实现路径存在的问题
3. 1矿产资源产权界定不清晰
国内矿产资源产权界定不清。在开发过程中,该问题常会引起 “公共地”悲剧,企业涌入争夺,呈现资源掠夺式开采。
3. 2补偿的法律体系不健全
没有明确界定国家、开发者、环境保护者等多方权力、 责任。补偿主客体、内容、标准、方式不明确。缺少对矿山环境的开采保护制度和后续恢复的法律政策和技术支撑,且未制定生态破坏补偿规则。
3. 3有关矿业税费设置不合理
中国虽已建立了矿产资源税费制度,但过分注重经济效益,缺乏生态理念。在实施过程中,存在征收标准不科学, 补偿费率偏低、征收重复等问题。
3. 4矿山环境恢复治理保证金制度不完善
中国矿山环境恢复治理保证金制度起步晚。各地征税方式不一,征税对象不明确,征税标准不统一,征税范围不一致,征税体系混乱,政策法律依据不明确,缺乏生态恢复的评价与治理标准。
4完善西部矿产资源开发补偿实施路径的建议
4. 1调整矿产资源的所有制结构
明确矿业权主体以及经济价值归属,提高资源使用效率。制定法律法规,合理分配矿产资源。明确补偿主体与客体,具体的原则与依据,细化补偿标准。寻找替代资源,缓解生态危机。
4. 2完善补偿的相关配套法律监管体系
完善监督管理法制体系,规范西部资源开发补偿法律规范体系。细化多个部门的职责,促进部门协调合作,加强监管力度,提高生态补偿机制实施效率。
4. 3建立矿产资源生态恢复治理相关制度
完善矿产资源生态补偿法律制度,制定生态恢复治理基金制度、矿产资源生态补偿保证金制度,改革矿产资源税费制度。确立征收来源,实现矿产资源国家所有权、使用权、 收益和处分权四大权能,促进环境恢复治理。
4. 4开展矿产资源开发补偿评价
目前,矿产资源补偿评价方法较多,主要有直接市场法、替代市场法、假想市场法等,根据实际情况,采用相应补偿评价方法。但方法多属于定性评价,还需深入研究,形成更有效的评价指标体系。
4. 5增强媒体群众宣传氛围
媒体宣传、舆论监督有利于推动资源补偿机制的完善和健全。加强媒体宣传,增强群众认识,了解各部门职能部署。反映群众心声,科学解决生态补偿问题,使补偿机制实施路径科学、有针对性。
总之,西部区域建设是一个长期的过程。通过优化矿产资源开发补偿实施路径,缓解紧迫的生态问题。充分把握西部地区区位优势,把握未来市场发展,结合政策服务功能, 增强生态理念,制定较为完善的资源开发补偿机制,实现补偿路径实施有效,促进西部地区发展。
参考文献
[1]邢天添.西部地区资源开发补偿机制优化研究[J].中央财经大学学报,2011(1).
矿产资源补偿体系 篇4
一、矿产资源开发生态补偿的概念
广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿, 即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿, 以提高该行为的成本或收益, 达到保护环境的目的[1]。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿, 即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化, 让生态保护成果的受益者支付相应的费用;通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象, 激励公共产品的足额供应[1]。
二、生态补偿机制的概念及原则
生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的, 综合运用行政和市场手段, 调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域, 是一项具有经济激励作用、基于“污染者付费、受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。具体如下[2]:
1.“谁保护谁受益”原则
这是针对保护者而言。生态保护是一种具有很强外部经济效应的活动, 如果对保护者不给予必要的补偿, 就会导致普遍的“搭便车”行为, 出现供给的严重不足。解决的办法就是对产生外部经济效应者提供相应的补贴, 使生态保护成为投资与收益对称的经济行为, 使环保成果转变为经济效益, 激励人们更好地保护好生态环境, 从而达到保护生态就是保护生产力的境界。
2.“谁受益谁付费”原则
这是针对需求者而言。鉴于生态保护的受益主体往往很难确定, 因此政府应当成为补偿的重要的主体之一, 但是随着技术的进步, 在很多情况下, 还是能够通过一些手段来确定受益者, 那么由受益者来作为补偿的主体不仅是可能的而且也是必要的。
三、湖南生态补偿机制存在的问题分析
1. 矿产资源开发生态补偿理念和机制还未形成
目前, 我国矿产资源开发生态补偿的概念还没有理清, 补偿范围、资金来源、补偿标准等尚未达成一致的认识, 矿产资源开发生态补偿机制也没有建立。湖南省生态补偿机制的构建仍处于起步阶段, 实施范围局限在局部试点, 全省范围的生态补偿机制尚未建立, 实施办法尚未出台, 生态补偿基金的平台未建立, 全省范围的生态补偿工作还未全面有组织的展开[3]。
2. 相关法律法规和技术标准匮乏
目前, 我国关于环境和资源的法律法规中, 湖南省有关政府制定的各项有关环境保护和资源的各项规章制度中, 对于矿产资源生态补偿都只有相关的原则性的要求, 虽涉及环境保护、国土资源、林业、水利、农业等多部门, 但对于各利益相关者的权利、义务、责任等缺乏明确的界定, 对补偿内容、方式、标准和实施措施也没有具体规定。有关矿产资源生态补偿的法律法规、技术标准的匮乏, 不利于矿产资源开发利用过程中对环境的保护和治理[4]。
3. 矿山环境恢复治理保证金制度有待完善
保证金制度规定, 矿山企业在矿产资源开发前提交有关的矿山环境治理和恢复方案, 得到有关部门的批准后, 预先支付一定数额的保证金, 当闭矿或转让矿山开采权时, 经有关部门验收, 该保证金在采矿者不履行恢复治理计划时, 用来支付恢复治理作业的费用, 完成恢复治理且验收合格后予以返还。目前, 保证金制度基本上是用于环境治理和生态恢复, 还没有考虑到地质灾害的一些防范费用;其次, 政府只是单方面对矿区保证金进行征收, 很多矿产资源生态补偿的基本问题没有得到解决;各地不同矿区生态环境治理与恢复的费用比一般工程成本高很多[5]。因此, 如何对矿区恢复费用进行核算、收取多少保证金、资金如何使用等方面都有待研究。
4. 补偿方式单一, 缺乏有效资金保障
目前, 湖南省矿产资源开发的生态补偿经济手段比较单一, 生态补偿费征收制度还不完善。运用的经济手段绝大部分是征收税费, 而其他经济手段则运用甚少。没有具体的生态环保主体税种, 相关的税收措施也比较少;征收对象不明确, 征收方式不统一、征收标准不统一, 征收的实际数额, 远远低于土地复垦、地下水治理等生态重建工程费用。
四、完善湖南矿产资源开发生态补偿机制的建议1.
尽快出台湖南省矿产资源开发生态补偿机制生态补偿机制是一种社会利益调整和制度的创新, 涉及各地区和各部门的直接利益分配, 涉及经济体制的许多方面。生态补偿机制的出台应给予地方政府在执行生态补偿政策中的主体地位及一定的二次决策空间, 不应强调全国统一的模式和“一刀切”的做法[6]。目前湖南省的生态补偿机制构建工作仍处于无法可依的状态, 建议以湖南省政府牵头, 各个市县政府参与, 组成生态补偿机制建设委员会, 尽快出台湖南省生态补偿机制办法, 建立系统完善、科学可行的政策措施, 将生态补偿机制的指导思想、主要原则、基本框架、配套措施等确定下来, 在省级政策层面运行总结, 不断完善, 从而使湖南省的生态补偿工作走上有组织可持续的发展轨道。
2. 完善相关法律法规和技术标准
尽快完善有关矿产资源生态补偿的法律法规, 明确界定各利益相关者的权利和义务、责任, 注重政策的科学性、民主性和可操作性。要科学评估现行的矿山环境保护与恢复治理的相关政策法规、工程措施。对于措施完善、成效明显的工作, 要予以保留和完善[7]。同时, 尽快建立一套行之有效的生态补偿体系, 厘清矿产资源开发生态补偿基本概念和内涵, 明确补偿的责任主体, 确定补偿对象、补偿内容、补偿方式、资金来源、补偿标准以及具体的实施措施, 使矿产资源开发生态补偿费的征收有法可依、有章可循。
3. 健全矿产资源生态补偿保证金制度
湖南省矿山环境恢复治理保证金制度尚处于探索阶段, 建立矿山开发生态环境治理保证金是筹集矿山生态补偿资金的重要政策手段, 可以在一定程度上解决矿山开发的生态恢复和生态补偿问题。通过对湖南省矿山地质环境恢复治理保证金制度的实施情况可以看出, 现行的保证金制度执行标准偏低, 虽然政府可以通过保证金的使用, 采取强制性恢复手段在一定程度上缓解矿山开采后的生态环境破坏影响程度, 但是由于资金的限制还是不能从根本上解决矿山地质环境恢复治理的问题, 矿山企业利润空间较大, 但企业用于塌陷治理和解决群众安置问题方面的费用不足其利润的1%, 使生态环境恢复治理力不从心[8]。从国外发达国家实施生态补偿的经验来看, 在经济相对欠发达时期采取政府主导的生态补偿方式是一条必经之路, 所以在现行条件下实施矿山地质环境恢复治理保证金制度对矿山企业是否履行生态修复责任进行监管是非常必要的。
4. 建立多元化资金筹措渠道
利用资本市场融资。给生态补偿提供持续的资金支持, 可以充分利用资本市场进行融资, 通过提供各种优惠政策鼓励环保企业或矿业企业上市以及争创股票市场上绿色环保板块等措施来募集大量的社会闲散资金, 为环境治理和保护提供资金支持[9]。
建立多元化融资机制, 拓宽生态环境保护与建设投入渠道。争取国际性金融机构优惠贷款和民间社团组织及个人捐款, 主要是捐款, 这是国际环境非政府机构经常使用的补偿手段。鼓励私人资本参与环保, 建立国家、集体、非政府组织和个人共同参与的多元化融资机制。
优化生态税收结构。整合各种与生态环境保护相关的税种, 优化税收结构, 有差别的征收生态环境建设税。对严重破坏生态环境的行为征收较高的生态税率予以限制, 对有利于生态环境治理和保护的行为给予较低生态税率的优惠。通过税收杠杆把资源开发同促进生态环境保护结合起来, 提高资源的开发利用率。
总之, 建立生态补偿机制有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变, 也有利于推进湖南省资源的可持续利用。这为湖南省加快建设资源节约型社会、环境友好型社会, 实现社会和谐发展提供有力保障。
摘要：由于现行生态补偿机制不完整, 环境利益及其相关经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间分配不公平, 故完善以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的, 调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的生态补偿机制迫在眉睫。文章在分析湖南生态补偿机制问题的基础上, 提出了完善湖南矿产资源开发生态补偿机制的建议。
关键词：湖南,矿产资源开发,生态补偿
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矿产资源补偿体系 篇5
1 矿产资源开发带来的问题
1.1 矿产资源利用方式粗放, 回采率低, 资源浪费大
西北的很多地区因长时间的开采使得资源匮乏, 而且部分矿产在开采时会用到大型机器, 比如在煤矿开采时, 使用的机器以及煤炭燃烧都会产生大量CO、NO2、SO2等污染空气。部分矿厂在开采的时候还会排放污水, 污染周围水体、影响居民生活。西北地区是很多河流的源头, 该区的水体污染会给下游地区居民的生活带来很大的影响。面对这些可能对环境带来的负面影响, 许多开发主体并没有出资进行治理, 而只是采取掠夺的方式开采资源, 根本不顾及对环境的好坏。
2015年公布的《陕西省国土资源公报 (2013年度) 》表明, 陕西省经查明矿产资源储量保有潜在总价值42.56万亿元, 约占全国的1/3, 位居全国之首, 其中重要矿产有盐矿、煤、石油、天然气、钼、汞、金等。陕西分布有许多矿山, 有国家规划的大型矿山, 也有私人承包的小型矿体。不论哪家开采不当, 都会造成严重的环境事故。然而开发商通常只关注眼前的利益、只考虑开采出越多的矿产就能获得越多的利益, 然而并没有想到会因为他们自己的过度开采行为造成不可再生资源的匮乏。除此之外, 资源开采的同时还需要注意合理利用。如果本应可以回收的资源没有回收, 使得加工的过程中使用率极低, 这样不仅会污染环境, 还会造成大量资源的浪费。
1.2 矿产资源开采对生态破坏及环境污染严重
甘肃省位于黄河、长江的上游, 黄土高原、蒙新高原、青藏高原的交汇处。甘肃地区严重缺水、森林覆盖率低、水土流失严重、土地贫瘠, 是全国水土流失的重点区域。甘肃省固体矿产资源丰富, 在大肆开采的同时: (1) 占用了农民大量的耕地, 影响了农民的收入; (2) 所处生态环境较差, 开采煤炭、矿石等会对周边的土地造成伤害, 影响植被的生长, 从而出现植被退化, 加剧土地的沙漠化; (3) 有些矿山企业在开采过程中随意排放污水, 流经地面时散发出难闻的气味, 会影响居民的正常生活, 当污水渗入地下时, 又污染了土壤、影响植物的生长; (4) 采矿留下的矿渣不进行统一回收利用, 这样不仅造成资源的浪费, 还会对周围环境造成影响、污染水体, 甚至产生山体倒塌、泥石流等比较严重的环境破坏, 使居民的生命财产安全受到威胁。
2 西北生态脆弱区矿产资源生态补偿机制的现状
狭义的矿产资源生态补偿是指矿产资源让一部分人先富了起来, 而这一部分人通过植树造林等途径回报环境, 呼吁广大群众保护环境。而广义上的矿产资源生态补偿不仅是指要保护环境, 还要对污染的环境给予补偿;政府向企业收取一定的费用或提高税收用于环境的治理。补偿的主要内容有:矿产资源的开采造成环境的污染, 因此在治理环境的过程中应给予资金补偿;而采矿还会影响到矿厂周围的居民, 因此, 受益者还应该对居民进行补偿。
2.1 经济发展与生态保护的协调机制
我国西北矿区的经济发展与环境的保护常常产生矛盾。西北地区矿产资源丰富, 当地的采矿业发展景气, 养活了不少以此为生计的工作人员, 然而他们开采资源的工作常常伴随着对环境的污染。如果禁止开采矿产资源, 员工的收入会受到影响, 这在一定程度上影响了当地的整体经济发展水平。我国颁布的《中华人民共和国矿产资源法》和《矿产资源补偿费征收管理规定》都明确表示, 开采矿产要以环境保护为前提进行适当的开采, 并且要求矿山企业必须出资治理在开采过程中造成的各种污染。对于污染了环境而不治理的企业, 当地政府要对其进行罚款;对于在开采资源的同时做好植树造林等环境治理措施的企业给予奖章鼓励。
2.2 应用经济手段对矿产资源进行管理和生态补偿
《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》明确, 当地政府要监督当地矿区的生态环境治理情况, 明确矿区治理责任, 确保治理生态环境的资金到位, 对于废弃的矿山以及老矿山生态环境恢复与治理, 按照“谁投资、谁受益”的原则, 积极探索通过市场机制多渠道融资方式, 加快治理与恢复的进程。
陕西省对进行矿产资源开采的企业的方法值得借鉴:企业在开采矿产前先向政府交一定的押金, 要求企业必须严格按照规定排放污染物, 否则监督单位就不会退还押金, 将其用作生态保护的资金。政府可以向违规作业的企业索要排放污染的资金赔偿, 将其补贴给周围居民、弥补企业产生的不良影响;或者是用于环境治理, 提高企业保护环境的意识。其次是建立许可证交易市场, 开采矿产的企业在经过审查合格后, 政府可以颁布相关的许可证, 以环境影响较小为前提允许矿厂放出适量污染气体, 污水可以在经过净化后排出。当地政府通过不断提高排污成本来减少企业的排污量, 也可以通过改变税收和收费手段, 根据企业造成污染的程度征收税费, 从而提高企业对环境保护的重视程度。
3 矿产资源开发生态补偿机制存在的问题
我国的生态补偿主要是以税收和押金的方式存在, 相关政策还存在一定不足。 (1) 有些补偿不是持续性补偿, 比如周围的居民受到影响, 企业只是在开采矿产的过程中给予居民补偿, 并没有按年或者是按月长期补偿; (2) 相关部门没有规定罚款的标准, 虽说是根据环境污染的程度收费, 然而并没有环境污染程度的检测标准; (3) 我国只规定了开采矿产的企业要向政府交一定资金用于保护环境, 并没有规定对于被破坏的生态环境该如何保护。而且在整个缴纳补偿费用的过程中, 常常有收取的资金被贪污, 或者被挪用等不良现象, 导致污染没有得到应有的治理。
我国的矿产资源生态补偿机制还不够完善, 应加快生态补偿的法制建设。例如《矿产资源法》只是规定开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿税, 对开采造成的生态破坏和环境补偿没有明文规定, 是现在法律体系的一个“盲区”。因此要加强我国生态补偿的法制建设, 首先要根据我国的基本国情以及西北矿区周围的环境建立补偿机制;其次, 很长时间以来, 西北地区的环境受到我国政府的保护, 但矿产资源的开发却对环境造成了一定破坏, 因此需要在法律上明文规定开矿者对环境破坏的补偿义务和责任。矿产资源让一部分人富了起来, 这批富人应该回报大自然, 对矿产资源合理开发, 物尽其用, 减少环境的污染。矿区的生态环境在法律机制的保护下一定会有所改善。
4 结束语
西北地区蕴藏着丰富的矿产资源, 促进了当地的经济发展, 但同时却给环境造成了一定程度的破坏, 水体污染、植被退化等, 严重影响了当地居民的正常生活。我国政府出台了一系列矿产资源的生态补偿机制, 但仍存在一定不足, 我相信只要矿山企业与政府相配合, 一定能够协调好经济与生态共同发展的关系。
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矿产资源补偿体系 篇6
矿产资源补偿费从价计征, 矿产资源补偿费金额=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数。其中:开采回采率系数=核定开采回采率/实际开采回采率核定开采回采率。
矿产资源补偿费由地质矿产主管部门会同财政部门征收, 目前按照矿区所在行政区域实行三级征管制度。矿产资源补偿费收益按比例分成, 中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分成比例为5∶5;中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4∶6。使用方向主要用于矿产资源勘查。
一、我国矿产资源补偿费制度在国民经济中的作用
一是矿产资源补偿费征管方式改变, 增幅变大。从1994年到2005年, 矿产资源补偿费征收方式为上级征管部门对下级征管部门下达指标, 而2006年以后, 国土资源部不再对省级资源补偿费征管机构下达征收指标, 而是要求各征管机关对矿山企业实现应收尽收、足额征收。1994年至2005年11年共征收210.5亿元, 而2006年至2008年3年共征收260.7亿元。二是矿产资源补偿费增速与资源产品价格具有协调增长关系。根据统计数据, 矿产资源补偿费开征以来, 整体处于增长趋势, 但是增速并不稳定, 具有一定的波动性, 与资源产品价格具有协调增长关系。三是矿产资源补偿费在地质勘查投入中成为主要力量。矿产资源补偿费在使用方向上明确规定主要用于矿产资源勘查, 成为非常重要的地勘投入力量, 尤其在地方地质勘查投入中不可或缺。
二、我国矿产资源补偿费征管制度运行效果简评
1、矿产资源补偿费征管政策运行效果
(1) 建立并完善制度。1994年发布《矿产资源补偿费征收管理规定》 (国务院第150号令) , 我国矿产资源补偿费征管制度正式建立。其征收目的是为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发, 维护国家对矿产资源的财产权益, 征收范围为在我国领域和其他管辖海域开采矿产资源的企业或个人, 补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征, 由国土资源部会同财政部征收, 确定了省、市、县三级征收体制和收缴日期, 并确定了中央与省、自治区的分配比例, 规定了补偿费的减免条件。
(2) 简化缴库程序。1997年, 财政部、地质矿产部、中国人民银行印发了关于改变矿产资源补偿费缴库办法的通知, 将“平时全额就地上缴中央金库, 地方分成部分, 年终通过结算由中央财政返还”改为“按分成比例分别入库, 年终不再结算”。其目的是减少资金在途周转环节, 确保地方矿产资源补偿费的及时到位。
(3) 重点加强使用环节监管。在国发150号令中规定, “矿产资源补偿费纳入国家预算, 实行专项管理, 主要用于矿产资源勘查”, 同时2001年财政部、国土资源部下发《矿产资源补偿费使用管理办法》的通知, 专门针对中央分成所得的矿产资源补偿费的使用方式作了具体规定, 明确主要用于“矿产资源勘查支出、矿产资源保护支出、矿产资源补偿费征收部门经费补助”, 使用对象确定为“具有地质勘查或同类资质的企事业单位、独立矿山企业和矿产资源补偿费征收部门”, 强调“勘查支出用于战略性矿产资源勘查支出及其他重要地质勘查专项支出”, “保护支出主要用于独立矿山企业为提高矿产资源开采及回收利用水平而进行的技术开发和技术改造”, “补助经费主要用于补助征收部门管理及人员经费”。矿产资源补偿费专款专用, 任何单位不得截留、挤占和挪用。
(4) 加强征收环节监管。2006年国土资源部印发了三个相关文件:第一, 下发《关于全面开展矿山储量动态监督管理的通知》, 监督矿山企业开展矿山储量地质测量, 规定“矿产资源补偿费征收和矿业权评估等必须以经审查的矿山储量年报为依据”, 将储量动态监测与补偿费征收挂钩;第二, 印发了《关于加强矿产资源补偿费征收管理促进煤矿回采率提高的通知》, 将煤炭回采率与补偿费征收挂钩, 并且加强对煤炭资源补偿费的征收工作;第三, 印发了《关于加强矿产资源补偿费征收管理的通知》, 对补偿费征收实行应征尽征的原则, 规范管理补偿费减免, 严格补偿费入库管理, 严禁违规设立过渡账户, 加强补偿费专用票据的使用和管理。
2、矿产资源补偿费征收运行效果评析
(1) 矿产资源补偿费增长趋势明显, 但是波动较大。根据1998年至2008年矿产资源补偿费的统计数据, 矿产资源补偿费年均增长超过10亿元。除去2003年略有下降外, 其他年份均为增长, 尤其是在2005、2006、2007、2008四年, 年增长额分别达到12.3、15、31.5、23.4亿元, 增幅明显。矿产资源补偿费从长期看增势明显。但是从增长幅度与增速来看, 矿产资源补偿费又具有较大的波动性, 2007年增速达到54%, 而2008年骤然下降到28%, 其他年份增速也是波动明显, 这也从侧面反映了征管制度具有一定的波动, 不是一套成熟稳定的征收机制。
(2) 矿产资源补偿费用于地质勘查投入的数额逐年增加。近年国内外矿产品市场火热, 矿产资源需求增长快速, 国家地质工作也逐步加强, 据数据统计, 从2003年至2007年, 全国用于地质勘查投入的矿产资源补偿费累计达到41.11亿元, 占补偿费收入的比重平均达到20%。
(3) 补偿费对地质勘查投入资金结构有所调整。近几年随着能源消费的快速增加, 矿产资源补偿费用于各矿种的比重也在不断调整。2002年, 补偿费投入能源矿产的比重为14%, 而2007年对能源矿产的投入比重占到31%, 符合我国对能源需求的实际要求。补偿费用于金属矿产的地质勘查投入2002年为50%, 2007年为45%, 比重有所下降。但是从投入的绝对数额来看, 仍然处于增长趋势。
(4) 收益分配向资源原产地倾斜。矿产资源补偿费收益分配制度在国家层面上没有体现, 但是在一些资源丰富地区, 地方政府对生态环境、资源耗竭等问题的深入理解, 对于矿产资源补偿费的使用和分配重新规定, 其分配向资源产地倾斜。比如, 新疆矿产资源补偿费完成上缴中央财政部分以外, 地方部分全部返还给资源所在地, 甘肃在最大程度上将资源收益分配向市县基层政府倾斜, 内蒙古自治区矿产资源补偿费取消返还, 就地缴库, 就地分成, 这些做法对旗县鼓励很大, 如自治区征收的, 中央、自治区、盟市、旗县分配比为40%∶29%∶31%, 盟市征收的, 中央、盟市、旗县分配, 比例为40%∶24%∶36%, 旗县征收的, 中央、旗县分配比例为40%∶60%。
三、矿产资源补偿费征管制度存在问题研究
1、征收机构不统一
矿产资源补偿费征管中最直接的问题是没有明确规定管理机构, 造成各地征收机构不统一, 征管人员及经费不能有稳定来源。
管理机构的不统一, 造成补偿费征管制度在地方没有真正贯彻执行, 基层征收部门在管理上认识不统一、重视程度不一样, 存在储量、开发、财务、办公室等不同部门负责的现象。同时矿产资源补偿费的征收涉及技术性问题, 专业性强, 因此, 征收主体的不统一会导致补偿费在维护国家所有权方面功能减弱。
矿产资源补偿费征管人员和经费不足。全国矿产资源征收机关普遍存在没有专项征收经费, 导致征管机构编制和经费没有落实。由于实行“收支两条线”、“部门预算”的财政管理体制, 差额预算和自收自支事业编制的人员经费难以保证。
2、征管方式不灵活
征收制度中的可操作性主要涉及到计算补偿费时如何与储量消耗挂钩、在计算产品价格时如何确定销售价格、费率、减免条件等, 目前的征管方式征管成本高、效率低。
矿产补偿费征收与储量、回采率挂钩进行核算需要具备特殊条件。如在国有大中型企业由于具备较完善的财务制度, 又有专业的勘测队伍和人员, 因此比较便于操作;而小企业大多不具备完善的财务制度, 也没有勘测力量, 对于这种专业性较强的计价操作方式, 无法与储量、回采率挂钩征收补偿费。同时, 对于动用储量与核定回采率参数确定的难点在于, 其既需要有资质机构, 又需要企业出资, 导致储量结果的真实性不确定。
矿产资源补偿费减免条款过于原则, 操作性不强。在部分省市进行审计工作时, 审计部门认为当地补偿费减免应按照国家规定, 应缴的应该全部入库, 而减免部分应该再由国家退库, 不是就地减免, 这样有违国家法令。而实际操作中又没有具体的退库管理使用办法, 如果全部上缴国库, 在财政制度上需要较长的退库周期, 因此在操作中不能按照国家法令执行。
3、利益分配不合理
按照现行法律法规, 资源所在地方政府得到的资源补偿费只占补偿费总额的40%, 同时, 由于资源开发补偿机制尚未建立, 致使当地政府、地方老百姓不仅没有从资源开发中获得好处, 还要承受开采矿产资源人为造成的矿山生态环境破坏带来的不利影响。这在一定程度上损害了地方政府及管矿、护矿、找矿工作的积极性, 不利于合理利用矿产资源。
四、矿产资源补偿费征管制度建议
1、强化征收主体, 稳定征收队伍
由于矿产资源补偿费的征收需要比较强的专业知识和技术, 因此, 建议将征管主体强化, 强化国土资源部门的征管主体功能, 建立一支稳定的征收队伍, 具备法律、矿山企业生产、财会、补偿费计算等全面知识和技术, 体现其在专业和技术上的特殊性, 从而在维护国家所有者权益, 保护和合理利用矿产资源上发挥作用。
2、转变征管方式, 由被动征缴变主动申报
补偿费征管方式涉及到交费者的主动性、征收成本、征收效率等问题, 而这些问题的解决需要在征管程序和手段上进行调整。目前的征管方式存在征收成本高、效率低、矿山企业交费主动性不够等问题, 因此, 应该将被动征缴变为主动申报。建议针对主动申报式的征管方式, 应该在纳费登记、纳费申报、纳费缴纳、纳费稽查四个环节进行程序设计。纳费登记主要解决费源问题, 纳费申报主要是矿山企业在交纳的规定、方式上进行设计, 缴纳环节可以考虑将大企业实行自动申报, 零星小企业或欠缴企业实行催报或汇交方式, 在稽查环节建议主要加强审核、批准、缴纳的监督和检查。
3、完善计价方式, 尽量做到矿种全覆盖
我国目前的矿产资源补偿费主要以从价征收为主, 从量征收、定额预缴为辅。但是由于企业经济类型、矿山规模、矿种类型不同, 计价方式对其各有利弊, 有其不同的适用范围和情况。因此, 在征收计价时不应该统一按照一种方法计价。建议针对不同的矿种、矿山类型研究不同的计价方式, 制定详细的征收办法, 将征收方法进一步完善, 从而可以较大程度做到征收的全覆盖。
摘要：我国的矿产资源补偿费制度已经建立十余年, 其在国民经济发展过程中发挥了巨大作用。本文通过对矿产资源补偿费制度的运行效果进行评价, 总结了其中存在的几点问题, 并对征管制度今后发展提出了对策建议。
矿产资源补偿体系 篇7
陕北是陕西能源资源的主要富集区, 资源储量大、品质优。随着资源大规模的开发建设, 陕北在煤炭、石油和天然气的开采利用中, 对生态环境的破坏极其严重, 水资源污染、地表塌陷、植被破坏、空气污染等问题突出。生态环境承载力的下降也严重影响了该地区能源化工产业的发展与当地经济的可持续发展。
转移支付是生态坏境补偿最直接、最有效的方式。我国目前采取的是单一纵向转移支付模式, 中央通过财力的纵向转移来调节地区间政府财力差异和实施一定的经济调控政策, 但这种支付模式也带来了一些问题, 比如调节力度有限, 透明度低等。更为重要的是纵向转移支付难以体现具有外部性的公共产品成本收益的对称性, 地方政府保护生态积极性不高。因此, 建立生态补偿的横向转移支付制度作为我国纵向转移支付的有益补充, 能够弥补纵向转移支付不足, 减少中间环节, 补偿资金能更快到位, 对加强生态环境保护, 促进经济可持续发展具有重要意义。
作为公共产品或公共服务, 生态环境具有显著的跨区域性。从陕北矿产资源的主要消费地看, 除一部分转化为本地消费外, 大部分矿产资源 (尤其是石化能源) 都销往了外地。据统计, 1998至2008年的10年间, 陕北能源化工基地向外输出能源初级产品累计达到:原煤37 523万吨, 原油1 760万吨、天然气398亿立方米, 陕北能源化工基地已成为“西煤东运”、“西气东输”、“西电东送”的中国重要能源输出地。然而这种资源的输出, 并没有把资源开采产生的生态赤字转移到资源消费地, 而是把这些大量的生态赤字留在了本地。全国性的生态服务理所当然应由中央政府财政支出来解决, 而具有地域属性的生态服务应该由区域内所有受益者共同承担。因此, 建立生态补偿横向转移支付, 由资源消费地向资源生产地提供补偿, 对补偿者和被补偿者有激励作用, 促进区域间协调发展的重要途径, 也是建设资源节约型、环境友好型社会的重要举措, 对于缩小区域差距, 实现可持续发展意义重大。
二、国内外生态补偿横向转移支付经验借鉴
(一) 德国易北河流域的横向转移支付
德国根据一定标准对转移资金量进行复杂的运算, 由富裕地区向贫困地区转移支付。通过横向转移改变不同区域间既得利益格局, 实现区域间公共服务水平的平衡。易北河是一条经捷克流向德国的国际河流, 在20世纪80年代年以前, 该河流因为没有进行流域水环境的治理工作, 致使河水质量急速下滑。1990年后, 捷克和德国都意识到问题的严重性, 经过多轮谈判, 双方达成协议, 决定建立合作机构共同保护易北河水环境, 具体包括提高农业用水使用效率保持生物多样性、减少污染排放量等。遵循两国协议, 德国有责任建设7个国家公园, 占地面积达到1 500平方公里;在易北河两岸建立200个自然保护区, 严禁在保护区内进行任何有损生态环境的行为。经过努力, 易北河上游的水质明显好转, 完全符合饮用水质量要求, 经济和社会效益双丰收。这可以说又是一个捷克和德国两个国家层面的生态补偿横向转移支付的典型。
(二) 浙皖跨流域生态补偿机制
有“天下第一秀水”之称的千岛湖, 不仅是浙江省的饮用水水源地, 也是中国长三角区域的战略备用水源。千岛湖一半以上的入湖水量、58%的集雨面积都在安徽境内, 因此千岛湖水质好坏很大程度上取决于上游新安江的来水质量。浙江和安徽跨流域生态补偿机制的建立为跨省生态补偿提供了一条新思路。两省环保部门将每月监测一次两省交界处的新安江江段水质, 为千岛湖上游水质评价提供基础数据, 并按规定程序上报中国环境监测总站。在监测年度内, 新安江流域水环境补偿资金为每年5亿元, 其中, 中央财政出3亿元, 皖浙两省各出1亿元, 以两省交界处水域为考核标准, 上游安徽提供水质优于基本标准的, 由下游浙江对安徽给予补偿, 劣于基本标准的, 由安徽对浙江给予补偿。
(三) 辽宁、江西、江苏、湖北等地探索区域间生态补偿办法
辽宁省2008年出台并实施了《辽宁省跨行区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》, 以地级市为单位, 对主河流出市断面水质进行考核, 水质超过目标值的上游地区将给予下游地区补偿资金。江西省安排专项资金, 对“五河一湖”及东江源头保护区进行生态补偿, 补偿资金的20%按保护区面积分配, 80%按出境水质分配。江苏省在太湖流域、湖北省在汉江流域、福建省在闽江流域分别开展了流域生态补偿, 断面水质超标时由上游给予下游补偿, 断面水质指标优于控制指标时由下游给予上游补偿。
三、构建基于生态补偿横向转移支付体系的建议
(一) 加快财政横向转移支付立法
建立横向转移支付制度主要是为解决目前省际间生态效益或成本外溢所带来的外部性问题。因此, 应该以立法形式明确横向转移支付是作为纵向转移支付制度的一种补充形式。相关部门应抓紧制定科学全面的生态环境标准, 完善生态补偿权责划分的相关规章制度, 为生态补偿转移支付制度创造良好政策和制度环境。此外, 通过完善法律法规, 明确各利益相对者权利义务责任的界定及对补偿内容、方式和标准的规定。
(二) 明晰生态环境产权界定
建立横向生态补偿转移支付制度面临的一个基本问题是确定补偿者和补偿接受者, 涉及到生态环境产权界定的问题。只有产权明晰才能确定谁补偿谁, 但在资源和环境领域, 产权界定十分复杂, 许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的, 甚至是不可能清楚界定的, 在不同的地区, 环境和资源的产权的内涵不尽一致, 这往往使生态环境的权利和义务失去主体, 导致无法确定补偿承担者和接受者。为此, 要积极推进环境产权的界定工作, 强化全社会的环境产权意识, 形成良好的氛围, 将环境产权界定和资产的管理逐步纳入透明化、规范化、法制化的轨道。同时, 要充分发挥政府的作用, 在重大污染项目治理及绿色项目开发中, 通过实地监测将环境资源纳入国民经济核算体系, 逐步推广。此外, 要加强合作, 建立跨省、跨地区的环保组织, 形成网络化环境管理体系。
(三) 建立以中央牵头的横向转移支付机构
生态修复是以自然和生态功能为地理单元的, 因此生态修复必然会涉及跨行政区划的问题。在处理跨行政区划的生态修复和补偿问题时, 应当遵循“上提一级”的原则, 即生态修复和补偿涉及同级别行政区域的, 交由上一级政府承担支出责任, 下级政府仅承担管理责任。针对陕北矿产资源地生态修复和补偿涉及跨行政区域的情形, 也应坚持“上提一级”的原则, 成立一个负责日常事务的组织机构, 由中央相关部门的代表及地方政府派出的代表共同组成。中央代表负责组织牵头地方政府代表之前的谈判、协商, 并对达成生态补偿意向的转移支付资金进行监督, 涉及矿产资源生态修复的榆林、延安政府仅承担管理责任。
(四) 设立区域间生态补偿财政平衡基金
生态环境的保护和治理需要多方配合。在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金, 通过辖区政府之间的相互协作, 实现生态在某一区域内的有效交换, 从而形成生态服务的生产与消费的良性循环。区际生态转移支付基金由区域内生态环境受益区和提供区政府的财政资金拨付形成, 拨付比例应在综合考虑当地人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素的基础上来确定。各地方政府按拨付比例将财政资金缴存入生态基金, 并保证按此比例及时进行补充。基金的缴付要体现“抽肥补瘦”、共担责任的目的。此外, 资源输入地的资源性产品销售价格, 应充分考虑到对资源输出地的生态环境占用和破坏给予足够的补偿, 在资源性产品价格中包含一定比例的专项经费或专项基金。以区际间生态转移支付基金模式来实现横向生态补偿, 一方面, 有利于形成对生态供给者的长效激励机制;另一方面, 也有利于形成对生态受益者的约束机制, 改变以往受益区普遍存在的公共消费“搭便车”心理, 帮助其树立“谁受益谁付费”的正确的生态消费观念。
(五) 加强矿产资源地一体化管理体系
在制度设计中, 要着重决策机制建设, 与基金使用相关的一切决策必须科学、民主、透明。要成立区际基金管理委员会, 负责召集区域内各地区相关的政府官员、专家学者和当地原住民群众代表, 对区域内重大环保工程或项目共同进行可行性论证, 并联合审查该项目是否符合申请使用区域生态基金的条件。委员会的重要职责还包括:聘请有资质的中介环评机构对绿色项目作环境影响评价, 公开招标选择区域生态基金的开户银行, 制定严格、规范的基金缴纳、使用和绩效评价制度, 建立顺畅的区域环境合作对话机制和信息系统机制, 通过公开招标选择对绿色项目进行产业化经营的公司等。
(六) 适当提高地方收入分享比例
榆林是一个以能源开发为主的国家贫困地区, 资源开发带来的生态支出压力不断增大, 而目前中省转移支付制度尚不健全, 未形成规范的、与地方政府事权和责任相适应的财力分配机制, 榆林有限的财力难以满足地方生态治理, 收支矛盾越来越突出。因此进一步完善现行财政体制, 区别对待, 制定适应能源型经济地区发展的财政体制, 充分调动地方治理生态环境的积极性。一是调整中央与地方收入分配比例, 适当提高地方财力水平, 增强自身发展能力。二是适当调整省、市对县资源税的分享比例, 将资源税改革后实行从价计征的增量部分, 省、市、县分享比例调整为30∶30∶40 (原省、市分享比例为30∶70) 。三是中省从榆林上缴的两权价款、矿产资源补偿费、煤炭价调基金等非税收入中拿出一定比例的资金, 安排用于矿区生态治理问题。四是完善跨区域税收分配政策, 解决区域间税收转移问题。从制度安排上公平合理的解决地方之间税收利益纷争, 按地方之间收入与贡献, 财权与事权, 效率与责任相统一的原则, 充分考虑资源输出地的经济利益和所付出的环境代价, 调整税收政策, 促进地方协调快速共同发展。