住宅建设用地使用权

住宅建设用地使用权（通用11篇）

住宅建设用地使用权 篇1

一、建设用地使用权的概念界定

建设用地使用权是指建设用地权人依法享有对国家所有土地的占有、使用、收益的权利。(1)建设用地使用权按照土地用途来可分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权,本文主要讨论的是住宅建设用地使用权期限届满问题。

二、建设用地使用权期限届满后续期方式的学说评析

一些学者认为从《物权法》规定的“自动续期”的字义出发可以推定出此处的自动续期应当指的是无偿续期,因为如果续期还必须经过一定的程序,缴纳相应的费用则有违“自动”的本意。所谓自动即建设用地使用权人无须支付相应的对价或经过相应的程序即可继续保有建设用地使用权。(2)笔者认为这种主张仅根据“自动续期”的字面解释便推定续期应当是无偿的观点这并不符合法律逻辑的严谨性。当然文义解释是我们解释法律时优先使用的方法,但是仅仅是优先使用,而解释法律仍需将法律置入法律体系之中,透过文义的背后窥探立法的本意,因此仅采用“自动续期”字面的解释推断续期无偿的结论并不能使人信服。

一些学者认为如若允许住宅用地建设使用权自动无偿续期则很容易导致大多数的土地资源掌握在少数人的手中的局面,加剧贫富分化。于此同时,国家作为土地的所有者,放任土地建设使用权无期限地保留在权利人的手中不可避免地会减弱对国有土地的控制权,虚化土地国有制和私有化的界限,势必导致日后土地回收之路更为艰难。(3)笔者认为这种观点值得商榷,根据我国有关法律规定住宅建设用地使用权的年限为70年,这70年期限的订立是综合考虑立法当下人民的平均寿命、建筑物的安全使用年限等因素而确定的。尽管有些学者认为随着科技的进步建筑物使用的材料会使其存续期限大大延长,从而不利于国家对住宅建设用地使用权的控制和支配。实际上,使用的建筑材料的先进化对建筑的使用年限诚然会有所增加,但是其主体结构、承重能力不会改变一旦建筑物自然灭失,国家自然能收回住宅建设用地使用权,并不会出现土地集中、国家对住宅建设用地使用权支配能力弱化的情况。

三、住宅建设用地续期方式的选择

对于住宅建设用地使用权期限届满后是否需要支付相应的费用问题笔者倾向于支持住宅建设用地使用权期限届满后应当无偿续期理由如下:第一,相比于其他的不动产,住宅福利、保障的特性更为鲜明,住宅期限届满后采用有偿续期的方式将有悖于《物权法》保障人民生活居住权利的立法初衷。值得注意的是房产既具有保障属性又具有投资属性,我们所指的住宅建设用地使用权无偿续期是这对房产的保障属性而言,如若房产用于投资增值、获取收益等用途则是否适用无偿续期还需谨慎考虑。第二,住宅建设用地采用有偿续期的方式在实践中操作困难。首先,根据当前的土地开发模式通常是房地产开发商买下土地后进行开发、建设商品房,之后再将商品房出售给购房者。如若法律规定由开发商承担住宅用地使用期限届满后有偿续期的义务,则开发商可以较低的成本获得土地的建设使用权,然后将收取的房款用于定期交付住宅建设用地到期后而房产并未灭失这一阶段的土地使用权续期费用,但是从开发商交付商品房到商品房使用期限届满有一段不短的时间差,在这一段时间里任何人都无法保证开发商是否会产生生产经营的变化而导致没有能力定期缴纳土地建设使用权。而如果法律规定由房产所有人缴纳相应的土地到期使用费,我们不得不考虑的是住宅建设用地不同于非住宅建设用地,一宗土地上往往同时存在着许多建筑物区分使用权人。当住宅建设用地使用权期限届满时,部分房产所有人不愿意交付土地使用续期费用,不可能因为这一部分人不缴费而将建筑物拆除强行收回建设用地所有权,这对于其他缴费的人来说也是不公平的。一些学者主张通过征收物业税和房产税来解决住宅建设用地使用权收费难的问题,他们认为住宅建设用地使用权期满自动续期时采取物业税形式而不是继续采取缴纳国有土地使用权出让金形式的原因是经济发展和社会情势等在不断的变化,使得应该根据何种标准计算出让金数额较为复杂。(4)但是笔者认为从《中共关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出拟开征物业税至今已逾9年,期间先后在北京、深圳落实试点而今却仍未开征这是因为物业税和房产税的作为一种新的税种其具有税收的无偿性、固定性、强制性的特点,在征收时税率如何确定既能保障政府的收益也能不过度加重纳税人的负担是物业税和房产税开征的难点之一。现今在未能解决这一问题时,认为用物业税和房产税应对住宅用地建设使用权续期问题还言之过早。第三,采用住宅建设用地有偿续期标准不符合经济效益。当住宅建设用地使用权到期而房产尚未自然灭失时,便会产生住宅建设用地使用权和不动产所有权的冲突。根据国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定“土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证,并依照规定办理注销登记。”可知在土地使用权到期后地上建筑物无偿收归国有,正因为国家收回的无偿性,使得一些建筑物所有权人不甘建筑物被收回而在建设用地使用权届满前对建筑物进行破坏性使用甚至对尚存使用价值的建筑物进行拆除,从而导致建筑物并没有完全发挥其使用价值还导致了资源的浪费,经济价值的流失。综上所述,笔者认为在现阶段对于住宅用地建设使用权届满后的续期问题还是采用自动无偿续期较为妥当。

四、结语

在越来越多的住宅建设用地使用权期限届满之际,国家应该尽快明确住宅建设用地使用权期限届满的续期相关问题,本文只讨论了一般性住宅建设用地使用权期限届满后续期的有偿、无偿性问题,对住改商、住商一体等特殊的建设用地使用权届满后的续期问题尚未涉及,完善建设用地使用权期限届满续期制度仍需积极探寻。

参考文献

[1]刘云生.中国不动产法研究[M].北京:法律出版社,2009.

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住宅建设用地使用权 篇2

摘 要：房屋产权年限是购房者最关心的问题，由于房地产开发周期较长以及土地出让后部分地块存在转让和土地闲置时间较长导致的土地使用年限缩水的情况，购房者实际拥有产权年限往往不足。房屋产权年限到期后，如何保护购房者的利益成为一个亟待解决的问题，虽然我国《城市房地产管理法》规定了土地续期的办法，但是并没有对续期的办法和标准作出明确规定，因此，政府尽早出台相关政策对土地续期办法进行规定，不失为一种比较好的解决房产到期后不动产归属以及赔偿补偿的好方法。

关键词：房屋产权；住宅建设用地使用权；司法解释

中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）05-0067-03

我们在买房的时候，经常会听到70年产权，40年产权的说法，那么房屋产权年限到期后会怎么样呢？房子归谁呢？房屋所有人如何继续行使自己的所有权呢？

房屋产权年限指房屋建筑产权归属的年限，我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定了土地使用权出让最高年限按下列用途确定：居住用地70年；教育、科技、文化、卫生、体育用地年限为50年；综合或者其他用地50年；商业、娱乐、旅游用地40年。而房屋的所有权是终身属于购房者的，那么这就引发了一个不可回避的问题：房屋产权到期后，房子还属于自己吗？我国房屋产权和土地产权是分离的，土地以及其上附着的房屋是具有不同的权利的。房屋所有权是绝对权，对世权；只要所有物没有毁损灭失，所有权人就享有对该物的完整所有权，也就是说，只要房屋没有毁损，那么地上的房屋就应该继续归房子所有权人所有；而土地使用权一般是采取出让或划拨的方式取得，属于用益物权，通常是有期限的，比较常见的是居住用地年限是70年，工业用地50年，商业用地40年，从开发商取得土地使用权时开始计算。我国物权法第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、法规的规定办理。”通过该法条的规定可以看出，当住宅建设用地使用权到期后，是自动续期的，但是对于续期的标准和办法却无法律明文规定，这就出现了有规定却无条文，法无可用的情况。因此，各省市政府依据当地情况尽早出台关于建设用地到期后如何续期的相关政策是解决建设用地到期后不动产归属的有效方式之一。当然，也会出现由于公共利益的需要，土地使用权由国家收回并根据回收时地上房产的残余价值进行补偿的情况。虽然国家进行补偿，但是房屋的价值随着时间的推移在逐渐减少，而地价却在逐年攀升，不少工薪阶层倾其半生之力才能购买一套住房，而房屋到期后又要再为此支付高昂的继续续期的费用似乎不太实际，也不符合我国的国情，即使依据残值对房屋进行补偿也不利于所有权人。如何解决这一困境呢？下面本文将就住宅建设用地使用权到期后自动续期是否应该有偿的相关问题进行讨论。

一、我国住宅建设用地使用权到期后自动续期是否应当有偿的学理考察

现阶段，我国的居住房屋的产权基本上是以70年为限，住宅建设用地使用权到期后自动续期。也就是说，我国住宅建设用地使用权即使到期，到期后住宅建设用地使用权人仍然可以通过自动续期的方式继续拥有建设用地的使用权。但实际上，住宅建设用地使用权人往往住不到70年，由于前期开发商开发周期过长或者施工的拖延，住宅建设用地使用权经常达不到其出售的标准年限。依据物权法的规定，住宅建设用地使用权到期后自动续期。然而物权法中并没有关于自动续期的标准和办法的规定，自动续期是否有偿，即是否需要继续缴纳土地出让金成为学界一直争论的问题。

有学者认为：自动续期应该有偿[1]。依据我国土地管理法的规定，我国的土地使用权主要是通过出让和划拨这两种方式取得的，而主要通过出让方式取得的国有土地使用权一般都具有一定期限的限制，相应的，国家要收取一定土地出让金作为出让土地使用权的对价。我国《城市房地产管理法》第八条明确规定：土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。住宅建设用地使用权作为土地使用权的一种也当然具有一定年限，而住宅建设用地使用权期满后自动续期，实质是给予土地使用权人一种权利的保障，依据建设用地使用权人的意思赋予其相应的权利。而依使用权人的意思取得相应权利的对价，自然产生权利人再次缴纳国有土地使用权出让金的义务[2]。如果住宅建设用地使用权期满后就自动续期而权利人不需要继续缴纳出让金，则原使用权人可以无偿继续使用原建设用地使用权，私人长期占有使用国有土地，这不仅是一种变相的“土地私有化”，与我国土地国有的基本制度相背离，而且极不符合公平正义理念，如，住宅建设用地使用权的期限一般为70年，但是由于当地的土地开发现状或者房地产市场情况不同所需要缴纳的土地出让金必然是各不相同的，再加上当地的经济发展水平的影响，权利人缴纳的国有土地使用权出让金极容易出现差额巨大的状况，如果住宅建设用地使用权期满自动续期时权利人不再另行缴纳出让金，那么实际上则是以前期不同的对价取得后期相同的权利，在权利人之间产生极大的不平衡，不利于和谐社会的发展和社会的稳定。

当然也有学者认为自动续期应该无偿[3]。我国《物权法》第一百四十九条第一款规定的立法精神在于保障我国最广大的人民群众基本的生活居住权利，保持经济发展的高速有活力，以利于社会发展的稳定持续，若住宅建设用地使用权期满自动续期还要求权利人再次缴纳土地出让金，这无疑会给权利人增加极重的负担，与立法目的不符，更与我国国情不符，我国一个普通城市居民生活支出的大部分都集中在房产投资上，经过房屋购买初期的巨大投入，大部分土地使用权人都无力支付逐年增加的高昂的土地出让金。并且由于经济发展和社会情势变迁，应该依何种标准何种收费方式来计算土地出让金数额成为一个及其复杂的问题，尽管我国物权法已经作了两次司法解释修改，但是仍然没有对续期方式的具体执行方式进行规定，实践中很难实行，而具体缴费标准通过司法解释的方式规定，似乎很难将其完善的写成法条，那么这就更要求各省人民政府尽快拿出相关政策来。

二、我国住宅建设用地使用权到期后自动续期是否有偿的立法考察

我国物权法第一百四十九条规定：住宅建设用地使用权到期后自动续期。但自动续期是否有偿？若是有偿，那么收费的标准和方法一直没有明确的法律加以规定。《物权法》第一百四十九条自动续期的规定真正要解决的问题是在住宅建设用地使用权到期后，在业主消极对待自己的权利，不主动申报，以不作为的方式对抗国家收回土地使用权的权利时，国家不必牺牲自己的既得经济利益。也就是说，在住宅建设用地使用权到期后，即使国家与建设用地使用权人表面上不再续签土地使用权出让合同，事实上还仍然继续存续着土地的租赁关系。严格来说，建设用地使用权到期后“自动续期”制度必然引起程序利益和实体利益的矛盾，但程序利益与实体利益二者是不可以混淆的，70年到期后，即使是自动续期制度全面实行，在是否收取土地使用权出让金、收取多少出让金以及采取何种收取出让金的标准等问题上，仍然受到我国国情，经济发展水平和社会结构状况等多方面因素的制约，尤其是国家或者政府与人民群众之间在程序利益和实体利益之间的博弈[4]。可以想见的是，假如我国物权法明确规定建设用地使用权人在建设用地使用权到期后应当续缴土地出让金而使用权人却消极对抗的，并不妨碍国家通过诉讼或行政强制的方式来保证其权利；但是另一方面，这又不可避免的引发了一个问题，如果通过制定相关政策赋予我国政府可以对原使用权人即业主采取诉讼或者行政强制措施的权利，这就正好否定了自动续期制度所包含的以人为本的精神——建设用地使用权人只是在名义上获得了建设用地使用权到期后自动续期的权利，但是仍然要通过继续缴纳高昂的使用费获得，否则就要面临国家强制收回或者拆除的后果，看似是对原使用权人权利的保障，实则却是悬于权利人头顶的定时炸弹。而由于没有了土地的依附，业主对于自己所有的房屋所有权权利的完整性亦遭受极大的破坏，即使政府对土地附着的建筑物残值进行补偿，对于广大业主来说，遭受的仍然是基本权利无法行使的重大损失。因此对于住宅建设用地使用权自动续应否期应否有偿的立法上到底应持何种态度，实在难以抉择。现阶段，对于自动续期应否有偿的立法仍存在以下困境。

（一）无偿自动续期不符合我国国情

土地公有化是我国的基本经济制度之一，我国物权法明确规定，任何集体、个人都只能通过出让或者划拨的方式取得土地的使用权。无偿自动续期意味着建设用地使用权到期后业主可以继续使用土地而不需要继续缴纳出让金，有间接实现“土地私有化”的嫌疑，与我国的基本经济制度以及我国的社会主义性质背道而驰。另一方面，随着我国经济的不断发展，我国贫富差距日渐扩大，加之城市房价的不断增高，大部分城市居民都要花重金购买自己的住宅，且仍有许多城市白领仍然属于租房一族；而另一方面，许多收入较高者却独自拥有数套住房。如果采取无偿续期的方式，那么自动续期将使房屋的建设用地使用权人获得一种类似于“永久”的使用权，这很可能导致一种新的“土地兼并”现象出现，使得本来就紧张的土地资源和房屋资源大量集中在少数人的手中，极不利于经济发展和社会稳定。

（二）无偿自动续期不符合我国物权法的基本要求

我国物权法的基本要求中有维护公共利益和物权之恰当平衡原则的基本要求，即要求权利之行使皆有界限，不得越界，否则必然侵入他人的权利领域，酿致侵权责任。物权的取得和行使，概莫能外。物权的取得和行使应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。而无偿自动续期方式将使物权法成为少数人的保护伞，因为使用权人通过无偿自动续期方式可以长时间的拥有建设用地的使用权不受侵犯，使得土地使用权的流转缓慢甚至停滞，这也很容易激化我国本就存在的人多地少的矛盾，不利于经济的发展和社会的稳定。相反，如果住宅建设用地使用权期满自动续期采取有偿原则，则不仅可以保障我国土地国有化的基本经济制度现状，还可以起到调节市场作用，方便国家对土地的管理。

（三）无偿自动续期有违公平正义理念

我国物权法规定的，目前我国住宅建设用地使用权出让年限分别为工业用地50年，住宅用地70年，商业用地40年，可见目前我国住宅建设用地使用权的出让年限是依用途不同来规定的，权利人以此为标准缴纳的国有土地使用权出让金也各不相同，如商业用地的出让金要高于住宅用地的土地出让金。如果住宅建设用地使用权期满自动续期时权利人不再另行缴纳出让金，那么实际上则是以前期不同的对价取得后期相同的权利，在权利人之间产生极大的不平衡，不利于和谐社会的发展和社会的稳定，有违公平[5]。

三、我国住宅建设用地使用权到期后自动续期是否有偿的实践考察

有学者指出，“未来社会两极分化最大的风险，最主要的不是收入的阶层之间不平衡，而是以住宅为主的财富在居民之间分配的差距：一方面，会带来有多套住房和豪宅的居民随房价上涨而财富增加，同时又有出租的食利收入等，富者越富；另一方面，房价上涨，没有房屋的租住者向房主缴纳租金，则增加城镇房奴和佃户，穷者越穷。”[6]无偿续期会使人们对有限的房地产资源的争夺更加激烈，而为了避免有限的房地产资源过分集中在少数人手中，住宅建设用地使用权自动续期有偿实为必要之举。

但是，住宅建设用地使用权到期后自动续期有偿也存在一些弊端。我国的土地国有化制度体现在通过缴纳土地使用权出让金的方式使房地产开发商获得土地使用权，再通过销售开发的房地产而盈利；开发的房屋销售后，土地使用权被分割给更多使用权人——业主，采用土地使用权自动续期的办法虽然可以保证房屋所有人的权利完整，但是建设用地使用权到期后再次征收土地使用权出让金却极其困难，若采取业主主动申报的方式收取出让金，则易出现业主隐瞒不报的情况；若采取政府主动收取的方式，则无疑将极大的增加政府的工作量，且由于使用权人居住范围的广泛分布，挨家挨户收取是不可能完成之事。随着时间的推移，土地价值在不断增加，房屋却由于使用产生磨损，而为此继续支付高昂的建设用地使用权出让金是否“合算”是许多住户不得不考虑的问题，同时由于地区与地区之间经济发展水平的不同，制定统一的有偿收费标准难以满足我国居民生活的复杂的现实情况。制定怎样的收费标准，采取什么样的方式收取费用，是立法亟待解决的问题。

四、小结与展望

我国住宅建设用地使用权到期后自动续期应该怎么办是我国居民目前最为关心的现实问题。我国物权法虽然有“自动续期”的规定，但是对于续期是否有偿以及收费的标准和方法都没有明确的规定，笔者认为政府应该尽早出台相关政策对续期的方法和标准进行规定，由于收费标准依各地标准会有不同，依此制定各地不同的规章政策不失为一种比较好的方法。制定规章政策的方式对续期的程序进行规定是否有必要呢？笔者认为续期的程序是没有必要且无需必须经过权利人的申请，此种化简为繁的做法是不符合立法用意的。既然我国物权法第一百三十九条明确规定了“自动续期”，加之权利人的数量众多，权利人申请就会显得异常繁琐且极易产生权利人消极不申请的情况，但政府可以通过制定规章政策来规定收费的标准。例如依据权利人续期年限长短及后期土地的用途不同来确定收费的数额，将所需期限以5年为单位划分为不同的标准，期限较短时或者土地仍为住宅用地时，可采取一年一付的方式也可一次性缴付，而期限较长或者改为商业或工业用地的情况下则必须一次性付清。通过缴费方式的便利鼓励人们短期续期，便于满足未来社会飞速发展的需要和人们的多样化的追求。还可以利用网络来监督房屋使用期限状况，或者在房屋登记部门档案中进行调查监督，在建设用地使用权年限到期后由使用权人到银行自动续费的方式简化缴费的程序。

总之，政府通过在制定相应政策的方式对我国住宅建设用地使用权到期后自动续期的收费方式进行规定，同时适当完善相应的补偿制度，对于解决我国城市住宅建设用地使用权期满自动续期的条件问题起到重要的推动作用，并为解决类似问题提供一个较好的范本。

参考文献：

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〔4〕胡世锋.住宅建设用地使用权有偿续期及其困境破解[J].土地市场，2015：35.

〔5〕袁志锋.城市住宅建设用地使用权期满自动续期初探[J].中国地质大学学报（社会科学版），2013（6）：15.

〔6〕胡世锋.住宅建设用地使用权有偿续期及其困境破解[J].土地市场，2015：36.

住宅建设用地使用权 篇3

(一)住宅建设用地使用权的概念

建设用地使用权是指土地使用权人使用国家所有的土地、或者根据相关法律法规使用被作为建设用地的集体所有的土地,建造建筑物、构筑物及其他附属设施,利用该土地实施除处分以外的占有、使用、收益的权利。根据建筑物、构筑物及其他附属设施用途的不一样,可以把该权利划分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权。住宅建设用地使用权就是土地使用权人在国有土地上建造住宅及其附属设施,并利用该土地、该土地上的住宅及其附属设施进行占有、使用、收益的权利。

(二)住宅建设用地使用权相关法律规定

现行法律、法规根据建设用地使用权产生的方式不同、所规定的权利期限也不同。通过划拨方式取得的,除了法定原因使其权利消灭外,建设用地使用权人对该土地的使用期限并没有限制。通过出让的方式取得的,根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定,用于居住的土地,其使用期限最高为70年。而《物权法》第144条规定权利人可以通过书面协议将建设用地使用权转移,双方当事人可以协商一致该权利的使用期限,但不能超过法定的剩余期限。当70年期间届满后,《物权法》第149条就规定住宅建设用地使用权期间届满自动续期。

二、住宅建设用地使用权自动续期的必要性

我国土地归国家和集体所有,在土地上实行所有权和使用权分离的做法。对于土地权利和地上建筑物之间的关系,特别是土地权利和房屋之间,我国是坚持“房随地走,地随房走”原则。这个原则在立法上充分体现了两者不可分割的关系。房屋依附于土地上,对于处理房屋归属问题的时候,容易造成土地所有权成为房屋所有权的从权利的现象,也容易造成房屋所有权变为土地所有权的从权利。

目前的立法把住宅建设用地使用权的行使设置成有期限限制,而房屋所有人对房屋行使所有权就没有期限限制。前者权利的有期性与后者权利的无期性相矛盾。当住宅建设用地使用权期间届满后,房屋所有权没有了土地使用权的支撑。为了防止不动产关系复杂化,我国物权法贯彻房地一体主义,以解决“空中楼阁”的问题,制定了第149条的规定。《物权法》第149条关于自动续期的规定具有重大的意义,该规定的制定避免了期间届满后住宅建设使用权归属于不同权利主体的现象,使房屋所有权有了土地权利的支撑,填补了立法上的盲区。但同时可以看出该规定过于笼统和模糊,现实操作性不强,围绕住宅建设用地期满后如何续期的问题存在着诸多的争议,立法者采取了回避的态度,在立法上采取了模糊的规定。

三、住宅建设用地使用权自动续期的相关问题

2000年前孟子就提出居者有其屋的理念,住宅是人民群众安居乐业的基础,安居乐业是广大人民群众的希冀,是广大人民群众向往和为之奋斗的幸福目标。但是,我国《物权法》关于住宅建设使用权续期的规定过于简陋,其法律规定大多处于空白的状态,在实践中显露出此条款立法的弊端。由于历史的原因,出让土地期限只有20年的青岛开发区住宅,其住宅建设用地使用权的期限于2009年届满,而当中的一名业主在距离“丧失”土地使用权的一个月时间内,向有关部门递交续期申请,面临着该如何续期的难题,其解决的方案依然无果。时至如今,这个问题就像该小区的老房子一样,继续默默等待中。关于住宅建设使用权的续期问题与国计民生息息相关,而最近温州部分住宅土地使用年限到期或即将到期,再次引起人民对该问题的关注,都透露出现行的关于此问题的法律规定与社会发展渐渐不相适应。在自动续期问题上,国家也没有出台详细的法律规定,以致于我们在处理续期是有偿还是无偿,续期的期限是多少,续期的次数的问题上无法可依。为了避免无法可依的局面,国家应该尽快出台解决该问题的法律规定或者司法解释。本文就关于住宅建设用地使用权的问题对相关规定中的盲区进行分析,提出一些完善相关规定的建议。

(一)关于住宅建设用地使用权立法规定的盲区

1. 期间届满自动续期是否有偿的不确定

从《物权法》第149条的规定来看,立法者对自动续期是否再向国家缴纳费用采取的是回避的态度。而理论界对住宅建设用地使用权期间届满是否有偿续期的问题上,有着不同的见解。

一种观点认为,住宅建设用地使用权期间届满,应当向国家再次缴纳费用。如果无偿续期,不支付对价,权利人取得的住宅建设用地使用权从实际上接近土地所有权,这就变相地形成土地私有化,导致国家土地所有权名存实亡。

另一种观点认为,期间届满以后,房屋所有人应当无偿续期。从目前社会形势来看,民生对于住宅建设用地使用权无偿续期的响应极高。现今房价居高不下,人们在购物房屋的负担已经极其沉重,如果在期间届满后还要继续缴纳土地出让金才能行使房屋所有权,百姓的经济负担越加沉重,如此做法不利于稳定社会。

面对十几亿中国人的住房保障问题,对于续期是否有偿是民生最关注的事情。笔者认为自动续期应当是无偿的。理由如下:(1)按照所有权平等保护的原则,土地所有权和房屋所有权平等受到法律保护,但是,在实践中房屋所有权往往受到土地所有权的限制,有偿续期使土地所有权凌驾于房屋所有权,这与立法精神违背。(2)从法律条文上对“自动续期”进行解释,自动可以理解为无条件,不需要任何行为即可形成的意思,不需要补交费用,无需再次缴纳土地出让金,住宅建设用地使用权的存续期限自行延续,权利人继续合法使用土地。(3)从百姓住房保障问题上看,如果要求房屋所有权人再次缴纳土地出让金,这无疑就是代代养房。房屋依附于土地上,老百姓支付房款取得该房屋所有权,但是如果期间届满以后没有钱缴纳土地出让金,国家就无偿收回住宅建设用地使用权,老百姓就要面临失去房屋的危险,这样一来,容易引发社会问题。(4)无偿续期可以积极调动人的主观能动性,权利人为了长久居住,积极对建筑物进行修葺,延长建筑物的居住年限。因为有偿续期的话,人们的积极性就会降低,房屋资源就成为一种浪费。(5)有偿续期的规定不利于土地的开发和房屋的利用。如果住宅建设用地使用权的剩余期限越少,那么人们对该土地上的房屋购买、投资的积极性就会越低,相反,无偿续期不会影响房屋交易的积极性。如果使用权期限剩余不多,在房屋所有人不愿意再次缴纳土地出让金的情况下,那么其他人想要取得该房屋的所有权就要即支付房屋价款,在期间届满时,又要缴纳土地出让金,显然这是不合理的。因此,有偿续期的规定不利于发挥房屋和土地的价值。

2. 期间届满续期期限的不确定

现行法律对住宅建设用地使用权期间届满续期的期限问题上并没有相关规定。续期期限的长短,与人的居住问题、土地和房屋的有效利用有着密切关系。孟勤国教授认为:“土地使用权期满后可以续期,每次续期不超过10年,累积占用70年后就可以无偿使用直至建筑物自然灭失。”王利明先生认为:“根据地随房走的规则,只要房屋存在,那么建设用地使用权就一直存在。如果房屋因为种种原因已经灭失,那么建设用地使用权也就自然不复存在了。”

住宅建设用地使用权期间届满自动续期以住宅仍然存在为前提。续期的目的就是为了保障房屋所有权人最基本的居住问题,把社会资源的利用发挥到最大。笔者认为住宅建设用地使用权期间届满,其续期期限应该持续到该地上房屋自然灭失为止。这样不仅可以充分利用房屋,也能稳定居民的居住问题。

3. 期间届满续期次数的不确定

对于续期的次数是否受限法律也没有做出明确的规定,如果只是按照统一的标准续期,没有考虑建筑物仍可以继续安全使用的年限,那么续期的次数则可以根据建筑物的耐用程度再具体确定。

笔者认为期间届满后,住宅建设用地使用权续期次数不限于一次,其次数应该直至该地上房屋灭失为止。如此一来,在保护房屋所有权人对房屋的合法权益、保障居民的居住稳定的同时,亦能使土地和地上建筑物利用最大化。

(二)关于“住改商”、“商改住”立法规定上的缺陷

随着市场的发展,越来越多的业主将原来用于居住的住宅改变为商业用房,现行法律对于改变用途的现象原则上不允许,但也没有绝对的禁止。《物权法》第77条规定只要经过有利害关系的业主的同意和不违反禁止性规定的前提下,业主可以住宅改为经营性用房。对于这种把住宅改为经营性用法的情形,我们该如何确定其属性?其建筑用地使用权的期限是多少?我国的立法对此并无规定。笔者认为,应该按照地上建筑物的实际用途来确定其性质,以实际用途作为界定性质的标准,当期间届满后,根据其实际用途的标准来使用续期规则,在此不详细论述。

四、完善住宅建设用地使用权自动续期问题的建议

(一)关于自动续期费用问题

笔者建议,住宅建设用地使用期间届满后,续期不需要补交费用,无需再次缴纳土地出让金,权利人继续合法使用土地。平等保护权利人的房屋所有权,维持社会稳定。

(二)关于自动续期期限的问题

笔者建议,住宅建设用地使用权期间届满,其续期期限持续到该地上房屋自然灭失为止。地上房屋已经灭失,那么就再不能发挥其应有的作用,对住宅建设用地进行续期也再无意义,这也是与《物权法》的立法目的相符合的。

(三)关于期间届满自动续期次数的问题

笔者建议,在住宅建设用地使用权期间届满后,续期没有次数限制直至该地上房屋的灭失为止。

参考文献

[1]孟勤国.物权二元结构论一中国物权制度的理论重构[M].北京:人民法院出版社,2009:282.

[2]王利明.物权法论[M].北京:中国政法大学出版社,2008:216.

[3]温世扬.物权法要义[M].北京:法律出版社,2007:194.

住宅建设用地使用权 篇4

第二条 本规定适用于全市村庄、集镇农村村民住宅建设用地。第三条 农村村民申请住宅建设用地必须同时符合乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇规划及土地利用计划，不符合规划或计划的不予审批。但因客观原因导致乡镇土地利用总体规划预留的村镇建设用地指标未规划到位的，可依法编制乡镇规划局部调整方案先行报批或随同农村村民住宅建设农用地转用报件一并报市人民政府审批。

第四条 农村村民住宅建设应充分利用旧宅基地、空闲地和其他未利用土地，严格控制使用耕地和生态公益林地。

禁止农村村民占用基本农田保护区、沿海基干林带和在地质灾害危险区内建设住宅。严格控制在地质灾害易发区内建设住宅，确因自然条件限制需建设住宅的，应进行地质灾害危险性评估。

第五条 各县（区、管委会)要紧密结合旧村改造、新村建设和村庄土地整理，量力而行，统一规划、统一建设住宅小区，积极引导农村村民向集镇、中心村或住宅小区集聚，严格禁止农村村民违反村庄、集镇规划单独建设住宅。有下列情况之一的，应统一规划建设农村住宅小区。

一、农村村民因国家、集体建设征地拆迁安置需要建设住宅的；

二、实施农村土地整理需迁建住宅的；

三、推行旧村改造、新村建设的；

四、城市、县城、建制镇规划区内农村村民需建设住宅的。

第六条 要严格控制农村村民零星、散乱建设住宅，积极引导农村村民按村镇规划科学选址、节约用地、按图施工、合理建房，切实保障新建的住宅既美观实用，又与自然环境协调和谐。

城市、县城、建制镇规划区外农村村民有下列情况之一的，方可单独申请住宅建设用地：

一、农村村民因国家、集体建设需零星拆迁安置的；

二、因发生或防御自然灾害需零星安置或搬迁的；

三、确无住房或现有住宅用地面积明显低于法定标准又需分户的。第七条 农村村民一户只能有一处住宅，有下列情况之一的，其申请住宅建设用地不予批准：

一、申请人年龄未满18周岁；

二、已有一处达到或接近法定用地标准住宅的；

三、将原住宅出卖、出租、赠与或改作他用的；

四、原住宅在拆迁安置中选择货币安置的。

第八条 农村村民建设住宅应当委托设计或选用通用设计图，委托设计的图件应符合该村村镇总体规划。住宅建设质量和施工安全由承建方负责。

第九条 农村村民申请住宅建设用地，其拟建住宅建（构）筑物垂直投影的面积：3人以下每户限额用地为80平方米，4-5人每户限额用地100平方米，6人以上每户限额用地为120平方米；申请利用空闲地、荒坡地和其他未利用土地建住宅的或拟对明显低于法定用地标准的旧住宅进行翻建时需适当扩建的，其拟建住宅建（构）筑物垂直投影面积3人以下每户限额用地为110平方米，4-5人每户限额用地130平方米，6人以上每户限额用地为150平方米。独生子女户申请住宅用地的，其子或女可凭独生证按2人予计算。

申请在住宅小区建设住宅的，其配套用地按不超过住宅建（构）筑物垂直投影总面积1∶2比率核定。

第十条 申请住宅小区建设的，由建设单位或村委会持下列证件资料向所在地县、区国土部门提出申请：

1、住宅小区建设用地申请；

2、规划建设部门审定的项目总平面布置图或修建性详细规划；

3、建房户户数和各户面积安排说明；

4、使用林地的，应提供使用林地审核同意书；

5、其他需要的相关证件。

各县、区国土部门应在规定的工作期限内完成报件审理，未使用农用地的，直接报本县、区人民政府批准；涉及农用地转用的，经报县、区人民政府审核同意后上报市人民政府审批，住宅小区农用地转用依法批准后，安排进小区内各户住宅建筑用地由县区人民政府审批。

第十一条 农村村民确需单独建设住宅的，应持下列材料向村委会提出申请：

1、《农村村民住宅用地与建设申请表》一式五份；

2、户口簿及家庭成年成员的身份证复印件；

3、申请人与村委会签订的旧住宅用地处置合同及旧宅基地土地证书（没有旧住宅的除外）。

4、其他相关证件，如独生子女证、使用林地审核同意书等。

各村委会、各乡镇人民政府受理农村村民住宅建设用地申请之后，应严格按《省办法》第十条、第十一条之规定予以办理，并在规定的期限内办结并逐级上报县、区人民政府，其中不涉及农用地转用的，由县、区人民政府按月集中予以审批；涉及农用地转用的，按季汇总上报市人民政府批准农用地转用后，再由县区人民政府审批各户住宅用地。农村村民申请住宅建设用地批准后，由县、区国土、规划或建设部门分别发给《村镇个人住宅建设用地许可证》、《村镇规划建设许可证》。

第十二条 城市规划区外农村村民申请在依法取得的原有住宅用地范围内翻建住宅，符合土地利用总体规划和村镇规划、且未改变土地用途的，统一实行申请备案制度（备案表一式五份），由村委会签署意见，并经乡镇政府组织国土、规划建设部门现场勘察确认。凡权属合法、界址清楚，符合土地与村镇规划的，应及时签署备案意见后，分别上报县、区国土、建设主管部门备案，不再办理用地批准手续，直接办理《规划建设许可证》。备案表及《规划建设许可证》应作为土地、房产变更登记的依据。

第十三条 城市规划区外农村村民申请旧房翻建并要求在每户限额用地标准内扩建的，可按本《规定》第九条办理，逐级上报县区政府审批。扩建用地涉及农用地转用的，应先按季汇总，逐级上报市人民政府批准。

第十四条 农村村民有下列情况之一的，其申请翻建、扩建原旧住宅的不予备案：

一、已取得新的住宅建设用地的；

二、原旧住宅用地不符合土地利用总体规划或村庄、集镇规划的；

三、旧住宅属文物保护单位或历史文化名村保护规划确定应保留风貌的建筑。农村村民未经备案不得擅自翻建、扩建现有住宅。

第十五条 农村村民确因现有住宅不宜翻建利用或因实施村镇规划、地质防灾规划等不能就地翻建、需易地申请住宅建设用地的，应与村委会签订“旧住宅用地处置合同”（合同统一格式），保障旧住宅用地的盘活利用。

第十六条 农村村民在旧住宅用地处置合同约定期限内自行拆除住宅并把宅基地退还村集体的，村委会应按其退回合法用地面积20元/平方米标准予补偿，拆除住宅后又自己复垦为耕地的，其经营权仍归该户村民使用，其复垦的耕地经国土部门验收合格的，可予一定标准的复垦补助，且复垦的耕地面积可以乡镇为单位按规定折抵村镇建设占用耕地规划控制指标。在旧住宅用地处置合同约定期限内未履约拆除交回或复耕的，其旧住宅及用地由村委会无偿收回予以处置。

第十七条 实施旧村改造项目应因地制宜、统一规划、量力而行。其改造安置方案应征得大多数住户的同意，改造项目用地参照本《规定》第十条要求组织用地报件分别上报市、县人民政府批准。

第十八条 农村村民经批准使用集体土地建设住宅的，应按批准的用地面积和下列标准向村集体经济组织或村委会缴纳土地补偿费：水田（含菜地）50元/平方米；旱地（含水浇地）40元/平方米；果地、林地和其他农用地30元/平方米（不含地上附着物）；旧宅基地和其他未利用土地20元/平方米。超过上述标准的收费，村民有权拒付。农村村民按上列标准缴清住宅用地土地补偿费后有权参加本集体下一轮农用地经营权承包调配。

农村村民经批准在住宅小区内建设住宅的，其小区配套用地的土地补偿费和小区内部配套设施建设费用原则由小区内各用地户按土地使用权平摊面积协商予以平摊。

第十九条 农村住宅小区建设使用非建房户承包地的，所在地村委会或村集体经济组织应当统一调整数量与质量相当的土地予原承包方继续承包经营；没有条件调整承包地的，村委会应当从负责拆迁安置单位依法支付的征地补偿安置费和村民批准住宅用地后缴纳的土地补偿费中按下列标准向原承包方支付土地补偿安置费：水田45元/平方米；旱地35元/平方米；果地、林地和其他农用地25元/平方米（不含地上附着物）；旧宅基地及其他未利用土地15元/平方米。

第二十条 村委会或村集体经济组织收取的土地补偿安置费应专款专用于本村基础设施、公益事业建设，或用于发展生产、安置或补偿被用地农业人口，不得侵占、挪用或以其他方式非法使用。款项使用情况应定期公布。

各乡镇政府应建立土地补偿费“村收镇管”制度，切实加强对土地补偿费收取及使用监管，确保收取的款项专款专用。第二十一条 各相关部门在办理村民住宅用地审批手续时，可按规定标准收取土地证书工本费和房屋产权证书工本费，免收征地管理费、基础设施配套费、耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费。

第二十二条 农村村民应在其申请新建、改建、扩建住宅用地经依法依规批准或备案后的一年内完成建设，并应当在房屋竣工后的30个工作日内依法申请办理土地初始登记或变更登记手续和房屋产权登记手续。

第二十三条 禁止城镇居民到农村购买宅基地，禁止对农村未批先建的住宅采取罚款或者变相收费代替审批的办法予补办手续。农村村民住宅小区用地批准后，不得变相进行经营性房地产开发或用于不符合规定条件的村民建房。违反上述规定的，应依法追究有关人员的法律责任。

第二十四条 违反《省办法》规定和本《规定》，利用审理村民住宅用地之机乱收费或搭车收费的，由相关部门责令退还违规收费并追究相关人员责任。违规收费款额未全部退清前，暂停受理该乡镇村民住宅用地审批。

第二十五条 违反《省办法》和本《规定》，采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由县、区国土资源行政主管部门责令限期拆除在非法占用土地的建（构）筑物和其他设施，退还非法占用的土地，恢复土地原状并处罚款。第二十六条 违反《省办法》和本《规定》，非法批准农村村民住宅建设用地的，其批准文件无效，非法批准的土地依法予以收回；因此给当事人造成损失的，要依法承担赔偿责任，并追究有关人员的责任。

负责农村村民住宅用地、规划、建设管理机关及其工作人员滥用职权、玩忽职守、弄虚作毁、徇私舞弊的，由其上级主管部门或监察机关依法依规追究直接负责的主管人员和经办人员的责任。

第二十七条 各级政府应切实加强农村村民住宅建设和集镇建设的领导，各相关部门应各司其职、各负其责，紧密配合，共同抓好村镇建设的管理，确保全市新农村建设规范有序开展。

相关部门管理职责区分如下：

国土资源部门负责农民住宅用地的土地管理，承办农民住宅用地审批、用地监察、土地登记等业务。

建设部门负责城市规划区外农民住宅规划建设管理，包括农民住宅小区选址、规划审查、批后建房监督及房产登记业务。市规划局负责城市规划区内农民住宅规划建设管理。

农业部门负责村集体收缴的住宅用地补偿费使用监督管理。林业部门负责使用林地建设住宅的林地前置审核认可事项。审计部门负责村集体收缴的住宅用地补偿费使用情况审计。监察部门负责国家机关工作人员在审批住宅用地和村集体收缴使用住宅用地款项中违法违纪行为的查处。

住宅建设用地使用权 篇5

农村集体建设用地是指依照法律程序申请、经国土资源管理部门批准的、使用集体所有的农村非农建设用地,主要包括农民住宅用地、乡镇企业建设用地、乡镇或村级公共设施及公益事业用地。当前农村集体建设用地流转一直处于初始阶段，主要体现为以下几种形式。

1.农村集体经济组织或个人出租土地使用权

这是集体建设用地流转的主要形式。集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租并按年收取租金。主要有三种形式：其一，集体所有者为出租主体，将集体建设用地使用权或厂房出租给企业或个人，集体收取租金。其二，建设用地使用者为出租主体，主要表现为村办企业以全部或部分土地出租，以收取租金为企业盈利。其三，农村村民个人出租房产，连带出租土地使用权，按期收取租金。这种情况在城乡结合部比较普遍，并已成为城郊无地农民家庭的主要收入来源。

2.企业或个人以土地使用权抵押融资

集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。这主要存在于民营经济发达地区，由于开办企业或经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。

3.农村集体经济组织直接转让土地使用权或所有权

集体土地所有者或土地使用者将建设用地使用权或所有权一次性转让给新的土地使用者。主要表现为：其一，集体土地所有者将一定年期的建设用地使用权转让给受让者开办企业，村委会或乡政府作为土地所有者收取转让金。其二，集体土地所有者直接转让土地或以地合作开发建设商品住宅，开发商分得部分商品房，所占土地的使用权随之转移。其三，建设用地原使用者（企业或个人）在土地所有者的允许下将一定年期或无限年期的建设用地使用权转让给企业或个人，所有者收取一定转让金。

4.农村集体经济组织以土地使用权作价入股

一是在乡镇企业合并、兼并及股份制改组中，集体建设用地所有者或使用者以土地使用权作价入股、联营形式为合办企业的条件，从而引致土地使用权转移。二是在基础设施项目建设中，以集体土地使用权合作的方式进行流转。

5.其他方式取得的土地使用权

符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的，企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。

二、当前农村集体建设用地流转存在的主要问题

1.法律制度不完善

现行相关法律制度在确定农村集体土地所有权权力内容的行使上有明显的不完全性。例如，在集体土地使用权方面，规定集体土地只能用于农业生产或农民宅基地建设、兴办乡镇企业或者乡（镇）村公共设施、公益事业，而对能产生巨大经济效益的房地产开发经营活动，法律明令禁止。在对集体土地建设用地的使用上，《土地管理法》也做了如下规定：“农村集体土地所有的土地使用权，不得出让、转让或出租用于非农建设，但是符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形，致使土地使用权依法转移的除外”。这就造成实际操作性差。在收益权方面，由于集体土地不能直接参与市场经营活动，如房地产开发，使得农村集体组织丧失了这部分土地收益，农村集体经济实力难以壮大。此外，由于国家征地的强制性，集体土地所有者在如何处分自己土地时缺乏地位，土地的大部分收益被政府拿走，造成失地农民生活困难。为了获取更高的利益，在市场经济的拉动下，农村集体经济组织和村民将农用地充当建设用地进行交易，对土地利用总体规划和城市规划实施及耕地保护政策造成冲击，正常土地市场秩序受到严重干扰。

2.土地流转不规范，缺乏契约约束，影响稳定

集体建设用地私下流转，得不到法律的保护。在征地拆迁中，往往因为补偿费用问题，卖出方反悔，要求收回所卖的集体土地和地上建筑物。因为交易双方的交易行为不被法律认可，因此买方的权益得不到法律的保护，造成交易双方的矛盾，以致发生信访，甚至流血冲突，影响社会稳定。

3.耕地保护制度受到冲击

过去，农村集体建设用地流转必须通过征地途径，“低进高出”的特点突出，征地前后土地价格相差甚远，不可避免地造成农民心理失衡。一些农村集体受经济利益的驱动，想方设法通过各种途径将耕地转为建设用地，造成耕地的大面积减少。而耕地、基本农田的保有量关系到国家的粮食生产安全，因此，在治理、规范集体建设用地流转的过程中，必须严格执行土地用途管制制度，加强规划引导，切实保护好耕地和基本农田。

4.集体土地资产和国家土地收益大量流失

集体建设用地虽然是乡镇或村等集体经济组织所有，但这些土地的增值源于国家或地方各级政府对配套基础设施和公共公益事业等多方面的投入，以及土地所有者对土地的先期投入。长期以来，集体建设用地的流转一直是自发的、无序的隐形交易，谁交易谁受益，这就造成了集体土地资产和国家土地收益的流失。

三、规范农村集体建设用地流转制度的对策和建议

1.加快法制建设，为流转提供法律保障

通过立法或修改、完善相关法律法规，废除对农村集体所有土地的歧视性规定，明确农村集体土地与国有土地同地、同价、同权，全面推行集体建设用地使用权流转。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，允许农村集体土地和国有土地一样通过出让、租赁等方式向用地单位有偿提供建设用地使用权，供其进行开发建设，建立统一、开放、有序的土地交易市场体系。凡不属于法律明确的公共利益范畴的其他建设项目用地，应当通过土地一级市场取得国有土地使用权，没有国有土地可以提供的，可以在符合土地利用总体规划和城镇规划的前提下取得农村集体建设用地使用权。第一，应当符合土地利用总体规划，不符合土地利用总体规划的企业破产后只能拆除地上建筑物、构筑物，按土地利用总体规划确定的用途使用。第二，必须是依法取得的建设用地使用权，并随厂房等一同转移的，如果是农用地，或土地上没有房屋等设施的将不得转让。

2.转变职能，加强管理，切实搞好流转服务保障

充分发挥政府的服务职能作用。各级政府依法监督、管理农村土地的合理使用，为土地使用权流转提供法律、信息服务，收集发布供求信息，规范土地流转程序，处理好各方面的利益关系。首先，要严格土地规划管理，加强土地利用总体规划的修编工作，建立健全土地规划体系，全面实施土地用途管制，充分发挥土地规划在土地市场中的引导和调控作用；其次，应加强农村土地的产权管理，要结合第二次土地调查，加快农村集体土地的登记发证步伐，确保农民集体土地在进入市场前产权明晰，没有权属争议，并核发土地证书，为集体土地进入市场提供完善准确的权属保障。

3.建立健全配套制度，严格规范集体建设用地流转

一是建立土地流转收益分配机制。建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制，加快建立集体土地流转收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策。二是建立地价评估机制。建立相应的地价体系及评估体系，包括转让价格、租赁价格、抵押价格等，健全集体建设用地价格评估体系。三是建立集体建设用地基准地价和最低价保护制度，以及土地价格评估备案制度。四是建立健全农村集体建设用地（宅基地）复垦置换机制，切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。五是调整税收政策，使集体土地的流转和国有土地的流转都需要缴纳相同的税种、税额，为达到集体土地和国有土地的同地、同权、同价、为集体土地市场和国有土地市场搭建同一平台的最终目标奠定基础。六是搞好信息公开查询工作、指导签订各有关文书、产权变更登记政策咨询等相关配套工作。

4.严格土地执法监察，依法治理土地流转

农村集体建设用地流转过程中，土地违法行为时有发生，究其原因，既有村民或农村干部法制观念淡薄问题，也有法律宣传、执法不到位的问题。因此，应建立“政府主导、职能主抓、联防联控、以建促保”的耕地保护长效机制，因地制宜，深入持久地开展耕地保护工作，杜绝各种违法违规用地现象，坚守耕地红线，切实加强县、乡（镇）土地执法监察队伍建设，建立健全执法监察网络体系，及时发现、制止和查处土地违法行为。

城镇化建设和社会经济的快速发展，对建设用地需求越来越大，集体建设用地流转势在必行。现行土地产权配置、征地制度以及耕地保护等制度的不完善限制了集体建设用地流转。为突破集体建设用地流转的制度“瓶颈”，势必要对现行土地产权配置、征地制度以及耕地保护等制度进行改革，促使集体建设用地流转形成良好的制度环境。

住宅建设用地使用权 篇6

1.1 研究背景

按照我国现有相关法律规定, 城市住宅用地的土地使用权期限为70年, 但是没有规定70年以后土地使用权该怎么处理;而我国的《物权法》规定:“住宅建设用地使用权期间届满的, 自动续期。”;2009年的一份名为《土地管理法 (修订草案征求意见稿) 》的文件, 已经明确了:城市住宅用地70年后, 按国家规定自动续期, 这与《物权法》取得了统一。但是《物权法》也仅仅是做了原则上的规定, 并没有具体的土地使用权续期操作方案。而住宅自古以来就是人类生存的重要基本要素, 因此, 70年之后, 住宅土地使用权如何处理将是一个涉及面广、影响力大的问题。住宅土地续期方案是关系到全中国数亿百姓的生活问题, 它直接影响国家的稳定、和谐。同时, 土地的面积有限性和供给的稀缺性决定国家必须对其合理利用, 有效管理。因此, 在国家相关法律没有给出城市住宅用地使用权70年到期后续期的具体方案的背景下, 本文通过对城市居民进行了相关民意调查, 并在民意调查的基础上, 提出了合理的城市土地使用权到期续期方案。

1.2 我国相关法律现状

根据《中华人民共和国土地管理法 (2004年修订) 》相关内容规定, 在我国任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅, 经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。并且应当以出让等有偿使用方式取得, 并在缴纳土地出让金后方可进行建设。 (详见《中华人民共和国土地管理法 (2004年修订) 》第四十三条、第五十三条、第五十四条、第五十五条)

根据《物权法》第一百四十九条规定:“住宅建设用地使用权期间届满的, 自动续期。非住宅建设用地使用期间届满后的续期依照法律规定办理。”

根据我国现有的相关法律规定我们知道, 城市住宅用地使用权是通过出让等有偿使用方式取得的, 而且规定的使用年限是70年, 使用权70年到期后规定是自动续期。这只是一种原则上的规定, 并没有规定具体的使用权续期方案, 法律试图在回避这个问题, 但是随着时间的流逝, 这个问题越来越突出, 关系到了千万百姓的利益, 已经到了必须要考虑该怎么办的时候了。

1.3 研究方法

通过对一定区域的城市居民进行相关的问卷抽样调查, 统计分析问卷得到民众的意愿, 并在结合民意的基础上提出相关合理的城市住宅用地使用权续期方案。

2 民意调查相关结果

2.1 民众对住宅用地使用权的了解状况

在调查中, 我们对被调查者对住宅用地使用权相关法律了解的情况进行了调查统计分析, 得到图1。如图1所示, 我们发现大多数人对住宅用地使用权的相关法律都是知道一点, 对相关法律知道一点的人占被调查者人数的56%, 对相关法律了解比较熟悉和很熟悉的人非常少, 甚至有31%的被调查者对相关的法律完全不知道。这也是一种信息的不对称, 这种信息不对称很有可能直接影响相关法律的执行和发展等。

可知, 在被调查者当中绝大多数的人对城市住宅用地使用权都不怎么了解。

2.2 民众对续期的意见

如图2所示, 从中我们可以看出, 有60%的调查者都是希望进行无偿续期, 这是被调查者处于自己的利益角度给出的答案, 也有32%的人支持有偿续期。

通过调查统计, 我们发现大多数的人都觉得有必要进行城市住宅用地使用权的续期, 也有相当一部分的人愿意接受有偿续期。

2.3 民众对有偿续期的意愿

图3是在合适的续期费用下, 被调查者对有偿续期的意愿情况图。如图3所示, 如果在合适的有偿续期费用下, 有52%的被调查者都比较愿意进行有偿续期, 还有31%的被调查者不愿意。

3 城市住宅用地使用权到期续期合理的制度改革建议

3.1 加强有关住宅用地使用权信息的宣传

在调查中, 我们发现民众对城市住宅用地使用权的相关情况了解的不够多。首先, 是对自己房屋的用地使用权没什么概念, 对自己房屋的不了解, 很有可能会给我们即将进行的续期方案带来很多不必要的障碍和麻烦, 也会对国家的法律实行造成一定的阻碍作用;其次, 就是民众对住宅用地使用权的相关法律也不是都清楚, 这种信息不对称很可能会对我们即将进行的续期产生一定的阻力作用, 也将对相关法律的实施和发展产生影响。所以, 要想有关城市住宅用地使用权续期的相关法律有效执行和发展的话, 就要首先使民众从了解自己房屋的用地使用权开始, 继而了解相关的法律情况。

通过前面的调查, 我们发现民众对相关信息的了解渠道比较广泛, 通过报纸、互联网、政府文件、开发商等渠道都能了解到相关信息, 因此, 为了加强相关信息的流通, 我们可以通过报纸、互联网、政府文件、开发商渠道等方式宣传有关城市住宅用地使用权的信息, 让民众对此类信息有一个比较全面的了解, 进而他们就会对自己的房屋有所关注了, 这时民众对自己的房屋用地使用权有所了解, 也对相关法律有了比较全面的了解。这样的结果相信会对我们即将进行的续期工作产生很大的促进作用。

3.2 城市住宅用地使用权合理续期方式和缴费方式

根据有关法律, 我们可以知道续期已经是势在必行, 民众的反应也是如此, 因为他们觉得自己花了一辈子积蓄买到的房子只能住70年, 很不值得。紧接着又有一个问题出来了, 如果是续期的话, 那应该用什么方式续期呢?有偿续期或者无偿续期?首先, 如果是无偿续期的话, 就是说如果我买了这个房子, 那么这个房子的土地使用权永远都是我的, 这就相当于变相的“土地私有化”了, 这是不现实的, 也和我国的国家制度和土地制度产生了矛盾, 可以说是违背宪法的。从另一个方面说, 我国是个人口大国, 以后使用土地的时候还很多, 而土地资源是有限的和稀缺的, 如果人们一买了房子, 土地使用权就永远属于他的话, 也是一种对土地资源的不合理利用和规划, 因此, 从合理利用土地资源的角度出发, 无偿续期是不可取的;有偿续期也许是一个比较折中的方法, 但是收取的费用也不能太高了, 如果费用过高, 人们会觉得续期性价比不高, 还不如重新买套房子, 如果是这样的话, 有偿续期就成为了一个摆设, 没有了实际存在的价值, 再一个就是有偿续期应该是自愿的, 愿意续期的可以续期, 不愿续期的也不能强制。

我们建议的城市住宅用地使用权到期续期方式就是自愿形式的有偿续期。

对于有偿续期的缴费方式, 结合相关调查, 建议可以由主管的国土部门进行管理, 而缴费可以选择一次性上缴和分批次上缴, 分批次上缴时要考虑时间价值因素。

3.3 城市住宅用地使用权到期续期具体操作方案

城市住宅用地使用权到期续期在具体方案中, 要分为二种情况。

第一种情况:当建筑物的使用寿命大于70年的情况。

第二种情况:当建筑物的使用寿命小于或等于70年的情况。

对于以下描述中的有关变量的说明:

P——当时时点下续期房屋评估的楼面地价;

N——建筑物的使用寿命;

n——房屋所有者自愿续期的时间, 但是n≤N-70;

A——我们设定一个续期周期为70年, A就是一个续期周期下, 每平米的续期费用;

t——是一种系数, 这种系数是为了算出A而存在的t P=A;

t1——是一种系数, 为了计算相关补偿标准而存在的;

t2——是一种系数, 为了计算相关补偿标准而存在的 (t2

t3———是一种系数, 为了计算土地被收回或者不愿意续期时一年的补偿标准而存在的 (t4

t4——是一种系数, 为了计算愿意续期时一年的补偿标准而存在;

第一种情况:当建筑物的使用寿命大于70年时, 房屋所有者可以自己选择是否进行续期, 如果愿意进行续期的话, 房屋所有者应该根据自己愿意进行续期的时间n年 (n≤N-70) , 缴纳住宅用地使用权续期费用:元/平方米, 在这里我们设定一个续期周期为70年, 一个续期周期的费用为A元/平方米, 而A=t P, 通过系数t乘以当时时点下续期房屋评估的楼面地价可以得到A, 可知元/平方米就是具体续期年限的缴费标准, 但是经续期后的房屋不可以再直接进入交易市场进行交易, 如果想要交易的话, 必须以当时情况下房屋所处地段正常的土地出让金下的楼面地价为标准, 补足相关费用后才可进入房屋交易市场进行正常交易;如果房屋所有者不愿意进行续期的话也就意味着其放弃了对建筑物的使用, 对于房主的放弃不进行任何形式的补偿。不管续期还是不续期房屋的使用寿命总有为0的时候, 这时的土地使用权可以由国家收回, 但是可以给予房屋所有者以一定的补偿。如果被收回的土地不再作为住宅用地的话, 给予房屋所有者t1P元/平方米的补偿, t1是相关的一种系数;如果被收回的土地继续作为住宅用地重新出让时。如果原房屋所有者愿意购买在原土地上重新建成后的房屋, 可以给予其房价以t2P元/平方米的优惠, t2是一种相关的系数;如果原房屋所有者不愿意购买在原土地上重新建成后的房屋, 同样给予其t1P元/平方米的补偿。

第二种情况:当建筑物的使用寿命小于或等于70年时, 对于建筑物的使用寿命提前结束的, 国家可以收回土地使用权, 因为这是为了加强土地的利用和管理, 但是要给予房屋所有者一定的补偿。如果被收回的土地不再作为住宅用地时, 应给予房屋所有者未足年限和70年之后的补偿, 补偿标准可定为:[t3P× (70-N) +t1P]元/平方米, t3P是未足年限的一年的补偿, t3是相关的技术系数, 加上t1P是因为70年之后的补偿也应该算上;如果被收回的土地继续作为住宅用地重新出让时, 原房屋所有者愿意购买在原土地上重新建成后的房屋, 可以给予其房价以[t4P× (70-N) +t2P]元/平方米的优惠, t4P是购买愿意购买房屋时对未足年限一年的补偿, t4也是一种相关的技术系数;原房屋所有者不愿意购买在原土地上重新建成后的房屋, 同样给予其[t3P× (70-N) +t1P]元/平方米的补偿。

t1、t2、t3、t4都是在P (当时时点下续期房屋评估的楼面地价) 的基础上计算相关补偿标准的一种技术系数, 这种系数的具体确定需要专业部门通过一定的计算和反复试验才能最终确定。

4 结语

我们知道城市住宅用地使用权到期续期是一个非常重要和影响民众的一项改革, 本文通过调查和研究得出了一定的模型, 希望能给予我们国家的城市住宅用地使用权到期续期制度改革提供一定合理的建议。

摘要：城市住宅用地土地使用权70年到期后到底怎么处理, 是被广大人民关注的问题, 也直接影响着国家的稳定和发展, 是我们国家在发展过程中必须要解决的问题。随着时间的流逝, 城市住宅用地使用权到期的时间越来越紧迫, 而住宅用地使用权到期续期关系着万千百姓, 在国家还没给出相关具体政策的情况下, 该文在民意调查的基础上, 提出自愿续期的制度改革方向, 并在此基础上给出了相关的操作方案模型, 为我国城市住宅用地使用权到期续期给出了建议。

关键词：城市住宅土地使用权,制度改革,有偿续期

参考文献

住宅建设用地使用权 篇7

一、“自动续期”无偿使用论

“自动续期”无偿使用论有许多理论基础或技术方法,选取其中两种代表予以评价。

1.民生保障论

“自动续期”,含义就是无条件地续期,不需要补交费用,也不需要再次办理不动产登记手续,自动地继续合法使用土地。有偿续期的做法不符合社会主义国家土地所有权建立的法理基础和伦理基础。[1]住宅建设用地使用权自动续期制度旨在赋予住宅建设用地使用权人一种长久、无偿使用国有土地的福利,以满足住房人权的基本要求,使国民安居乐业。[2]

民生保障论,实际是中国社会公众对国家立法最大的期待,即如何充分保障私人财产权,使老百姓能够安居乐业。但这种观点存在的问题是:第一,在治理理念上,民生保障论忽略了最为重要的一点:全民所有或国家所有不同于集体所有,更不等于共有,公民个人并不当然地对全民所有的土地享有权利。第二,违反民法的公平原则。无论以何种价格购买的住宅,也不论其用地年限长短,期限届满,一律无条件无偿续期,在实践中将造成更大的不公平。第三,违反民法的基本原理,有私有化的嫌疑。土地出让并非土地的所有权出让,建设用地使用权是派生于土地所有权的一种有期用益物权,期限届满权利消灭,土地的使用收益权能回归土地所有人,这是所有权弹力性的表现。如果建设用地自动无偿续期,将使所有权的弹力性丧失,土地所有权将成为“虚有权”或者空壳化。土地出让金也非土地所有权的价格。《土地基本术语》:“土地出让金,在中国,政府将一定年期国有土地使用权出让土地使用者时,土地使用者一次或分次向国家支付的一定数量的货币金额;或以划拨方式取得国有土地使用权的土地使用者在转让、出租或转换为批租土地使用权时,向国家补交的一定数量的货币金额。其实质是一定年期国有土地使用权的出让价格。”如果建设用地自动无偿续期,土地出让金实质转变为土地所有权的价格。学界对这种自动无偿续期最大的批评,就在于其有私有化的嫌疑。[3,4,5]

2.法条解释论

自动无偿续期的解释方法如下:首先,该法条没有增设“但书”条款,也就是立法表述中没有“但”或“但是”以下的部分,自动续期的情形没有附加任何条件。第二,为了与住宅建设用地区别,该法条第二款设有“但书”条款,规定:“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。非住宅用地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。”这与该法条第一款的“住宅建设用地期满自动续期”的表述有明显的不同。如果自动续期还要附加条件也就不能称其为“自动”了。[6]

关于《物权法》第149条两款的规定,立法机关的有关文献已经讲得非常清楚。《物权法草案》三审稿第156条规定:“建设用地使用权的期限届满,建设用地使用权人需要继续使用土地的,应当在期限届满前一年申请续期,除因社会公共利益需要收回该土地的,出让人应当同意。建设用地使用权续期后,建设用地使用权人应当按照约定支付出让金;没有约定或者约定不明确的,按照国家规定确定。”这里并没有区分住宅用地与非住宅用地。2005年7月10日,全国人大办公厅公布《物权法草案》(即修订后的三审稿)。在用地续期问题上,公开的《物权法草案》与三审稿并无不同,但也因此引起社会巨大反响。有专家提出,居民住房的土地使用权期限届满后应当自动顺延,以安民心。有部门建议,商业用地适用草案的规定,住宅用地该为自然续期,直至住房不能使用;有的地方和单位建议,对续期后的出让金做出规定;有的地方提出,应考虑不同用途的房屋所有人的实际支付能力对出让金做出原则性规定;有的地方建议,取消支付出让金的规定……[7]2005年10月19日十届全国人大常委会第十八次会议《全国人大法律委员会关于<中华人民共和国物权法(草案)>修改情况的汇报》指出:“法律委员会研究认为,建设用地使用权续期的问题,宜区分住宅用地和非住宅用地,要着眼于保障老百姓安居乐业。”[7]因此草案四审稿155条规定:“建设用地使用权续期后,建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法,由国务院规定。”在《物权法草案》五审稿第149条中依然保留。2006年10月27日《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国物权法(草案)〉修改情况的汇报》指出:“住宅建设用地使用权续期后是否支付土地使用费的问题,关系广大群众切身利益,需要慎重对待,目前本法以不规定为宜。届时,可以根据实际情况再作慎重研究。”[7]从上述历史文献看,立法机关并无无偿续期或有偿续期的确定结论,而是“等等看”。

除上述有关无偿续期的观点以外,还有所谓的以房养老需求论、房地产市场震荡论等等。限于篇幅,本文不作评论。

二、“自动续期”有偿使用论

1.改革需求论

一种姑且称为“改革需求论”的观点认为,从我国土地制度改革的实践来看,实物福利分配逐步向货币工资分配转变的住房制度改革共同奠定了我国房地产市场起步和发展的基石。如果实行不再缴纳土地出让金无限期使用的自动续期,则意味着土地使用制度又回到了计划经济时期“无限期无偿”使用土地的状况。这可能导致人们土地商品意识的灭失,进而失去拥有土地资产的价值,无疑与改革的方向背道而驰。从我国房地产管理的实际操作来看,商品住宅的建设用地都实行出让制度。无限期的使用乃至永久占用的话,这意味着剥夺了其他人依法享有该土地的权利,有违社会公平原则。[8]

在《物权法》的框架内,维护社会主义基本经济制度,巩固和发展公有制经济,其途径就是在确认国有和集体所有权的情况下,物尽其用。通过建设用地使用权有偿出让制度,能够使国有土地甚至包括集体所有的(经营性)土地的利用能够最大化,同时有效遏制协议出让中的种种腐败,竞价性土地出让功不可没。就此而论,土地有偿有期出让制度不可逆转。无偿续期确实与土地出让制度相背离。但是,改革需求论实在是欠缺人文关怀。2011年的青岛、2016年的温州用地年限届满触碰“自动续期”的立法盲点,虽属个例,但是在20年后的今天,这些地方的居民,还要为缴纳土地出让金焦虑,为安居乐业发愁,立法者不能无动于衷。

2.法理分析论或技术分析论

有学者通过比较建设用地使用权有传统民法的地上权,主张有偿续期。建设用地使用权存续期满后,原土地使用权已归于消灭。因而,土地使用权的续期本质上是权利的更新,是设立新的土地使用权。既然原住宅建设用地使用权的取得是有偿的,那么本质上是权利新设的土地使用权的续期自然也应贯彻有偿原则。地上权人与土地所有人缔结地上权设立契约时一般都会有关于地租的约定。地上权存续期满需要更新时,地上权人有权请求与土地所有人以与从前契约同一的条件更新契约。我国建设用地使用权的设立与此类似,土地使用权在续期时必然伴随出让合同更新,因而土地使用权人缴纳土地有偿使用费自然顺理成章。

我国的建设用地使用权,在权利内容上确实和德国、台湾地区的地上权以及瑞士的建筑权类似,均拥有以建筑所有权为目的而在他人土地上进行建筑的权利。基于民法原理,他物权为有期物权,期限届满权利消灭,土地所有权回归圆满状态。如需继续使用,只能重新取得。如此技术分析,虽然顺理成章,但忘记了传统民法的另一面。虽然是私有制,其立法同样不缺人文关怀。以瑞士为例,其《民法典》第779条规定:“建筑权作为独立的权利不得设定为100年以上。前款的权利,可以设定该权利时所规定的相同形式,最多延长效力100年,但事先对延长义务有约定的,不生拘束力。”即便建筑权不能通过约定延长,100年的用地期限,也远远超过我国居住用地使用权最长70年的期限。地狭人稠的台湾,其“民法”对地上权的最长期间不设限制,依当事人意思自治,即便设立永久地上权也可。[9,10]我国立法可否也参考上述立法,延长居住用地使用年限,而不是“自动续期”。

三、延长住宅用地使用权的立法建议

建议延长居住用地使用权年限,期限届满权利消灭。延长住宅用地使用年限,可参考中国人均和预期寿命、近亲属的范围,通过全国人大立法而非授权国务院具体规定,将住宅用地使用权延长为90-100年,且为法定年限,非“最长年限”。

一是延长住宅用地使用权,符合民法他物权为有期物权的基本原理,避免对住宅用地和非住宅用地因差别对待而存在的非平等保护问题。

二是延长住宅用地使用权,可以结束住宅用地无偿还是有偿续期的争论,使立法机关从“有偿”“无偿”续期的立法困窘中解脱出来,途径通常快捷,立法成本较低。

三是延长住宅用地使用权,应对现行《住宅建筑标准》特别是《建筑结构可靠度设计统一标准》有关住宅设计使用年限为50年的国家标准进行修订,使之与住宅用地使用年限相匹配。在住宅毁损而用地年限尚未届满时,应效仿德国《地上权条例》的规定,建设用地使用权不消灭,允许住宅用地使用权人“依法建设”。

四是青岛、温州等地住宅用地年限届满续期问题,应有偿续期。建议按出让土地时(而非今日)70年的土地评估价补缴土地出让金,立法缺陷、改革的成本所造成的损失不能完全由民众负担。

摘要：有关《物权法》第149条所规定的“自动续期”,存在有偿续期和无偿续期两种主要观点。无偿续期论呼应老百姓关切,但缺乏充分的理论支持。有偿续期论虽然理论周延,并且有改革成果佐证,但欠缺人文关怀,老百姓安居乐业的愿望必须转化为立法上的权益。

关键词：物权法,住宅用地,无偿续期,有偿续期

参考文献

[1]“土地使用年限到期,居民要交出让金吗?”[EB/OL].(2016-04-20).http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-04/20/c_128913281.htm.

[2]朱广新.论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应[J].法商研究,2012(2):3-12.

[3]马天柱.宅建设用地使用权期满自动续期的若干思考[J].天津商业大学学报,2008(3).

[4]范文明,黄炉婷,等.城市住宅用地使用权期满续期问题调查分析——以成都市双流县为例[J].技术与市场,2010(10).

[5]袁志锋.城市住宅建设用地使用权期满自动续期初探[J].中国地质大学学报(社会科学版),2013(S1):15-18.

[6]刘源隆.房屋产权“自动续期”的关键在于细则出台——专访法经济学专家韩忠亮[J].小康,2016(11):68-69.

[7]全国人大法工委民法室.物权法立法背景与观点全集[M].北京:法律出版社,2007:163,38,65.

[8]于永建,崔永林.“自动续期”不等于无偿使用[J].中国土地,2009(5):35-36.

[9]王泽鉴.民法物权2用益物权·占有[M].北京:中国政法大学出版社,2001.

建设用地使用权分层设立研究 篇8

1 研究现状

为了解决土地空间资源分层开发利用带来的各种权属争议等方面的问题,世界上许多国家都开始了对这方面的研究。英、美、法等许多国家纷纷成立了空间权制度,而我国在这方面的研究才刚刚起步。

1.1 国外研究现状

目前国外陆续产生了相应的空间权制度,空间已成为一种新的物权客体。在这样的背景下,西方一些国家通过判例法和成文法的形式相继建立了一套比较完善的空间权制度,土地空间权法律制度在西方各国相继建立。如1927年美国伊利诺斯州就制定了关于铁道上空让渡租赁的空间权立法,这也是美国历史上关于“空间权”的第一部成文法。土地立法从“平面的土地立法”向“立体的土地立法”转变,英美法系和大陆法系的一些国家和地区单行法中都分别涉及到空间权的内容。

1.2 国内研究现状

由于受到英美法系的影响,香港特区有关建设用地使用权分层设立的研究目前比较完善;澳门特区深受大陆法系的影响,在此方面也比较健全。台湾地区在制定“民法”时,仅就普通地上权做了规定,未规定空间地上权。1988年台湾地区制定的“大众捷运法”确立了空间地上权的内容。由于历史和社会经济等方面的原因,我国大陆地区对空间的开发利用刚刚起步,相关的分层建设用地使用权问题也刚刚出现,对建设用地使用权分层问题的研究不多,大多集中在对空间权方面的研究,而且论述笼统,可操作性不强,有关建设用地使用权分层设立的直接研究尚属空白。目前我国相关法律没有明确建设用地使用权分层设立制度,在实际生活中就不可避免地产生了关于空间权属的纠纷。

2 分层建设用地使用权内涵界定

分层建设用地使用权是指建设用地使用权人为了对他人所有的土地地表、地表必要附属部分外的地上或地下一定尺度范围空间进行开发建设,从事各种非农业生产活动,而从土地所有者手中获得的对该部分空间资源的占有、使用和收益的权利。

分层建设用地使用权是一种权利集,可分为地表建设用地使用权、地上建设用地使用权与地下建设用地使用权,可通过类似于传统建设用地使用权获得的方式获得。分层建设用地使用权不是一个平面权利概念,而是三维立体权利概念,本文试图给出了典型的分层建设用地使用权的空间属性关系图(图1)。从建设用地使用权空间利用特性可见,建设用地使用权已不仅局限于传统的以地面利用为主,而是为了满足现实的需求,可在同一块土地的纵向空间内设置数个建设用地使用权[2]。本文研究的分层建设用地使用权就是基于建设用地可分层次开发利用而产生的,是对在同一地块同时设立数个建设用地使用权而言。

3 分层建设用地使用权辨析

为了区别于分层建设用地使用权,本文统称以往所涉及到的建设用地使用权为传统建设用地使用权。分层建设用地使用权与传统建设用地使用权之间有着千丝万缕的联系,但两者之间却存在着诸多差别。

3.1 存在时段不同

传统建设用地使用权在《物权法》颁布前就已存在。在我国各地不断出现土地资源分层次开发利用的大量事实后,《物权法》及时颁布并明确了建设用地使用权可在地表、地上及地下分别设立,此后建设用地使用权的设立不但可以依照传统模式,而且可以分层设立。

3.2 主体形式不同

传统建设用地使用权主体只能是一个,分层建设用地使用权主体可以有多个。如设立了传统建设用地使用权的权利主体确定是甲,与此同时其他人就不能成为这个权利的主体,即使发生了权利的转让其主体虽然已不是甲,但是其权利主体也只能是一个。分层建设用地使用权主体则不同,可全部为甲,也可能有数个主体。如某地块上地表建设用地使用权设立后,其主体为甲,地上建设用地使用权主体可以是乙,地下建设用地使用权主体又可以是丙。若是在地表上下的空间设有数个不同的建设用地使用权时,其主体也可以是多个不同的主体。

3.3 客体空间形式不同

传统建设用地使用权客体范围是一整体,不会出现不同层次的现象。由于受到古罗马法绝对主义所有权思想的影响,我国土地所有权的范围也是以地表为中心的上下无限的空间部分,土地使用权客体范围也是这种没有限制的空间范围。虽然在现实中,土地使用权人仅仅使用有限空间部分,但其外的立体空间仍属于此土地使用权客体。分层建设用地使用权客体范围不同,根据其内涵可知,其客体既可以是地表部分,也可以是地上或地下的某部分空间范围,也就是从根本上对传统建设用地使用权客体空间范围的无限性进行了限制,即地表建设用地使用权客体范围仅以地表为中心的上下有限的空间范围,其上的空间是地上建设用地使用权的客体,其下的空间属于地下建设用地使用权的客体[3]。

两者之间的客体关系在数量上可简单表示为:地表建设用地使用的权客体+地上建设用地使用权的客体+地下建设用地使用权的客体=传统建设用地使用权的客体。传统建设用地使用权客体范围是一个闭合的整体空间区域,而分层建设用地使用权客体可以是几个互不重合的空间范围。在设定传统建设用地使用权时,其客体与该设定面积内的土地所有权客体范围相同,分层建设用地使用权客体不是该面积内的土地所有权的全部,而可能仅为其中一部分空间。数个分层建设用地使用权人在互不影响的前提下,各得其所,大大提高了土地利用率,满足了现实需要。

3.4 权利侧重点不同

设立传统建设用地使用权的目的是为了满足建设用地使用权人对某块建设用地的实际需要,侧重于权利人对某地块地表的充分利用,那么进行建设开发所必需空间之外的空间则产生了闲置浪费。而设立分层建设用地使用权的目的正是为了避免这种浪费,除对地表土地资源的开发建设要设立建设用地使用权外,仍可继续设立分层建设用地使用权,供他人充分利用。传统建设用地使用权侧重对地表部分的利用,而分层建设用地使用权除了要对地表资源充分利用外,更加侧重于对地表上下空间资源的开发利用。

4 建设用地使用权分层设立具体问题研究

4.1 分层建设用地使用权确权登记

登记具体要求:分层建设用地使用权空间登记是一种确认土地空间权属的法律措施,登记成果具有法律效力,对登记的程序、内容、格式等要有统一的规定,要有严格的操作程序和技术规范。对分层建设用地使用权登记要制定相应的《空间登记规则》,具体可参照最新版本《土地登记规则》。此外,分层建设用地使用权登记与土地登记皆属于不动产登记,《土地登记规则》中规定:“土地登记以县级行政区(含县级市、旗、自治县、市辖区)为单位组织进行,具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责” 。因此,分层建设用地使用权登记可以参照土地登记,实行地域管辖原则。为了行政管理的方便,可将分层建设用地使用权登记具体工作纳入当地土地管理局的相应部门里,如地籍科等。

登记主要内容:分层建设用地使用权客体是具有独立产权的土地利用空间单元,登记的基本内容不仅要包括物理属性还要包括权属信息。登记核心是土地空间利用单元的权属,因此登记的应该是一个完整的信息系统,在内容上要完整地反映土地利用空间单元的属性及空间信息。在具体登记中,除了记载权利主体外,还要详细记载权利客体及主客体间的权力关系。分层建设用地使用权客体是三维宗地单元,三维宗地单元是分层建设用地使用权的基本信息载体。其主要信息包括空间单元用途、三维空间范围、空间宗地单元重要点坐标、水平投影面积、空间单元质量级别、空间位置、权属范围界限、空间地价等,分层建设用地使用权客体就是三维宗地单元实体。在记载相关客体信息时,要附有该客体的三维实体示意图及其与周围空间实体的空间位置关系示意图。三维空间宗地单元位置可由界址点、界址线与界址面确定,通过确定三维空间宗地单元界址点、界址线可作为解决空间权属纠纷的有效依据。分层建设用地使用权人对其拥有的具体层次空间部分的权利关系可通过分层建设用地使用权证书来详细记载。具体包括土地空间产权类型、权利取得方式、用途及限制、产权取得时间及终止时间、产权变更情况和权属来源等。

技术路线:为了便于更直观地表达具体登记,本文给出了分层建设用地使用权确权登记的大致流程,见图2。

登记方式:若一块土地的使用权已经依法出让或者划拨且规定用途,土地使用权人必须按规定用途使用,并可认为此地块地表至建筑物或附着物最顶层平面的地上部分附属空间及地表至建筑物必需的最深基础平面以上的地下空间部分,此外的空间部分可由政府依法出让。此外,地表上下特定空间利用人要获得此空间部分的使用权,必须依法进行登记确认,领取《分层建设用地使用权证》,按规定缴纳出让金,分层建设用地使用权人必须在法律规定的有效范围内合理利用,不能妨碍传统建设用地使用权人及其他权利人行使其权利。

4.2 建设用地使用权分层界限

建设用地的使用权出让应在合同中明确规定建设物、构筑物以及附属设施占用的空间范围,这样建设用地使用权人对其取得的建设用地的范围就能界定清楚。如同一块土地地下10m至地上70m的建设用地使用权出让给甲公司用于建写字楼,地下20—40m的建设用地使用权出让给乙公司建一地下商场,那么该权利客体间的范围就是10m。在分层出让建设用地使用权时,不同层次的建设用地使用权人获得的空间范围是不同的。

《物权法》明确了建设用地使用权可分层设立,但是具体的分层建设用地使用权间的界限较为模糊,给实际工作造成许多不便,因此法律上应对此进行明确规定,以便司法上更具可操作性。今后我国可采取三维空间坐标系统替代传统的二维坐标系统来界定属地范围,建立《分层建设用地使用权条例》,详细规定相应内容,明确界定分层建设用地使用权之间的空间界限,设立分层建设用地使用权的权属范围并登记造册,规定切实可行的权属界限划定原则。本文认为,分层建设用地使用权客体空间范围之间的有效距离应根据当地实际情况来确立,不同地域应有不同的标准。根据相邻通行方便等原则,分层建设用地使用权之间的界限应当是一个弹性区间,不应是具体数值。在《分层建设用地使用权条例》中规定一个合理范围(如10—50m),在同一地块上设立数个分层建设用地使用权时,各地区在此范围内合理确定具体界限。

4.3 权利之间优先顺序

有关上下层的分层建设用地使用权之间的优先效力问题,由于上下层分层建设用地使用权的设立通常是根据实际需要解决土地资源短缺问题,在已设立普通建设用地使用权的上空或者地表以下空间设立的,就是对普通建设用地使用权的一种限制。根据法理中的限制性权利优先的原则,后设立的用益物权往往在法律效力上面要优先于先设立的用益物权,因此新设立的分层建设用地使用权法律效力要优先于普通建设用地使用权。在法律允许的前提下,设立新的分层建设用地使用权仍应该同时征得地表建设用地使用权人或地下层建设用地使用权人的同意,并且新设立的分层建设用地使用权不能对已设立的用益物权造成妨碍或损害[4]。

4.4 权属纠纷解决措施

法律规定,不动产的权利人应当为相邻权利人提供必要的便利,并在权利受到损害时,可以请求相邻权利人予以补偿。本文认为,可以用空间地役权来调整分层建设用地使用权之间的权属关系。在土地分层出让的情况下,建设用地使用权人之间应当适用空间相邻关系的规定。如果分层建设用地使用权人一方需要利用另一方的空间资源时,同样可以通过设定地役权来解决。总之,适用于“横向”不动产之间的地役权或者相邻关系等规定也适用于“纵向”不动产之间的规定。在土地纵向空间新设立的分层建设用地使用权,不得损害已设立的用益物权。随着土地分层次立体开发利用日益盛行,未来基于分层建设用地使用权的纠纷将远远复杂于传统建设用地使用权之间的关系。因此,一方面法律上要规定相应的解决措施,另一方面可允许分层建设用地使用权人之间约定地役权,用地役权处理出现的纠纷。

4.5 分层设立立法模式探讨

《物权法》对分层建设用地使用权虽然做了初步规定,但是仍存在一些问题,如分层建设用地使用权效力范围不明确,《物权法》应对分层建设用地使用权范围给予大致的规定范围,留有一定的法律发展空间,在以后的一些单独法规中再进一步针对每个地区的实际状况给予具体规定。因此,《物权法》第136条可完善为:建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下的一定空间范围内设立,等等 。分层建设用地使用权的空间范围不能是无限的,应该有范围上的限制。此外,立法模式上也不尽完美,有待进一步改进与完善。

我国建设用地使用权分层设立立法方式不完善:《物权法》不仅笼统地规定分层建设用地使用权内容,而且把其放入建设用地使用权一章内进行规定,这样虽然便于管理,立法成本也较低廉,但潜在成本较高,且对以后出现的建设用地使用权分层设立的问题不能提供良好的解决对策。因此,应单独建立完善的分层建设用地使用权制度,不能直接照搬传统建设用地使用权的规则,《物权法》里引入了分层建设用地使用权的思想,但没有给予分层建设用地使用权必要的章节内容。

完善我国建设用地使用权分层设立立法模式对策探讨:将分层建设用地使用权与传统建设用地使用权区分开来,并在法律上承认其是独立的权集;转变立法思维,选择适合我国国情的立法模式;可借鉴国外空间权立法模式[5],成立专门的分层建设用地使用权制度。纵观三种立法模式(表1),各种模式各有优缺点。我国可采用民法模式与单行法模式相结合的混合模式,也可在《物权法》中采用民法模式,单独规定分层建设用地使用权原则性条款。此外,采用单行法模式,制定《分层建设用地使用权条例》,单独就建设用地使用权分层设立所形成的分层建设用地使用权而设立专门的分层建设用地使用权法规。在今后的《物权法》修正中,完善分层建设用地使用权条款,在用益物权一章中单独明确地规定分层建设用地使用权,对此至少给出一个宏观的指导规定。

5 小结

本文通过对我国建设用地使用权分层设立的研究,对建设用地使用权分层设立中可能遇到的具体问题进行了一定程度的探讨,剖析了目前我国有关建设用地使用权分层设立中存在的不足之处,并提出了一些对策建议,对进一步完善我国的建设用地使用权分层设立的理论研究体系有一定的裨益。在一定程度上满足了我国三维地籍的建立与完善的需要。建设用地使用权分层设立的研究,在实践中有利于解决实际权属纠纷,能够使空间资源得到最大化使用,对稳定社会秩序,构建和谐社会有很大帮助。更重要的是有利于我国建设用地使用权分层设立制度的建设与完善,丰富分层建设用地使用权制度的理论内容。

参考文献

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谈农村集体建设用地使用权流转 篇9

1 农村集体建设用地使用权流转存在的问题

(1) 违反现行法律规定。目前, 我国法律规定只有4种情况能够使用农村集体建设用地:一是农村村民兴建住宅使用宅基地;二是农村公共设施用地;三是农村兴办的乡 (镇) 村办企业或者联营企业用地;四是根据担保法, 使用农村集体建设用地抵押权实现的时候可以允许。除此之外, 都是现行法律所不允许的。其他情况下, 如想使用农村集体建设用地, 必须征收为国有, 改变土地的所有权, 才能使用。实现农村集体建设用地使用权的流转, 使集体土地与国有土地享受同地、同权、同价的同等待遇, 直接进入市场, 这样不仅有利于活跃农村经济, 保护农民合法权益, 而且有利于农村社会稳定。

(2) 耕地保护将变得更加艰难。如果将规划建设用地作为流转对象、纳入流转范围, 大量非法用地行为便会在土地使用制度改革、加快小城镇建设、增加农民收入等口号下, 名正言顺地得以实施。在目前有关法律制度不完善的情况下, 其结果必然是加快农用地向建设用地转化的速度, 耕地保护将遇到更大的挑战。在实践中, 已有相当数量的农用地以“流转”的名义提前变成了建设用地。近年来, 随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的日益增多, 集体土地使用权流转从幕后走向前台, 并且速度明显加快, 但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。

2 农村集体建设用地使用权流转应注意的几个问题

(1) 注意有关政策衔接, 充分尊重和保护土地所有者和经营者的权益。流转期限不得超过国有土地使用权出让的最高年限。在集体土地流转过程中, 既要考虑经济发展的需要, 又要充分尊重和保护土地所有者和经营者的权益, 做到二者兼顾。转让集体土地使用权的方式应该多种多样, 如租赁、以地入股、联营联建等, 不应单一采用国有土地使用权出让的方式。

(2) 高起点、高标准做好规划, 围绕“三个集中”, 实现集约、节约用地。搞好集体土地流转的重要前提, 是要高起点、高标准修编土地利用总体规划和村镇规划, 严格按规划用地, 实现集约、节约用地。在规划中, 对农民宅基地、公益事业用地、乡镇企业用地等, 逐一分类分项作出近期、中期、远期安排, 使之具备功能齐全、环境优美、布局合理、交通畅通、定位准确、特色鲜明的特点, 据此编报的年度土地利用计划, 一经审批, 坚决执行, 不因乡镇换届、人事变动而随意改动。流转必须在各级政府的指导下, 在符合土地利用总体规划和村镇规划条件下, 围绕“三个集中”, 做到有序流转, 规范运作。一是工业向园区集中, 过去那种村办、乡办企业处处点火、户户冒烟的行为, 既浪费土地, 又导致重复建设、基础设施投资过大等, 将相近的工业安排到同一园区建设, 由乡 (镇) 统一进行基础设施建设, 统一供地, 既可降低投资成本, 又简化了用地手续;二是农业向规模集中, 激活产业结构调整;三是居住向城镇集中, 改善和提高农民居住和生活质量。

(3) 逐步建立健全农村社会保障体系, 弱化农村土地的社会保障功能, 解决农民的后顾之忧。作为一个发展中国家, 农业、农村和农民问题一直都是我国带有全局性、战略性的问题, 关系到整个国民经济发展的根本和整个中国面貌的改进。而目前除个别经济发达地区以外, 我国绝大多数农村地区的经济发展水平仍比较落后, 农民的生产和生活还缺乏许多必要的保障, 农业生产所面临的风险难以回避, 农民抵御风险的能力十分微弱。与此同时, 我国广大农村地区社会保障体系建设严重滞后, 与城市社会保障体系相比, 在建立时间、项目内容和保障水平等方面都有很大差距, 且缺乏整体制度设计, 不仅严重阻碍了我国农业经济的发展和农村社会的稳定, 而且成为我国现代化建设和农村市场化改革道路上的阻碍性因素, 更与“构建社会主义和谐社会”这一伟大目标相去甚远。因此, 保障我国广大农民的基本生活, 建立健全适合我国国情的农村社会保障体系, 弱化农村土地的社会保障功能, 解决农民的后顾之忧, 已成为一项亟待解决的重要课题。

参考文献

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[5]王旭辉.关于农村土地流转问题的思考[J].领导文萃, 2009 (4) :22-26.

住宅建设用地使用权 篇10

我国的专门法律一直限制着集体土地权利行使,在我国现行的法律体制下,农村集体建设用地使用权的流转除少量例外情况外,基本上是被禁止的。虽然《宪法》第十条第四款规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,但我国现行《土地管理法》却把可以转让的土地使用权限定为国有土地使用权。《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

根据上述规定,除了破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的,农村集体建设用地只能用于本集体经济组织及其成员开办企业或建造住房,不得出让、转让或出租。其他企事业单位和个人进行建设,必须申请使用国有土地。

二、农村集体建设用地使用权流转现实情况

集体建设用地是指由农民集体所有用于建设目的的农村地。我国农村集体建设用地的流转主要呈现出以下几个特点:

(一)流转形式多样,但以出租为主

目前集体建设用地的流转已涵盖出让、转让、出租、入股等多种形式。既有农村集经济组织直接出让、出租建设用地使用权或将建设用地使用权作价入股的情况,也有农民以转让、出租房产形式,连带转让、出租宅基地使用权的情况,还有在乡镇企业合并、兼并及股份制改造改组中隐含的集体建设用地使用权转让、出租等情况。在上述流转形式中,最常见的形式是出租。

(二)流转主体多元化,流转法律关系复杂

参与集体建设用地流转的主体,从转让和出租方来看,既有乡(镇)、村、组集体经济组织,也有乡(镇)政府和村委会,还有乡(镇)、村办企业和农民个人;从受让方和承租方来看,既有本集体经济组织内部成员,也有本集体经济组织之外的其他组织或个人。

(三)流转的区位特征明显

在受城市社会经济辐射强度大、市场化水平较高的城乡结合部,社会对集体建设用地流转的需求较为迫切,其流转也较为活跃;在城镇化水平不高的远郊区,流转的活跃程度下降,形式单一,数里也少;而在一些远离城市的农村,流转的数量更少。

三、农村集体建设用地流转中存在的主要问题

虽然集体建设用地使用权的流转早已存在,可由于缺乏法律的支持,集体建设用地使用权的流转基本上一直处于一种无序的状态。另外,由于流转缺乏法律和制度的约束,也导致土地利用混乱,缺乏整体规划,建设用地总量难以得到有效控制,耕地保护受到冲击,由此引发了一系列的问题:

一是因现行土地管理制度中,缺少了对农村集体建设用地流转管理的内容,流转缺乏制度约束,加大了土地市场管理和耕地保护的难度。不少地区在利益驱动下,未经规划许可和正常审批擅自将农用地转为建设用地,或者以乡(镇)、村集体公益需要为名,采用“征地”方式从村或小组集体中无偿或低补偿“征”得土地,用以建厂房出租或其他经营,直接导致土地利用混乱。

二是农村集体建设用地流转无法可依,流转双方当事人的权利义务得不到任何法律的约束和保障,流转的可靠性差,交易安全得不到保障,一旦发生法律纠纷,经济损失往往较大。

三是农村集体建设用地流转分配关系混乱,大部分流转收益被乡(镇)政府或村民委员会所得,而且还滋生了大量的腐败,而国家利益在流转中完全没有得到体现,农民个人的权益也无法得到法律保障。

四、农村集体建设用地使用权流转制度的构建设想

(一)落实《宪法》第十条第四款的内容,从法律上赋予农村集体所有土地的使用权与国有土地的使用权具有同等的转让权利。《宪法》第十条第四款规定:“土地使用权可以依照法律的规定转让”,而现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律将该处的土地使用权限制解释为国有土地使用权,确有违宪之嫌。因此,要解决“同地、同价、同权”问题,必须在法律上明确可以依法转让不仅仅是国有土地使用权,也包括集体土地使用权。

(二)完善现行的土地征收制度,严格限制土地征收,打破政府对建设用地一级市场的垄断。《宪法》第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》对土地征收限制为公共利益需要,但现行《土地管理法》却对“公共利益”作了无限扩大解释,规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。国有土地从何处而来,向农民征收。这导致任何商业性开发及建设均被理解为“公共利益”需要。法律应以列举或排除的方式对公共利益作出严格的界定,这种严格限制也是各国普遍采取的方式。为了防止国家权力的滥用,我国相关法律也必须对《宪法》第十条所述的“公共利益”作出明确的解释并将土地征收严格限制为公共利益需要。

(三)灵活掌控集体建设用地使用权流转的期限。从长远来看,集体建设用地使用权期限的设计应考虑两个问题,一是要考虑和国有土地使用权的期限设计相接轨,二是要考虑到对土地的开发建设和长期利用。因此,期限的设计不宜过短,具体可参照国有土地使用权出让的期限设计,商业用地期限最长不超过40年,工业用地和综合用地不超过50年等。

(四)制定农村集体建设用地使用权流转规范,建立有形市场,以规范流转秩序。在农村集体建设用地使用权流转中,政府不是资产者代表,不应该参与、干涉当事人之间的交易行为,但对流转过程仍应尽到监管义务。

(五) 建立合理的收益分配制度。建立合理的收益分配制度,就是要合理的确定地方人民政府、土地所有权人、土地使用权人在集体建设用地流转中的利益分配。集体建设用地使用权流转收益应在土地所有权人和使用权人间进行分配,应将政府排除在分配主体之外。土地收益是土地所有权的经济体现,因此,土地使用权转让收益首先应归属于土地所有权人。土地使用权人对土地有投入的,应适当分配给使用权人。政府部门作为管理者,对集体土地的基础设施等配套建设投入是其法定职责,且土地使用者实际上已经交付了配套设施费和相关税费,政府不应再从流转收益中获利。

农村集体建设用地使用权流转研究 篇11

关键词：集体建设用地流转,产权,市场,制度

引言

当前我国农村集体建设用地使用权流转较为混乱, 一方面“隐性流转”现象相当普遍, 而相关配套法律法规和政策措施却相对滞后, 制度约束和现实需求之间的矛盾非常突出;另一方面一些地方政府积极探索出了诸如“苏州模式”、“芜湖模式”以及“南海模式”等农村集体建设用地流转的新模式。针对当前农村集体建设用地流转存在的问题以及各地的一些先进实践经验, 党的十七届三中全会明确指出了今后农村土地制度改革的方向:“逐步建立城乡统一的建设用地市场, 对依法取得的农村集体经营性建设用地, 必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权, 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这一具有战略高度的纲领性文件为建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间, 也为赋予农村土地合法权益提供了政策支持。基于此, 本文对我国当前集体建设用地流转存在的问题以及原因分析, 并在此基础上为构建农村建设用地流转制度提出合理化的建议。

1.当前农村集体建设用地使用权流转存在的主要问题

1.1收益分配不合理

集体建设用地流转支配权主要集中在乡镇政府和村集体。大多数集体建设用地流转的去向、用途、收益、年限等事项, 未按程序经村民大会或村民代表大会讨论通过, 农民的知情权、参与权、决策权得不到保障。土地流转收益由少数乡镇干部和村干部支配的现象比较普遍, 农民权益得不到有效保护, 可能致使一部分农民在土地流转后, 陷入失地、失业、失去保障的“三失”困境[1]。另外, 由于缺乏监管, 土地流转的税费流失严重。

1.2流转价格不规范

由于集体建设用地流转市场处于初级阶段, 集体建设用地使用权流转的价格没有科学的价格估算标准, 完全由双方当事人协商, 价格的确定具有较大的主观性和随意性, 容易被扭曲, 造成集体土地资产的流失, 不利于集体建设用地市场的培育。

1.3流转纠纷频繁

集体建设用地流转过程中缺乏必要的审批以及登记手续, 规范的缺失使得交易中违约风险加大, 权利人的合法权益难以得到保障, 并且给集体建设用地流转带来了巨大的交易费用, 也阻碍了交易的顺利进行。

1.4土地经营短期化

一些地方不能从长远利益考虑土地资产的增值保值, 对于集体建设用地流转缺乏统一科学的规划, 没有综合考虑土地的利用效率, 而是将集体建设用地的流转收入作为财政不足问题的有效解决办法。另外, 农民集体超前出售土地, 未给集体发展留下发展用地, 影响了集体的长远发展。这些短视行为不能有效实现建设用地利用的集聚功能, 致使土地利用效率低下, 建设用地的价值难以显化。

1.5融资困难

由于缺乏法律保障, 大部分有实力的企业不愿使用集体土地;作为银行, 出于贷款的风险考虑, 不愿意接受集体土地资产作为抵押财产, 集体土地的融资功能难以实现, 这在一定程度上阻碍了集体建设用地的流转以及价值显化。

2.产生问题的原因剖析

2.1缺少完备的法律保障

《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 都必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”另外, 《宪法》和《土地管理法》均明确规定:“国家为公共利益需要可以依法征收集体土地”。由此可见, 现行法律没有充分保障集体土地物权权益, 对集体建设用地流转实行较为严格的限制, 只允许农村集体经济组织自用, 而向本村镇以外的企业和个人的流转行为尚不被法律所认可。虽然各地逐步探索出了集体建设用地出让、转让或出租等较为成功的流转方式, 但是由于缺少上位法的法律保障, 集体建设用地流转制度得不到有效的建立和保护, 这也是集体建设用地存在问题的根源。

2.2缺乏明晰的土地产权

现行农村土地存在所有权主体虚位、权利内容不完整的问题。虽然法律明确规定土地归集体所有, 但是集体的指向不明[2]。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能, 但究竟谁是农村集体土地所有权的代表, 则模糊不清。另外, 目前集体土地产权内容不完整, 不能享有与国有土地同等的权利 (完整的占有、使用、收益、处置的权利) , 权利的行使受到行政权力等各方面的干预, 不能形成有效的激励与约束机制。这就使得在集体土地产权实现的过程中, 由于存在权利主体虚位、权利不完整等问题, 导致权利主体之间相互侵权以及交易的摩擦加大等问题频发, 影响流转的正常进行。

2.3缺乏完善的集体土地市场规则体系

缺少法律的有效保障, 集体建设用地不能建立起如同国有建设用地一样完善的市场规则体系。现行法律对集体建设用地流转限制较为严格, 尽管一些地方制定了相关的政策来规范流转行为, 但是仍存在一些问题: (1) 由于地方法规、规章的效力低于国家法律, 因此对于违背国家法律精神建立的规则体系的效力问题令人质疑; (2) 流转机制不健全。没有形成科学合理的市场竞争规则和土地价格体系, 流转市场的服务体系不配套, 土地交易的中介机构匮乏, 且在流转过程中缺乏必要的土地审批、权属变更登记以及流转公示等程序; (3) 相关行政法规和规章更多地考虑地方实际, 其科学性、长远性有待商榷, 容易造成流转主体对政策的时效性和权威性把握不定, 难以建立稳定持久的利益预期。市场规则体系的缺失必然导致交易的混乱与无序, 不利于集体建设用地市场的建立和土地资产价值的显化。

2.4缺少必要的政府调控和监管

目前全国大多地区农村集体建设用地流转纳入到土地利用规划和城乡规划中去, 规划部门没有对集体建设用地进行有效的规划管理, 村镇建设规划编制工作严重滞后。由于缺乏规划指导和用地指标, 大量农村集体建设用地自发、无序地进入土地市场, 建设用地供应总量很难得到有效控制, 正常的土地市场秩序受到干扰。更有甚者, 利益的驱使使一些地方想尽办法使耕地变为集体建设用地, 耕地的占补平衡难以贯彻落实, 耕地保护受到威胁[3]。另外, 由于政府对集体建设用地流转缺少必要的监管, 致使收益分配不合理, 一方面导致土地流转税费流失严重, 另一方面不能有效维护农民合法权益。

3.农村集体建设用地流转制度构建

尽管我国集体建设用地流转还存在诸多问题, 但是法律上留下的空间、十七届三中全会纲领性的文件以及各地的一些先进经验从法律上、政策上以及实践上为集体建设用地流转改革指明了方向, 让我们看到了未来集体建设用地流转制度构建的蓝图。

3.1建立集体建设用地流转的合法基础

建立公开、公平、公正的农村集体建设用地流转市场, 关键要确立集体建设用地流转的合法基础, 建立健全适应集体建设用地使用权流转的法律法规。制定全国性的集体建设用地流转法律法规。在借鉴苏州、芜湖以及南海等各地先进经验的基础上, 尽快制定全国性的集体建设用地流转法律法规, 对集体建设用地使用权流转的范围、流转的条件、流转的程序、流转的监管体系、流转的收益处置等方面进行明确规定, 以保证在实际流转中有章可循、有法可依。从法律上明确集体建设用地使用权的用益物权属性。通过修改《土地管理法》等相关土地法规完善土地物权制度, 废除对农民集体所有土地相关权益的歧视性规定, 允许集体建设用地和国有土地一样, 在符合土地利用规划和用途管制的前提下通过出让、转让、出租、抵押、作价入股等方式流转;规范国家征地行为, 明确“公共利益”的内涵和外延, 逐步建立农民集体土地与国有土地同地、同价、同权的农村集体建设用地流转制度。

3.2完善集体土地产权体系

产权明晰是进行市场交易的基础性条件, 因此依法明确集体土地的所有权和建设用地使用权主体及权能也就成为了集体建设用地使用权流转制度的基础。 (1) 进一步明晰集体建设用地所有权主体。根据目前农村集体建设用地的管理和使用现状, 笔者认为将村农民集体和组农民集体作为集体建设用地所有权主体更有利于集体土地产权的实现。 (2) 完善集体建设用地产权结构。在所有权的基础上, 明晰占有、使用、收益、处置等各项权能, 赋予集体经济组织更完整的土地物权。实现集体建设用地“两权”分离, 推行有偿使用, 并允许依法取得土地使用权的权利人在使用年期内“自愿、有偿、依法”流转集体建设用地使用权。 (3) 建立产权登记制度, 加快农村集体土地所有权、使用权及它项权利登记发证步伐, 进一步理顺产权关系, 使得权利各方利益的实现受到法律的确认和保护。 (4) 建立合理的收益分配机制。土地转让产生的收益应当在所有权人、使用权人以及其他权利人之间合理分配, 而政府则通过税收杠杆参与调控与分配。笔者认为流转的收益应首先用来保障农民的合法权益, 优先用于医疗、保险、养老、失业等农村社会保障支出和兴办集体公益事业, 建立失地农民社会保障体系。

3.3完善集体建设用地流转市场规则体系

集体建设用地流转中, 应当发挥市场的激励功能、服务功能和约束功能, 建立规范有序的集体建设用地流转市场体系。

首先, 完善集体建设用地流转价格形成机制。 (1) 集体建设用地流转价格完全放活, 允许其根据市场需求自主定价; (2) 建立土地价格信息机制, 使土地价格信息透明、公开; (3) 政府定期发布集体建设用地基准地价、标定地价和地价指数等信息, 以便公众对土地未来价格形成合理预期。

其次, 完善集体建设用地交易机制。 (1) 首先建立有形交易市场, 为流转双方提供洽谈、交易场所, 允许相关服务和管理机构进驻, 建立集体建设用地流转信息交流、地价评估、权属审核登记、法律援助等服务体系[4]; (2) 规范集体建设用地流转程序, 包括流转许可申请、流转许可、签订流转合同和办理土地流转登记。

3.4加强政府的调控和管理

构建完善的农村集体建设用地流转制度, 政府的调控和监督管理必不可少。第一, 应加强土地用途管制, 严格限制农用地转为集体建设用地。第二, 加强土地利用总体规划、城镇规划以及土地利用计划等对集体建设用地流转的控制和引导作用, 并参照国有土地管理办法, 集体建设用地流转应符合上述规划对于集体建设用地指标、供应结构的要求, 不符合规划不得批准流转。第三, 加强农村集体建设用地使用权流转合同管理, 明确合同应载明的土地自然状况、权利情况以及各方的权责利关系等各项内容。第四, 完善有关税收政策, 参照国有土地的成熟模式, 制定集体建设用地流转所需缴纳的各项税费。最后, 加强集体建设用地流转登记管理, 加大对违法违规行为的查处力度, 确保集体建设用地流转市场健康发展。

结语

建立农村集体建设用地使用权流转制度不仅是农村土地制度改革的重要内容, 更是事关城乡统筹发展、社会稳定以及推动工业化、城市化进程的重要力量。虽然目前我国农村集体建设用地流转还存在诸多问题, 但是法律上留下的空间、十七届三中全会纲领性的文件以及各地的一些先进经验从法律上、政策上以及实践上为集体建设用地流转改革指明了方向。今后我们应本着效率优先、兼顾公平的原则, 加快完善集体建设用地流转制度构建, 确保集体建设用地流转市场平稳、健康发展。

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