独立审计援助制度（共5篇）
独立审计援助制度 篇1
一、问题的提出
建设社会主义新农村是党中央提出的一项重大历史任务, 是落实科学发展观、构建和谐社会、统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要举措。随着社会主义新农村建设的不断推进, 党和国家将陆续出台“三农”方面的重大政策措施, 各级政府也必然会继续加大对“三农”的资金投入。2008年中共中央1号文件更是提出, “坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性增长幅度。财政支农投入的增量要明显高于上年, 国家固定资产投资用于农村大增量要明显高于上年, 政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。耕地占用税新增收入主要用于“三农”, 加强农业投入管理, 提高资金使用效益, 加快农业投入立法。”这就要求审计工作必须不断适应形势发展的需要, 努力探索为社会主义新农村建设服务的新途径。随着新农村建设的发展, 国民收入分配格局会有所调整, 财政资金正在逐步向农村倾斜。加之当前由于某些方面体制、机制还不够健全和完善, 涉农资金管理中有法不依、有章不循的问题还比较严重, 损失浪费、跑冒滴漏的现象比较普遍, 严重影响财政资金的投入效益和各项惠农政策的执行效果。这种现状也要求进一步加大涉农审计工作力度。但是究竟应该由谁来作为这项具有重大社会效益和经济效益审计的审计主体目前并无定论。中国注册会计师协会资助的课题———“注册会计师业务在农村财务公开与民主理财中的扩展”对这个问题作了探讨, 并提出了“注册会计师具有独立、客观、公正的行业特征以及承办各类社会审计业务的专业优势, 将专业服务延伸到农村财务公开与民主理财, 是拓展业务领域的一种现实选择”的建议。毫无疑问, 这是一个极具建设意义的建议, 但是同时也不可否认, 经费来源与制度设计及法律依据等也对这项建议的可行性提出了考验。而且不是所有发生在农村的且需要审计的经济及财务管理活动都能纳入CPA的实际业务范围;况且CPA的许多业务在农村也没有施展的余地。因此, 短时期内很可能这两个主体有些业务活动无法“对接”, CPA审计和传统的农村审计不能有效融合。浙江省杭州市拱墅区在2007年公开选聘审计中介机构, 对全区各村 (社) 2006年度财务情况进行审计, 开了社会审计中介机构审计村级年度财务情况的先河。但这项制度设计对于作为经济发达地区的杭州市可行, 对于其他地区是否可行, 是否具有参照价值。特别是经费“瓶颈”问题对于经济欠发达地区是无法模仿和借鉴的, 笔者试图引用我国的法律援助制度作为独立审计援助制度设计的参照并为之提供借鉴。
二、独立审计援助制度的构建
(一) 马斯洛的需要层次论:
会计师事务所参与独立审计援助的主观理论依据马斯洛 (Abraham Harold Maslow, 1908-1970) 是美国心理学家, 早期曾经从事动物社会心理学的研究, 之后转入人类的社会心理学研究。马斯洛的观点属于人本主义心理学, 其哲学基础是存在主义。马斯洛认为, 人类的需要是分层次的, 由低到高分别是:生理的需要、安全的需要、社交的需要、自尊的需要、自我实现的需要。生理上的需要是人们最原始、最基本的需要, 如吃饭、穿衣、住宅、医疗等。若不满足, 则有生命危险。这就是说, 它是最强烈的不可避免的最底层需要, 也是推动人们行动的强大动力。当一个人存在多种需要时, 如同时缺乏食物、安全和爱情, 总是缺乏食物的饥饿需要占有最大的优势, 这说明当一个人为生理需要所控制时, 那么其他一切需要都被推到幕后。安全的需要要求劳动安全、职业安全、生活稳定、希望免于灾难、希望未来有保障等, 具体表现在:物质上如操作安全、劳动保护和保健待遇等;经济上如失业、意外事故、养老等;心理上希望解除严酷监督的威胁、希望免受不公正待遇, 工作有应付能力和信心。安全需要比生理需要较高一级, 当生理需要得到满足以后就要保障这种需要。社交的需要也叫归属与爱的需要, 是指个人渴望得到家庭、团体、朋友、同事的关怀爱护理解, 是对友情、信任、温暖、爱情的需要。社交的需要比生理和安全需要更细微、更复杂。它包括:社交欲。希望和同事保持友谊与忠诚的伙伴关系, 希望得到互爱等;归属感。希望有所归属, 成为团体的一员, 在个人有困难时能互相帮助, 希望有熟识的友人能倾吐心里话、说说意见, 甚至发发牢骚。社交的需要与个人性格、经历、生活区域、民族、生活习惯、宗教信仰等都有关系, 这种需要是难以察悟, 无法度量的。自尊的需要指当一个人开始满足归属感的需要以后, 通常不只是满足于做群体中的一员, 而且要产生自尊的需要。自尊的需要包括:渴望实力、成就、适应性和面向世界的自信心、以及渴望独立与自由;渴望名誉与声望。希望自己在同事之间有较高的地位、声誉和威望, 从而得到别人的尊重并发挥一定的影响力。基于这种需要, 愿意把工作做得更好, 希望受到别人重视, 借以自我炫耀, 指望有成长的机会。自我实现的需要是最高等级的需要。满足这种需要就要求完成与自己能力相称的工作, 最充分地发挥自己的潜在能力, 成为所期望的人。这是一种创造的需要。有自我实现需要的人, 似乎在竭尽所能, 使自己趋于完美。自我实现意味着充分地、活跃地、忘我地、集中全力全神贯注地体验生活。这种需要往往是通过胜任感和成就感来获得满足。成就感追求一定的理想, 往往废寝忘食地工作, 把工作当是一种创作活动, 希望为人们解决重大问题, 从而实现自己的抱负。而胜任感是指希望自己担当的工作与自己的知识能力相适应, 工作带有挑战性, 负有更多的责任, 工作能取得好的结果, 自己的知识与能力在工作中也能得到成长。人都潜藏着这些不同层次的需要, 但在不同的时期表现出来的各种需要的迫切程度是不同的。人的最迫切的需要才是激励人行动的主要原因和动力。人的需要是从外部得来的满足逐渐向内在得到的满足转化。这些需要不可能完全满足, 愈到上层满足的程度愈少。任何一种需要并不因为下一个高层次需要的发展而告消失, 各层次的需要相互依赖与重叠, 高层次的需要发展后, 低层次的需要仍然存在, 只是对行为影响度减轻而已。高层次的需要比低层次的需要具有更大的价值。热情是由高层次的需要激发。人的最高需要即自我实现就是以最有效和最完整的方式表现自己的潜力, 马斯洛认为, 在人自我实现的创造性过程中, 产生出一种“高峰体验”的情感, 这个时候是人处于最激荡人心的时刻, 是人的存在的最高、最完美、最和谐的状态。
笔者以为, 马斯洛的需要层次理论为我们研究人的行为提供了一个比较科学的理论框架, 该理论不仅对研究人的个体行为有科学指导意义, 同时对企业的行为也同样具有一定的指导意义。企业也和自然人一样, 当它的高级需要和低级需要都能满足时, 它往往追求高级需要, 因为高级需要更有价值, 只有当高级需要得到满足时, 才具有更深刻的幸福感和满足感。会计师事务所作为企业, 当其生存、安全和社交需要得到满足以后, 自然就产生了自尊的需要和自我实现的需要, 也渴望名誉和声望, 能在同行业中具有话语权和影响力, 当然更为胜任感和成就感的需要所驱使。笔者认为, 就独立审计援助制度的设计本身而言, 该制度的主体参与者———会计师事务所具有主观上的愿望, 那就是出于自律动机的“我要做”是符合马斯洛的需要层次理论的。当然, 为了满足会计师事务所的自我实现需要, 同样要对能提供援助的会计师事务所设立一定的门槛, 而不是所有的会计师事务所都可以随意进入这个领域, 要让会计师事务所也让整个社会觉得能提供这样援助的机构也是一种荣誉, 而不仅仅是一种责任与使命。
(二) 企业的社会责任:
会计师事务所必须参与独立审计援助制度的客观理论依据企业社会责任 (CorporateSocial Responsibility, CSR) 的正式定义虽经国内、外多次讨论, 却仍莫衷一是。世界银行定义企业社会责任为:企业与关键利益相关者的关系、价值观、遵纪守法以及尊重人、社区和环境有关的政策和实践的集合。它是企业为改善利益相关者的生活质量而贡献于可持续发展的一种承诺。目前国际上普遍认同企业社会责任理念:企业在创造利润、对股东利益负责的同时, 还要承担对员工、对社会和环境的社会责任, 包括遵守商业道德、生产安全、职业健康、保护劳动者的合法权益、节约资源等。尽管企业社会责任并没有一个单一的定义, 但从本质上讲, 追求这一方法的公司, 需要做三件重要事情:公司认识到, 其经营活动对其所处的社会将产生很大影响, 而社会发展同样也会影响公司追求企业成功的能力;作为响应, 公司积极管理其世界范围内的经营活动在经济、社会、环境和人权方面的影响, 不仅使其为公司的业务运做和企业声誉带来好处, 而且还使其造福于企业所在地区的社会团体;公司通过与其他群体和组织、地方团体、社会和政府部门进行密切合作来实现这些利益。企业社会责任看起来是企业自身的经营理念和社会责任管理体系, 但企业也是在一定的社会环境中发展和运作的。各社会环境主体为主张自己的利益, 对企业会有各种各样的要求, 企业无视这种要求就会发生生存困难。在西方发达国家, 企业社会责任并不是完全是靠企业家自身的觉醒形成的, 而是靠市民社会的基础和各种社会运动的推动发展起来的。但在我国目前既缺少市民社会的基础, 又缺乏社会运动的推动, 在这样的条件下, 政府对企业社会责任的推动就显得更为重要, 政府可以从以下层面推进企业社会责任:一是推进企业社会责任法制化。要从公司法的总则中突出强调企业必须承担的基本社会责任, 使企业社会责任纳入法制化、规范化的管理体系中, 使企业在遵守国家各项法律的前提下创造利润, 为社会作贡献。二是建立涵盖经济、社会、环境三个方面的企业社会责任评价体系。要把履行企业社会责任作为评价一个企业形象的重要条件, 并且将企业社会责任作为一个法制化、规范化的管理体系, 有明确的计划、有专门负责部门、有一定的经费保障、有可操作的规范化的管理程序, 从而提高我国企业的国际竞争力。三是加强对企业社会责任的培训。要让地方政府管理部门的官员和企业经营者、管理者理解企业社会责任对企业发展和地方经济发展的重要意义, 帮助企业树立社会责任的理念, 在创造利润的过程中, 不能忽视企业的社会责任。四是加大对企业社会责任的宣传。让全社会都来关注企业社会责任, 参与到推动企业社会责任的运动中来, 营造推进企业社会责任的社会氛围。使企业在一个积极促进企业社会责任的环境中认识到推行社会责任, 有利于企业发展, 否则, 对企业发展会产生不利影响。五是加强对企业社会责任的监督。对企业守法行为的情况要充分了解, 并做出定期评估。表彰认真履行企业社会责任的企业, 对那些严重违法的企业提出批评或惩罚, 从而引导企业转变观念, 朝着积极履行社会责任的方向发展。
笔者以为, 在我国现阶段, 要推行独立审计援助制度, 单纯依靠企业的道德自律基础是不牢固的, 还要构筑法律与制度的他律防线:要适当地让会计师事务所意识到“要我做”的压力, 要把事务所参与独立审计援助工作作为一项制度予以规定, 比如成为申报证券业务审计资格的必要条件或者参与各类评比或评选的必要条件之一等。惟有如此, 才能引导企业转变观念, 积极履行它该承担的社会责任。
(三) 法律援助制度:
独立审计援助制度的参照法律援助制度, 也称法律救助, 是为世界上许多国家所普遍采用的一种司法救济制度, 其具体含义是:国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上, 对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者, 减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。作为实现社会正义和司法公正, 保障公民基本权利的国家行为, 在一国的司法体系中占有十分重要的地位。1996年通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》是我国立法史上首次明确"法律援助"的法律条文, 是我国法律援助制度建设的重要里程。1996年通过的《中华人民共和国律师法》对法律援助的有关内容更是作了专章规定。这部法律明确了公民获得法律援助的范围和律师必须依法承担的法律援助义务, 并为今后制定法律援助的专门立法奠定了法律基础。法律援助制度要点:一是组织架构。目前我国的法律援助机构已基本形成了四级组织的架构:在国家一级, 建立司法部法律援助中心, 统一对全国的法律援助工作实施指导和协调。同时, 设立了中国法律援助基金会;在省级地方, 建立省 (自治区) 法律援助中心, 对所辖区域内的法律援助工作实施指导和协调;在地、市 (含副省级) 地方, 建立地区 (市) 法律援助中心, 行使对法律援助工作的管理和组织实施的双重职能;在具备条件的县、区级地方, 建立县 (区) 法律援助中心, 具体组织实施本地的法律援助工作。不具备建立法律援助机构条件的地方, 由县 (区) 司法局具体组织实施法律援助工作。二是申请法律援助的条件。申请法律援助的公民必须具备两个条件, 即申请人有充分理由证明为保障自己的合法权益需要法律帮助;确因经济困难无能力或无完全能力支付法律服务费用。三是我国法律援助的三个专业实施主体。分别是律师、公证员、基层法律工作者。律师主要提供诉讼法律援助 (包括刑事辩护、刑事代理和民事诉讼代理等) 和非诉讼法律援助;公证员主要提供公证事项的法律援助;基层法律工作者主要提供法律咨询、代书、普通非诉讼事项的帮助等简易法律援助。四是我国法律援助的三个基本的资金来源。即政府出资、社会捐赠及行业奉献 (主要指义务办案) 。我国的法律援助制度尚处于建立阶段, 作为一项重要的法律制度, 其不断的发展和完善必将为实现依法治国方略、保障公民的基本人权和促进社会稳定发挥重要的作用。
笔者以为, 在解决了制度层面的“要我做”———客观上由于规章与制度及环境使然, 而不得不做和道德层面的“我要做”———主观上先“富”起来 (指先做大做强的事务所) 的事务所越来越想做———两个方面的问题以后, 解决操作层面上的问题———“如何做”成为了主要问题, 这方面法律援助制度为独立审计援助制度提供了成功的经验。如在上述的组织架构、申请援助条件、实施主体、资金来源等方面都值得借鉴。特别指出的是, 通过注册会计师资格考试的大量非执业注册会计师很多在高等院校任教, 而教育部教高 (2006) 16号文件所要求的学生顶岗实习和教师顶岗实践, 已经成为我国今后几年改变人才培养模式的重要举措, 让大量的非执业注册会计师和会计专业的本专科学生, 参与到独立审计援助这项活动中来, 从而成为类似在法律援助制度中的专业实施主体之一—基层法律工作者的作用, 应该是实施这项工作的有利条件。高等院校作为独立审计援助重要的社会力量, 在独立审计援助这项利国利民的伟大事业中应当发挥其应有的作用。这不仅为社会减轻了负担, 也为高等院校的会计及审计专业学生的实践教学提供了一个很好的平台。积极参与可使学校和社会双方受益。当然也可以制定措施, 如把要求CPA有一定的时间提供独立审计援助工作作为CPA注册的条件之一等, 相信借助于法律援助制度的具体操作程序与方法, 独立审计援助制度的实施必将取得事半功倍的效果。
三、独立审计援助制度的简要结论
笔者认为, 马斯洛的需要层次理论、企业的社会责任理论和法律援助制度为构建我国的独立审计援助制度提供了理论上的支持:需要层次理论说明随着经济的发展和社会的进步, 有一些“先富起来”的有实力、上规模的事务所已经进入自尊需要和自我实现需要阶段, 对于审计援助制度已经有了主动要求参与的欲望和要求, 即主观上的“我要做” (自律) ;企业的社会责任观则为政府参与和推动事务所加入到援助行列提供了理论依据, 即对企业来讲是一种客观上的“要我做” (他律) ;而法律援助制度则为独立审计援助制度的可行性提供了参照和借鉴依据, 即告诉了人们“如何做”, 在独立审计援助制度的设计 (主要是操作层面上的问题) 上, 包括资格准入、组织架构、申请援助条件、法律依据、资金来源、专业实施主体等, 都可以参照现行的法律援助制度。由此得出结论, 结合需要层次理论的不同发展阶段与企业的社会责任观, 参照法律援助制度的具体操作方法, 让某些事务所提供审计援助服务是可行的, 并具有可操作性。因此应当把制定中国独立审计援助制度的法律或规章尽快提上日程, 以推动这项事业健康发展。但这并不意味着独立审计援助制度是新农村建设中服务“三农”、服务于新农村财务公开与民主理财的唯一的或者最好的审计制度设计, 相反, 笔者以为, 国家审计、CPA审计、内部审计在新农村建设财务公开与民主理财中都将各占有自己的一席之地:从某种意义上说, 国家审计属于涉农资金的“事前审计”, 保障一级预算单位能按规定划拨资金;而CPA审计与内部审计是“事中审计”与“事后审计”, CPA审计可以侧重对村级财务状况进行审计;而内部审计更侧重与主要监督资金使用效果与效益。其中国家审计的地位比较明确, 其审计的环节是CPA审计和内部审计无法替代的, 但CPA审计与内部审计的范围和内容就具有交叉性。两者的区别在于, 至少在目前有些内容是CPA审计所无法包容的, 还只能依靠内部审计解决, 但在许多方面, 由于CPA审计的超然独立性和较强的业务能力, 将起到内部审计无法达到的效果。但经费来源问题将是目前无法回避的瓶颈问题, 因此目前只能在经济较为发达, 财政收入较好的区域试行。笔者设想, 在条件符合地区 (经费来源有保证) , 建立资格准入制度, 并不是所有的会计师事务所都能承办新农村涉农资金的审计业务。而是要对会计师事务所提出明确的资质要求:经工商登记为企业法人, 具备国家相关主管部门颁发的执业资格;有严格有效的质量控制, 能按时保质完成工作任务;具有良好的执业信誉, 没有因为违法违规行为被行政执法及行业主管部门处罚或通报的记录, 并在审计、评估工作中没有出现重大质量问题和不良记录等。只有达到这些要求, 试行CPA“独立审计援助制度”才可以尝试。
参考文献
[1]王雷:《企业履行社会责任的动力机制研究》, 《企业活力》2006年第8期。
独立审计援助制度 篇2
摘要:从我国保险公司的发展的实践看,建立独立审计制度,是保险公司的性质决定的,有利于提高保险公司的管理水平,增强竞争力。完善保险公司独立审计制度主要是委托注册会计师进行独立审计,并规定其审计规范,保险公司必须对外披露的内容和方式,使审计制度具有科学性。
一、我国保险业的发展状况和亟待解决的问题
保险是金融业三大支柱(银行、保险、证券)之一,其特有的经济补偿功能对国民经济的健康发展起着举足轻重的作用。我国国内保险业自1980年恢复经营以来,保费收入以年平均37.6%的幅度高速增长,年保费总收入为1393.22亿元,截至1999年9月,保险业总资产达2389.6亿元。随着社会主义市场经济的建立、金融体制改革的不断深化和保险市场的逐步对外开放,我国保险业初步形成了以国有保险公司为主体、中外保险公司并存、多家保险公司竞争的新格局。
但是,与世界几百年的保险发展历史相比,我国保险业起步晚、基础薄弱、总体水平低,目前仍处于初级发展阶段,与发达国家比较,存在着相当大的差距。
对保险公司进行独立审计是保险公司的内在需要,有助于保险公司转变经营机制、提高内部管理水平、增强市场竞争能力,有助于我国保险业的健康发展。中国保险监督管理委员会成立伊始,从整顿保险市场秩序入手,短时间内在完善内控、夯实基础、规范市场、加强监管等方面做了大量富有成效的工作。未来几年,进一步完善监管体系和加大监管力度是保险监管的主要内容,而建立对保险公司进行独立审计的制度,对于保险监管体系的完善和保险监管力度的增强将会起到积极的促进作用。
二、对保险公司进行独立审计的必要性
独立审计,也称注册会计师审计,是指注册会计师对某一经济组织关于其有关经济活动和经济事项的认定,在充分、适当地获取各种证据,并对这些证据进行客观的评价之后,确定哪些认定符合相关既定标准的程度,并就此发表负有法律责任的意见。与保险业同步,我国在1980年恢复了注册会计师审计制度,随着社会主义市场经济体制的建立,改革、开放日益深入,独立审计在促进经济发展、规范市场秩序等方面发挥着越来越重要的`作用。保险公司独立审计制度的建立,也将对我国保险业的健康发展发挥重要作用。
(一)保险公司的公司性质决定了对其进行独立审计的必要性
有限责任公司和股份有限公司是世界各国主要的企业组织形式,其主要特点就是所有权和经营权的分离,由于绝大多数股东不直接参与公司的经营管理,对公司经营状况和经营成果的了解几乎完全有赖于公司经营者定期提供的财务报表,因而需要有
论独立董事制度对独立审计的促进 篇3
在公司治理结构缺失与内部人控制的情形下, 上市公司自己花钱委托注册会计师“审计”的财务报表便成为司空见惯的怪现状。失去了“角色立场”的委托者总是力图购买审计意见或与注册会计师合谋完成利益驱动过程, 失去了“真正的委托人”的注册会计师被迫在收益与风险的夹缝中苦苦徘徊。随着中国上市公司治理结构的改进, 独立董事制度正在逐步推行。笔者认为, 独立董事制度引入, 有利于提高注册会计师进行独立审计工作的质量, 而独立审计的质量好坏又与会计信息质量息息相关。
一、独立董事制度有利于改变独立审计中失衡的委托、受托审计关系
独立性是注册会计师职业的基石, 也一直是各国审计职业界、政府监管部门和学术界关注与讨论的焦点。站在会计信息监管的角度看, 注册会计师审计属于外部会计信息监管范畴, 其执业质量在一定程度上决定着会计信息的质量。作为外部主要监管力量的注册会计师没能保持独立地位, 出具虚假审计报告是会计造假得逞的主要外部原因。而注册会计师出具虚假审计报告的主要原因是屈从于管理当局的意志, 归根结底还是公司治理结构不健全。独立董事制度是对公司治理结构的调整, 它可以在审计委托代理机制、内部控制制度、提供审计资料等方面促进独立审计。
从审计受托角度看, 企业所有者 (股东) 在考察企业的财务状况和经营成果时, 必然要委托企业外部审计机构进行独立的审核, 并做出公正客观的评价。在独立董事制度引进之前, 由于现代股份公司的股权分散化, 使真正意义上的审计委托人———全体股东行使委托权已不可能, 要么由大股东行使实际委托权, 要么由大股东参与的董事会行使实际委托权, 或由董事会控制的经理人行使实际委托权, 随着委托权的逐级下移, 财产所有者的监督意愿在企业代理关系链增长的过程中得到削弱。这样就导致中国的审计委托人与被审计人往往混为一体, 都表现为董事会或经理, 造成审核财务报告的外部审计缺乏真正的委托人, 就往往发生高价购买审计意见的问题。而注册会计师不得不屈从于管理当局的意志, 出具令管理当局满意的审计报告, 否则管理当局就会去选择别的会计师事务所。因为注册会计师能否取得并持续取得业务以保证其生存和发展, 取决于控制公司的管理者是否愿意接受他们。这样注册会计师的独立性就得不到保证。
实行独立董事制度之后, 独立董事有权向董事会提议聘用或解聘会计师事务所, 由于其身份和职责的特殊性, 在一定程度上能制约管理当局的不正当委托问题, 避免了审计委托人和被审计人合二为一的情况, 有助于维护注册会计师审计的独立性。审计委员会作为独立董事制度的实现形式, 大部分成员是独立董事, 它的职责之一就是通过审查注册会计师事务所及其注册会计师的独立性, 向董事会提议聘用或解聘会计师事务所。这样就可以促进会计师事务所的良性竞争, 从而促进整个民间审计职业界独立性的提高。同时, 由于审计委托人的角色发生了变化, 经理层与注册会计师的相对独立性增强, 这样, 注册会计师在审计时就可以更好的审查企业经济责任的受托者——经理层。那么被审人就由原来的侧重会计部门 (《独立审计基本准则》规定, “独立审计的目的是对被审计单位会计报表的合法性、公允性及会计处理方法的一贯性发表审计意见。”) 扩展到经理层对于其受托责任的执行情况。
二、独立董事制度有助于注册会计师执行内部控制的测试与评价
内部控制是管理现代化的必然产物, 而内部控制的产生和发促使审计工作从详细审计发展成为以测试内部控制为基础的抽样审计。企业内部控制制度的测试与评价, 是审计工作中的一项重要内容。独立审计是制度基础审计, 即在了解、测试和评介内部控制的基础上, 对被审计单位赖以生成的财务信息进行鉴证。在独立董事制度下, 由独立董事任职并控制的审计委员会的职能主要有:检查会计政策、财务状况和财务报告程序;监督控制内部审计、并为注册会计师审计提供必要的协助。这不仅有助于企业内部控制制度的合理设计及有效运行, 也便于注册会计师对企业内部控制执行情况的测试与评价。
三、独立董事制度为独立审计工作提供必要的审计证据
注册会计师在执行审计工作时, 一方面需要扎实的专业知识、良好的审计职业道德和丰富的审计工作经验;另一方面也需要对被审单位的经营和财务状况有全面、丰富的了解。但在现实中, 特别是在独立董事制度实行以前, 管理当局往往不愿向注册会计师提供其所需的审计资料。这就不利于审计质量的提高, 表现为注册会计师大量的运用估计和主观判断。实行独立董事制度后, 从其提供信息的广度上看, 独立董事发表的有关意见如对上市公司管理层的资产重组、债务重组、非常交易等出具的独立董事报告等, 为注册会计师的评估结论、出具的审计报告, 提供了可信度较高的佐证;从其提供信息的质量上来看, 独立董事所发布的有关意见, 是以其独立于控股股东、经理人及其他利害关系人的立场, 并以其专业经验、资历和声望等身份为基础而做的, 注册会计师可视为外部证据, 运用专业判断予以证实。
四、独立董事制度可以提高内部审计效率, 进而更好的为外部审计服务
内部审计是企业自我独立评价的一种活动, 内部审计可通过协助管理当局监督其他控制政策和程序的有效性, 来促成好的控制环境的建立。内部审计可以帮助注册会计师提高审计工作效率, 表现为: (1) 注册会计师通过向内部审计机构了解被审计单位基本情况, 制订合理的审计计划; (2) 内部审计可以给注册会计师审计提供必要的审计证据; (3) 内部审计成员可以协助注册会计师的独立审计工作, 节省不必要的支出。
内部审计的有效性与其权限、人员的资格以及可使用的资源密切相关。内部审计人员必须独立于被审计部门, 并且必须直接向董事会或审计委员会报告。国家审计署于2003年3月4日发布并于5月1日起施行的《审计署关于内部审计工作的规定》第3条规定, “法律、行政法规规定设立内部审计机构的单位, 必须设立独立的内部审计机构;设立内部审计机构的单位, 可以根据需要设立审计委员会, 配备总审计师。”Louis Braiotta (1999) 在《审计委员会手册》 (第3版) 中将审计委员会的基本功能界定为规划、监督、报告三个方面, 其中的一项重要内容便是对内部审计进行监督。而中国目前在上市公司中推行的独立董事制度就具备了充当内部审计机构的角色, 主要有以下原因:一是独立董事独立于控股股东、经理人及其他利害关系人, 符合内审计构人员独立性的要求;二是独立董事具有会计或相关专业背景, 具备进行内部审计的必要知识基础;三是独立董事可以发布独立意见, 而这些意见又须在年报中披露;四是审计委员会的多数成员是独立董事, 有利于形成独立性的意见。可见, 通过独立董事制度 (审计委员会) 可以提高内部审计工作的质量, 从而就会间接地促进独立审计的工作质量和效率。
摘要：在公司治理结构缺失与内部人控制的情形下, 上市公司自己花钱委托注册会计师“审计”的财务报表便成为司空见惯的怪现状。失去了“角色立场”的委托者总是力图购买审计意见或与注册会计师合谋完成利益驱动过程, 失去了“真正的委托人”的注册会计师被迫在收益与风险的夹缝中苦苦徘徊。认为独立董事制度的建立有助于注册会计师更好地进行独立审计。
关键词：独立董事,独立审计,注册会计师审计
参考文献
[1]杜琰.中国独立董事制度运行问题分析[J].财会通讯, 2010, (9) .
[2]贾中正.独立董事激励机制研究[J].当代经济, 2010, (4) .
独立审计的功能和制度环境的影响 篇4
(一) 委托代理理论与降低代理成本功能
现代公司中产生代理成本的主要原因在于存在委托代理关系以及由于委托代理关系导致的剩余索取权和剩余控制权的分离。在信息不对称的情况下, 代理人会按照对自己有利的方式行事, 利用控制权损害委托人利益。但理性的委托人会预期到代理人的上述行为, 将通过调整支付给代理人的价格来获得自我保护。而且理性的委托人调低的价格支付部分可能超过代理人通过利益侵占获得的好处, 所以代理人会有动机和委托人签订能够监督代理人行为的合约。企业家会自愿采取监督或约束措施以降低代理成本, 在这些措施中, 聘请外部审计师是一个可取的做法, 因为高质量的独立审计可以增强财务报告的可信度。而且独立审计本身具有很多优点, 如独立审计具有专业化的特点, 独立审计比委托人自己监督代理人的成本小, 但监督效果可能更好;独立审计具有中立、公正的特点, 可以避免委托人和代理人之间由于利益冲突导致的偏见。所以独立审计能够有效降低企业的代理成本。
(二) 信息不对称与信号传递功能
上市公司中由于存在经营者和所有者的委托代理关系, 委托人处于公司的外部, 相对于所有者而言, 经营者具有信息优势。在缺乏信息彰显机制的情况下, 资本市场势必造成“劣币驱逐良币”或”柠檬市场”效应, 即由于公众对经营者披露信息的真假不能辨认, 那么提供真实信息的经营者和提供虚假信息的经营者在投资者的眼中是一样的。公众对所有上市公司的资本证券都会打出同样的折扣, 导致提供真实信息的优质公司的证券得不到市场的公正评价, 经理人价值也没有得到认可, 那么它就会退出市场, 导致市场配置资源效率降低。在这种情况下, 诚实的经营者就会利用一种信号传导机制, 以区别于劣质公司。
上述研究说明, 审计师声誉及规模向市场传递了公司财务状况和盈利能力的信号、降低了信息不对称程度, 独立审计具有信号传递功能。
(三) 独立审计的保险功能
由于独立审计的民事责任以及针对于审计师的诉讼风险, 独立审计实质上具有了保险功能。该理论认为, 管理者聘用审计师的动机是为了转移部分财务披露的责任, 是一种保险行为, 审计费用的发生体现了风险分担的原则。公司高管层将部分收入用于聘请审计师, 如果审计师没有尽勤勉之责, 没有发现舞弊或重大错报, 则审计师将会分担民事赔偿之责任, 所以审计师相当于出售保单的人, 审计费用就是保险费用。
在审计诉讼中, 会计师事务所不仅关注庭外和解带来的损失, 还关注法庭判决对其声誉的不良影响, 而保险公司仅仅关注最终赔偿金额, 对于采取庭外和解或法庭判决方式没有偏好;其次, 由于会计师事务所要承担审计客户的风险, 所以会计师事务所必然通过提高审计费用的方式, 将保险费用分摊到所有的公司、投资人以至整个社会, 担保能力增强, 但保险公司不具备这种能力, 所以独立审计具有更强的保险功能。
审计师涉诉增加与经济下滑相关, 与公司经营失败相关, 表明独立审计实质上分担了客户部分经营风险, 具有保险功能。
综上, 降低代理成本、信号传递、保险功能的提出, 都有西方资本市场经验证据作为支撑。但是上述功能的实现需要相应的制度环境。我国资本市场和证券审计市场的制度安排在诸多方面不同于西方成熟资本市场, 上述理论在我国资本市场上的适用性还没有很好的证据。在考虑我国资本市场上独立审计功能或聘请大型会计师事务所的意图时, 必须紧密联系我国相关制度环境。
二、独立审计功能的表现
独立审计最早产生于自愿性的契约需求。但是, 由于独立审计对维护资本市场正常运转的重要意义, 独立审计行业受到了立法机关和政府的高度重视, 对某些经济组织的独立审计, 如上市公司或公开公司, 被法定化和强制化。与西方上市公司的独立审计不同, 我国上市公司独立审计从一开始就是有关监管部门强制要求的结果。
毫无疑问, 强制审计对独立审计职能的发展影响深远。包括强化了审计的非市场约束力和法律责任, 扩大了审计的范围等。但还有一个重要的影响是, 模糊了独立审计内在需求和强制需求的界线。
审计市场的需求方由为数众多的公司组成, 而审计供给方由两个审计师构成, 他们在审计市场上通过审计定价及审计质量进行竞争。包括:第一, 每一个审计的选择提供的审计质量水平;第二, 每一个审计客户选择的审计质量。研究发现, 在审计监管制度下, 两个审计师都会在不同情况下通过提供不同的审计质量来区分其审计服务;与非强制性审计市场相比, 强制审计情况下, 审计质量分布区域更宽, 在有些情况下审计质量是高的, 但有些情况下却诱生了低审计质量。有些公司接受了有效率的审计, 而有些公司更愿意接受低质量的审计。
所以, 在强制审计环境下, 独立审计是否发挥了公司治理功能, 变得难以琢磨和判断。因为不管上市公司是否存在内在的独立审计需求, 都必须聘请符合法定要求的、具备相应资格的审计师来审计, 而审计过程、独立性及审计质量是难以直接观察的。根据有关文献, 在强制审计的环境之下, 判断独立审计对公司治理是否发挥了作用, 或者判断上市公司的独立审计仅仅是由于强制审计的后果还是产生于自愿性审计需求, 可以从两个方面来判断。第一, 上市公司代理成本特征与选择的会计师事务所特征之间的关系。如果上市公司潜在代理成本较大, 在正常情况下, 上市公司利益各方就有动力降低代理成本, 提升上市公司价值。规模较大的会计师事务所在监督上市公司管理层及实际控制人行为上更具有效率, 因为准备金丧失的威胁足以遏制规模较大的具有声誉的审计师与上市公司管理层或实际控制人合谋。所以, 代理成本较高的上市公司聘请规模较大的会计师事务所, 就说明上市公司暂时利用独立审计监督管理层或实际控制人的意图。第二, 在代理成本较大的情况下, 如果聘请了大型会计师事务所, 审计质量或审计师的独立性是否有所改善, 审计报告的市场反应如何。毫无疑问, 上述思路和方法具有一定科学性。但应该进一步考虑不同的会计师事务所选择策略, 会计师事务所提供的审计质量, 或者说管理层需要的审计质量, 是否存在差异, 然后再断言独立审计在公司治理中的作用, 更有说服力。
三、制度环境对独立审计功能的影响
当高质量的审计师被聘请来减轻公司代理成本时, 独立审计能够扮演公司治理的角色, 或者能够增强公司内外部传递的私人信息的可信度, 但上述独立审计功能的实现有赖于制度环境的支撑, 特别是相关法律制度能够支持并监督审计师忠实执行其监督功能。如果审计师的诉讼风险和诉讼成本很低, 审计师屈从客户意愿的所得就会超过可能遭受到的处罚成本, 这时审计师就没有足够动力提高审计质量和保持独立性并以此获得审计师声誉。
制度环境不仅从独立审计供给方面影响独立审计的公司治理角色, 而且最重要的是, 它会影响独立审计需求, 进而直接决定独立审计功能发挥程度。在较薄弱的法律背景下, 相关法律及监管机构对公司会计信息披露的要求也比较低。对会计信息披露的需求随股权的集中、内部人控制的增强和外部股东产权法律保护程度的降低而下降, 而股权集中、内部人控制和薄弱的外部股东法律保护正是法律制度薄弱的国家普遍存在的现象。
在法律制度较为薄弱的国家或地区, 国际上大的市场份额比小型会计师事务所的市场份额低。而且即使是国际大所, 在不同的法律制度背景下提供的审计质量也是不同的。在独立审计民事责任机制健全、产权保护相关法律完善的国家和地区, 提供了相对较高的审计质量, 说明国家在不同法律制度背景下, 扮演的公司治理角色也不同。
综上, 制度环境是影响独立审计公司治理功能的重要因素, 好的制度环境可以促使注册会计师发挥独立审计公司治理功能, 从恢复注册会计师行业以来, 我国注册会计师独立审计环境日渐改善, 表现在经济市场化和法制化进程在加快, 公司治理环境和公司治理相关制度在进步, 独立审计行政监管以及法律约束在增强。因而可以合理预期, 中国注册会计师独立审计会逐渐发挥公司治理效应。
参考文献
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独立审计援助制度 篇5
政府审计也称“国家审计”, 是指由政府审计机关代表政府依法进行的审计。政府审计的独立性是指国家审计机关对被审计单位所保持的客观、公正的监督和评价, 主要包括政府审计工作的独立性、审计机构的独立性、审计人员的独立性以及经费来源的独立性四个方面。随着经济全球化趋势日益加剧, 市场经济改革的不断深入, 法制建设不断健全, 经济发展对政府审计提出了新的要求, 政府审计独立性问题日益重要, 因此要加强审计独立性, 促进政府审计职能的发挥, 以有利于政府审计的进一步发展。2008年, 国家审计署审计长刘家义全面、系统阐述了“现代国家审计是经济社会运行的‘免疫系统’”的理论。《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》明确提出要“充分发挥审计保证国家经济社会运行的‘免疫系统’功能”。而不断增强发挥国家审计的“免疫系统”功能的措施之一就是要积极探索务实高效, 充分保障审计独立性的体制机制。
二、政府审计独立性影响因素
(一) 政府审计制度安排的影响
世界各国的国家审计制度安排根据审计机关的领导决策不同大致可分为四种类型: (1) 立法型领导机制。这种审计机关独立行使职权, 对国家的财政收支等独立地开展审计工作, 向议会负责报告审计结果, 一般不受政府的控制。如美国的联邦审计总局、英国的国家审计局等。 (2) 政府行政领导型领导机制。这种审计机关按照国家法律赋予的权力, 对政府所属各部门的财政预算和财政收支等经济活动进行监督, 直接对政府行政机关负责。如罗马尼亚的高级检察院、瑞士的联邦审计局等。 (3) 司法型领导机制。这种审计机关介于立法机关和行政机关之间, 但具有司法权, 具有审计和经济裁决、终审的司法职能, 具有与法庭相似的司法权。如西班牙的审计法院。 (4) 财政部门领导型。这种审计机关隶属于财政部门, 按照政府的有关政策、预算和规章制度, 对各部门的财政收支活动进行监督检查, 向财政部负责并汇报工作。另外, 日韩两国的审计制度比较特殊, 例如日本会计检查院不属于立法、司法、行政机关, 具有特别的地位。韩国合并审计院和监察委员会的职能, 设立监查院, 主要负责对国家财政收支决算的会计检查、对法律规定的特定社会团体的会计检查和对行政机关及其公务员的职务监察。日本会计检查院具有法律赋予的独立性地位。日本会计检查院法第一条规定“会计检查院具有相对内阁的独立地位。第二十条规定“会计检查院除根据日本国宪法规定进行国家收人支出决算的检查外, 还进行法律规定的会计检查该组织机构由进行决策的检查官会议和实施检查的事务总局组成。”我国国家审计制度总体上属于行政领导型, 审计署是全国最高审计机关。这种体制在很大程度上与我国国情有良好的相容性和适应性, 在运行过程中促进了我国审计事业迅速发展。但是从理论上来看, 由于受国务院的干预和领导, 行政领导型的审计职能发挥受到限制, 独立性最差, 权威性最小。这种双重领导体制的缺陷反映到审计实践中, 就是政府审计机关既是行政机构行为的监督者, 又是行政权力的干预对象, 政府审计的独立性难以得到有效的保障比如计划单列市青岛市审计局, 既受市级政府的领导, 还受到省政府的直接制约, 使得审计工作出现了职能重合。近几年来, 出现的“以权压审”和审计结果被“过滤”的现象, 充分说明了政府审计机关的组织独立性在制度安排上存在缺陷。现行审计管辖范围也有缺陷。根据审计管辖范围, 由于一部分中央所属单位不属地方审计机关管辖, 而上级审计机关又无暇顾及, 就导致了审计盲区的存在。审计资源配置的也存在不足。除审计署外, 履行或部分履行审计职能的部门和机构, 还有中央纪律检查委员会、国家监察部、财政部监督检查局和证监会等。多头检查、重复监督和交叉监督问题不能被很好解决, 审计资源需要重新配置。
(二) 政府审计人员独立性的影响
(1) 审计人员的数量和质量不足。随着政府审计工作的进一步深入, 审计工作难度的加大, 政府审计要求审计人员具有更高的专业判断能力和知识结构, 要求审计人员不仅具备会计、审计专业知识和技能, 还要了解企业经营战略和组织模式, 了解金融和财政等经济和管理知识。但是由于行政编制和人员录用提拔制度的限制, 目前政府审计人员在知识、年龄、学历结构方面都不尽如人意, 直接影响了审计的效果和效率。 (2) 审计人员的职业素养有待提高。目前在我国的相应法律中, 虽然规定可追究审计人员的刑事责任或给予其行政处分, 但却未建立审计人员的经济赔偿制度。由于法律的不健全, 导致审计人员不需承担多少法律责任, 审计人员缺乏风险意识, 影响了审计的整体效果。审计负责人和审计人员在执行审计业务时, 也可能在法与权、法与利、法与理、法与情之间寻求平衡, 难以维护审计的公正与权威。比如现实中出现的审计行为受牵制等现象。 (3) 审计人员的职位的隶属关系的制约。政府掌握着审计负责人任免、调动、奖惩等的主要权限, 审计人员仍是一般的公务员, 对他们的任期、监督手段和人身保障都没有特别的法律规定。审计人员隶属于上级部门, 上一级部门在发生利益冲突时, 可以任意对下级人员停职或者免职, 使审计人员受到报复或者威胁, 审计工作难免会有后顾之忧, 不能独立地进行审计工作。
(三) 审计经费管理体制的影响
经费独立是政府审计机关独立的物质保证。我国法律对审计机关履行职责所必需的经费做了明确规定, 要求将其列入财政预算。《审计法》第十一条规定:“审计机关履行职责所必需的经费, 应当列入财政预算, 由本级人民政府予以保证。”这种法律制度安排虽然为政府审计机关的经费独立提供了法律上的保证, 但由于政府审计履行职责所必需的经费是由本级政府予以保证的.审计机关能不能得到所需经费得由被监督的财政部门决定。在审计实践中, 审计机关经常在经费保障和加强对财政监督两者之间进退两难.无论选择的结果如何, 都很难保证政府审计机关对财政部门的监督力度。而且, 审计经费受制于地方财政收入的水平, 财政收入好的地方, 审计经费的保证程度就高, 而财政收入不好的地方, 所需的审计经费很可能得不到保证, 其结果是, 各地审计机关受经费的制约发展很不平衡, 如在人员素质培训、审计手段的提高等方面, 审计署及所属的特派办比地方审计机关在经费保证方面好得多, 许多地方审计机关在这些方面由于经费不足而相对落后。从实际情况看, 我国部分地、县级审计机关经费紧张的问题已十分突出, 许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保障, 这严重违背了审计的独立性原则, 也影响了审计工作的正常开展。
(四) 审计工作范围和审计报告的影响
我国审计基本准则, 并未对我国的政府审计范围作出明确规定, 我国的政府审计机关主要是根据《中华人民共和国审计法》来确定审计范围, 对政府部门、国有企业等开展真实性和合规性审计, 而经济效益性审计比较少。效益审计也只是以揭露为主, 局限于揭露管理不善, 决策失误造成的损失和国有资产流失。这都将无法满足我国随经济的发展对政府审计的新要求, 无法适应政府审计的最新发展趋势, 也就不能促进我国政府审计和国际政府审计之间的交流, 这不利于我国政府审计的发展。我国审计结果公告方式尚处在探索阶段, 因此国家审计报告制度从理论和实践角度看也处在形成过程中, 目前还存在不少问题, 主要表现在: (1) 跟不上国际审计发展的要求。审计结果公告在世界上已是一种通行的制度。美国会计总署在向国会提交审计报告后, 稍隔一段时间就会将审计报告分发给更广泛的部门和单位包括舆论宣传部门。日本会计检查院将审计报告送内阁呈报国会的同时向国民发表。上述国家的国家审计事业发展走在世界前列的原因之一就是执行较为完善的审计公告制度, 我国的国家审计事业正在摸索中成长, 应该借鉴先进国家的成功经验。 (2) 审计披露范围小, 限制多, 操作难度大。在我国的审计实际工作中, 审计机关对审计结果的通报和公布制度执行得不够, 工作相对滞后。主要是因为《审计法》没有把向社会公布审计结果作为审计机关法定义务, 审计机关在公布审计结果与否和范围中有所选择, 同时, 出于对审计结果带来影响的不可控, 审计机关具有明显的选择倾向。虽然有许多审计结果并不属于应当保密的范围, 但由于规定不具体明确, 也导致了审计机关在公布审计结果方面的倾向性选择。 (3) 审计机关的风险和压力增加。审计机关一方面顶着压力公布了审计结果, 一定程度上赢得了社会的支持, 另一方面, 社会公众必然将目光集中于审计结果的处理上。审计结果难以执行的问题由来已久, 若将审计结果公告而执行情况仍不尽如人意, 那么审计的权威性就有被破坏的危险, 久而久之会失去社会公众的关注和信任, 这对审计机关来说也是一种风险。 (4) 审计结果披露过程中的责任认定问题。在我国经济责任审计的实践中, 很多情况下审计工作是单方面进行的, 一旦发现问题向有关部门汇报, 这些问题不需要对外公布, 责任也由审计部门认定。随着经济体制改革的深入, 审计工作面对越来越多的新问题, 如审计结果披露问题、官员经济责任不明且多用集体决策掩盖个人责任、问责制下的官员责任划分问题等。审计报告的透明度也存在不足, 目前我国审计机关的审计计划、审计结果等具体情况往往是不对外公布的, 其每年公布的审计报告只是对全年工作的总结, 并且经过了精心的修饰。这就很难让公众相信其真正的独立性, 再加上现实中许多地方政府领导人既抓“财政”又抓“审计”, 审计实际上是他们的自我检查, 存在强烈的粉饰动机, 其独立性可想而知。另外, 审计报告语言不标准。由于内容繁多, 国家审计报告没有统一的标准模式, 对同一审计结果不同的人可以有不同的描述, 出现不同的结果。语言的非标准性给个人更大的发挥空间, 不利于客观事实描述, 从而影响了独立性。
三、政府审计独立性建设的对策
(一) 完善政府审计独立性的法律制度
世界上大多数国家政府审计的最初形式, 都是行政模式。但是不论哪个国家, 采用何种制度设计, 审计机关的独立性都只是相对于被审计单位而言的。国家审计独立性的实现仍要依赖于国家其他权力的法定互动和良性配合。我国可以借鉴各种模式的优点, 在制度安排上给审计机关应有的独立性。国家审计可以引入申辩机制, 以解决官员责任不清问题。申辩机制是通过给当事人申辩的机会而形成的机制, 对行政任命的官员激活惩罚和问责机制, 而后再由当事机关在人代会、相关的政府间协调机构或行政复议机构中进行申辩, 最终将所谓集体决策的问题落实到主要责任人身上。如果涉及法律问题, 则要激活司法程序。在实践中, 应根据审计结果的严重程度和各主体的职责权限来合理选择问责主体。各问责主体在T作中应加强沟通和协调, 建立联席会议制度, 建立稳定的沟通和案件移送机制, 形成全面的审计问责网络。审计机关对审计发现的问题, 应向政府和人大报告, 提出制定和完善有关政策法规、宏观调控措施的建议;对违反国家规定的财务收支行为, 可在法定职权范围内作出审计决定或向有关主管机关提出处理、处罚意见。超出审计机关处理处罚权的, 不严重的交上级行政主管部门处理;不太严重的, 交纪检部门和行政管理部门共同处理;对于重大问题, 应由人大行使相关的调查权和任免权, 触犯法律的应移交司法部门。新闻媒体和社会公众没有处理处罚权, 主要是通过信息披露和制造舆论来引起相关权力部门的注意, 促使问题的解决和公共意志的实现。从近几年我国审计信息公开后引发的社会反响来看, 舆论在推动政府干部问责方面发挥了积极的作用。另外, 要树立公共受托责任观念。公共受托经济责任是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经管情况, 并负有财政管理和计划项目方面的责任。树立公共受托经济责任观念, 不但是对政府审计人员提出的要求, 而且更主要是对以人民公仆的身份从事政府工作的所有人员提出的要求, 应使公共受托经济责任这一关系重大的问题, 落实到各级政府一切工作人员的自觉行动上。加强以经济责任审计为重点的对权力的制约和监督。加快向绩效审计为中心的转变, 从制度上遏制政绩工程和短期行为发生和决策失误、管理不科学等造成的重大经济损失和浪费。实施和发展绩效审计, 有利于增强政府工作的透明度。
(二) 加强审计人员的独立性
首先, 提高审计人员的专业胜任能力, 提升审计人员的质量。审计的核心精神是专业判断, 面对复杂的审计对象和广泛的审计内容, 审计人员除了要掌握专门的审计方法, 还要掌握基建工程、计算机、政策法规、财政金融等知识, 具备良好的表达和交际能力、综合分析等能力。完善审计人员的公务员考核提拔制度, 吸收社会的高级会计和审计人才。其次, 提高审计人员的职业素养。让政府审计人员接受其他机构的监督, 尤其让其长期置于人民的监督之下, 迫使其自觉地保持其独立性, 维护自身的形象。在我国的相应法律中, 建立审计人员的经济赔偿制度。健全法律制度, 让审计人员承担相应的法律责任, 使审计人员具有风险意识, 从而避免现实中出现的审计行为受牵制等现象。再次, 改变审计人员的职位的隶属关系。通过法律对他们的任期、监督手段和人身保障做明确的规定, 使其摆脱上级人员的制约。还要给予审计人员在工资水平和晋升上优厚的待遇, 使他们安心工作, 这样才能使审计工作收到很好的效果, 提高政府审计的效率。最后, 明确审计人员的法律责任。我国现行的《审计法》及其实施条例中缺乏经济处罚方面的规定;对于审计人员泄密问题, 也没有明确具体应负法律责任的规定。建议在今后法律法规修订时加入相关罚则部分, 从而维护审计的客观公正性、独立性和权威性。与此同时, 也应该加强与法律法规相匹配的同业互查制度。实行同业互查是保证国家审计的独立性和提高国家审计质量的重要举措之一。美国和加拿大等国对此都作了详细规定。当前我国并没有对实施同业互查的任何规定, 建立同业互查必然促使国家审计机关严格按规范开展工作, 努力提高审计工作质量。
(三) 改革审计经费体制
在政府预算中, 审计经费统一列人中央财政预算, 实行财政单列, 每年经费总额由审计委员会核定审计, 命财政部限期直接拨付审计署地方审计机关经费由审计署统一调度, 并逐级定期上报经费的使用情况。先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案。这样既摆脱了审计机关对地方政府和财政部门的依赖, 在一定程度提高了其独立性, 能保障审计机关依法有效地履行审计监督职责, 又保证了审计经费的合理有效利用。
(四) 扩大审计工作范围
政府审计机关接受政府委托, 以中立者身份对政府部门监督检查, 以便确定或解除经营者的受托经济责任。审计机关应有权自行决定其审计范围、审计程序和审计方法。如政府审计在审计模式和方法的选择上, 可以借鉴注册会计师审计的方法, 引入风险导向审计理念与方法, 进行审计风险的识别与评估、重要性水平的确定、内部控制的测试等, 在审计中通过实施全过程的质量控制, 确保审计程序合法, 审计事实清楚。缩小政府审计范围是一个世界性的趋势。各国政府审计的实践均表明, 政府审计的主要范围是政府部门以及由政府拨款的事业单位。政府审计应把重点放在具有决策权的政府部门, 以增强对公共受托经济责任的重点审查。就我国而言, 政府审计的改革也应顺应这种发展趋势。政府审计的重点应放在中央和地方政府财政预决算、信贷资金投放、国家掌管的企业集团、重大投资项目、公用建设项目和财政拨款的政府部门、事业单位上。根据刘家义审计长现阶段审计工作的重点的指示, 国家审计范围由最初的仅针对于企业报表、相关经济责任人等的企业安全范围拓展到保证国家安全, 保障国家利益, 保证民主、民生、公平、正义的国家安全范围。在公共财政收支审计这一基本的工作前提下, 有必要加强经济效益审计, 公共部门的效益审计是国家审计工作的延伸, 提升效益审计工作量在整个国家审计工作量中的比重。针对审计报告制度存在的问题, 虽然国家审计署在全国审计工作会议上提出了建立审计公告制度, 修改审计法时可以将现行审计法中关于审计公告的规定从审计机关的法律权力改为法律义务。根据形势发展的需要进一步完善国家审计结果披露程序, 全面实施各种程序和规范, 确保国家审计结果得到合理披露和全方位披露。可以建立规范的审计报告格式。国家审计报告应当借鉴CPA审计报告的格式:将语言标准化, 注重对客观事实的描述而不是对其定性, 以体现独立性。应当增加审计责任、审计范围、程序等内容。政府审计将审计结果通过新闻媒体或发表公报等形式向社会公布。让政府审计接受其他机构的监督, 提高审计报告的透明度, 迫使审计人员自觉地保持其独立性, 维护自身的形象, 也有利于维护国家审计机关的权威性。
(五) 加强审计信息化建设
可以借鉴日本和韩国的国际经验, 将各中央预算单位的电子数据集中到国家会计信息中心, 该中心可以开发出一套功能强大的网络信息系统, 直接与各预算单位连接, 审计署据此可实现审计工作的电子化和网络化。该系统中财政收支的一般信息全部向审计署公开, 重要信息应审计署的要求可以随时通过网络提供。为了有效的开展政府审计信息公开的工作, 应不断的拓宽审计信息公开化的渠道, 除了采用目前经常使用的在政府公报、机关网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开的渠道外, 还应该在图书馆等公共场所设立政府审计信息公开的查阅场所, , 还可以通过建立公共查阅室和资料索取点等方式来公开审计信息同时要及时将信息进行更新。
摘要：独立性是进行审计监督的基本前提, 是政府审计的生命线。政府审计的独立性直接决定着政府审计的有效性, 本文旨在分析影响政府审计独立性的因素, 提出了改善我国政府审计独立性的建议。
关键词：政府审计,独立性,影响因素
参考文献
[1]王爱华、李永峰:《审计学》, 中国矿业大学出版社2008年版。
[2]刘家义:《刘家义同志在全国审计工作会议上的讲话》, 《审计研究》2009年第1期。