规范性文件

规范性文件（共12篇）

规范性文件 篇1

摘要：行政规范性文件在我国目前的行政管理中占据着举足轻重的地位,是行政机关做出行政行为的主要依据之一,但人民法院在对行政行为进行合法性审查时,却不以行政规范性文件为依据。由于对行政规范性文件缺乏有效的监督,导致行政规范性文件存在违反上位法规定,缺乏统一的制定标准,法律地位模糊不清等问题。以对行政法治呼吁和追求,必须加强对行政规范性文件监督。主要通过事前法律保留,事中注重程序加大信息公开、鼓励公众参与,事后附带审查等路径,来保障行政机关依照法定职权和法定程序制定行政规范性文件,避免公民、法人和其他组织的合法权益受到行政权的不法侵害。

关键词：行政规范性文件,行政法治,法律保留,公众参与,附带审查

一、行政规范性文件的现实问题

(一)违反上位法的规定

根据宪法以及地方组织法的规定,从国务院到乡镇人民政府,从国务院组成部门到县级人民政府组成部门都有权制定行政规范性文件,制定主体较为广泛。各个地方、各个部门因受到部门利益和地方利益驱动,经常站在各自的立场制定行政规范性文件,颁布的行政规范性文件往往与上位法相冲突,违反上位法。事实上,在《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中也提到了上述问题:“完善中国特色社会主义法律体系,防止地方保护和部门利益法制化”。可见这一问题已然十分严重,必须及时遏制,以保护公民、法人和其他组织的合法权利。

行政规范性文件与上位法相冲突的实际情况也时有发生,如金华市人民政府办公室颁布的《转发市财政局市物价局市建设局市规划局关于完善市区城市基础设施配套费征收管理有关事项的通知》金政办发[2015] 40号文件。在该文件第十三部分第(一)项中规定“建设单位和个人应按规定缴纳城市基础设施配套费。未按规定缴纳城市基础设施配套费的,规划部门不得发放《建设工程规划许可证》、《乡村建设许可证》,建设部门不得办理建筑工程施工许可等相关手续。”依据《城乡规划法》第四十条、第四十一条,其并未规定取得《建设工程规划许可证》、《乡村建设许可证》要以缴纳城市基础设施配套费为前提。根据《行政许可法》第十六条之规定“法规、 规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违法上位法的其他条件。”上述金华市政府办公室颁发的文件,增设了取得《建设工程规划许可证》《乡村建设许可证》的前置条件, 明显违反了《行政许可法》《城乡规划法》之规定。在行政管理实践中,行政机关受到部门利益和地方利益的驱动,或者是迫于行政执法现实等因素,无视法律法规之规定,颁布违反上位法的行政规范性文件的情况屡见不鲜。

(二)缺乏统一的制定标准

行政规范性文件作为行政规范之一,与行政法规、行政规章一样,也是行政立法的表现形式。但与行政法规、行政规章在制定标准方面存在着较多不同。首先,制定行政规范性文件并没有统一的适用程序。根据《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等规定,制定行政法规、行政规章要严格遵循立项、起草、审查、决定、公布、备案等流程和步骤。但是,对于行政规范性文件制定程序的要求并没有像行政法规、行政规章那般,颁布具有全国范围规范效力的规范性文件,而更多的是以省级政府颁布行政规章的形式,如《浙江省行政规范性文件管理办法》的形式来调整制定程序。这样一来,国家部委制定的行政规范性文件就会缺少相应的约束。其次,制定行政规范性文件的表现形式多样。在现实的行政管理实践中,行政法规通常冠以“条例”,行政规章通常冠以“办法”,而行政规范性文件的形式却多种多样,时常见有 “通告”“决定”“规定”“决议”“通知”等。行政规范性文件的制定主体广泛,加之缺乏统一的制定标准,制定程序粗糙,经常会阻碍公众认知和掌握,间接影响公民、法人和其他组织的权利义务。

(三)法律地位模糊不清

关于行政规范性文件在行政审判中的地位是行政诉讼法律适用中的一个难题,学者们也有不同见解。如孙国华教授在《中国特色社会主义法律体系研究:概念、理论、结构》一书中就认为“行政规范性文件完全具备法的特征,应当被看做是 ‘法’,承认其行政规范性文件的法源地位,司法机关在行政诉讼中应以行政规范文件为依据来判定具体行政行为合法性, 但是要通过严格立法程序、加强规范审查、扩大司法机关权力等途径,提高其他规范性文件的质量和水平”。而姜明安教授在其主编的《行政法与行政诉讼法》一书中则写道“人民法院在审查行政行为的合法性时,对规章以下行政规范性文件亦要予以参照或参考,只要其不与法律、法规、规章相抵触,就应认定其合法性,对依据此种规范性文件作出的行政行为亦应予以维护。”何海波教授在其《行政诉讼法》一书中也提到“其他规范性文件的效力在《行政诉讼法》《行政复议法》《立法法》 中都没有明确规定,主流观点也一直把它们排斥在法律渊源之外”。可见,学者们对于行政规范性文件的法律地位也没有达成统一的观点。

二、路径探索

(一)事前法律保留

法律保留是指行政行为必须有法律的依据,即行政机关只有在法律明确规定的情况下,才能作出积极的行政行为,否则就构成违法。随着法治历程的推进,法律保留原则日益受到重视,其集中体现在《宪法》《立法法》《行政处罚法》《行政许可法》等法律法规中。《立法法》根据法律保留原则作了更为全面完整的规定,主要体现在《立法法》的第8条、第9条和第10条。《行政处罚法》第9条规定,法律可以设定各种行政处罚,但限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。第10条规定,行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。第14条进一步强调任何行政规范性文件不得设定行政处罚。上述规定表明《立法法》《行政处罚法》等法律较为明确的贯彻了现代行政法中法律保留原则,对于涉及公民最基本权利之人身自由时,实行了绝对保留。

根据我国《宪法》和《立法法》及其他组织法的规定,行政机关有一定的立法权,有权制定行政法规和行政规章。在现有的立法框架之下,虽然对行政机关的立法权有一些原则性规定,但是立法机关与行政机关之间的立法权限划分并没有明确具体的法律依据。因此,确立法律保留原则可以明确将属于立法机关的立法事项规定下来,行政机关只有在立法机关保留事项之外,才能制定具有普遍约束力的规范或者是在立法机关明确授权的情况下才能进行规则制定。这样就不会出现立法机关与行政机关在立法权限上的混乱,行政机关就像是戴着镣铐在跳舞,不管其行政立法权有多大,都必须在法律明确规定的范围内进步细化和明确。从而可以减少和避免行政规范性文件与法律法规等上位法相冲突,尽可能地维护法制的统一和尊严。

(二)事中注重程序

信息公开是公众参与的前提,“如果缺乏必要的信息,就不可能获得认知目标所必需的知识,也难以对达到目标的有效手段进行分析并采取相应行动策略。”由于信息的严重不对称,公众便失去了相应的评价能力,对社会事务的参与也只是流于形式,故首先要完善信息公开制度。完善信息公开之后, 要明确公众参与行政规范性文件制定的程序。行政规范性文件创制活动往往蕴含着复杂的利益博弈,因而需要围绕“有序”与“有效”两个维度设计出科学的公共参与机制,弥补行政规范性文件创制机关民意不足,增进行政规范创制活动的民主化水平。实体上的权利再充分,保护的力度越完善,若是没有行使启动程序的权利,也只不过是一纸空文。程序规定不能过于原则,应当较为详细,具有可操作性。将每一个环节的条件、步骤都予以规定,如明确规定议案的提出、受理、评估、 听证等环节。同时,也要让公众参与的渠道多元化,除了目前规定的公开征求意见、召开座谈会、论证会、听证会等几种方式外,还可以借鉴域外的一些做法。如英国采取公众集会、焦点小组、公民陪审团、国民复决、公开日等公开参与的方式和途径。德国的公众参与可以分为正式程序和非正式程序,正式程序是“法律上规定的、直接民主型的公众参与程序,如全民请愿和全民公决”。非正式程序包括各种咨询型的公众参与,如“未来工场”“规划小组或公民鉴定”“公民展览会”等,可以适当借鉴,开阔视野,拓宽公众参与行政规范性文件的渠道。坦率地说,提倡通过公民富有诚意和理性对话、讨论而做出的决策的协商民主理念,体现了民主的精神气质,公众参与即是行动中的民主。

对于公民、法人和其他组织的意见应该要有反馈机制。 如果公众参与的意见和建议得不到行政机关的回应,则会大大降低公共参与的积极性。所以,必须完善信息反馈制度,对行政主体信息反馈的时限、方式等分别予以明确规定。对侵害公众参与权利的行为,追究其法律责任,约束政府的行为, 更好的保障公众参与的权利,来提升和保障行政规范性文件的质量。同时,还要制定统一行政规范性文件的法律规范,来规范行政机关制定行政规范性文件的程序和标准,行政规范性文件制定程序粗糙,快慢程度不一,表现形式多样等突出问题将得到很大的改善。此外,公民意见和利益无法恰当表达, 行政规范性文件质量参差不齐、良莠不一的情况通过信息公开,鼓励公众参与等方式也会逐渐完善。

(三)事后司法监督

2014年11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改行政诉讼法的决定。增加了行政规范性文件纳入到司法附带审查,对于此学者之间也是各持己见。如中国政法大学刘莘教授在《关于行政诉讼法律适用制度修改的思考》一文中认为“对抽象行政行为的审查并不缺乏途径,而且不乏只针对抽象行政行为的审查途径,不同途径的、分散的审查,不便于普通群众把握,在我国现行宪法的规范下,将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围是不合适的。并提出通过扩展间接审查的范围来解决困境。”而湛中乐教授认为将行政规范性文件纳入附带审查有值得肯定之处,又有一些不足。 其在《 <行政诉讼法>的变革与踟蹰》中称到“此次修法吸收了行政复议法的立法经验,规定规章以下规范性文件可以在行政诉讼中附带审查,无疑是一个很大的突破。但是,这种具体的制度设计仍然过于保守”。虽然仍有许多待完善之处,如 “规章不能纳入附带审查的范围”,“没有赋予法院直接判决规范性文件违法或者无效的权力”,“不能直接起诉只能附带审查”等。但是,大多数的学者还是较为认同行政规范性文件纳入到司法附带审查是值得肯定的一个突破。

根据《行政诉讼法》第十三条规定“人民法院不受理公民、 法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。” 修改之后的《行政诉讼法》仍然将对行政规范性文件提起的诉讼挡在受案范围的大门之外。但是其第五十三条规定“公民、 法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”即确立了行政规范性文件的附带审查制度,这对加强行政规范性文件的监督,提升行政规范性文件,保障公民、法人和其他组织的合法权益,提升司法公信力都具有十分重要的意义。此前,行政规范性文件的规范性文件总是游离在法治之外,司法机关无法对其进行审查,导致司法权无法对部分的行政权进行监督。如今,行政规范性文件的法律地位也变得清晰明朗, 既是行政机关做出行政行为的依据,同时也是司法机关附带审查的对象。

结语

在全面推进依法治国的进程中,政府权力的规范行使和私权保障之间的关系越来越受到关注。制定行政规范性文件作为行政权行使的方式之一,同样也需要严格行使,接受监督,在其权限范围内按照法定程序履行,以维护法制体系的统一。加强对行政规范性文件的监督,避免其游离于法治之外, 使其朝着规范化、法治化的方向发展,从而促进依法行政,建设法治政府。

规范性文件 篇2

规范性文件就应当规范

作者

大悟县地方税务局 李景然

【案情】

二○○一年四月，大悟县地方税务局稽查局在对京珠路大悟北段潜江市公路建设工程公司纳税情况进行检查时发现，该公司在京珠路施工过程中，采挖工程用土石方，并且与当地政府鉴定协议，开采工程所需砂石。稽查局根据相关税收政策的规定，认定该公司开采应税矿产品应当依法缴纳资源税。于是对该公司下达了《限期改正通知书》要求该公司申报其应纳资源税。

潜江市公路建设工程公司认为，建筑施工单位自采自用砂石、粘土不应缴纳资源税，拒绝申报应纳资源税，也拒绝提供其开采砂石的相关资料。

县稽查局通过到当地政府调查，并走访了其他开采砂石单位和个人，了解到了该公司开采时间及数量，并取得了该公司开采砂石的相关证据资料。

稽查局认为该公司开采砂石的行为应当缴纳资源税，且该公司已超过了纳税申报期，于五月八日对该公司不申报纳税的行为下达了《税务行政处罚决定书》决定罚款玖仟元，并通过县城建局定额管理站到实地勘测出工程用砂、石、土的数量，推算出该公司开采应税矿产品应纳税额。

五月十八日，稽查局又到县地矿局调查取证，县地矿局认定该公司开采的河砂属矿产资源中的天然石英砂，河卵石岩性以石灰石为主，据此核定该公司应纳资源税25万元，并通知该公司交纳，潜江市公路工程公司拒绝交纳县稽查局核定的应纳税款。

由于该公司拒绝交纳税款，稽查局申报县地税局通知其开户银行扣缴了应缴税款及滞纳金，该公司不服地税

1局的强制执行措施，起诉到大悟县人民法院。

原告认为：《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第四条规定“未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或者暂缓征收资源税，并报财政部和国家税务总局备案”。

“至今为止，湖北省人民政府并未作出在我省开征非金属矿原矿（含沙卵石）资源税的决定，更未报财政部和国家税务总局备案”。而省地税局文件认定沙、石、粘土按其他未列举名称的非金属矿原矿征收资源税。“被告以省地税局的文件为依据对非金属矿原矿征收资源税显然缺乏法律依据”。因此被告的行政处罚决定及强制扣缴税款措施缺乏事实依据，适用法律错误，处罚程序违法，要求被告退还扣缴的税款。

被告认为对原告的处罚是依法行使职权，原告在工程施工中开采、收购了工程所需河砂、卵石、碎石等建筑材料，根据《中华人民共和国资源税暂行条例》（以下简称《暂行条例》）规定开采应税资源的单位和个人为资源税的纳税人，因此原告应在法定期限内申报，经税务机关责令其限期改正，原告仍未办理纳税申报，因此税务行政处罚决定事实清楚，程序是完全正确的。

未列举名称的其他非金属矿原矿是否应当征收资源税原告无权诉讼，《税收征收管理法》第八十八条规定“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保”。

因此原告对税务机关是否该征税问题应当先缴税再复议，然后才能起诉。

人民法院通过审理认为被告作出行政处罚、强制执行的程序合法，措施得当。但是强制执行的税款是否应当征收存在复议前置问题，应当另案审理，但是未列举名称的其他非金属矿原矿是否应当征税又是税务行政处罚和强制执行的基础，因此，人民法院决定暂行中止该案的审理，要求原告对征税问题进行复议后再一并审理。

潜江市公路建设工程公司又申请孝感市地方税务局对该案进行复议。在复议过程中，县地税局认为该公司开采的河卵石矿质属石灰石，根据《实施细则》规定石灰石属列举名称的矿产品，应当征收资源税。《省地方税务局关于京珠公路建设取土是否征收资源税的批复》（以下简称《批复》）规定修、筑路所用砂、石、粘土应当按照未列举名称的其他非金属矿原矿征税。

复议机关认为，未列举名称的非金属矿原矿是否征税应当由省人民政府确定，湖北省地方税务局的《批复》中将河砂、粘土按照未列举名称的非金属矿原矿征收资源税，明显越权，因此不能作为征税依据。

根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》中《矿产资源分类细目》规定，河砂属于天然石英砂，资源税税目中只列举了石英砂，因此河砂属未列举名称的非金属矿原矿。通过相关部门认定河卵石的岩性以石灰石为主，因此复议机关认为对河卵石征收资源税法律依据充足，对粘土、河砂等其他未列举名称非金属原矿征收资源税法律依据不足。因此撤销县地税局的扣缴税款通知书，要求县地税局重新核实沙、石、土的数量后，重新核定应纳税额。

经过重新核实后，县地税局核定原告开挖河卵石应纳资源税三万元，退还了余下多征税款，原告因此也撤回向了人民法院的起诉书。

【评析】：

一、现行规范性文件制定中存在的问题

行政机关的行政行为可分为抽象行政行为和具体行政行为，而许多具体行政行为是依据抽象行政行为作出的，如果抽象行政行为不合法具体行政行为的合法性就难以保证，虽然，抽象行政行为不被当事人直接诉讼，但因执行抽象行政行为引发具体行政行为诉讼的案例是非常多的。

抽象行政行为包括制定行政法规、行政规章和大量的规范性文件，从总量上看，规范性文件的总值大大超过行政法规和行政规章；

从行政法制工作的角度看，规范性文件的制定对于行政法规和行政规章起到有效的执行作用，在行政管理中起着非常重要的作用。

但是，应该看到在实践中也存在不少问题。

1、越权制定规范性文件的情况严重。

行政机关制定规范性文件的内容相当广泛，在制定规范性文件时，存在着严重的越权行为，既有上下级行政机关的纵向越权，也有同级行政机关之间的横向越权。

由于我国现行行政法调整的范围较窄，某些管理领域往往先由国家行政机关的规范性文件调整，部分规范性

文件在行政管理中起着重要作用，而一些不合法的规范性文件，会严重影响行政执法的严肃性，导致具体行政行为不合法。

如《财政部 国家税务总局关于调整部分娱乐业营业税税率的通知》（财税[2001]73号）将部分娱乐业税率调整为20%，而《中华人民共和国营业税暂行条例》第二条第三款规定“纳税人经营娱乐业具体适用的税率，由省、自治区、直辖市人民政府在本条例规定的幅度内决定”。

因此财政部的文件属于同级横向越权行为。

2、制定的规范性文件与上一级规范性文件、行政规章、行政法规不相符合，甚至出现抵触，使行政法规、行政规章在实施中发生变形，如本案中未列举名称的其他非金属矿原矿征收资源税征税问题。

湖北省地税局《关于资源税几个政策问题的通知》（鄂地税发[1994]015号）、《省地方税务局关于调整未列举名称的其他非金属矿原矿资源税税额标准的通知》都明显越权确定了资源税税额、减免税等问题。

这不仅与《暂行条例》的立法内容相违背，也与《中华人民共和国税收征税管理法》规定的除法律、行政法规外，任何机关不得作出税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税的规定相违背。

又如在《暂行条例》第七条第三款规定的资源税减免权为：国务院规定的其他减税、免税项目，而在财政部制定的《实施细则》第四条第二款中却规定未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或暂缓征收资源税。这明显越权授权省级人民政府有减免税权。

3、没有遵循必要的程序规则，有的行政机关往往根据某一领导的一个批示甚至一句话或一次大会发言，便匆匆起草一个文件，行政机关内部职能部门也是各行其是，隔行如隔山，对重要性文件没有经过认真、周密的调查研究，更没有在一定范围内经过相关人员的必要讨论和磋商，不广泛听取意见，便草率发文或公布，缺乏应有的程序规则予以制约。

二、进一步完善规范性文件的制定程序

1、严格执行规范性文件制定程序。

为了规范规章、法规的制定程序，国务院颁布了《规章制定程序条例》，许多部门也制定了本部门的规章制定办法，对于规范性文件的制定也应符合一定的操作规程，经历必要的程序和合理步骤，使行政机关这种抽象行

政行为做到针对性强，更加科学合理。

2、落实公开、公正制度。

在制定规范性文件时应广泛听取各方面的意见，涉及对外有普遍约束力的规范性文件还应当听取管理相对人的意见，增加规范性文件的透明度。规范性文件形成后还应及时公布，便于贯彻，更有利于群众的参与和监督。

3、严格划分制定权限。

对不属本级管理的事务不得越权制定文件，对需要部门协调的及时相互沟通，对属于上级权限的应及时请示，对本部门需要创立规章的不应以规范性文件代替，同时在制定规范性文件时应当加强内部职能部门的协调，建立严格的会签制度，对涉及法规性内容应当有法制工作部门的意见。

4、加强对规范性文件的监督检查。

对于规范性文件的监督有行政监督、司法监督和社会监督。上级行政机关应经常检查所属部门制定的规范性文件，对不合法的文件应当撤销或变更。行政机关内部法制工作机构应当定期对本部门的文件进行清理，建立规范性文件报送备案制度。

在司法监督中，人民法院对审理案件中具体行政行为依据的规范性文件应当严格鉴别和判断，对于不合法的规范性文件不予采信，同时可以采用司法建议方式向规范性文件制定单位及其上级机关提出修改建议，促进行政机关及时纠正。

在贯彻规范性文件时，要经常听取下级、社会各界对执行规范性文件的意见，发现有违法或者有不合理问题应当及时修正。

规范性文件修改、制定的及时性正是加强行政管理所需要的。因此行政机关应当在搞好调查研究的同时，进一步完善规范性文件的制定，为贯彻法律、法规、行政规章服务。

规范性文件 篇3

关键词：规范性文件附带审查；级别管辖

新行政诉讼法和司法解释的相继出台对规范性文件的司法审查做出重要的突破，规定了对规范性文件的附带审查制度。但关于程序等一些列重要问题并未作出明确规定，而管辖作为行政诉讼不可或缺的一个内容，对完善这项制度有重要意义。

一、 规范性文件附带审查的管辖概述

（一）规范性文件附带审查的管辖的概念

规范性文件俗称“红头文件”，是指国务院部门的规范性文件、地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件以及乡镇人民政府的规定。行政诉讼的管辖是指上下级法院和同级法院在第一审行政案件上的权限和分工，本文对规范文件进行附带审查的管辖主要考虑的是级别管辖，即谁有权对行政行为所依据的规范性文件进行审查。

（二）确定规范性文件附带审查的管辖的必要性

明确规范性文件附带审查的级别管辖，是适应规范性文件本身特征，保障规范性文件能够有效审查的必然要求。

首先，规范性文件自身特征决定着要对管辖法院加以区分。1、制定主体广泛，跨度大。具体说来，包括国务院、各部委、直属机构及其所属机关，省级政府及其所属各部，较大的市、地级市、各县人民政府所属部门。除此，还包括乡级政府。2、效力具有层级性。由于制定主体的广泛性和表现形式的多样性，规范性文件内容不同，效力必然也不尽相同。

其次，从目前的发展趋势来看，法院收到的对规范性文件附带审查的诉讼会越来越多，对管辖法院来说无疑是一项挑战。合理分配规范性文件的审查权，确定规范性文件审查的级别管辖法院，能够有效解决实际问题。

最后，法院对规范性文件的审查区别于对具体行政行为的审查。相比之下，判断规范性文件的合法有效性需要更高水平的专业知识和专业素养，而且对规范性文件的审查结果决定着对主诉讼中具体行政行为的判断。

综上三点，确定对规范性文件附带审查的级别管辖非常必要。正是由于这些必要性，确定规范性文件进行审查的法院更应该综合多种考虑，得出一套有效的方案。

二、新背景下关于规范性文件附带审查管辖的讨论

新行政诉讼法第53、64条新设了规范性文件的附带审查制度，司法解释第20、21条解决了提出附带审查的时限和审查的结果及处理，其中“作出生效裁判的人民法院”这一规定的具体含义仍不明确。在最高院起草司法解释过程中出现了两种意见：一种认为应当由较高级别的法院管辖，因为上文已经提到规范性文件的制定主体包括省级人民政府或者各部委，由任何一个基层法院来审查这些文件，不仅权威性不能保证，还可能会出现不同的基层法院之间由于信息不畅而做出相互矛盾的审查结论。另一种意见认为，如果都由较高级别的法院管辖，不排除一些当事人借申请审查规范性文件有意抬高案件的审级，这样一来，大量案件涌入中高级人民法院甚至最高人民法院，而基层法院无案可审。具体方案有四种：第一，由中级以上法院管辖，即排除基层法院，由较高级别的法院审查；第二，由与规范性文件制定机关的同级别法院管辖，例如省级人民政府制定的规范性文件应由高级人民法院来审查；第三，由规范性文件制定机关作为行政诉讼案件被告时的管辖法院的同级别法院管辖；第四，由主体诉讼管辖法院管辖。以上四种方案各有考虑，本文倾向于由较高级别的法院对规范性文件进行附带审查，通过下文的论述予以阐明。

三、国内外对规范性文件附带审查的管辖经验

（一）大陆法系国家

大陆法系国家一般由级别较高的行政法院对规范性文件进行审查，例如德国、法国。德国行政机关颁布的法律规范表现为法规命令，“具有事务管辖权的，总是高等行政法院和高级行政法院”。法国行政机关制定普遍使用的规则被称之为条例，由行政法院进行审查。虽然“自1953年起，反越权行为诉讼首先提交基层的行政法院”，但“作为特例，最高行政法院直接受理划归它管辖的案件（诸如起诉关系到以总统令委任之官员的职业的法规政令，起诉部长们下达的规章条例性文件，等等）”。

（二）英美法系

美国对规范性文件的审查主要有议会和法院，但主要由法院进行。只有具体案件所涉及到的法律，才可能被法院审查。法官在审理这些案件的过程中，对立法是否违宪或与上位法是否冲突等问题作出判决。所以美国对规范性文件进行审查的管辖法院是与主诉讼的管辖法院一致的。

英国的规范性文件主要表现为委任立法，对其监督主要包括议会的监督和法院的監督两个方面，与美国的情况大体相同，这里不再赘述。

（三）我国行政复议法的规定

我国行政复议法规定了对规章之下的规范性文件进行的附带审查制度，从相关的规定来看，设立了“转送”和“中止”制度。《行政复议法》第26条规定，申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第7条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

（四）对我国的启示

大陆法系国家采取由较高级别的行政法院对规范性文件进行审查，英美两国采取与主诉讼相同的管辖法院，本文认为，大陆法系国家的经验更值得我们借鉴。首先，审理规范性文件的法院级别较高，拥有对规范性文件比较深的审查强度，甚至可以规定规范性文件的效力，能够达到审查的目的。其次，由较高级别的法院审查规范性文件，更具有权威性，符合规范性文件效力具有层级性的特点。同时，我国行政复议制度规定的“中止”、“转送”制度可以应用到行政诉讼中，是有益的借鉴。

四、我国规范性文件附带审查管辖的构想

规范性文件由于其自身存在的特点，在级别管辖上必须有所区别。通过对国外相关管辖制度的分析，以及我国行政复议法的有益尝试，由中高级别的法院来审查规范性文件更值得我国借鉴，即上文中提到的四种方案的第一种。具体的构想如下：如果公民、法人或其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出对规范性文件审查请求的，人民法院应当中止诉讼，将规范性文件移送有管辖权限的法院：对国务院组成部门、省级人民政府制定的行政规范性文件，应当由最高人民法院管辖；对于市级人民政府及其所属工作部门制定的规范性文件，应当由高级人民法院管辖；对于县级人民政府及其工作部门、乡级人民政府制定的规范性文件，应当由中级人民法院管辖。这种构想主要是借鉴了大陆法系国家和我国复议制度中关于规范性文件附带审查的管辖的规定，不仅使法院的层级与规范性文件的效力层级相适应，而且将行政诉讼法和行政复议法很好地衔接在一起，有利于实践的展开。

相比较其他级别管辖的方案由中高级别的法院来管辖有其独特的优势，但不可避免的是，可能会出现当事人借审查规范性文件抬高案件审级的情况，这里需要明确的是，主诉讼的审级并没有被抬高，还是由本就具有管辖权的法院来审理，只是规范性文件的审查法院发生了变化，而由较高级别的法院来审查属于抽象行政行为的规范性文件是合理必要的。（作者单位：河北大学政法学院）

参考文献：

[1]李广宇：新行政诉讼法逐条注释[M]，法律出版社2015年第1版

[2]江必新、梁凤云：新行政诉讼法司法解释理解与适用[M]，中国法制出版社，2015

[3]廖希飞：规范性文件附带审查制度研究[J]，行政法年会论文集，2015

规范性文件 篇4

一、行政规范性文件备案审查制度实践的现状与问题分析

(一)行政规范性文件备案审查的实践现状分析

当前政府法制机构中的行政规范性文件备案审查活动,有时会涉及多部门、多内容,所以存在着工作量较大、工作任务较重的问题。规范性文件主要是通过本级政府法制机构进行审查,并报上级政府法制机构备案。根据2014年全国地方规范性文件备案审查示范点工作谈会公布信息能够看出,当前我国每一个省、市地区均建立了规范性文件备案制度,但是在实际的规章制度和工作程序制定过程中,却仍然存在着诸多的问题[1]。虽然政府对规范性文件备案审查工作较为重视,但因为审查制度不够明确、审查方式不够科学等,进而直接影响了规范性文件备案审查制度的实践应用效果,不利于规范性文化的有效审查与全面监督[2]。

(二)行政规范性文件备案审查中存在的问题分析

随着社会的快速发展,对规范性文件备案审查的关注程度逐渐提升。尽管我国政府行政规范性文件备案审查的方式在不断发生着改变,但是在实际的管理活动中,仍然存在着管理制度较为匮乏、可操作性法律制度较少等方面的问题[3]。尽管相关法律法规规章逐渐完善,但是在实际的应用过程中,仍然会由于审查规范制度不够完善而造成审查实践活动价值难以突显的问题,在实践活动中,我国规范性文件备案审查制度相关范围不够明确,审查的标准不够统一。另外,相关的责任追究制度不够有力等问题,需要加强对违法行为的监督与管理,促进政府法制机构的有效构建。

二、政府法制机构对行政规范性文件的备案审查构建

新时期背景下,政府法制机构对行政规范性文件的备案审查,可以通过明确规范性文件备案审查的范围,拓展规范性文件备案审查的原则以及完善规范性文件备案审查处罚的制度等方式开展。

(一)明确规范性文件备案审查的范围

政府法制机构中,规范性文件的备案审查活动,需要明确文件备案审查的范围。规范性文件备案审查的范围会直接影响行政备案审查的质量。但是当前我国相关文件备案审查范围的规定仍然没有统一的标准[4]。

相关研究学者认为,规范性文件具有较强的行政目的性特点。结合相关研究学者的理论研究内容可以看出,规范性文件备案审查活动较为注重法定主体、法定程序以及反复适用等特点,在详细了解规范性文件备案审查内容与特点的基础上,能够清晰划分规范性文件备案审查的范围。

其一,规范性文件的制定,需要是具有管理公共事务的职能行政机关,例如国务院、人民政府等等;其二,规范性文件必须是按照法定程序而依法制定的规定、办法、规则等,具有规范性、科学性以及民主性特点[5]。其三,规范性文件需要包含一定的外部性特点,属于外部行政行为,能够涉及到公众、法人以及各类行政组织的权益。其四,规范性文件具有反复适用性特点,能够针对不同的对象、不同的时期以及不同的场合进行反复使用,并产生行政性约束与管理的效果。

(二)拓展规范性文件备案审查的原则

当前我国政府法制机构建设中,规范性文件的备案审查活动主要具有合法性审查以及合理性审查的原则[6]。在合法性审查方面,需要对规范性的文件进行全面了解,判断其是否具有明确的科学标准,在实践中应用的价值如何等等,结合法律规定进行综合分析。合理的审查管理对策是提升规范性文件备案审查的重要前提。但是当前很多规范性文件备案审查的过程中,由于仅就合法性进行审查、相关人员的专业技能水平不足、审查人员自身专业知识不足等问题,会出现备案审查理解方面偏差的问题,所以在规范性文件备案审查的过程中,不仅仅需要遵循着合法性审查与合理性审查原则,还需要适当增加协调性审查原则,进而全面提升规范性文化备案审查的质量。

协调性审查主要指的是审查规范性文件与相关规范性文件之间是否存在协调一致性特点,分析其是否会造成行政机关关系不够清晰等问题,能够有效协调部门之间的工作内容,避免各类不良问题的发生。行政文件备案审查的过程中,可以积极学习广东省的做法,在审查行政规范性文件的过程中,遵循着“原则上只审查合法性问题,兼顾审查合理性和协调性问题”的理念,进而保证规范性文件备案审查的效果。

(三)完善规范性文件备案审查处罚的制度

规范性文件备案审查处罚主要包含行政处罚、刑事处罚等,可以结合不同的情况实施不同的处理方式。完善的规范性文件备案审查制度能够对审查人员产生一定的职务约束作用,使每一位相关工作人员都恪尽职守,进而从根本上消除问题的发生,构建良好的政府法制机构环境。

政府部门可以通过终止审查、准予备案以及不予备案等方式,针对不同的规范性文件审查结果,实施处罚。比如针对于不合理的问题或者违法的问题,必须实施不予备案,终止机关单位相关活动的处理方式;针对于存在一定问题并且具有可改性的规范性文件,予以暂停备案的处理,在修改合格并审查同意即可实施备案。新时期背景下,需要加强对各项规范性文件的全面监督与管理,针对于存在问题的规范性文件及时予以改正,注重监督的价值,彰显管理的意义,避免不良问题的产生。

三、结语

行政规范性文件的备案审查,对政府法制机构的全面构建能够产生重要的影响。政府部门可以通过明确规范性文件备案审查的范围,拓展规范性文件备案审查的原则以及完善规范性文件备案审查处罚的制度等方式,对规范内的文件内容进行全面监督和管理,全面提升规范性文化备案审查的质量。

摘要：在简单分析行政规范性文件文案审查制度实践中存在问题的基础上,提出明确规范性文件备案审查的范围,拓展规范性文件备案审查的原则以及完善规范性文件备案审查处罚的制度等方式,构建完善的政府法制机构规范性文件备案审查制度。

关键词：政府法制机构,行政规范性文件,备案审查

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规范性文件清理总结 篇5

按照安县依法行政领办„2011‟15号文件精神，我局高度重视规范性文件清理工作，坚持把规范性文件清理工作作为清除制度性障碍，保证法制统一，维护人民群众合法权益，推进依法行政的重要举措，狠抓工作落实，对我局规范性文件进行了认真清理，取得了一定成效。现将清理工作情况总结报告如下：

一、我局规范性文件清理工作的基本情况

我局结合法制办要求，制订了《清理规范性文件工作方案》，召开了专题会议，明确了清理职责，清理范围，对规范性文件进行全方位清理审核，共清理规范性文件1件，属继续有效文件。

二、清理规范性文件的主要做法。

（一）领导重视规范性文件清理工作。领导高度重视，指示要认真按照上级指示要求，成立清理领导小组，细化了清理办法，提出清理目标要求。从依法行政依法护路的高度全面抓好这次规范性文件清理工作。

（二）统筹安排，落实清理责任

召开规范性文件清理工作会议，对清理性工作进行了安排落实，明确规范性文件清理工作，会议明确要求，凡违反或有悖法律法规规定的，越权设有行政许可，行政处罚内容的文件，一律失效，逾期仍执行的，将追究相关部门负责人和有关人员的责任。

（三）清理公开，确保清理社会效果

在清理工作开展过程中，要求对收到的各种建议和要求进行认真分析，形成书面材料，该进行清理的坚决清理予以撤销或修改重新发布，对不属清理范围，及时向上级反映情况，予以整改。

三、建立规范性文件清理工作长效机制的建议

第一，建立定期清理制度。要及时解决规范性文件运行中存在的矛盾和冲突，坚决杜绝“依法打架”现象的发生。要长期坚持开门清理，建立奖惩机制，鼓励人民群众通过提出合理建议，充分行使民主权利，积极参与制度的建设和完善。

第二，建立健全评估制度。对规范性文件情况及时进行评估。评估工作有利于分析规范性文件的合法性、合理性与可行性，有利于规范性文件更好地指导工作，以便进一步规范文件，提高规范性文件质量。

第三，进一步完善备案审查制度。要定期进行备案检查，及时发现问题，予以纠正，促进行政机关依法行政。

规范性文件清理工作是一项长期的、艰巨的、系统性工程，需要做出不懈的更大努力。我局在开展规范性文件清理工作方面尽管做了一些工作，取得了一些阶段性成果，但上

级的要求，与人民群众的要求，与构建社会主义和谐社会的要求相比较，还有很大差距。我们将进一步加强学习，扎实工作，为建设法治公路做出应有贡献。

安阳县公路管理局

规范性文件 篇6

摘 要：税种的设立、税款的征收，直接关系纳税人的切身利益，税收法定原则是税收立法的一项基本原则，也是我国宪法所确立的一项重要原则，我国现行的税收法律体系主要由单行的税收法律、行政法规、部门规章等构成，对于现行税法体系中存在的有瑕疵的税收规范性文件，需要根据税收法定原则进行整理，将逐步废止或另行授权制定。

关键词：税收规范性文件；税收法定

2015年3月，随着我国《立法法》的修订，立法法第八条、第九条规定了税种、税率、税收征收管理等税收基本制度由法律确定。这意味着对于我国的税收法律体系中不符合立法法规定的税收规范性文件进行全面整理。对于不符合税收法定原则、或者存在授权瑕疵的税收规范性文件，将逐步废止或另行授权制定。

一、我国现行税收法律体系的现状

我国现有的税收法律体系主要由单行税种法律、行政法规、部门规章、由财政部、国家税务总局发布的规定、通知、公告、答复等，以及地方政府、各省市税务局发布的通知、规定等构成。目前我国的18个税种里，只有企业所得税、个人所得税和车船税由全国人大及其常委会立法，其余15个税种均是以行政法规的形式颁布。国务院税收行政法规制定的依据来自于1985年全国人大常委会给国务院的授权。

在我国现有的税收法律中，由全国人大或其常委会制定单行税收法律、国务院制定的暂行条例中，通常只规定了基本的税收要素、基础的税收原则，缺少具体的细节。国家税务总局、财政部、各省政府通常以规定、通知、公告、答复的形式对各单行税收法律、暂行条例进行解释，或以税收规范性文件对市场经济进行灵活调控、解决市场经济不断发展出现的新问题。

二、税收规范性文件清理的依据

我国的税收规范性文件内容覆盖全部税种，形式多样，内容繁杂，体系混乱。具体内容涉及到税收优惠减免、税法解释、税收执法程序、包括部分税率、税额的确定。税收规范性文件的制定权限及其内容，其实质性合理性和形式合理性都存在瑕疵，有违税收法定原则。税收规范性文件的颁布没有系统，大多是为了特定情况而发布，发布的部门混乱。纳税人除了要遵守单行的税收法规外，还要需要关注不同部门、不同政府发布的各种税收规范性文件，又没有一个权威的税收法律汇编的资料，纳税人难以全面的接触到所有政策，税法遵从的成本太大。对于税收征管者来说，这个问题同样存在，大大增加了税收执法风险。

政府多运用财税手段影响市场经济运行，调控经济，多采用税收优惠政策。虽然税收优惠政策有利于纳税人，但对任何个体的减免税都可能引发横向不公平，有违税收公平原则。

税收规范性文件规范发布存在粗糙，简单，散乱的情况，在税收执法过程中容易导致执法风险。同时出于经济调控的原因、税收规范性文件变更频繁，对税收的稳定性造成一定伤害。税收规范性文件中有时会出现自相矛盾的情况，有损税制的统一性。有时各个税法间的标准不一，纳税人和税收征管有时难以把握。如小微企业减免税，享受企业所得税减免优惠的小微企业和享受营业税、增值税、消费税的小微企业的认定标准就不一致。

同时，在税收执法上，我国现行的税收执法最主要的法律依据是《税收征收管理法》及其实施细则，但该法律仅只能规定基础原则、基本流程，各单行税种的具体征收方式、税收优惠的实施等，都是由财税部门、税务机关通过解释、办法解决。税收法定原则承认税务机关解释税法的权力，但不能借解释税法之名行税收立法之实。

三、清理稅收规范性文件的法律途径及清理标准

党的十八届三中全会通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》中提到“不再出台新的税收条例。与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。”“在此期间，全国人大的授权决定仍然有效；国务院可以根据客观情况变化和税制改革需要，依据授权决定和相关税收条例的规定，对相关税收政策进行必要的调整和完善。”

在对税收规范性文件进行清理的过程中，第一是根据税收法定原则，对税收规范性文件的发布机关进行分析，是否有授权权限，评估其程序上的合法性，审查其形式合理性。税收法定原则的要求税收的开征、停征、减征、免征、退补税等都必须有明确的法律依据，任何人和机关、单位、个人无权擅自决定。对于因为市场经济发展、社会科学进步而不断出现的新经济问题，需要制定税收规范性文件的，其颁布机关、内容应该严格遵从税收法定原则，避免立法瑕疵。第二是对其效力层级进行分析，是否与其他效力等级高的法律规范冲突。对于同一个课税对象，单行税收法规规定征税，但各部门为调控经济，多会采用税收优惠。上位法规定征收，下位法规定不征，即出现上下位法的冲突。第三是分析规范的实质内容是在什么情况下制定，为了达成什么目的，所依据的法规是否仍在实施，现在环境是否变化是否还有需要清理或保留的价值。审查其实质合理性。

对于规范性文件所依据的法规和环境已经发生变化，无存在的必要的，直接废止。对未到期限规范性文件，可明确政策终止的期限。对于被收回税收立法授权的，根据其授权而制定的税收条例、规范仍有效，可以成为征税、税收执法的法律依据。对于有必要存在的税收条例，规范，有权部门应尽快制定相对应的法律规范，以取代无授权而制定的规范，以维护税收法定原则。

在实际中，社会经济的不断发展，科学技术的飞速前进，各种社会经济的交易方式、经济形态不断翻新、层出不穷，税法为适配市场经济，不得不出现调整变动。而税法的变动、调整涉及到经济、社会政策等各方面，税收立法、税法解释、税收执法等都需要非常专业的知识储备和专业人才，对于税收立法，除了严格遵守税收法定原则，另应不断加强立法机关、立法人才的储备，以便提高税收立法的水平，减少税收法律的变更和调整。

参考文献：

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[4]刘剑文，马琳.《清理税收优惠政策的途径》[N].中国税收报，2014年3月5日，第B01版.

规范性文件 篇7

关键词：行政决策,行政规范性文件,绩效评估

一、引言

行政决策, 从行政学和公共管理学的视角来定义, 一般是指国家行政机关为履行行政职能, 就面临所要解决的问题所作的目标确定、行动设计和方案抉择的过程。[1]行政决策一般包括行政规范性文件为外观的决策, 还包括行政复议、行政诉讼等所承载的决策。重大行政决策绩效评估, 其本质是对政府公共政策制定的过程和实践效果的评价。但由于依法行政的程序正当原则制约, 大多数行政决策主要由行政规范性文件承载。[2]欧内斯特·盖尔霍恩说过:“在过去的20年里, 行政法最重要的发展之一是行政机关日益依赖于规则 (RULES) 制定——将其作为制定政策的一种手段。”[3]综上所述, 本文主要对行政决策范围内的行政规范性文件的绩效评估展开讨论。

二、行政规范性文件绩效评估的制度功能分析

(一) 行政规范性文件备案审查制度——“出口前规范”

随着我国依法治国进程的深入推进, 依法行政的理念日渐深入人心。但在实践中, 在一定程度上仍然存在行政规范性文件杂、乱、多等问题。比如2010年湖南省株洲市为创建国家卫生城市, 出台的《株洲市人民政府关于禁止乱倒垃圾乱贴乱画乱停乱放乱穿马路等行为的通知》, 将行政处罚权赋予身穿黄马甲的市容环卫监督员, 且允许罚款者从所罚没款项中提成50%。虽然当前在制定行政规范性文件的出口导流环节, 已嵌入了行政规范性文件备案审查制度。但从推进依法行政更高程度上讲, 行政规范性文件还承载着确保行政决策科学性、民主性水平等重大职能。因此, 与备案审查制度相衔接, 仍然需要进一步完善解决重大行政决策绩效。

(二) 行政规范性文件绩效评估制度——“出口后规范”

从一些地方政府对行政规范性文件绩效评估制度功能的预设与定位来看, 主要有利于检验政府重大行政决策的效果效益效率、有利于提高决策的科学化和民主化水平、有利于实现决策资源的有效配置、有利于决定决策的循环使用四重综合性目的。[3]对于采用何种方面评价, 也有学者提出, “参与式”绩效评价导致政策评价的运动化和理性匮乏, “技术理性”模型则存在导致公共政策中“公共性”丧失的危险。因此, 提出绩效评估的第三条道路——“复合型”绩效评价模式, 其核心是试图在不同层次上合理运用公众知识和专家知识, 从而促进公共政策中公共精神与技术理性统一。[4]通过绩效评估制度, 对行政规范性文件进行再审视, 从而不断健全科学、民主、依法决策机制, 提高行政质量和效益。

三、行政规范性文件绩效评估启动

一些地方规定了三种启动行政规范性文件绩效评估程序的路径, 包括:公民、法人或者其他组织对行政规范性文件提出较多意见的;市、县 (市、区) 人民政府办公室或同级人民政府法制机构认为有必要进行行政规范性文件后评估的;行政规范性文件在有效期届满前6个月, 制定机关或实施机关认为需要继续实施的。可以说, 行政规范性文件绩效评估可通过社会的推动、政府内部决定、法定三种方式启动。

对于“提出较多意见的”、“有必要进行的”、“需要继续实施的”三种情形, 从制度经济学的角度来讲, 由于我国地方官员存在“晋升锦标赛治理模式”, [5]大多数地方官员都会以上级政府的考核目标来推进相关工作, 通常对“有必要进行的”和“需要继续实施的”予以绩效评估。而对于公民、法人或者其他组织对行政规范性文件提出较多意见的启动路径, 则很可能被合法地排斥。因为大多数地方政府行政规范性文件绩效评估实施机关为政府办公室 (厅) , 但其属于综合协调办事机构, 更多地承担协调政府各职能部门沟通、协调等职能, 并不过多地面向社会公众。而“提出较多意见”是动态的, 而非静态的过程。公民、法人或其他组织可能在制定行政规范性文件绩效评估计划时没有提出意见或者意见没有反馈到制定评估计划机关处, 抑或反馈到制定评估计划机关处而被搁置。比如公民、法人或者其他组织的意见应当向制定机关还是实施机关提出?接受意见的机关所认为的“较多意见”以什么标准来衡量?

因此, 本文认为, 做好行政规范性文件绩效评估工作中, 要把公民、法人或其他组织对于是否启动行政规范性文件绩效评估工作作为一项重要的制度来设计。还要具体明确公民、法人或其他组织的意见应向哪个机关提出?达到多少意见可以认定为“较多意见”, 并据此展开行政规范性文件的绩效评估工作。

四、行政规范性文件绩效评估主体

绝大多数地方政府均严格按照《全面推进依法行政实施纲要》之规定, 明确了市、县 (市、区) 人民政府办公室是后评估工作的组织实施机构, 决策建议、执行部门或市县人民政府指定的相关部门具体负责后评估工作。有的地方政府还赋予了同级人民政府法制机构应当履行政府重大行政决策后评估报告的合法性审查职责。同时, 大多数地方政府规定了在明确行政规范性文件绩效评估主体后, 其具体评估工作由评估小组来承担。评估小组由评估机关的相关人员组成, 可以邀请人大代表、政协委员、有关法律专家、行业管理专家等参加。这样的制度设计体现了行政规范性文件绩效评估的参与性、专业性。

笔者认为, 对于行政规范性文件绩效评估主体的设计较为符合我国实际情况, 但其也存在着一定的弊端。由制定机关或实施机关进行的评估是一种典型的系统内部的自上而下的监督方式, 是一种“自己作自己案件的法官”、“既是运动员、又是裁判员”的活动, 其实质正义有待考究, 取信于民的难度也颇大。因此, 要使评估活动达至预期目的, 评估主体应更多地由一个中立的第三方机构来充任。评估主体的中立性是保证评估结果客观公正的必要前提, 只有保证评估机构的独立、客观的地位, 才能有效避免评估工作不受当地政府的干扰, 实现纯净评估工作的客观、公正。从世界各国的经验看, 有些国家设立了专门的监督机构, 如德国的法规评估委员会、执行成本评估委员会等。根据我国的现状, 对行政规范性文件的绩效评估最好由地方国家权力机关来组织, 其成员应当从立法机关、司法机关、专家、人民群众中具有行政管理经验和较强法律意识的人员中产生。同时, 充实公众参与的内涵, 完善程序性规则, 加大其对形成绩效评估及其结果的影响因素, 是公共政策过程民主正当性的关键之处。

五、行政规范性文件绩效评估的原则

有地方把行政规范性文件绩效评估归纳为独立、客观、公正、科学原则, 也有学者认为行政规范性文件绩效评估应当注重公众参与原则、公开原则、客观公正原则。[6]笔者认为, 开展行政规范性文件绩效评估, 要基于其本身的逻辑形成过程“制定—实施—评估”, 在目标上表现为公共政策效果的观察, 以及通过这种观察的评价, 反思政策的妥当性和效果, 并对政策进行相应调整的“政策学习”[7], 应当主要遵循公众参与原则与专业化原则。

(一) 公众参与原则

公众参与, 即“公民、法人和其他组织有目的的参与和政府管理相关的一系列活动”。一般来说, 公众参与有着两个层面的含义:首先是表面性、功能性、制度性层面的, 也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的参与;其次是本质性、价值性和宪政层面的, 也就是对行政权力的约束、控制和对整个宪政权力的再分配。[8]现代行政不同于传统的专制行政、极权行政, 传统行政注重行政效力的至上, 而现代行政必须是一个开放的、非武断的政治体系。[9]在现代行政法中, 行政相对人不再只是行政权作用的客体, 而应当是行政哺序的主体和积极参与者。[10]因此, 公众参与到行政规范性文件的评估过程之中是正当行政程序的体现, 也是社会正义的必须要求。[11]但是, 公众参与应当主要评价价值和利益偏好问题, 而对于事实问题评价, 应主要借助专家论证。

(二) 专业化原则

当代社会中专业化决策问题交错复杂, 各种决策主体日益倾向于诉诸专业知识、技术理性来制定策略。[12]在公共政策领域主要表现为对行政部门的专业知识、技术理性抱以较大的信任, 由此将公共决策的正当性问题转换为理性化问题, 甚至还将“行政精英”以外的学术专家引入决策过程, 进行技术性的论证。因此, 对行政规范性文件评估的专业化要求日益重要。

六、行政规范性文件绩效评估结果及其使用

大多数地方政府规定了继续实施、调整实施、终结实施三种绩效评估结果。有的地方政府也明确, 经审议通过的规范性文件后评估报告应当作为修改或者废止政府规范性文件、完善配套制度和改进行政执法、行政管理工作的重要依据;经审议通过的规范性文件后评估报告建议规范性文件进行修改的, 有关行政机关应当按照法定程序组织修改;经审议通过的规范性文件后评估报告建议废止同级政府规范性文件的, 应当按照法定程序提请制定机关废止;经审议通过的决策后评估报告建议完善有关配套制度的, 有关行政机关应当在法定权限内及时办理;经审议通过的决策后评估报告提出改进行政执法或行政管理建议的, 有关行政机关应当及时采取措施予以落实。

笔者认为, 行政规范性文件绩效评估的核心在于提高决策的科学化民主化水平和顺应社会期待。在“公众、专家和政府”相结合的公共政策体制结构中, 公众参与、专家论证后, 在政府决策的过程中基于绩效评估结果应当采取相应的行动, 比如政策调整或修改, 或者承担相应的法律和政治责任等, 才能构成一个民主、有效和具有公共精神的公共政策形成和评价机制。

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规范性文件 篇8

这次清理工作是我省历史上第一次对省委党内法规和规范性文件进行清理, 以保证省委规范性文件的合法有效, 维护国家政令的畅通, 避免违法或不适当的规范性文件的施行。围绕中心, 服务大局, 发挥档案的最大效果始终是我们档案工作的宗旨。工作中我们档案部门始终树立全局理念、服务理念、争先理念, 全力以赴配合好这次省委工作中心工作。

这次省委文件清理工作时间 (年代) 跨度长、范围广、调卷数量多, 为确保工作顺利完成, 我局领导对省委清理文件工作给予了高度的重视, 召集档案馆相关部门按省委要求部署专项接待工作, 工作期间我局齐秀娟局长、梁尔东、那耀文副局长多次看望、关心参与查档清理工作的同志, 并亲自安排解决工作中遇到的难题:一是创造良好的工作条件。在办公条件紧张的情况下, 克服困难提供专门的办公室供专项清理工作组使用, 为清理小组的同志创造了良好的工作环境, 同时也确保了档案的安全保密。二是配备专人为清理工作服务。安排利用处专人负责省委清理小组的接待任务, 同时在一处抽调两名同志协助清理文件组的同志查找文件, 解决了查档工作中人员少、任务重等实际问题, 保证查档阶段顺利按时完成。三是多渠道查找省委文件。由于历史原因, 省委目录存在目录不清, 文件下落不明等情况, 利用处、技术处技术人员在省档案管理软件未正式启用的情况下, 打破常规, 加班使用试运行的档案利用软件进行辅助查询, 机检出省委文件近4 000条目录, 很好地补充了手工目录未查全的情况, 保证查阅档案工作顺利进行。

规范性文件 篇9

2009年1月1日起,《中华人民共和国增值税暂行条例》(国务院令第538号)和《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》(财政部国家税务总局令第50号)正式实施。此前国家税务总局发布的部分增值税规范性文件所引用的条例及细则条款依据已发生变化,需要根据修订后的条例及细则进行修改。现将有关修改内容明确如下:

一、《国家税务总局关于饮食业征收流转税问题的通知》(国税发[1996]202号)第二条中“按《增值税暂行条例实施细则》第六条和《营业税暂行条例实施细则》第六条”修改为“按《增值税暂行条例实施细则》第七条和《营业税暂行条例实施细则》第八条”。

二、《国家税务总局关于卫生防疫站调拨生物制品及药械征收增值税的批复》(国税函[1999]191号)中“根据《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第二十四条及有关规定,对卫生防疫站调拨生物制品和药械,可按照小规模商业企业4%的增值税征收率征收增值税。”修改为“根据《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第二十九条及有关规定,对卫生防疫站调拨生物制品和药械,可按照小规模纳税人3%的增值税征收率征收增值税。”

三、《国家税务总局关于外国企业来华参展后销售展品有关税务处理问题的批复》(国税函[1999]207号)第一条中“按小规模纳税人所适用的6%征收率”修改为“按小规模纳税人所适用的3%征收率”。

四、《国家税务总局关于增值税一般纳税人恢复抵扣进项税额资格后有关问题的批复》(国税函[2000]584号)中“《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第三十条规定:‘一般纳税人有下列情形之一者,应按销售额依照增值税税率计算应纳税额,不得抵扣进项税额,也不得使用增值税专用发票:(一)会计核算不健全,或者不能够提供准确税务资料的;(二)符合一般纳税人条件,但不申请办理一般纳税人认定手续的。’”修改为“《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第三十四条规定:有下列情形之一者,应按销售额依照增值税税率计算应纳税额,不得抵扣进项税额,也不得使用增值税专用发票:(一)一般纳税人会计核算不健全,或者不能够提供准确税务资料的;(二)除本细则第二十九条规定外,纳税人销售额超过小规模纳税人标准,未申请办理一般纳税人认定手续的。”

五、《国家税务总局关于企业改制中资产评估减值发生的流动资产损失进项税额抵扣问题的批复》(国税函[2002]1103号)中“《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第二十一条规定:‘非正常损失是指生产、经营过程中正常损耗外的损失’”修改为“《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第二十四条规定,非正常损失是指因管理不善造成被盗、丢失、霉烂变质的损失。”

六、《国家税务总局关于增值税起征点调整后有关问题的批复》(国税函1[2003]1396号)第二条“《中华人民共和国增值税暂行条例》第十八条规定”修改为“《中华人民共和国增值税暂行条例》第十七条规定”。

七、《国家税务总局关于加强新办商贸企业增值税征收管理有关问题的紧急通知》(国税发明电[2004]37号)第三条第(三)款有关企业增购专用发票必须按专用发票销售额的4%预缴增值税的规定,修改为按3%预缴增值税。

八、《国家税务总局关于加强新办商贸企业增值税征收管理有关问题的补充通知》(国税发明电[2004]62号)第七条第一款有关辅导期一般纳税人增购增值税专用发票按4%征收率计算预缴税款的规定,修改为按3%征收率计算预缴税款。

九、《国家税务总局关于取消小规模企业销售货物或应税劳务由税务所代开增值税专用发票审批后有关问题的通知》(国税函[2004]895号)第一条“增值税征收率4%(商业)或6%(其他)”修改为“增值税征收率3%”。

十、《国家税务总局关于加强煤炭行业税收管理的通知》(国税发[2005]153号)第一条“根据《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第三十条的规定”修改为“根据《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第三十四条的规定”。

十一、《国家税务总局关于纳税人进口货物增值税进项税额抵扣有关问题的通知》(国税函[2007]350号)中“纳税人从海关取得的完税凭证”修改为“纳税人从海关取得的海关进口增值税专用缴款书”,“进口货物取得的合法海关完税凭证”修改为“进口货物取得的合法海关进口增值税专用缴款书”。

规范性文件 篇10

一、行政规范性文件的概念和性质

我国《立法法》并未对“规范性文件”做出法律意义上的定义和界定。但就行政立法层级的梳理而言, 法律效力从上至下依次为宪法、法律、法规、规章及其他规范性文件。因此有学者从反向排除的角度在行政法领域对其进行了定义, 规范性文件, 是“相应有权国家行政机关或法律、法规授权的组织为执行上位法、上级机关命令, 或针对在本机关行政管理职权范围内的事项, 而做出的涉及公民、法人或其他组织权利、义务的, 并在其管辖范围内具有普遍效力的、能够反复适用的除行政法规、规章之外的行政行为” (1) 。

行政规范性文件的存在有其合法依据。虽然我国《立法法》没有明确定义“行政规范性文件”, 但是各级政府制定行政规范性文件的权力, 却散见于多个法律条文中。例如《宪法》第八十九条规定, “根据宪法和法律, 规定行政措施, 制定行政法规, 发布决定和命令”为国务院职权之一。而“规定行政措施”就包括了制定行政规范性文件, 这是与“行政法规”、“决定”、“命令”并列独立存在的。再比如, 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条, 规定县级以上地方各级人民政府的职权时, 也有“规定行政措施”的表述。

行政规范性文件的存在有其合理依据。宪法和法律法规效力高于规范性法律文件, 但其内容制定不可能事无巨细, 而社会管理又纷繁复杂, 在实际执行过程中不可避免的需要更为详细的指导性、事务性文件作为行为依据。因此, 规范性文件已成为现代国家行政机关执行法律、管理社会的不可或缺的工具和手段, 既弥补了法律不能灵活适用于瞬息万变的社会生活之缺憾, 也能够使行政机关对同类事务、事项、行为进行标准化管理。

二、行政规范性文件的监督机制

德国公法学者卡尔·施米特指出, “如果把当权者发出的每一道指令理解为‘法’的话, 那么依法行政就变成彻头彻尾的专制行政了。” (2) 社会治理离不开行政规范性文件, 但行政规范性文件作为下位法不得违背宪法和法律, 否则就违背法治精神。为了保障规范性文件的“合法”性, 对其进行合规审查监督就变的极为重要。

我国对规范性文件的监督途径的特点: (1) 权力机关, 即全国人大及常委会的监督。这种监督属于事后监督, 具有被动性, 监督范围有漏洞。首先, 如果制定或发布机关由于故意或者疏忽, 在法定时间内没有将制定的规范性文件报送相应的权力机关备案, 那么权力机关就无从监督其内容, 而法律也没有规定相应的追责机制。其次, 有一部分规范性文件是游离于权力机关的监督之外的。比如国务院及其组成部门和乡镇人民政府制定发布的行政规范性文件并不在人大常委会的备案监督规定之内。 (3) (2) 行政机关系统内部的监督。这种监督已经实现常态化, 可以由上级机关主动发现, 也可以依公民、法人和其他组织的申请在行政复议程序中对规范性文件进行审查并有权处理。 (3) 法院的监督。法院的监督只能通过在裁判文书中评述其合法性和适当性来体现, 法院并没有权力直接审查规范性文件, 不能消灭其效力, 只能在个案中拒绝适用, 而且, 也没有后续的衔接程序。 (4)

三、新背景下行政规范性文件司法审查的突破与局限

一直以来, 我国法律体系并未赋予法院足够的对规范性文件的“监督职权”, 依据旧行政诉讼法, 法院对于这些“红头文件”只能保持“克制”。这样就导致很多地方政府越权错位, 通过各种“红头文件”突破现有法律法规的限制, 而权益遭受损失的行政相对人确因为“抽象行政行为不可诉”而不能伸张自己的权利, 法院也由于缺乏司法审查的必要依据而陷入尴尬境地束手束脚, 只能进行隐含审查。

新行政诉讼法虽然没有赋予人民法院“审查机关”的角色, 却从实质意义上明确了其一定程度上的“审查职能”。新《行政法诉讼法》第五十三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法, 在对行政行为提起诉讼时, 可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”第六十四条规定:“人民法院在审理行政案件中, 经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的, 不作为认定行政行为合法的依据, 并向制定机关提出处理建议。”这无疑是一种进步, 但其仍然有一定的局限性。

首先, 条文明确的将规章排除在了规范性文件审查的范围之外。规章可以由国务院各部门制定, 也可以由地方政府制定, 《立法法》的修订甚至将部分规章的制定权限下放到了市一级的人民政府。而这一缺口很可能导致地方政府在法律授权的范围内将规范性文件上升为政府规章以避免司法审查。从这一点来看, 对于规范性文件的审查, 新的《立法法》与《行政诉讼法》并未做好衔接。

其次, 新的行政诉讼法对法院司法审查的具体程序、效力等重要问题并未作规定, 制度设置较为粗糙。程序问题在司法解释中可以得到进一步的弥补, 但是效力问题却留下了一个难题。新行政诉讼法赋予法院对规范性文件的审查权限, 但审查的结果却是向处理机关提出“处理意见”, 对于这种“处理意见”, 行政机关是否必须遵循?司法建议的内容不具有强制执行的效力, 虽然《行政诉讼法》第96条规定, “接受司法建议的机关, 根据有关规定进行处理, 并将处理情况告知人民法院”, 但在实践中, 相当多的司法建议发出后, 行政机关没有回复, 石沉大海, 并没有发挥法院司法审查的作用。另外一个需要解决的问题是, 如果不同司法机关针对同一规范性法律文件出具了不同的处理意见, 又该如何处置?这些问题的回答都需要立法部门在今后的立法工作中更加精细化。

新行政诉讼法司法解释相比较于新行政法则更近一步, 前者对后者作了进一步的扩张。新的司法解释改变了旧司法解释对规范性文件只“评述”但不作“审查”的模糊处理方式, 而要求司法机关必须在判决中对规范性文件的合法性做出判断。简而言之, 司法机关需要以判决的形式中对规范性文件的合法性及效力给出司法观点。在审查结果上, 司法解释还将“移送处理”变成了司法机关应尽的义务。新行政诉讼法对“审查”的结果并没有做硬性的规定, 而司法解释第21条则明确, 对法院认为“不合法”的“规范性文件”, 法院“应当” (必须) 向制定规范性文件的机关提出处理建议, 并抄送制定机关的同级政府机关或上一级行政机关。这种处理在坚持司法机关权力分工的基础上, 实际上在规范性文件审查这一问题上赋予人民法院更多的主动性。

四、结论

新的行政诉讼法及司法解释虽然仍有其保守型和局限性, 但作为行政公益诉讼、规范性文件审查等一系列司法实践的初步成果, 已然为抽象行政行为的全面审查留下了一道口子, 司法审查在规范性文件的监督机制中也将发回越来越重要的作用。新的制度都需要面临实践的考验及拷问, 路虽漫漫, 但脚步却已踏出, 未来可期。

摘要：行政规范性文件的司法审查在新的行政诉讼法及司法解释出台后有了新的突破和尝试, 本文在梳理行政规范性文件概念和性质的基础上, 对比分析新旧制度, 指出了其进步所在, 并探讨了其中的不足。

关键词：行政规范性文件,司法审查,进步,不足

参考文献

[1]王东伟.法治理念下规范性文件的法院审查研究[J].时代法学, 2015 (3) .

[2]葛自丹.论行政法的惠民理念[J].河北法学, 2011 (4) .

[3]王锴.论规范性文件的备案审查[J].浙江社会科学, 2010 (11) .

规范做人 规范做事 篇11

关键词：高职学生 ;教育管理;  社会主义核心价值观;高素质技术技能型;培养目标

我们高职院校人才培养目标是什么？我们应该培养具有社会主义核心价值观的高素质技术技能型人才。

在近三年来教育部发布的各种文件中，对高职人才培养目标主要有两种不同的表述形式，高素质技能型专门人才（高端技能型专门人才）和高素质技术技能人才。其中，《教育部、财政部关于支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力的通知》（教职成[2011]11号）提出了“高素质技能型专门人才”概念;《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成[2011]12号）指出“：高等职业教育以培养生产、建设、服务、管理第一线的高端技能型专门人才为主要任务。”《国家教育事业发展第十二个五年规划》指出：“高等职业教育重点培养产业转型升级和企业技术创新需要的发展型、复合型和创新型的技术技能人才。”其中，高素质技能型专门人才和高端技能型专门人才的中心词都是技能型专门人才，其形容词分别从不同角度对技能型人才进行界定，“高素质”是从人才素质的角度进行界定，“高端”则是从人才等级的角度进行界定。《现代汉语词典》对“高端”的注解为：属性词，指的是等级、档次、价位等在同类中较高的。鉴于此，可以将这两项合并同类项，统称为“高技能人才”。

我们要达到高素质技术技能型人才培养目标，同时必须保证社会主义的办学方向，那就是学生必须具有培养具有社会主义核心价值观。

一、把握学生基本情况，因材施教、分层引导

我院机电工程系学生男女比例差异大，文理科学生差别大，学生大多数来自农村，家庭条件普遍不好，困难学生多，同时学生干部也占相当比例。

根据以上我系学生基本情况，我们因材施教，分层引导成才。人才层次通常分为高/中/低层次三个人才层次。人才的能级是动态的，可以相互转化。对于大多数学生，以专业技能培养为抓手，培养技能应用型人才，为四川的十二五产业发展服务;对于优秀学生，积极搭建综合素质提升平台，培养创新创业能力;对于部分有深造意愿的学生，广开升学途径，助力升学型学生圆梦。即根据学生基本情况，分层次培养技能应用型、升学型、创业创新复合型等人才。

二、围绕人才培养目标，厘清教育管理思路

我们在学生教育管理过程中遵循学生教育管理规律。马克思主义教育学认为教育是一种社会现象，是人类特有的活动。教育是人类社会特有的一种社会现象;教育是人类特有的一种有意识的活动;教育是人类社会特有的传递经验的形式;教育是有意识的以影响人的身心发展为目标的社会活动。教育家叶圣陶说“教育就是培养习惯”。其中目前存在几种观点。1.上层建筑说认为教育是社会的上层建筑。理由：教育是观念形态文化，其性质、变化受社会经济基础决定并为经济基础服务;教育有受生产力制约的因素，但要通过经济基础的中介作用。2.生产力说。认为教育是生产力，教育能生产劳动力，是劳动力再生产;教育事业发展规模速度、教学内容、手段、形式受生产力制约;教育有受生产关系决定的因素，但一切生产关系和上层建筑归根结底都由生产力决定。3.双重属性说。教育既具有生产力属性，又具有上层建筑的属性。4.复合现象说。认为教育本质具“多质性”，有上层建筑性质、生产力性质，有为阶级斗争服务、为发展经济服务、为传递文化和促进人的发展等功能。5.社会实践说。认为教育是培养人的社会实践活动，或者是促使个体社会化的活动;认为认识教育本质不应将其归属某一范畴，而应以自身的规定性立论。作者认为，作为学校，不可忽视的责任就是培养学生的规范做人和规范做事的习惯。

我系根据机电一体化技术专业群专业人才培养标准（方案）要求，落实教学计划、教育计划。两手抓，两不误。特别是我系学生就业主要面向四川工业企业生产一线。培养学生规范做人和规范做事的习惯尤为重要。

三、完善制度，创新举措

围绕学生培养目标，我系严格执行学校各项学生管理制度、严格执行学生综合素质评定办法;制定本系班级学生干部量化考核办法、实施学生干部审批制度、制定本系辅导员工作量化考核办法、制定本系学生工学交替实习管理办法等。

同时创新过程管理，以强化辅导员管理、加强学生干部管理绩效管理、量化考核，利用“互联网+职业教育”理念等主要抓手，强化过程管理。我系学生教育管理取得较好效果，学生干部率达26.8%，学生首次毕业合格率达98%，就业率达96%以上，起薪3000元以上，2014年2名在校生获得省大学生素质拓展A级证书。

四、面对新形势，开拓创新上台阶

面对90后大学生思想、心理、个性上的特点对传统高校学生教育管理模式提出了挑战，我们教育者应该遵循人本管理的基本原则，引导、指导、倡导、督导相结合，爱心管理、民主管理、知识管理、信息管理齐运用，构建和谐的柔性管理范式，提高学生教育管理实效。

我们应始终围绕高职学生人才培养目标，通过优化专业人才培养方案，完善教育计划实施方案，持之以恒培养学生规范做人和规范做事的习惯，使我们的学生教育管理水平更上台阶，不断提高学生教育管理效率、效益及成效。

用《行为规范》来规范行为 篇12

一、明理导行, 注意养成

苏霍姆林斯基说过:“唤起人实行自我教育, 乃是一种真正的教育”。良好的行为习惯的养成有一个知和行的问题, 知是行始, 行是知就。在实践中, 我们充分发挥理的作用, 在做好以理促知、以理知情的基础上注意明理导行, 从传授道德认识和行为训练结合抓起, 从落实《中学生日常行为规范》抓起, 注意起点低一点, 坡度小一点, 要求明一点, 落得实一点。

1. 组织学习考试。

每届新生入学, 校政教处就会给每个同学发一张《中学生日常行为规范》, 以班级为单位组织学生认真学习、座谈讨论, 组织观看与之配套的中学生行为规范录像片。同时, 运用板报、广播、校报等宣传工具大力宣传, 并将《中学生日常行为规范》制成小型标语, 张贴于校园各处。通常是一个月后, 政教处举行一次相关的考试, 使学生进一步熟悉内容。

2. 制订执行细则。

为了使《中学生日常行为规范》的条文进一步具体化, 增强其可操作性, 政教处制订了一整套执行细则。比如:《学生上课规则》《学生自习规则》《学生考试规则》《文明教室标准》《文明寝室标准》《学生考勤制度》《就餐纪律》《起床、就寝纪律》等等。

3. 举办系列讲座。

为了配合《中学生日常行为规范》的学习, 政教处举办了系列讲座, 以帮助学生逐条地全面深刻地理解《中学生日常行为规范》的意义和要求。例如, 为配合《行为规范》中“勤俭节约, 艰苦朴素”等内容的学习, 学校特意请了长征老干部来校作报告, 宣讲革命前辈艰苦奋斗的光荣传统和在改革开放的新形势下提倡“勤俭节约, 艰苦朴素”的必要性和重要性。为帮助学生理解《行为规范》中有关遵纪守法的要求, 政教处请学校政治老师或司法部门的同志举办法制教育讲座和法律教育图片展览, 以增强学生的法制观念。

二、熏陶感染, 促进养成

良好行为习惯的养成是一个潜移默化的过程, 优美的育人环境对学生的身心健康发展、良好的道德行为的形成都具有极大的熏陶感染作用。因此, 我们从教书育人、管理育人、服务育人、家教育人等方面整体优化育人环境, 使学生在优美的环境中陶冶情操, 奋发向上, 养成好的行为习惯。

1. 提高教师德育素质。

我校自2006年起就实行德育导师制。全校每一位老师都被定位为德育工作者, 每学期评定优秀德育导师, 以期每位老师敬业、爱生, 时时处处做表率, 以自己的言行、学识、处事风格去影响学生、引导学生、感化学生。

2. 创设优美的校园环境。

我们优化环境的总体设计着力艺术性、思想性和知识性为一体, 达到整洁优美向上的要求。茵茵的草坪、郁郁的树木, 儒雅高大的孔子雕塑、栩栩如生的科学家、教育家的塑像以及各种标语, 都在潜移默化地对学生进行热爱祖国、热爱集体、勤奋学习、做四有新人的教育。

三、开展活动, 强化养成

《中学生日常行为规范》能否真正起到规范学生行为的作用, 关键在于训练养成。不注重训练养成, 《行为规范》则成为一纸空文, 没有任何实际意义, 我们在宣传《行为规范》、让学生熟悉《行为规范》内容的基础上, 下大决心, 花大力气把训练养成教育落到实处。

1. 反复训练。

为了培养学生良好的行为习惯, 我们进行了一系列的教育训练活动。每届新生入学, 我们都会请县武装部、武警中队的同志来校进行为期一周的军训, 内容主要有内务整理、队列操练等, 使学生一进校门就开始形成严格的纪律作风和良好的生活习惯。为了使学生养成良好的卫生习惯, 我们对教室、寝室、校园公共环境实行包干到班, 要求各班做到每天三 (早、中、晚) 小扫, 每周两大扫;团委、学生会设立卫生监督岗, 监督同学不乱扔纸屑, 不乱丢瓜皮果壳;团委组织学生长期开展学雷锋活动, 关爱老人、清扫社区。长期的、严格的、坚持不懈的训练养成教育, 对学生形成良好的行为习惯, 起了很大的作用。

2. 严格检查。

我们对学生行为规范的检查主要有两种:日常性检查和突击性检查, 两者紧密联系, 有机结合。日常性检查包括:学校行政领导的值周检查;团委、学生会干部在教学楼、学生宿舍、餐厅等处设立监督岗, 监督学生的有关行为;年级组组织年级学生干部的检查;班主任和班干部的检查。突击性检查指的是由政教处、团委、学生会组织人员在不打招呼的情况下突然对学生的行为进行检查, 一次集中检查一两项, 所有项目检查一遍后, 再综合情况。对每项都合格者, 发给行为规范合格证。有项目不合格的, 给予批评, 限期改正, 待合格后再发证。如发现有学生发证后出现违反规范的现象, 则收缴证书, 并在证书上做出记载。待其改正后, 再发回证书。本学期我们还在学生会设立了行为规范检查部, 专门负责学生日常行为规范的检查。

3. 评定操行。

根据学生行为规范的要求, 政教处制订了学生操行等级评定方案, 细致地规定了学生操行优秀、良好、及格、不及格的评定标准。每周由班主任根据学生的实际表现评出等级, 并公布于众;每学期结束, 班主任综合学生每月的操行等级, 评出学期的操行等级, 记入学生学籍表, 存入学生档案。

4. 评比竞争。

政教处在学生行为规范的管理中引入竞争机制, 纳入先进年级组、先进班级的评比范围。无论行为规范的考试、日常行为规范的检查还是突击性检查, 全部评定分数, 记入评比积分, 作为评选先进集体的重要依据。这种集体之间的竞争, 起到了约束每个成员的作用, 取得了整体效应。

5. 表彰先进。

政教处对学生中严格执行行为规范的先进典型, 及时通报全校, 号召全校同学向其学习, 并在广播、校报中宣传其事迹。为了鼓励学生严格执行《中学生日常行为规范》, 政教处规定:学生行为规范每项都合格者, 才有资格参加三好学生、优秀学生干部的评选。只要有一项不合格, 不管其他方面表现如何, 都要失去当年评选的资格。每学年, 除评选三好学生、优秀学生干部外, 政教处还增加了“学习积极分子”“劳动积极分子”“守纪积极分子”“学雷锋积极分子”等单项积极分子的评选, 一视同仁予以表彰奖励, 并给家长和原毕业学校发喜报。

6. 惩处违规。

政教处赏罚分明, 在对严格执行《中学生日常行为规范》的学生进行表彰奖励的同时, 对严重违反《行为规范》的学生也及时作出严肃处理。如对考试作弊的学生, 一经发现, 则该科考试成绩以零分计算, 并视情节轻重给予通报批评或处分。不过, 对因行为不端正而受处分的学生不是歧视, 不是一棍子打死, 而是教育帮助, 鼓励其改正错误, 形成良好的行为习惯, 一旦改正了错误, 学校即撤销其处分。