多角度完善（精选10篇）
多角度完善 篇1
一、事业单位涵义
所谓事业单位, 是指由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的从事科技、教育、文化、卫生等社会公益活动的社会服务组织。目前全额事业单位和差额事业单位的资金来源主要是财政拨款, 其本身经营活动较少, 财务管理工作主要以预算管理为中心。一般而言, 事业单位在实际运行中的首要任务是完成其社会职能, 故而对其经济效益重视不够。近年来随着我国事业单位管理改革与实践开展以来, 事业单位将逐步进入国内外市场进行角逐, 长期以来不重视财务管理的事业单位在这样严峻的形势下, 必须转变观念, 做好新形势下的财务管理工作。
二、事业单位财务管理现状分析
(一) 财务管理环境差
1、财务管理内控制度不健全。
目前我国事业单位财会岗位上的员工身兼数职 (如会计兼出纳) 的情况较为常见, 财务管理各部门不能相互监督与制约给了欲违法之徒以可乘之机。
2、财务管理监督作用微弱。
我国事业单位财会人员一般在本单位负责人的直接领导下开展工作, 在很多情况下, 他们会抛弃职业道德而遵照单位负责人的指示 (不论该指标是否合理合法) 进行工作, 以确保其自身利益 (经济利益或政治利益) 不受损害, 所以财务管理工作的监督作用通常微乎其微。
3、财务会计信息不可信。
一些事业单位利用各种手段更改财务会计数据、填列虚假财会信息、粉饰财务报表甚至企图转移国有资产等情况并不鲜见, 其被做过文章的财务报告资料所提供的财务会计信息显然不是事业单位经营绩效的真实意思表达。
(二) 财务管理相关人员综合素质不强
1、思想上对财务管理工作不够重视。
首先, 一些单位领导在观念上认为财务人员的主要工作就是付款, 无须发挥财务管理的决策及监督职能, 他们的财务管理意识淡薄, 对财务管理工作重视不够;其次, 相关财会人员对财务管理工作的理解存在一定程度的偏差, 有些认为财务管理只是算算账而已, 大多都停留在就工作论工作的表层, 缺乏创新和忧患意识, 难以满足新形势下对财务管理从业人员的高要求。
2、专业及文化素养参差不齐。
一方面, 目前我国部分事业单位财务管理人员良莠不齐, 有的财务管理人员是从其它部门中选拔过来的, 他们自身缺乏专业的、系统的财务管理知识结构, 业务素质低下使得他们在实际工作当中面对同样情况却做出偏差较大的职业判断, 参差不齐的执业水平使得其提供的会计信息质量也存在重大差异;另一方面, 事业单位财务管理人员财经法规意识不强, 职业道德不高, 往往将国家利益和社会利益排在个人利益或局部利益之后, 很少追究财务造假的法律责任, 有法不依、执法不严情况普遍;再者, 财务人员文化素质也是制约其综合素质提升的重要因素, 即使文化素质不高的财务人员想做好本职工作, 但囿于知识文化水平有限, 使得其所提供的财会信息不能适应新财会准则要求。
(三) 事业单位预算编制不合理、预算监督考评流于形式
有关部门依据事业单位财务预算编制对其财务管理活动进行考核监督, 及时发现事业单位日常财务管理出现的偏差并予以纠正, 从而不断提高事业单位的财务管理能力。故而预算管理是事业单位财务管理工作的核心部分, 事业单位各项财务收支都应严格依照财务预算编制进行, 但目前我国许多事业单位预算管理没有真正按照预算法的相关规定执行。
1、预算编制滞后、准确性差。
首先, 大多数事业单位在预算年度的四、五月份才能提交并实施预算编制, 在此之前它们大多按照前一年度预算编制执行, 预算编制的严重滞后在一定程度上削弱了事业单位的预算执行力度。其次, 大部分事业单位没有认真分析现在有关事项、没有科学预测未来事项、没有认真总结以前年度预算执行情况, 所以实际执行中预算调整情况比较常见。另外, 许多事业单位仍然运用基数法编制预算, 没有采用财政部门规定的零基预算编制方法, 所编制预算的缺乏准确性。
2、预算监督职能薄弱、预算执行绩效考评机制有待完善。
主要体现在以下三点:一是财务预算监控不到位是我国大多数事业单位的通病, 这就使得其在预算执行中往往无视预算执行监督考核机制, 认为这些机制只作形式之用, 并想尽办法不受财务支出项目控制, 另外单位内缺乏信息共享机制使得这一情况发生频繁;二是大多数事业单位将预算管理工作重心置于预算执行事中控制阶段, 一切财务管理活动的进行以“合规性”为中心, 而不是重点关注财务管理活动的效益方面, 较少对部门或相关人员预算执行情况进行评估并相应地予以奖惩, 这不利于调动员工执行预算的积极性;三是具体到预算执行绩效评估指标方面, 事业单位普遍关注的是其经济效益指标, 而后才考虑社会效益, 这有悖于事业单位存在的初衷。
三、事业单位强化财务管理的应对措施
(一) 健全内部财务制度, 优化财务管理环境
1、建立一套科学的定额管理体系, 规范财务支出标准。
事业单位在制定相应的支出标准时要以往年的财务支出数据为基础, 结合考虑当年的支出水准变化新情况予以调整, 做到具体情况具体分析, 杜绝一刀切的工作作风, 并且该标准必须在事业单位所能负担的财务资源范围之内。另外, 要注意原则上不应对支出标准太过细分, 否则将大大降低定额管理制度在实践应用中的灵活性。事业单位一旦实施定额管理制度, 应保持其支出标准的相对稳定, 相关管理部门依据实际情况的变化可适时地予以相应调整。
2、强化单位内部审计, 加强财务管理工作监督。
首先, 事业单位应积极实施相关负责人任期内经济责任审计, 及时发现单位经营过程中产生的相关问题并采取有效措施积极应对, 以维持事业单位经济秩序的良好运行;其次, 单位内全面实施管理效益 (包括社会效益和经济效益两个方面) 审计, 完善单位业务流程及内部控制, 使管理效益审计部门与单位相关负责人的终极目标保持一致, 各司其职并相互协调, 共同为提高单位效益而努力;最后, 事业单位有必要引入风险 (单位内控风险和固有风险) 导向审计, 引导审计工作人员将相关审计资源重点分配到最易引起重大财务风险的灰色领域, 这样可大大提高其随机抽样审计的可信度。
3、完善考核与奖惩机制, 营造良好财务管理环境。
事业单位负责人应竭力带领全体员工按照明确的财务支出计划, 严格认真地执行各部门预算, 并积极完善预算执行考核及经营绩效评价机制, 奖优惩劣, 以保事业单位顺利完成其经营目标、减少以至杜绝资金浪费或短缺情形的发生, 有了良好的财务管理环境才能有效提高单位的市场竞争力。
(二) 切实提高财务管理人员的综合素质
1、要求财务人员加强财经法规与职业道德方面的学习。
知法才能懂法, 懂法才会守法, 可见事业单位财务管理人员有必要强化学习我国相关财务与经济法律法规知识;同时, 一名合格的财务人员不仅要储备一定的财经法规知识, 也要具备诸如爱岗敬业、诚实守信、兢兢业业、克己奉公等一些优秀道德水准, 这是财务人员严格按财经法规办事、规范财务管理活动所必不可少的职业素养。
2、适应新形势更新知识体系, 树立终身学习意识。
在市场经济和知识经济迅速发展、事业单位财务组织体系发生重大变革的客观形势下, 事业单位财务人员需要不断完善其知识结构, 通过自我学习、接受教育培训等方式, 全面提升自身业务能力、学习和适应能力以及创新意识;财务人员还须树立终身学习理念, 密切关注财务管理领域的环境变化, 持续更新既有的知识结构。
(三) 提高预算管理的科学性
1、强化预算编制并确保其得到有效执行。
事业单位预算管理委员会中应当包含财务人员以保证预算编制的科学性、准确性, 一方面, 事业单位准确计算单位内部员工经费、服务性费用等项目支出, 确定单位预算年度全部财务支出事项, 另一方面, 科学测算预算年度的预算外收入, 确定该年度事业单位的全部财务收入事项, 尽可能减少一些不确定性因素并尽量细化这两方面工作, 以切实提高各部门预算编制的可操作性。预算编制完成后应将预算执行工作层层下放到各个部门乃至每个具体员工身上, 真正体现事业单位预算执行的全员参与性。
2、严格考核并及时反馈财务预算执行绩效。
预算年度期末相关部门应根据科学的预算执行绩效考核与评价指标体系, 将各事业单位项目预算支出与其所产生的效益进行对比, 全面把握各事业单位财务预算的执行情况并作为其奖惩依据, 以促进事业单位不断优化支出结构并提高项目支出的社会效益和经济效益。更重要的是, 相关主管部门应将预算执行绩效考评结果及时反馈给事业单位, 由单位再层层下发反馈信息, 让全体员工都可以对自身的工作现状有一个清楚的认识, 重点是从中发现不足之处, 以便在今后工作中明确努力方向。
摘要：近年来我国事业单位的财务管理能力不断增强, 但整体而言, 事业单位财务管理尚存在财务管理环境差、财务人员素质综合素质不高、预算编制不合理等客观问题。本文通过全面分析我国事业单位财务管理现状后提出了相应的改进措施, 以期强化事业单位财务管理工作并切实提高经营绩效。
关键词：事业单位,财务管理,完善
参考文献
[1]、刘晓东.论加强事业单位财务管理[J].会计师, 2010, (10) :65-66
[2]、卜志胜.事业单位财务管理改进的经济学分析[J].经济师, 2011, (06) :159-162
[3]、蓝海萍.事业单位预算管理和财务管理模式创新探索[J].集体经济, 2011, (24) :180-181
多角度完善 篇2
来源：中国法院网(08-01-22)
强制执行是一个实体问题与程序问题分分合合、融会缠绕，多部门法风云际会、交错重叠，各种利益和矛盾对立冲突、最后对决的领域[1]。民事诉讼调解结案后，因一方当事人拒不履行生效的调解书，使和解解决纠纷的意愿落空，必须经过法院的强制执行，当事人的合法权益才能得以保障和实现。如果民事调解书没有执行的效力，司法和谐的价值将难以体现。
一、现行民事诉讼调解制度的缺陷
调解协议不仅是各方当事人在平等自愿的基础上，自由处分相关权利、合意解决诉争的产物，而且也是人民法院确认协议内容并制作具有强制执行效力的调解书的基础。其效力如何以及所确定的内容能否实现，既直接关系到各方当事人之间的权益纠纷能否得到妥善解决，也与法院调解之公信力乃至司法权威紧密相连，故而这一问题备受关注[2]。法院调解曾因控辩式审判方式改革而被强制弱化，但近来，社会矛盾新的变化趋势，使各类民事权益争议案日趋复杂化、多样化和新型化。在构建社会主义和谐社会的形式需要下，诉讼调解的理论和方法，在实务界和理论界被广泛关注。但是，对于调解协议是否应具有执行力的问题，鲜有提及，大家主要关注的是诉讼调解的技巧，而对调解协议的适法性和是否有执行力关注不多。笔者从执行的角度认为，当前的民事诉讼调解制度只考虑了诉讼审理期间的和解，忽略了与执行程序的接轨和适用，还存在着缺陷。
（一）法官主持调解与当事人自愿调解的冲突
自愿原则作为民事调解制度的一项基本原则，在程序上，体现为当事人主动向人民法院申请用调解方式解决纠纷或者同意人民法院以调解方式解决纠纷。在实体上，应该体现为当事人双方在人民法院调解下达成的协议必须是自愿协商的结果，其合意是对原产生争议的法律关系予以变更，形成新的权利义务。我国民事诉讼调解制度实行的是调审结合的审判模式，法官担任着调解人和裁决者的双重角色。最高人民法院在《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中，强调要充分发挥广大法官的聪明才智，创造性地开展诉讼调解工作。这一要求赋予了法官浓重的职权色彩，使得一些法院片面追求调解率，给法官制定调解结案指标，并纳入法官的绩效考核，导致强制调解的事时有发生。
引证一：张某与商业公司私自签订房地产开发合同，将所建一套商品房出售给李某。李某因不能办理产权证而起诉张某与商业公司，要求解除合同。在审理过程中，法官明知张某与商业公司开发和销售商品房的行为违法，仍调解该买卖合同有效，协议“由张某在调解协议生效之日起三十日内为李某办理产权登记，商业公司协助张某办理产权登记。”逾期，张某在为李某办理产权证时，房产和国土部门以该房产开发违法不予办理登记。李某以张某拒不履行调解协议为由，持生效的调解书向法院申请执行，要求张某和商业公司履行办证行为。法院执行部门审查后认为，该买卖房屋的行为不符合法律规定，相关行政管理部门依法不同意办理产权登记，法院也不能强制执行。张某及商业公司的办证行为系法律禁止性行为，其调解书没有执行力，应不予执行。
从该案不难看出，在高调解率的压力下，法官自然热衷于追求调解诉讼模式。好调解的快调，不好调的则久调不决。对于本该追究和不予认可的民事违法行为，不是依法制裁，仍是一调了之。法官热衷于强制调解的好处还在于既可避免因错误判决被追究责任，又可避免承担非法干预的风险；既可以使关系案、人情案存在于“合情合理”之中，又可以完成任务得奖金，可谓一举几得。殊不知，自愿调解原则，强调的应是由当事人自愿提出或自愿接受调解。如果不是自愿，而是在法官施加影响和压力下，迫使当事人接受调解。即便促成了调解协议的达成，却不能体现司法和谐，当事人也不一定能够自觉履行调解协议。法官不可自贬身份，送法上门，更不应该为解决纠纷而无原则地调处。法官无原则地调处，表面上解决了纠纷，而实质上是以损害司法尊严为代价的[3]。我国民事调解制度规定了调解贯穿于审判程序的全过程，也就是说，民事诉讼调解具有非程序化的倾向。其弊端在于：一是法官不能把握让每一个案件都能调解，极易将消极、中立、被动的地位弃之一边，常会处于积极、主动的地位，限制和损害了当事人对程序的选择；二是各级法院的调解量化指标，促使法官过分依赖调解结案，导致案件久调不决，诉讼效率低下；三是法官双重身分的潜在强制力，容易造成关系案、人情案，甚至于侵犯当事人权利；四是法官采取“背对背”的方式调解，有违公开原则，剥夺了当事人的知情权与程序参与权，易产生强制性合意。
（二）自愿和合法原则缺乏制约机制
《民事诉讼法》第八十八条规定：“调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。”这一规定实在过于原则。虽然《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称《调解规定》）第十二条对此作了补充和完善，规定了四类调解协议是无效的，不予认可。然而，其中第（三）项“违背当事人真实意思的”规定，在实务中是较难认定的。
引证二：甲公司为私营企业，将一批产品出售给乙公司后，一直拒绝提供增值税发票。乙公司遂起诉。在法官的主持下，双方达成如下调解协议：“甲公司应向乙公司提供增值税发票。如果在调解协议签订之日起三十日内，甲公司不提供增值税发票，则由甲公司补偿乙公司税款损失4万元。”逾期，乙公司申请执行。在执行中查明，甲公司实际在诉讼调解阶段就已着手变卖企业资产，为逃避债务，以虚假承诺签订该调解协议后，法定代表人卷款外逃，案件无法执行。
此案例说明，在诉讼调解过程中，无论是一方当事人作虚假承诺，还是双方串通一气，或者是一方被迫接受调解，法官一般情况下是难以审查的。况且，《调解规定》中只强调了自愿、合法、保密和灵活四原则，舍弃了民诉法规定的“查清事实，分清是非原则”，法官为力求早日结案，不会主动、也没有必要去查明事实，更不会过多地考虑是否能执行的问题。只要能调解结案，能否自觉履行，是当事人
自己的事。当前的法律对于自愿与合法原则，制定的是过于原则，缺乏相应的预防和补救措施。一旦当事人达成调解协议，此次诉讼程序就此终结。
（三）调解制度缺乏执行力可行性规定
民事活动应遵循的一个重要原则就是诚实信用原则。这不仅是和谐社会所需要的，也是法治社会所需要的。没有诚信，即便达成调解协议，也不一定能自觉履行。一方当事人不履行调解协议，另一方当事人是有权依照法律规定向人民法院申请执行的，这就涉及到调解协议应具有可执行性。如果调解协议没有执行力，那么，该调解协议（书）就不具有了强制执行的法律效力了。
引证三：丙公司与丁公司签订某工程合同（分二期建设）。在第一期工程完工后，丁公司以质量不合格为由拒付第一期工程款，而第二期工程又已建一半。丙公司起诉丁公司，追究其违约责任。丁公司则以第一期工程质量不合格造成损失提起反诉。经法官调解，双方达成如下调解协议：“丁公司给付丙公司第一期工程款50万元，丙公司赔偿丁公司第一期工程质量不合格的损失16万元，并负责对第一期工程进行维修。上述款项在第二期工程验收合格后一并结算。”二期工程完工后，丁公司以一期工程维修和二期工程质量不合格为由拒不结账。丙公司持调解书向法院申请执行，要求丁公司按调解协议履行。法院审查后认为，该调解协议没有具体的给付内容，也没有明确的执行标的，只是对尚未履行的原合同的一种变更，不符合受理条件，不予立案执行。
从该案例不难看出，实践中，法官在主持调解的过程中，往往只注重了调解结案率，只注重了当事人能否达成协议，只注重了调解协议的内容是否违法，极少考虑调解协议的可执行力问题。当然，这不能完全归责于法官。因为现有的法律并没有对民事调解协议的执行力作明确的规定，只要协议不违法，人民法院是没有理由不予认可的。对于生效的调解协议是否应该有执行力，没有规定，这应该说是一个长期被人忽略的法律漏洞，也是多年以来重审轻执的结果。
《适用民诉法若干意见》第254条规定：“当事人拒绝履行发生法律效力的判决、裁定、调解书、支付令的，人民法院应向当事人发出执行通知。在执行通知指定的期间被执行人仍不履行的，应当强制执行。”可是执行实务中，我们发现有些民事调解书所确定的内容没有具体的给付内容，执行标的也不明确，根本不符合《执行工作若干规定（试行）》第18条第1款第（4）项规定的受理条件。世界各国通行的判决有三种形式：给付判决、确认判决和形成判决。具有执行力的判决也只是给付判决。按现行法律规定，具有执行力的法律文书必须具备二个条件，一是生效，二是有明确的给付内容。然而，按自愿和合法原则而形成的调解协议，虽已生效，但因没有给付内容而不能进入强制执行执行阶段，或者说即便进入了执行阶段，也存在执行不能的问题。对于这类具有法律效力的调解协议，在没有违反自愿和合法原则的情况下，当事人通过何种途径救济，没有规定。有些调解协议约定了双方当事人互负义务，在双方履行义务时都有瑕疵时，能否互为被执行人？一方如先行申请执行，另一方能否行使先履行抗辩权？按照何种程序审查？这些问题急需从法律上去完善。
此外，对于调解书中履行义务的期限是分阶段的、分多年给付的，如给付债款，给付扶养、抚育费等案件，如果因各种原因不能履行前面几期或者说其中有几期没有履行给付义务的，申请执行人能否以被执行人拒不履行后几期义务而申请法院对后几期义务一并强制执行？法律对此没有规定，实务部门对此争议较大，需要法律对这类调解书的执行力作出明确规定。
二、民事调解协议应具备的法律效力
在诉讼程序中，当事人为解决诉争而达成的调解协议，其本身所具有的法律效力与未经人民法院审查认可的普通民事契约的法律效力是不同的。民事诉讼调解协议应具有变更法律关系、终结诉讼和强制执行力等法律效力。
（一）民事诉讼调解协议应具有变更法律关系的效力
调解协议是当事人双方为解决诉争而在人民法院主持下自愿达成的合意。这种合意也是一种契约，但它与普通的民事契约的法律约束力是不同的。虽然调解协议与普通的契约都体现了当事人的意思自治，但调解协议除了与普通契约一样可以变更当事人原有的权利义务关系外，还具有普通契约所没有的变更生效法律文书的效力。
诉讼调解作为民事诉讼的一项基本原则和人民法院审理民事案件的重要方式，具有广泛的适用性。按现行的民诉法规定，我国的诉讼审理程序采用的是调审合一的模式，无论是普通程序、简易程序，还是第二审程序、审判监督程序，只要是属于民事权利义务争议而引起的民事案件，都可适用调解的方式解决。《民事诉讼法》第一百五十五条规定了上诉案件可以调解，当事人在二审程序中，通过达成新的调解协议，可以变更原审的判决、裁定。《民事诉讼法》第一百八十四条规定了再审案件按原一审或二审程序审理，那么在再审程序中达成的调解协议也当然的可以对原生效的判决书、裁定书和民事调解书所确定的法定权利义务重新予以变更，原生效的法律文书则自然失效。调解协议如要具备变更法律关系的效力，必须是在自愿和合法的原则前提下，由人民法院认可才行。表现在三个方面，一是自愿必须是充分体现当事人的意思自治的同时，也要体现司法公正的理念。如果法官不能站在中立的地位主导调解，而是基于自身利益的考虑，利用其特殊的身份和地位向当事人施加压力，将自己的意志强加于当事人，就很容易产生强制合意。虽然当事人在压制调解和久调不决的“司法阴影”下接受了调解协议，但它不是当事人真实意思的表示，无法真实反映当事人的自愿原则；二是合法不仅仅是体现在调解协议的内容符合法律的规定，还在于民事诉讼所解决的合理性是并非来源于用法律而形成的解决方案，而是来源于当事人双方对调解方案的认同。合意的形成过程，是双方当事人在自愿对自己实体权利处分的基础上而协商达成的，属于私法行为。只要是不为法律所禁止，即为合法。三是当事人达成合意后，由人民法院对调解协议的内容进行审查，一经确认，即具有法律效力。在二审和再审程序中，重新达成的调解协议就具有了改变原法律文书的法律效力。
（二）民事诉讼调解协议应具有终结诉讼的效力
我国法院调解经历了“调解为主”、“着重调解”和“依法调解“三个历史阶段，调解一度成为民事诉讼中解决纠纷的主要方式。从法律意义上讲，通过调解结案的诉讼对于当事人具有既判力和法律上的约束力，这是中国调解历史上一个重要的发展。
法院调解强化的是调审合一，它以当事人之间私权冲突为基础，以当事人的一方诉讼请求为依据，以司法审判权的介入和审查为特征，以当事人之间处分自己的权益为内容，实际上是公权力主导下的一种处分与让与。它同时体现了一种社会秩序的安排，反映了和谐、秩序方面的价值追求。所以，经过人民法院的审查认可，民事调解协议还具有普通民事契约所不具备的终结诉讼的效力。
《调解规定》第十三条规定：“根据民事诉讼法第九十条第一款第（四）项规定，当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效，经人民法院审查确认后，应当记入笔录或者将协议附卷，并由当事人、审判人员、书记员签名后即具有法律效力。当事人请求制作调解书的，人民法院应当制作调解书送交当事人。当事人拒收调解书的，不影响调解协议的效力。一方不履行调解协议的，另一方可以持调解书向人民法院申请执行。”按照这一法律规定，调解协议发生法律效力后即具有了终结诉讼程序的效力。表现在三个方面，（1）当事人不能以经过调解解决的同一事实和理由，对另一方再行起诉；（2）不能因反悔而提起上诉；（3）调解书或者调解协议可以作为执行依据。
（三）民事诉讼调解协议应具有强制执行力
民事调解协议有别于普通民事契约的法律效力的显著区别还在于它应具有显著的可强制执行效力。在一般情况下，调解协议应该是当事人妥协让步的结果，只要出自内心真正的自愿，当事人基本上会自觉履行，会主动做到调解息诉，案结事了。但是，还有少数不讲诚信的当事人，以虚假意思表示，利用调解之机，施逃债之目的。所以，《民事诉讼法》第二百一十六条和《调解规定》第十三条规定了民事调解书对当事人有约束力，当事人必须履行。一方当事人在签署和解协议之后拒不履行调解协议的，另一方有权申请强制执行。表明了民事调解协议应该具有强制执行的效力。一般来讲，调解书与判决书具有同样的执行力。但是，判决的执行力也只适用于给付判决，确认判决与形成判决均无执行力。因此，可以进行强制执行的判决，限于给付判决。确认判决虽有确认请求权存在，但无执行力。执行依据没有确定给付内容的，不得执行[4]。作为执行依据的调解协议书，也同样应该具有给付内容，否则，调解书便没有执行力。笔者认为，调解书约定的给付内容，可以是财产，也可以是行为。作为给付内容的行为，即可以是作为，也可以是不作为。如果履行给付行为会产生新的法律关系，形成新的纠纷，或者履行给付行为因为法律所禁止或限制，当事人自身无法履行的，应视为没有给付内容。如果仅有给付内容，没有明确的标的和被执行人，那么，这样的调解书就没有执行力。《调解规定》第十九条规定：“调解书确定的担保条款或者承担民事责任的条件成就时，当事人申请执行的，人民法院应当依法执行。”否则，调解协议约定的履约条件或者承担民事责任的条件不成就时，该调解书就没有执行力，依法不能受理执行。
三、改革和完善民事诉讼调解制度的几点建议
由于我国采取职权主义的诉讼模式，因而诉权与审判权两者关系是不协调的，表现为审判权过于扩张，而诉权不充分并且缺乏保障。如何改革和完善民事诉讼调解制度，笔者认为，在构建和谐社会的国策下，将会在相当长的时期内，民事诉讼调解仍将以其固有的灵活性及高效性得以重视和发展，仍将是与审判并立的另一种纠纷解决机制。为顺应民事审判方式改革，适应市场经济需要，我们对改革和完善民事诉讼制度提出几点建议：
（一）建立和规范民事诉讼调解程序
调解与审判是我国民事审判制度的重要组成部分，其调审合一模式的缺陷突出表现在国家干预色彩浓厚，审判权凌驾于诉权之上，极易损害当事人在自愿基础上形成的合意。强制合意已是普遍现象，这也为理论界和实务界所共识。建立一套与审判程序相并列的独立调解程序，可以提高审判效率，节约审判资源，消除体制上的弊端。具体可如下几个方面予以改革和完善：
1、当事人申请为唯一启动程序。现有调解制度在调解程序的启动方式上有两种，一是当事人申请，二是法院因职权启动。实务中，法官在各级倡导的司法和谐理念下，为了提高和完成调解率，过于强化了调解的职权运作。从和谐的角度，法院因职权“迫使”当事人调解或者接受法官提出的调解方案，将强制合意替代自愿合意，不仅起不到司法和谐的效果，反而会伤及法律的尊严，损害当事人权益。前述中，我们从调解书的执行力角度不难发现，不是当事人真实意思的调解协议，一方如果认为自己的权益并没有被充分保护，往往会故意不履行调解书确定的义务，迫使另一方申请执行。在执行中，再次以和解执行的方式改变调解书结果的案件屡见不鲜。只要是长期从事执行实务的法官，在这方面都会有深刻体会。从法理的角度，法院审理案件的范围和裁判事项的范围都是基于当事人的诉讼请求。法院不得有诉不判，也不得无诉乱判。而从调解制度来看，《调解规定》第九条“调解协议内容超出诉讼请求的，人民法院可以准许”的规定，是出于对当事人合意处分的切实尊重，打破了当事人诉权与法院审判权之间的应然关系。笔者认为，建立一套完全独立的调解程序，使审判程序与调解程序分离，完全有必要。双方当事人如果均同意调解，完全可以按调解程序进行调解而不必进入审判程序。既可提高效率，又可保持中立，达到真正意义上的法律效果与社会效果的有机统一。从法理逻辑来讲，《调解规定》第九条已从程序上突破了审判程序的规定，有了调审分离的基础。实行调审分离，使调解主持人和审判法官的身份不再重合，能有效预防法院“以判压调”现象，使当事人能充分行使意思自治权。
2、完善调解原则，兼顾执行原则。无论是《民事诉讼法》规定的自愿原则、查清事实、分清是非原则、合法原则，还是《调解规定》规定的自愿原则、合法原则、保密原则和灵活原则，我们认为还不尽完善，还不完全符合客观现实的需要。今天的法院调解带有更多的理性和现代色彩，因此，调解原则不应作过多的限制。我们认为《调解规定》舍弃“查清事实、分清是非原则”有脱离实际之嫌。虽然在理论界和实务界对查清事实、分清是非原则上的批评，主要集中于认为该原则与调解依赖于双方当事人合意的本质属性时常冲突[5]。但是，也有学者指出，取消查清事实、分清是非原则，未必是一种合理的选择，主要理由是：第一，当事人诉诸法院时双方的分歧和冲突已具有相当的强度，双方当事人一般都会要求通过法院的审理查清事实真相和分清双方是非责任，而不愿意不清不白地与对方和解。第二，法官如不把握案件事实，就无法对双方的争议作出正确判断，即使有办法使当事人达成调解协议，其正当性和合理性也会受到质疑。第三，如果允许在事实不清、是非不明的情况下进行调解，法官就不会在查明事实和分清是非上下功夫，就会利用审判者的地位强制当事人接受调解
[6]。我们从实践中体会到，相当多的当事人是本着分清是非的心态起诉的。不清不白的强制调解，实在是不能体现司法公正和司法和谐。同时，如不强调查清事实，就有可能使一些违法的民事行为通过调解而合法化。如农村大量的赌博之债、胁迫之债和其他违法行为之债就会以合法的形式得以确认。
笔者认为，调解原则中除了不能舍弃查清事实、分清是非的原则外，还应该增加调执兼顾原则。调解书虽与判决书一样具有强制执行力要求，但诚如前述案例和理由已表明，有些新型案件在调解后，根据当事人的合意，或者说是按法官的意思达成的协议制作了调解书，往往因没有兼顾是否能执行的问题，而使当事人和法院执行部门陷入两难境地。因此，调解原则应该设立兼顾执行的原则。只要是具有给付内容的调解协议，必须明确执行标的，不能订立模糊履行条款。给付内容是行为的，履行的行为应是可执行的合法行为。否则，当事人依法不能履行，或者法院不能依法执行（履行行为为法律所禁止）的民事调解书就应归于错误之法律文书。
3、对调解的适用范围加以规范。现行调解制度规定调解适用于普通程序、简易程序、二审程序和再审程序。《调解规定》第二条明确了“适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解。”笔者认为，还应该从两个方面予以明确，一是关于涉及国家利益、公共利益的案件，如处置国有资产、集体资产，因其利益不属于某个组织和个人，因而不能由某个组织或个人进行自由处分，应不适用调解。二是对无效民事行为的确认案件不适用调解。实务中，有些法官为尽快结案，往往对已发现的违法违规问题视而不见。如对于企业间违法拆借资金，不予制裁，仍将此类案件以调解方式结案[7]。此外，对于一些无效合同的确认（如本文案例一这类的案件），赌博之债而形成的债务纠纷，同居关系的解除等等为法律所禁止的民事行为产生的纠纷案件应不适用调解。
（二）制定监督制约机制
为了体现公正与效率的主题，应该在调解制度中设立监督条款。一是完善法官不得强制调解的规定。法官意见只能是在当事人达成合意之前，因双方存在较小差距而碍于各种原因难以一致时，法官从有利于解决纠纷的角度而提出的建议或方案应表现为中立。当事人双方自愿接受的，视为有效，否则，应该按照“能调则调、当判则判”的原则，终结调解程序，按审判程序审理案件。对强制调解的案件，一律按错案对待，从根本上杜绝久调不决、强制调解的现象发生。二是赋予当事人拒绝接受强制调解的权利。当事人有证据证明法官强制调解的，调解协议没有约束力。已经生效的调解协议，在法定的二年期内，当事人有权申请再审。三是适用调解的案件，调解期限不宜太长，且不能申请延期调解。从受理申请调解或接受调解之日起，应在六十日之内结案。四是对不适用调解的案件，如仍以调解方式结案的，应以错案追究责任。
四、结语
多角度完善 篇3
关键词：主动退市；退市动机；创业板退市制度
一、创业板退市制度完善的意义
2009年10月30日，深交所举行创业板开市仪式，首批创业板公司集中在深交所挂牌上市。一个成熟完整的创业板市场，退市制度必然是其最重要的有机组成部分之一。《深圳证券交易所创业板股票上市规则》对创业板上市公司退市做了具体规定。完善的创业板退市制度非常重要，具有以下几点意义：
（一）完善的创业板退市机制的建立是创业板市场优化资源配置的必要手段
创业板市场担负着助推创业企业的历史使命，具有筹资与资源配置的功能。而创业板由于其相对较低的上市“门槛”易引入一些虽满足创业板上市标准，但经营不善的高新技术公司。这就不得不要求完善的退出机制对上市公司进行筛选，实现优胜劣汰的市场经济原则，实现创业板市场资源配置的功能。
（二）完善的创业板退市机制的建立是促使创业板上市公司进行自身治理的动机
创业容易守业难。创业板上市公司具有相对更高的经营风险。完善公司治理结构，提高业绩和经济效益，保障投资者的利益是上市公司的终极目标。完善的创业板退市机制通过完善外部的治理环境来推动上市公司内部治理结构的健全，更为现实和更有操作性。
（三）完善的创业板退市机制的建立是揭示创业板市场风险，降低市场投资风险的重要手段
创业板上市公司存在规模小，抗风险能力低，成长性预期高，市盈率高，波动性大的特点，容易引发炒作行为。完善的创业板退市机制的建立正是有效规范创业板市场交易行为，防止借壳炒作，降低市场风险的必要制度。
二、从主动退市角度看我国创业板退市制度现状
主动退市，指上市公司因自身原因或出于策略性的考虑，主动放弃上市资格，向证券交易所申请退出证券市场的行为。我国证券市场由于多方面因素，鲜有主动退市的上市公司出现。但随着创业板解禁高潮的出现，创业板高管辞职套现必将成为热点。尽快推出创业板退市制度细则，保障投资者利益的要求已刻不容缓。其中，主动退市制度，是创业板退市制度的一块软肋。相比海外成熟市场，我国创业板退市制度中关于主动退市规则的制定还很缺乏。
上市公司主动退市的原因，一般是为了防止恶意收购、公司股权结构调整、上市成本过高、公司经营模式调整、公司兼并等自发性的原因。创业板上市公司主动退市一般通过要约收购，吸收并模式和股份回购等模式实现。无论哪种模式，其客观标准主要集中在：股权分布比例、股东人数或股本总额不再符合上市规定；公司形态和实体改变或消失。按照《创业板股票上市规则》第14.3.1条之规定：上市公司以终止公司股票上市为目的进行回购，或者要约收购，回购或者要约收购实施完毕后，公司股本总额、股权分布或股东人数不再符合上市条件的；公司股本总额发生变化不再具备上市条件，在规定的期限内仍不能达到上市条件的；在股票暂停上市期间，股东大会作出终止上市决议的；公司因故解散的上市公司，均可根据上市规则提出主动退市申请。我国《证券法》规定，向社会公开发行的股份须占到总股本的25%以上；如果公司股本总额超过4亿元人民币，则这一比例为10%，达不到这一条件的公司须终止上市。第86条规定，收购人持有的被收购公司的股份数达到该公司已发行的股份总数的75%以上的，该上市公司的股票应当在证券交易所终止上市交易。第16条、56条规定，公司股本总额不少于三千万，达不到这一条件的公司须终止上市。
三、从退市动机角度论创业板退市制度存在的主要问题及解决建议
显然，我国创业板市场上市公司主动退市的制度一定程度上借鉴了美国NASDAQ和其他海外成熟创业板市场主动退市制度的经验，具有一定的成熟性与完备性。但仍存在一些问题：
（一）我国创业板主动退市标准非数量标准较为丰富，数量标准缺乏
《创业板股票上市规则》重视非数量标准轻视数量标准，对信息披露、审计报告等做出了比较明确的规定，而相较NASDAQ市场数量标准极其匮乏。使得主动退市的标准指标很难量化。建议应从头全面设计创业板主动退市的数量指标，设计相应的退市程序。
（二）我国创业板主动退市标准设计还不够全面，程序设计匮乏，针对性不强
我国主动退市标准仅仅只从股权分布和股本总额两方面进行了规定，且股权分布的设计也是参照我国主板市场的一般性标准，与创业板的高风险、高成长性的特点结合差，针对性不强。而对于主动退市的退市程序，《创业板股票上市规则》仅在第14.3.8条至第14.3.12条做出了原则性规定。对于退市公司做出主动退市决定的程序、决定主体、如何提起申请、需要准备哪些申请材料、证券交易所的审批程序、审批标准、审批时间、退市信息披露、主动退市过程中股票停牌程序等各个方面都没有明确的规定。使主动退市成为一种茫然，法律的监管保护成为盲区。所以首先应当明确主动退市的决定主体与权限，其次应充分考虑主动退市中涉及的相关信息及可能带来的风险，设计完善的主动退市的立法程序及细则。避免可能发生的虚假陈述、内幕交易、欺诈等违法情况的发生。
（三）我国创业板主动退市制度设计还缺乏对退市后续配套保障规则的制定
我国现行主动退市法律制度的制定仅仅关注于主动退市从申请到获批退出这一时间段，忽略了上市公司完成退市后对投资者权益的保护与监督。主动退市区别于强制退市，退市后的后续处理方式也不尽相同，法律应当分别予以安排规定。主动退市后续操作关系到投资者的合法利益的保护，尤其是中小投资者的权益，应当尽快予以完善补充。
参考文献：
［1］李自然,成思危.完善我国上市公司的退市制度[J].金融研究,2006,(1).
多角度完善 篇4
高校作为具有独立法人资格的教育机构,既区别于政府机关,又不同于其他事业单位,国库集中支付对高校财务管理具有重要影响。国库集中支付制度的实施最大限度地降低了高校财政资金的闲置率和浪费率,提高了资金在拨付、使用过程中的透明度,还增强了高校的财务管理意识,并提高了其预算管理水平,但同时又面临着此项改革带来的新的挑战和困难。本文研究了该制度对我国高等教育事业发展所带来的积极影响与消极影响,探索了既符合我国国情又符合高校自身特点及发展规律的财政管理体系,具有重要的实践意义。
一、高校国库集中支付的现实意义
国库集中支付与传统的分散支付最主要的区别是,国库集中支付改变了财政资金的拨付方式,即将传统分散支付方式下先把财政资金划拨至高校基本账户,再由高校支付给收款人这种逐层拨付的支付程序,改由国库支付中心和代理银行直接将资金从国库拨付给收款人。这种资金拨付方式能够对高校的财务管理从预算编制、资金使用到银行结算进行全程监控。
由高校财政资金国库支付流程图可知,该支付流程发挥了积极作用:
1. 提高了高校预算资金的使用效率。
由于国库集中支付是国库通过单一账户直接将款项由代理银行拨付给收款人,在这一支付过程中资金不再经过高校的账户,减少了资金的核算环节,提高了划拨速度,降低了由转拨环节带来的资金损耗。这样,财政部门就能够随时掌控资金的流向,资金的使用效率也在整体上得到了提高。
2. 提高了高校预算资金的透明度,加强了高校的预算管理。
国库集中支付通过事先编制好的预算来反映单位资金的整体使用情况,对高校预算编制有了更高的要求,高校必须完善预算管理体系,科学、合理地安排预算,严格、全面地编制预算,使年度内全部支出都确保控制在预算的范围之内,按照审批后的预算项目金额开支。这进一步细化了预算的编制,明确了财政资金逐笔支出明细,有利于进一步提高高校的预算编制水平,加大国家对高校财政资金的监督力度,提高预算单位预算的透明度,从而有利于进一步规范高校财务管理,强化单位预算对于财务支出的约束力,突出了财务预算在单位财务管理中的重要作用。
3. 有利于国库资金使用的监督与约束,预防财务风险。
国库集中支付资金不经过用款单位账户,财政部门直接将资金划拨给商品(劳务)供应商,这就从根本上杜绝了任何中间环节对国库资金的克扣、挪用、贪污等行为,提高了国库资金的利用程度。财政部门可以实时监控预算单位每笔资金的额度、用途、使用时间及收款人等相关信息,对资金使用过程中出现的问题能及时发现并予以解决。这样,优化了财政资金的监督过程,由事后监督变为事中监督、事前监督,可以提前制止无预算计划的申请和不符合规定的支付,极大地提高了财政资金的安全。由此可避免财政预算资金被随意挪用、挤占及截留等违规现象,预防了高校的财务风险。
二、国库集中支付在高校实践中存在的问题
高校的收入主要包括两个方面:一是高校非税收入,主要包括学生学费、科研经费与社会服务及社会捐赠等;二是国家和地方政府的财政拨款。相较于政府机关及其他事业单位,高校规模大、人数多,其经费来源渠道多样,经济业务复杂、金额庞大,且高校有一部分职能属于市场化行为,直接将现行的国库支付制度照搬至组织性质完全不同于政府的高校,给高校的财务管理工作带来一系列实际问题。
1. 高校预算收入的不确定导致预算编制缺乏合理性。
首先,高校一般在当年的11月底完成下一年度的预算“二上”编制,并将其上报至上级财政部门,但下年的招生计划一般在下年5月份由教育部门下达,因此预算编制过程中的收入是一个测算数,预算收入的不确定必然导致预算支出的不确定。国库集中支付要求高校上报的部门预算必须与校内实际执行预算相一致,各项开支要严格按照预算项目进行,所有经费使用都要先有预算才有支出,预算要细化到具体项目,不允许各个经费跨项目支出。其次,高校性质具有特殊性,经济活动复杂,经费来源渠道众多,经费支出标准不同,尤其是科研经费的支出项目繁多。现行高校预算编制水平达不到所有支出都能严格按照年初既定预算执行,对预算执行过程中发生的各种情况缺乏预见性,执行起来需要不断地进行后期调整,预算编制不够细化,无法准确反映每一项财政资金的开支项目和开支金额。很多经费因年初未安排预算或者预算不足而无法支付,预算的执行过程中出现有的项目无钱用、有的项目有钱用不了的情况。高校预算编制的不科学、不合理及不确定性给高校日常工作的正常运转带来了不利影响。
2. 高校资金用款额度下达不及时且下达额度不均衡。
高校下年度预算一般是当年7、8月开始上报,次年3月左右才会被批复,制定预算时间与批复时间相差较大,资金额度下达时间相对滞后。高校的很多科研教研等项目在立项、经费到账之前,已经发生了大量的前期准备及申报工作的经费支出,通常这部分支出先由项目负责人垫支,或者由实有资金先行垫付,但国库集中支付制度禁止单位从零余额账户向本单位其他账户划转资金,这部分垫支的资金就不能报销或者无法偿还,致使零余额账户年末剩余大量项目经费,导致高校资金在使用上存在上半年不足、下半年结余的情况,出现平时没钱用、年底不顾实际需求突击花钱等现象,违背了该制度的初衷,在一定程度上影响了高校项目的开展和来年经费的争取。高校通常在当年的9月份集中收取整个学年的学杂费用并上缴财政专户,然后等待财政部门将资金返还到国库账户。高校的诸多项目经费都是按照项目进度分批下拨的,与国库资金拨付进度并不一致,而国库资金拨付不够及时、拨付额度不足等会导致项目延期或不能按预期启动。尤其在年末会造成国库集中支付系统中财政资金出现伪库存等假象,影响了高校资金的使用效益以及财务报表年末资金数据的真实性。
3. 国库集中支付制度与当前高校的财务制度缺乏协调性。
我国高校财务管理采用“大收大支”和“收支两条线”的核算模式,高校各项收入和支出的口径不同,没有对应关系,按照来源对收入进行分类,按照性质和用途来对支出进行分类。根据现行国库集中支付制度的要求,高校的各项收支全部纳入预算管理,严格区分资金使用类型,这就要求高校财务人员辨别每笔资金的性质,在国库支付平台上找到与之相对应的项目。但在高校实际运转中,由于师生人数众多,各种项目经费来源多元化,各个项目管理要求不同,且高校的会计科目与部门预算科目没有一一对应,致使有时很难找到与经费指标相对应的预算项目,不可避免地会出现各项目交叉使用的问题,很容易造成两类资金串用。国库集中支付方式与当前高校的财务制度相冲突,缺乏协调,对高校科研和教学工作造成了一定程度的制约。
4. 国库集中支付限制了高校财务自主权,进而削弱了其融资能力。
高校作为具有独立法人的办学实体,办学形式越来越多样化、市场化,高校在扩大招生、基本建设、学科建设等方面也需要大量的资金。虽然政府对高等教育的投入不断加大,但与高校的发展速度相比资金投入量还严重不足,高校缓解财务压力筹措资金的另一重要渠道则是银行贷款。实施国库集中支付制度的高校其学杂费等非税收入都直接上缴到财政专户统一管理,财政直接向高校下达用款额度,导致高校失去了对资金的自主调度权,银行账户不再有沉淀资金,增加了高校在金融机构融资筹资的难度,限制了高校使用资金的灵活性及相应的财务自主权,影响了高校的运行和发展。
5. 国库支付的繁琐性影响了资金的支出效率,增加了高校财务工作的复杂性。
我国高校基本已全面实施国库集中支付制度,但国库支付系统与高校财务核算系统是各自独立核算的,未进行有效对接。以笔者所在高校为例,首先由会计人员将发生的经济业务录入高校财务核算系统制单,并对相应的会计分录及凭证进行复核;再由国库出纳人员在国库支付系统中选择与之对应的项目,并逐一录入收款单位的名称、收款账号及付款金额等信息;待国库复核后方可生成、打印授权支付凭证,再把支付信息发送至代理银行,由代理银行完成一系列清算程序并将款项支付给收款人,最终完成支付流程。这种较繁琐的双重录入支付程序不仅加大了高校财务工作的复杂程度,也提高了支付过程中的出错率,同时还延长了资金支付时间,导致资金支出效率低下。
6. 国库、高校、银行的系统不对接影响了高校的信息化管理。
由国库集中支付的性质所决定,从预算资金的开始到申报审批,以及资金的支付申请批复、监控环节等都是需要在现代化信息系统管理平台上操作的,整个支付过程都要在网络中完成,高校的每一笔资金支付都要和财政系统进行网络连接,这就要求财政要有安全完善的国库支付管理系统,和高校、银行实现数据共享与信息无缝对接。但现行国库支付的数据信息系统还不够完善,财务出纳要每月对银行对账单和国库支付明细分别进行“人工”对账,财政无法与用款单位、银行建立实时支付的清算体系,对于月底、年底支付的款项易造成大量的挂账等未达账项。
三、完善我国高校国库集中支付制度的建议
我国高校国库集中支付制度的推行,旨在加强财政部门对高校的财政监督,加强高校内部的财务管理,预防和抑制高校腐败,使高校的财务工作更加规范化。对于国库集中支付制度在工作中遇到的上述问题,如果不能及时有效地解决,势必会影响国库集中支付制度在我国高校的顺利实行,本文建议从以下几个方面进行完善:
1. 改进预算编制方法,加强预算执行。
预算管理对国库集中支付制度有着不可替代的作用,有预算才有支出,我国高校应加强全员参与的预算管理意识与预算编制工作。鉴于高校经济活动复杂、经费来源与支出渠道众多,高校的预算编制要考虑实际的可行性,不能一味地要求精细化,过于精细化的预算管理在进行国库集中支付时太过繁琐,反而不适应高校的实际情况,不利于高校业务的开展。财政部门应考虑高校自身的管理特点及其发展的实际需求,允许高校按宽口径编制预算。首先,高校预算委员会将各二级部门预算控制数下发,由预算具体执行部门根据各自的教学科研实际情况安排支出,上报财务处统一管理。其次,财务处预算编制部门根据本校年度用款计划和内部管理制度,按照功能分类和经济分类统一汇总,运用财务数据分析确定预算项目和预算金额,对基本支出采用零基预算或弹性预算编制,对项目支出采用滚动预算编制,依照人员经费、公用经费、项目经费和科研经费四个大类来编制预算,除财政拨款的项目经费外,其他经费不再细化到具体三级四级项目,确保执行预算与实际上报的部门预算在一级二级科目上一致对接。并且,要利用好预算调整机制,对于政府采购等手续繁杂、程序复杂的项目,有必要增加预算的弹性,适当地建立预算执行考核制度,这样才能从根本上保证预算的执行力度,避免或减少形成存量资金。
2. 将国库集中支付系统与高校会计核算系统相结合,提高资金支付效率。
高校财务管理要执行《事业单位会计制度》和《高等学校会计制度》,按照会计制度的规定设置会计科目基本支出和项目支出,并按照功能分类科目和经济分类科目核算。国库集中支付制度要求严格区分财政支出与非财政支出,但是目前国库集中支付系统预算项目与高校会计核算系统的会计科目没有相互对应。为减少单位预算项目与实际业务脱节,协调好会计核算与预算管理、国有资产管理、财务管理之间的关系,促进国库支付制度的改革及发展,财政部门应联合教育主管部门对高校现行的会计核算系统尽快进行改进,重新设立与国库支付系统相对应的会计科目及项目代码,把原本分别独立的两个系统结合起来,建立一套既具有会计核算功能又具有国库集中支付功能的高校财务信息系统,尽可能地减少会计科目重复录入的出错率,减少财务人员工作量,提高资金的支付效率,建立更符合我国高校发展的国库集中支付核算体系。
为了提高预算单位及代理银行付款的时效性,简化国库集中支付审批支付流程,提高资金的使用效率,建议财政部门授权高校日常零星报销支付,在批准的财政指标用款额度内采用不需提交国库审核的直接付款方式。而对于高校基本建设和大型设备购置等大额款项或采购项目在政府采购目录以内的支付,实行政府采购统一纳入国库审核支付管理,以保证高校日常工作的正常运转。
3. 对非税收入暂缓纳入国库集中支付系统进行管理。
高校收取的学杂费、住宿费等非税收入是其收入的重要来源,学杂费等不属于财政拨款收入,也不等同于行政事业单位的事业性收入,高校对这类非税收入资金的管理和使用不会因为实施了国库集中支付制度而有所改变。由于高校的部分事务具有市场化的特性,如人才引进及其相关实验场所的建设、科研经费的获取等均具有不确定性和随机性,在现阶段国库集中支付体系还不够完善的情况下,建议财政部门考虑高校产业化的独特属性,暂缓扩大国库集中支付范围,对高校的非税收入不纳入国库集中支付系统进行管理,而继续采用收入分次专户上缴、即时全额返还的管理方式,由财政部门审核监督,高校根据经济业务的实际情况统筹安排管理资金。这样不仅可以保证高校的办学自主权,提高高校资金使用的灵活性,有利于高校市场竞争力的提升,还可以进一步加强银校合作,有利于缓解高校由于实施国库集中支付所产生的融资筹资困难等实际问题,减轻高校资金紧张的压力。
4. 进一步完善零余额账户管理。
由于高校的学年为每年的2月至下年1月,在高校推行校院两级管理和实行绩效工资的背景下,大多数高校每月根据全年预计工作量发放教师绩效工资,学年终了统一结算,即高校在下年度的1~2月集中结算支付教师的绩效工资总额。而此时正是下一个会计年度的年初,届时预算还未下达或只是一个预估数。为避免高校年初资金不够用年末却结余大量资金、高校预算当年支出占用下年指标的情况,针对高校学年年度与会计年度的不一致性,建议允许高校设置过渡性科目,用于归集当年未支付完的绩效工资差额,即将本年度剩余人员经费预算指标申请转至零余额账户,再从零余额账户转至过渡性科目,以用于下年初支付教职工上年度绩效工资差额。这种处理方法既保证了本年度预算的完整性和决算的合理性,又不影响下年度预算的执行和决算的科学性,从而保证高校提供的会计信息更加真实、可靠。
财政部门在下达用款计划额度时应在考虑高校用款的实际情况下进行划拨,对年初用款额度下达前用款额度不足基本户垫付的资金,允许高校待额度下达后可以转账归还前期垫付的资金;对高校基本建设维修项目等款项预留的质保金,允许通过零余额账户转入本单位其他存款账户暂存,待工程验收通过后再从单位存款账户支付给施工单位。
5. 积极推行高校公务卡结算。
公务卡改革是国库集中支付制度改革的重要组成部分,对于提高高校财务管理水平、促进国库集中支付制度在高校的顺利实施具有积极而重要的意义。首先,对于公务卡消费支出,财政部门和高校能够在国库系统中对每笔财政预算款项的支出时间、地点、金额实施动态监控,防止腐败现象的发生,有利于财政部门对高校财政支出进行监督管理,提高了资金的透明度,保障了资金的安全;其次,公务卡结算不需要预先借款,避免了借款和报销重复签字的审批程序,既简化了报销手续,又可以减少财务工作量,提高财务人员的工作效率,规范高校财务报销流程。再次,使用公务卡结算不需要提前借款,也减少了高校垫付的资金,提高了高校资金的使用效益。
6. 加强高校财务人员业务能力培训,优化财务人员配备。
国库集中支付制度的实施致使高校财务工作从申请财政资金、拨款程序到结算方式都发生了很大变化,财务人员要每月依据用款数向上级财政部门上报用款计划,并根据具体的会计科目在国库支付系统中找到与之对应的预算项目。如果国库系统操作员没有参与会计核算以及预算编制,就很难准确把握每笔下达款项的具体用途,很容易造成额度混用而导致单位预算与国库支出实际不符。高校财务部门应在财务人员岗位设置等方面做出相应调整,国库支付制度增加了高校财务工作的复杂性,建议高校至少要专门配备一名国库出纳。国库出纳不仅要熟悉国库操作流程,具备一定的技术性和操作能力,还要加强对财务预算编制以及会计核算的学习,熟悉国库每个预算项目所代表的经济业务,并与时俱进,及时学习新的财务综合知识和国家相关财政政策。
7. 加快国库集中支付系统网络平台建设,推进国库集中支付电子化管理。
国库集中支付的运行流程主要通过计算机网络传递各项数据,财政部门应在代理银行、预算单位、国库中心之间进行网络连接,建立一个保障国库集中支付运行的新型安全管理信息体系,促进各级财政部门、预算单位、人行国库及代理银行之间数据共享的国库集中支付业务电子化支付的运行,实现高校从预算到支付程序中每个环节的有效对接。通过国库支付系统与银行网络平台建设,改进国库支付系统支付方式,减轻财务人员的工作量,提高其工作效率,进一步使资金支出信息更加科学。
四、结语
作为公共财政预算管理制度的一项重要改革,高校国库集中支付制度是一种全新的财务管理模式,其推行需要一个逐步探索、逐步完善的过程,以及各部门之间的积极配合。高校是经济业务类型复杂的特殊单位,其资金性质不同于全额拨款的政府部门及其他事业单位。高校国库支付制度改革的内容和政策应结合高校自身的特点,考虑高校的实际情况,给予高校更多的经费自主权及办学自主权。高校应该从国库支付的现状出发,积极面对国库支付制度改革中出现的问题,深入分析并采取措施予以解决。应该充分利用国库集中支付制度的优势,不断提高高校各项资金的使用效率和财务管理能力,推动我国高等教育事业健康发展。
摘要：随着高校预算管理制度的改革,国库支付制度也由传统的分散支付转向了集中支付。这一改革举措在很大程度上促进了高校资金的公开化、透明化,预防了财务风险,加强了财政资金的安全性,同时也提高了财政资金的使用效率,改善了高校财务管理工作。但高校毕竟不是一般的行政事业单位,无论从性质还是职能来看,高校与一般的行政事业单位有较为明显的区别,目前将国库支付制度直接引入组织性质完全不同于政府部门和其他事业单位的高等学校,在执行过程中的很多关键性环节都存在一些问题。本文通过对我国高校在实际工作中实施国库集中支付出现的问题进行分析,提出了完善高校国库集中支付制度的建议。
关键词：高校财务管理,国库集中支付,预算,非税收入
参考文献
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多角度完善 篇5
关键词：土地管理 完善 乡镇土地 规划
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）06（a）-0115-01
随着社会经济的不断发展，乡镇耕地日益减少，失地农民不断增加，为了避免当前问题，应加强土地管理，确保土地利用总体规划的科学性与合理性。乡镇土地利用总体规划是最为基层的土地利用总体规划，虽然其属于低层规划，但是却起到了基座的作用，如果不稳扎稳打，势必会影响到上层规划意图的贯彻和落实是否可以顺利进行，因此，乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划的重要组成部分，其对乡镇区域经济发展具有重要的促进作用。在乡镇土地利用总体规划中，必须要对具体区段、范围、时间及方式做好具体安排，合理制定规划方案，并真正实施，才能从本质上提高乡镇规划的现实意义。
1 乡镇土地利用总体规划的实际意义
我国当前社会经济发展还处于社会转型阶段，随着对土地利用变化步伐不断加快，过往一轮的土地规划已经难以适应经济快速发展对土地的需求，也适应不了现有保护耕地的法律法规，在对于城镇合并后的行政区域发展，现有的规划也不能很好的适应，因此，为了可以保持乡镇土地利用的活力，必须要跟上当地土地利用形势发展，加强对乡镇土地的利用规划，制定出符合当前形势发展的乡镇土地利用总体规划的修编，改善乡镇人居环境，具体应涉及到镇区规划，并在一定程度上可以实现城乡一体化协调发展。同时，镇土地利用总体规划不仅是调整产业结构、保障人民生活需求的蓝图，还是一个开放的动态系统，合理安排生产力布局，促进土地管理更加合理，从而推动国民经济协调、稳定发展。在对乡镇土地利用总体规划中，通过对各个部门的协调，尤其是对于耕地保护及建设用地比例的调整与规划，在很大程度上解决了生存与发展之间的矛盾，除此之外，土地利用年度计划及审批各项用地的编制都以乡镇土地利用总体规划为依托。
2 乡镇土地利用总体规划在实施中存在的问题
2.1 当前规划难以衔接其他规划
从目前看来，现有的规划与其他规划存在衔接不当的问题，在建设用地标准上也难以统一，例如在对生态保护、土地管理、地质灾害等专项规划中还比较落后，从理论上来说这些规划必须要与乡镇土地利用总体规划相互衔接。但是，由于在对各项规划中，所规划的侧重点不一样，对于修编的期限也有一定区别，实际操作中存在协调性问题。如从土地管理的角度来看，在乡镇土地利用总体规划的宗旨是严格控制各类用地指标，加强对土地的节约，尽量少的占用耕地，并根据供给需求来建设用地，而从城市总体规划的角度来进行就应根据经济发展来进行用地规划预测，才能达到供给需求。
2.2 规划缺乏动态性与严肃性
乡镇土地利用总体规划是以市场经济发展导向所作出的动态反应，但是现有的规划无法实际操作，上一轮规划采取了土地利用分区管理制度，而对于乡镇土地利用条件从主观上看所划分的区域可操作性差，对于土地利用管理规定只有一些概括性规定，动态性和可操作性明显不足，必须要制定详细细则及规范性规划来确保实施。此外，乡镇土地利用总体规划是在法律范围之内，具有一定的法律效力。但是在实施中，土地利用计划没有与规划配套，因而造成二者指标不匹配，导致规划架空，无法得到落实。
3 如何完善乡镇土地利用总体规划
3.1 提高乡镇土地利用总体规划的实用性与操作性
将土地利用总体规划作为其他规划的基础，确保其他规划与乡镇土地利用总体规划可以有效衔接，规划编制应与实际相符，加强与有关部门的配合，进行土地利用总体规划编制时要因地制宜，深入调查乡镇一线，提高规划的实用性与可操作性，同时，在本轮规划中应有一定的弹性，不能控制过死，当代土地利用必须与社会经济发展相适应，追求最优规划，适当降低强制性与约束性，将规划刚性与弹性有机结合。刚性指标应预留相对空间，规划方案要有弹性，可以设置上、下限，此外，在规划方案编制中应以地区的实际情况为依据，规划方案编制低、中、高三个等级的目标，在设置上下浮动区间的基础上根据实际情况来进行选用，从而确保乡镇土地利用总体规划的实用性。
3.2 科学指导节约集约用地
新一轮土地利用总体规划应以科学的发展观为指导依据，坚持节约集约用地，落实、协调、调整并规范进行，以此来缓解土地供需矛盾。同时，新一轮的规划修编要确定土地利用的新方向，加强对土地利用与布局的调整，深入研究各业用地指标，并对基本农田、耕地保护及非农业建设用地的配置要合理安排，从经济、生态和社会三方面来制定一系列节约集约用地指标，充分协调土地利用与经济发展、生态环境、城市化、人口增长等因素的关系，从而为乡镇土地利用总体规划各项控制指标分解及布局提供依据。
3.3 做好规划中的各项工作
土地利用总体规划的编制应寄托于规划中各项工作的实施状况，首先要采用先进的测量方法核查各项基本数据，摸清乡镇土地利用的数量、质量与结构分布状况，还应加强对土地利用变更数据的调查与经济数据的分析，确保规划基础数据的精确度，从而让规划各类土地的基础数据空间分布符合科学性。
4 结语
综上所述，土地利用总体规划是土地管理工作的首要任务，属于实施规划，而对于乡镇土地利用的总体规划是确保各级土地利用总体规划的基础之一，因此，必须以实际土地管理工作为导向，来调整与完善乡镇土地利用总体规划。坚持以先进的规划理论为指导，合理确定土地利用结构与各类用地指标，加强对经济结构调整的规划与调控，同时还应建立一种合理的土地产权和基本分配体制，加强改革征地制度的完善，确保工业化与城市化的互动，从而有效促进乡镇区域经济不断发展。
参考文献
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多角度完善 篇6
关键词：民主治理,决策执行,监督反馈
从运行要素角度看, 高校民主治理机制包括决策机制、执行机制、监督机制、反馈机制。四个机制良性互动, 形成科学有效的民主治理机制, 是高校民主治理机制有序运作的关键。完善高校民主治理机制是建设现代大学制度的重要内容, 是推进高校民主政治建设的重要保证。建立并完善为高校民主治理服务的有序运作机制, 切实提升高校民主治理之效能, 对高等教育管理体制改革与制度创新有着重大意义。
一、创新决策机制是基础
高校民主决策机制是指以保障高校的决策主体就决策内容通过一定的组织形式与渠道参与学校一般或重大事情决断的原则和程序。高校要建立先进的决策机制, 必须引入民主理念, 创新决策方式及程序, 扩大决策参与范围, 实现决策科学化和民主化。
(一) 明确参与决策的主体。
坚持民主和集中相统一的原则, 确保各决策主体参与高校民主决策全过程。高校决策主体应是高校各利益主体, 即高校行政领导、专家学者、教职工、学生以及社会力量。专家学者为高校领导在人事制度改革、学科专业建设、师资队伍建设等方面的决策提供智力支持;高校教职工是参与决策的重要力量, 多渠道、多形式吸纳教职工参与决策, 能够体现教职工的民主诉求;让学生参与到学校的民主决策中来, 有利于提高学生参政议政的意识和能力, 凝聚学生对学校;引入听证会等制度, 吸纳社会力量参与学校决策, 有利于推进高校决策进一步走向民主。
(二) 明确决策参与机构的职能。
高校要按照决策内容的不同设置参与机构, 可设置党委会、行政委员会、学术委员会、教代会、学工委员会等决策参与机构, 明确机构的职能。党委会的主要决策内容是:办学方向、组织机构的设置、干部任免、基本党务管理制度、德育工作、各级领导干部廉洁自律制度等;行政委员会决策的主要内容包括学校年度财务预算、重大项目的投资、专项经费的投入使用、工程的招投标、负责人的任免;学术委员会决策“学科专业建设、教学科研项目、教学改革、教师评聘和职称评定、年终考核”等问题;教代会对学校的发展规划、校长工作报告和事关教职工切身利益的事项进行表决;学工委员会对事关学生利益的事项进行决策。在明确了决策参与机构职能的前提下, 在高校民主决策过程中才能理顺关系, 明晰权责。
(三) 建立决策的咨询机构。
高校内部可以成立决策咨询委员会, 为各决策主体提供决策咨询, 分析论证学校改革发展中的重大问题和方案。决策咨询委员会的成员可由上级教育部门相关人员、高学历高层次人才代表、教职工代表、学生代表等各利益群体构成。决策咨询委员会要充分了解高校利益相关者对学校重大问题的普遍看法, 分析论证决策的可操作性, 并在此基础上形成依据供决策主体参考。
(四) 明确决策程序和决策参与程序。
我国高校民主决策的程序包括信息收集、方案的制定、方案的选择、决策的实施和责任追究。党委会、行政委员会、学术委员会、教代会、学工委员会作为决策参与机构, 校务委员会作为常规决策机构, 决策咨询委员会作为决策咨询机构集体为高校决策提供有益参考。有关学校发展规划、改革方案、资金使用、规章制度制定等学校重大问题和涉及教职工切身利益的问题必须先提交决策咨询委员会, 征集各利益群体的意见。委员会深入调研, 充分论证, 根据意见制定方案提交到校务委员会。校务委员会在综合考虑各方面因素的基础上, 选择最优方案, 提请教代会审议通过, 教职工代表进行分组讨论和表决。若方案未通过, 要重新修改旧方案或由决策咨询委员会制定新方案, 直至表决通过后执行。
(五) 改革决策的表决方式。
决策表决时, 大部分高校普遍采取举手表决的方式。参与表决者往往要么看领导意志行事, 要么随大流, 常常由于各种客观因素无法表达真实想法。高校要改革决策表决方式, 一方面提高参与者的决策意识和能力, 一方面采用无记名投票的方式进行, 当场宣布结果, 使决策更加民主。
(六) 建立决策责任制。
高校应建立权责对等的决策责任制, 以有效制约不当行使决策权力, 避免决策失误。决策责任主要包括政治责任、行政责任、法律责任、道德责任。学校的书记校长应对紧急事件、全局性的决策失误承担主要责任, 副书记、副校长和各职能部门、二级院系负责人应对主管范围内的决策失误承担主要责任。
二、完善执行机制是保证
(一) 健全制度, 规范行为。
制度是执行的依据和保证, 高校要建立健全执行制度, 才能规范执行行为, 为执行环节的有序运作提供有力保证。执行制度应从执行的程序、方式和责任等方面加以健全。要强化对执行责任的追究, 对不执行、不规范执行、执行不力的人员要追究责任。
(二) 强化意识, 转变方式。
目前, 大多数高校的教职工都是被动地执行各项制度和决议, 其主要原因在于认同感不强。高校领导要带头模范执行学校的各项规章制度和决议, 学校要增强制度、决议的认同感和可执行性, 进一步调动好、保护好教职工积极主动性和创造性, 提高执行力。要充分发挥教职工的主人翁责任感, 使之自觉遵守各项制度和决议。
(三) 赋予参与主体一定的自主权。
学校制定的各项规章制度和决议, 需要教职工在宏观上予以把握, 而非教条式地执行。执行过程中, 学校要赋予教职工一定自主权, 为教职工留足创新发展的空间。在规章制度所规定的范畴内, 教职工可以结合现实需要, 依照主观意识进行适当调节, 主动地发挥创造性, 更好地提高执行质量。
(四) 加大力度, 增强透明度。
要加大执行的力度, 就要做到执行程序、过程、结果三公开。教职工有权对学校各项规章制度及决议的实施情况进行监督, 对执行过程中违反制度规定、滥用权力、不作为或以权谋私的行为, 教职工要及时向监督部门反映或投诉。监督部门要及时发现问题并予以制止, 对不按规定或违反规定执行、执行不力等行为追究相关责任。
三、健全监督机制是关键
(一) 明确监督的主体。
高校要成立专门的监督机构, 保证监督主体的地位和独立性。可以成立法制工作机构, 和校纪委、监审处、教代会、学代会等构成监督的主体。法制工作机构负责监督法律法规和学校规章制度的制定与执行;校纪委负责监督党员及党员干部遵纪守法和廉洁自律的情况;监审处对学校各职能部门和二级院系的财务收支情况进行监督审计。监督机构的构成人员要具有广泛性、代表性, 要有学校教职工代表、学生代表、家长代表。监督机构应直接由上级教育行政主管部门领导, 具有监督、审查、质询的权力, 同时承担监督不力的责任。
(二) 明确监督的客体。
监督客体主要是指行为和过程, 包括行使权力和履行职责的情况。监督的内容主要包括:决策程序民主与否;决策主体积极作为与否;有无决策失误的现象发生;学校各项规章制度和决议的执行情况;是否存在失职、违法、滥用权力的现象等。
(三) 明确监督的程序, 实行全过程监督。
监督的程序不明确, 容易出现监督机构事事监督, 却又无可监督的局面。在建立健全高校监督机制的时候, 要对监督的程序如方案的提起、审议和评价等方面作明确规定, 保证监督工作落到实处。部分高校只重视对决策环节的监督, 忽视了对执行过程的监督。高校民主监督应贯穿民主治理决策、执行等环节, 实行全程监督。
(四) 实行问责制。
对于决策和执行环节中出现的重大问题, 监督机构要在充分调查核实后, 运用质询权对当事人提出质询, 对于确实存在失职行为的, 当事人要承担相应责任。对于处理的结果要及时公示, 并报上级教育行政主管部门。监督人员存在失职行为, 主管部门要追究其连带责任。
(五) 构建监督网络。
高校要拓展民主监督的渠道, 把学校各方面的力量吸纳到高校民主监督的工作中来。教代会监督高校决策的执行情况;法制工作机构监督法律法规和学校规章制度的制定和执行情况;学生会监督学校制度执行情况、教师的教学行为;家长监督学校收费等。同时, 可灵活运用设置投诉信箱、举报电话、访谈、会议等形式, 充分发挥媒体和网络的力量, 全方位构建民主监督网络。
四、构建反馈机制是手段
反馈就是把决策实施状况特别是实施过程中发生的问题输送回决策主体系统的一种机制。通过反馈, 决策主体能及时发现决策过程中的失误, 以反馈信息为依据, 及时修改决策方案, 保证方案得以顺利实施。
(一) 建立信息的双向反馈。
高校要实现民主治理, 就要在实现“下知上情”的同时, 又要实现“上知下情”。通过召开会议、校务公开、网上发文等形式, 实现学校行政对教职工和学生“从上而下”的信息传递;教职工、学生可以把教代会、学代会作为平台, “自下而上”地反馈各种建议和意见。决策咨询委员会面向教职工、学生、家长广泛征集意见和建议, 将收集到的建议如实反馈到学校领导和相关职能部门处室。
(二) 拓宽反馈渠道。
要拓宽反馈渠道, 广泛收集信息。决策咨询委员会作为学校的信息反馈中心, 要通过走访、调研、访谈、无记名投票、民意测验、民主评议、检查、汇报、设立书记校长信箱等方式, 面向学校全体成员收集反馈信息, 并按照“去粗取精、去伪存真”的原则对反馈信息进行整理归纳, 为决策主体提供可靠的参考依据。
(三) 改革获取信息的方式。
决策主体要经常深入基层进行调研, 通过亲临现场的方式, 或者采取直接与信息提供者进行对话交流的方式获取直观的现场信息, 以确保反馈信息全面、真实、及时。获取信息时, 可以采取收集原始数据、原始资料、录音录像等形式做好信息收集。
高校要统揽全局, 在改革中不断分析、不断总结民主治理在决策、执行、监督、反馈诸环节的经验教训, 进一步健全和完善高校民主治理机制, 推进高校民主政治建设的进程, 促进高等教育事业健康和谐、又好又快发展。
参考文献
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多角度完善 篇7
公平作为一个概念,在不同的学科范畴内对其做出的定义各不相同。定义它本身确是一个非常复杂的问题。社会保障作为一种经济制度,是经济发展的伴生物,因此在社会保障范围内,我们从经济角度来定义公平。经济学上的公平指的是每个参与的经济主体在整个经济环境中均有相同的机会通过自己的努力获得个人的成功。人们并不因各自的出身,家庭背景等差异而致使在同样努力的条件下获得的成功各不相同(此处当排除个人运气等因素)。
公平的标准,即是判断公平与否的尺度。公平是一个复杂的概念,对于公平,人们可以从主观上进行判断,亦能从客观上进行判断。对于主观上的判断,可以归结于个人的价值判断问题,因为对于同一件事情,不同的人的看法各不相同,有的人可能会认为是公平的,而其他人则会认为是不公平的。而客观的判断一个事实是否公平,则摒弃了个人的价值观,而是从整个社会的价值取向来进行取舍。
所以,我们当构建一个公平的客观标准。当从如下几点来进行判断:
(1)机会是否平等,机会平等也可以理解为起点的公平,既是人们在从事各类社会活动时拥有平等的选择机会,不会因为各自的背景而所获得机会各不相同。这是判断公平最重要的一个标准。
(2)程序是否公平,即人们在社会经济活动中是否平等的享有各种权利并承担相应的义务,不以入的职位,地位高低为区别。这其实是机会公平进一步的延伸。程序公平标准在市场经济环境中占据重要的地位,一个社会的经济制度是否完善,在很大程度上取决其程序是否公平。因此,程序的公平标准具有十分重要的意义。
(3)收入分配的结果是否公正、合理。此处所说的收入分配指的是社会财富的首次分配,财富首次分配公正,合理,并不是说社会财富分配的绝对合理,平等。而是有差别性的平等。依据各经济主体在经济活动中的出资额,贡献,努力程度等标准而合理的对社会财富进行分配既可认为是合理的,公正。其实收入分配结果的公正、合理是前两个公平标准得到实现的必然产物,只要保证了机会的均等,程序的公正,收入分配的结果基本上是公正合理的,可以认为是公平的。
总而言之,机会平等是我们判断公平首要的标准,我们不能盲目的追求社会公平而致使社会效率的丧失,我的观点是,只有在保证效率的前提下确保收入分配的公正合理,社会的分配可以认为是公平的。
2 社会保障的公平效率之争
公平与效率之争是经济学上永恒的争论话题,它同样牵涉到了我国改革开放战略的价值判断问题。理论界对于“公平优先”还是“效率优先”众说纷纭,这亦体现了不同学者之间的价值取向各不相同。社会保障制度是经济发展的伴生物,现代的社会保障制度的最基本的最首要的目标便是实现社会公平,通过对社会财富的再次分配,缩减贫富差距,提高民众福利。因此,关于社会保障制度到底是有利于经济发展还是阻碍了经济发展,理论界亦争论不休,在此也不一一将各类观点看法照搬出来,仅在此提出个人对于此问题的一些看法。
社会保障制度是有利于经济发展的。
(1)社会保障制度增加社会的总福利。需要要肯定的社会保障制度是有利于经济发展的,社会保障制度是社会经济发展稳定器,亦是社会的减震器。社会保障制度的首要目标是公平,通过收入的二次分配将富人的一部分钱财分配到穷人手中,根据福利经济学的理论,社会总财富虽然没有增加,但是社会的总福利确是因此而得到增加。
(2)经济的发展并不是一帆风顺的,经济危机周期性出现,国家可以通过社会保障制度对经济进行宏观管理,经济过热的时候多征收社会保障税(费)降低居民消费,防止经济过热增长。经济萧条时通过支付失业保险金及各种福利性补贴以达到刺激居民消费目标,能在一定程度刺激经济的复苏。
不适当的社会保障水平或者是说社会福利水平将不利于经济的发展。
(1)社会保障水平过高,会产生“养懒汉”使得一部分努力于工作的人的收入低于不工作的人,这样便会导致社会经济效率的大量丧失。西欧等福利国家目前就面临着福利过高的问题,同时由于社会保障水平的刚性,想要迅速降低其保障水平也殊不容易。如何将社保水平控制在一定的范围内,亦成为这些国家目前的头等大事之一。
(2)社会保障水平过低,则会导致社会混乱、动荡、民心不稳。贫富差距的不断扩大,富人更富,穷人更穷,社会两极分化严重。更加不利于社会经济的发展和稳定。
所以,建立健全合理、公平的社会保障制度,将社会保障水平控制在一个合理的水平是十分必要的,是关系到国计民生的头等大事。现阶段我国所要建立的社会保障体系应当是在效率优先的前提下同时注重公平。
3 我国社会保障制度公平的缺失
用上述的几个标准来对我国现行的社会保障制度进行分析,可以清晰的发现我国现行制度中尚存在许多不公平之处,这不利于我们的经济改革与社会主义建设。
(1)城乡间社会保障制度设计上的不公平。
我国社会保障制度在城市与农村存在着巨大差异,并处于非均衡发展状态。到目前为止,除一些经济发达的地区开始进行建立农村社会保障制度的试点外,绝大多数农村都还没有建立社会保障制度,社会保障仍以居民的家户保障为主;而我国城市社会保障制度已逐步向以社会保险为核心的新型社会保障制度过渡;城市的养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、社会救助制度和最低生活保障制度建设已基本成型。在这种情况下,我国社会保障资金主要就拨付给了城市,城市居民不但享有稳定的制度保障,而且其社会保障水平也远远高于农民,造成我国城乡间社会保障资源分配严重失衡,城乡居民享受的社会保障待遇极不公允。从社会保障支出的量来看,有数据显示,1991年,城乡居民社保支出比是50:1,1994年是100:1,2001年以后,不仅比值保持在100:1的水平,而且社保支出的数额差别从1991年的245元扩大到2001年的1310元,相当于当年农民人均纯收入的一半。中国的城乡居民收入差距本来就大,只在城市里设立最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度,无疑扩大了城乡居民收入差距。所以说,这种城乡分割的二元社会保障制度因其收入再分配功能的严重扭曲,不但没有发挥应有的调节作用,反而进一步扩大了城乡居民之间的收入差距,这与社会保障体系的公平原则要求十分不符。
(2)行业群体间社会保障制度上的不公平。
由于当前我国社会保障制度设计上的不合理或不完善,使得我国的社会保障与转移支付具有逆向调节作用,其结果是扩大了收入差距。从社会保障制度的运行机制看,我国企业单位和事业单位实行的是两种社会保障保险运行机制。由于两种机制运作上的不同,使得两种机制下的保障标准差距很大,存在着明显的不公平。从筹资模式看,我国社会保障实行的是社会统筹和个人账户相结合的办法,参保人员要按照本入收入的一定比例缴纳保险费,这样缴费基数越高,个人账户积累越多,将来的保险待遇越高。低收入群体人员往往因负担不起缴费责任,而造成无法参加社会保险。从城镇社会保障情况来看,城镇居民的社会保障主要局限于政府机关、国有单位等,而非国有单位的职工很少享受到社会和集体的福利,一些乡镇企业、私营企业等企业中的劳动者仍然处在社会保障之外,生、老、病、死、伤、残等种种不测没有制度保障。
(3)地区间社会保障制度上的不公平。
目前我国社会保障还没有形成全国统一的执行办法,现实中的社会保障基本上还是中央定政策,地方具体负责管理落实,社会保险缴费比例、待遇支付标准以及基金调剂使用由统筹地区负责制定并执行,政府为全体社会成员所提供的相应保障非常有限,社会保障的社会化程度和统筹层次低,难以发挥地区间社会保险的互济功能。当前,我国地区之间的收入差距不断拉大,无论是总量或是人均可支配收入,东部地区都明显高于中西部地区,致使社会保障中的有些项目只是在一些经济发达的城市实行,且各地所实行的办法和措施也不一样,形成了因经济发展水平的差异而呈现出明显的不平衡状况。且由于发展的差距,地区间财力与社保压力呈现“难者越难,易者越易”的情况,这种情况下,一些地方在中央给予一定的补助下仍然收不抵支,只好提高地方的交费率,这种因社会保障带来的地方负担不公平,不仅导致当前情况的发展差距,而且会在发展过程中加剧地区经济发展的不平衡,造成对地区经济发展影响的结果不公平。
4 建立起公平的社会保障体系的建议
要建立起公平的社会保障体系,我认为政策制定上应当考虑以下几点。
(1)建立覆盖城乡的社会保障体系,让更多的人享有社会保障。
改革开放以来,中国政府高度重视社会保障体系建设,特别是近年来,社会保障体系建设取得重要进展,形成了以养老医疗、失业、工伤、生育和城市居民最低生活保障制度为主要内容的社会保障体系,但覆盖面窄的问题仍然十分突出,而社会保障只有全面覆盖才能体现社会公平,才能起到适应经济发展和维护社会稳定的作用,因此,目前的关键问题是统筹考虑城乡社会保障制度,逐步实现应保尽保。
(2)优化制度设计,逐步缩小不同社会群体之间的社会保障权益差别。
如前面所讲,企业和机关事业单位养老保险两套制度并存,不同性质岗位职工保障待遇差距悬殊,统帐结合的保险模式调整不到位,即使是成绩较为显著的城镇最低生活保障制度,也存在着政策分割、分配不公并伴随着形成贫困陷阱的现象。这些都说明,我国现行的社会保障制度是有漏洞的、不健全的,它不能保障任何人陷入生活困境或遭遇生活风险时都能依靠社会保障制度获得相应的社会保障,甚至因项目之间的分割与失衡,造成了受益群体之间的利益冲突与对抗。因此,可以说,现行社会保障制度的有效性不高,必须从制度设计上进行调整、充实和完善。首先要在整体上进行统筹考虑,保证社会保障制度的健全无漏洞以及不同保障项目之间的相互衔接和各受益群体之间权益的合理匹配。其次,要依据现实国情和公平正义要求,循序推进社会保障制度建设。最后,要明确政府责任和构建合理高效的管理体制。
摘要：公平是一个古老的话题,在不同的学科范畴内对其的定义各不相同,进行社会保障制度设计亦需要考虑到公平问题,效率与公平之争贯穿始终。我们应当建立起这样的社会保障体系:在确保效率的前提下注重公平,使广大群众共享社会发展的成果。从公平角度着眼,重点研究我国现行社会保障制度体系中存在的缺失,并提出相关的政策建议。
关键词：公平,社会保障,社会保障制度缺失,政策建议
参考文献
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多角度完善 篇8
1. 会计准则演变的简要回顾。
公允价值在我国的应用起步较晚, 最早可追溯到1998年财政部颁布的企业会计准则, 应用范围主要是债务重组、非货币性交易及投资等相关交易。但由于当时我国资本市场并不发达, 尤其是证券市场, 比重较大的国有股并不上市流通, 造成整个市场流动性不强, 使公允价值这种计量属性缺乏“公允”的大前提, 因此2001年财政部又对这几项准则进行修订, 改按账面价值计价。
2006年, 财政部新颁布的《企业会计准则———基本准则》再次引用公允价值。这次, 公允价值的应用范围要广泛得多, 在金融资产、投资性房地产、债务重组、非货币性资产交换、生物资产、企业合并等17个具体准则中不同程度地运用了公允价值计量属性。所谓不同程度运用分为三个层次:第一是全面运用, 如金融资产、非同一控制下企业合并等;第二是部分运用, 如投资性房地产、非货币性资产交换等;第三是限制运用, 如固定资产、无形资产等。因此可以看出, 一方面其运用范围之广说明了与国际会计准则趋同的方向是明确的, 另一方面运用程度的差异又说明了我们谨慎务实的态度。
2. 存在的问题。
在2008年爆发的金融危机中, 公允价值作为一种计量属性饱受诟病, 原因在于很多金融家认为它将危机时人们的恐慌心态不断放大, 尤其是针对金融资产, 将与日下跌的金融资产的未实现的损失在账面上体现出来, 从而加大了危机对经济的破坏程度。公允价值计量所产生的问题我国同样存在, 下面就现阶段存在的突出问题进行分析。
(1) 金融资产的分类模糊。按现行会计准则, 金融资产是四分类的, 即交易性金融资产、贷款及应收账款、持有至到期投资和可供出售金融资产。其中问题突出体现在可供出售金融资产上, 它是企业没有明确目的而持有的一项金融资产, 与交易性金融资产的共性在于计量属性均为公允价值, 不同在于公允价值的变动是计入所有者权益而非当期损益, 其与交易性金融资产的区别过于模糊, 只体现在持有的目的上, 所以很容易由于分类上的偏差给企业带来利润操纵的空间, 尤其是我国金融企业交叉持股, 如中国银行交易性金融资产多为中信证券招商银行、万科A等蓝筹股, 在现行会计准则实施的第一年, 2007年有10家非金融企业上半年金融资产公允价值变动收益占净利润的50%以上, 其中最高为界龙实业99%, 上市公司共持有可供出售金融资产2 487亿元, 是交易性金融资产的六倍多, 形成了巨大的利润蓄水池。而在2008年金融危机爆发时, 中国平安、中国太保等公司由于投资基金、股票衍生品导致公允价值变动损失, 出现巨额亏损, 中国平安是公允价值净损失最大的公司, 损失金额约为176亿元。在巨大的亏损面前, 企业已找到变通的方法, 那就是用交易性金融资产增加利润, 用可供出售金融资产隐藏亏损。
(2) 投资性房地产公允价值运用过于谨慎、保守。以上市公司南京高科为例, 很多像它一样的房地产企业, 或拥有投资性房地产的企业, 并没有选择用公允价值计量, 仍沿用历史成本计量, 2008年年报显示, 上市公司中690家有投资性房地产的企业仅有20家采用公允价值计量, 2008年之后的情况虽有好转, 但采用公允价值作为房地产企业的会计要素计量属性仍非首选。原因主要是: (1) 用公允价值计量, 虽能增加企业的收益, 但在会计政策变更时企业的净资产会出现较大增长, 从而影响当期及以后净资产收益率的增长, 而这个比率往往是实施股权激励时考察的重要指标; (2) 用公允价值计量投资性房地产, 持有期间不再计提折旧或摊销, 使企业在税收方面的优惠减少; (3) 用公允价值计量, 每个会计期末都要根据公允价值的变动来确认损益, 等到投资性房地产出售时, 实际已将其收益分摊于各个报告期, 而采用历史成本计量, 售价减去成本后的净收益可以一次性体现在当期收益中, 这对于期望通过投资性房地产的出售大幅抬高利润或扭亏为盈的企业来讲, 无疑会选择历史成本。这样, 一方面可以实现企业尤其是上市公司股权激励要求的增长目标, 又可以在亏损的关键时刻绝地反击, 避免被ST或退市。所以从目前来看, 企业在是否采用公允价值的问题上更多考虑的是企业自身的利益和现时需要, 这就大大降低了会计信息的相关性。
那么如何促使企业选用公允价值作为会计要素的计量属性, 使会计信息的相关性得以保证, 笔者认为应在不断完善公允价值上做文章, 关键在于采用恰当的方法确定公允价值。
二、选用恰当的估值方法确定公允价值
所谓恰当的估值方法, 是指通过这一方法所产生的最终结果能恰当地反映出在公平交易前提下, 售出一项资产所能得到的金额或偿付一项负债所要支付的金额。目前对于资产负债表中各要素公允价值的计量, 一般采用三种估值方法:市场法、收益法和成本法。估值技术应优先考虑市场法, 其次是收益法, 最后才是成本法, 每种方法有各自的优缺点, 了解和掌握这些, 才能保证其应用的有效性。
1. 市场法。
首先需指出, 估值技术中的市场法与确定公允价值的其他两种方法中的市价及类似市价有所不同。市价和类似市价是选取与计量项目相同或类似项目的交易价格不调整或仅进行适当调整就可以作为计量项目的公允价值, 强调“引用”, 因此其应用要求相对严格, 计量项目与参照物应尽量多同质性。而估值技术中的市场法, 是利用类似项目的市场信息来对计量项目的公允价值进行估计, 强调“参考”, 没有什么严格的限制条件。
如某公司与另一公司进行涉及一条生产线的非货币性资产交换, 生产线的成新率为80%, 经了解, 一个月前, 市场上曾有过该种生产线的交易行为, 交易价格600万元, 但其成新率为60%, 则按公允价值计量, 采用估值技术中的市场法, 这条生产线的公允价值经调整应为:600×80%÷60%=800 (万元) 。除此之外, 还应考虑作为参照物的生产线的交易背景、交易地点、交易条款以及付款方式等多种因素。
2. 收益法。
与市场法以已发生的交易价格作为估计公允价值的做法不同, 收益法更注重未来。它是指一项资产或负债所产生的未来现金流量, 采用一定的折现率折现后得到该资产或负债的公允价值, 因此这种方法又称现值技术法, 在这种方法下, 要解决以下因素的估计。
(1) 未来现金流量。在预计未来现金流量时, 又可采用两种方法:一是传统法, 它是使用单一的未来每期预计现金流量和单一的折现率来计量资产或负债现值的方法。如某项资产在第三年给企业带来的现金流量可能是A、B、C, 概率分布分别为10%、70%、20%, 则选取概率最大的B作为其单一的未来现金流量, 再乘以三年期的复利现值系数即可得到现值。二是期望现金流量法。实务中, 由于影响现金流量的因素多, 情况复杂, 不确定性提高, 所以采用单一的未来现金流量和单一的利率得出的结果往往偏差较大, 期望现金流量法可以更好地解决这些问题。一种情况是现金流量金额上存在不确定性, 则未来现金流量应根据每期现金流量期望值进行估计, 即按各种可能情况下的现金流量与其发生概率加权计算。如某资产在第三年给企业带来的现金流量可能是A、B、C, 其概率分别为10%、70%、20%, 未来现金流量的现值为 (A×10%+B×70%+C×20%) 后再乘以三年期的复利现值系数。第二种情况是现金流量时间上存在不确定性, 则应按资产或负债在每一种可能情况下的现值及其发生概率直接加权计算现值。如某项资产可能给企业带来的未来现金流量为A, 但可能在第一年末、第二年末或第三年末收到, 概率分布分别为10%、70%、20%, 假设三年的利率水平分别为R1%、R2%、R3%, 则现值应为:A×10%÷ (1+R1%) +A×70%÷ (1+R2%) 2+A×20%÷ (1+R3%) 3。
(2) 折现率。应首先以市场利率为依据, 如无法从市场获得, 则可用替代利率。具体来讲是根据加权平均资金成本、增量借款利率或其他市场借款利率作适当调整后确定, 并考虑相关风险, 且要与未来现金流量的估计基础相一致。
3. 成本法。
它是按照当前市场条件重新取得一项资产所需支付的现金或现金等价物金额来估计公允价值。在采用成本法估计公允价值时, 有四个基本要素, 上面所说为第一个要素, 即资产的重置成本;第二个要素是资产的实体性贬值, 它是指资产投入使用后, 由于使用磨损和自然力的作用, 其物理性能下降导致的价值减损, 属于通常所说的有形损耗;第三个要素是功能性损耗, 由于新技术的推广和运用, 使企业原有资产与社会上现普通运用的资产相比技术上落后, 性能降低, 从而导致价值减损;第四个要素是经济性损耗, 由于资产以外的外部环境因素, 如政治、宏观政策等的变化, 引起市场需求结构发生变化, 使该资产或利用该资产生产产品需求量大幅减少导致资产价值减损。在成本法下, 公允价值=资产重置成本-资产实体性贬值-资产功能性贬值-资产经济性贬值。
以上三种方法中, 成本法是假设资产的价格由成本决定, 而且资产一经使用后应会出现减值 (实体性、功能性或经济性减值) , 因此这种方法不考虑货币的时间价值和通货膨胀等因素对计量项目的影响。市场法在应用时虽不直接引用同类资产的市场价格, 但作为参照的类似资产、负债的寻找也并非易事, 尤其是交易不频繁的非金融资产或负债, 因此会由于参照物与计量项目的可比性差而使最终的结果差强人意。收益法中的传统法应用起来比较简单, 但由于它将概率最大的现金流量作为计量的基础, 实际上等于将诸多不确定性造成的风险都体现在利率的选择上, 而利率本身只能反映现金流量在金额上的不确定性, 反映不了在时间上的不确定性。实务中, 通常要在市场上寻找一个与计量项目类似的项目, 以其折现率确定计量项目的折现率, 若市场上无法找到类似项目, 则这种方法也就无能为力。而另外一种期望现金流量法, 则是将风险体现在未来现金流量中, 并且把未来现金流量的不确定性又分为现金流量金额的不确定性和现金流量时间上的不确定性, 这样就将这种计量所用假设的表述更加明确, 而折现率则采用了无风险利率, 不体现风险因素, 所以针对复杂的计量项目, 期望现金流量法的结果更可靠。
总之, 这三种方法并非孤立, 它们之间相辅相成, 分别有其适用范围, 有些报告主体在估值时, 就是同时考虑三种方法, 将结果比较后得出一个最精确的估价结果。
参考文献
[1].财政部会计司编写组.企业会计准则讲解2008.北京:人民出版社, 2008
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目前,在我国的财政体系中,绝大部分的财政收支都发生在地方政府,其中包括近50%的财政收入和80%的财政支出。在这种情况下研究地方财政体制无疑具有更为重要的意义。随着财政体制改革的不断深入,地方财政体制必须进一步达到财权与事权相统一、财力与支出相匹配的改革目标,因此就必须站在整个政府管理的角度和层面,来审视现有财政体制,并对其进行完善和优化。
一、财政层级制度影响因素
1.经济因素。“经济基础决定上层建筑”,因此一个国家或地区的财政层级结构从根本上来讲是由其生产力和生产关系的发展决定的。
基于经济体制角度来看,一般来说,计划经济体制高度集权,而市场经济相对分权,因此计划经济体制下政府和财政层级一般会多于市场经济。
基于经济发展水平角度来看,包含正反两方面的影响:一方面,经济发展水平的提高必将提升政府管理技术水平,从而提高管理效率,促进财政层级的结构压缩和分层减少;而另一方面, 经济发展水平的越高,公众对于公共产品的需求也越高,从而推动财政层级的职能细化和环节增加。
2.人口因素。财政层级的设置取决于地方政府的制度设置, 而地方政府的多少则取决于其管辖地域的人口情况。一般而言, 人口数量越多,财政层级越多;人口素质越高,财政层级越少;同时,人口结构差异越大,例如城乡人口差异、农村人口比例以及民族数量差异等差异越大,财政层级越多。
3.国家体制因素。一个国家的体制制度对与其财政层级设置的关系密不可分。由表1可见,相同体制的国家财政分权指数的情况也存在较大差异,但总体来说一般而言,单一制国家的管理幅度要小于联邦制国家,其地方公共雇员比重较低,政府层级也相对较少。
4.公共产品供需因素。为了实现公共产品配置的最大化,需根据公共产品受益范围的层次性,由不同层级的地方政府将其配置到不同的区域不同的居民手中。因此分层次的政府可以更好地满足公共产品的需求。
5.历史传统因素。地方政府层级安排是一种组织制度的形式,因此,地方政府的历史演变及该地区的传统文化、传统观念等因素,都将对后续的地方政府层级设置产生不可忽视的影响。
注:(1)地方财政支出不包括对其他财政层级的转移支付; (2)地方财政收入不包括接收的转移支付。
二、外国政府层级制度的比较分析
根据不完全统计,世界上近七成以上的国家和地区,其地方行政层级为二、三级,而超过三级的只占11%。根据上一节分析分析,地方政府层级结构要受到多种因素影响,下面我们就我国地方政府层级制度完善路径选取一些主要因素加以分析。
1.从疆域和人口角度来看,我国地大物博。与世界主要国家相比,我国省区平均人口相当于美国一级行政区平均人口的7.6倍,德国的8.2倍,日本的15.5倍,英国的65.5倍;我国省区平均面积相当于美国一级政区平均面积的1.7倍,法国的12.4倍,日本的38.5倍,英国的117.7倍。另外,河南、山东、四川、广东等省份人口众多,从数量上来说这些省份可以进入世界各国人口排名前20;新疆、西藏、内蒙古三个自治从疆土上(100万平方公里以上)相当于一个大国的面积。在这种条件下,显然中国地方政府层级制度并不能完全照搬外国,草率地实行三级制也并不妥当。
2.从政府职能角度来看,政府职能越多,管理半径就越小,从而地方政府层级势必要增加。在一些较发达的国家中,存在着大量的非营利组织、非政府组织以及行业协会等,这些准政府组织从一定程度上可以替代政府提供部分的公共服务,因此一定程度上起到了收缩政府职能,减少政府层级的效果。而我国目前仍然是以政府为主导的社会,经济和社会发展职能几乎完全由政府来承担。这一点从我国建国后历次的“精简机构———机构膨胀———再精简———再膨胀”以及“分权———集权———再分权”的循环往复中可以得到充分体现。其中世界银行对政府间支出责任的分配方案就具有一定的借鉴意义(见表2)。
3.从宪政体制角度看,与大多数单一制国家相似,中国由于中央与地方的权力划分没有制度化,地方直接隶属于中央,受中央的直接控制。因此各级政府的层级安排就体现出管理幅度相对较小、层级相对较多的特征。而联邦制国家则是以地方自治为宪政基础,其上下层级之间的关系主要是职能分工与法律监督, 因此其地方政府的有效管理幅度相对要大,层级也相对较少。以美国和法国为例。截至2012年美国有52个州,不考虑特别目的区的地方政府有39044个,平均每个州需管理780个地方政府; 而法国平均每个省要管理381个地方政府单位。从我国现状来看,照搬美国和法国的政府层级模式显然是不可能的。因此,按照惯有思路来分析,诸多其他国家地方政府的层级结构也并不适宜。
资料来源:世界银行《2013 年世界发展报告》 Á
4.从外国的行政体制实践角度来看,许多发达国家并不像国内所普遍认识的那样完全实行三级政府框架。例如英国,在英格兰和威尔士实行中央、郡、区、教区(或社区)四级制,在苏格兰则是三级制和四级制并存。法国实行四级行政体制:中央、大区、 省、市镇。而德国虽然总体是实行三级管理“联邦—州—地方”, 但实际上,德国又对在联邦政府下属进行了进一步细分,分别设立了州、县、乡三级地方政府。
三、完善地方政府和财政层级制度
1.省直管县存在问题较多,需审慎实行。首先,实行省管县后,省级管理范围和幅度将大大扩大,省级财政为了增强综合调控能力,做好县域间的收入再分配,无疑会比市管县体制下进一步加大省级财力集中程度。然后,从管理成本看,一方面,省管县能够缩减管理层次、减少中间环节,从而降低行政成本。但另一方面,省、县之间直接交流的增加,相应的成本也必然随之增加。 因此综合权衡,成本是高是低还需要深入分析。
其次,从管理幅度看,实行省管县之后,管理幅度必然大幅增长,管理难度也随之倍增。尤其是对于人口多、面积较大的省份省级政府的管理难度和工作量的剧增,将造成巨大的压力。
最后,从发挥和调动地市积极性看,省管县后一些需要市一级配套的项目很难及时配套到位。对部分较发达地市所辖困难县的影响尤为突出。因为从地市范围内部看这些困难县属于相对贫困县,会得到地市的大力扶持,而在全省范围来看,属于中游偏下水平,无法得到省级的财力的有效帮扶。因此,对这类县市而言,省管县后从上级得到的扶持不增反减。
综上所述,就目前而言实施省管县仍存在诸多问题,省管县未必是最适合我国国情的地方政府体制的终极目标模式。笔者认为,省管县与市管县应该不是相互替代和完全否定关系,而应是相辅相成的补充关系。当前基层的财政困难不仅仅是因为市管县体制的缺陷造成,还源于财权向上集中、事权向下转移以及长期以来资源向城市倾斜。笔者认为不宜在所有省份全面强行推行省管县,鼓励地方政府结合实际,自主地选择和确定适合地方经济社会实际情况的行政和财政管理体制模式,从而实现多种模式的行政管理体制和地方财政体制并存与互补。
2.明确各级职能划分,强市与强县并行。政府职能模糊和各级政府职能重叠是我国现行的行政管理体制中存在的首要问题,尤其是地方政府与市场的边界不清,政府间“职责同构”问题突出,重复审批现象严重。
因此,笔者认为,需在地方政府现有框架下,将省、市、县的管理职能进行重新筛选、分类,明确一项职能有且仅有一级政府行使,杜绝层层审批,从而提高管理效率。在这种政府间分工负责模式下,县级政府可以在自己的职能范围内自主地决策,需要项目,则根据省与市的职能分工,分别向省或者市提报。
在强县扩权的同时,要进一步加大对地级市的扶持和培育, 扩大地级市的区域范围,使地级市具有足够的发展空间,并赋予较大规模的市以较大的立法和行政权限,促其加快发展和成长, 力争能够在较短时期内在全国范围出现300个左右的区域中心城市,进一步发挥中心城市对周边县、市的辐射带动功能。如果这一目标能够实现,无疑将对我国的经济社会统筹发展起到极为重要的作用。
3.取消乡镇政府行政级别,保留其组织机构。乡镇政府相对于县级政府而言,更多地偏向于服务性和辅助性,尤其是在基础教育职能上划县级管理后,乡镇政府职能进一步弱化。因此,从一定角度来说,可将乡镇政府视作县级政府的派出机构,并逐步取消其政府行政级别,从而降低乡镇运行成本。
同时,除了要考虑到行政管理成本外,更要考虑到乡村公共产品的提供。因此,笔者认为在取消乡镇政府行政级别的同时, 应保留乡镇这一级组织。因为乡镇比县市更靠近辖区居民、更了解居民偏好,由乡镇来提供公共产品和服务也更有效率。综上, 取消乡镇政府,使其不再负有经济发展职能,而仅作为县级政府的派出部门,负责提供公共产品和服务。另外,对于经济发达、人口密集的部分乡镇,可以走小城镇、城市化的道路,在条件特别成熟的时候可以探索改镇设市,由地级市直接管理。
取消乡镇政府和财政,不仅能保证县乡工资的正常发放和政权机器的正常运转,还可以集中资金进行基础设施建设和产业结构调整,发挥资金的整体效益,形成财政、经济的良性循环; 同时能够避免乡镇在招商引资、园区建设方面所造成的浪费。
四、结语
对地方财政体制进行研究,对于疆域广阔、人口众多、地方千差万别的发展中大国,具有特殊的国情意义。同时,从财政分权角度研究地方财政体制,还有助于我们在当前各国财政分权的潮流和趋势中,正确地处理好财政集权与分权的关系,从而更加科学合理地确定各级政府间的责权利关系。
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一、《职教法》的滞后
(一) 《职教法》的应用性和演进性
职业教育的法律结构, 是以《职教法》为基础, 各类实施意见、条例和办法共同组成的。从1996年《职教法》颁布后, 就没有进行修改, 1998年原国教委、国经贸委、原劳动部三部委联合发布了《关于实施〈职业教育法〉, 加快发展职业教育的意见》, 在此《意见》颁布前后, 27个省市自治区先后制定了相应的条例或办法。从这些条例和办法中, 我们一方面可以看出《职教法》很好的实施效果, 但同时也反映出该法在应用性方面的欠缺。纵观该法四十条, 基本都是原则性条款, 几乎没有具体的法律措施, 也无从操作。
(二) 《职教法》的理念和定位
《职教法》身上带有明显的时代烙印, 90年代“三重三轻”的理念还十分流行:重普通教育, 轻职业教育;重学历教育, 轻技能教育;重引进人才, 轻本地人才。如此陈旧的理念背景注定了《职教法》的滞后, 应用性是职业教育的关键, 其要求相应的法律条文中能对其性质和地位予以明确, 但该法第三条仅规定“职业教育是国家教育事业的重要组成部分”, 并未有任何说明, 由此导致职业教育在实践中层次低、管理混乱、生源不足, 进而社会大众对其也侧目而视。
(三) 职业教育的体系
职业教育的体系在《职教法》第十三条加以明确, 以“初等、中等、高等”三个等级进行划分。其中, “初等”和“中等”的标准在现实中是比较明确的, 即“初中阶段教育”和“高中阶段教育”, 但对于“高等”的层次则比较模糊:一种观点认为, “高等”仅包括大专层次的教育;也有观点认为, “高等”应包括大专、本科层次;还有观点认为, 应当同时包括专科、本科、硕士、应用博士教育。上位法体系的模糊不清, 直接导致下位法规定的无所适从。
(四) 《职教法》的配套制度
1. 学校资质、教师资格
学校资质缺乏规范化规定。《职教法》中对办学条件的规定十分简单, 只要满足最基本的制度、人员、经费、场所四个要件即可, 并未对各类各级别的办学主体条件进行细化, 对办学条件、主体资格、相应地位和个体职能等必要因素也没有规定。这直接影响了职业教育所产生的人才效益, 也是职教受到歧视的原因之一。
职业教育是以培养从事某种职业必需的知识或技能为目的的教育方式, 这种教育方式与理论式的本科教育有本质区别。这种教育方法不仅要求教师具有很强的理论技术功底, 同时, 更应具备相应的实践能力。但遗憾的是《职教法》中却仅规定了“政府和有关部门应当将职业教育教师的培养和培训工作纳入教师队伍建设规划”, 而教师的任教资格, 相应的权利义务, 考核管理办法等方面都没有规定。这导致在现有职教学校中师资力量十分薄弱, “双师型”教师也是寥寥无几。
2. 企业、行业等社会机构的作用
作为职业教育的另一个重要主体——企业行业等社会机构, 《职教法》第二十条、二十一条明确规定企业也可以单独、联合或委托培训主体的形式对本单位职工和拟录用人员实施职业教育。这条规定, 对企业来讲, 一方面是必须的, 职工素质也是提高企业生产能力的关键;但从另一方面来讲, 也增加了企业负担, 无形中使企业背负了更多应当来自公共服务的教育代价。同时, 企业行业等社会机构在整个职教体系中的优势也无法突显, 对职业教育来讲也是极大的阻碍。
3. 经费保障机制的欠缺
关于职业教育的经费保障, 《职教法》中规定, 各级政府部门用于职业教育事业的财政经费应当逐步增长, 但事实上投入却严重不足。一是与普通高等教育相比, 职业教育经费保障远远落后于“1.2万”的生均标准;二是经费多集中于少数重点院校;三是公办教育财政的模式, 相较过去的国民教育财政, 大大影响了社会办学积极性。这些因素, 都严重阻碍了职业教育的健康发展。
4. 责任承担和救济机制的欠缺
《职教法》虽有规定, 职教活动中违反教育法规定的, 应按教育法的有关规定进行处罚, 但对于具体违法行为所对应的法律责任, 处罚对象的救济途径等方面都没有规定, 使得实践中职业教育的行政执法保护较少, 职业教育行为混乱。
二、德国、澳大利亚两国的职业教育法评析
(一) 德国职业教育法评析
德国职业教育法, 从1969年颁布最初的《联邦职业教育法》, 1981年修改后与《联邦职业教育促进法》联合颁布, 到2005年新《联邦职业教育法》最后问世。其颁布实施历经近半个世纪, 其中的条款也达105条之多, 结合我国现状, 仅就其中三个方面进行简述。
1. 学校资质、教师资格和教育监督
无论是“农村家庭经济类职业教育”还是“家政类职业教育”, 仅有“按照州法律规定的主管部门认可的教育机构”才有办学资质。教师也应当同时具备人品资质和专业资质两种资格, 前者是对思想道德方面的要求, 后者则是针对专业技能方面, 包括国家承认的高校结业证书和实践经验。同时, 还设立学校与教师“资质监督主管机构”, 并按照资质缺陷的程度和危害的是否可弥补性来决定责任的轻重。
2.“双元制”职业教育模式
德国按照其“联邦”与“州”的层次将职业教育也划分为“两元”, 即职业学校和教育企业的模式, 前者遵循《州学校法》, 后者则遵循《联邦职业教育法》。“双元制”的职业教育模式将企业的“功利性”和学校的“公益性”进行跨界整合, 这种立法模式形成了联邦和州两级在立法和管理上职业教育的正规化。
3. 行会企业在职业教育中的作用
行会在职业教育中的作用主要涵盖了以下几个方面:一是负责职业教育中培训合同的各阶段管理;二是负责组织职业教育培训相关考试;三是负责审查与监督职业教育各项培训。可以说行会贯彻了职业教育的始终, 同时, 教师队伍中很大一部分也是来自企业, 成为名符其实的“企业教师”。
(二) 澳大利亚职业教育法评析
1. 经费保障“双轨制”
在澳大利亚, 职业教育的经费保障实行“双轨制”, 一般来自于联邦、州或领地政府。职业教育的日常经费由州或领地政府保障, 联邦政府多以项目经费的形式来提供经费。联邦政府与州或领地之间以协议的方式, 规定了经费的具体划拨内容, 以明文的形式切实保障职业教育的经费。
2. 具有相当的可操作意义
在条款的操作性方面, 澳大利亚主要以两个途径来处理:一是明晰术语定义, 明确各项规定, 如昆士兰州的《职业教育、培训和就业2000年法案》, 但该方法无疑会导致条款内容的过于繁多;二是以联邦政府和州政府法案结合的方式, 前者主要对总体原则性条款进行规定, 后者则侧重对实际现状的规定, 二者之间相互衔接。
三、德、澳两国职教法对我国的借鉴意义
(一) 《职教法》的演进和可操作性
《职教法》从1996年颁布至今, 其演进模式主要以下位条例、意见的形式出现, 虽然林林总总的下位法也撑起了《职教法》的实施体系, 但这些条例、规章、意见的效力却还比较低, 不足以形成大范围的引导和效果。这里, 可以借鉴澳大利亚职教法的模式, 联邦与州法互相并存, 相互衔接。我国职教法可以在用地方性法规来弥补自身不足的基础上, 对各地实施的职教法规、条例进行研究总结, 对于其中适应面广、操作力强的内容予以提炼, 进而形成位阶较高的统一规范。
(二) 明确职业教育的理念和定位
职业教育的理念和定位应当与时代同步, 在现有经济条件下, 培养专业能力强, 进行有针对性的教育理应成为教育的一种重要途径。理念和定位也应在法律层面上加以改观, 在《职教法》中明确, 改变职业教育“低等教育”的地位, 进而引领整个社会的思想理念的进步。
(三) 将职业教育纳入统一教育体系内, 明确学位制度
在我国现有的初、中、高三级职教体系下, 明确各自具体对应阶段, 并且参考普通高等教育模式, 增加本科、硕士、博士层次的高等职业教育, 用以满足不同岗位需求。同时, 在教育体系内建立统一的交流渠道, 构建职业教育类专科、本科、硕士、博士沟通的桥梁, 形成职业终身教育体系。
(四) 建立建全职业教育的配套机制
1. 建立职业学校、教师标准, 形成监督机制
借鉴德国对学校和教师的资质标准, 规范职教体系的各类办学主体, 对办学条件、职能、资格等方面进行细化, 同时对职教形式、管理、任务和发展方向等方面提供法律支持, 提高各类办学主体的积极性。规范职业教师资格、权利义务、考核方法, 以法律规范的方式固化从教人员标准和要求, 建立专兼职教师聘用管理制度, 尤其注重对“双师型”教师的标准和激励政策。
明确企业行业等社会组织在职教体系中的权利义务
职业教育的针对性决定了其非封闭的教育模式, 也要求企业行业组织等社会机构承担一定的责任。如德国行会、企业在职业教育中的作用, 在职教法中应鼓励社会机构参与其中, 并明确企业行业及学校的长效合作机制。同时, 借鉴德国“双元制”的模式建立公立学校和企业学校的模式, 并在此基础上探索“校企合一、产学一体”的模式, 以教育促生产, 用生产服务教育。
3. 建立建全经费保障机制
对于职业教育经费问题, 借鉴澳大利亚经费以“日常”和“项目”的“双轨制”形式给予保障, 中央和地方财政在每年的教育预算中明确职业教育的比例, 同时设立刚性机制, 一是明确各级政府部门和企业社会机构的经费责任标准;二是强化政策倾斜力度, 以国家助学政策来强化推动;三是要制定经费落实问责机制, 以考核的形式强化落实。
4. 完善各类法律责任和救济机制
针对职业教育实践中存在的违法行为, 《职教法》中应当完善具体的法律责任和救济机制的条款。对此, 可以借鉴德、澳两国, 在职教法律规范中单列一章规定责任和救济, 突出其重要性, 根据违法情形的轻重, 规定相应的民事、行政、刑事责任和救济途径, 如教育行政复议、教育申诉、教育仲裁和处分申诉制度。
摘要：随着我国经济社会的迅速发展, 职业教育不断出现新问题, 1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》在应用性、演进性、理念定位、体系和配套制度等方面的问题愈加明显。通过对上述问题的分析, 对比德国、澳大利亚两国职教法制定的相关经验, 提出《中华人民共和国职业教育法》完善的建议。
关键词：职业教育法,德国,澳大利亚,建议
参考文献
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