对中国农村医疗救助

对中国农村医疗救助（精选6篇）

对中国农村医疗救助 篇1

为解决新型农村合作医疗 (简称新农合) 制度实施过程中存在的贫困户无钱缴费, 参加不了合作医疗, 无钱看病, 享受不了报销以及花不起高额的医疗费, 而享受不了高额补偿, 导致出现“穷帮富”现象问题, 近年来, 我市各地积极探索医疗救助与新农合制度的衔接运行机制, 在体现合作医疗公开、公平、公正, 让参合人员均等受益的同时, 运用医疗救助制度, 让贫困人口能更多地享受新农合制度的实惠, 更好地解决因病致贫等问题。

1 做法

1.1 广泛调研, 寻找影响贫困人口参加新农合的主要因素

2003年, 新农合制度在姜堰市开始试点, 《新农合章程》公布后, 我们发现新农合最需要医疗保健的贫困人口对这一旨在帮助农民解决因病致贫、因病返贫的制度积极性并不高, 许多贫困户经多次宣传也不愿参合。对此, 我们开展了调研, 发现主要原因:一是有不少贫困户靠救济吃饭, 无钱参合;二是新农合主要解决大病住院问题, 不少贫困户往往无钱住院, 有的人连预交住院押金都拿不出, 很难享受住院补偿, 往往是小病拖、大病抗;三是新农合有起付线以及低费用段报销比例较低的问题, 贫困人口即使住院也很难得到高额补偿;四是对新农合的公开、公正存在顾虑。针对这些问题, 我们在加大对新农合宣传、提高补偿公开透明的同时, 重点加大了医疗救助工作力度。

1.2 明确目标, 加强部门协调配合

首先是明确医疗救助目标。对一般贫困人口实施医疗救助, 以提高受益者利用卫生服务的能力为目标;针对劳动力实施医疗救助, 以通过疾病干预缓解贫困为目标;对处于贫困线边缘的大病重伤者实施医疗救助, 以缓解暂时性贫困和防止扩大长期性贫困为目标。其次是加强组织领导。针对新农合和医疗救助制度在实施过程中存在的各自为政、独立运行、相互脱节, 影响实施效果的问题, 2004年为做好协调工作, 我市成立了协调委员会, 明确由分管卫生的市领导牵头负责, 指导协调2个部门建立日常工作衔接机制, 不少市、区直接将医疗救助的职能划归卫生部门, 使工作常态化、一体化。三是建立民政、卫生信息互动机制。民政部门每月向市合管办提供1次救助对象资料, 为市合管办开展工作提供依据, 民政或卫生部门对实施方案进行调整时, 都主动要求对方参与, 共同研讨方案调整后可能出现的问题和解决的办法, 民政部门可利用市合管办新农合信息平台, 对全市医疗机构住院的救助对象治疗情况进行实时掌握和监控。

1.3 完善制度, 确保困难群众有病能医

在深入调研并充分听取各方面意见的基础上, 结合相关政策, 我市及时修订了新农合管理办法和医疗救助暂行办法, 提出新农合与医疗救助紧密结合, 政府救助与社会帮扶相结合的工作思路。医疗救助办法明确规定, 贫困人群的参合费由民政部门负责缴纳, 设立医疗救助基金, 对贫困户合作医疗补偿后实施二次补偿, 或对超过一定数额的医疗费进行再补偿。高港等市、区对贫困户个人医疗自付超过2000元者, 在乡镇医疗机构住院的医疗费实行全补的保底补偿政策。同时, 民政部门还推出事中比例救助、定额包干救助、医前定额包干救助等救助形式。新农合将医药费报销重点向贫困人群倾斜:一是普遍提高贫困人群报销比例, 贫困人群报销比一般人群高出10%;二是取消贫困人群住院费的起付线;三是为方便贫困病人, 针对残疾人、五保户开设家庭病床上门服务, 按住院标准报销;四是适当扩大贫困人群特殊病种门诊补偿的范围。

1.4 创新模式, 在便民和利民上实现有机结合

一是创新服务模式。简便、快捷、优质的服务是保证新农合可持续发展的关键。在管理上, 各定点医疗机构尽可能地简化相关手续, 推行新农合办、医疗救助办、城镇医保办“三办合一”的运行模式, 将多个办事机构集中到一个窗口, 确保农村贫困群众在定点医疗机构看病就医时实现新农合补助、医疗救助、医院减免在一个窗口一次性结清, 做到一步到位。二是创新结算模式。我们一方面在新农合信息管理结算系统中附带开发了医疗救助结算系统, 结算时新农合补偿数额、医疗救助数额、医院减免数额、个人自付数额在一张结算单上, 做到一目了然, 贫困农户出院时只需交纳个人自付部分。另一方面, 针对贫困患者无钱缴纳住院押金, 难以住院问题, 姜堰等市、区试行了补偿基金预付制度, 即根据贫困人员患病情况及该疾病平均补偿费用预先支付补偿经费, 用于交纳医院押金。三是创新管理模式。定点医疗机构每月集中有关资料报市新农合管理办公室和市民政局审核、申请补助, 新农合费用由新农合管理办公室审核后经财政部门向定点医疗机构划账支付, 医疗救助经费民政部门审核后划拨给定点医疗机构, 医院减免部分由医院自行承担。相关部门团结协作, 各负其责, 实时沟通信息, 有效地提高了工作效率, 方便了百姓。

1.5 多方支持, 不断提高医疗救助水平

一是将医疗救助与惠民医疗紧密结合。我市各级医疗机构均按要求开设了不低于总床位数5%~10%的扶贫病房。贫困患者住院免收床位费、治疗费, 门诊免收普通挂号费, 检查费在规定价格基础上减半收取。二是将医疗救助与疾病控制项目紧密结合。如对艾滋病实施“四免一关怀”, 对结核病免规定的检查费及药品费。三是积极实施各种医疗帮扶项目。如针对贫困家庭儿童, 实施白内障手术“光明行动”;针对先天性心脏病患儿, 实施“开心宝贝行动”;针对贫困家庭的孕产妇住院分娩, 实施“母婴平安120行动”等, 这些医疗帮扶项目在扶贫救困中发挥了积极作用。

2 成效

2.1 提高了新农合参合率

救助制度与新农合制度衔接后, 解除了救助对象无钱参合的矛盾, 所有医疗救助对象的参合费均由民政部门承担, 我市8.94万农村五保户、低保户、重点优抚对象和地方政府规定的其他符合条件的农村贫困农民等救助对象均免费参加新农合, 不仅使救助对象能享受新农合补偿, 也使我市新农合的参合率得到提高, 2008年我市新农合的参合率达98%。

2.2 降低管理成本, 提高工作效率

医疗救助、新农合一体化管理后, 不仅降低管理成本, 节省人力管理、网络管理资源, 而且通过网络管理提高工作效率, 方便了救助对象, 同时也有助于实施有效监督, 堵塞管理漏洞。

2.3 提高贫困患者就诊率, 解决他们看不起病的问题

由于医疗救助实行了事前、事中救助, 过去许多贫困患者患病后想治疗因为经济原因而不敢治疗的疾病, 通过新农合与医疗救助制度的有效实施而得到治疗, 特别是许多因为缴不起住院押金而无法治疗的疾病得到治疗。仅姜堰市实行资金预付制一项, 2007年就为67名贫困患者预交了48.86万元住院押金, 使他们及时得到有效治疗。

2.4 较好地解决了合作医疗资源利用不公问题

救助制度与新农合衔接机制的实施, 有效地提高了贫困人口医疗服务利用能力, 缓解了疾病负担对贫困人口经济安全的打击。过去贫困患者因无钱治疗, 无法得到补偿或较多补偿, 通过医疗救助制度的实施及合作医疗政策的倾斜, 也能得到较多补偿, 不仅解决了新农合制度存在的“穷帮富”现象, 而且也体现了新农合“扶贫济困”的宗旨。

2.5 有助于形成救助合力, 解决因病致贫问题

新农合制度、医疗救助制度均有救助的功能, 两者相衔接, 取长补短, 互为补充, 收到事半功倍的效果。合作医疗补偿为医疗救助提供了一定的经费支持, 解决了单纯依靠医疗救助经费不足的矛盾, 医疗救助又解决了新农合对贫困家庭难以实施更多补助的矛盾, 对防止贫病交加、因病致贫起到较好的作用。

中国城市医疗救助浅析 篇2

1.救助主体

在医疗救助制度建立过程中, 政府承担主要和基本社会责任, 越来越多的政府部门参与到医疗救助制度建设, 包括民政部门、卫生部门、劳动与社会保障部门、城建部门。其中, 负责主导医疗救助的是民政部门。除此之外的社会团体也参与其中, 包括工会、青年团、妇联及各类NGO、企业。

2.救助对象

我国城市医疗救助的对象可统称为贫困人口中的疾患者。具体而言, 包括以下几种社会成员:

(1) 民政部门给予定期定量救济的“三无”人员, (即无法定赡养人、无劳动能力、无生活来源人员) 和其他特殊救治对象中的患病者;

(2) 享受城乡居民最低生活保障的家庭中丧失劳动能力的无业人员病患者;因自然灾害而致伤病的灾民, 历来是救灾中的医疗救助对象;

(3) 享受城乡居民最低生活保障家庭中本人有医疗保险待遇的人员, 具体指因患重病在享受基本医疗保险待遇和有关其他补助后, 个人负担医疗费用仍有困难的人员;

(4) 享受城乡居民最低生活保障的年满60周岁的无业老人和年龄在16 周岁以下的未成年人中的病患者;

(5) 伤残军人, 孤老复员军人及孤老烈属等重点优抚对象中的病患者;

(6) 因患重病, 经各种互助救助帮困措施后, 个人自负医疗费仍有困难且影响家庭基本生活的低收入家庭中特困人员或享受医疗保险的人员。

二、医疗救助资金来源和资金标准

1.救助资金来源

我国医疗救助筹资渠道多元。既有财政拨款, 又有卫生机构筹资;既有企业捐赠, 又有老年慈善福利会出资, 还有医疗保险管理局实施的医疗保险。

各地结合本地经济、社会发展水平、财政收入状况, 又根据不同资金来源采取多种医疗救助方式和途径。表现如下:

(1) 政府财政拨款。政府通过财政支出给予医疗救助是医疗救助的主要资金来源。其救助方式又具体分为三种, 分别如下:①医疗减免。这是医疗救助的基本形式或常规形式。就是对医疗救助对象在挂号费、治疗费、药费、住院费等费用实行一定比例的减收或者全部免收。广东省2001 年对12229名重点优抚对象减免了挂号费、部分检查费、减免了部分或全部医疗费用等, 总金额238万元, 均由财政拨补。②临时救济。为了缓解贫困人口医疗难问题, 解决医疗保险不能解决的问题, 一些地方增大临时救济费解决贫困户患病不能支付医药费的困难。临时救济费由市、县、乡、财政和村级经济列支。③专项补助。为了实施医疗救助, 一些地方采取专项补助、包干使用的办法。即由财政每年根据救助对象的治病需求, 拨付一定的经费, 专款专用。2001 年广东省财政通过转移支付给14 个经济困难的市支付医疗救助补助金2168万元, 基本保证了这些地方特困人员的医疗救助支出。

(2) 医疗救助基金。一些地方在职工参加医疗保险的同时, 每人每月按一定余额一次性缴纳一年医疗救助基金 (实为互助基金) , 由地税部门负责征收。凡是不按规定缴纳医疗救助基金的单位, 其参加了医疗保险的人员不能享受医疗救助待遇。这个待遇是:参保又参加医疗救助基金的人员, 其住院医疗费用超过基本医疗保险统筹基金最低支付限额的部分, 由医疗救助基金支付。

(3) 团体内部互助医疗基金。各行业、各单位工会内部组织职工建立医疗互助互济组织, 从单位福利股、工会经费、个人缴费或提取不超工资总数一定比例的费用, 设立单位内部的互助型医疗基金, 对参加互济的职工住院自负医疗费给予一定比例的医疗补偿;凡以工资总额提取而形成的互助医疗基金, 首先应保证用于清理历年医疗费欠款和帮助因病致贫的特困职工, 其次才可用于发展互助医疗补助。

(4) 社会力量。属于慈善救助。它是社会或慈善组织为病贫人员组织开展的义诊、义捐和无偿义务医治活动。大体有以下形式:①慈善医疗机构、福利医院, 免费对持医疗救助卡的贫困人口进行医治服务。②慈善募捐。由慈善组织或其他社会组织发起, 对特定贫困病人开展献爱心募集资金活动, 所筹资金专款专用、所剩部分再去救治新的对象。③定期义诊。医院社区达成协议, 定期轮流派医护人员医疗志愿者若干名无偿地到社区, 对“三无”等符合医疗救助条件的人员进行义诊, 上门服务。

2.救助资金标准

实施医疗救助的标准是一个可能性标准, 也即依据财政支付情况来设定的政府救助能力。它与应该救助到什么程度这个客观要求之间有一定距离。是一个地区医疗救助水平和能力的标志。比如一个被救助者, 治愈其病情需要2 万元, 而政府财力提供的救助只能达到5千元。那么不足5千元便是救助的基本标准。救助标准一般以政府财力可承担的医疗救助费用表示。

另外, 由于各地的经济社会水平, 特别是财政收入状况的差异, 因而医疗救助水平也存在着差异, 不可能制定一个全国、全省的医疗救助标准, 同时也只是按照“广覆盖、低标准”的原则, 制定医疗救助基本标准。

三、医疗救助目标和目标实现途径

1.救助目标

(1) 实行城市医疗救助的目标:

城市困难居民“同病同救”, 并进一步提高城市困难群众医疗救助比例、救助封顶线, 争取实现了城乡一体的医疗救助。

(2) 医疗救助的意义。

有利于帮助患病者减轻经济压力, 克服和减少疾病, 恢复健康;缓解病贫循环现象, 减少社会矛盾;保障公民基本生存权利, 是政府保障人权的体现;有利于完善我国社会救助制度乃至社会保障制度。

2.救助目标实现途径

在城市, 应当把握好基本医疗的重点, 着力完善和提升城市贫困群体的医疗服务的公平性, 推行以社区卫生服务机构为平台、多部门共同配合、全社会动员参与的医疗救助制度。

(1) 更加准确地确定救助对象。

①动态掌握第一手详细资料。城市医疗救助在确定救助对象时, 应遵循动态的原则, 定期重新界定城市贫困群体。通过动态地确定救助对象, 及时把最需要得到医疗救助的市民纳入到医疗保障的最后一道防线中来, 增强其抵抗疾病风险的能力。这就需要城市医疗救助的主管部门经常性深入了解本地区城镇困难群众的生活状况, 动态地掌握好第一手详细资料, 结合有关标准和情况变化来确定救助对象。②建立社区卫生信息平台, 统一救助对象的认定资格。建议建立社区网络系统, 对居民的健康状况、家庭收入等基本情况定期核查, 有利于解决确定救助对象这一在许多国家实行医疗救助计划时面临的难题。

(2) 大力宣传医疗救助政策。

根据2008年《中国医疗救助试点城市情况调查》结果, 医疗救助对象对医疗救助政策的知晓率不足50% , 这将造成医疗救助的被动利用。因此, 应加大对医疗救助政策的宣传力度, 使贫困居民特别是下岗职工等困难群体充分了解救助政策, 主动申请救助, 提高他们的医疗救助知晓率和可及性。

(3) 简化医疗救助程序。

根据2008年《中国医疗救助试点城市情况调查》结果, 52.59%的医疗救助对象认为医疗救助程序比较复杂。因此, 城市开展医疗救助工作应该注重对程序的简化, 从而使患病的低保人群能够得到及时的救治。

(4) 广泛动员筹集救助资金。

从医疗救助制度发展的历史进程来看, 任何一个国家都不可能也不会将把贫困人员的大病医疗费用全部包下来, 必须动员社会各方力量共同参与。政府财政投入的资金主要解决困难人群的基本医疗服务;其他针对患特殊、重大疾病贫困人群的医疗救助, 则需要筹集资金建立特殊医疗救助服务, 资金可以从慈善基金、捐助资金等多种途径和渠道来募集。

(5) 完善医疗救助体系建设。

完善医疗救助体系需要从政策法规体系、医疗救助运作体系和医疗救助相关配套政策体系三方面关注。①完善医疗救助政策法规体系建设。在医疗救助政策法规体系建设中, 要根据我国立法的实际情况, 在法规产生过程中, 拟采取先制定政策, 解决眼前急需解决的问题, 并不断完善政策, 在此基础上制定部门规章, 然后再着手法律的草拟和制定。②完善医疗救助运作体系建设救助运作体系是确保救助行为有序有效实施的程序与功能相统一的系统。完善运作体系, 需要有规范的救助程序、可靠的救助资金、多样的救助方式、优质的救助服务和明确的主管部门。③完善相关配套的政策体系建设。社会政策系统一个很重要的特征是它的联动性。要十分重视政策整合和互动, 避免政策不配套、不配合而削弱政策正向功能, 造成政策抵消、功能减弱等政策负效应。在医疗救助政策体系建设中, 还要十分关注相关配套政策的设计和制定工作。重点囊括完善国家的医疗保险制度、中央和省级财政部门列支的专项救济费或专项、要制定过度性政策和避免政策空档, 以及实行医疗卫生重心下移社区的政策。

摘要：中国城市医疗救助体系随着社会发展不断完善。政府部门和社会多方力量在医疗救助体系当中发挥重要功能, 医疗救助旨在解决贫困人口中的疾患者的疾病问题, 并对解决病贫恶性循环问题具有积极意义。然而城市医疗救助体系在现阶段发展过程中尚存在诸多不足, 需要继续探索。

关键词：中国城市医疗救助,救助主体,救助对象,救助资金

参考文献

[1]刘继同, 严俊, 孔灵芝.中国医疗救助政策框架分析与医务社会工作实务战略重点[J].社会保障研究, 2009, (1) :139～157.

[2]陈斌, 东云萍, 龚勋, 罗五金.我国医疗救助制度的运行机制研究[J].中国卫生经济, 2011, (6) :24～26.

[3]时正新.中国的医疗救助及其发展对策[N].国际医药卫生导报, 2002, (11) :5～11.

发展型农村医疗救助政策的探讨 篇3

1 转型时期我国农村医疗救助政策面临的挑战

到2004年,全国已有20个省(自治区、直辖市)正式出台了实施农村医疗救助的办法、意见和方案,943个县开展了农村医疗救助工作,建成示范点347个,筹集医疗救助基金8.8亿元。调查结果显示:全国2 900万农村困难居民中,因病致贫、因病返贫的比例约为32%,加上因病致残的约为50%;其中,大病人数比例为3%~5%。全国农村贫困人口年均医药费不足100元[1]。到2005年年底,全国农村低保和传统救济人数仍有1 891.8万人,临时救济人数为1 359.9万人,农村人口贫困发生率为2.8%[2]。由于政府投入资金有限、报销医疗费用滞后以及报销比例低,使这部分人群仍然负担不了报销后的医疗费,存在“小病拖、大病挨、急病重病才往医院抬”的现象[3]。

1.1 政府医疗救助政策主体缺位,供给外部支持不足

任何社会救助制度的有效运行都必须有相对稳定的经济支持[4]。随着农村集体经济的瓦解,国家的工作重点放到了城市工业,成本—效益很高的农村卫生和防保工作面临财政资金投入严重不足的局面。2005年,我国卫生机构总数达298 997个,其中,医院、乡镇卫生院达60 397个,门诊部达207 404个。但全国1 633个县只有综合医院2 009所,县妇幼保健院(所、站)1 526所,县疾病预防控制中心(防疫站)1 586所[5],由于资源配置的不合理降低了农村医疗服务体系的运作效率。

1.2 医疗费用增长过快,农村居民卫生服务可及性差

由于医疗服务市场供方垄断,供方诱导下的过度消费不可避免。2005年农民人均收入大约为3 254.9元,比2001年的2 366.4元上涨了1.4%;而2005年人均门诊和住院费用约为127.8元和4 668.9元,均比2001年上涨了1.4%,医药费用的上涨速度超过了农民收入的增长速度[6]。从2000—2005年的国家卫生服务调查情况来看,农村居民年均收入水平增长了2.4%,而年医疗卫生支出却增长了11.8%。农村基层医疗机构民营化趋势日益明显,到1998年全国有大约50%的村卫生室已变成个体医疗点[7]。

作为需方的贫困农民获医成本较高。第3次全国卫生服务总调查结果表明:2003年农村居民两周就诊率为13.9%,就诊者占病人总数的54.2%,未就诊者占病人总数的45.8%。对未就诊的主要原因分析表明:经济困难占38.2%,应该住院而未住院患者中,70.0%是由于经济困难。从患者未就诊的比例来看,1993—2003年城乡居民未就诊率、未住院率呈逐年上升的趋势,收入越低未就诊比例越高,未就诊率提高的幅度越高[8]。农民作为理性经济人,即使他们对医疗救助有需求,也可能因此而不去接受医疗服务。同时,农民接受医疗救助还存在另一种机会成本,医疗救助的申请程序复杂,先要向村委会提出书面申请和提交相关证明材料,经村民代表会议评议同意后报乡镇人民政府审核、县(市、区)民政局审批。程序办理时间长,浪费劳动时间,而得到的实惠还不能补偿因此遭受的经济损失。

1.3 农村医疗救助管理机制不健全,内部结构不合理

1.3.1 政策衔接出现断层和错位。

我国目前实施的农村医疗救助政策没有统一的责任主体,划分依据各异。这实质就是医疗救助工作“多头管理”的问题。(1)救助政策的衔接问题。如现行五保政策和五保医疗救助政策之间,就存在五保对象确定不严格、救助起付线规定不科学等矛盾,有些地方还将医疗救助资金当成五保供养资金平均发放,将20世纪60年代精简、辞退职工也纳入了医疗救助范围。(2)国家和地方医疗救助政策衔接问题。这主要表现在对象界定不严格,各地与中央文件规定有出入,致使应救未救,非贫困人口却享受救助。

1.3.2 医疗救助政策实施基础薄弱。

由于农村医疗救助工作是由农村基层医疗机构和人员落实的,农村医疗资源不足,严重影响了农村医疗救助的服务质量[9]。2005年年底,全国3.6万个乡镇共设乡镇卫生院4.1万个,人员101.2万人,其中,卫生技术人员87.1万人;61.5万个行政村共设立58.3万个村卫生室,村卫生室中执业(助理)医师10.4万人、乡村医生86.4万人、卫生员5.3万人。每千农业人口拥有乡村医生和卫生员1.1人[5]。对比而言,2005年我国各类医疗机构人员达542.7万人,其中,卫生技术人员446万人,平均每千人口拥有医务人员3.6人[10]。不难看出,农村医疗资源在全国范围内所占比例很小,每千人口拥有医务人员比例农村只有全国水平的1/3。由于乡镇合并等原因,乡镇卫生院个数、卫生人员数减少,但床位数及工作量增加。2006年社区卫生服务站的门诊量为9 379万人次,平均每站提供4 558人次,平均每个医生日均门诊量13.0人次[6]。农村医疗服务机构的业务收入增幅不明显,财政对医疗救助的经费没有落实,农村医疗救助的管理人员太少,缺乏积极性,工作基础薄弱。目前,只有个别地区提出解决工作经费问题,这就是开展农村医疗救助工作困难的症结所在。

1.3.3 农村医疗救助资金筹集渠道不稳定,运作不规范。

(1)筹资渠道单一。目前,我国医疗救助基金基本采用的是财政拨款形式:从中央到地方,各级财政按比例划分出医疗救助资金,但是各地财政情况不同,划分救助资金的比例也存在较大差异,往往是越穷的地方越需要救助,却越缺少资金。全国医疗救助配套资金不到位,往往是没有省级投入,少部分地区有少量的市、县投入。(2)社会动员不足。在将近9亿元的医疗救助基金中,来自社会捐助的不到1/10;民政部门的彩票公益金盈余使用不到10%;救助基金的运营利息收入更是少之又少。(3)基金来源不稳定。民政、卫生、财政、扶贫和新型农村合作医疗管理办公室等部门很多是为了提升部门形象和政绩而暂时给予救助资金,这些救助资金来源和数量都不稳定,救助也不及时。(4)监督不力。一方面,医疗救助主管部门将医疗救助资金采取预付制的方式交给医疗救助服务提供的定点机构,但是却无法监督定点医疗机构的服务质量,因此,救助资金并没有有效地帮助贫困农民;另一方面,对救助对象的救助资金用途也缺乏监督。

2 东亚各国医疗救助政策比较

医疗救助作为一种支持和帮助贫困人群获得基本卫生服务的社会政策安排或实体资源输送,是社会救助体系的重要组成部分,它促进了医疗资源分配在机会和结果上的公平,也对劳动力市场的供给和消费产生了重要影响。本文以下就东亚各国有关的医疗救助社会政策比较分析,希望在他们的经验中找出比较适合目前中国农村医疗救助制度的构建路径。

2.1 东亚各国的医疗救助政策

2.1.1 日本实行的是“全民皆保险”制度。

对那些运用自己资产和能力等仍不能维持生活的家庭或个人,按照1950年颁布的《生活保障法》实行生活保障制度。该制度的出发点是国家以帮助其自立为目的,为其提供最低生活保障。家庭或个人提出申请后,政府对其进行“自立调查”,看其是否充分发挥了自己的潜能来克服目前的贫困状况。享受最低生活保障的家庭或个人在政府指定的医疗机构就诊;当贫困家庭或个人因支付医疗费用使收人低于最低生活标准时,由政府支付现金给予帮助。另外,日本还设立了许多民生委员会(即一些由热心救助的人士形成的自愿组织)来协助实施国家救济,参与生活救助和城乡居民的福利事宜。

2.1.2 新加坡以其“自保”的福利模式响誉世界,在医疗救助上采取的是信托基金办法。

作为一项由政府为贫穷的国民设立的救济信托基金,保健基金(Medifund)获得政府拨款2亿元作为医疗救助的启动基金,并随着经济的增长,每年可获得政府拨款1亿元进行补充,社会各界募捐、投资所得每年分派给公立医院,专门协助他们支付医疗费用,以帮助穷人或因个人承担医疗费太多而影响基本生活的人。该基金委员会由积极参加社会工作和社区工作的人士组成,根据援助准则和申请者的经济状况来决定援助的款额[11]。新加坡还建立了贫困病房床位等级制度,不同级别床位的付费标准不同,由病人根据自己的支付能力自行选择,以此提高贫困人口的费用意识,将过度使用医疗救助资源的可能减到最小。

2.1.3 印度的医疗保障体系闻名于世。

它保证了绝大多数人享受近乎免费的公共医疗卫生保障,一般人群的看病费用绝大部分是由政府支出,这极大地促进了印度社会的整体发展。在印度看来,医疗卫生体制如果完全实施商业化、市场化运作,不但有违医疗卫生事业的基本规律,而且破坏了社会公平,不利于社会安定。所以,印度医疗保障制度坚持扶持政府医院的稳定运转[12]。20世纪80年代初期,印度政府在全国农村逐步建立了三级医疗保健网络,包括保健站、初级保健中心和社区保健中心等3部分;免费向广大穷人提供医疗服务项目,包括挂号费、检查费、住院费、治疗费、急诊抢救的一切费用,占总人口70%以上的农村人口享受国家免费医疗待遇。目前,印度政府还在增加公共投入以改善农村医疗卫生条件,补贴部分医疗行业以缩小贫富差距,政府医院秉持“先看病,后收费”的原则,照顾经济困难患者。

2.2 各国医疗救助政策的比较分析

2.2.1 不论是强调个人责任、市场导向的新加坡,旨在鼓励贫困者自立的日本还是强调国家、社会责任的印度公共医疗卫生服务体系,都将医疗救助视为政府的职能,由政府提供资金,指定特定的公立医疗机构,解决特定人群的基本医疗卫生服务需求。

事实上,医疗救助的前提就是贫困人口无力满足自身医疗需求,因此,只要申请就有资格获得救助,其权利义务是极不平等的。由于医疗救助行为具有极强的正外部性,补偿性极低,以利润最大化为目标的营利性组织不可能通过市场交换来供给。所以,这种与患者贡献、权利、义务不挂钩的资助行为最终只能由政府实现[13]。其实在东亚之外,其他发达国家尽管都形成了多方位的医疗保险筹资渠道,但是从各国的医疗救助社会政策来看,都十分强调国家对社会弱势群体的社会救助责任。

2.2.2 医疗救助政策的对象界定清晰。

首先是考虑了救助对象的经济特征,比如新加坡就考虑了救助对象的收入水平,并在救助水平上根据其收入有所划分;其次是医学特征,比如印度会根据贫困的患病对象的伤残或病情严重程度进行医疗救助;再次是考虑了救助对象的社会特征,比如日本的国民健康保险要对申请人有无职业、何种职业等进行调查,还要看其是否“善用”已有资产克服贫困,这可以视为对“社会人”标准的一种考察。

2.2.3 在主导医疗救助社会政策的制定和资金筹集时,广泛吸纳社会组织参与。

首先是在管理上,比如日本设立了许多社会人事组成民生委员会协助医疗救助实施;其次是在资金上,比如新加坡的保健基金每年都吸引社会募捐资金增加运作基金。

这样的医疗救助社会政策得以在东亚几国实施运行并非偶而为之。由于体制是植基社会文化结构的产物,是自东亚特定的历史脉络,即自东亚的发展性国家中所滋生出来的[14]。虽然这几国政府在整个福利提供中扮演较低的角色,即便是在有限的财政福利支出中,也主要集中使用于某些特定的人群,包括与政权维护有关、受雇于政府部门的军公教人员、与政权合法性有关的劳动者。但是,他们在医疗救助社会政策上却同时以提供者和规范者两个角色介入,起到了绝对的主导作用。此外,他们的医疗救助政策实现了内部制度化,并充分利用了民间组织和其他社会资源,为政策本身的可持续发展奠定了坚实的社会基础。我国作为东亚最大的发展中国家,社会经济发展和人文背景与其他国家具有相似性,医疗救助政策的制定与实施可借鉴这些国家的经验。

3 我国农村医疗救助政策发展的选择

根据著名社会政策学家林德布罗姆的观点:现代决策者由于时间的限制、财政的困难及完整政策考量所需的资料难求,因此,无法按时将整个政策的年度计划(包括现有的及初步计划的政策)做整体性的审计与评估,因此,决策者只好退而求其次,以现有的政策方案及支出水准为基础来增减或改进政策。在我国,城乡二元的基本制度矛盾不会在短期内解决,在这个从农业社会向工业社会过渡的时期中,需要我们寻求一种制衡力量来推动新形成的社会力量和各种组织关系不断演进。促进城乡一元化和社会利益分配的公平化才是我国社会政策的根本目标。在这种观念的指导下,我们必须清楚农村医疗救助政策的对象是农业社会里分散经营的贫困农民,救助不仅是社会公德和责任,而且还是对后发者的人力资本投资,是提高农民经济地位和社会地位的有效手段。研究表明,贫困人口与其他人口间除了经济收人的差距、思想观念差距和教育差距以外,更显著的是健康水平的差距,以及由此而引起的劳动和创业精神的差距。因此,重视并加大对农村医疗资源的投入,提高贫困人口对卫生服务的可及性,进而改善贫困人口的健康状况,对促进农村经济社会稳定发展具有重要意义。当然,我国是农业人口大国,全国各地贫困农民的情况各不相同。无论是资金筹集渠道还是服务内容多样性提供,单凭政府或者民政部门的力量来解决贫困农民的基本医疗问题显然是不够的。

借鉴东亚几国经验,本文认为目前在制定我国医疗救助政策的时候,应在现有政策的基础上考量公立性外部支持定位偏差的纠正与内部结构制度清晰化的问题,减轻短视效应,尤其要充分利用民间组织和其他社会资源,为政策本身的可持续发展奠定社会基础。更深层次的问题是要提升贫困农民在整个政策框架中作为医疗救助需方的地位,使其对医疗资源的拥有和使用情况有所改善。由此,我国需要构筑一个政府主导的,以“健康卡”为媒介的,医方和社会工作者共同提供医疗救助服务的发展型农村医疗救助制度,以提高贫困人口对卫生服务利用的可及性,促进其健康水平的提高,进而达到促进贫困人口摆脱因贫致病、因病致贫的目的。其基本架构见图1:

3.1 推行主体是政府:外部规范者的角色定位

在建立制度化的农村医疗救助时,为贫困农民建立免费医疗“健康卡”,除大病住院的费用补偿外,享受的免费医疗服务包括:慢性病检查、围产期检查、小儿预防接种等妇幼保健项目,做到“防患于未然”,管理在前期;为社区卫生服务中心配备专业技术人员和卫生检查设备,主要从事初级卫生保健工作和小伤小病的治疗,做到资源配置合理,保证救助工作基础;救助资金由各级财政分配比例筹集,中央可为3/4,用于住院补偿;地方可为1/4,用于免费医疗服务,当然也应鼓励民间组织和社会团体捐助;资金由专门委员会管理运行,政府审计部门每年审计资金运行使用情况。

作为医疗救助社会政策的制定者,政府有责任清楚界定其社会政策的事实对象,即从经济特征、社会特征、医学特征以及保险特征上清楚界定需要医疗救助的弱势群体。我们可以认为凡是因为经济因素导致患者无法得到基本医疗的人群都可以称为医疗上的弱势群体,当然,农村医疗救助的对象自然是因为经济因素导致患者无法得到基本医疗的农民了。由此,政府还必须严格申领程序,即农村家庭或农民个人提出免费医疗“健康卡”的申请后,政府应对其进行寻访调查和公示。对于需要进行住院救助的对象,政府应在“健康卡”的卫生服务提供机构设置有等级的床位,让患者有一定的自付比例,以有效控制费用增长和医疗救助资源的过度使用。

3.2 传导者是非营利的社会工作者团体:第三方机制的引入

社会工作是从西方社会对穷人的慈善救济发展起来的一项“助人自助”的社会服务活动,可视之为社会福利与接受人群间的传导输送者和桥梁。宏观层面的救助政策设计和制度建设,为贫困者提供物质经济上的保障,但是这种抽象的、理性的救助并不能适应每一个具体的、生动的人生境遇;不能解决由于贫困和社会排斥造成的精神上的创伤和心理上的无助;更不能从根本上激发贫困者自身的潜能和他们摆脱贫困的主动性和创造性,解决救助政策和制度造成的“贫困陷阱”问题[15]。因此,由社会工作者从贫困者角度,尊重其主体性,向他们提供专业的、差异化和人性化的社会服务,才能解决个人精神、心理以及社会排斥问题。在我国社会保障的改革和发展进程中,往往忽视了社会工作的作用,只是将社会工作当成社会保障的附属品,或者是用行政方法将社会工作的发展扭曲。这种长期的错误定位导致了社会工作的职业缺失,专业社会工作难以开展,其真正的功能无法发挥。这无疑制约和影响了我国福利体系的构建和社会的发展。

鉴于此,在医疗救助制度中,政府筹集的资金可以交由专业的社会工作者团体,让该团体与贫困农民代表通过竞标方式选择与信誉良好的医药供给方建立稳定的合作关系。工作人员定期或不定期走访作为救助对象的贫困农民,宣传“健康卡”的服务内容和使用程序,解决其由于疾病或医疗造成的心理问题,鼓励其自立脱贫的信心,并监督“健康卡”的使用情况,作为激励,工作人员可免费持有“健康卡”,享有一定的医疗优惠或凭证免费参加新型农村合作医疗。

3.3 提升贫困农民地位:是接受者也是监督方

持“健康卡”的农村贫困农民可凭证享受免费的医疗服务,住院时可根据等级获得费用补偿。他们可根据医疗资源的使用情况,定期或不定期与社会工作者团体代表商讨医药供给者的选择问题,淘汰服务质量较差、在药价和管理上混乱的医疗机构;可与政府部门、社会工作者团体代表成立“健康卡”管理委员会,既提升了贫困农民的地位,又监督了救助资金的使用;可直接向委员会提出帮助要求和增减服务项目建议,真正做到有效需求,也提高了贫困农民对医疗资源的利用率。

对中国农村医疗救助 篇4

我国是一个农业大国,农民占全国总人口的大多数,因此,农村问题关系到国家稳定发展的全局性及战略性。长期以来,农村缺医少药情况严重,农民看病就医无保障,因病致贫、因病返贫现象突出,农民“看病难、看病贵”问题倍受关注。2002 年10 月《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发[2002] 13号)提出要在全国农村建立和完善医疗救助制度和农村合作医疗制度。2003 年在建立新型农村合作医疗(简称新农合)制度后,同年7月国家财政部、卫生部和民政部三部委联合发布了《关于实施农村医疗救助的意见》,在全国农村开始建立医疗救助制度[1]。在建立新农合制度和农村医疗救助制度后,随着实践经验的不断丰富以及理论的创新发展,两个制度得到不断的发展和完善,有助于有效缓解农村因病致贫、因病返贫的问题和减轻农民的疾病经济负担。2009年4月7日新医改方案出台,新农合的全面覆盖与医疗救助的力度也进一步加大,这些也给医疗救助与新农合制度的有效衔接带来了新的契机。医改意见和实施方案明确指出,要做好城乡基本医疗保障制度以及城乡医疗救助之间的衔接[2,3],而且提出了具体的目标和方案。近几年来的发展也表明,只有在新农合制度顺利开展的地区和农村医疗救助衔接,才能最大程度上满足全体农民尤其是贫困农民的需求,才能在农村更好地体现基本医疗保障制度均等化,使全体农民公平、切实地享受到农村基本医疗保障制度带来的实惠。

2 新农合制度与医疗救助制度的异同比较

新农合制度是由政府组织、引导和支持,个人、集体和政府多方筹资,农民自愿参加,以大病统筹为主的农村医疗互助共济制度[4]。建立新农合制度是当前农村卫生工作的重要项目,这是践行科学发展观的具体体现,对促进农村经济发展,提高农民健康水平,维护社会稳定具有重要意义。

医疗救助制度是在政府主导下,由政府相关部门组织实施,主要通过提供资金、政策与技术支持,对困难人群实施专项帮助和医疗扶持的一项医疗保障制度[5]。此制度既是各种医疗保障体系的重要组成部分,以减免医疗费用为主要形式,是一种低层次的的医疗保障,又是社会救助体系中的重要方面,是广义社会福利制度的一个方面,是解决贫困家庭摆脱贫困、重返主流社会的根本政策。对于促进社会进步、人口发展与保障人的健康权具有非常重要的意义。

2.1 两种制度的相同点[4]

(1) 两种制度都是以政府部门为主导的。2002 年《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出建立和完善农村合作医疗制度和医疗救助制度,因此,两项医疗保障基本制度同时在农村推出。这两个制度的筹资主体为各级政府,而且在制度建设中起着绝对的主导作用。(2)两个制度追求的目标具有一致性。2003 年以前,参加合作医疗的农村人口仅占9.5%,没有任何医疗保险覆盖的占79.0%,具有其他保障的也只有11.5%。建立新农合制度和医疗救助制度都是为了缓解农村因病致贫、因病返贫的问题,提高农村群众卫生服务利用率,减轻群众的疾病经济负担,最终目标是提高农村居民的健康水平,促进农村社会和谐发展。

2.2 两种制度的不同点

(1) 性质不同:新农合制度是由政府组织、引导和支持,农民自愿参加,个人、各级政府筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它属于保险范畴,是一种农村基本医疗保险制度,主要由政府主导。而医疗救助制度则是以转移支付的形式来公平分配不同地区和人群之间的卫生资源,属于典型的社会救助,主要由民政部门负责组织实施。(2)侧重点不同:从追求社会公平性的角度看,医疗保障主要分为两类:一类为横向公平,主要基于全社会角度,国家提供的社会医疗保障都能被不同人群平等地享有;第二类为纵向公平,主要基于参保人个体角度,参保者能同时拥有医疗保障和享受医疗服务。合作医疗是从横向公平的角度来考虑的,主要目标是实现所有人普遍受益;而医疗救助则是从纵向公平的角度来考虑的,采取的措施因人而异,主要是在农村实现完整的医疗保障公平网络。(3)资金来源不同:新农合采取个人缴费,各级政府财政补贴,由新农合管理委员会和经办机构管理。医疗救助资金主要是通过各级财政拨款和社会捐助等渠道筹集,纳入社会保障资金财政专户,专款专用。

3 新农合制度与医疗救助制度的衔接

自2003 年两项制度实施以来,在实际的运行过程中,多数地方是将这两种制度分开进行。大部分民政局的二次救助和新农合的大病补偿各自运行,在运作上的协调联系比较缺乏。基于被救助对象的需求,为加强和改进我国农村目前尚处于系统化、规范化和制度化建设过程中的医疗保障体系的效能,促进农村弱势群体对医疗保障的可及性,需要从制度设计上将新农合制度与农村医疗救助制度实现有效衔接[6,7,8]。

3.1 主要衔接模式

两种制度的衔接主要使用事后救助模式、事中救助模式和事前救助模式这三种模式。事后救助模式:主要是出院时救助对象必须先垫付完所有住院费用,接着再分别到比较及时,没有资金垫付的问题;其二,新农合系统的服务平台与医疗救助系统互用,其管理成本大大降低,而且困难群众也得到了极大的方便;其三,医疗救助和新农合选择一致的定点医疗机构,方便了控制供方的行为。

3.2 衔接模式对策

只有在新农合制度与医疗救助制度衔接程度较高的情况下,事前救助模式才能得以正常运行,其要求较高。当前两种制度的衔接设计上还存在缺陷、医疗救助基金来源不稳定等不少问题。下面根据我国各地两种制度的实施情况和实证分析[9,10],从制度设计方面提出几项衔接模式的对策:

(1)为医疗救助对象新农合参合:新农合是一种基本医疗保险制度,参合费需要参合农民自费缴纳,在制度设计方面参合费可以由医疗救助给低保户、五保户和重点优抚对象等救助对象缴纳,帮助其参加合作医疗,他们可以从合作医疗门诊和住院补偿服务中获益,并且制度也从最低层次形成了衔接。(2)降低新农合起付线:新农合通常采用的方式是单次就诊费用起付线法。设置起付线不但可以防止费用不合理增长,而且能够避免参合农民过度利用住院服务。医疗救助制度为了防止因起付线问题影响低收入人群利用住院服务和高收入人群获取更多权益,提高救助对象享受住院服务的可及性,应尽量降低甚至取消起付线,更好地为救助对象服务。在操作的同时对不同救助对象采取不同的救助方式。对待没有经济来源的五保户,应采取零起付,但是对待其他的一些困难群体,也需要降低起付线,使其能够承受,更好地体现社会公平。(3)合作医疗补偿后医疗救助进行二次补偿[11]:大部分新农合试点县采取按医院不同级别、共付比例不同和费用段不同的方式。医疗救助对新农合报销后的个人自付费用进行二次补偿。

为了完善二次补偿,还须注重以下三点:一是区别对待合作医疗和医疗救助的报销机构接收补偿;事中救助模式:主要是出院时先扣除新农合费用补偿,救助对象仅交纳剩下的部分,然后再去医疗救助点接收补偿,合作医疗管理办公室与定点医疗机构每个月会进行结算;事前救助模式:主要是出院时先扣除新农合与医疗救助双重报销,救助对象只需支付剩下的费用,事后定点医疗机构会自行与民政局和合作医疗管理办公室进行结算。这种报销办法称为“一单清”,极具特色,其费用减免的透明度大大增加了,而患者的知情权也受到了保护。对三种模式衔接中的优劣分析如表1所示。

通过表1中的对比分析不难发现,事前救助模式比另外两种模式具有一定的优势,主要有以下三点:其一,救助不同人群,设计不同的方案。比如在一定范围内实行全额救助五保户、孤儿,按比例救助低保户,按就诊医疗机构级别救助重点优抚对象。二是分段累进补偿费用。分段累进补偿患重大疾病的对象,即在一定范围内补偿比例与就诊费用成正比。三是推进农民重大疾病医疗保障工作,把宫颈癌、乳腺癌、终末期肾病、重性精神疾病和耐多药肺结核等纳入重大疾病医疗保障范围,定额进行支付,就是设置病种收费限额,定额补偿和救助,比例设置为合作医疗补偿70.0%,医疗救助20.0%,病人自负10.0%,简称“721”。

4 结论

新农合制度与医疗救助制度是两种不同、不可替代的制度。无论从理论上还是实践上都可以认定, 无论国家经济如何发展,社会上仍会存在一部分贫困的弱势人群,只要国家没有实行全民免费医疗,不论推行何种医疗保障制度,就必然出现贫困家庭无力支付部分医疗费用的问题。建立和完善医疗保障制度是保证国家长治久安和创建和谐社会的重要制度保障。

实现新农合和医疗救助制度的有效衔接,除了需要设计制度衔接的细节、改进制度执行机构、完善制度支持机制和构建监督机制等方面实施措施外,更需要充分调动农民的主动性、积极性和创造性,并获得全社会的关注、支持和监督,只有这样,才能确保制度衔接执行顺利,并取得最好的制度效果。

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[10]赵新龙,欧阳仁根.论农村医疗救助制度与新型农村合作医疗制度的对接[J].中国卫生事业管理,2009(7):479-482.

对中国农村医疗救助 篇5

如今, 农村医疗救助在中国已走过了十多年的发展历程, 它在缓解农村贫困患者的医疗负担、减少因病致贫等方面发挥了一定的作用, 但由于制度设计方面的缺陷 (如大病为主的救助模式、事后救助的方式等) 使得它出现了一系列困境, 缺乏有效性的供给, 未能发挥更大的作用从而造成了损失。

一、农村医疗救助有效供给的理论与实践基础

1. 医疗救助的特性

公共产品是由政府 (公共部门) 所生产和提供的, 用于满足全体社会成员共同需求的产品和劳务。医疗救助从其特性上看是纯公共产品, 具有非排他性、非竞争性和效用的不可分割性。

2. 资源的有限约束

资源的稀缺性是指相对于人类无限增长和扩张的需求, 一定时间与空间范围内的资源总是有限的。相对不足的资源与人类绝对增长的需求相比造成了资源的稀缺性。在医疗救助方面, 资源的有限约束主要是指资金水平的约束以及资金有限制约下的医疗资源 (医疗工作人员、医院设施水平等) 的有限性。但资源的有限约束不能成为我们对农村医疗救助投入比例低的借口。面对着我国农村医疗救助投入水平过低的状况, 必须在力所能及的范围内加大对农村医疗救助的投入。

二、农村医疗救助面临的困境

1. 救助对象的界定缺乏科学性

我国民政部2003年158号文件5《关于农村医疗救助实施意见6》中规定:农村医疗救助对象为农村五保户、农村贫困户家庭成员以及地方政府规定的其他符合条件的农村贫困农民。从上述规定可以看出, 农村医疗救助制度是以个人或家庭收入为基础来确定救助对象, 这种方法最大的好处就是操作起来比较简单, 但容易导致申请者设法隐瞒自己的实际收入, 容易出现“搭便车”的现象, 不利于实现医疗救助的公平与效率, 同时没有考虑到比例问题、动态发展问题、性别公平性的问题。

2. 大病为主救助模式、事后救助方式的缺陷

目前我国在农村医疗救助内容重点的选择上, 仍以大病救助为主。根据医疗救助的特性以及人们对医疗服务需求的弹性, 医疗救助应不设起付线。根据人们患大小病的概率, 大病风险高其发病率较低, 这应是医疗保险应着重保障的范围, 小病风险低但发病率高, 因此医疗救助的设计不应把一些常见病、常发病、慢性病排除在外, 要以小病为主, 同时由于农村贫困人群无力参加新型合作医疗或负担自付的费用, 新型农村合作医疗以大病为主的保险方式无法涵盖他们, 而大病极大可能成为他们致贫的原因。因此, 医疗救助必然要兼顾大病, 并且与新型农村合作医疗相整合衔接, 努力发挥自身最大的效用。

现行医疗救助方式是事后救助, 要求患者事前垫付医疗费用, 但重大疾病治疗费用支出较大, 贫困家庭可能依然因无力事先垫付大病的全额医疗费用而放弃求医。很多地方颁布的医疗救助办法除了规定申请者的基本条件以外, 还特别强调个人必须自付一定的医疗费用也就是达到起付线以后才能享受医疗救助, 而且各个地方还规定了最高救助限额。

3. 医疗救助水平比较低, 缺乏纵向和横向公平

面对居民医疗服务的需求不断增加的现状, 农村医疗救助则陷入基金总量不足的困境, 救助水平很低。据第四次国家卫生服务调查公布的结果显示调查地区居民慢性病患病率 (按病例数计算) 为20.0% (其中:城市28.3%、农村17.1%) , 与2003年调查相比, 患病率增加4.9个百分点, 农村增加比例略高于城市。调查地区居民两周就诊率为14.5% (其中:城市12.7%、农村15.2%) , 与2003年13.4%的结果相比, 略有增加。由此推算, 2008年全国门急诊人次数达50.1亿, 比2003年增加2.6亿人次。居民医疗服务的需求及利用量增加。尽管财政对农村医疗救助的投入不断增加, 但农村医疗救助制度的救助水平还十分有限。在救助起付线, 共付比例、封顶线等制度设计下, 救助制度的补偿率还很低。

4. 医疗救助制度设计时的“准保险化”:起付线、封顶线、报销比例、限制病种的设计

医疗救助制度设立了起付线和封顶线, 有趋于“保险化”或“准保险化”的缺陷。城镇基本医疗保险和新农合设立起付线和封顶线的目的在于防范道德风险, 保护基金的安全运用, 提高制度的公平与效率, 但医疗救助制度设立的初衷是为了帮助贫困人群摆脱疾病的困扰, 若设立起付线, 大部分贫困救助对象将被阻挡在医疗救助的大门之外, 对医疗救助望而却步;至于封顶线, 贫困人口得了大病的花费可能是成千上万元甚至高达几十万元, 但由于封顶线的限制, 他们得到的几百或几千元的补助对于缓解他们的重担几乎是杯水车薪;而将某些大病、重病作为主要救助病种的做法又将一些患有病种规定之外, 亟须救助的重病贫困农民和患有常见病、多发病、慢性病的贫困农民也在救助范围之外;医疗救助的补偿比主要指的是住院服务费用的报销比例, 目前农村医疗救助的报销比例维持在40%左右, 这一比例有待提高。

三、提高医疗救助的公平性, 减少效率损失

1. 科学界定救助对象, 以农村贫困人口为主

农村医疗救助的对象应当是以贫困人群为主。一方面由于贫困人口患病的风险往往要比非贫困人口高, 他们承担着更大的疾病负担;另一方面患大病、重病而致贫的人群主要依靠医疗保险而不是医疗救助来解决自身的困难。同时结合贫困人群分布比例非均衡的现状, 确定医疗救助对象必须考虑动态性与比例, 定期更新救助对象, 确保制度的相对公平性。

2. 加大各级政府的财政投入力度, 实行多渠道筹资, 逐步缩小医疗救助水平的地区、城乡差异

农村医疗救助应该调动全社会的力量, 从多渠道进行筹资。资金来源的主渠道是财政性资金, 财政性资金应当根据各地方财政实力的不同, 实现中央财政与地方财政不同比例的结合, 其中财政负担能力强的东部地区, 应该以地方政府负担为主;对于财政负担能力较弱的中、西部农村地区, 中央财政要加强转移支付的力度, 应加强对农村医疗救助资金与服务的供给, 努力提高农村医疗救助水平。同时还可以利用其他的筹资方式, 如社会捐助资金、民政部门发行福利彩票、鼓励社会捐赠等。

3. 逐步取消起付线的设置, 提高封顶线和报销比例, 采取分层救助的方式

医疗救助制度在设计时的“准保险化”的缺陷使得其发挥的作用大打折扣, 但由于资源的有限约束不能立即实现取消起付线、封顶线, 因此各地应该根据自身的实际情况逐步取消起付线的设置, 同时要提高封顶线和报销比例。根据救助对象的多样性和针对不同人群的发病率和发病情况, 采取分层救助的方式, 切忌一刀切的救助方式。

4. 实行小病为主, 兼顾大病的综合救助模式与预防为主, 基本防治服务与事前救助的方式

从对我国医疗救助制度发展的现状、实施中存在的问题以及不同收入群体医疗卫生服务的需要利用及费用负担的分析可知, 在我国医疗救助制度发展过程中, 应积极探索“小病为主、大病兼顾”的综合救助模式, 将“救难救急”的观念转变为“没病防病、有病治病”, 重点开展医疗卫生的基本防治服务, 以预防为主, 提高贫困人口等弱势群体对基本医疗服务的可及性与利用率, 努力促进其健康公平, 增强其参与劳动力市场并摆脱贫困的能力。

5. 整合新型农村合作医疗与医疗救助制度, 完善农村医疗保障体系, 降低管理成本

完善农村医疗保障体系, 将新型农村合作医疗、商业保险和农村医疗救助进行有效的衔接和整合。其中, 新型农村合作医疗是基本医疗保险, 是农村医疗保障体系的核心;商业保险是补充医疗保险, 起着更高层次的保障作用;农村医疗救助则是最后一道保障线, 有着托底的功能。大病风险应该主要由新农合或者商业医疗保险制度来保障, 而社会医疗救助只能提供补充水平较低的救助, 更适合于小病的保障, 在小病基础上兼顾大病。同时, 医疗救助通过合作医疗管理网络的实施, 制度运行成本因而下降, 管理操作易行和高效, 双方的衔接有利于管理成本的控制及制度的持续发展。

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对中国农村医疗救助 篇6

资源的稀缺性是经济学第一原则, 一切经济学理论皆基于该原则, 因为资源的稀缺性, 所以人类的经济及一切活动都需要面临各种各样的选择问题。从经济学意义上讲, 稀缺、有限的资源应该配置到最需要的地方去, 才能获得最大的效用。农村医疗卫生资源也具有稀缺性, 至少具有有限性。农村医疗卫生资源的有限性表现在以下几个方面:

农村医疗救助资金的有限性。农村医疗救助试点实施后, 各试点纷纷建立了中央、省、市、县 (市、区) 各级财政分担为主, 彩票公益金和社会各界捐助等其他社会投入为辅的筹资体系, 医疗救助资金的筹集总量日趋增加。但对于庞大的需要医疗救助的农村患病对象来说, 这些资金的筹集仍然有限。截至2009年底, 全国农村低保对象就有2290.6万户、4759.3万人, 而用于农村医疗救助的资金只有58.6亿元, 救助人次共688.4万人次, 人均大病救助水平只有676.6元。诚然, 并不是所有的农村低保对象都患病需要救助, 但根据2003年第三次国家卫生服务调查表明, 如下表所示农村人口中有三分之一是因病致贫, 根据现有的数据保守估计, 4759.3万人中有1586.4万人需要救助, 这就表明有898万救助缺口, 如果算上患病但未纳入低保体系的农村人口, 缺口将更大。而人均救助水平只有676.6元, 这一水平显然也偏低。巨大的制度救助缺口和偏低的医疗救助水平, 直接反映了农村医疗救助资金的有限性。

资料来源:2003年第三次国家卫生服务调查。

农村医疗救助资金使用有限性。为保证资金的安全性, 各级政府在使用社会保障资金时都倾向于保守, 年底一般都会有不同程度的资金结余, 但近几年, 社会保障资金的结余越来越大。上海财经大学课题组的研究表明, 到2008年年底, 全国范围内社保基金滚存结余已从2000年的1224亿元迅速扩大到1.41万亿元。而2011年人社部发布的统计公报显示, 五项社保基金结余近19000亿, 投资渠道有限。可以推断, 农村医疗救助资金作为社会保障资金的一种, 也存在资金大量结余的现象, 资金使用十分有限。

资料来源:《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

农村医疗救助管理资源和管理水平有限性。2003年《关于实施农村医疗救助的意见》指出, 医疗救助在当地人民政府领导下由民政部门管理, 并组织实施, 并未设置专门的管理机构。各地的实践也表明, 农村医疗救助制度的实施部门通常是和新农合的实施部门相重合的, 管理人员有限, 管理水平也有限。

正是由于医疗卫生资源的有限性, 因此, 对于由医疗卫生资源支撑起来的农村医疗救助制度, 也存在制度的重点选择问题。即这些有限的医疗救助资源应该由谁享有?享有多少?如何享有?

2 救助对象的重点选择——农村贫困人口

从道德意义上讲, 患病的人只有严重程度之分, 而没有贫困与非贫困人口之分。贫困人口与其他非贫困人口是平等的, 他们有权和他人一样得到基于所患疾病的严重程度所需得到的必要的医疗服务。国家和社会有义务保障患病公民享有必需的医疗服务。但从经济学角度来讲, 有限的资源必须使其发挥最大的效用, 创造最大的社会福利。农村医疗救助制度救助对象的重点选择到底是农村贫困人口还是患重病的人口呢?

庇古的福利经济学认为, 在很大程度上, 影响经济福利的是:第一, 国民收入的大小;第二, 国民收入在社会成员中的分配情况。大多数人的福利才能造就更高的社会福利, 在这个过程中, 难免要牺牲小部分人的福利, 但这是不可避免的, 从全社会的角度来看, 这也是有利于整个社会的幸福的。制度不可能十全十美, 也不可能覆盖到全部人群, 因此只能做出最有利于社会整体福利的选择。

通常来讲, 医疗救助对象必须具备三个条件:一是贫困人口, 二是贫困人口中的患病者, 三是上述人员在实施了医疗保险等医疗保障后仍不能支付医疗费用。而根据国家相关文件, 农村医疗救助主要应包括以下几类对象:农村五保户和享受各类特殊救济对象, 享受农村居民最低生活保障的农户家庭成员。截至2009年底, 全国已有2291.7万户、4760.0万人得到了农村低保, 比上年同期增加454.5万人, 增长了10.6%。农村贫困人口一直在增加, 如表2所示。

资料来源:《2009年民政事业发展统计报告》。

从人数多少来看, 显然, 患重病的人数要远远少于贫困人口数。而《2009年民政事业发展统计报告》显示, 民政部门资助大病医疗救助730.0万人次, 人均救助水平才676.6元。而大病的医疗费用少则上万元, 多则十几万, 676.6元的救助水平根本是杯水车薪, 起不了实质性作用, 但如果把这人均676.6元的医疗费用分给一定数量的贫困人口, 效用会更大。当然, 重点选择贫困人口作为救助对象并不意味着对患重病对象不管不顾, 可以通过其他渠道为患重病对象筹集资金, 如慈善、政府临时救助等。

3 救助内容的重点选择——小病和基本防治服务

目前我国尚处于社会主义初级阶段, 社会保障体系还不健全, 医疗保障覆盖率低, 广大困难群众看病贵、看病难的问题仍然突出, 这就决定了我国农村医疗救助制度首要的目标在于帮助困难群众看得起病, 享受基本的健康权利。因此在医疗资源有限的条件下, 救助内容重点放在小病上, 而大病的救助则应主要靠基本医疗保险制度和补充医疗保险制度。

从救助范围来看, 大病救助项目单一、救助病种较少。很多地区只对大病 (住院) 有救助, 并且在开展大病救助的地区, 一般只限于几种或多则十几种病的救助, 在大病的种类中只占极少部分, 救助范围狭窄, 客观上限制了特困人口对医疗救助的利用, 这也就违背了医疗救助制度建立的初衷。从救助标准来看, 贫困人口得了大病花费可能是成千上万元甚至高达几十万元, 由于医疗救助资金的有限, 他们只能得到几百或几千元的补助, 这对患大病的贫困者来说几乎是杯水车薪, 常常是治标不治本, 因此医疗救助着眼与小病救助, 重点门诊服务, 可提高低收入者对初级医疗卫生服务的可及性, 致力于改善贫困家庭的能力。

疾病治疗应该以预防为主。因此农村基本防治服务十分重要。农村基本防治服务包括一些传染病的预防和妇幼保健等。传染病和妇幼保健类疾病是威胁农民身体健康的重要杀手, 具有很大的破坏性。而且传染病、妇幼保健类疾病可以以很小的投入来预防从而避免巨大损失, 取得很好的社会和经济效益。因此, 基本防治服务应该作为农村医疗救助的重点内容。

4 救助标准的重点选择——分层救助

分层救助是指根据不同家庭规模、不同的疾病种类设定不同的救济标准, 这种方式不仅使低保的覆盖范围更宽泛, 而且更符合应保对象的实际需求。同时, 这种分层分类的救助办法, 有助于低保户结合自身实际, 体现出公平及鼓励低保人员积极就业, 尽快摆脱低保依赖的良好初衷, 更全面、科学、理性地阐释了低保政策的积极意义和社会价值。

(1) 起付线——逐步取消。

起付线也称免赔额, 是医疗救助基金对农民进行补偿的补偿费计算起点。起付线以下的医疗费用由农民自己支付。设立起付线的目的是为了增强医疗救助受益对象的费用分担意识, 防止“道德损失”, 同时减轻救助资金的压力。但客观上, 起付线也将一部分救助对象排除在外。因此, 各省应根据自身情况, 逐步取消农村医疗救助制度的起付线, 使农村医疗救助真正成为贫困农民的无任何附带条件的一项权利。

(2) 封顶线——逐步提高。

全国农村医疗救助封顶线, 各地区之间的差异较大, 最高的达上万元, 最低的仅有几十元。从各地实践来看, 农村医疗救助的封顶线一直在提高, 如南昌的从20000元提高至50000元, 哈尔滨城乡医疗救助封顶线2011年3月也提高了20%。各地要主要根据农民的救治需求, 同时考虑各地的财政状况, 逐步提高封顶线。

(3) 补偿比例——逐步提高。

医疗救助的补偿比例主要是指住院服务的报销比例, 因为门诊费用补偿主要通过定格或限额以及医疗机构减免来实现。从我国城乡医疗救助试点的实施情况来看, 目前存在两种补偿形式, 一是固定补偿比例, 即只要在规定病种和报销范围内, 就给予固定比例的报销额度, 平均补偿比为25%;二是分段补偿比, 即根据救助对象个人负担医药费用的多少或者救助对象的贫困程度, 给予不同的报销比例, 其平均补偿比约为30%。由于历年资金结余量巨大, 在原来的基础上提高医疗救助的补偿比例, 减少基金结余, 应该是没有问题的。

我国农村医疗救助制度应着重于贫困人口的小病救助和基本防治服务, 同时, 要实施分层救助, 逐步取消起付线, 逐步提高封顶线和救助补偿比例。

参考文献

[1]杨红燕:建立农村医疗救助制度的若干难点分析[J].卫生经济研究, 2005, (5) .

[2]李华, 张志元, 郭威.完善我国农村医疗救助制度的思考[J], 人口学刊, 2009, (1) .