改革的执行力

改革的执行力（精选12篇）

改革的执行力 篇1

一、民事行政执行行为的性质

对于民事、行政执行行为 (此处限于民事执行行为) 的性质, 目前有以下几种观点:1.司法行为说。此说学者认为, 民事执行是国家司法机关即法院所实施的行为, 民事执行权是国家赋予的司法职能的一部分, 民事执行行为应当属于司法行为。2.行政行为说。此说认为, 民事执行旨在实现判决所确定的民事权利, 而不是解决当事人之间的私权纠纷。民事执行权由法院和行政机关共同行使, 在由法院行使民事执行权的场合, 这种权力仍然区别于司法审判权。3.折中说。此说认为, 民事执行行为包含有两类不同性质的行为, 即纯粹的执行行为和执行救济行为。纯粹的执行行为是指执行主体依据执行根据, 基于国家公权利, 采取执行措施, 强制债务人履行债务, 实现债权人权利的行为。这种行为主要发生在执行主体与债务人之间, 遵守的是职权进行主义与当事人不平等主义。常见的执行行为如查封、扣押、拍卖、划拨等即属此例。这种执行行为性质上类似于行政行为。执行救济行为是指执行主体为处理执行过程中出现的争议而实施的行为, 如执行和解、执行中止、执行终结、执行异议、暂缓执行、执行回转、代位申请执行等。这种行为, 具有司法的消极性和被动性特征, 属于司法行为。

二、民事行政执行行为的意义

我们认为, 在司法权威地下的我国将执行民事、行政执行行为作为司法行为, 具有重要的理论意义和现实意义。具体来说, 其重要性在于: (1) 这是实现司法公正地需要。 (2) 这是维护社会稳定的需要。 (3) 这是发展市场经济的需要。 (4) 这是建设法治国家的需要。

三、执行制度的改革与完善

根据上述关于民事、行政执行行为性质的探讨, 我们认为, 中国执行制度的改革与完善主要应从以下几个方面进行考虑:

1、制定一部统一的强制执行法。

由于执行工作的极端重要性, 因此世界各国都对之十分重视, 并在立法上作出了具体规定。长期以来, 我国将强制执行案件视为民事诉讼案件, 将执行程序作为民事诉讼程序的组成部分, 因而采用了第二种立法体例。但实际上, 除民事判决、裁定外, 需要执行的还有行政判决、裁定以及仲裁裁决、公证机关赋予强制执行效力的债权文书。因此, 应当将执行程序从民事诉讼法中分离出来, 制定一部统一的强制执行法, 对执行机构和人员、执行原则、执行范围、执行管辖、执行程序、执行措施、执行费用的负担以及妨碍执行行为的法律责任等问题作出具体明确的规定, 以使执行工作有法可依, 保障执行工作的顺利进行。

2、取消对具体行政行为的司法执行。

行政诉讼法第66条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的, 行政机关可以申请人民法院强制执行, 或者依法强制执行。”我们认为, 这一规定使人民法院实际上成为行政机关的执行机关, 从而混淆了审判机关和行政机关的性质, 不利于人民法院对行政机关具体行政行为的监督与制约, 也不利于维护人民法院的公正形象。

3、增加执行独立地规定。

宪法、法院组织法和三大诉讼法均规定, 人民法院依法独立行使审判权, 不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

4、实行执行公开制度。

宪法、人民法院组织法和三大诉讼法均规定, 人民法院审判案件, 除法律有特别规定外, 一律公开进行。与此相适应, 作为司法行为的执行行为也应该向社会公开, 包括邀请群众到执行现场见证, 允许新闻媒体采访和报道。

5、进一步完善执行措施。

执行措施是否简便易行、富于力度, 对于保证执行工作的有效性和执行任务的完成, 具有决定性的作用, 因此有必要对其进行专门的研究和作出切实可行的规定。

6、赋予人民检察院对执行活动的监督权。

人民检察院作为国家法律监督机关, 对于人民法院的执行工作情况, 应当有权进行监督, 发现有违法行为的, 应当向人民法院提出纠正意见, 如果意见不被接受, 则有权向其上一级人民法院提出纠正意见, 该上级法院必须负责处理并将处理结果通知人民检察院。

摘要：对民事执行行为的认识, 存在司法行为说、行政行为说、折中说三种不同说法, 我国通说认为民事执行行为在本质上是一种司法行为, 正确认识执行行为的性质, 具有重要的理论意义与现实意义。我国执行制度在发挥保障人民法院生效裁判得以落实作用的同时, 也存在很多不完善之处, 需要不断总结经验教训, 加以完善。

关键词：民事执行行为,执行难,强制执行法,执行独立,执行公开,执行措施,执行监督

改革的执行力 篇2

实际上，改革实践在龙煤已经探索了多年，而且我们在推进煤矿关闭破产、操作失业并轨、实施专业化

整合、落实主辅分离辅业改制等方面进行了一系列探索，也收获了许多宝贵经验，这一点不容否定。同时，必须清醒看到，我们有些单位和个别干部，在对待改革这个问题上态度暧昧，思想解放不够，决策执行不好，谈改革头头是道，抓改革退避三舍，遇到困难就退，碰到阻力就让，甚至抱着不负责任的态度，散布不利于深化企业内部改革的言论和信息，严重影响改革的顺利推进。凡此种种都说明，我们在改革上不缺少思想、不缺少设计，而是亟需提高执行力。执行力是企业竞争力的核心，是把企业战略、规划转化成为效益、成果的关键。深化企业内部改革，仅有科学的决策设计还不行，更需要强有力的执行力。

增强改革的执行力，前提是深入解放思想，转变观念。牢固树立“宁要不完美的改革，不要不改革的危机”意识。当前的改革虽然有顶层设计，但具体操作起来，某一难题的破解，仍然没有完美的措施可以借鉴，还是要摸着石头过河，“不完美”绝对不能成为不改革的理由，以困难和阻力为由，不愿改，不真改，甚至制造不利于改革的阻力，必将成为被历史所抛弃的落伍者。

增强改革的执行力，重点是明晰形势，提高认识。充分认识到深化改革是龙煤集团破解当前矛盾、克服眼前困难、提高竞争能力、增添发展活力的有效途径，改革事关龙煤安全发展、转型发展大局和广大职工群众的切身利益，必须宣传引导广大干部职工，切实增强深化企业内部改革的责任感、紧迫感和危机感，树立“天变不足畏，祖宗不足法，人言不足恤”的改革精神，不等不靠抓改革，不折不扣促落实。增强改革的执行力，核心是抓住重点，攻坚突破。关键环节“一子落而满盘活”，重要领域“牵一发而动全身”。当前我们要把突破重要领域、打通关键环节作为龙煤集团深化内部改革的重点，严格按照《龙煤集团2013年深化辅业改革指导意见》确定的改革原则、主要任务和保障措施，认真研究谋划，精心安排部署，缜密组织实施，绝不能被改革中出现的“杂音”所干扰，更不能迷失改革的方向或顶着不办、拖着不干，贻误改革良机，阻碍发展进程。

改革的执行力 篇3

【关键词】遗嘱执行人；立法构想；理由分析；继承法

我国目前正在紧锣密鼓地制定民法典，而《继承法》也正在进行修改，以便被进一步完善后纳入民法典之中。遗嘱执行人制度是继承法上的重要内容，但我国1985年《继承法》并没有建立完整的遗嘱执行人制度。笔者借鉴国外立法经验，结合我国实际，综合近几年学术界关于遗嘱执行制度的理论成果，试拟我国遗嘱执行人制度的立法建议稿，并对立法理由予以分析说明，以供我国立法机关参考。

1.我国民法典中应当设立遗嘱执行人制度

遗嘱执行，是指遗嘱生效以后，为实现遗嘱内容所进行的一系列必要的行为。遗嘱执行人则是指为了遗嘱执行而指定或选任的人。 为何在我国今后的民法典中应当规定遗嘱执行人制度？笔者认为，其必要性可从以下几个方面予以说明：

1.1遗嘱执行人制度是近现代继承法的重要内容。在罗马法上，遗嘱原则上由继承遗嘱人人格的继承人执行；在例外的情形下，依死后委任的方法委托继承人以外的人执行，但当时并无遗嘱执行人制度。在欧洲中世纪遗嘱执行为人只是作为遗嘱人的中介人或受托人。遗嘱执行人是近现代民法上规定的制度；是近现代继承法中的重要制度，各国立法大都专章专节规定了遗嘱执行人制度。

1.2设置遗嘱执行人制度是遗嘱本身基本属性的要求。按照继承法的基本原理，遗嘱于遗嘱人死亡后才能发生效力。因此，遗嘱人自己不可能执行自己的遗嘱，而须由他人来执行。而且，由他人执行的“遗嘱”，是否是遗嘱人的真实意思，须首先依一定程序予以确定。所以，各国继承法大都规定：继承开始后，必须经过遗嘱检认和开启程序，以确定遗嘱的真实性；经过检认的遗嘱，只能由特定的人才能执行。遗嘱执行人的重要意义在于：借助于遗嘱执行人，可以使遗嘱人的意志得到真实的体现，使遗嘱内容得以实现；借助于遗嘱执行人，可以使遗嘱继承人和受遗赠人的合法权利得到有利的维护；借助于遗嘱执行人，还可以使那些因某种原因而无法亲自接受遗产的权利人的利益获得保护。显然，我国民法典也应当确立具有这些功能的遗嘱执行人规则。

2.对遗嘱执行人制度设计构思的解释与论证

2.1遗嘱执行人的确定方法

如前所述，遗嘱人自己不能执行遗嘱，而须由他人来执行。但并不是任何人都可以执行遗嘱，遗嘱执行人须按照特定规则确定。一般而言，遗嘱执行人由遗嘱人在遗嘱中指定，同时，遗嘱由遗嘱人在遗嘱中指定的人执行也最为适宜。因为遗嘱人自己最了解谁能执行其遗嘱，所以由遗嘱人在遗嘱中指定的人执行遗嘱，最能够充分尊重遗嘱人的遗愿。

2.2嘱执行人的处理

我国现行继承法对遗嘱执行人的资格问题未作明确规定，构成立法漏洞，未来民法典应当予以补充。笔者认为，遗嘱执行人的资格涉及到两个方面的理论问题：一是遗嘱执行行为本身的法律性质，这个问题决定遗嘱执行人所需的行为能力；二是遗嘱执行人的法律地位，这个问题决定自然人中的继承人、法人及其他组织能否作为遗嘱执行人。当然，规范遗嘱执行人的资格还需考虑实践中的做法或习惯，这是由继承法的特殊性质所决定的。

（1）遗嘱执行的性质。遗嘱执行是一种重大而复杂的民事法律行为，这已是不争的事实。既然如此，遗嘱执行人应当具有完全民事行为能力也就成为当然的要求，无民事行为能力人、限制民事的为能力人不具有担当遗嘱执行人的资格。值得探讨的是，按照我国法律规定，以自己劳动收入为主要生活来源的16周岁以上的未成年人，也是完全民事行为能力人，这种人能否作为遗嘱执行人呢？对此问题，学者存在不同看法。笔者认为，这类未成年人虽具有行为能力（包括遗嘱能力），但不宜作遗嘱执行人。因为，遗嘱执行人不是对自己的财产作任何处分，而是根据法律要求，执行他人所立的遗嘱。因此要求遗嘱执行人应具有处理各项复杂事务的能力，才能保证遗嘱的正确执行。

（2）遗嘱执行人的法律地位。关于遗嘱执行人的法律地位，在立法和学说上有不同的观点，大体上可分为固有权说与代理权说两大派别。固有权说又包括机关说、限制物权说、任务说等几种主张。代理权说主要有被继承人的代理说、继承人的代理说和遗产的代理说等三种观点。

2.3遗嘱执行人的权利、义务与责任

一般认为，遗嘱执行人的职责有：制作遗产清单；管理遗产并为执行上必要行为；继承人妨碍的排除；为执行的必要可为独立的诉讼主体；管理遗产、履行职务，应以善良管理人的态度对待等。

2.3.1遗嘱执行人一般权利和义务

遗嘱执行人有何职责，各国立法均有不同，但自遗嘱执行人制度产生以来，英国法中权限有扩大的趋势，而大陆法中则有缩小的趋势。 关于遗嘱执行人的任务，史尚宽先生的观点颇为精当——“一般遗嘱执行人之任务，止于监督遗嘱人最终意思之执行，保障其实现，然其任务非仅为继承人之利益，并应顾及遗嘱受益人之利益，关系此等受益人之权利义务所必要之一切行为，执行人均有为之权利与义务” 。比如，在遗产分割以前遗嘱执行人有管理遗产的职责。遗产管理的目的是为了保存遗产，避免损失，为遗嘱执行准备条件。遗产管理包括事实上的管理和法律上的管理。

2.3.2遗嘱执行人制作遗产清单的问题

制作遗产清单的目的是为了确定遗产状况，为遗嘱的执行提供基础。制作遗产清单是正确执行遗嘱，保护继承人、受遗赠人和遗产债权人及其他利害关系人合法权益的重要程序。日本民法典第1011条、法国民法典第1031条、德国民法典第2215条以及我国台湾地区民法典第1214条都规定了遗嘱执行人制作遗产清单的义务。虽然我国现行继承对此并无规定，但无论从理论认识和司法实践上看，还是从遗嘱执行人完成其任务的需要上看，制作遗产清单都应当是其首要的职责。有学者认为，“如果遗嘱人在遗嘱中对自己的有关财产，都有明确的处理意见，依照遗嘱的规定完全可以顺利执行的，则可以不必编制遗产清单” 。我们不同意这种意见。

2.3.3遗嘱执行人的责任

改革的执行力 篇4

一、重申教案编写的重要性

目前高校绝大部分教师都是非师范类毕业生, 虽然他们学历学位高, 专业基础扎实, 但教学经验不足, 或是不知如何备课, 或是备课较随意, 在教学时间分配、教学过程设计、教学方法运用、教学内容把握等方面, 常常是“跟着感觉走”, 结果课堂教学有效性难以保证, 学生学习积极性不高, 意见也较多。有效的课堂是教学质量的生命线, 要确保教育教学质量, 教师尤其是青年教师必须高度重视课堂教学, 认真备课写教案, 做好课前准备工作。

电子科技大学中山学院作为一个只有20多年办学历史、8年本科办学经验的大学, 深刻认识到要在激烈的竞争中生存和取得长足发展, 必须严把质量关, 踏踏实实抓好每一环节的教学活动, 实现又好又快地发展。为此学院确立了“质量先行, 细节说话”的行动方针, 从课堂教学入手, 以教案为突破口, 通过会议宣传、教师座谈、文件规范等形式, 引导教师重新认识教案的必要性和重要性, 主动注入心血和思想去写教案去备课。

二、明确教案管理在“理”而不在“管”

通过宣传动员, 教案编写工作已深入人心, 教师课前都能认真备课, 持教案上课, 课后自觉进行教学反思, 课堂教学面貌大有改观。但是仍然存在一些问题, 如部分教师为应付检查抄教案, 教案是教材内容的翻版;教案实效性不强, 备课与上课脱节等。俗话说:“三分教学, 七分管理。”针对这些问题, 学院调查分析了其深层次原因, 找到症结所在, 从教学管理层面破题, 打破了教师心理上的坚冰。

高校教师普遍具有较强的教学自主意识, 相对中小学教师而言, 对大学教师也需按规范写教案有一定的抵触心理, 教师若遇教学任务重, 更可能视教案为“束缚”, 视教案检查为“形式”, 以致应付了事。但90%以上的教师更明白:有好的教案确确实实能提高课堂教学实效。因此, 教案管理应从帮助教师“理”出好的教案、切实提高课堂教学质量出发, 重在“理—引导”而不在“管—监督”。在综合调研、认真论证及不断实践的基础上, 电子科技大学中山学院形成了一套卓有成效的教案改革和管理范式 (见附表) , 该范式对不同阶段不同层次的教师提出了不同程度的要求, 并制定了一系列配套措施鼓励教师潜心钻研教学, 取得显著成效。

三、贴心的设计、严格的执行是成功的保证

第一, 制定科学合理的教案编写和管理规范, 以规范引导行动。在广泛征求意见的基础上, 教学指导委员会出台《教案编写管理规范》, 指出教案编写应包括授课计划、教学内容、教学过程和教学反思等环节, 明确“好的教案应具备创新性、针对性、深刻性等特点”[1]。聘请国家级教学名师和教育学专家指导教师备课, 定期组织备课培训, 特别是对新上讲台的教师进行培训, 教师上课随意性降低。

第二, 教案检查、过程与结果并重。学期初、学期中、学期末随机、随时检查教案。学期初, 检查是否持教案上课;学期中, 教学督导组课堂听课随机抽查, 跟踪是否发挥教案的实效;学期末, 审视是否有教学反思或“教后记”。检查注重教案内容和实效, 允许教案形式多样化, 提倡与电子教案、多媒体课件或教学网页结合。通过定期和不定期的随机抽查, 激励教师杜绝惰性, 持之以恒认真备课。不同阶段有不同侧重, 引导教师关注每一环节, 课堂教学效果显著提高。

第三, 注重对比分析, 全方位考察。将教案质量与课堂教学效果对比分析, 将教学督导组听课意见、学生座谈反馈意见及学生评教数据对比考察, 经过两年的跟踪监测, 发现凡是备课认真、教案设计合理的教师, 课堂教学效果好, 学生学习积极性高, 评教成绩均在88分以上, 教学督导组认可度高, 年终院系考核也多为优秀。反之, 则各方面评价较低。用事实和数据验证了优质教案对提高教学质量的重要作用, 提升了教师对教案的认可度。

第四, 教案评比, 奖惩结合。为表彰先进, 激励落后, 学院每学期还组织一次优秀教案评选活动, 将特别好的评选出来, 供大家学习参考, 并给予表扬或奖励;通过检查、评选和表彰, 增强了教师的责任感和荣誉感, 在全院范围内形成了认真备课、备优质课的良好风气, 教案总体水平不断提升, 涌现出大批有鲜明特色的个性化教案。

第五, 宣传和推广教学成果, 为教师提供发展空间和展示平台。教案评比优秀、学生评价高、教学效果好的教师年终考核优异, 职称评审优先考虑, 并优先推荐申报省级及以上教学奖励和教改项目, 促进教师成长。学院还通过校园网络、报刊、校外媒体等多个渠道对优秀教案进行宣传和展示, 发挥优秀教师的辐射效应, 促进教学质量的整体提升。

四、人性化管理与执行力结合, 破解教案改革难题

备课、写优质教案是教学质量保证体系的重要环节, 教学质量是学校生存和发展的希望, 激发教师提高教学质量的积极性是希望的前提, 人性化管理则是促进教师提高教学积极性的良好途径。将人性化的管理与执行力结合, 则使得教案改革卓有成效。

(一) 人文关怀, 主动参与。

对大学教师教学工作的管理, 固然需要相关的规章制度来规范, 但更需要依靠广大教师的自觉和自律[2]。高校教师教学和科研压力大, 工作任务繁重, 要让老师既完成教学工作“量”又实现教学“质”的提高, 必须真正从关心教师发展着手, 帮助教师明确什么样的教案才是好的教案。在执行过程中给予教师更多的人文关怀和正面激励, 引导教师处理好备课与上课的关系, 主动重视教案编写, 自觉践行新的教学理念, 更新教学内容和教学方法, 提高教学质量。

(二) 贯彻落实, 不容迟缓。

对于一所学校特别是独立学院而言, 执行力直接关系到管理的成效、教育质量的好坏甚至学校战略目标的实现。在教案编写和检查过程中, 教师认真自觉、教学督导组指导、各院系把关、学校审核, 层层落实, 环环相扣是教案质量的有效保障。

(三) 步步为营, 阶段发展。

教学来不得半点马虎, 备课作为教学中重要一环, 每一步都要扎实走过。因此, 不同阶段针对不同的老师应提出不同的教案要求, 引导教师一步一步成长, 最终形成有特色的个性化教案。“当教案走向内容个性化、编制过程开放化、尊重学生学习自主化时, 教学目标自然会随之走向生存化。”[3]经过几年的教学实践, 教师经验增加, 对课堂的运作更游刃有余。在教案编写上, 从注重形式到注重内容和实效, 进而注重创新和特色, 积极融入新的教学思想和教学理念, 学生、教师、学校一步一个台阶, 年年有新发展。

(四) 奖惩有度, 内外宣传。

在教案编写和管理过程中, 不可避免存在个别应付或管理不力、落实不到位的现象, 要及时调动教师和教学单位积极性, 通过检查和评奖活动, 大力表彰先进, 适度惩罚落后并指导其改进。加强内外宣传, 给予教师展示的平台, 激发教师荣誉感和责任心, 形成良性循环, 进而提升学校的整体声誉。

人性化管理与执行力结合, 保障了教案编写工作的严肃性和连贯性, 提升了教师的备课积极性。实践、实验课教师也主动要求编写教案, 并能够根据课程、专业、学生学习特点和社会需求, 自觉进行教学反思, 课堂吸引力增强, 学生回归课堂, 教风学风明显改善, 真正实现了以点带面, 以教案带动教学, 以优秀带动全体, 促进学校教学全面发展的良好风尚。

摘要：教案是教师授课前准备的组织教学过程的工作方案, 是教师开展课堂教学活动的重要依据。如何提高教案的实效性?如何引导教师积极主动地编写教案?如何以教案为突破口, 提高课堂教学质量, 推动教学改革, 是很多学校面临的问题。本文以电子科技大学中山学院的经验为例, 提出人性化管理与执行力结合, 破解教案改革难题。

关键词：人性化管理,教案,执行力,课堂教学

参考文献

[1]辛朋涛, 魏雪丽.什么样的教案是好教案[J].教学与管理, 2002, (7) .

[2]郭冬生.构建人性化教学管理制度[J].中国大学教学, 2005, (3) .

执行工作改革刍议 篇5

目前，执行工作改革之风正此起彼伏，各种改革思潮竞相绽放，倡导改革执行方式的有之，倡导改革执行费用的有之，倡导改革执行机构的也有之……可谓“仁者见仁，智者见智”。但笔者认为，这诸多的改革均系建立在现行执行工作体制不变的前提下的改革，并不是质上的、根本意义上的改革，执行工作的某些弊端(如逻辑错误、理论上的缺陷等)依然存在，要彻底改变目前执行工作的困难与困惑，笔者认为，应该对现行执行工作体制进行结构性的重大改革，将所有生效刑事、民事、行政案件的判决和裁定的强制执行权整体划归司法行政部门，以建立效率较高、逻辑清晰，理论完善的、有中国特色的执行工作体制，切实发挥执行工作的强制和保障作用，这对我国当前正进行的司法体制改革将会具有深远影响和重大现实意义。

一、现行执行工作体制的弊端以及理论缺陷

(一)现行执行工作体制已不适应时代的发展和要求。

我国的执行工作分为刑事判决、裁定的执行，民事判决、裁定的执行和行政判决、裁定的执行，刑事判决、裁定的执行几经变革已大部份移交司法行政机关管理和指导，司法行政机关已在这项工作上做出了巨大的成绩。而民事案件的判决和裁定从建国以来则一直由人民法院自己执行，在八十年代出现的行政判决、裁定亦由人民法院自行执行，这种执行模式的设立是源于建国初期套用前苏联模式，按照解放区人民司法机关的传统做法建立起来的，在1954年时人民法院的执行工作机构曾一渡被撤销，因从50年代后期开始，我国的绝大部分民事案件以调解结案，至改革开放以来，我国经济高速发展，民事案件大量增加，民事判决裁定的强制执行比例也随之大幅增加，法院的执行人员有限及其它因素的影响，执行工作的难度也越来越大，而行政案件由于人情多，涉及关系繁杂，执行率也相对不高，民事行政判决、裁定的“执行难”已突出在摆在面前，正由于部分判决、裁定得不到切实执行已极大影响了司法机关的形象和法律的权威。法律和司法的权威受到了极大的挑战，单凭法院系统现有的执行力量根本不能扭转执行工作的现状，因此，必须对现行执行体制进行重大改革，以建立人员充足、工作高效的执行工作体制，在最大程度上解决“执行难”问题。

(二)现行执行体制是“执行难”的原因之一。

长期以来，大量民事、行政判决得不到很好执行，严重地削弱了法律和法院的权威，同时也引起当事人对判决、裁定书的可信度以及对诉讼的质疑，造成这种现象的原因除了强制执行的法律不健全、债务人法律意识淡溥、经济不景气等原因外，现行民事行政判决、裁定的`执行体制也是造成“执行难”的原因之一，具体表现在：1、法院存在重审理轻执行现象。由于早期我国的民事纠纷(行政案件几乎为零)大多以调解结案，法院工作任务不重，而判决、裁定的自动履行率也较高，但随着社会的发展，民事、行政案件大量增加，法院审理工作越来越重而无瑕顾及判决、裁定的执行，很多案件判决、裁定下来后当事人得到的只是一纸空文，这在很大程度上打消了当事人寻求公力救济解决纠纷的积极性，同时对法律的权威也产生了怀疑;2、从法院内部机构上讲，从事审判业务的股室和人员明显较多，而执行人员的数量却明显不足，整体素质也不高，无论从力量上还是从素质上已不能适应工作的需要。而从经济效益角度上讲，执行机构往往择重标的额大，易于执行的案件加以执行，对被执行人和被执行标的地处偏远、标的金额不大的却不愿执行。这种的存在也增加了当事人对司法权威的质疑。

(三)现行执行体制不利于权力的监督和制约，也不利于平衡各政法机关的职权。

法国启蒙思想家孟德斯鸠早在十八世纪就指出：“一切权力必然导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败”。现行体制中，各种案件的审判权和大部分案件的执行权均集中在法院，而法院的执行工作和执行权不受监督或很少受到监督，这无疑会让部分执行人员和领导产生腐败思想

改革的执行力 篇6

长，但在一些欠发达地区情况却截然不同。为什么好政策不是都能起到好效果？文章从公共政策执行角度出发，分析农村税改中存在的问题，并提出相应的解决思路。

【关键词】农村税费改革 公共政策 执行阻力 解决办法

农村税费改革是减轻农民负担的一项重要举措。自2000年3月发布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，率先在安徽全省范围内进行试点，到2007年1月1日，在我国实行了2000多年的农业税在全国范围内被正式废止。这一政策的实施，标志着农业走进“无税时代”。一些配套政策也随之发布出来，如2000年，发布了《关于取消农村税费改革试点地区有关涉及农民负担的收费项目的通知》，《关于农村税费改革试点地区农业特产税政策的通知》。2002年，发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。

取消农业税，意味着“以农养政”时代的结束和乡村社会“民本位”时代的到来。但在旧体制被打破、新体制尚在建立的过程中，一方面旧体制下掩盖的问题开始逐步浮现，另一方面新体制建立过程中也催生了一些新的问题，两方面的问题交织在一起共同困扰着基层政权的运转和地方经济的发展，亟待加以妥善解决。特别是农村税费改革的一些政策的落实没有完全到位，个别地方农民负担反弹趋势明显；一方面农民增收的基础仍不稳固，增收难问题仍然突出。

一、政策执行阻力分析

为什么这些政策总是不能起到很好的效果呢？中央文件抱怨“有的地方和部门置中央的三令五申于不顾”，使中央关于减轻农民负担的方针政策不能完全落实。这固然是一个重要的原因。但是，中央的政策为什么到了下面就不能贯彻执行呢？为什么有的地方和部门敢置中央的三令五申于不顾，以至于中央的确在“三令五申”的发文件呢？政策执行难现象表现得十分明显。

为什么政策执行难？笔者以为，政策执行过程中，由于政策涉及各方面的利益调整，会遇到各种阻力，即出现有些人或组织以各种不同的理由和借口，阻止准确地落实政策和执行政策的现象。这种现象主要表达了对原有政策的某种评估，政策执行需要政策环境，需要政策执行人员的配合。但是，从目前情况看，这两方面都存在巨大的困难。

首先分析政策执行环境。目前环境中的需求强烈，但支持不足。就前者而言，广大农民要求税费政策改革的呼声十分强烈，减负会给他们的生存和发展带来更多的希望和机会；另外，从中央到地方的各级政府官员也希望减轻农民负担，这样有利于营造一个良好的干群关系，有利于各级政府各项管理行为的顺利开展。特别是对于那些长期生活在农村基层的乡、村两级干部而言，他们也愿意树立良好形象，与邻友善，善待乡亲。这一心理倾向在很多农村调查中均能发现。虽然上下需求强烈，虽然上下都想获取税费改革之“收益”，但谁来为这种收益的产生买单？

观察目前政策执行环境中的支持力量，明显存在着薄弱的方面。总体来说，我国目前“分税制”的财政体制、城乡二元户籍制度、九年制义务教育制度尚未有大的变化。这必然给农村税费改革政策的执行带来困难。因为减轻农民负担，进行税费改革，必然带来现行县乡两级政府财政的巨大亏空，这一亏空需要中央和省级财政的转移支付来弥补。某些地方政府的“养人”或生存都存在问题，更别提做其他事了。因此，问题的实质就在于：“劫富济贫”如何可能？如何通过一种有效的制度安排和政策措施，使得富裕地方政府的财政能帮助贫困地方政府的财政，以达到“共同富裕”的目标？现行的财政体制是分灶吃饭，对沿海经济发达地区有利，对内地不利，对内地缺乏二、三产业的农业县、乡，尤其不利。沿海发达地区，地方财政全部来源于二、三产业，并有余于补助农业。而在内地根本做不到。地方财政与农民争饭吃，而不是像沿海那样，补助农民一点。农民说自己负担重，地方政府说自己穷得发不出工资，上上下下日子都难过。在内地，一乡的财政基本上百分之五六十全花在教育上；一县财政百分之三四十花在教育上。九年义务教育的负担，压得内地乡、县喘不过气。各县、乡往往发了教师的工资，发不出县、乡官员的工资。

其次，分析政策执行队伍。任何新政策的出台和实施，都会导致对现存利益格局的调整和变化。即使这种政策是正确的，符合社会发展的需要，符合多数人的利益，也会有在这一次政策的变化中，认为自己根本没有收益，甚至受到损害的人或组织。这些人和组织会形成一种力量，反对新政策，批评新政策，这就是政策执行过程中遇到的阻力的最主要的来源。在现实中，人们对政策本身是非的批判，其实都来自对自身利益得失的判断，都与自身利益相关。农村税费改革说到底是一次农村社会财富的大调整，是通过法律形式规范农村分配制度，把原来县乡干部从农民身上非正当所得的特殊利益还给农民。正如朱镕基总理所讲，由原来找农民要1200亿元，甚至更多，现在减少到500亿元。这是一件说起来很令农民振奋、却令县乡干部“厌恶”的事。因为在目前的政治体制下，这项工作最终要靠县乡干部的“自觉”来完成。问题恰恰在于，砸自己的饭碗，他们会甘心吗？这必然造成税费改革的阻力大，“支持”政策扭曲和变形，政策执行难。

二、农业税费改革执行中存在的问题

全国取消农业税有效减轻了农民的负担，但深层体制矛盾凸现。目前政策执行中存在的问题主要来自以下几个方面。

1、乡村两级财政运转困难

乡村两级财政收支矛盾突出。税费改革以前，乡镇财政收入主要来源于各项税费收入。农业税取消以后，农业附加税自行消失，村级运转资金来源大量减少。国家财政转移支付将成为村级正常运转的惟一来源，村级收支缺口会更大，村级组织将难以发挥自我管理、自我教育、自我服务的作用。另外这次在宣布取消农业税的同时，宣布暂停税改前尾欠的清收，并对欠税实行挂账停息处理。这使农业税尾欠问题成为目前农村社会的一大难题。

2、乡镇政府职能转变滞后

取消农业税后，长期围绕税费转的乡镇政府，工作量大大减少，乡镇政府的催粮派款丧失了执行空间，人浮于事的问题显得十分突出。此外，乡镇政府的财政收入不再依靠农村而主要来自上级政府的转移支付，而转移支付资金多被县政府分解到各个县级职能部门，乡镇财政完全成了“吃饭财政”。

3、农村文化教育缺乏

取消农业税后，乡镇政府收入明显减少，也影响到农村基础教育缺乏经费，“保工资”都成了很大的问题，对农村义务教育的投入越来越少。农村基础教育将面临学校危房没有资金维修，学校办公经费严重不足的困难境地。

三、解决农业税费改革政策执行难的办法

1、妥善解决基层政府的财政困境问题

要确保基层政权正常运转，建议在大力支持发展县域经济，研究制订乡、村消赤减债政策和措施。就化解乡镇债务而言，一是要探讨建立健全严格的乡镇债务管理制度，从源头上杜绝新增债务，防止边还债边举债的恶性循环现象的发生。二是按照统一的标准、口径对乡镇债务进行清理核实，核清债务债权主体、分清偿债义务和清偿责任，建立台帐，并制订行之有效的偿债计划。三是先易后难分步消化债务。按照债务形成原因分项剥离债务，并合理分类处置不良债务。同时，探索建立乡镇政府偿债基金。可从年度预算安排增量部分、综合财力结余中提取基金，并将全部不良资产处置收益、抵债物资的收益并入该基金，使其有相对稳定的资金来源。四是坚持依法理财，严格预算约束，强化税收征管，积极推行“乡财县管乡用”和职务消费货币化改革，坚决压缩非生产性开支，防止资金跑冒滴漏。五是规定各地不得对乡镇下达招商引资指标，乡镇政府不得为经济活动提供担保，实行新债责任追究制度和乡镇干部离任审计制度。就化解村级债务而言，根据宪法和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会不是一级政权组织，所以其债务化解应遵循“村民自治”的初衷，着重探索从行政村范围内挖掘财源，筹集资金，消赤减债。如可以在征得大多数村民同意的前提下，公开拍卖机动地、荒地、荒山等集体土地承包权，以拍卖所得用于消偿村组的负债。鉴于部分村级债务是由于过去“普九”达标，办集体企业和为完成上级下达的税费任务指标造成的，因此对因国家政策造成的负债，地方政府可考虑承担部分化解责任。

2、适应发展要求，深入推进乡镇职能转变

重新定位乡镇政府的职能，将原来的部分管理职能剥离出去，由管理型向服务型转变。一是科学界定乡镇职能。乡镇在贯彻执行党的路线、方针、政策，推进民主法制、精神文明建设、社会治安综合治理和计划生育等工作的同时，应把主要精力放在发展经济、提高社会管理水平、搞好公共服务上，尤其是要把工作重心转移到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，把工作职责定位在“维护稳定、服务农民、促进发展”上来，把主要精力转到“抓产业，抓服务”上来。二是对乡镇实施精兵简政。鼓励支持乡镇干部走出机关，择岗创业，部分乡镇党员干部可以到村担任支部书记，增强村级干部的素质和基层党组织战斗力；也可以仿效企业改制，买断工龄、一次性走人；对城镇退伍军人可考虑采取资金补偿方式一次性安置。三是提高乡镇干部的素质，建立一支懂政策、懂经济、懂服务的精干干部队伍。

3、提高农村义务教育供给的有效程度

在这种情况下，要提高农村义务教育供给的有效程度，一方面应该实现农村教育的个性化。从世界范围来看，无论是发达国家，还是发展中国家，探讨农村教育问题都不能脱离农村这一特定的环境，使农村教育供给体现出鲜明的个性。农村教育的个性化，必须摆脱教育目标的单一应试性、城市趋同性，既立足农村，又放眼城市，培养既有农村情结知稼穑，又有城市企盼能工商的现代人。另一方面，还应实现农村义务教育内容的多样化。1917年，美国联邦政府通过的《史密斯－休斯法案》规定，在公立学校中必须开展中等农业职业教育。英国政府规定：凡年满18岁的农民从业前都必须接受为期1年的技术培训并获得相当于中学程度的合格证书。丹麦规定要买到30公顷以上的农用地，必须是通过基础教育、技术教育、管理教育三个阶段的学习后并取得绿皮证书者。这些立法，一方面确保了农村教育面向农村发展提供多样化的教育产品；另一方面又刺激了农村教育的有效需求，从而推动农村教育有效供给与有效需求的高位均衡。而在我国，农村基础教育基本不涉及职业技术教育，根本不能满足多样化的农村教育需求。因此，不妨借鉴他国经验，通过政策强制、利益诱导来激活我国的农村职业技术教育。

以农村税费改革为契机或突破口，取消或修改歧视农民的一系列政策制度，在土地、户籍、教育、迁徙、就业、纳税、参政等方面，都要有配套政策措施出台，使得在加入WTO之后，农民能够逐步进入市场经济的社会中，并以自身的生存和发展，促进整个社会的进步和发展。

【参考文献】

[1]宁骚：公共政策学[M]，高等教育出版社，2003.

[2]陈潭：公共政策案例分析[M]，湖南师范大学出版社，2003.

[3]赵凯农、李兆光：公共政策如何贯彻执行[M]，天津人民出版社，2003.

改革的执行力 篇7

一、燃油税改革政策对地方预算的有关规定

在新一轮燃油税制度的改革过程中, 财政部联合人民银行、国家税务总局以及交通运输部门出台了《关于实施成品油价格和税费改革有关预算管理问题的通知》。其中, 该通知针对地方预算的相关规定主要集中在以下几个方面:

一是取消公路养路费等六项收费, 并逐步有序取消政府还贷二级公路收费, 原通过地方预算的上述收费收入与公路养护和建设, 公路运输和站场建设与养护、航道养护和水路管理等支出纳入一般预算管理, 由财政部门通过部门预算或经财政部门批准的列支渠道予以保障。

二是规定成品油消费税为中央收入。新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税、城市维护建设税和教育费附加收入具有专项用途, 不作为经常性财政收入, 不计入对地方“两税”返还, 不纳入现有与支出挂钩项目的测算基数。除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外, 其余由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。

三是为解决交通部门在养护管理、人员安置、公路水运建设等方面支出需要, 中央财政通过资金调度方式向地方财政拨付相关资金。

二、燃油税改革政策对地方预算的影响

随着新一轮燃油税改革的顺利进行, 地方政府对该项交通税费收入的预算管理方式也相应发生了转变。尽管地方预算仍保持“资金属性不变、资金用途不变、预算程序不变、事权不变”的管理原则, 但是, 公路养路费等六项收费的取消无疑给地方预算资金收入带来了极大的冲击。燃油税改革政策对地方预算的影响主要体现在以下几个方面:

1. 燃油税改革使地方预算产生较大的资金缺口

据统计, 目前地方通过养路费等六项交通费直接投入和间接融资用于基础设施建设的具体项目多、投资规模大, 这些交通费用主要用作公路养护经费、新建高速公路资本金等。按照相关政策, 燃油税改革后, 六项交通费用被取消, 这部分资金需从费改税基数和增量中由财政安排。然而, 从目前的情况看, 改革后地方可掌握的交通资金仅限于中央转移支付的基数部分, 当前投资于各大基础设施建设的资金返还数远远超过了这部分基数, 需要在增量中进行调剂使用, 并需要地方财力兜底还款。

2. 地方预算中对筹资渠道和方式难以把握

燃油税改革之前地方政府已形成了一套较为成熟的筹融资模式, 基本可以按照“以有效的交通费用为基础, 以贷款为主体, 多渠道筹融资金, 用小钱找大钱”的预算管理模式满足交通建设对资金的需求。但是燃油税改革后, 中央将交通建养资金拨付到各级财政或直接对交通建设项目拨款, 完全打破了现 (原) 有的资金运作模式, 同时也打破了各种融投资金管理体制、贷款资金的拨付及监管办法。地方财政失去了统贷统还的预算基础, 没有了固定收入为贷款作承诺, 难以实现新的融资和贷款计划。

3. 燃油税改革对地方新旧预算的执行与衔接造成了一定的冲击

燃油税改革后, 地方预算也受到了一定的影响。就政策变化而言, 收入的转移使得地方预算的编制口径发生转变, 部门预算承担的任务进一步加重。如何做好新旧预算的衔接成为地方预算过程中必须予以解决的一大难题。

三、燃油税改革后加强地方预算的建议

燃油税的改革要求各级地方政府尽快适应不断变化的形势, 把转方式、调结构作为破解当前制约预算执行与衔接的突破口, 积极探索地方预算制度的完善机制, 切实增强资金保障能力。

1. 积极寻求多渠道融资, 设法从社会投资筹集资金

地方基础交通设施建设资金不能仅仅依靠中央财政收入的支持, 还应设法从社会投资方面筹集资金。对社会资本的引入可以尝试以下办法:对主动投资于公路建设的企业或有意向投资的企业给予所得税等税收优惠, 并通过政策调整适当放宽这些企业的银行信贷条件;对保险基金等基金投资, 政府要通过对公路建设工程的监督来保证其投资盈利率。另外, 地方交通运输部门还可将普通公路建养资金与高速公路收费进行“捆绑”, 借助高速公路收费取得银行信贷, 并以“统借统还”的形式偿还贷款。这种方式也将成为公路建设与养护资金筹集的有效助力。

2. 尽早形成交通基础设施资金补偿机制

建立新融资平台、实现多渠道融资, 是解决地方交通基础建设资金缺口的重要手段。但是, 当前我国资本环境尚处在逐步完善之中, 各种新兴融资方式在我国还没有完全发展起来, 不少融资平台还在萌芽状态, 具有较大的融资风险, 无法承担交通建设的重任。在此次燃油税改革中, 也没有提及增量资金融资的配套政策。而交通基础设施建设本来就是国家工程、社会工程, 在缺乏政策的引导下, 地方有关部门无法解决增量资金的融资问题。因此, 国家在推进燃油税改革的同时, 应建立地方交通建设补偿机制, 尤其是在一些交通建设落后的地区增加投资, 进一步缩小地区差异, 促进各地区协调发展。

3. 推行零基预算的方法

地方预算部门在编制预算过程中, 应积极采用零基预算的方法。零基预算的主要思想是“以零为基础编制预算”, 指在编制预算过程中, 不考虑前期各项费用支出的影响, 将预算期的基数设定为零, 重新分配经费支出数。地方预算部门采用零基预算的方法, 可以不受前期费用项目和费用水平的制约, 及时与其他单位进行沟通, 调动各单位降低费用的积极性, 尽可能消除原有不合理的费用支出项目, 达到综合平衡编制预算的目的。

4. 做好新旧预算衔接工作

燃油税改革后, 为顺利实现地方预算的执行与衔接, 一方面, 各级地方预算编制部门应组织认真学习费税改革要求和新的预算编制办法, 积极与主管部门进行沟通, 明确掌握预算编制要求。另一方面地方预算编制部门应积极向上一级财政部门反映当地交通行业的实际情况, 争取上级部门的理解和支持。同时, 地方预算部门也应尊重客观现实, 不能虚增预算支出, 尽可能地使预算与经费支出保持配比, 做好新旧预算编制的过渡工作。对批复下来的预算指标与实际资金需求差距较大的, 地方预算部门可以向上级财政部门反映情况, 通过办理审批手续以实现年中追加预算支出, 保障预算单位的正常支出, 做到既不浪费预算指标又不刻意压制预算, 实现新旧预算的衔接。另外, 对于专项资金的使用, 地方预算部门应提前做好各项资金的安排工作, 对预算资金的使用一定要遵循事前申报的制度, 对纳入专项资金管理的重点工程项目, 地方预算单位应及时与上级财政部门沟通, 对资金的使用进度和安排下达合理指标, 在不耽误工程项目进展的同时, 保证资金使用科学、有效。同时, 对专项资金的使用情况, 地方预算单位还应向上级财政部门提交材料、说明情况。

摘要：燃油税政策是我国财税体制改革的一个重要内容, 从燃油税改革政策的讨论到出台, 各方利益代表者经历了数轮博弈, 尤其是中央与地方政府之间的利益博弈更值得关注。燃油税改革后, 地方政府如何加强交通资金的预算管理就成为一项重要任务。

关键词：燃油税改革,地方预算,资金

参考文献

[1]韩良珍.浅析新的财政预算体制下公路财务管理新途径.交通财会, 2011.01.

[2]左田房, 贺磊.对国库集中支付制度下高速公路运营预算管理的思考.商业会计, 2011.09.

[3]杨再敏.公路部门预算编制及预算项目支出控制要点.交通财会, 2010.09.

[4]梁淑珍.公路养护部门深化部门预算改革的探讨.中国新技术新产品, 2010.23.

[5]刘亚芹.基于公路财务管理实践、强化预算分析和控制.魅力中国, 2010.28.

职称改革政策执行时尚需细化 篇8

这次职称改革舆论普遍认为有几大亮点。一是实现了中小学教师职称的统一,中小学教师职业生涯的“天花板”被打破,将拥有和教授、研究员同样的职业发展空间;二是修订了评价的标准,注重师德、实绩和实践经历,淡化论文、学历色彩;三是同行专家做评审,评审过程更透明;四是职称向农村和边远地区教师倾斜,将会给乡村教师更多的发展机会。

这些职称改革的出台,使教师们,尤其是乡村教师欢欣鼓舞,给农村教师带来了福音,但,再好的政策,如果没有相关的辅助措施作保障,也会使效果大打折扣。

根据目前基层学校的工作实际,笔者认为,这次职称改革要真正消除广大一线教师的“心中之痛”,还需要在以下几个方面细化。

首先,这次改革提出职称评定要注重师德和实绩,这个提法本身很好,学高为师,身正为范,作为一名老师,高尚的师德永远是第一位的;至于教学实绩那就更不用说了,它是教育教学永久的生命线,既是教育的出发点,又是教育的归宿。但这两者很难量化。

中小学对师德的评定一般体现在年终考核和师德考核上,而这两项考核通常的做法都是教师们投票,而教师投票本身存在着不少问题。得票率高的未必就一定是师德高尚的教师,得票率低的未必不是优秀的教师。平时有的教师不注重钻研业务,只忙着搞人际交往,整日吃吃喝喝、拉帮结派,在所有的大小选举中得票率往往都很高;而有的教师平时勤勤恳恳,因忙于钻研业务,忽略了人际交往,在选举中屡屡居于劣势。

因此,师德和实绩考核必须建立起一套客观的评价标准,在评价的方式上要把发展性评价和终结性评价结合起来,要注重评价的多元化,评价的主体不能仅仅是教师,还要把家长和学生考虑进来。事实上,他们是最有发言权的,教师好不好家长和学生往往最有体会,他们的评价往往最中肯。

其次,职称改革的第二大变化是同行专家做评审。事实上,很多地方已经采用这种方法了。具体的操作流程是这样的,由全体教师选出评审委员,组成评审小组,然后对教师进行综合考核评定。但学校的校长往往是评审小组的成员,在已经行政化的学校里,评审小组难免唯校长马首是瞻,校长能直接左右评选的结果。而且职称评定的标准每年都不是固定不变的,教育主管部门没有制定统一的标准,学校领导可以操作标准的制定,而且常常具有很大的倾向性。因此,在这个环节,起着关键作用的校长利用自己的“特权”搞权力寻租,是很难完全避免的。

因此,这个同行专家做评审最好能让学校领导回避。整个操作流程由第三方来操控,客观制定评价的标准,综合考察教师们的实绩,把那些真正热心于教育事业的好教师选上、评上。

第三,职称评价向农村教师倾斜之说缺乏具体的规定,没有明确的标准。怎样倾斜,倾斜的幅度又有多少?笔者所在的区域有1000多名教师,每年的名额也就是三五个,好多教师至今连中级职称都没有被评上,至于高级或教授那只不过是遥远的梦想。

改革的执行力 篇9

一、财政管理体制改革使预算执行审计面临新的机遇与挑战

我国财政体制改革总的目标市建立与社会主义市场经济相应的公共财政。在原有的财政管理中, 存在着诸多与建立公共财政不相应的突出问题:一是重决算、轻预算, 财政预算编制准备不够, 导致编制较粗、不够科学、合理与细化。二是预算编制多年来遵循“基数加增长”的方式编列, 没有更好地关注部门预算单位情况的变化, 导致一方面固化了财政基金在部门单位的分配格局, 同时也加剧了财政支出的刚性增长。三是预算约束不强, 部分应当纳入年初预算的财政收支没有纳入, 预算调整不够严谨, 年底追加预算比重较大。四是预算收支科目分类欠科学, 导致编制的预算内行说不清, 不利于人大和有关只能部门的预算监督, 也不利于预算的公开、透明。五是财政资金分散, 流转环节较多, 基金调度的力度不够, 挤占、挪用财政专项基金的现象屡禁不止。六是财政转移支付还存在政策不够透明、操作不规范、转移支出种类过多的等问题。

随着我国政府职能重心的转移, 财税部门围绕建立公共财政、完善财税体系、增强财政实力等方面出台和实施了一系列财政改革措施。

(一) 收支分类改革。

收支分类改革遵循有利于公共财政体系的建立, 有利于预算的公正、公开、细化和透明, 有利于加强财政经济分析与决策的原则。进一步为深化部门预算、提高预算的透明度提供了有利条件。改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成, 改变了过去收支体系设置不全, 涵盖范围较窄, 支出按经费分类, 不能准确反映政府职能活动的弊端。改革后的收支体系更趋完整、准确与清晰, 为预算执行审计的进一步深化提供有利的契机。

(二) 部门预算。

当前部门预算的编制实际上是由三个层次构成, 一是由财政部门代表政府向人大做的预算草案报告, 普遍较粗, 只编列到收支大类;二是政府根据人大通过的预算而下达的财力安排计划则相对较为详细, 但普遍存在上级补助收入为打足、部分行政性收费、罚没收入等财政收入未纳入年初预算, 执行中仅以政府抄告单或政府领导签字代表;三是财政部门批复的部门预算虽则最为详尽, 基本依据政府财力安排落实, 但编制时部分收入未完全纳入的先天不足, 导致年中执行中随意性较大, 年终追加支出比重普遍过高。

(三) 国库集中收付。

国库集中收付即国库单一账户制度, 同时, 所有财政支出必须通过这一账户进行拨付的一种制度, 概括起来就是“六个直达”, 即预算收入直达金库、预算外收入直达专户、工资直达个人账户、专用经费直达项目单位、政府采购直达中标供应商、基建支出直达施工单位。资金使用、银行清算实行全过程监督。由此使得财政资金账户更加集中, 财政资金调度更加频繁, 资金流向更加复杂, 国库集中资金流量加大。这些特点, 都对预算执行审计工作提出另外挑战。

(四) 政府采购。

政府采购是实现公共资源优化配置的一种机制。当前政府采购过程中存在管理部门对执行部门监督力度不够, 有的甚至合二为一, 无监督可言;政府采购预算编制不够科学合理;采购过程不够规范、透明, 容易出现舞弊行为;政府采购批复不及时;政府采购绩效评价标准不一, 不能全面评价政府采购实际产生的效益等等。政府采购是公共财政框架的重要组成部分, 促进政府采购的规范运作是审计监督法定的职责, 也对今后本级预算执行审计深化对财政支出的审计提出新的挑战。

(五) 转移支付。

转移支付是一个国家的各级政府之间在既定的职责支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。当前存在的主要问题是政策不够透明、操作不规范、种类过多。为使这项制度发挥其应有的作用, 应当进一步深化本级预算执行审计的内容, 切实将转移支付纳入本级预算执行审计的视野, 促进转移支付制度的进一步完善和执行过程的规范。

二、当前预算执行审计存在的主要问题

近些年来, 随着社会对审计期望值不断加大和审计部门自身的不断摸索与积累, 本级预算执行审计工作取得了较好的成效, 对实行于加强财政预算管理、深化财税体制改革发挥了重要的作用。但还存在一些与新形势不相适应的地方, 影响了预算执行审计的进一步深化, 主要表现在:

(一) 现行审计体制的局限性。

我国的审计实行的市上级审计机关和本级人民政府领导下的双重领导体制, 体现在本级预算执行审计上, 实际上就是本级人民政府的内部审计, 必须体现本级政府的意志。预算执行审计对某些特定问题的查处与报告, 政府为了减轻负面影响, 审计在向人大报告和向社会披露时, 要求审计部门只能点到为止, 一定程度上影响了审计执法力度和审计作用的发挥。同时, 由于现行审计管辖体制的局限, 造成本级预算执行审计内容不够完整。按照现行审计体制的规定, 国家税务局在地方的各级机构不属于地方审计机关的审计对象, 因此地方审计机关对国税机关征收中的地方财政收入部分不能进行核实, 另外从当前的实际情况显示, 国地两税的经费收入一半以上来自于地方本级财政, 并且已纳入预算, 本级预算执行审计也囿于审计管辖体制的约束, 不能进行审计, 这些都势必影响审计工作成效。

(二) 财政预算执行审计依据的法规滞后。

随着财政预算制度改革的不断深化, 各种财政配套改革的法规、规范性文件不断更新, 原来依据的《预算法》及其实施条例比较原则, 操作性不强, 而配套的文件不能及时、完整的掌握与运用, 影响了预算执行审计作用的更好发挥。

(三) 审计机关内部条件的制约。

财政预算执行审计是审计人员政策水平、业务素质的综合考量。当前审计机关开展本级预算执行审计, 受到一些内部因素的制约:一是审计人力资源缺乏, 影响审计工作质量。并且业务水平和政治素质不均衡, 而面临的审计对象太多、审计任务太重, 要想在短时间内完成财政、地税、地方金库的审计, 以及延伸预算单位及纳税户的审计调查, 非常困难。二是财税部门自身电算化水平较高, 而审计部门这些年来虽然从上到下已将计算机审计作为审计质量的生命线来抓, 但还没有开发本级预算执行审计软件, 积累的计算机审计经验还不多, 利用计算机查账能力相对薄弱, 不利于审计向深层次发展。

三、深化本级预算执行审计的几点思路

适应财政预算改革, 服务于公共财政意识, 认真总结《审计法》实施以来预算执行审计的经验, 研究今后发展趋势, 进一步统一思想, 明确目标, 改进审计方式、方法、深化财政预算执行审计。

(一) 准确定位, 强调服务, 严格执行“两个报告”制度。

在现行审计管理体制短时间内不会改变的情况下, 审计机关开展本级预算执行审计应准确定位, 服务于本级政府进行的各项财政改革措施的实施, 服务于人大对本级预算的监督。“两个报告”制度的建立, 使审计工作纳入了国家预算管理和监督体系, 并成为其中不可缺少的环节。通过这一制度, 审计的意见和建议可以直接影响政府的宏观决策。“两个报告”应该针对报告对象的不同讲求策略。审计工作报告遵循有利于人大对本级预算执行和其他财政收支进行监督, 有利于政府管理财政的原则, 在报告内容和重点上既要有所侧重, 又不能只反映财政税务部门内的问题。

(二) 改进方式、加强协调, 构建财政一体化审计。

财政审计是审计永恒的主题, 要充分发挥好财政审计的作用, 应当改进审计方式、方法, 调整好审计重点和工作思路, 使审计工作有的放矢。每年年初财政预算批复后应及时取得相关资料, 年中注意跟踪了解预算追加和调整情况, 第四季度着手搜集分析预算执行相关资料。在此基础上, 根据预算资金分配的方向、规模和结构, 结合历年审计发现的苗头性和普遍性问题, 综合分析研究, 确定审计工作重点, 作为制定下年预算执行审计计划的依据。在审计机关内部, 构建财政一体化审计体系, 统一协调预算执行审计。审计组织上, 打破内部分工界限, 统一调配力量, 协调一致的运行管理模式。同时要加强向政府、人大的汇报和财税部门的沟通协调。

(三) 适应财政改革, 深化预算执行审计内容。

预算执行审计是推动财政改革的重要手段, 围绕财政改革, 不断深化审计内容。应当而且可以在进一步细化部门预算、完善国库集中收付制度、规范转移支出、推动政府采购制度、优化财政支出结构等方面发挥更大的作用。

1、务实部门预算执行审计的基础。

部门预算是预算体制改革的核心内容, 也是开展预算执行审计的基石, 部门预算编制是否科学, 执行是否准确, 直接影响预算管理的成效。预算执行审计应以部门预算执行审计为基础, 重点审查:一是部门预算编制是否科学、合理与完整。单位预算外资金是否全部纳入财政专户管理, 并全部列入本部门的综合预算;政府提供给各部门、单位履行职责所需必要的经费标准是否合理;财政部门是否预留机动指标。二是部门预算执行的真实、合法性。审查预算批复是否及时, 预算拨款是否按进度、按级次有序拨付;各部门、单位是否隐匿收入, 预算外收支是否严格执行“收支两条线”;专项资金是否专款专用。

2、把握国库账户审计关键。

公共财政下对财政性资金实行统一调度和管理, 规范收入收缴和支出拨付程序, 实习国库单一集中收付制度, 为预算执行审计提供了有利的契机。审计应当把监督的关键转到“集中收付”上来。首先要审查有关部门、单位各项非税收入、预算外资金是否进入国库统一账户, “收支两条线”制度是否切实执行等。其次, 要监督国库集中支付资金的真实性、合法性, 检查有无不按预算和程序支付, 有无一方面集中支付、另一方面一些资金又分散管理, 账外循环。通过对国库集中收付的审计, 促进此项制度健康运转。

3、推动政府采购的规范化运行。

政府采购是公共财政框架的重要组成部分, 促进政府采购的规范运作是审计监督的职责, 对政府采购的审计, 首先, 要对政府采购计划的编制和执行情况进行审计, 审查采购计划和预算编制程序是否合规, 是否报政府批准等;其次, 要按照《政府采购管理办法》的规定, 审查政府采购主管部门编制的采购目录, 确定其采购范围。通过政府采购审计, 提高财政资金的使用效益, 促进政府公共财政下的采购制度更加合理、合规、合法。

4、促进转移支付向规范化发展。

转移支付制度是财政改革的一项重要措施, 当前的预算执行审计存在对转移支付政策掌握不够全面、及时, 审计内容不够深入的不足, 而基层县市财政转移支付额度在财政收支中的比重较大, 甚至大多已超过地方一般预算收入, 转移支付应当成为今后本级预算执行审计关注的重点。对一般性转移支付应将税收返还和结算补助作为审计重点, 审查真实性和合法性;对专项转移支付, 应对每笔转移支付资金进行跟踪审计, 从资金源头、渠道、投向等多方面进行审查, 严防这些资金被截留、挪用或出现损失浪费, 以保证转移支付资金的安全并发挥最佳效益。

(四) 积极探索财政绩效审计。

财政预算管理制度改革后, 预算执行应以建立财政预算绩效体系为契机, 积极探索财政资金的绩效审计。多年来的财政审计一直以合法性审计为重点, 随着公共财政改革的深入, 财政部门已着手开展财政资金绩效审计:一是对部门经费审计时, 重点检查事业经费是否保证以较高的行政水平向社会提供优质服务, 事业效果如何;二是开展政府投资项目审计时, 不仅要进行投资项目决算审计, 还要把审计作为一种制约环节贯穿在项目从招投标到竣工决算的全过程, 确保财政资金使用效益的最大发挥;三是开展对专项资金审计时, 应重点检查项目资金是否按预算安排使用, 揭露是否因项目安排不当造成专项资金滞留或损失浪费, 以及是否截留、挪用项目资金, 或者弄虚作假骗取项目资金, 造成财政资金使用无效益的问题。

摘要：本文分析了当前财政预算体制改革对本级预算执行审计的影响, 结合当前预算执行审计中存在的主要问题, 提出适应财政体制改革, 变革预算执行审计目标、方式、内容和技术方法, 深化本级预算执行审计, 促进财政管理体制的完善。

关键词：财政改革,预算执行审计

参考文献

[1]、李金华.《审计干部知识读本》1994中国审计出版社

[2]、陈清玉《.围绕财政制度改革深化预算执行审计》2003财税与会计

[3]、朱哲《.深化预算执行审计的几点思路》2006铜陵学院报

[4]、陈斌《.深化预算执行审计的基本思路》2005审计与经济研究

[5]、陈练.《因应国库极致支付变革财政审计工作》2006近日海南

[6]、桂忠才《.关于预算执行审计的几点思考》2003广西审计

[7]、郑中淮《.落实科学发展观不断深化预算执行审计》2005审计与理财

改革的执行力 篇10

一、预算单位在预算编制和执行中存在的问题

(一) 部门预算编制缺乏科学性、完整性

目前, 部门预算的编制预算科目已细化至项级、经济科目也细化至款级科目, 但在实际编制过程中, 由于客观上部门预算具有前瞻性、预测性和不确定性的特点, 主观上预算单位又不够重视, 仍按粗放型的方式编制预算, 存在“重总额、轻细项”的思想, 未进行严谨的测算和详实的调查研究, 对经济科目的申报也十分随意, 对定额标准内的预算金额在各个经济科目之间的分配想当然, 缺乏科学性、完整性, 这样就造成在执行时, 实际发生的费用无法与经济科目匹配, 无法按编制的预算列支。

(二) 预算执行随心所欲, 对预算的刚性约束观念淡薄

不少预算单位的领导对预算的严肃性不了解, 不重视, 各单位财务人员的业务素质也存在差异, 在预算执行中, 不以预算为依据, 突破预算细化控制的现象较普遍。不根据预算来控制支出, 而是先支出, 然后想方设法在预算内列支该费用, 破坏了预算的刚性, 并且有可能造成所列支的项目费用和实际用途不符, 甚至出现事实上的超预算支出或无预算支出。

(三) 预算单位定额经费不足, 存在挤占专项经费的现象

目前部门预算编制人员经费是按人员定额和人数计算的, 公用经费也是按定额和人数编列的, 项目经费则按实际需要确定。由于客观情况多变, 且各预算单位的业务职能又在不断的变化和调整, 而定额标准未适时作相应调整, 引起定额经费不足, 挤占专项经费, 通过专项经费来弥补正常经费的问题。

(四) 政府采购预算编制不准确, 影响了预算的执行

政府采购预算是部门预算的一部分, 它与一般预算共同构成完整的部门预算。对应纳入政府采购范围的项目须编入采购预算, 否则不予支付。目前虽对应列入政府采购预算范围的项目作了明确的规定, 但项目范围、具体执行环节的有关政策不够细化, 仍以单位财务人员的主观判断进行预测、区分为主。

(五) 上级预算单位将财政资金重新分配转拨给下级单位, 存在“小财政”现象

长期以来, 由于预算体制方面的原因, 在预算编制级次的设置上, 存在某些基层单位不独立编报预算, 由上级主管部门代为编制, 在与主管部门的本级预算汇总后以上级主管部门的名义上报财政, 审批通过后, 下达到主管部门, 由主管部门转拨给基层单位的现象。这使得这些基层单位的财政资金使用脱离了财政部门的事前、事中的监督。

二、部门预算编制和执行存在的问题对国库集中支付的影响

(一) 不利于预算编制刚性约束和预算执行真实反映两者的统一。由于预算编制不准确, 实际发生的费用无法在预算所列示的项级、款级科目的范围和金额内列支, 就会出现一个“两难“局面。此外, 预算执行本身的不规范, 也影响了预算的严肃性, 影响了预算对财政资金支出控制的有效性。

(二) 不利于国库集中支付机构高效、快捷、安全的支付预算资金, 提高资金的使用效率, 影响国库集中支付改革的进一步深化。按照国库集中支付有关制度的规定, 支付执行机构必须严格按照预算支付财政资金, 对与预算不符的支出不予支付。由于单位预算编制的不准确, 实际发生的费用与预算不匹配, 就有可能造成资金无法正常、及时支付, 影响了国库集中支付效率和资金使用效率。

(三) 不利于财政部门对财政资金实际执行情况的监督和评价。由于目前预算编制与预算实际执行不符, 实际发生的费用无法与预算的细化科目匹配, 使费用的实际开支情况不能在支付过程中得到真实反映, 影响财政部门对财政资金执行全过程的有效监督。而财政部门不能及时取得准确、完整、真实可靠的信息, 难以对财政资金的执行效果进行正确、全面的分析和评价。此外, 系统转拨资金现象的存在, 也一定程度上影响了财政部门对资金使用状况的信息收集和监督。

三、解决以上问题的主要建议

(一) 加强预算编制的指导与业务培训工作, 强化预算执行的法律刚性约束观念

针对预算编制时间紧, 部分预算编制人员业务水平较低等客观情况, 财政部门应加强业务指导。留出一定的时间针对财政部门与预算编制部门意见不一致的部分, 进行磋商与论证;增加协调时间, 扩大磋商范围, 增加科学论证环节, 使预算编制更加符合实际。同时加强培训工作, 把专项培训与日常培训结合起来, 把“重总额、轻细项”的倾向转为两者并重, 把重预算报表的勾稽关系转向重预算编制的实质, 细化决算报表的编制, 逐步提高单位财务人员的预算编制水平。

(二) 做好预算编制的基础性工作, 提高预算编制的前瞻性、科学性和完整性

1.全员参与。部门预算的编制是以预测单位各部门的实际工作业务为基础的, 光靠财务人员或财务部门是难以做到预算编制的科学性、完整性和准确性的, 只有全员参与才可能提高预测的准确性和有效性, 同时有利于全体人员从实际中体会预算的严肃性, 有利于预算的规范执行。

2.推进项目库管理建设, 对申请预算的常用项目进行规范化、程序化管理, 进入项目库的项目须经过严格的论证、审核, 并建立常用项目历年实际执行情况的汇总、分析和评价体系, 实行滚动管理, 为预算单位编制专项预算提供指导, 提高单位预算编制的效率和准确性, 同时也可以为财政部门进行预算审核提供参考依据。

(三) 完善程序设置, 从系统上为保持预算编制和执行的一致性提供技术支撑

在用款计划申报、审批的程序设置上, 应逐步与已细化至项级、款级科目的预算口径保持一致。对用款计划编制的控制细化到款级经济科目, 单位只能在该明细科目的全年预算金额范围内编制计划。超范围编报计划或者无该科目预算的支出必须先通过财政部门调整预算, 根据调整后的科目预算才能编报计划, 支付资金, 从硬件上保证预算执行的刚性。同时, 加强网络建设, 保证网络的安全和畅通, 以便于预算单位能够顺利、高效的编制计划, 及时、安全的支付资金, 保证业务的正常开展。

(四) 加强预算执行的监督, 保证预算执行的严肃性和规范性

加强对预算执行的事前、事中监督, 在执行机构现有的监控体系的基础上, 完善对关联户业务的监控机制, 建立对其他特殊业务的监控机制。重点加强大额的现金支付业务, 零余额调整业务, 涉及单位福利发放的业务等监督, 尤其要加强二、三级单位授权支付类费用支出的监控, 从源头上对预算执行加以控制, 保证其严肃性和规范性。

摘要：随着国库集中支付改革的全面推开, 逐渐暴露出某些环节衔接不畅、预算监管乏力等问题。本文通过省级预算单位在国库集中支付改革后, 部门预算编制与国库集中支付之间存在的问题进行分析探讨, 为下一步公共财政改革决策提供一些参考意见和建议。

关键词：国库集中支付,预算编制,预算执行,建议

参考文献

[1]陶裕群, 卢煜.国库集中支付的问题及对策建议.现代商业, 2008, (36) :153-154.

[2]陈剑.完善制度强化监督进一步深化财政国库集中支付改革.中国财经信息资料, 2007, (22) :28-32.

改革的执行力 篇11

关键词：农业补贴；粮食安全；制度完善

中图分类号：F326.11；F812 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2016）14-0108-03

1 概 述

改革开放以来，我国逐步成为世界第二大经济体，农业生产亦取得长足发展，2004～2014年我国粮食产量实现“十一连增”，实现连增的同时，我们要清楚得认识到我国粮食供需还存在一定缺口，按粮食品种来看，虽玉米的产需基本平衡，但大豆供给存在较大缺口，水稻、小麦供求较紧。以2012年为例，大豆进口量为5 838万t，而产量仅为1 301万t。总体上，粮食生产结构不平衡的矛盾依然突出，粮食安全形势依旧严峻，提高农民种粮积极性，加快农业机械化，加大农业支持力度，提高粮食产量，优化粮食生产结构，保障粮食安全仍是目前主要任务。2001我国加入WTO之后，根据相关规定我国于2004年在全国范围内实行粮食直接补贴政策，2006年增加良种补贴、农机具购置补贴，逐步建立“四补贴”制度体系，这在相当程度上助推我国粮食生产“十一连增（2004～2014）”时代的到来。

但是，农业“四补贴”政策整体稳定实施近十余年，在带来粮食增产的同时，其本身是否存在问题也同样值得探讨和研究。

为了解“四补贴”实行及其效益的真实基本情况，并为补贴改革的理论与政策制定收集提供农民的意见与建议，笔者于2015年7月12日赴湖北省蕲春县5个镇15个村开展的相关调研。本文立足农户视角，以提升补贴效应，完善补贴机制，保障粮食安全为最终目标，重点关注农村粮食生产情况、“四补贴”落实情况及其效益的真实情况。以第一手资料为依据，力求最真实客观的反映当地“四补贴”的发放现状，分析当地“四补贴”所面临的问题，结合相关文献并借鉴国内外已有经验进行综合分析，进而为农业支持政策尤其是补贴政策的理论研究及制定路径选择提供对策与建议。

2 研究综述

事实上，学界对于粮食安全的研究相对成熟，围绕粮食安全的涵义（马树庆、王琪，2010；姜长云等，2014）、安全程度的测度及预警（马九杰等，2001；蔡承智、陈阜，2004；高帆，2005；丁守海，2008等）、影响因素（任柏强，2003；郭玮、赵益平，2003；封志明，2007；马述忠等，2013；陈卫洪、谢晓英，2013；刘亮等，2014；樊琦、祁华清，2014等）、保障措施（廖西元等，2011；黄季焜等，2012；吕新业、冀县卿，2013等）等进行了较为全面的探讨，其间对我国粮食安全严峻形势的描述也多集中于粮食供求不均衡的视角（于晓华、Bruemmer Bernhard、钟普宁，2012等）。进一步讲，保障粮食安全的根源在于提高本国的粮食生产能力，而当生产要素长期脱离农耕文明向工业文明畸形集聚时，对农业课税逐渐发展为对农业补贴是各国共有的政治经济现象，对农业生产者予以补贴的思想则渗透到众多国家的农业政策中（Kym Anderson，1985）。当然，补贴政策究竟能否带动粮食生产进而保障粮食安全还是学者们最为关心的问题，无论是通过规范性分析还是实证性检验，主流观点（Jean-Paul Chavas，2000；侯石安，2008；陈飞等，2010；张玉周，2013等）集中于补贴政策可以有效提升农民种粮积极性，拉动粮食产量的增长，维护粮食安全。对此，少数学者（蒋和平，2009；Jikun Huang，2011）则持不同的观点。

客观地讲，学界对于粮食安全及农业补贴问题的研究已取得诸多可喜的成果，然对已有文献梳理后发现：一是现有成果多从供求视角探讨我国粮食安全问题，缺少对该问题的系统性描述，而这正是理解动态完善现行农业补贴政策的必要性所在；二是补贴政策整体稳定实施近十余年，其补贴效应是否存在递减，政策调整“拐点”是否到来，又该如何调整，已有文献却很少涉及。

3 “四补贴”的内涵及其作用机理

粮食直补政策是指对种植粮食的农民给予直接的补贴。目的是提高农民种粮积极性、促进粮食生产以及保护粮食综合生产能力、保障国家粮食安全。[1]其实施方式是：根据国家财政制定的补贴标准，依据农民实际的种粮面积，直接发放补贴。在实际补贴中，农民种植粮食作物面积越大，得到的补贴也越多，以这种奖励性的方式，将补贴数额直接与农民生产行为连接，激励农户的种植粮食。

农资综合补贴是政府直接对农民购买的农业生产资料（如化肥、种子等）给予补贴。其具体操作方式是，政府综合考虑主要农资（化肥、种子等）的价格上涨及同年粮食价格变动情况，由中央财政将补贴资金下发至地方财政，再由地方财政发至农民手中。[2]从作用机制上看，农资综合补贴一方面有效降低农户生产成本，其额度随农资价格变动而变动，综合考虑了前一年农资价格和粮食价格水平变化，将补贴与农户粮食生产成本紧密相联，这种动态确定补贴标准的方式有助于农户增加收入，增加农户的积极性的同时确保粮食产出。另一方面，发放额按照农户粮食种植面积大小，粮食种植面积越大，也就能获得越高的补贴，进而鼓励农户种粮。

农机购置补贴是指中央财政和地方财政为促进农业生产、提升机械化程度给予农户的补贴。中央财政支付的补贴资金量小于等于所购买的农机具价格的30%，地方财政可在此基础上追加补贴额。[3]农机购置补贴解决了农户购置农机具资金上的部分难题，对农户技术采纳、实施机械化耕作起到一定推动作用，而农业机械化程度的提高在提升了粮食生产效率的同时节约了部分农业劳动力，进而为农户扩大粮食种植面积、实现规模化耕作提供了契机，有利于粮食增产增效。

良种补贴是指根据粮食的品种，对区域种植优质粮食作物的农户发放的补贴。[4]资金由中央财政支付，而粮食优良品种是通过国家或省级农作物品种审定委员会审定、适合推广应用，符合农业生产需要以及市场前景较好的农作物品种。良种补贴有利于促进农户良种采纳，同时减轻粮食生产成本，有利于粮食产量与质量提高。

“四补贴”属于对生产的直接补贴，其作用于粮食生产，并增加粮食产量的机理，如图1所示。总体来讲，“四补贴”对农民起到两个方面的激励作用。第一，补贴标准与农民种植粮食面积相关。鼓励农民增大种粮面积，总量上提高产量；第二，按照成本—收益原则，农业补贴减轻农民投入成本，有助于农民增加收入，促进农民种粮积极性。[5]

4 数据分析

4.1 样本介绍

本文基于对蕲春县的漕河镇、赤东镇、向桥乡、大同镇、横车镇5个乡镇共15村个的调研，采取随机抽样的方法，针对农民进行统一的补贴发放问卷调查。共计发放问卷274份，收到有效问卷257份，有效回收率93.8%。获取了具体翔实的数据和信息，这些都保障了调查结果的可靠性和真实性。四补贴总体情况、样本具体分布情况，见表1、表2。

4.2 样本描述性统计分析

通过257份有效问卷得到的数据，现从资金发放额及调研对象基本情况、农户对“四补贴”政策的认知、“四补贴”政策效果三个方面进行样本的描述性统计分析，进而分析说明粮食安全背景下“四补贴”资金执行现状和问题。

4.2.1 资金发放额及调研对象基本情况分析

①“四补贴”资金发放总额逐年增加，四项补贴额均有增加，农资综合补贴额增加最为明显，这与逐年增长的种粮成本相对应。②多数农民选择外出务工、多数农民缺少专业技能、农村适度集约种植较少。从研究数据我们可以发现，多数的农户家中有外出务工人员（约73%）。从理性决策的角度考虑，从事农业工作并不是最佳选择，在种粮农民调查中，笔者发现多数农户因缺少其他技能而不得不选择从事农业（44.34%），仅7.54%的农户因种粮可以获取收入而选择从事农业。可见农业低比较收益问题突出。在对农民种粮规模的调查中，仅0.78%的农户耕种面积超过100亩，而91.44%的农户耕种面积小于10亩，这部分农户表示种粮并不是出于获取收入的目的，仅为自家食用而耕种部分农田。大量、小规模经营模式使得农业竞争优势大幅降低，阻碍农业的发展。

4.2.2 农户 “四补贴”政策的认知分析

对农户进行“四补贴”认知调查结果显示，多数农民知道“四补贴”政策（约95%），但仅23%的农民对“四补贴”具体内容表示了解。地方政府的补贴公示工作到位，农户整体对补贴政策满意（约82%）。

4.2.3 “四补贴”政策的影响分析

调研数据显示，“四补贴”通过捆绑发放的方式直接打入农民的账户，多数农民将补贴作为一种“生活补贴”（98%），补贴金额用于日常消费，农民也表示主要原因是补贴数额小难以支付种粮成本（73%）、发放时间往往是秋冬季节不需要购买农用物资（57%）。在对分项补贴的调查数据显示，多数农户不愿意购置农机具（60%），这与小规模种植现状相适应；大部农民表示良种补贴没有起到作用，该补贴与其他生活补贴没有区别（63%）。

5 基本结论和建议

5.1 明确补贴目标及基本原则

不可否认，农业补贴政策目标应有层次性、阶段性。然而现阶段我国相关政策并未达到预期的效果。一些农业补贴传达到农户时，效果等同于一些“生活补贴”。明确补贴目标及基本原则，使得补贴更具针对性、高效性，进而保障粮食安全。

5.2 完善补贴方式，提高补贴效益

农业四补贴在补贴方式上的问题削弱了补贴效益。根据当前我国的国情，具体改革措施如下：首先，合并补贴项目，提升资金运行效率、效果，明确补贴目的；其次，实行“重点保护”，鼓励种粮大户，鼓励适度规模经营，提高农业竞争优势。最后，贯彻补贴政策，加大宣讲力度，使得农民可以真正理解农业支持政策，将政策内涵传达到农民这最后一站。

5.3 提高农民种粮收益，保障粮食安全

我国虽已成为世界第二大经济体，农业也得到长足的发展，但农业人口人均收入仍与世界发达国家差距较大。经济的高速发展同时带来物价的飞速上涨，农业生产要素成本增加，粮食价格在国际竞争压力下处于较低水准，农民利益无法得到保障，提高种粮效益成为必然选择。

确保粮食供给，实现粮食安全战略目标，有以下建议：

首先，加大农业科研力度，通过推广先进的粮食种植方法，充分利用机械工具，提高粮食单产和农业要素的利用效率；其次，完善农业基础设施建设，提高规模化水平，增加粮食产品附加值，改变我国粗放的发展模式，更加注重粮食的综合利用，在粮食产量一定的前提下提高其内在价值，从而鼓励农民种粮最后，加强农村信息服务建设，充分利用大数据的优势，及时为农户提供重要的农业信息，帮助农户减少可能面临的损失；第四，加强新型职业农民培育，可采取定期、自愿参与的方式举办技术培训。 [6]并根据各地地理条件及经济条件不同，制定不同培训计划。培训既填充农民知识方面的空缺，同时提高收益，发展农业。

5.4 加大农村教育投入，提升农民政治参与度

农户的政治参与能力及参与积极性很大的程度上会影响惠农政策的执行效果。政府和相关部门应高度重视基础教育和相关政治宣传教育，培养农户的政治参与意识，提升农户政治参与能力。主要可以采用村干部带动群众的方法，定期科普相关的惠农政策；此外，鼓励农民充分利用互联网平台，提升对于农业政策的关注程度。同时，对农民进行必要的就业培训，使其获得一定专业技能，疏导农民就业问题。

5.5 借鉴国外经验，创新农业支持政策

现行农业补贴政策实行近10年之久，在政策创新方面还有所欠缺。我国可以从以下几个方面进行改进：

第一，加大对农业基础设施建设的投资，例如建设水利工程、信息服务等基础设施。例如：对于小型农业基础设施建设，可由农民及集体经济组织自筹资金，地方政府给予适当帮助；对于中型及以上的农业基础设施，可由地方政府申请，中央财政根据其规模大小按总投资额的一定比例给予补贴，不足部分由集体、受益农户共同承担。[7]

第二，建立支持农业生产灾害补偿机制，促进农业保险业的发展。可由中央政府统一组建专业性农业保险公司，可在农业发展银行基础上组建农业保险公司，在地方建立分支机构，具体业务由县农业保险支公司负责办理，并辅之以相关的法律法规和税收优惠政策。[8]

第三，注重可持续发展，鼓励生态农业。对于当前我国河南、湖南、湖北、江西等产粮大省的有机农产品生产农户，可提高其补贴标准，在部分省市进行试点，形成示范性作用后在全国范围内进行推广，逐步实现生态农业。[9]

参考文献：

[1] 张国庆.我国粮食补贴的绩效评估与政策改进[J].农村经济，2012，（9）.

[2] 谭智心，周振.农业补贴制度的历史轨迹与农民种粮积极性的关联度[J].改革，2014，（1）.

[3] 马秀华.粮食主产区农机购置补贴政策效应机理与机制研究[D].河南 农业大学，2009，（4）.

[4] 施瑾.我国粮食补贴政策的作用路径与完善对策研究[D].合肥：安徽农 业大学，2013.

[5] 谭智心，周振.农业补贴制度的历史轨迹与农民种粮积极性的关联度 [J].改革，2014，（1）.

[6] 潘鸿，王臣.新型农民培训的需求与供给[J].农业经济，2009，（7）.

[7] 侯石安，张小兰.试论我国农业财政补贴制度[J].农村财政与财务，2003，（4）.

[8] 金琰.中国农业保险制度的选择[J].吉林省经济管理干部学院学报，2006，（6）。

改革的执行力 篇12

根据文件要求, 组织人员对涉及转户后农牧民林地林木权益处置机制建立、落实、执行情况进行调查, 海北州未发生因转户造成农牧民林地林木权益的纠纷, 未接到群众信访、上访事件。

根据海北州户籍制度改革林业配套政策实施细则, 海北州从政策上给予农牧民支持。但是由于海北地处高寒, 造林成本高, 造林成活难, 成林更难, 经济效益甚微。导致农牧民造林积极性不高, 没有申报造林的农牧户。海北州主要存在的是农牧民转户问题。因此在实施细则中有详细的规定, 对保障农牧民群众权益给予了政策支持。

1 本地区及各县户改革林业配套政策执行落实情况

1.1 继续履行林地管护和经营的责任义务。

农牧户整户迁入西宁市区的, 允许5年过渡期内继续保留林权, 农牧户整户迁入其他城 (镇) 的, 允许在承包期内继续保留林权。在过渡期和承包期内继续保留林权的, 必须履行承包林地 (林木) 的管护及经营责任和义务, 接受林地所在地林业部门的管理和监督;对纳入国家级公益林补偿范围的承包林地履行了规定的责任义务, 经林业部门检查合格的, 按原渠道领取管护费。对转户后不按合同履行责任义务的, 停发不履行管护责任义务当年及以后的管护费, 不再续签管护合同。对因不履行合同规定的责任义务导致林地、林木损失的, 依法追究当事人的相关责任。

1.2 实行委托管护和经营。

对转户后没有条件或者没有能力继续履行承包林地管护和经营责任, 短期内又未能实现流转的, 应当将全部有疏林地、灌木林地、未成林地等委托村 (牧) 委会管护。纳入国家级公益林补偿范围的林地应当将管护费全额转移给村 (牧) 委会, 未纳入国家级公益林补偿范围的林地应当由委托人比照国家级公益林管护费标准定期向村委 (牧) 会支付管护费, 由村委 (牧) 会承担全部管护责任和义务。在委托管护期间承包林地产生的其他权益仍然归承包户享有。同时, 应当把承包的宜林荒山荒地委托给村集体经济组织管理。对于村民的委托, 村 (牧) 委会不得拒绝, 并应当签署委托协议严格执行。有疏林地、灌木林地、未成林地的委托管护期限不超过5年。

1.3 积极引导林地依法流转。

转户后可依法对林地、林木进行流转。可以通过转让、转包、出租、互换、入股等形式流转给本村的农户或其他林业经营组织。房前屋后的林木, 可以随宅基地、农房流转或在县林业部门监督下采伐。

1.4鼓励转户农 (牧) 户自愿退出承包林地。

对整户迁入西宁市区落户, 自愿退出承包林地的, 由县级政府一次性给予5年过渡期内, 剩余年限的管护费补助资金, 补助标准按退出前一年实际给付的标准执行。

对迁入其他城 (镇) 的, 在承包期内自愿退出承包林地的, 自本地户改革5年内退出的, 比照前款过渡期政策给予补助;五年后退出的给予1年的管护费补助资金。

对集体林权制度改革中, 实行“均股均利”的林地, 林地收益不足实际管护支出的, 迁出农牧户可自愿放弃股权, 不予资金补助, 不承担管护责任。

对承包期满, 交回村 (牧) 委会的林地不再给予资金补助。

凡退出或者交回的承包林地上的林木, 属于公益林的人工林木由县级政府按评估市值 (指实物价值) 给予补偿。属于公益林的天然林木则不予补偿。属于商品林的林木, 由所有权人对林木进行处置, 达到工艺成熟的林木可以申请更新采伐, 但不得皆伐;为苗木的应当做销售处理, 有条件的地区可以优先收购符合质量标准的苗木用于本地营造林工程;幼龄林林木, 可通过林木所有权流转继续本周期的培育和经营。集体经济组织应当无条件接收已转户农户退出或者交回的林地、林木, 并承担管护和经营责任。

1.5 委托收购。

对江河源头、自然保护区、重点水土保持区、重点湿地保护区、风沙重点治理区等重要生态区位和生态异常脆弱区域的林地、林木, 可由县政府委托林业管理部门从转户农牧户手中收购, 实行统一管理。

1.6 鼓励各种社会主体经营林业, 培育林权流转市场。

凡有能力的城镇居民、下岗职工、公司法人等各种社会主体可以通过林地、林木流转取得林地使用权及林木所有权, 成立或组织林业管护经营组织, 从事林业生产经营管理活动, 在税费征收、林业贷款、林业投资、技术支撑、财政补贴、林业项目和基础设施建设等方面享受与国有林业单位同等待遇。

2 主要做法

防止转户后对承包林地的经营管理出现真空状态, 造成林地生态功能降低甚至破坏的情况发生, 各级林业部门须进一步加强监管工作。一是加强与户改部门和乡 (镇) 、行政村的信息交流, 及时掌握村民转户情况和林权处置情况, 做好林权流转管理登记工作。二是加强林地管护和经营履约情况和检查验收工作, 严格执行林地管护经营政策。三是加强诚信履约宣传教育, 积极引导林权流转和委托管护, 严厉打击损害林地林木的行为。

3 群众对户改林业配套政策的诉求与主张

一是林业投融资配套政策不完善, 林业从金融机构融资仍然困难。主要表现为林业发展开发的金融产品不多, 特别是与林业生长周期相适应的长期贷款项目缺乏, 融资成本较高。二是森林采伐管理制度突破难。目前我国实行森林采伐计划限额制度, 林农不能享有充分的处置权。在《森林法》等相关法律法规未修改之前, 难以有较大突破。三是政策性森林保险制度尚未建立, 森林抗风险能力低。由于缺乏政策性森林保险, 林农遇到天灾人祸, 得不到补偿, 使生产恢复难。四是林业产权流转不畅。

4 下一步工作应当采取的措施

建议国家尽快出台森林资源流转办法, 建立森林资产评估制度, 为林农和林业经营者提供森林资源流转平台。林权明晰后, 林地林木成为可以转包、出租、转让、互换、入股、抵押等活的资产, 林权流转大量出现。如何规范流转行为, 做好林权流转过程中的登记管理, 目前各地都是自行探索, 急需出台全国统一的办法, 避免林权流转出现混乱。财政部和国家林业局2006年底就下发了森林资源资产评估管理暂行规定, 对评估机构和专家进行了规范, 但至今仍未批准评估人员, 致使各地从事林木资产评估的合法、合规性受到质疑。

完善森林资源抵押贷款配套政策, 着力解决林业融资难问题。由于林业生产周期长, 需要长期持续投入才能得到回报。因此, 只有推进林业融资体制改革, 开展以林业小额贷款为重点的林权抵押贷款, 才是林业融资的一条必由之路。

要加大对林业发展的扶持力度。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度, 对森林防火、病虫害防治、林木良种给予补贴, 对森林抚育、育苗给予扶持等惠林政策, 要落实资金来源, 出台具体的操作办法。

参考文献

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[2]吴晓平.深化集体林权制度改革的几个重要环节[J].浙江林业, 2008 (11) .

[3]贾治邦.认真学习和实践科学发展观全面推进集体林权制度改革[J].林业经济, 2008 (11) .