政策行动者

政策行动者（共10篇）

政策行动者 篇1

1 问题的提出

农村地区环境污染对农村居民造成的健康、生命和财产等方面的损害已经成为引发我国群体性事件的一个重要原因。由污染责任主体对受害者进行赔偿是侵权与赔偿的基本法律逻辑。但是, 由于环境污染损害的形成原因复杂、期限长, 责任主体的构成难以确定等问题, 受害者要求污染企业赔偿的诉求很难得到法律的支持[1]。由地方政府对水污染受害者进行卫生和健康方面的先行补偿和介入是最大限度地减少损害, 保障农村环境污染受害者基本生存权利的现实选择。

针对农村环境污染损害的健康补偿政策属于公共卫生和医疗服务社会政策的一部分, 是通过选择主义原则, 使用政府公共财政支出, 对特殊群体进行特殊关照的社会救助行动。根据我国农村环境污染损害的现实, 借鉴日本公害补偿项目, 我国农村环境污染健康补偿的内容应主要由受害者医疗费用补偿和医疗救助政策、受害者康复保健政策和环境污染地区健康损害预防政策三部分组成[2]。

我国农村环境污染健康损害补偿还处于政策倡导和推动阶段, 因此理清该政策有哪些行动者, 并客观分析他们各自在政策行动中的角色地位、影响力和所拥有的资源, 分析关键组织和人物对政策的支持和反对的态度和程度等, 可以在接下来的政策倡议中采取现实可行的战略规划, 推动农村环境污染健康损害补偿问题尽快进入政府政策的议程。

2 分析框架

长期以来, 我国社会政策领域的传统是由政府相关部门发现问题, 讨论解决问题, 既制定政策又落实政策, 政策行动主体单一, 政策行动过程基本上不涉及或较少涉及动员、利用非政府组织和公众的力量。在多元化社会治理模式影响下, 非政府的社会组织和个人开始与政府决策机构和执行机构一起参与政策制定, 构成了多元的政策行动者共同影响政策执行过程及其结果。政策网络理论就是对这一过程的描述和分析。英国政策网络研究者罗茨认为, 政策网络是参与某一政策问题的相关行动者基于权力、资金、人员、技术与设备等资源的相互依赖而结成的组织集群。政策行动者是政策网络中的节点, 行动者基于各自的角色、地位和资源在参与政策行动中形成或多或少、或强或弱的关系模式, 在平衡权利、协调利益、交换资源过程中, 共同推动政策的形成和执行[3]。

我国农村环境污染健康损害补偿政策网络中的行动者, 主要有官方政策决策者和执行者、非官方参与者如专家学者、民间政策倡导者、社会公益慈善组织、社区组织、媒体、企业、政策对象以及关注政策的公众等 (见表1) 。

农村环境污染健康损害补偿政策是否能够得以顺利决策和实施, 很大程度上取决于以上各行动者各自所依赖的资源及其在政策过程中的互动。根据政策网络理论, 行动者的资源主要包括信息、制度、组织、专业知识和权威等。每一方行动者都不拥有所有必要的资源, 而只拥有不同等的角色和资源。在上述众多政策行动者中, 最关心政策结果、最迫切向决策者造成影响的莫过于环境污染健康受害群体、当地民间环保组织, 以及一些投身于环境与健康的学者和政策倡导者, 这三者是政策推动的主体力量。另外, 来自体制内部的政府决策部门也是本政策重要的甚至是起决定作用的推动力量。

3 我国农村环境污染健康损害补偿政策主要行动者分析

3.1 农村环境污染健康受损者的角色和资源

农村环境污染健康受损者是政策网络中最直接和最重要的利益相关者, 是健康和利益受损害的一方, 他们的集体身份特征是“弱势群体”。农村环境污染健康受损者对资源和权力的拥有情况决定如下。

第一, 在信息和专业知识的拥有方面, 农村环境污染健康受损者掌握自身受害信息, 可以为官方决策者提供重要的决策内容。但是, 绝大多数健康受损者是基层的农民, 他们缺乏有关环境污染、饮用水和食品安全、疾病防治等知识, 难以全面地界定自身面临的问题。他们普遍缺乏利益表达的知识和技能, 对公共参与的途径、方法、程序知之甚少。另外, 受害者参与公共事务的意识较弱, 对于如何通过参政议政追讨自身合法权益感到困惑与无奈。

第二, 由于自组织发展不健全, 农村环境污染健康受损者没有形成组织化和制度化的利益表达机制, 受害群体总是处于分散状态, 大部分弱势群体很难通过合法的渠道主动进行有效的利益表达。另外, 精英决策模式也严重增加了受害群体利益表达的成本, 造成了对受害群体利益表达回应度低的状况。

第三, 在政策制定的权威方面, 农村环境污染健康受损者既缺乏技术权威又没有制度权威, 无法对补偿标准、补偿水平及补偿内容等进行决定和产生影响。

3.2民间环保组织的角色和资源

3.2.1 民间环保组织的角色。民间环保组织是社会大众参与政策过程的载体, 可以代表农村环境污染受害者, 面向政府和社会各界, 提出和界定社会问题, 推进农村环境治理、受害者补偿及其他相关政策的发展。与环境污染健康受害者相比, 民间环保组织的角色更为多元化。

第一, 政策的积极倡导者。向社会大众和政府倡导农村环境污染健康受损群体及受害社区的需求、合法权利以及公正公平的价值观, 论证农村环境污染健康损害补偿的必要性和紧迫性, 倡议政府与市场组织及社会力量展开合作, 顺利推行污染受害者健康补偿的公共政策。

第二, 政策的协调推动者。民间组织与各级地方政府没有上下级关系, 与政府、企业、社区和社会力量等各政策行动者也都是平等的合作关系。所以, 往往成为协调各利益相关方的中间者角色, 发挥着推动各方合作的桥梁作用。例如, 积极说服诸如政府、排污企业、社区组织、受害家庭等合作对象, 把合作能带来的变化和结果清晰地告诉合作各方。

第三, 信息提供者。我国目前环境污染与健康影响的监测尚未形成一个完整的网络, 政府缺乏有关污染源、污染物和人群暴露方面的数据, 而民间环保组织长期立足于基层工作, 掌握着农村环境污染和污染损害的第一手资料, 能够对健康受损者分散的利益诉求和相关的政策信息进行整合并转达给政府政策制定部门, 从而避免因信息不完整带来的政策低效[4]。

第四, 能力建设者。民间环保组织通过教育、动员受灾社区的居民参与到政策行动中, 从而间接地推动救助政策的发展。例如, 通过社会工作专业方法培养社区领袖, 针对社区诉求进行有效发言, 并且参与制定补偿社区水污染受害者损失、恢复社区生态的社会救助政策。

第五, 服务提供者。有的民间环保组织兼具倡导和服务的使命 (如“淮河卫士”) , 它们在倡导的同时, 先于政府整合社会救助资源为健康受损者提供救助服务, 极大地推动了农村环境污染健康损害补偿问题进入公众视野, 成为公众政策议程。

3.2.2 民间环保组织所拥有的资源。相应地, 民间环保组织所拥有的资源与污染受害者相比, 更有利于推动社会问题进入政府视野, 成为政策问题。

第一, 信息方面和专业知识。民间环保组织一般都坚持社会公正和公平的价值观, 主动了解受害者的权利损害状况, 这是一种信念的专业知识。它们常常比受害者更了解问题所在和其真正利益所在。民间环保组织掌握一定的环境污染防治知识、环境与健康知识等, 虽有一定局限性。但是, 可以通过及时与各种研究机构合作而弥补这种局限性。民间环保组织还常常掌握一定的公共参与和影响决策层的途径、方法和程序。

第二, 组织和制度化参与方面。民间环保组织是非营利的独立法人实体, 能够进行组织化的利益表达。近年来, 我国民间组织在生存、发展和参与政策的行动中得到越来越有力的制度支持, 特别是2016 年3 月第十二届全国人大四次会议审议通过的《慈善法》, 有力地推动了民间慈善组织参与社会问题解决的法制化进程。但是, 目前民间组织大多参与的是政策执行阶段社会服务的送达任务, 而对政策制定的影响力度仍很薄弱。

第三, 权威方面。民间环保组织和环境污染受害者一样, 对健康补偿政策的制定和政策内容不拥有权威, 无法对救助标准、救助水平及救助内容等进行决定和产生影响。但是, 民间组织可以通过一定方式影响到官方决策者的行为, 从而间接地推动政策进程。

3.3 政策创新者的角色和资源

在当代公共政策过程中, 政策创新者是一个崭新的概念, 特指社会大众中关心社会需求及需求的表达, 专注于公共政策公平性和科学性的专家学者和公民权的倡导者。政策创新者是推动政策的政治行动者, 他们一般独立思考, 具有自己的政策理念和见解, 为了让他们所信奉的政策观念或支持的政策方案得到实现, 政策创新者主动、积极地参与公共政策过程。因此, 政策创新者能够充当农村环境污染健康损害补偿政策的主要建议者和规划者, 定义或重新界定政策问题, 研究现有的政策框架和管理制度, 协调政策行动者的不同观点间, 协助政府设计、制定政策议程。政策创新者可能来自高校和研究机构, 也可能是民间环保积极人士和学者型的政府官员。他们有着不同的专业背景, 但都围绕着环境与健康这一主题展开广泛而深入的研究。政策创新者所拥有的资源主要体现在其作为政策从业者的专业方面。

3.3.1 信息和知识。政策创新者主要在政策科学和政治哲学的学术层面对社会问题进行把握和界定。他们可能不是环境污染或卫生健康方面的专家, 但是具备整合和联系不同知识系统的能力, 深谙现有制度的优势和局限性, 善于运用制度内外途径推销新观点和新方案, 善于在政府内外建立政策网络。

3.3.2 组织和制度。政策创新者没有自己的组织, 他们存在于政府系统内部和外部。处于政府系统外的政策创新者往往会以正常的渠道积极地参与政策, 献计献策, 影响政府决策层。处在政府系统内的政策创新者在很多情况下都会运用个人的影响力而不是职位权力对公共政策产生影响。因此, 个体是否能成为政策创新者受所持价值观以及参与动机强弱等因素影响。

3.3.3 权威。绝大多数的政策创新者不处于决策的核心层, 但是与民间环保组织相比, 他们在政策规划阶段有更强的影响力, 甚至有时就是政策方案的制定者。因此, 他们有可能对补偿标准、补偿水平及补偿内容等产生重要影响。

3.4 官方决策者的角色和资源

官方决策者是指地方各级党的领导组织、地方人大、政协以及地方民政、环保、卫生、社会保障等职能部门, 是农村环境污染健康损害补偿政策的决策者, 是政策推动中最重要的角色, 也是其他行动者主要的游说和影响的对象。

官方决策者对于农村环境污染健康损害补偿政策拥有决策权威, 对于是否补偿、补偿标准和水平以及补偿内容等有最终决定权, 这是因为在我国这样的发展中国家“一般不存在专业性的文官系统, 因而行政部门在绝大部分政策制定中都起到核心作用。另外, 发展中国家的权力更为集中, 所以政务部门无须去考虑建立政治联盟的问题, 它们有更多的政策自主权。”[5]但是, 正是由于政府一家拥有决策权威, 容易造成政策的其他重要利益相关者参与的缺失, 资源的互换缺乏保障, 不能全面掌握社会问题信息和弱势群体的真实需求, 从而导致政策方案的合理性和有效性受损。

4 结论与建议

通过以上分析发现, 非官方的政策参与者总体上处于资源劣势, 官方决策者在组织、制度、权威等方面拥有绝对优势。

对于环境污染健康受害者而言, 虽然他们是最重要的政策利益相关者, 但是由于他们所掌握的资源有限, 利益诉求表达的组织化和制度化程度低, 因而在与其他行动者尤其是官方决策者交换资源的过程中容易被边缘化, 政治参与效能较低, 难以形成影响和推动政策的有效力量。民间环保组织是最活跃的政策推动者和参与者, 他们有较多的信息资源和一定的组织资源, 立足社会公正的价值观, 以慈善事业作为载体, 代表受害者群体, 因而容易获得公众的支持, 并采取灵活的策略去向决策层施压, 影响政策的走向。政策创新者可以通过专家意见和学术观点在政府内产生影响。但是, 民间组织和政策创新者都不具有制度所赋予的决策“权威”。总而言之, 这样的政策资源分配现状, 必然形成由政府少数部门主导的“权威推动”型的政策制定模式[6], 难以保证公共政策的公平公正, 真正维护弱势群体的利益。

本文认为, 对农村环境污染健康受损者进行救助和补偿是保障弱势群体基本生存权利和健康权利的现实选择, 政策相关者的充分参与是保证补偿政策公正、科学的根本前提。因此, 应该进一步规范政策制定程序, 吸纳各主要政策行动者的意见, 促进各主体之间资源的互换。

第一, 完善弱势群体利益表达机制, 使农村环境污染受害者通过合理的制度化渠道来表达他们的利益和主张。在社区和基层政府设置专门负责收集社区居民反映社情民意的机构, 并落实人民代表联系制度, 及时收集重要信息, 为政策制定提供参考依据。“特别是要建立经常性的社情民意分析制度, 采用科学方法随时了解、测定和把握社情民意发展的动态”[7]。

第二, 通过立法规范政策制定前的意见征询和信息获取制度。要把向社会公开收集信息和意见固化为政策制定的必经程序, 使政策最直接的利益相关者和其他政策行动者与官方决策者平等地商讨政策方案, 同时发挥监督作用, 限制政府滥用政策资源, 维护弱势群体的合法权益。

第三, 完善专家咨询和论证制度, 增强政策创新者和专家在政策网络中的地位和力量。成立专门的政策咨询机构, 加强政策制定的科学性和严肃性, 实现政策方案制定与决策的相对分离, 使政策工作走向专业化。

最后, 建立和完善民间组织参与政策制定的制度化途径, 实现民间环保组织与政府之间积极有效的互动合作。这样, 一方面, 有利于民间组织所拥有的丰富决策信息顺利输入政府的决策系统, 推动决策的科学化和民主化;另一方面, 可以发挥对官方决策者监督和制约的功能, 防止决策者在政策制定过程中偏向自身的部门利益而损害政策对象的合法权利。同时, 民间组织参与机制还可以与专家咨询制度形成制衡, 预防“专家意见代替公众意见”的发生。

摘要：本文运用政策网络理论在静态面上对我国农村环境污染健康损害补偿政策主要行动者的角色和资源进行分析, 认为不均衡的资源分布现状将导致“权威推动”的政策制定模式, 从而不利于政策制定的科学性和民主性;应该规范政策制定程序, 吸纳主要政策行动者的意见, 促进主体间资源的互换。

关键词：农村环境污染,健康损害补偿,政策行动者,角色,资源

参考文献

[1]吕忠梅.中国环境污染对健康损害的成因与对策[J].前进论坛, 2011 (9) :53-55.

[2]刘占旗, 林海鹏, 路文芳, 等.公害补偿以邻为镜——从日本看我国环境污染健康损害补偿[J].环境保护, 2011 (10) :68-70.

[3]侯云.政策网络理论的回顾与反思[J].河南社会科学, 2012 (2) :75-78.

[4]何振峰.民间组织参与公共政策制定的影响分析[J].中国民政, 2010 (10) :34-35.

[5]袁忠.公共政策转型的制度设计:从权威推动型到公共参与型[J].广东行政学院学报, 2009 (2) :12-16.

[6]朱春奎, 沈萍.行动者-资源与行动策略-怒江水电开发的政策网络分析[J].公共行政评论, 2010 (4) :25-46.

[7]韩姗姗, 梁华林.公共政策制定中弱势群体利益表达[J].中共山西省委党校学报, 2011 (10) :81-83.

政策行动者 篇2

财政农机购置补贴是落实中央强农惠农政策的重要内容，该政策的实施，在我县极大地调动了农民购置和使用农业机械的积极性，提高了全县农业机械化水平，促进了农业增效、农民增收。为切实贯彻落实好农机购置补贴这一政策，我局根据《**县“执纪护农——强农惠农政策落实年行动”实施方案》的要

求，在实施我县财政农机购置补贴的工作中，紧紧围绕“执纪护农”，认真布置开展财政农机购置补贴政策实施的各项业务工作。

一、科学制定购置补贴实施方案

根据省局安排我县购机补贴的计划指标，我局首先做好农机新机具推广和农民所需机具的调研，指导思想是保证重点机具的推广（如插秧机、秸杆还田机等），兼顾农民普遍使用的机具。在此基础上，科学制定我县补贴机具的实施方案。

二、加强农机购置补贴政策的宣传

财政农机购置补贴政策是国家的一项重要惠农政策，为确保公开、公正、透明地执行好这项政策，我局及时在全县范围内通过各种媒体进行宣传，让农民了解和知晓农机购置补贴政策，同时向社会公布监督电话，接受咨询和投诉，并在各镇张贴补贴政策公告和享受购机补贴对象的公示，省农机网站也可查询到我局执行补贴政策的各种信息。

三、认真执行农机购置补贴的手续程序

在农机购置补贴实施过程中，按照省局有关要求，坚持了五项制度：一是坚持购机证明制度。凡我县区域内购置财政补贴机具的对象首先需持所在乡、村出具的购机申请证明和本人身份证明方可办理购机补贴手续；二是坚持与购机者签订农机购置补贴管理合同制度。购机合同按照省局的要求上网打印，由局与购机者本人签订合同，并在网上和购机者所在地进行公示，接受监督；三是坚持对补贴机具的管理制度。局与各镇农机部门签订补贴机具管理责任状，建立健全补贴机具的纸质和电子档案；四是坚持补贴资金的计划管理制度。在确保插秧机购置补贴满足需求外，对其它农机具的购置补贴实行资金总量控制的计划管理，对购机需求严格按对象、申请时间的顺序进行购机申请办理。五是坚持补贴机具到位后的随访制度。对购买补贴机具的对象，在购机管理合同规定的使用期限内，随时进行电话和实地查访，以确保补贴机具价格和补贴资金的执行，机具的有效使用及防止补贴机具的外流或倒卖。

四、严格加强补贴机具经销（代理）商的管理

我县目前共有8家农机购置补贴机具中标企业经销（代理）商，这些经销商也是县农机协会的团体会员。全县购买的大部分补贴机具由补贴机具中标企业委托的这些经销（代理）商销售，为加强管理，切实维护购机者的合法权益。县农机协会与他们签订了严格的包括差价购机价格、合同规定的机具型号、机具“三包”服务、计划管理等方面的销售协议，并随时监管。如发现任何违反协议行为，将立即取缔其经销（代理）资格，并严肃按有关规定进行查处，确保购买补贴机具对象的权益和国家农机购置补贴政策的严格实施。

政策行动者 篇3

“东向政策”升级为“东向行动政策”

升级“东向政策”是莫迪就任总理后在对外战略上的重要发力点。莫迪当选前，印度的“东向政策”在历经20多年的发展与深化后所覆盖的地域范围已从东南亚国家逐渐拓展到东北亚的韩国、日本和南太平洋的澳大利亚、新西兰等泛亚太地区，并且呈现出从政策到战略、从陆上到海上、从经济到文化和安全等多方位扩展态势。然而，因缺乏持续性关注以及执行力不足，印度战略界对“东向政策”的成效多有不满。

在2014年11月举行的第12届东盟—印度峰会上，莫迪就明确表示要将“东向政策”升级为“东向行动政策”。同年12月，印度外长斯瓦拉杰在回答联邦议会人民院询问时也指出，印度近几个月来正以更务实的做法积极推进“东向行动政策”。首要表现即是政策覆盖的地域范围在原来的基础上有所扩大。传统上，东向政策的指向是从缅甸开始向东以及东北与东南呈扇形扩展;2014年6月东向政策的门户定位从缅甸西移至孟加拉国，明确指出东向政策从孟加拉国开始。莫迪此次访问蒙古国时指出蒙古国是印度“东向政策”不可或缺的组成部分。

“东向行动政策”在地缘范围、议题领域和战略导向等方面的诸多新趋势，表明印度要以更积极的行动来发展与东南亚、东北亚和南太平洋地区各国在政治、经济及安全领域的全方位合作，以进一步拓展印度的战略空间并全面融入亚太区域合作进程。具体来说，政策上从向东“看”到向东“行动”的转变说明，印度的战略诉求趋于多元，战略内涵开始超越20世纪90年代以来形成的贸易与投资这两个传统支柱，开始注重追求经济+政治+安全+软实力等多重战略目标。

印蒙：安全合作是支柱

印度与蒙古国的“邻居”定位反映了彼此需求上升，双边关系的指向意义明显。在印度1992年实施“东向政策”和蒙古国1993年出台不结盟、等距离和全方位的“多支点外交政策”后，两国战略利益契合点不断增多，双边关系逐渐从“精神邻居”发展为“全面伙伴关系”（2009年），并进而发展为“战略伙伴关系”（2015年）。但客观地说，印蒙经贸往来有限，安全领域合作日益成为双边关系重要支柱。

印蒙双边贸易额规模小，2012年曾达到6000万美元，但随后连年下滑，至2014年只有1500多万美元。而且囿于蒙古国出口产品结构单一，未来双边贸易提升空间相当有限。在此背景下，安全与防务成为双边合作的重要支柱。两国于1994年签署《蒙印友好关系与合作条约》，于2001年签署《国防合作协定》并于2011年续签，并且建立起防务合作联合工作组年度会晤与磋商机制，目前已举行了七次会议。双边安全合作的科目也日益增多，涵盖特种行动、网络安全、炸弹处置、战术行动、有效预防和检测恐怖主义和罪行、装备提供与维护以及人员培训等科目。双边军事演习也实现了常态化与机制化。

蒙古国丰富的矿产资源是印度发展与蒙古国关系的又一因素。例如蒙古国高达近七万吨的铀资源储备对铀矿资源匮乏的印度极具诱惑。2009年，两国签订了在和平利用放射性矿物与核能领域合作的谅解备忘录，此次莫迪访蒙期间两国发表的联合声明再次重申两国将加强民用核领域合作。

印韩：升级为“特殊战略伙伴”

莫迪在任印度古吉拉特邦首席部长时曾于2007年访问韩国，八年后作为印度总理再次访韩，其中最主要的突破就是将印韩关系从“战略伙伴”提升为“特殊战略伙伴”。实际上，正如莫迪所指出的，印韩的合作关系始于对经济的关注，但现在逐步向战略层面发展。

印度于1992年出台“东向政策”，印韩关系自此进入快速发展时期。但在相当长时期内，印韩关系的重心也在经济合作领域，双方于2009年缔结全面经济伙伴关系协定（CEPA）就是显著的标志。印韩于2010年决定建立战略伙伴关系后，两国开始追求双边关系的多属性定位。2011年7月签署民用核能合作协议，2012年3月决定深化战略伙伴关系并设定了双边贸易额2015年达到400亿美元的目标。2014年1月两国决定扩展战略伙伴关系并明确了政治、经济、安全与防务领域合作的蓝图，2014年12月印外长访韩时邀请韩国成为“在印度制造”的重要伙伴之一。

印韩“特殊战略伙伴”关系的特殊性主要体现在以下方面：第一，两国决定在印度“东向行动政策”和韩国的“东北亚和平与合作倡议”之间找到互补性和利益交集，以实现共同的战略目标;第二，两国对双边安全合作有巨大潜力的共识度极高，决定利用副部长级的“2+2”防务与外交政策对话机制加强磋商;第三，通过发掘印韩全面经济伙伴关系协定（CEPA）的潜力以发展双边贸易与投资，决定于2016年6月前完成CEPA的修订谈判，韩国为印度的基础设施领域建设提供十亿美元经济发展合作基金和90亿美元出口信贷，合作领域涵盖智能城市、铁路和电力等。更为重要的是，印度将韩国定位为“新兴东亚体系结构”的重要组成部分。对于亚太地区未来权力结构，印度认为美国是第一层，是主导性领导力量;印度与中国实力上升，成为第二层;日本将大幅衰落;俄罗斯将缓慢衰落;而韩国和印尼等中等国家的重要性会相对提升。正是在这种判断下，印度将韩国的定位从“战略伙伴”升级为“特殊战略伙伴”。

印中：仍需进一步凝聚共识

东亚是世界上最具经济活力的地区，也是未来塑造亚太地区秩序的重要力量。印度升级东向政策、强化与东亚地区的多维联系，是要从战略的高度积极参与并全面拓展与东亚地区的双边与多边关系，从政治、经贸与安全等多个维度营造有利于自身发展与未来崛起的外部环境。有分析认为，印度强化与韩国、蒙古国的战略伙伴关系有平衡中国对周边影响的考量，但客观地说，中国也是印度“东向行动政策”绕不开的国家，而且从经贸互补性以及潜力看，中印毫无疑问是天然的合作伙伴。尤其是近年来尽管中印关系复杂而敏感，但支撑双边关系的基础始终存在。一是中印在发展议题上有相似的立场，二是中印是多极化的积极推动力量，三是中印经贸与投资有一定的互补优势。通过近一年来的高层互访，中印形成诸多共识，2014年9月两国同意将构建更加紧密的发展伙伴关系作为双边关系的核心内容，2015年5月两国决定协调立场并共同塑造地区和全球事务议程和结果，认为中印建设性关系模式将为完善国际体系提供新的基础。目前，中印对次区域合作普遍持乐观积极立场，但两国仍需进一步凝聚共识。中国领导人明确表示要推动中国向西开放与印度“东向政策”实现对接，但印度对中国提出的“一带一路”仍持谨慎立场，对中印缅孟经济走廊的回应也并不积极。在一定程度上，印度对华政策兼具接触与防范、合作与竞争等要素。

目前，尽管印度“东向行动政策”注重追求多重战略目标，但强化与东亚地区的经贸与投资关系仍是该政策最为核心的支柱。政策上从向东“看”到向东“行动”的转变，说明莫迪政府在深化与推进“东向政策”上的决心与意志较以往的历届政府都要坚定。这一决心和意志不仅来源于执政党印度人民党在议会中的优势地位，也来源于印度周边环境的变化。其中，中国提出的“一带一路”尤其是建设“21世纪海上丝绸之路”倡议，是印度升级“向东看”政策的外部驱动因素之一。而且，包括美国在内的一些国家也希望并欢迎印度向东“行动”。未来印度在实践其“东向行动政策”的过程中是否能与中国构建良性竞合的建设性关系模式，对于中印发展以及亚太地区的稳定意义重大。

（作者为中国社科院亚太与全球战略研究院副研究员）

“兴边富民行动”政策现状研究 篇4

关键词：边境地区,“兴边富民行动”,经济发展

经过十余年的发展, “兴边富民行动”显著地促进了边境地区社会、经济发展, 初步达成了“富民、兴边、强国、睦邻”的目的。政策的主要手段便是通过对边疆地区的大力投入, 完善当地的基础设施, 在各民族干部群众艰苦奋斗的基础上对其进行扶持, 创造足够多的就业岗位, 丰富边民的文化生活, 加强边境安全, 促进与邻国的区域协作, 拉动边境地区经济发展, 提升边境地区民众的社会幸福感, 进一步增强其爱国情感, 加强民族团结。“兴边富民行动”实施十余年来, 经过各方的共同努力, 事实证明该政策对我国边境地区的经济发展、社会进步起到了积极的促进作用, 被广大人民群众誉为“民心工程”、“德政工程”。其所取得的成就主要体现在:

一、经济发展良好

我国边境大多处于“老少边穷山”地区, 且部分地区受战争影响损毁严重, 尽管经过建国后几十年的发展, 大多数边境地区的经济基础仍然薄弱, 经济总量和中东部地区相比差距明显, 边境地区各族人民的生活水平仍处于较低水准。而“兴边富民行动”实施十多年来, 各级政府对边境地区的投入逐步增大, 并吸引了大量的社会资金, 涉及经济社会发展的各个领域如基础设施、农业生产、生态建设、文化教育等, 边境地区经济增长明显[]。

截至2012年底, 136个陆地边境县当年的GDP为7247.4亿元人民币, 较之2005年大幅度增加了近4倍, 年均增长17.938%, 远超这一时期中国平均13.98%的GDP增速, 而边境地区占全国GDP的比重也从2005年的1.09%提高至2012年的1.2%。陆地边境地区的人均GDP则从2005年的8531.75元增长至2012年的31261.93元, 年均增长17.62%, 人均GDP占全国比重增幅更为明显, 2005年边境地区人均GDP只占全国的53.61%, 2012年已经增长至75.41%, 接近全国平均水平。边境地区良好的经济形势和快速增长的社会福利, 进一步吸引了人口和资本向边境地区聚集, 为“兴边富民行动”政策下一步的执行打下了基础。

二、生活水平提高

“兴边富民行动”的顺利推进使得边境地区的众多遗留问题逐步好转。在“兴边富民行动”实施的过程中, 党和政府专注于边境地区各族人民生活水平的提高, 投入巨资兴建“民心工程”、基础工程, 边境地区生活水平改善明显, 缓和了边境地区的民族矛盾, 汉族和少数民族之间的关系改善明显, 党和政府的威望在边境地区有了较大提高, 边境地区社会稳定。

在“兴边富民行动”政策的扶持下, 边民特别是边境地区农民收入大幅增长, 截至2012年, 边境地区农牧民人均纯收入较2005年前增长近3倍。收入的增长使得边境地区民众生活水平提高, 2005-2012年间边境地区民众在交通和通信、家庭设备和服务、娱乐教育文化服务的消费上均有大幅增加, 其中增幅最大为家庭设备和服务, 其从2005年的85元每人大幅增长至2012的254元每人, 年均增长14.7%;其次为交通和通信, 从2005年的153元每人增长至2012年的413元每人, 年均增长13.21%;而娱乐教育文化服务从2005年的146元每人增长至2012年的216, 年均增长5.01%。这些指标侧面反映了边境地区民众生活水平的提升。

三、基础设施完备

随着“兴边富民行动”政策的持续推进, 针对边境地区基础设施的投资也在逐步增加。陆地边境地区的固定资产投资在2005-2012年间增长幅度较大。在全社会固定资产投资方面, 陆地边境地区从2005年的937.21亿元人民币增长至2012年的5490.23亿元人民币, 年均增长24.72%。而其中国有固定资产投资增长尤为明显, 2005年只有426.32亿元人民币, 但2012年已经增长至5840.77亿元人民币, 年均增长38.83。由图2.3可以看出国有单位在边境地区的固定资产投资占主导作用, 虽然整体固定资产投资都呈快速上升态势, 但国有单位固定资产投资占比增速明显较高, 在2009年边境地区国有单位固定资产投资占比甚至达到7.26%, 远高于同年全社会固定资产投资的1.42%占比。国家财政在边境地区的巨量投资极大的改善了边境地区的基础设施建设。

随着“兴边富民行动”政策的不断推进, 边民的生产环境和居住条件也在不断的改善。“兴边富民行动”政策针对边境地区农牧民的现实情况出台了路面硬化工程、自来水入户工程、抗震安居工程、电信入户工程以及扶持人口较少民族等改善农村生产生活条件。在国家民委的推动下, 国家于2009年扩大了农村危房改造试点的范围, 将边境地区所有县包括在内, 国家财政也大力支持, 2009年当年列支16.95亿元, 一年后的2010年便增加到75亿元, 两年共完成了153.5万户的危房改造[]。“兴边富民行动”政策改善了边境农村地区居民的生活条件, 提高了边民的生活幸福感。

四、公共服务提升

在“兴边富民行动”政策的指导下, 国家和地方各级政府保证边境地区各项社会公共服务事业的优先发展地位。而国家财政也加大了对边境地区公共服务的支持力度。2005-2012年间陆地边境地区的教育支出和一般公共服务支出增幅明显。相对来看, 陆地边境地区的教育支出增幅更大, 在2005年教育支出为70.35亿元人民币, 2012增长至281.75亿元人民币, 年均增长18.94%。一般公共服务支出2005年为66.2亿元人民币, 2012年为209.1亿元人民币, 年均增长15.46%, 略低于教育支出。

在具体实施上, 为了改变边境民族地区教育事业薄弱的问题, 中央政府在教育政策的制定上对边境地区做了一定的倾斜, 并在边境地区陆续实行了国家教育专项工程、中央财政扶持教育工程等项目, 增加了边境9省区的教育资源, 使得少数民族学生能够接受更好的教育。针对边境少数民族地区幅员辽阔, 交通不便的特点, 中央政府大力推进寄宿制学校的建设, 并将许多普通学校改造为寄宿制学校, 仅在“十一五”期间, 建设和改造的学校便多达757所, 由于边境地区专业人才匮乏, 中央政府在边境地区兴建了许多中职高职院校, “十一五”期间投入达30亿元以上。

五、对外贸易增长

随着政策的持续推进, 边贸活动已经形成以点带面的局面, 即由边境口岸逐步向整个边境扩散。2005-2009年间, 我国边境小额贸易进出口总额增加了14.8亿元, 增长幅度高达25.6%。为了进一步推动边境贸易的发展, 在国家民委的推动下我国政府于2009年推出了边境口岸建设和改造规划方案, 从2009年起用三年的时间集中建设边境地区口岸, 并连续批复了8个边境口岸的开放及另外4个边境口岸的扩建。这些政策措施有力的促进了我国与各陆地邻国的边境贸易, 下面随机挑选了我国与四个陆地邻国在2005-2012年间的外贸总额。

经过多年建设之后, 中国与四个陆地邻国之间的外贸总额总体呈快速上升态势, 其中我国与俄罗斯之间外贸总额表现尤为突出, 在2005年我国与俄罗斯之间的外贸总额仅有291.0122亿美元, 随后快速上涨, 在2008年金融危机的冲击下有小幅度下降, 但总体上涨趋势并未改变, 在2012年两国之间的外贸总额达到了882.1099亿美元的高位。哈萨克斯坦与俄罗斯类似, 总体趋势向上, 在2008年有一定的下降, 从2005年的68.0611亿美元增长至2012年的256.8157亿美元, 增长幅度近4倍。我国与缅甸和蒙古的外贸总额也在快速增长, 其中与蒙古的外贸总额2005-2012年增长近8倍, 缅甸稍低, 也有近6倍, 但缅甸和蒙古绝对值较小, 上涨趋势表现不明显。由数据可知, 我国与陆地邻国之间的贸易往来日益繁荣, 作为边贸发展的直接推动者, “兴边富民行动”政策功不可没。

六、覆盖区域扩大

在中央和地方民委的积极努力下, 2011年海南省白沙、琼中、昌江、乐东、保亭、陵水6个民族自治县, 被纳入国家“兴边富民”行动规划。从此, 这六个县的群众就能享受到“兴边富民行动”的优惠政策, 并且自当年起, 各级政府每年规划专项经费, 帮助这6个民族县, 促进其特色优势产业, 加强基础设施, 改善民生, 加强民族团结。

2011年六个民族自治县纳入国家“兴边富民”行动规划之后GDP总量大步攀升, 2011年其GDP总量为242亿元人民币, 2014年已经增加至379.78亿元人民币, 年均9.7%的增长率, 高于2011-2014年我国GDP平均增速7.8%近两个百分点。实践证明“兴边富民行动”政策纲领的贯彻实施极大的促进了海南这六个民族自治县的经济社会发展。

参考文献

[1]周皓, 胡洪江.兴边富民, 十年有成[N].人民日报, 2010-11-21 (3)

[2]李继学.120万农村贫困户将受益危改补助[N].中国财经报, 2010-5-12 (4)

[3]国家民委网站:《支持边境地区教育发展》, http://www.seac.gov.cn/gjmw/zt/2010-11-21/1290148184724085.htm.

政策行动者 篇5

（2011年11月22日）中华人民共和国国务院新闻办公室

目录

前言

一、减缓气候变化

二、适应气候变化

三、基础能力建设

四、全社会参与

五、参与国际谈判

六、加强国际合作

七、“十二五”时期的目标任务和政策行动

八、中国参与气候变化国际谈判的基本立场

结束语 前言 气候变化是国际社会普遍关注的全球性问题。近年来，全球酷暑、干旱、洪涝等极端气候事件频发，气候变化影响日益显现。各国携手应对气候变化，共同推进绿色、低碳发展已成为当今世界的主流。

中国是全球最大的发展中国家，人口众多，能源资源匮乏，气候条件复杂，生态环境脆弱，尚未完成工业化和城镇化的历史任务，发展很不平衡。2010年人均国内生产总值刚刚超过2.9万元人民币，按照联合国的贫困标准，还有上亿贫困人口，发展经济、消除贫困、改善民生的任务十分艰巨。同时，中国是最易受气候变化不利影响的国家之一，全球气候变化已对中国经济社会发展产生诸多不利影响，成为可持续发展的重大挑战。

中国政府一贯高度重视气候变化问题，把积极应对气候变化作为关系经济社会发展全局的重大议题，纳入经济社会发展中长期规划。2006年，中国提出了2010年单位国内生产总值能耗比2005年下降20％左右的约束性指标，2007年在发展中国家中第一个制定并实施了应对气候变化国家方案，2009年确定了到2020年单位国内生产总值温室气体排放比2005年下降40％—45％的行动目标。

为完成上述目标任务，中国在“十一五”期间(2006—2010年)采取了一系列减缓和适应气候变化的重大政策措施，取得了显著成效。2011年制定实施的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》确立了今后5年绿色、低碳发展的政策导向，明确了应对气候变化的目标任务。在气候变化国际谈判中，中国一直发挥着积极建设性作用，努力推动谈判进程，为应对全球气候变化作出了重要贡献。为使国际社会充分了解中国“十一五”期间应对气候变化采取的政策与行动、取得的积极成效以及“十二五”期间应对气候变化的总体部署及有关谈

一、减缓气候变化 “十一五”期间，中国加快转变经济发展方式，通过调整产业结构和能源结构、节约能源提高能效、增加碳汇等多种途径控制温室气体排放，取得了显著成效。

(一)优化产业结构

改造提升传统产业。制定和发布汽车、钢铁等十大重点产业调整和振兴规划，修订《产业结构调整指导目录》，出台《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》。提高高耗能行业准入门槛，对固定资产投资项目进行节能评估和审查，加强传统产业的技术改造和升级，促进企业兼并重组，调整出口退税政策，对煤炭、部分有色金属、钢坯和化肥等产品征收出口关税，抑制高耗能、高排放和资源性产品出口。加快淘汰落后产能。通过“上大压小”，累计关停小火电机组7682万千瓦，淘汰落后炼钢产能7200万吨、炼铁产能1.2亿吨、水泥产能3.7亿吨、焦炭产能1.07亿吨、造纸产能1130万吨、玻璃产能4500万重量箱。电力行业30万千瓦以上火电机组占火电装机容量比重由2005年的47％上升到2010年的71％，钢铁行业1000立方米以上大型高炉炼铁产能比重由48％上升到61％，电解铝行业大型预焙槽产量比重由80％提升到90％以上。钢铁、水泥、有色、机械、汽车等重点行业的集中度明显提高，重点行业能耗水平显著降低。2005年到2010年，火电供电煤耗由370克／千瓦时降到333克／千瓦时，下降10％；吨钢综合能耗由694千克标准煤降到605千克标准煤，下降12.8％；水泥综合能耗下降24.6％；乙烯综合能耗下降11.6％；合成氨综合能耗下降14.3％。

培育和壮大战略性新兴产业。制定并发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确了培育发展战略性新兴产业的总体思路、重点任务和政策措施。选择战略性新兴产业重点领域，实施了若干重大工程，建设了一批重大项目。加快建设国家创新体系，实施知识创新工程和技术创新工程，加强重大技术攻关。启动新兴产业创投计划，发起设立了20只创业投资基金，支持节能环保、新能源等战略性新兴产业领域的创新企业成长。2010年中国高技术制造业的产值达到7.6万亿元人民币，位居世界第二，比2005年增长了一倍多。

加快发展服务业。制定实施《关于加快发展服务业的若干意见》、《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》等重要文件，大力推动生产性服务业和生活性服务业的发展。出台《加快发展高技术服务业的指导意见》。2005年至2010年，中国服务业增加值年均增长11.9％，比国内生产总值年均增速高0.7个百分点，服务业增加值占国内生产总值比重由40.3％提高到43％。(二)节约能源

加强目标责任考核。分解落实节能目标责任，建立了统计监测考核体系，对全国31个省级政府和千家重点企业节能目标完成情况和节能措施落实情况进行定期评价考核。2010年，全国18个重点地区开展节能减排专项督查，进行严格的目标责任考核和问责，促进了全国节能目标的实现。

推动重点领域节能。实施工业锅炉(窑炉)改造、热电联产、电机系统节能、余热余压利用等十大重点节能工程，开展千家企业节能行动，加强重点耗能企业节能管理，推动能源审计和能效对标活动。开展“车、船、路、港”千家企业低碳交通运输专项行动，大力发展城市公共交通。提高新建建筑强制性节能标准执行率，加快既有建筑节能改造，推动可再生能源在建筑中的应用，对政府机构办公用房进行节能改造。截至2010年底，全国城镇新建建筑设计阶段执行节能强制性标准的比例为99.5％，施工阶段执行节能强制性标准的比例为95.4％。“十一五”期间，累计建成节能建筑面积48.57亿平方米，共形成4600万吨标准煤的节能能力。开展零售业节能行动，限制生产、销售、使用塑料购物袋，抑制商品过度包装。

推广节能技术与节能产品。发布三批共115项国家重点节能技术推广目录，在钢铁、建材、化工等行业重点推广7项节能技术。实施节能产品惠民工程，通过财政补贴推广高效照明产品、高效空调、节能电机等节能产品，通过中央财政补贴支持推广了3.6亿只高效照明产品、3000万台高效节能空调、100万辆节能汽车，实现年节能能力200亿千瓦时。开展节能与新能源汽车示范推广工作，率先在公共服务领域推广使用混合动力、纯电动和燃料电池汽车。建立节能产品优先采购制度，制定了节能产品政府采购清单，对空调、计算机、照明等9类节能产品实行强制采购。“十一五”期间，纯低温余热发电、新型阴极铝电解槽、高压变频、稀土永磁电机、等离子无油点火等一大批高效节能技术得到普遍应用，高效照明产品市场占有率达67％，高效节能空调市场占有率达70％。

发展循环经济。开展国家“城市矿产”示范基地建设，推进重点城市报废机电设备、废旧家电、废塑料、废橡胶等废弃资源的规模利用、循环利用和高值利用。积极推进大宗工业固体废弃物综合利用，“十一五”期间，综合利用粉煤灰约10亿吨、煤矸石约11亿吨、冶炼渣约5亿吨。安排中央投资支持再制造产业化项目建设，截至2010年底，中国已形成汽车发动机、变速箱、转向机、发电机共25万台(套)的再制造能力。

推行节能市场机制。积极利用合同能源管理、电力需求侧管理、节能自愿协议等市场机制推动节能。2010年颁布了《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，加大资金支持力度，实行税收扶持政策，完善相关会计制度，改善金融服务，加强对节能服务产业的支持。2005年到2010年，节能服务公司数量由80多家增加到800多家，从业人员由1.6万人增加到18万人，节能服务产业规模由47亿元人民币增加到840亿元人民币，形成的年节能能力由60多万吨标准煤增加到1300多万吨标准煤。

完善相关标准。完善严寒和寒冷、夏热冬冷和夏热冬暖三个不同气候区居住建筑节能工程设计标准、公共建筑节能设计标准和建筑节能工程施工质量验收规范，发布27项高耗能产品能耗限额强制性国家标准、19项主要终端用能产品强制性国家能效标准，制定15项主要污染物排放国家标准，颁布71项环境标志标准，出台实行能源效率标识的产品目录。

实行激励政策。加快推进能源价格形成机制改革，实施成品油税费改革，对高耗能行业实施差别电价，对超能耗产品实行惩罚性电价，推动供热计量收费。设立节能减排专项资金，“十一五”期间中央财政累计投入2250亿元人民币，重点支持节能技术改造和节能产品推广，形成节能能力3.4亿吨标准煤。稳妥推进资源税制改革，不断完善出口退税制度，调整车辆购置税政策，改革车船税，出台了节能节水、资源综合利用等方面的税收优惠政策。对高效、节能、低碳产品实施进口税收优惠政策。

经过各方努力，中国完成了“十一五”规划提出的节能目标，2010年单位国内生产总值能耗比2005年累计下降19.1％，相当于少排放二氧化碳14.6亿吨以上。“十一五”期间中国以能源消费年均6.6％的增长支撑了国民经济年均11.2％的增速，能源消费弹性系数由“十五”时期(2001—2005年)的1.04下降到0.59，缓解了能源供需矛盾。

(三)发展低碳能源

加快发展天然气等清洁能源。大力开发天然气，推进煤层气、页岩气等非常规油气资源开发利用，出台财政补贴、税收优惠、发电上网、电价补贴等政策，制定实施煤矿瓦斯治理和利用总体方案，大力推进煤炭清洁化利用，引导和鼓励煤矿瓦斯利用和地面煤层气开发。天然气产量由2005年的493亿立方米增加到2010年的948亿立方米，年均增长14％，天然气在中国能源消费结构中所占比重达到4.3％。煤层气累计抽采量305.5亿立方米，利用量114.5亿立方米，相当于减排二氧化碳1.7亿吨。

积极开发利用非化石能源。通过国家政策引导和资金投入，加强了水能、核能等低碳能源开发利用。截至2010年底，水电装机容量达到2.13亿千瓦，比2005年翻了一番；核电装机容量1082万千瓦，在建规模达到3097万千瓦。支持风电、太阳能、地热、生物质能等新型可再生能源发展。完善风力发电上网电价政策。实施“金太阳示范工程”，推行大型光伏电站特许权招标。完善农林生物质发电价格政策，加大对生物质能开发的财政支持力度，加强农村沼气建设。2010年，风电装机容量从2005年的126万千瓦增长到3107万千瓦，光伏发电装机规模由2005年的不到10万千瓦增加到60万千瓦，太阳能热水器安装使用总量达到1.68亿平方米，生物质发电装机约500万千瓦，沼气年利用量约140亿立方米，全国户用沼气达到4000万户左右，生物燃料乙醇利用量180万吨，各类生物质能源总贡献量合计约1500万吨标准煤。(四)控制非能源活动温室气体排放

强化对工业生产过程、农业活动、废弃物处理等领域的温室气体排放控制。应用电石渣替代石灰石生产水泥熟料等原料替代技术、高炉渣和粉煤灰等作为添加混合材料生产水泥等工艺过程，采用二级处理法和三级处理法处理硝酸生产过程的氧化亚氮排放、催化分解和热氧化分解处理己二酸生产过程的氧化亚氮排放、热氧化法对HFC-23进行捕获和清除等。加快畜牧业生产方式转变，减少农田种植和畜禽养殖中甲烷和氧化亚氮排放。启动实施土壤有机质提升补贴项目，累计推广秸秆还田、绿肥种植、增施有机肥等技术措施面积近3000万亩。完善城市废弃物标准，实施生活垃圾处理收费制度，推广利用先进的垃圾焚烧技术，制定促进填埋气体回收利用的激励政策。积极开展碳捕集、利用和封存技术研究与示范。据初步统计，截至2010年底，中国工业生产过程的氧化亚氮排放基本稳定在2005年的水平上，甲烷排放增长速度得到一定控制。

(五)增加碳汇

增加森林碳汇。继续实施“三北”重点防护林工程、长江中下游地区重点防护林工程、退耕还林工程、天然林保护工程、京津风沙源治理工程等生态建设项目，开展碳汇造林试点，加强林业经营及可持续管理，提高森林蓄积量，中央财政提高了造林投入补助标准，每亩补助由100元人民币提高到200元人民币，建立了中国绿色碳汇基金会。目前，中国人工林保存面积6200万公顷，全国森林面积达到1.95亿公顷，森林覆盖率由2005年的18.21％提高到2010年的20.36％，森林蓄积量达到137.21亿立方米，全国森林植被碳储量达78.11亿吨。

提高农田和草地碳汇。在草原牧区落实草畜平衡和禁牧、休牧、划区轮牧等草原保护制度，控制草原载畜量，遏止草原退化。扩大退牧还草工程实施范围，加强人工饲草地和灌溉草场的建设。加强草原灾害防治，提高草原覆盖度，增加草原碳汇。到2010年，全国保护性耕作技术实施面积6475万亩，机械化免耕播种面积1.67亿亩，秸秆机械化粉碎还田面积4.28亿亩。

(六)地方积极推进低碳发展

推进低碳省区和低碳城市试点工作。2010年启动国家低碳省区和低碳城市试点工作，并选择广东、湖北、辽宁、陕西、云南等5省和天津、重庆、杭州、厦门、深圳、贵阳、南昌、保定等8市作为首批试点。目前，各试点省区和城市均成立了低碳试点工作领导小组，编制了低碳试点工作实施方案，提出了本地区“十二五”时期和2020年碳强度下降目标，并在经济发展中积极转变发展方式，部署重点行动，推进建设低碳发展重点工程，大力发展低碳产业，推进绿色、低碳发展。

各地积极探索低碳发展经验。北京市围绕建设“人文北京、科技北京、绿色北京”，加快发展绿色经济、低碳经济和循环经济，大力发展战略性新兴产业和现代服务业，加快现有建筑、交通体系低碳化改造，倡导低碳消费和低碳生活方式。上海市加快推进能源结构优化，在虹桥商务区、崇明岛等地区推进低碳发展实践区试点，在世博园规划、建设、运营各环节全面落实低碳发展理念，开展“低碳世博自愿减排行动”。江苏省确定了4个城市、10个园区和10家企业开展低碳经济试点工作。判立场，特发表本白皮书。

二、适应气候变化

“十一五”期间，中国加强气候变化科学研究和影响评估，完善法规政策，提高重点领域适应气候变化的能力，减轻了气候变化对经济社会发展和人民生活的不利影响。(一)农业领域

加强农田水利等基础设施建设，提升农业综合生产能力，推动大规模旱涝保收标准农田建设，开展大型灌区续建配套与大型灌溉排水泵站更新改造，扩大农业灌溉面积、提高灌溉效率，推广农田节水技术，开展农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点工作，提高灾害应对能力。建立和完善农业气象监测与预警系统。研究培育产量高、品质优良的抗旱、抗涝、抗高温、抗病虫害等抗逆品种，扩大良种种植面积，进一步加大农作物良种补贴力度，加快推进良种培育、繁殖、推广一体化进程。目前，全国主要农作物良种覆盖率达到95％以上，良种对粮食增产贡献率达到40％左右。

(二)水资源领域

编制全国水资源综合规划、七大江河流域防洪规划、全国山洪灾害防治规划、全国城市饮用水水源地安全保障规划、全国主要河湖水生态保护规划等专项规划。加强流域管理和水资源调度工作，组织实施引黄济津、引黄济冀、引江济太等应急调水，并实施了黑河、塔里木河生态补水。加快实行最严格水资源管理制度，完善水资源开发、利用、节约、保护政策体系。开工建设一批流域性防洪重点工程，加快骨干水利枢纽和重点水源工程建设。加大水土流失治理力度，完成水土保持综合治理面积23万平方公里。完成规划内的全国大中型和重点小型病险水库除险加固任务。增加农村饮水安全投入，解决了2.1亿农村人口的饮水安全问题，提前6年实现了联合国千年发展的相关目标。

(三)海洋领域

加强海洋气候观测网络建设。通过开展海洋观测系统的建设，初步形成对全国近海和部分大洋的海洋关键气候要素的观测能力，初步构建典型海洋生态敏感区监测体系，有效提高了海—气二氧化碳交换通量监测体系能力水平。全面启动全国和沿海省级海洋功能区划修编工作，开展了海域海岸带和重点海岛整治修复工作。积极开展红树林栽培移种、珊瑚礁移植保护、滨海湿地退养还滩等海洋生态恢复示范工程。开展风暴潮、海浪、海啸和海冰等海洋灾害的观测预警工作，有效降低了各类海洋灾害造成的人员伤亡和财产损失。开展海平面上升、海岸侵蚀、海水入侵和土壤盐渍化监测、调查和评估工作，对沿海94个验潮站的基准潮位进行了重新核定。开展中国近海海洋综合调查与评价工作，系统梳理中国海洋灾害时空分布特征。发布中国海洋环境状况公报、中国海平面公报和中国海洋灾害公报，为有效应对和防御各类海洋灾害提供支撑。

(四)卫生健康领域

印发《全国自然灾害卫生应急预案(试行)》，明确了水旱灾害、气象灾害、生物灾害等自然灾害卫生应急工作的目标和原则，确立自然灾害卫生应急工作体制、响应级别和响应措施，制定了不同灾种自然灾害卫生应急工作方案。制定《高温中暑事件卫生应急预案(试行)》和《国家环境与健康行动计划(2007—2015)》。组织开展饮用水卫生、空气污染健康影响、气候因素相关传染病监测及气候变化对媒传寄生虫病、介水传染病影响等研究，开展气候变化对环境相关疾病的影响机制研究，为研究制定适应气候变化的政策和措施提供技术支持。

(五)气象领域

气象部门发布实施《天气研究计划(2009—2014年)》、《气候研究计划(2009—2014年)》、《应用气象研究计划(2009—2014年)》、《综合气象观测研究计划(2009—2014年)》，印发《中国气候观测系统实施方案》，促进了中国气候变化监测、预估、评估工作。建立中国第一代短期气候预测模式系统，研发新一代全球气候系统模式，开展气候变化对国家粮食安全、水安全、生态安全、人体健康安全等多方面的影响评估工作。

三、基础能力建设

“十一五”期间，中国健全相关法律法规体系，完善应对气候变化管理体制和工作机制，加强统计核算研究及制度建设，提高科技和政策研究水平，加强气候变化教育培训，能力建设进一步加强。(一)制定相关法规和重大政策文件

完善相关法律法规。制定或修订《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《水土保持法》、《海岛保护法》等相关法律，颁布《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》、《抗旱条例》，出台《固定资产投资节能评估和审查暂行办法》、《高耗能特种设备节能监督管理办法》、《中央企业节能减排监督管理暂行办法》等规章。开展了应对气候变化立法前期研究工作。

制定并实施《中国应对气候变化国家方案》。明确应对气候变化的指导思想、主要领域和重点任务。根据方案要求，全国31个省(自治区、直辖市)均已编制完成了地方应对气候变化方案，并已全面进入组织落实阶段，应对气候变化工作已逐步纳入到各地经济社会发展的总体布局，提上了地方各级政府重要议事日程。相关部门相继出台了海洋、气象、环保等领域的相关行动计划和工作方案。

出台一系列重大政策性文件。发布《可再生能源中长期发展规划》、《核电中长期发展规划》、《可再生能源发展“十一五”规划》、《关于加强节能工作的决定》、《关于加快发展循环经济的若干意见》等重要文件。2007年发布的《“十一五”节能减排综合性工作方案》明确了节能减排的具体目标、重点领域及政策措施，对“十一五”时期开展节能减排工作发挥了重要作用。

(二)完善管理体制和工作机制

建立并完善国家应对气候变化领导小组统一领导、国家发展和改革委员会归口管理、各有关部门分工负责、各地方各行业广泛参与的应对气候变化管理体制和工作机制。2007年，中国成立了国家应对气候变化领导小组，国务院总理任组长，相关20个部门的部长为成员。国家发展和改革委员会承担领导小组的具体工作，并于2008年设置应对气候变化司，负责统筹协调和归口管理应对气候变化工作。中国政府有关部门相继建立了应对气候变化职能机构和工作机制，负责组织开展本领域应对气候变化工作。2010年，在国家应对气候变化领导小组框架内设立协调联络办公室，加强了部门间协调配合；调整充实国家气候变化专家委员会，提高了应对气候变化决策的科学性。中国各省(自治区、直辖市)都建立了应对气候变化工作领导小组和专门工作机构，一些副省级城市和地级市也建立了应对气候变化相关工作机构。国务院有关部门相继成立了国家应对气候变化战略研究和国际合作中心、应对气候变化研究中心等工作支持机构，一些高等院校、科研院所成立了气候变化研究机构。

(三)加强统计核算能力建设

完善能源等相关统计制度。印发《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》，进一步完善能耗核算制度，新建了10项能源统计制度，基本涵盖了全社会各领域能源消费。各地方完善能源统计机构设置和人员配备，加强能源统计工作。各省(自治区、直辖市)均成立了能源统计机构，重点用能单位也加强了能源统计和计量工作。建立重点用能单位能源利用状况报告制度，规范重点用能单位能源利用状况报告报送工作。制定林业碳汇计量监测技术指南，推进了林业碳汇计量监测体系建设。

加强温室气体排放核算。继2004年向《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）缔约方大会提交《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》后，组织编制中国2005年温室气体排放清单和第二次国家信息通报。建立中国温室气体清单数据库，发布《省级温室气体排放清单编制指南(试行)》，启动省级温室气体清单编制工作，开展一系列培训活动。

(四)增强科技和政策研究支撑能力 加强基础研究。组织编制第一次、第二次《气候变化国家评估报告》。开展气候变化与环境质量关系、温室气体与污染物协同控制、气候变化与水循环机理、气候变化与林业响应对策等研究。建立未来气候变化趋势数据集，发布亚洲地区气候变化预估数据集。组建了若干个海—气相互作用与气候变化专门实验室，开展了大量基础研究工作。

推进气候友好技术研发。在国家高技术研究发展计划(“863”计划)和科技支撑计划中开展能源清洁高效利用技术、重点行业工业节能技术与装备开发、建筑节能关键技术与材料开发、重点行业清洁生产关键技术与装备开发和低碳经济产业发展模式及关键技术集成应用等节能技术研发，取得了一批具有自主知识产权的发明专利和重大成果。推动可再生能源和新能源开发利用技术、智能电网关键技术等领域的技术研发。开展温室气体提高石油采收率的资源化利用及地下埋存、咸水层封存能力评价及安全性、新型高效吸附材料的制备筛选等研发工作。在“十一五”科技支撑计划中部署气候变化影响与适应的关键技术研究、典型脆弱区域气候变化适应技术示范等项目专题，在碳排放监测方面组织开展嗅碳卫星研究。通过“863”计划和支撑计划，设立了主要农林生态系统固碳减排技术研究与示范、林业生态建设关键技术研究与示范、农业重大气候灾害监测预警与调控技术研究等项目。实施国家科技支撑计划项目《重点行业节能减排技术评估与应用研究》。2010年国家工程研究(技术)中心、国家工程实验室分别达到288个和91个。

加强气候变化战略和政策研究。围绕“十二五”应对气候变化重点任务，研究应对气候变化的长远战略，开展中国低碳发展战略、全国适应气候变化总体战略、碳排放交易机制、国内外应对气候变化相关法律法规等研究。启动中国应对气候变化科技专项行动，总投入经费约1.1亿人民币，开展中国绿色发展的重大战略及技术问题等相关研究。(五)加强教育培训

将气候变化内容逐步纳入国家教育体系。中、高等院校加强环境和气候变化教育，陆续建立环境和气候变化相关专业，加强气候变化教育科研基地建设，为培养气候变化领域专业人才发挥了积极作用。

加强对领导干部气候变化知识的培训。通过举办集体学习、讲座、报告会等形式，有效提高各级领导干部气候变化意识和科学管理水平。中央政府有关部门举办了气候变化、可持续发展和环境管理培训班、应对气候变化省级决策者能力建设培训班、地方政府官员清洁发展机制管理能力建设培训班、适应气候变化能力建设培训研讨班、省级温室气体清单编制能力建设培训班等。地方政府也积极开展了气候变化相关培训。

四、全社会参与

中国积极宣传应对气候变化科学知识，提高公众的低碳发展意识，注重发挥民间组织、媒体等各方面的积极性，采取多种渠道和手段引导全民积极参与应对气候变化行动。(一)政府积极引导

从2008年开始，每年编写出版《中国应对气候变化的政策与行动》报告，全面介绍中国在应对气候变化领域的政策与进展。组织开展“节能宣传周”系列活动，普及节能减排与气候变化知识。利用世界环境日、世界气象日、世界地球日、世界海洋日、世界无车日、全国防灾减灾日、全国科普日等主题日，积极开展气候变化科普宣传。北京、天津、贵阳等一些地方政府通过举办气候变化、节能环保等领域的大型国际研讨会、论坛和展览等活动，加强与世界各国在低碳发展方面的经验交流，增强公众应对气候变化和节能低碳的意识。充分发挥报纸、广播、电视、杂志等传统媒体和互联网、手机等新媒体的作用，加强应对气候变化和节能低碳的宣传教育。

(二)民间组织积极行动

中国国土经济学会开展低碳国土实验区创建活动，中华环保联合会和中国旅游协会在48家旅游景区开展首批全国低碳旅游试验区试点，中国钢铁工业协会与全国总工会组织开展全国重点大型耗能钢铁生产设备节能降耗对标竞赛活动。中国节能协会等举办气候变化与低碳经济发展媒体高层论坛。中国煤炭协会、中国有色金属工业协会、中国石油和化学工业协会、中国建筑材料联合会、中国电力企业联合会等在行业节能规划、节能标准的制定和实施、节能技术推广、能源消费统计、节能宣传培训和信息咨询等方面发挥了重要作用。一些民间公益组织也积极开展宣传教育活动，提高了公众应对气候变化意识。

(三)新闻媒体大力宣传

中国媒体不断加大应对气候变化与节能低碳宣传报道力度。编写并出版了一系列气候变化与气象灾害防御的科普宣传画册，制作了《面对气候变化》、《变暖的地球》、《关注气候变化》、《环球同此凉热》等影视片，及时跟踪报道全球应对气候变化的热点新闻，积极介绍中国应对气候变化的政策、行动和进展，倡导低碳生活理念，增进社会各界对气候变化的了解和认识，展示中国在应对气候变化方面付出的努力和取得的成就。(四)公众广泛参与

中国公众以实际行动积极应对气候变化，广泛参与自备购物袋、双面使用纸张、控制空调温度、不使用一次性筷子、购买节能产品、低碳出行、低碳饮食、低碳居住等节能低碳活动，从日常生活衣、食、住、行、用等细微之处，实践低碳生活消费方式。各地公众积极参与“地球一小时”倡议，在每年3月最后一个星期六晚熄灯一小时，共同表达保护全球气候的意愿。开展千名青年环境友好使者行动等活动，在机关、学校、社区、军营、企业、公园和广场等宣讲环保理念，倡导低碳生活，践行绿色消费。在全国一些大中城市，低碳生活成为时尚，人们开始追求简约、低碳的生活方式。上海、重庆、天津等城市开展“酷中国——全民低碳行动”，进行家庭碳排放调查和分析。哈尔滨等城市开展了节能减排社区行动，动员社区内的家庭、学校、商服、机关参与节能减排。中国各地的大、中、小学积极宣传低碳生活、保护环境，一些高校提出建设“绿色大学”等目标，得到广泛响应。

五、参与国际谈判

中国政府高度重视全球气候变化问题，以高度负责任的态度，积极建设性参与应对气候变化国际谈判，加强与各国在气候变化领域的多层次磋商和对话，努力推动各方就气候变化问题凝聚共识，为推动建立公平合理的应对气候变化国际制度作出了积极贡献。

(一)积极参加联合国进程下的国际谈判

中国坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》（简称《议定书》）双轨谈判机制，坚持缔约方主导、公开透明、广泛参与和协商一致的规则，积极发挥联合国框架下的气候变化国际谈判的主渠道作用，坚持“共同但有区别的责任”原则，积极建设性参与谈判，加强与各方沟通交流，促进各方凝聚共识。2007年，中国积极建设性参加了印尼巴厘岛联合国气候变化谈判会议，为巴厘路线图的形成作出了实质性贡献。中国在此次大会上提出的三项建议，包括最晚于2009年底谈判确定发达国家2012年后的减排指标、切实将《公约》和《议定书》中向发展中国家提供资金和技术转让的规定落到实处等，得到了与会各方的认可，并最终被采纳到该路线图中。

2009年，中国积极参加哥本哈根会议谈判，为打破谈判僵局、推动各方形成共识发挥了关键性作用。中国政府公布《落实巴厘路线图——中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场》，提出了中国关于哥本哈根会议的原则、目标，就进一步加强《公约》的全面、有效和持续实施，以及发达国家在《议定书》第二承诺期进一步量化减排指标等方面阐明了立场。在出席领导人会议时，中国国务院总理温家宝呼吁各方凝聚共识、加强合作，共同推进全球合作应对气候变化进程。会议期间，温家宝总理与各国领导人展开密集磋商，推动形成了《哥本哈根协议》，为推动气候变化国际谈判进程作出了突出贡献。

2010年，中国全面参与墨西哥坎昆会议谈判与磋商，坚持维护谈判进程的公开透明、广泛参与和协商一致，就各个谈判议题提出建设性方案，为坎昆会议取得务实成果、谈判重回正轨作出了重要贡献。特别是在关于全球长期目标、《京都议定书》第二承诺期、发展中国家减缓行动的“国际磋商与分析”以及发达国家减排承诺等分歧较大的问题的谈判中，积极与各方沟通协调，从各个层面与各方坦诚、深入交换看法，增进相互理解，凝聚政治推动力。利用“77国集团+中国”和“基础四国”等机制加强与广大发展中国家的沟通协调，利用各种渠道加强与发达国家的对话，为开好坎昆会议做了有效铺垫。中国还与会议东道国墨西哥密切沟通，提供了有益建议和全面支持。2010年10月，在坎昆会议召开前，中国在天津承办了一次联合国气候变化谈判会议，为推动坎昆会议取得积极成果奠定了基础。

(二)积极参与相关国际对话与交流 利用高层互访和重要会议推动谈判进程。中国国家主席胡锦涛在出席二十国集团峰会、八国集团同发展中国家领导人对话会议、主要经济体能源安全和气候变化领导人会议、亚太经合组织等重大多边外交活动中，多次发表重要讲话，努力促进国际社会在应对气候变化方面凝聚共识，共同推进全球合作应对气候变化进程。2009年9月22日，胡锦涛主席出席联合国气候变化峰会，发表了题为《携手应对气候变化》的讲话，阐明中国应对气候变化目标、立场和主张，并表达了加强国际合作的意愿。中国国务院总理温家宝在东亚峰会、中欧工商峰会、亚欧峰会等重要国际会议中，多次就深化应对气候变化国际交流和合作、发展绿色经济等问题阐述中国的立场和采取的行动，呼吁加强气候变化技术和管理方面的国际合作，加深各方对彼此立场的理解。

积极参与气候变化谈判相关国际进程。参与联合国气候变化大会东道国举办的部长级非正式磋商会议、“经济大国能源与气候论坛”领导人代表会议、彼得斯堡气候变化部长级对话会、小岛国气候变化部长级会议、气候技术机制部长级对话会、联合国秘书长气候变化融资高级别咨询小组会议和国际民航、国际海事组织会议及全球农业温室气体研究联盟等系列国际磋商和交流活动。中国积极参与政府间气候变化专门委员会及其工作小组的活动，中国科学家参与了历次评估报告的编写。

加强与各国磋商与对话。加强与美国、欧盟、丹麦、日本等发达国家和地区的部长级磋商。加强与其他发展中国家的沟通，推动建立“基础四国”协商机制，并采取“基础四国+”的方式，协调推动气候变化谈判进程。加强与非洲国家、最不发达国家、小岛屿国家的沟通。中国国家气候变化专家委员会积极开展与其他国家相关智库的学术交流对话，推动气候变化科学研究、技术转让、公众教育和信息共享等方面的国际合作。

六、加强国际合作

中国本着“互利共赢，务实有效”的原则积极参加和推动与各国政府、国际组织、国际机构的务实合作，为促进国际社会合作应对气候变化发挥着积极的建设性作用。2010年3月，中国颁布《应对气候变化领域对外合作管理暂行办法》，进一步规范和促进了气候变化国际合作。(一)拓展与国际组织合作

加强与相关国际组织和机构的信息沟通、资源共享和务实合作，签署了一系列合作研究协议，实施了一批研究项目，内容涉及气候变化的科学问题、减缓和适应、应对政策和措施等，主要包括：与联合国开发计划署、世界银行、欧洲投资银行开展项目合作，与亚洲开发银行、碳收集领导人论坛、全球碳捕集和封存研究院开展碳捕集、利用和封存领域相关合作，与全球环境基金开展了中国技术需求评估项目合作，与能源基金会合作开展编制温室气体清单能力建设及相关政策、技术路线研究、气候变化立法研究等。中国积极参与相关国际科技合作计划，如地球科学系统联盟框架下的世界气候研究计划、国家地圈—生物圈计划、国家全球变化人文因素计划、全球对地观测政府间协调组织、全球气候系统观测计划等，相关研究成果为中国应对气候变化政策的制定提供了有益参考。

(二)加强与发达国家务实合作

中国与美国、欧盟、意大利、德国、挪威、英国、法国、澳大利亚、加拿大、日本等国家和地区建立了气候变化领域对话和合作机制，签署相关联合声明、谅解备忘录和合作协议等，将气候变化作为双方合作的重要内容。推动中日节能环保合作，与美国在建筑节能、清洁煤／碳捕集与封存、清洁能源汽车等三个优先领域开展联合研究，与德国在电动汽车领域开展深入的科技合作，与澳大利亚开展二氧化碳地质封存合作，与意大利开展清洁能源／碳捕集与封存技术合作，与欧盟开展建筑能效与质量的合作，与英国推进绿色建筑和生态城市发展合作，与加拿大开展采用现代木结构建筑技术应对气候变化合作，与瑞典开展城乡可持续发展领域合作。

(三)深化与发展中国家务实合作

与南非、印度、巴西、韩国等国家签署相关的联合声明、谅解备忘录和合作协议等，建立气候变化合作机制，加强在气象卫星监测、新能源开发利用等领域的合作，为发展中国家援建200个清洁能源和环保项目。加强科技合作，实施了100个中非联合科技研究示范项目。加强农业合作，援建农业示范中心，派遣农业技术专家，培训农业技术人员，提高非洲实现粮食安全能力。注重在人力资源开发上的合作，实施援外培训项目85个。2008年12月，中国在吉布提举办了清洁发展机制与可再生能源培训班。2009年6月，在北京举办了发展中国家应对气候变化官员研修班。同年7月，在北京为来自非洲国家的官员和学者举办发展中国家气候及气候变化国际高级研修班。2010年，共安排19期应对气候变化和清洁能源国际研修班，为受援国培训548名官员和专业人员。中国还向南太平洋、加勒比等地区小岛屿国家提供支持与帮助，先后为太平洋岛屿国家援建130多个项目，为发展中国家应对气候变化提供力所能及的援助，提高其减缓和适应气候变化的能力。

(四)积极开展清洁发展机制项目合作

为促进清洁发展机制项目在中国的有序开展，2005年中国制定和颁布实施了《清洁发展机制项目运行管理办法》。2010年，为提高清洁发展机制项目开发和审定核查效率，又对该管理办法进行了修订。大力开展相关能力建设，提高推动清洁发展机制项目开发的能力。每年组织专家计算电网基准线排放因子，及时公布和共享信息。截至2011年7月，中国已经批准了3154个清洁发展机制项目，主要集中在新能源和可再生能源、节能和提高能效、甲烷回收利用等方面。其中，已有1560个项目在联合国清洁发展机制执行理事会成功注册，占全世界注册项目总数的45.67％，已注册项目预计经核证的减排量(CER)年签发量约3.28亿吨二氧化碳当量，占全世界总量的63.84％，为《京都议定书》的实施提供了支持。

七、“十二五”时期的目标任务和政策行动

“十二五”期间，中国将把积极应对全球气候变化作为经济社会发展的一项重要任务，坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，牢固树立绿色、低碳发展理念，把积极应对气候变化作为经济社会发展的重大战略、作为调整经济结构和转变经济发展方式的重大机遇，坚持走新型工业化道路，合理控制能源消费总量，综合运用优化产业结构和能源结构、节约能源和提高能效、增加碳汇等多种手段，有效控制温室气体排放，提高应对气候变化能力，广泛开展气候变化领域国际合作，促进经济社会可持续发展。

(一)主要目标

2009年哥本哈根会议召开前，中国政府宣布了到2020年单位国内生产总值温室气体排放比2005年下降40％—45％的行动目标，并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。2011年3月，中国全国人大审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“十二五”时期中国应对气候变化约束性目标：到2015年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17％，单位国内生产总值能耗比2010年下降16％，非化石能源占一次能源消费比重达到11.4％，新增森林面积1250万公顷，森林覆盖率提高到21.66％，森林蓄积量增加6亿立方米。这彰显了中国政府推动低碳发展、积极应对气候变化的决心。

(二)政策行动

围绕上述目标任务，“十二五”期间，中国将重点从十一个方面推进应对气候变化相关工作。

一是加强法制建设和战略规划。按照中国全国人大常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》要求，研究制定专门的应对气候变化法，并根据应对气候变化工作的需要，对相关法律、法规、条例、标准等作出修订。开展中国低碳发展战略、适应气候变化总体战略研究，提出中国应对气候变化及控制温室气体排放的技术发展路线图。组织编制《国家应对气候变化规划(2011—2020)》，指导未来10年中国应对气候变化工作。

二是加快经济结构调整。通过政策调整和体制创新，推动产业优化升级，加快经济发展方式转变。抑制高耗能、高排放行业过快增长，加大淘汰落后产能力度，大力发展现代服务业，积极培育战略性新兴产业，加快低碳技术研发和产品推广，逐步形成以低碳为特征的能源、工业、交通、建筑体系。

三是优化能源结构和发展清洁能源。合理控制能源消费总量，制定能源发展规划，明确总量控制目标和分解落实机制。加快发展清洁煤技术，加强煤炭清洁生产和利用，促进天然气产量快速增长，推进煤层气、页岩气等非常规油气资源开发利用，安全高效发展核能，因地制宜加快水能、风能、太阳能、地热能、生物质能等可再生能源开发。

四是继续实施节能重点工程。实施锅炉窑炉改造、电机系统节能、能量系统优化、余热余压利用、节约替代石油、建筑节能、绿色照明等节能改造工程，以及节能技术产业化示范工程、节能产品惠民工程、合同能源管理推广工程和节能能力建设工程等重点节能工程，推进工业、建筑、交通等重点领域和重点行业节能，努力提高能源利用效率。

五是大力发展循环经济。进一步统筹协调低碳发展战略与其他资源环境政策，支持循环经济技术研发、示范推广和能力建设，努力提高资源产出率。编制全国循环经济发展总体规划，深化循环经济示范试点工作，加快建立反映循环经济发展的评价指标和统计制度，通过循环经济技术和市场机制使重点企业、园区、城市生态化。

六是扎实推进低碳试点。组织试点省区和城市编制低碳发展规划，积极探索具有本地区特色的低碳发展模式，率先形成有利于低碳发展的政策体系和体制机制，加快建立以低碳为特征的产业体系和消费模式。组织开展低碳产业园区、低碳社区和低碳商业试点。

七是逐步建立碳排放交易市场。借鉴国际碳排放交易市场建设经验，结合中国国情，逐步推进碳排放交易市场建设。通过规范自愿减排交易和排放权交易试点，完善碳排放交易价格形成机制，逐步建立跨省区的碳排放权交易体系，充分发挥市场机制在优化资源配置上的基础性作用，以最小化成本实现温室气体排放控制目标。

八是增加碳汇。大力推进植树造林，继续实施“三北”重点防护林工程、长江中下游地区重点防护林工程、退耕还林工程、天然林保护工程、京津风沙源治理工程以及岩溶地区石漠化综合治理等生态保护项目。深入开展城市绿化造林，加快建设城市森林生态屏障。开展碳汇造林试点，促进碳汇林业健康有序发展。继续实施农田保护性耕作和退牧还草等工程，增加农田和草地碳汇。九是提高适应气候变化能力。重视应对极端气候事件能力建设，提高农业、林业、水资源、卫生健康等重点领域和沿海、生态脆弱地区适应气候变化水平。研究制定农林业适应气候变化政策措施，保障粮食安全和生态安全。合理开发和优化配置水资源，强化各项节水政策和措施。加强海洋和海岸生态系统监测和保护，提高沿海地区抵御海洋灾害能力。完善应对极端气象灾害的应急预案、启动机制以及多灾种早期预警机制。

十是继续加强能力建设。建立温室气体排放基础统计制度，加强对可再生能源、能源供应和消费的统计。加强科技支撑，推进关键低碳技术自主研发，扩大低碳技术示范和推广。进一步完善有利于应对气候变化人才发展的体制机制，不断提高人才队伍素质。通过多种大众传播媒介，广泛宣传普及应对气候变化知识，积极倡导低碳消费。

十一是全方位开展国际合作。继续加强与发达国家的交流与对话，全面启动应对气候变化南南合作，开展应对气候变化能力建设与培训，实施适应气候变化技术合作项目，组织节能、节水、新能源产品与设施推广赠送活动，为发展中国家应对气候变化提供切实支持，逐步形成具有总体规划指导、专项经费支持、成熟稳定队伍，能够有效覆盖减缓、适应、技术转让、能力建设等各领域的综合性对外交流与合作体系。

2011年，中国政府发布《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《“十二五”控制温室气体排放工作方案》等，对“十二五”期间开展节能减排和控制温室气体排放作出了全面部署。

八、中国参与气候变化国际谈判的基本立场 中国积极建设性参与了应对气候变化国际谈判，坚持《公约》和《议定书》双轨谈判机制，坚持“共同但有区别的责任”原则，推动气候变化国际谈判取得进展。2011年11月底到12月初，联合国气候变化会议将在南非德班召开，中国认为，德班会议应落实2010年坎昆会议上各方达成的共识，确定相关机制的具体安排，并就坎昆会议未能解决的问题继续谈判，在已有共识的基础上取得积极成果。

(一)中国参与气候变化国际谈判的原则立场

为促进联合国气候变化德班会议按巴厘路线图的要求取得积极进展，中国政府坚持以下原则立场：

一是坚持《公约》和《议定书》基本框架，严格遵循巴厘路线图授权。《公约》和《议定书》是国际合作应对气候变化的基本框架和法律基础，凝聚了国际社会的共识，是落实巴厘路线图的依据和行动指南。巴厘路线图要求为加强《公约》和《议定书》全面、有效和持续实施，应确定发达国家在《议定书》第二承诺期的进一步量化减排指标，并就减缓、适应、技术转让、资金支持等作出相应安排。

二是坚持“共同但有区别的责任”原则。发达国家200多年的工业化过程中排放了大量温室气体，是造成当前全球气候变化的主要原因，理应承担率先大幅减排的历史责任。从现实能力看，发达国家拥有雄厚的经济实力，掌握着先进的低碳技术，而发展中国家缺乏应对气候变化的财力和技术手段，还面临着发展经济、消除贫困、应对气候变化等多重艰巨任务。因此，发达国家应率先大幅度减排，同时要向发展中国家提供资金、转让技术。发展中国家在发展经济、消除贫困的过程中，在发达国家的支持下根据各国国情采取积极的适应和减缓气候变化的措施。三是坚持可持续发展原则。当代的发展不应损害后代的发展能力。应当在可持续发展的框架下，统筹考虑经济发展、消除贫困、保护气候，积极推动绿色、低碳发展，实现经济社会发展和应对气候变化的双赢。

四是坚持统筹减缓、适应、资金、技术等问题。减缓和适应气候变化是应对气候变化的两个有机组成部分，应当同等重视。减缓是一项相对长期、艰巨的任务，而适应对发展中国家尤为现实、紧迫。资金和技术是实现减缓和适应气候变化必不可少的手段，发达国家向发展中国家提供资金、技术转让和能力建设支持是发展中国家有效应对气候变化的根本保证。

五是坚持联合国主导气候变化谈判的原则，坚持“协商一致”的决策机制。中国不反对通过《公约》和《议定书》谈判进程外的非正式磋商或小范围磋商探讨《公约》和《议定书》谈判中的焦点问题，推进谈判进程，但上述会议均应是对《公约》和《议定书》谈判进程的补充，而非替代。“协商一致”原则是《联合国宪章》的重要精神，符合联合国整体和长远利益，对增强决策的民主性、权威性和合法性有重要意义。因此，必须坚持“协商一致”的决策机制，在确保谈判进程公开、透明和广泛参与的前提下，以适当方式提高工作效率。

(二)德班会议成果预期

中国认为，德班会议应在以下三个方面达成具体成果：

一要明确发达国家在《议定书》第二承诺期进行大幅度绝对量化减排的安排。《议定书》是巴厘路线图双轨谈判机制中的一轨，其第一承诺期将于2012年底结束。为落实《坎昆协议》关于确保《议定书》第一、第二承诺期不出现空当的要求，应尽快确定《议定书》发达国家在第二承诺期的减排安排，这是德班会议最为紧迫的任务，直接关系到德班会议的成败。二要明确非《议定书》发达国家在《公约》下承担与其他发达国家在《议定书》下可比的减排承诺。根据巴厘路线图的要求，《议定书》发达国家在《议定书》下承担减排指标，非《议定书》发达国家也要在《公约》下承担与之可比的减排努力，这种可比性包括了减排的性质、范围和遵约机制等。在此情况下，发展中国家也应在可持续发展的框架下，在发达国家的资金和技术转让支持下开展积极的减缓行动。很多发展中国家已经提出了到2020年的自主减排行动目标，在发达国家在《公约》和《议定书》第二承诺期分别承担到2020年有国际法律约束力的减排指标的情况下，可按照“共同但有区别的责任”原则，以适当的法律形式明确发展中国家的减缓行动，认可发展中国家的减排努力。

三要细化并落实适应、资金、技术转让、能力建设方面的机制安排，细化体现发达国家和发展中国家区别的“三可”(可测量、可报告、可核实)和透明度的具体安排。目前大部分发展中国家都在力所能及的范围内采取了应对气候变化的积极行动，为应对全球气候变化作出了重要贡献，但国际社会仍缺乏对发展中国家在资金和技术转让方面的有效支持。只有建立有效机制并为发展中国家提供新的、额外的、充足的资金和技术转让支持，发展中国家才能有效开展减缓行动和适应行动。《坎昆协议》明确了有关“三可”和透明度的原则，中国支持在德班会议上就发达国家减排承诺及其对发展中国家资金、技术转让和能力建设支持的“三可”和发展中国家自主减缓行动“国际磋商和分析”问题作出具体安排，这种安排也应充分体现发达国家和发展中国家之间“共同但有区别的责任”原则。

结束语

政策行动者 篇6

关键词：理性选择视角；独立学院；政策；策略行为

独立学院的办学模式是在高等教育大众化和市场化背景下产生的。为规范和促进独立学院的健康发展，中央政府颁布了一系列政策法规，但是从政策的执行情况看并不理想。独立学院政策在地方实际运行中的变通实施到底是不是政策本身问题所导致的？政府的政策是否科学合理？地方政府和独立学院的利益诉求是否合理？本文将以理性选择的视角分析独立学院政策的各个行动主体的策略行为，并为协调各方利益提出完善独立学院政策的制度设计。

一、独立学院政策发展的过程

独立学院的政策主要经历了三个过程：

1、支持探索阶段①：1999年，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出：“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆实验。”在发展民办教育方面迈出更大的步伐，独立学院也于1999年诞生，且在全国范围内开始了较为迅猛的发展历程。与此相伴随的是违规招生、办学风险、教育公平等问题的引起了人们的广泛关注。

2、规范试办阶段：2003年4月23日，教育部在对二级学院进行了长达4年的观望之后，为规范独立学院的发展，以8号文件发布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称《若干意见》）。这是第一次针对独立学院做出相关的专门规定，确定了试办独立学院要贯彻“积极支持、规范管理”的原则，并对独立学院作了概念界定，即“独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任”六个独立。同时，对独立学院的专业设置也提出了相应的指导意见，其专业设置“应主要面向地方和区域社会、经济发展的需要，特别是要努力创造条件加快发展社会和人力资源市场急需的短线专业”。同年6月，周济部长在全国试办独立学院工作会议上提出“民、独、优”的独院办学基本原则②。

3、全面规范阶段：2008年又以26号令发布了《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）。这标志着我国独立学院宏观管理工作已逐步走上法制化、制度化、规范化轨道。总的看，《办法》在全面总结归纳的基础上，正视问题和矛盾，从中国具体国情出发，明确了独立学院的法律地位，指明了独立学院的发展方向，进一步理顺和完善了独立学院的政策与管理体系，对独立学院的办学行为作出了更加清晰严格的规范，就解决独立学院历史遗留问题给予了五年的过渡期。

二、独立学院政策的执行情况

独立学院落实国家的政策，归纳起来主要是三个方面的工作：一是从办学机制上，引入社会资金参与办学。二是从办学形式上，要落实文件规定的六个独立；三是在具体的办学行为上，规范招生，稳定办学秩序，确保教育教学质量。但从政策的实施情况看，总体上更类似于有学者提出的“求神似、去形似”的政策变通形式，这种政策变通形式的基本特点是：做到了原则性与灵活性的辩证统一，抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际，创新性地加以贯彻落实。[1]

1、社会资金参与办学情况

《若干意见》第四条规定，“试办独立学院建设、发展所需经费及其它相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决。” 《办法》第二条规定，“独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”从政策意图来看，中央政府明确要求独立学院举办经费来自于非国家财政性经费。

通过实践考察可以看出，很多独立学院都属于“翻牌”的独立学院，都是在没有民间资本投入情况下通过各种变通方式和渠道举办的。浙江省的22所独立学院中，有16所是公办高校与所属企业或者基金会合作，浙江大学举办的2所学院则分别是与杭州市政府和宁波市政府合作，从政策规范角度讲，这类独立学院被称为“校中校”模式，是一种“假”独立学院，都不是真正意义上的投资办学，不符合中央政府的政策意图。[2]《办法》第十二条规定，“独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下，之前未过户到独立学院名下，自本办法施行之日（2008年4月4日）起4年内完成过户工作”。对于独立学院投资者而言，将资产过户到独立学院名下，其后果是这些资产不能再用以银行抵押，这笔资金投资所产生的债务也由投资者承担，并且“合理回报”的度大大低于资产过户之前。因此，独立学院投资者对资产过户不太情愿。

2、“六个独立”的执行情况

教育部的政策文件规定独立学院要实现六个独立。在这六个独立中，最为直观同时也是比较基础性的独立就是独立校园。在《若干意见》出台之前，浙江省的这些独立学院中，除了浙江大学城市学院和浙江大学宁波理工学院两所独立学院之外，其他的独立学院都没有独立的校园。2004年2月12日，教育部公布并确认了各地和教育部直属高校试办的独立学院的名单，浙江省除浙大城市学院和浙大宁波理工学院两校外，其余二级学院全部榜上无名。在相关政策规范的要求下，浙江省的这些独立学院最终采取的基本措施是：对于没有独立学院校园的独立学院，在校本部以绿篱隔离等方式相隔，形成单独的办学空间。

三、各行动主体的利益诉求和理性选择视角下的策略行为

在独立学院政策执行过程中，主要存在三个行动主体：中央政府、地方政府和独立学院。政策的执行是三大主体互动博弈的过程，往往基于自身的利益诉求，以理性选择的方式采用不用的态度和行为。

1、中央政府的利益诉求和理性选择下的策略行为

（1）中央政府政策的利益诉求

中央政府出台独立学院的相关政策背后的主要原因是独立学院办学的不规范问题。回应社会各界对独立学院的办学合法性的质疑成为中央政府出台政策的利益诉求。独立学院的不规范问题主要体现在：首先是独立学院的审批程序不合法问题。在《若干意见》颁发以前，不少二级学院没有报教育部审批，从法律程序上是不合法的。其次，我国一些公办普通高校以自身校舍、设备、师资为基础举办以民营机制运作的独立学院，有些与社会力量合作举办独立学院，有些则与政府部门合作举办独立学院，所有权的归属就成了一个新的问题。在公办高校与社会力量或政府及其有关部门合作举办的独立学院中，产权界定始终没有非常明确而又可操作的政策法规依据。第三，部分的独立学院在招生和教育教学过程中也存在不规范现象，如在招生中发布虚假信息、随意降低录取标准、乱收费现象等、无法提供必需的教学条件、不认真组织教育教学活动等。

（2）理性选择下中央政府的策略行为：渐进和容忍

作为一种强制性的制度安排，中央政府在维持稳定的前提下以务实而不是理想的目标进行改革，选择了渐进式的方式向前推进。从“国有民办二级学院”到“独立学院”，从《若干意见》到《办法》，中央政府以“摸着石头过河”的政策试验设置了独立学院的办学模式、设立与运行的基本制度框架。然而《办法》只是教育部一家发文，没有国资委、发改委等的协调，导致一系列的问题，如国有资产能不能转？怎么转？增值部分怎么说？无形资产如何评估？由于颁布的国家政策滞后于实践发展的需要，对独立学院的变通行为也往往无能顾及，只能睁一眼闭一眼，追求形式上的合法。[5]在《若干意见》颁布之后，如果在2004年5月1日前办学资格没有得到确认，意味着当年就不能进行招生。当追求政策执行收益不能弥补政策执行的代价时，理性的中央政府决策者对独立学院的失范行为往往表现出一定的“宽容”态度，对不符合办学基本条件的独立学院的惩罚是“通报批评”而不是“暂停招生”或“限制招生”。很多不符合规定的做法往往事后都能得到追认，以申办高校的校办企业或者国有控股企业作为出资者的做法能得到追认，甚至以地方政府财政性资金投入的做法不得不追认。

2、地方政府的利益诉求和理性选择下的策略行为

（1）地方政府的利益诉求

对于地方政府而言，大力发展独立学院的利益诉求主要体现在两个方面：一是能够在不增加政府财政投入的情况下增加了高等教育机会的供给，在一定程度上缓解了人们接受高等教育的强烈需求与有限的高等教育机会之间的矛盾；二是创办独立学院能够明显地增加本地区固定资产的投资规模，扩大民众的高等教育投入，拉动大学所处区域的消费水平，进而在客观上提高了本地经济社会的发展。

（2）理性选择下地方政府的策略行为

独立学院自身拥有市场资源，不需要地方政府的财政拨款，又能满足人民群众接受教育的需要，推进地方经济的发展，在这种情况下，地方政府与独立学院形成了相互依赖的关系。地方政府为了自身的利益诉求，“或明或暗”的支持为独立学院的大规模兴起提供了较宽松的政策环境。在《若干意见》和《办法》的要求下，地方政府不得不采取相关的措施规范独立学院的发展。中央政府和地方政府双方处于一种非合作博弈状态。2004年2月12日，教育部公布并确认了各地和教育部直属高校试办的独立学院的名单，浙江省除浙大城市学院和浙大宁波理工学院两校外，其余二级学院全部榜上无名。为浙江二级学院的“正名”奔波，成为当时浙江省教育厅上上下下的工作重点。“灵活变通”、“打擦边球”等不规范的做法成为规避现有政策的策略行为，在“上有政策、下有对策”的“软对抗”中消解中央政府的政令和权威。

3、独立学院的利益诉求和理性选择下的策略行为

（1）独立学院的利益诉求

作为追逐利益的产物，母体高校把举办独立学院作为扩大学校经费来源渠道或创收渠道的重要制度安排[2]。《若干意见》和《办法》作为自上而下规制独立学院发展的政策法规，从一定程度上损害了独立学院利益，具体的条款很难得到独立学院的认同：第一，针对办学主体问题，反对社会企业作为投资方，因为与企业进行合作办学，企业以盈利为目的，在办学动机上与母体高校存在冲突。第二，校园占地面积等办学条件的硬性规定，缺乏现实条件。在《办法》 的规定中，独立学院的占地面积要达到500亩以上，对在杭州市区的独立学院，是不可能扩建达到要求的。第三，“独立令”将剥夺独立学院的“母体光环”，可能导致生源的减少。

（2）理性选择下独立学院的策略行为

作为一种试办的政策，独立学院担心未来政策的变化，因而在办学过程中比较倾向于采用“搭便车”的方式，静观其他学校的做法。如果所有独立学院在办学过程中都作理性选择，都选择不执行相关政策，由于政府“政策的容忍性”，独立学院集体不执行相关政策的后果并不会很严重。因为承担高等教育大众化的独立学院数量如此之大，培养的学生如此之多，国家的宏观监控处于“法不责众”的尴尬境地。

四、协调各方利益的制度设计

基于以上对政策各行动主体利益诉求和策略行为的分析，政府需要从制度上协调各利益相关者的行为，调节各方利益，为独立学院扫清制度障碍。

1、健全和完善独立学院的法律法规

对于高等教育，特别是私立高等教育来说，健全的法律法规是其健康发展的基石。我国独立学院呈现蓬勃发展态势，但相应的法律法规却未见出台，尤其要制定可行的实施细则，独立学院的法律地位、产权制度、运营模式等方面的问题尚待明确，具体实施的保障措施没有充分落实到位。从相对独立到完全独立应该是我国独立学院发展的趋势，只有法律法规制度的不断完善才能实现真正意义上的独立学院。[7]

2、完善独立学院的产权制度

对面向市场、自筹资金办学的独立学院而言，只有产权明晰，才能在政策执行过程中处理不同利益相关者的权利边界，优化资源配置，避免各利益主体相关者的短期办学行为。完善独立学院的产权制度，包括宏观和微观两方面。宏观的产权制度包括独立学院的设立条件、审批权限、法律地位、产权组织形成、投资者的权益分配原则、解散条件、程序及解散时的资产清算原则以及产权运作中违法行为的法律责任等。微观的产权是指独立学院内部的产权关系。一是政府与独立学院的产权关系。二是独立学院与公办高校的产权关系。三是独立学院下合作者的产权关系。

3、明确政府和“母体”的职责

政府和“母体”应积极作为，保证独立学院政策的有效执行。政府是管理者，应该强化对独立学院的监督权，退出所有权，让独立学院严格按照民办高校的机制运作。加强对独立学院的评估工作，评估内容应全面，不仅评估其资产和硬件建设，还应该包括教育软件环境和教育质量。政府应发展更多符合办学条件的独立学院，鼓励民间办高质量的特色突出的独立学院，促进独立学院多样化发展。甘德安博士表示，政府应重塑社会文化价值观：独立学院是大学而不是公司，是大学就必须以公益性为基本价值定位。一方面社会在舆论上应给投资方一定的压力，要求投资方在公益性与逐利性、事业与产业之间找到平衡点；另一方面目前我国民间资本数量很少，规模不大、品位不高，加上资本天然带有它的逐利性，所以，社会应该认识到，投资办学寻求合理回报是无可厚非的。在独立学院未真正独立之前，从形式上是“母体”的一个学院，公办高校有义务和责任对其质量进行监控，为了确保“母体”的积极作为，教育行政部门应该把对独立学院的评估与对“母体”的评估联系起来，将两者的关系从所谓“花钱买牌子”的联系上升到围绕教育质量而深度合作的利益共同体。

参考文献：

[1] 陈汉聪，陈学飞.规范与变通——国家独立学院政策在浙江省的实施案例研究[J].高等教育管理，2009年5月.

[2] 彭华安.独立学院政策执行的利益博弈分析[J].教育科学，2012年10月.

[3] 廉军.独立学院政策过程中补偿性反馈机制的研究[J].黑龙江高教研究，2008年第10期.

[4] 陈汉聪.利益相关者分析框架：政策执行研究中的一种尝试——基于独立学院的案例分析[J].教育学术月刊，2011.12

[5] 彭华安.独立学院政策执行困境研究——多重制度逻辑的视角[J].复旦教育论坛，2012年第10卷第4期.

[6] 沈怡玥，倪振民.关于独立学院的政策与法规及其问题的探讨[J].江苏大学学报，2006年7月.

[7]汪明，张存玉.日本私立大学与我国独立学院政策法规的比较研究[J].煤炭高等教育，2008年9月.

注释：

①三个阶段的概括参照廉军.《独立学院政策过程中补偿性反馈机制的研究》，2008年第10期

政策行动者 篇7

2013年9月, 国务院下发《大气污染防治行动计划》, 把大气环境保护提高到“事关人民群众根本利益, 事关经济持续健康发展, 事关全面建成小康社会, 事关实现中华民族伟大复兴中国梦”的高度。在《大气污染防治行动计划》中要求, 发挥市场机制作用, 完善环境经济政策。提出:本着“谁污染、谁负责, 多排放、多负担, 节能减排得收益、获补偿”的原则, 积极推行激励与约束并举的节能减排新机制。还提出:建立企业“领跑者”制度, 对能效、排污强度达到更高标准的先进企业给予鼓励。

政策行动者 篇8

关键词：兴边富民,额敏,西部大开发

一、“兴边富民行动”的基本内容

“兴边富民行动”是国家民委按照中央部署, 联合国务院有关部门倡议发起的旨在“富民、兴边、强国、睦邻”的一项国家行动, 兴边富民行动10年来, 成就显著, 边境地区社会经济快速发展, 呈现出民族团结、边防巩固、国家统一、睦邻友好的良好发展态势, “富民、兴边、强国、睦邻”的目标正在变为现实。

新疆有5 600多公里边境线, 占全国陆路边境的1/4。新疆32个边境县市总人口483.45万人, 其中少数民族人口307.13万人, 少数民族人口占边境县市总人口的63.53%。边境地区主要居住着维吾尔、汉、哈萨克、蒙古、柯尔克孜、锡伯、塔吉克、塔塔尔、达斡尔、乌孜别克等民族。基于这种现状, 将新疆维吾尔自治区列为兴边富民行动的重点地区, 就为新疆地区实现较快发展提供了重要机遇。

二、以额敏县为例

额敏县位于新疆维吾尔自治区西北部, 准噶尔盆地西北边缘, 塔额盆地东北部, 额敏河上游地带。西与塔城市为邻, 南接托里县境, 东临和布克赛尔蒙古自治县, 北同哈萨克斯坦共和国接壤。有汉、哈萨克、维吾尔、回、蒙古等民族。地势东北高西南低, 三面环山, 向西开口, 北有塔尔巴哈台山, 东南有齐吾尔喀叶尔山, 中部有额敏河冲积平原。属额敏河水系。属中温带大陆性干旱气候, 四季分明, 春季冷暖波动大, 夏季热而短促, 秋季降温迅速, 冬季寒冷、漫长、干燥, 年均气温5.6℃, 年均降水271毫米。困扰额敏县发展的瓶颈如下。

1. 边境农业农村经济发展建设工程性缺水

良种繁育率低, 低产田多, 农业基础设施薄弱, 农业渠系配套不完善导致水资源利用率非常低, 工程性缺水成为农牧业发展的制约瓶颈, 是导致边境地区农牧民贫困的主要原因。同时, 由于边境地区生产生活条件十分恶劣, 特别是水资源的匮乏, 长期以来人畜共饮一沟水, 冬喝雪融水, 夏喝沟渠水的现象仍然存在。

2. 交通闭塞

额敏县因地处边境, 受地理环境影响, 没有贯穿全境的交通枢纽, 这给物资的合理流动形成障碍, 同时在县境内没有等级公路的村有46个, 不通公路的村有10个。乡村道路建设资金严重不足。由于交通运输线长、成本高, 造成经济发展缺乏竞争力, 大量优质农副产品得不到增值加工, 农副产品优质不优价;农业生产经营粗放, 科技含量低, 缺乏有规模的投资项目。

3. 各类人才奇缺, 尤其是少数民族人才

主要原因是资金缺乏, 自然条件差, 知识分子及科技人员待遇低, 形成外地人才不愿来, 本地人才留不住的恶性循环。贫困人口大多数属于哈萨克族, 由于长期以来以放牧为主, 从事农业生产效益不高, 所在村队自然环境差, 地处偏远, 信息闭塞, 以及受不同文化背景及世俗观念的影响, 这些低收入人口劳动技能和经营发展能力较弱, 属于贫困程度深、脱贫难度大的一个群体。

4. 边境地区能源建设不足

受地理环境及历史遗留问题、特别是牧民定居居住分散等影响, 普遍存在负荷密度小、规划街道少, 造成农网规划投资大等许多不合理现象。许多偏远山区没有通电, 生活质量低下。矿产资源少, 缺少煤、天然气等资源。

5. 边境地区旅游资源未被有效开发利用

额敏县有也迷里古城、喀拉也木勒风景区、孟布拉克牧场、樊梨花点将台等风景区;中草药品种类繁多, 主要有甘草、柴胡、麻黄、大芸、贝母等;矿产资源有煤、沙金、石膏、大理石等;野生动物有熊、黄羊、野猪、云豹等。由于地处偏远, 这些旅游资源都没有被有效开发利用。

2006年以来, 额敏县坚持把推进特色农业作为兴边富民的重要内容, 围绕“绿色农产品生产加工基地, 绿色农产品出口生产加工基地”发展目标, 依托塔城盆地“国家绿色农业示范区”优势, 先后投资230万元, 新建蔬菜温棚230座, 使菜农年增收5 000元以上;投资100万元实施飞鹅养殖基地项目, 采用公司+基地+农户模式, 带动了一大批飞鹅养殖户, 提升了飞鹅产业附加值。

2010年, 全县完成国内生产总值35.2亿元, 地方财政一般预算收入1.31亿元, 固定资产投资23.04亿元, 招商引资到位资金9.2亿元。4年来, 共投入农村基础设施和生态环境建设资金累计达10亿元, 有效改善了各族群众的生活条件, 受益群众达6万余人。2010年, 全县小学、初中入学率分别达到99.9%和99.6%。

2011年, 阔什比克良种场“兴边富民行动”项目77万元, 用于加压滴灌800亩。30万元安全饮水项目, 解决了吾尔塔上户村63户村民饮水难问题。额敏县玛热勒苏乡吐普克尔村是自治区级贫困村, 该村坐落在山脚下, 由于地势高, 无法打压井, 村民全靠从4公里外的小河里运水。全村100多户村民的饮水难问题在兴边富民项目资金的支持下得到了解决, 如今这个村家家户户都通上了自来水, 村民再不为吃水犯愁了。

三、对策

在中国日益走向市场化的制度背景下, 政府如何发挥宏观调控作用, 适时制定有效的经济发展政策, 促进边境地区加快发展, 逐步缩小地区差距, 是“兴边富民行动”能否取得实效的关键所在。

1. 建议全面部署“兴边富民行动”, 并以国家投入为主渠道, 政府行为为主导, 边境各族干部群众为主体, 采取特殊政策措施, 全面推进。

实施以“边境公路网络”建设为重点的基础设施建设工程, 制订边境公路网建设规划, 并作为国家“十二五”重点专项规划。同时, 有计划地解决边境沿线乡镇通电、通广播电视、安全饮用水问题, 以及农田改造和畜牧、卫生、文化等社会公益事业建设。

2. 完善边民互市政策, 大力发展边境贸易, 促进与毗邻国家和所在区域的双边和多边经济合作。

因多数边境口岸基础设施建设尚不完善, 地方财政在加大投入上还有困难, 建议中央实行边境口岸关税留成政策, “十二五”期间将边境口岸关税的50%留给地方政府, 用于口岸建设。

3. 实施以教育卫生为重点的社会发展工程。

在边境县全面贯彻免费教育政策, 并实行义务教育阶段“三包”政策 (包吃、包住、包学习费用) , 保证学生能够完成学业。全面推行合作医疗制度。

4. 实施以解决特困群众生产生活困难为重点的温饱工程。

以边境县自然村为单位, 优先推进社会主义新农村建设, 每个自然村安排20~30万元扶持资金, 改善群众生产生活条件、发展种养为主的增收项目;对低收入人口, 采取全免费纳入农村合作医疗体制;对缺乏生存条件、生活特别困难, 但因守土固边而不能易地搬迁的少数民族群众, 实行最低生活保障和救助制度, 彻底解决困难边民的吃、住、穿、读书、看病问题, 所需经费由中央财政全额补助。

5. 实施以抢救、保护和弘扬民族文化为重点的爱国主义教育工程。

结合新农村建设, 大力开展“兴边富民示范村”建设, 在发展生产、改善生活的同时, 对人口较少民族的传统文化进行普查收集、归类整理、抢救保护, 并采用现代化、信息化技术手段, 建立民族文化资源库, 进一步激发边境各族人民的凝聚力和向心力。

开展“兴边富民行动”, 首先是一项经济任务, 同时也是一项政治任务;不单是民族发展的需要, 同时也是民族团结的需要, 是国家安定的需要。我们要紧密结合实际, 抓住主要矛盾, 突出工作重点, 开展好“兴边富民行动”。

参考文献

[1]陆鹏.广西壮族自治区靖西县“兴边富民行动”实施效果研究[J].中央民族大学学报, 2011, (12) .

[2]朱玉福.兴边富民行动10周年:成就、经验及对策[J].广西民族研究, 2011, (3) .

政策行动者 篇9

一、核心概念与实验路径

1. 核心概念

相对于六三学制和五四学制中小学分段教学而言,九年一贯制办学指小学、初中联体办学,使九年义务教育成为一个连续、系统、整体的一种学制模式。[1]九年一贯制是实施义务教育的一种学制,它的基本特征是九年义务教育课程整体设置,学校有完整的一至九年级课程方案、课程计划,学校在办学目标、课程目标、学生培养目标、教师发展目标、学校管理制度等方面形成一个完整的一体化管理体系,使得九年义务教育具有连续性、完整性,达到学制一贯、升学一贯。[2]

九年一贯制体现的是教育一体化和教育规模集聚理论。[3]教育规模集聚理论是重组教育资源,使内部各因素能比较均衡地运行,达到较高的效益。九年一贯制学校是教育体制改革的产物,实施九年一贯制有利于教育经费和教育设施的合理配置、师资力量的合理调配,实现教育资源的优化组合;有利于加强中小学教育教学的衔接,探索青少年学生的成长规律,促进学生个性、行为、品质的形成和综合素质的提高,避免小学、初中在学生素质培养方面的脱节和断档;有利于解决择校问题及就近入学问题,克服应试教育的弊端,将教育作为一个整体凸现出来,从整体上实施素质教育。[4,4]

2. 政策目标与改革路径

D区相关文件规定九年一贯制学校办学改革的目标:一是将区域内一些小而散的教育资源聚集成一定规模的教育品牌,提高优质品牌覆盖率,从根本上破解择校难题;二是构建学区共享管理层面的保障、评价、激励机制,突破干部教师的培养使用和轮岗交流机制;三是探索搭建学段顺畅衔接、个性化人才成长模式,发挥其应有的作用,研究学生成长规律。政策目标反映了改革旨在实现提高教育实效、共享优质教育资源、提高教育质量、促进教育公平的发展意图。

改革路径是通过学区内示范中学增设小学部(即示范中学承办普通小学,共结成7对学校)、优质品牌小学增设初中部(即由小学延伸出初中学校,共结成2对学校)两种方式,实行统一的学校行政、教育、教学一体化管理。结成九年一贯制学校的初中和小学根据学校文化根源相同、地域相近、特色相似的原则组建实验学校,探索中小学衔接发展的实施路径。

二、行动策略

1. 组织变革与制度创新:构建组织结构,创新工作机制

在推进九年一贯制办学改革的过程中,D区教委通过系统设计组织结构、组建改革议事协调机构、构建系列工作机制,推动改革实验探索。其中,成立由主管副区长为组长的学区制综合改革领导小组,统领学区综合改革,协调各项工作;设立学区工作委员会,负责各学区日常的协调、管理、服务等工作;完善学区督学责任区制度,建立学区义务教育公平发展工作机制;推进教育特色发展,创立义务教育质量提高工作机制;继续实施素质教育育人长效机制等。参与改革实验的中学、小学通过委派人员参与组织实施相关事宜,形成改革共同体。由此,架构起系统管控改革方向、目标规划改革部署、协同促进改革效率、规则制度推动改革的组织格局。

2. 结构变革与信息传递:畅通信息渠道,提高执行效率

研究表明,组织结构的变革与信息传递方式具有密切的联系,这种联系通过信息传递效率影响组织效率。[5]改革通过构建关系协调机制,确保信息传递渠道通畅,保障组织制度的落实。为提高改革效率,D区建立联席会议制度,定期听取改革工作进展情况汇报,推动改革过程中的重点难点问题解决,并将改革工作纳入区委、区政府的监督工程,确保各项改革举措落到实处。同时,通过加强舆论引导,D区各部门、各单位形成了支持九年一贯制办学改革的价值共识,形成了教育部门牵头、有关部门各司其职、社会力量广泛参与及支持办学改革的良好社会氛围。这些措施有效化解了组织系统中层级增加可能带来的信息衰减。

3. 资金投入与使用要求:保障改革资金,限定使用范围

资金保障是改革顺利运行的物质基础和前提,决定着改革实施的广度和深度。根据改革需要,D区政府为改革提供了必要的资金和补贴,为促进九年一贯制学校发展提供了一定的工作支出经费及相关人员的奖励经费,鼓励学校在教育改革中做出积极探索。但在实际的执行中,改革绩效的考核是一个普遍性难题,客观原因在于教师工作的特殊性导致奖励性绩效的许多方面难以量化,不容易找到衡量的载体来体现教师工作的数量和质量,实践探索中奖励性补贴的绩效考核缺乏经验。同时,受限于财务管理制度的规定,改革经费只能用于购买设施设备、课程、聘请专家等方面,不能对在改革中付出额外工作的学校教师用于劳务补助。随着一轮又一轮教育改革内容的不断增加,教师的绩效工资没有随之变化。如何在现有绩效考核的基础上,由学校按照改革工作的特点确定分配方式和办法、根据实际情况设置特殊津贴、完善绩效工资政策、把绩效考核的过程变成学习和实践现代教育思想的过程,还需要不断探索。

三、成效分析

九年一贯制办学改革具有一定的社会基础,改革政策得到了大多数学校干部、教师和学生、家长的赞同,改革的支持力量远远大于改革的反对力量和中间观望力量。

访谈过程中,某中学教师的观点成为中学教师的普遍认识:“改革回归了学生就近入学的政策;减少了择校风引起的社会矛盾;减轻了小学生的升学压力,也减轻了中学的招生压力;有利于中小学生连贯培养;中学的办学特色和理念可以灌输到小学去。”同时,与示范中学结成九年一贯的普通小学更是改革的受益者,小学教师比较广泛的看法是:“普通小学的生源发生较大变化,北京本地生源数量明显增加;学生家长对小学有了信任感,学生也有荣誉感,教师在学校也有了成就感;学生家长更关心教育,支持课外兴趣小组;家校沟通增强,学校易于开展各种活动,教师、学生的自信心明显增强。”分析改革支持率高的原因,主要有以下四点。

1. 改革反映了民众需求和关切

面对义务教育发展新形势,九年一贯制办学改革围绕民众对优质教育的期待与需求,从注重学区资源共享到构建九年一贯制学校,坚持促进公平、提高质量、激发活力、尊重教育规律,形成教育发展的良好生态环境,提高了区域义务教育优质均衡发展水平。现实中,改革的政策目标解决了就近入学政策和学区制存在的问题,具有合理性。

2. 改革适应了区域历史文化及教育传统

D区具有丰厚多元的文化资源和较为丰富的优质教育资源,近年来推出的义务教育优质均衡发展系列创新举措,使区域教育优质均衡水平全国领先。其中,学区化管理极大限度地发挥了优质教育资源的辐射、带动作用,九年一贯制学校改革适应了区域历史文化及教育传统,是全面提高义务教育优质均衡发展水平的有效之举。

3. 改革适应了区域经济发展水平

D区服务经济发展水平高,产业服务化特征明显;公共服务水平较高,人民生活质量较高;城市管理比较完善,形象品质好。随着教育标准化建设工程的大力实施,学校的基础设施建设和办学水平得到提升,教师水平成为教育公平的关键。在全面深化教育综合改革的工作中,通过“优质学校+普通学校”的方式创办九年一贯制学校,实现了干部教师的交流使用,发挥了优质教育资源的辐射、带动作用,适应了本区域的经济发展水平,提升了区域教育的国际化、现代化水平。

4. 改革反映了现阶段时代要求

D区确立的学区制综合改革举措,与党的十八届三中全会在深化教育领域综合改革中明确提出的“试行学区制”的改革目标完全一致。同时,D区教育工作以深化综合改革为突破口,破解义务教育的难点、热点问题,是直接从民众最关心的现实问题出发,回应群众关注,激发了教育发展的活力。也是贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神,深入开展党的群众路线教育实践活动的有效途径。

四、面临的具体问题

改革需要动力,也难免遭遇阻力。D区的九年一贯制办学改革,同样面临各种具体问题。

1. 学校一体化贯通发展管理机制形成缓慢

改革后,中学、小学原来的管理制度和机制需要根据九年一贯制学校的特点重新调整和理顺,学校干部的管理任务加重。但是,受限于中学、小学普遍各自拥有独立的法人,以及中学、小学不同的教育教学特点所形成的校园文化差异,学校领导层、管理层都会有所顾虑,中学、小学管理制度一体化纵向贯通机制的全面、系统调整的进程受到影响。

2. 五四学制与六三学制未来的融合问题不明确

目前,近一半参与改革的小学,其改革年级(即一年级)学生使用的是五四学制教材,涉及学科包括语文、数学、英语。九年一贯制中学如果未来仍然按照现在的规模招生,仅依靠本校小学部的五四学制生源肯定不够,还需要招收区域内其他小学的六三学制学生,届时五四学制和六三学制两种模式的学生如何在同一所初中学校同步学习将是面临的现实问题,年级管理、教学管理、课程设置、教材选用等新问题也会随之而来。同时,小学改革年级语文、数学、英语等学科使用的是五四制教材,其他科任学科仍然使用六三制教材,六年的科任学科教材如何在五年内教完、学会,也是目前五四制小学正在面临的、需要尽快解决的具体问题。

3. 小学教师队伍建设与培养力度比较薄弱

示范中学承办的普通小学,相当一部分教师的原始学历是中专,知识水平和教学能力需要大力提升,仅依靠教研活动等技能培训很难满足连续不断的教育改革对教师的学科知识水平和教育教学能力的要求。改革后,一些科任教师带课外兴趣小组的能力不足;一些教师感到茫然,担心改革后学校重心偏向中学和中考,对小学管理不到位。同时,改革后,教师既要管理班级,又要参加五四教材的培训和区域教研部门的常规教学培训,工作负担加重,自我学习时间减少,小学教师队伍建设与培养力度面临挑战。

4. 小学校舍条件普遍紧张,教师数量不足

九年一贯制办学改革中,示范中学增设小学部的方式吸引了小学周边生源回流,学校教学硬件设施设备比较紧张。部分小学至少扩招2个新生班,但受到学校原有教室数量的限制,一些专业教室也被迫改造为行政班教室。还有一些小学,操场狭小,距离办学标准相去甚远,学生紧急疏散和体育锻炼严重受限。同时,随着生源数量的扩大,需要的教师数量也相应增大。近一半小学存在教师数量明显不足的现象,区域内原有资源的合理配置成为面临的紧迫问题。

5. 小学承办中学担忧能力不足

在九年一贯制办学改革中,有个别优质小学增设初中的办学方式。访谈中,一些优质小学的干部教师表示,由于小学干部教师的经验、能力、水平有限,只能依靠新招聘的教师或个别领导干部承办、发展和带动中学。能否办好中学,部分小学干部教师有些担忧。

五、建议

有效推进改革既要考虑改革主体的认知水平与心理阻力,又要兼顾不同群体的利益诉求和分配,还有赖于权力资源的合理配置。

1. 构建改革主体的利益协调机制

在改革的支持力量中,教委、学校干部、教师和学生、家长成为利益联合体。但是,改革支持力量自身的复杂构成,也是导致改革过程变得复杂的重要原因,明确各自分别承担的责任和义务,构建改革主体的利益协调机制就很重要。

首先,对不具备结成九年一贯制学校条件的中学和小学,教委不要生拉硬拽合成一个学校。两个法人的九年一贯制学校,要给中学、小学指出未来明确的发展方向和路径,将预期利益明朗化,化解改革的阻力。同时,选拔具有开放特征的改革者,给予各方充分的表达机会,厘清各方面对改革的体验特征,培养和提高其自我认知以及心理承受的能力。

其次,小学校长对改革的认识和开放心态影响着学校干部教师的思想。校长积极正向的引导、带动和宣传,会对教师落实改革措施起到指导、示范作用。所以,小学校长应该积极、主动地沟通、寻找中小学在教育教学及管理方面的不同特点,改进小学的教育管理工作,培养小学生时从接近中学的需要出发。

最后,中学在改革中应该承担更多的指导与管理工作,主导中小学一起整体规划学校的未来发展,干部、教师一起培训,统一制定学校规章制度等。

2. 加强五四学制教材的教研,重视小学教育质量监控

改革者关注的重点与教育者关注的重点有所不同,教育改革的方向性需要在精细化的教育过程中得到体现和落实。双方需要经常交流、沟通改革的进展情况,及时调整实施策略和方法;中小学校的文化融合、小学生源的变化必然引起的学校教学模式发生变化,需引起足够的重视;重新形成成熟的教学机制,均需要时间和实践的过程。同时,小升初直升一方面减轻了师生和学生家长的升学压力,另一方面也容易让学生产生松懈心理,小学教育教学质量就容易令人担忧。关注由此引起的学生差异,区域教委需要重视教育质量监控,对小学教育教学的质量标准提出具体要求。

加强五四学制教材的统一性和连续性教研。调研中发现,一部分参与改革的小学教师认可五四制教材,认为小学生完全可以在五年内学习掌握小学的全部教学内容,尤其是低年级课程内容压缩弹性大。另一些教师和一部分学生家长认为,五四学制的教材对低年级学生的要求高、难度大,学生学习负担重。所以,明确和落实日常教学中的五四制教学标准是保障教学质量的基本要求。

3. 传承小学的优秀历史文化传统,加强小学教师培养力度

教育改革和现代化不能以牺牲传统文化为代价。改革中,部分与优质初中结成九年一贯制学校的普通小学是百年老校,具有优秀的历史文化传统;还有一些小学具有鲜明的学校特色,在组建九年一贯制学校的过程中,应该全力保留这些小学的优秀传统文化与特色。

同时,中小衔接、学段融合带来的以学生发展为本的大教育观挑战,需要全面、长远的规划和设计课程,需要相应的师资支撑和实践。师资需要一个适应、培养和实践的周期,需要得到更多的大学、研究机构的培养与支持,更需要持续地进行自我学习与反思。参加教育教学培训、研讨会,或者优秀教师的轮岗交流都是提高小学教师能力和水平的有效途径。

参考文献

[1]柳春霞.九年一贯制办学模式的若干思考[J].教育科学研究,2001(10):27.

[2]周峰.九年一贯制学校教研活动“小—初”衔接的行动研究[D].上海:华东师范大学,2014.

[3]上海市建青实验学校课题组.九年一贯制素质教育模式研究[J].上海教育科研,1998(5):27.

[4]卫月芳.九年一贯制学校管理改革的实践与研究[D].上海:华东师范大学,2007(7):3-4.

政策行动者 篇10

刘延东指出, 实施学前教育三年行动计划以来, 各地按照国务院的总体要求和部署, 精心组织, 有序推进, 教育经费明显增加, 教师队伍建设步伐加快, 关爱幼儿、科学保教理念进一步普及, 全社会支持学前教育氛围更加浓厚, 学前教育改革发展取得了阶段性进展, 一定程度上缓解入园难矛盾。

刘延东强调, 发展学前教育事关亿万儿童的健康成长, 事关人民群众的切身利益, 事关国家和民族的未来, 要把大力发展学前教育作为社会保障和改善民生的重要举措, 作为推进新时期教育事业科学发展的重要任务。国务院已经制定了支持学前教育发展的一揽子政策措施, 将全面启动四大类七个重大项目, 各地要认真落实, 抓住机遇, 结合本地实际, 建立促进学前教育可持续发展机制。要以中西部农村地区为重点, 通过新建改扩建幼儿园、增设附属幼儿园、开展巡回指导等方式, 努力构建县、乡、村三级全覆盖的网络, 加快农村学前教育的发展与普及。要在政府举办幼儿园的同时, 鼓励企事业单位、街道、社会团体和公民个人多渠道、多形式举办幼儿园, 解决好进城务工人员随迁子女入园问题, 满足群众多样化、多层次的需求。要配齐配好教师, 实施好中西部农村幼儿教师培训计划, 全面提高教师素质和专业化水平。要推进教育公平, 建立学前教育资助政策体系, 对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育进行资助。

刘延东要求, 各地在实施过程中要科学组织, 统筹安排, 将国家重大项目与地方行动计划有机衔接, 协调推进;既要建设优质校舍工程, 更要重视师资、管理等制度建设;要坚持公办民办并举, 大力发展公办园, 积极扶持民办园, 努力提供公益普惠的学前教育服务;要在不断提高普及水平中, 重视提高质量, 扩大优质教育资源, 促进学前教育又好又快发展。