都市圈评价体系（共3篇）
都市圈评价体系 篇1
0 引言
总的来说,土地利用问题就是经济社会快速发展对土地利用的增长需求与限制土地利用有效供给的生态、经济和社会诸要素间存在的矛盾关系[1]。耕地是土地资源的精华,保存一定数量与质量的耕地资源是区域经济发展与社会稳定的基础。
目前,我国经济水平为发展中国家中等高速增长型,经济发展必然导致一定程度上的代价性耕地资源减少,但近年来我国耕地面积以惊人的速度逐年减少,从1980-1996年的年均减少35×104hm2[2]发展到1997-2007年的年均减少75×104hm2。既然耕地面积减少不可避免,要保障粮食安全的国家目标,必须提高耕地的集约利用水平。通过对耕地实施集约利用,挖掘现有耕地的利用潜力,加大耕地的投入,提高耕地质量,使之在现有耕地面积或较少的耕地面积的基础上能够提供更多的粮食,以缓解我国紧张的人粮关系。因此,耕地集约利用问题越来越受到人们的关注。本文结合现阶段耕地保护工作的开展,在提出集约用地评价指标选取原则的同时,运用层次分析法建立一个多指标的评价体系,为持续发展、合理利用耕地和保障社会经济发展提供参考依据[3,4]。
1 耕地集约利用的内涵
土地集约利用是相对粗放式土地利用而言的。土地集约利用的概念最早来自于李嘉图(David Ricardo)等古典经济学家在地租理论中对农用地的研究。他认为,农地集约利用是指在一定面积的土地上集中投入较多的生产资料和活劳动,使用先进的技术和管理方法,以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式[5]。
马克思认为:“在经济学上,所谓耕地集约化,无非是指资本集中在同一片土地上,而不是分散在若干毗连的土地”。相对而言,农用地集约利用是在单位直接用于农业生产的土地面积上投入较多的生产要素,对土地进行精耕细作,努力增加单位面积产量的土地利用方式。其标志是加大单位面积上劳动、资金和技术等的投入,土地生产者从而得到较高的产量和收益[6]。
耕地集约利用是基于区域耕地资源科学配置和优化的前提,在有限的耕地面积上合理地增加相关生产要素投入(数量适宜且结构协调),最大限度提高耕地利用的综合效益,充分挖掘耕地利用潜力,从而在耕地利用上走内涵挖潜和持续发展道路的一种土地利用方式[7]。
2耕地集约利用评价目标、功能和评价指标选择原则
2.1 评价目标
土地集约利用评价是通过构建不同区域性和尺度性的指标体系,反映评价区域范围土地集约用地程度,评价区域内不同土地利用类型的集约用地情况,以及不同分区范围或不同土地利用功能的集约程度。耕地集约利用评价目标是通过建立一个合理的、多指标的集约利用评价指标体系,反映如何提高耕地的利用效率,落实科学土地资源观。同时,实行合理的耕地利用方式,提高耕地的质量,增强土地的适宜度。通过耕地集约评价挖掘现有耕地的利用潜力,实现不同区域在环境和时间相异的情况下形成合理的、适度的耕地利用集约度,从而达到提高粮食产量、保护耕地和可持续利用耕地的目的。
2.2 评价功能
耕地评价体系的建立从经济、社会和资源环境因子出发,从影响耕地的主要因素分析入手,既反映耕地集约利用水平,又反映耕地质量水平,达到指标体系能够准确地反映耕地利用情况[8]。
2.3 评价指标选取原则
2.3.1 科学性与前瞻性原则
评价体系的建立是用来指导生产实践的,制定的指标要能够科学地反映耕地集约利用程度,综合体现体系的合理性。同时,要有预见性和指导性,要与区域土地利用总体目标和某一土地利用类型的未来主导方面相一致[3]。
2.3.2 系统性与层次性原则
耕地集约利用是一个系统概念,建立指标体系要统筹兼顾各个方面的系统功能,入选指标本身应构成相应系统,反映耕地集约利用从投入到产出的各个方面及其相互关系,既覆盖全面又不重复[8]。整个评价体系分为多个层次,下一层次综合反映上一个层次的集约化程度。这样逐层次是反向综合的关系,依据一定的逻辑规则,形成一个较强结构层次和顺序性的评价指标体系。
2.3.3 现势性与可操作性原则
评价体系应反映时间演变特征的指标,与当前土地利用技术相适应。选取的评价因子要有相对稳定和可靠的数据来源渠道,应能在相关权威机关提供的资料或通过实地调研的基础上,直接获取可量化的数据,便于操作,减少随意性。
2.3.4 资源环境适宜性原则
集约利用指标体系,既不能为了提高耕地集约利用水平而制定“拔苗助长”的标准和政策,也不能人为地降低标准,导致耕地粗放利用。既要遵循社会经济发展规律,又要遵循自然规律。因此,在制定具体的集约利用指标体系时,要考虑当地的自然生态系统的状况和发展规律[3]。
3耕地集约利用的影响因素及指标评价体系构建
3.1 耕地集约利用动力因素
3.1.1 自然地理条件
土地资源是一自然综合体,其性质取决于气候、水文、土壤、生物、地质和地貌等自然要素的相互影响与相互作用,加上这些自然要素本身的时间演化和空间分异,致使作为土地资源复杂属性的土地质量呈现明显的时空变化。因此,反映土地质量的土地适宜性、限制性及其时空分异,是影响土地集约利用及其水平高低的前提条件,而不遵循其适宜性和限制性特点的集约利用也必定不能获得最大化的土地利用综合效益。对于耕地,其自然地理条件的差异直接影响到农作物的产量和质量,从而最终影响耕地集约利用水平的高低。
3.1.2 经济社会发展水平
区域经济社会发展水平及其所表现出来的区域差异影响着土地集约利用,主要包括区域的人口、经济发展阶段、技术水平和文化习俗等。这些因素决定着区域的人地关系、农业投入、农业技术革新及耕作习惯等。耕地集约利用就是要增加资金投入,采用先进的技术,提高单产水平,同时改变传统的耕作方式,促使农民向精细化耕作方式转变,提高耕地的效益。
3.1.3 政策影响
政策因素在一定程度上影响耕地的集约利用,尤其是在我国当前市场经济体制尚未完善和法制建设还不健全的情况下更是如此。以耕地为例,目前影响土地集约利用的政策因素既包括农地制度、农业经营组织和经营方式等微观方面的问题,也有农业投入、农产品价格、流通和工农关系等宏观政策方面的问题。自1986年《土地管理法》、1999年《基本农田保护条例》、2003年《农村土地承包法》、2004粮食直补和2006年取消农业税等一系列国家地方政策实施以来,政府加大对农用地的保护,增加耕地投入,以此推动耕地集约利用水平,促进粮食生产和农民增收。
3.2 耕地集约利用评价指标体系方案
考虑到指标可操作性和易定量化, 耕地集约利用评价指标的选取除考虑耕地利用强度和投入状况外,还侧重考虑耕地利用的生产效益。为此,评价体系分目标层、准则层和指标层3个层次,选用10个指标因子来构建其指标体系,如表1所示。
4 评价方法与模型的建立
4.1 原始数据的获取与指标值的计算
根据《重庆市统计年鉴》、《重庆市土地利用现状图》和重庆市土地利用变更调查数据提供的信息与数据资源,对评价区域进行全面调查计算各项指标值,并建立重庆市耕地集约利用评价指标的原始数据库。
4.2 指标值的标准化处理
指标层数据是耕地集约利用评价的基础,为使数据间具有可比性,需要消除单位和量纲,统一各指标量纲和缩小指标间数量级差异,对原始数据采用极值的方法进行标准化处理。
undefined
式中 —标准化后某指标的值;
Xij—处理前某指标的值;
Ximax—处理前同系列指标的最大值;
Ximin—处理前同系列指标的最小值。
4.3 评价指标权重确定
耕地集约利用是一个多因子综合评价的过程,针对各评价指标对上一层指标影响程度的差异,采用A.L.Saaty的1-9标度法,构造两两比较判断矩阵,利用方根法计算各指标的相对权重值,并通过一致性检验(CR<0.1)。据此,得到重庆都市圈耕地集约利用指标的权重值,如表2所示。
4.4 耕地集约利用综合指数计算
利用标准化后的各评价指标分值及其相应权重,在单项指标评价的基础上,建立耕地集约利用总体评价,计算耕地集约利用水平。
式中 Fi—各准则层分值;
F目标—耕地集约利用综合指数;
—指标层各指标的标准化值;
Wij—指标层各指标的权重;
Wi—各准则层的权重。
5 重庆都市圈耕地集约利用评价
5.1 重庆都市圈概况
重庆都市圈包括渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、巴南区和渝北区共9个区,幅员面积为5479.30km2,是重庆市的经济核心区与长江上游地区经济中心,其发展对周边城市具有重要的辐射作用。由于渝中区没有耕地资源,本文都市区耕地总面积实际上是8个区的耕地总面积(渝中区除外)。
5.2 重庆都市圈耕地集约利用评价
通过对2003-2007年重庆都市圈耕地集约利用评价指标数值标准化计算, 得到标准化值,结合指标值的权重(如表2所示),通过加权求和方法得到2003-2007年重庆市都市圈耕地集约利用强度指数、耕地集约利用投入指数、耕地集约利用效益指数及耕地集约利用水平综合指数,如表3所示。
用同样的方法对2007年重庆都市圈各区耕地集约利用评价指标计算,得到2007年重庆都市圈各区耕地集约利用强度指数、耕地集约利用投入指数和耕地集约利用效益指数及耕地集约利用水平综合指数,如表4所示。
5.3 评价结果
对于重庆都市圈耕地集约利用,所选取的评价指标能够较好地反映耕地集约利用的经济效益、社会效益和生态效益,但各评价指标没有可供参考的国家标准和地方标准,所以选取全国类似用地平均水平作为评价依据,并通过专家咨询的方式最终确定耕地集约利用综合指数的评价标准,如表5所示。
总体上,重庆市都市圈耕地集约利用水平较低。由表4可知,2003-2007年都市圈耕地集约利用综合指数均值为0.51,说明耕地处于低度利用状态,但每年集约利用综合指数差异较大。2003年,集约利用综合指数仅为0.21,为粗放利用。从2003年开始,耕地集约利用水平逐年提高,由2003年的粗放利用发展到2007年的适度利用。5年间,耕地集约利用水平增长0.54,年均增长0.11,年增长率52%,但仍未达到集约利用的标准,可见都市圈的耕地集约利用水平处于持续稳定发展阶段,表现出良好的增长态势。
2007年都市圈各区集约利用水平差异很大,集约利用综合指数最大的是大渡口区,为0.87,达到集约利用水平,高出都市圈集约利用综合指数0.12;南岸区排名第2,为0.63,为适度利用;江北区与九龙坡区为0.43和0.35,为低度利用;沙坪坝区、北碚区和渝北区的集约利用综合指数较为接近,分别为0.26,0.23和0.28,均处于粗放利用状态;巴南区最小为0.17,为严重粗放利用。
5.3.1 从耕地集约利用强度来看
2003-2007年间,利用强度指数从0.47增长到0.88,年均增长27%,其增长率小于耕地集约利用综合指数的增长率,说明耕地集约利用强度的提高对提升耕地集约利用水平的贡献并不大。由图1可见,2007年耕地集约利用强度指数骤然下降,主要是2007年重庆市发生了50年不遇的涝灾,导致耕地复种指数下降。
5.3.2 从耕地集约利用投入来看
都市区耕地集约利用投入呈快速增长的趋势,5年内增长了0.64,年均增长率为85%,其增长率远远大于耕地集约利用水平综合指数的增长率。由此可见,耕地集约利用投入是提高耕地集约利用水平的主要因素。虽然重庆2006、2007年遭受旱涝等自然灾害,但由于加大对耕地集约利用的投入,保证了耕地集约利用水平的快速持续的提高。
5.3.3 从耕地集约利用效益来看
2003-2007年,耕地集约利用效益指数从0.24提升到0.88,年均增长44%,大大低于耕地集约利用投入指数的增长速度,说明都市区目前还处于高投入低产出的状态。
从图1可以看出,2006年的严重干旱致使当年重庆市颗粒无收,粮食产量降到直辖以来的最低水平,造成耕地集约利用效益的低下。因此,要改善耕地条件,完善农田基础设施建设,增强耕地抵御自然灾害的能力,提高耕地集约利用效益。
从以上耕地集约利用水平评价过程和结果可见,集约利用强度的提高并不是提高耕地集约利用水平的主导因素,加大耕地投入能极大地促进耕地集约化经营,对耕地的投入并不是单纯的资金投入,要结合土地整理工程,加大农田基础设施建设,提高耕作主体的科技水平,增施有机肥,提高耕地的综合生产能力。同时,注重提高耕地的利用效益,使耕地的产投比达到最优状态。
6 结论与建议
1) 通过建立耕地集约利用评价指标体系,对重庆市都市圈2003-2007年耕地集约利用水平进行定量评价,较好地反映了都市圈耕地集约的实际情况。评价结果显示,都市圈耕地集约利用水平呈良好发展的态势,但耕地利用强度、投入水平和产出效益对提高耕地集约利用水平的贡献率存在差异。
2) 今后,重庆都市圈应加大耕地的投入,合理安排投入资金、技术和劳力的投入量;转变农业经营理念,实行耕地结构调整,通过对耕地种植结构调整和耕地配置调整,加快耕地流转和产业化的形成;结合主体功能区划,对不同功能区制定不同的耕地保护政策和空间管制规则;开展土地整理或其他整治工程改善耕作条件,提高耕地产出效益;做好灾害预警机制,提高耕地防灾抗灾的能力,保证耕地持续稳定的集约利用。
参考文献
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都市圈评价体系 篇2
都市圈一词衍生于戈特曼提出的Megalopolis思想,国内外学者基于此思想对都市圈的发展模式进行了大量研究。“都市圈”和“城市群”具有不同规模,但国内学者常用来来描述具有群体特征的发展模式,刘少丽等运用中心性指数和重力模型方法,针对研究对象构划出江苏沿江地区的南京、锡常泰、苏通等三大都市圈[1];张旭亮等结合城市等级、经济联系、经济隶属度等对长三角城市群的经济结构变化进行了分析[2];徐梦洁等[3]分析了行政区划调整对城市群空间影响等方面的问题;沈飞通过描述创新投入变量和创新产出绩效变量,运用结构方程分析二者的关联性[4];解学梅基于协同学和博弈论,分析产生技术创新“孤岛效应”的四方面原因[5];曹广喜等基于省级面板数据,实证分析了FDI对长三角、珠三角、京津冀和东北地区创新能力的溢出效应具有显著差异[6];施继元等在分析都市圈创新系统框架的基础上,从创新系统角度分析了都市圈创新效应的成因[7]。国外学者Pinto和Guerreiro运用因子分析法将区域创新能力评价指标提炼为技术创新、经济结构、人力资本和劳动力市场四个维度[8];Stefano Breschi实证分析了发明家在短距离空间及远距离空间均有流动,两部分比例相近[9];Bettencourt实证发现都市圈专利活动和人口规模呈现超线性关系,科研成果、其他创造行业的从业人员与都市圈人口规模也服从超线性比例关系[10];Lim验证了都市圈创新活动集聚与相邻都市圈创新活动集聚的空间关联,分析了都市圈创新活动的时空模式[11];Anselin等利用125个都市圈的重大创新指标,调查了由小型高科技企业在大学研究和创新活动间的知识溢出[12]。
由上述可知,国内学者对都市圈的研究较为关注地域构划、经济协调发展等方面的内容,涉及到创新的内容主要是创新投入与产出的关联性、创新的溢出效应及定性分析创新效应等方面的研究;国外学者主要关注都市圈创新活动(而不是创新能力)的研究,这与国内研究有较大的不同。而且国内学者对创新能力的研究更多的是基于区域范围,区域与都市圈的发展模式有很大的不同,不能直接套用在都市圈的发展研究中。创新能力作为竞争环境中能够获取发展优势的动力源,对都市圈社会经济各方面都产生着重要的影响,只有客观地评价都市圈中创新能力的构成状态,才能更好地指导都市圈如何从创新系统中获取发展先机。因此,本文将在界定都市圈创新能力定义的基础上,构建都市圈创新能力指标体系,并以上海都市圈为实证对象,运用因子分析方法和聚类分析方法对上海都市圈创新能力进行评价研究,为促进上海都市圈创新能力的协调发展、制定相关发展政策等提供科学依据。
2 都市圈创新能力的内涵
法国地理学家戈特曼首先在1957年出版的《Megalopolis:on the Urbanization of the Northeastern Seaboard》里提出“Megalopolis”,后来日本通过国土规划和实践在国际学术界使得“都市圈”一词传播开来。国内学者对都市圈的界定并未达成统一,较多学者倾向于“由一个或多个核心城市与若干相关周边城市组成的,在空间上密切联系、在功能上有机分工相互依存并且具有一体化倾向的城市复合体”,且部分学者以距离核心城市1小时交通时间法则来界定都市圈的范围[13]。创新是指通过流程的改进,将知识转变为新产品、新服务或产量增加的过程,这个过程对改变顾客的需求、提高竞争力和技术更新都非常重要[14]。全少莉等以“城市将知识、技术等资源要素重新整合创造出新知识和新技术,并将其转化为生产力创造出新产品的能力”界定城市创新能力[15]。结合都市圈的群体特征及创新能力相关研究,本文界定都市圈创新能力的概念为:在空间上密切联系且具有一体化倾向的城市复合体,能够利用群体资源将知识转化为新产品、新技术和新服务,推动城市复合体经济整体发展的能力。基于本文界定概念和创新能力评价相关研究,从经济环境、教育环境、创新资源与产出、邮电通信与网络规模等四个方面构建了都市圈创新能力指标体系,如表1。
3 上海都市圈创新能力的实证评价
都市圈创新能力是涉及经济、教育、科技、信息等多方面系统的综合体系,同时也表现出知识转化为有效资源的能力,为了较为全面、客观地评价上海都市圈的创新能力,本文结合运用因子分析方法和聚类分析方法进行实证评价。
3.1 上海都市圈创新能力的因子分析
依据表1所列指标,借鉴2011年版《中国城市统计年鉴》及16个城市的统计年鉴获取相关数据,并将数据输入软件SPSS18.0进行因子分析。输出结果中,Bartlett球形度检验的显著性水平为0.000,KMO值为0.754,表明指标数据适合作因子分析;根据特征值大于1和方差累积百分比大于85%的原则提取两个主因子,方差累积百分比达到93.788%,能够较为全面地反映原有数据信息。由于两个主因子的原始载荷不易于解释数据,因此运用最大方差法对数据进行旋转,旋转3次后数据收敛,旋转后的因子载荷如表2所示。
主因子F1中I5、I14、I9和I8等指标的载荷比较大,I5反映了城市对文化事业的重视程度和提供知识资源的能力,I14反映了创新所需的信息资源规模,I8和I9反映了创新活动所需的资金和人力资源,F1主要代表创新资源的投入;主因子F2中I2、I10、I11和I1的载荷比较大,I1和I2从整体和人均角度反映了城市经济的产出规模,I10和I11从申请和授权角度反映了拥有自主知识产权成果的情况,F2主要代表经济和创新的产出;F1和F2较为全面地从创新所需的资源投入(包括知识、信息、资金、人力等资源)、经济产出、创新产出等方面反映出上海都市圈将知识转化为新产品、新技术、经济产出的能力。基于方差贡献率构建因子得分函数为F=0.676F1+0.262F2,结合软件输出的两个主因子值计算因子得分并排序,具体见表3。
3.2 上海都市圈创新能力的聚类分析
为了使得后期的结论分析更具有针对性,将两个主因子得分值输入SPSS18.0中,基于平方Euclidean距离进行聚类分析,聚类树状图结果如图1所示。聚类得出四个类别:(1)上海,创新资源投入非常大,经济和创新的产出比较大,而且投入和产出均位于前列;(2)无锡和苏州,创新资源的投入非常小,处于上海都市圈城市排序的末端,而经济和创新的产出非常大,处于上海都市圈城市中的第一和第二位;(3)杭州和宁波,属于浙江省的两个核心城市,创新的投入与产出相对均衡,均位于前列;(4)南京、常州、南通、镇江、泰州、嘉兴、湖州、绍兴、舟山、台州,创新的投入与产出大多处于中间水平,而且大多数城市的创新投入与创新产出表现为非均衡状态。
4 结论
结合上述的上海都市圈创新能力实证评价结果,分析得出结论如下:
(1)上海都市圈应凭借经济水平与创新能力的关联,促进二者的相互汲取和联合发展。结合实证评价结果,上海市的创新能力在上海都市圈中列于首位,与其经济水平的核心地位匹配,在聚类分析中也被划为单独的一类,即投入与产出均较大,而投入的前提基础是经济平台提供的能量;同时,杭州、苏州的创新能力地位分别位于第二和第三,从侧面上反映出创新能力与经济水平的地位具有一定关联,创新能力的提高有助于促进经济水平的发展,经济水平反过来亦能提供创新能力所需的资源支持。
(2)经济发展水平对创新的投入力度具有一定影响,应开拓满足创新发展所需资金投入的途径。创新能力的构成中,“创新资源投入”的权重非常大,因子得分排名在前列的,说明该城市在创新资源投入方面的力度相对比较大;指标I3在创造资源投入中的载荷较大,指标I1和I2在经济和创新产出中的载荷较大,表明城市经济的发展水平对创新发展所需的资金投入层面有较大影响,除了从政府角度加强对创新发展的资金投入,也应该从行业、企业角度开拓资金的来源渠道,为创新能力的提升提供坚实的经济基础。
(3)邮电通信与网络规模对创新能力产生正向作用,有利于扩大创新技术的传播范围。国际互联网用户数和电信业务总量对创新能力的影响很大,亦是创新资源投入的中坚力量,体现了上海都市圈创新能力在很大程度上依赖通信网络的规模,即不仅创新能力需要以信息平台的建设来更新投入、转换、产出的模式,而且创新技术传播和实现在很大程度上依靠城市的信息化水平。
(4)主因子1的构成中,指标I5和I9的载荷较大,表明上海都市圈各城市对于公共知识资源投入的重视,而且较好地发挥了科技人员的能动效应,在创新能力中很好地实现了“思维”与“行动”的结合。主因子1的排序中,前列城市大多为距离核心城市上海较远的城市,这些城市对创新发展的投入较多,表明这些城市为了弥补自身具有的空间区位劣势,在加强信息平台建设的基础上,不断增强对创新发展的资源投入,以此获取在上海都市圈中的发展机遇。
(5)主因子2的构成中,专利申请数和专利授权数很好地实现了创新产出的描述,与很多其他学者的研究结果一致。将主因子1和主因子2的排序进行比较,发现各城市的创新投入与产出并非完全匹配:①部分城市创新资源投入的排名优于经济和创新产出,未能充分发挥资源优势,投入的创新资源没有很好地转化为新产品、新技术或新服务,尤其是南京、台州、泰州、湖州和扬州的经济和创新产出的排名非常靠后;②部分城市创新资源投入的排名劣于经济和创新产出,较好地利用了现有的创新资源,以较高的水平将投入转化为产出,尤其是无锡和苏州,经济和创新产出水平列于上海都市圈的前两位。创新资源投入的目的是为了获得更多的经济和创新产出,未能充分发挥创新资源的城市,应以聚类分析中的第(2)类城市的模式为借鉴、以经济和创新产出优于投入的城市为发展目标,通过转换管理模式、提升发展层次等途径,促进更多的经济和创新产出。
(6)上海都市圈各城市创新能力以上海为中心,近似圈层结构分布。结合各城市创新能力数值、聚类分析结果,上海以绝对核心位于中心;苏州、杭州、南京、宁波和无锡紧邻围绕着上海,属于聚类分析中的第(2)类、第(3)类,而南京是江苏省的经济、政治、文化中心;南通、嘉兴、常州、台州、绍兴和扬州则以第二圈层围绕上海,大部分城市是借助于上海的较近距离优势而位于第二圈层,台州虽然距离核心城市较远,但凭借其经济的发展、对创新资源的大力度投入,跃入第二圈层;其余城市大多未能高效地将资源投入转化为创新成果产出,仅能以相对的弱势分布于上海都市圈外层。
摘要：通过界定都市圈创新能力的定义,从经济环境、教育环境、创新资源与产出、邮电通信与网络规模等四个方面构建描述指标体系。以上海都市圈为研究对象,运用因子分析方法和聚类分析方法综合评价上海都市圈创新能力,分析得出经济发展对创新能力发展的影响、创新投入与产出的城市差别、上海都市圈创新能力以近似圈层结构分布等结论。
都市圈评价体系 篇3
20世纪七八十年代以来,美国、英国、加拿大、澳大利亚等发达国家为了解决财政困境和提高政府公众信任度,普遍推行了以绩效评价为核心的预算管理改革,建立了相应的绩效评价体系,并取得了显著成果。随着我国财政预算管理体制改革的不断深化,中央和地方各级财政也在积极探索和研究绩效评价工作,强化财政收支管理与监督,提高财政资金使用效率,已成为财政管理工作的重要内容。
2 成都市预算绩效管理工作开展现状及存在的问题
近年来,成都市的预算绩效管理工作不断取得进展。2010年,出台了《财政支出绩效考评办法》和《财政支出绩效考评指标体系框架》,并选取部分财政支出项目开展绩效评价;2012年,开展部门整体支出绩效评价试点工作;研究出台《2014年市级财政支出绩效评价工作方案》,对市级78个重点项目和5个市级部门全面开展支出绩效评价,通过《关于全面推进预算绩效管理的意见》,对预算支出绩效评价工作进行制度性的设计,为全面推进预算绩效管理、提高财政资金使用效益提供制度基础。
然而,成都市绩效评价工作虽然总体上取得了较大成果,但也存在一些问题,例如指标设计不尽合理,部分单位对绩效评价工作的重要性和意义没有引起足够的重视,预算编制缺乏科学性,忽视绩效过程管理,制度建设有待完善等问题。
3 对推进成都市预算绩效管理改革的思考
目前成都市财政支出绩效评价工作还在深入推进中,根据《关于全面推进预算绩效管理的意见》,需要构建全过程预算绩效管理机制,建立以绩效结果为导向,以绩效目标为基础,以绩效评价为手段,以结果应用为保障,以制度机制建设为支撑,以改善管理、优化资源配置、提升公共服务水平为目的,覆盖所有预算部门和所有财政资金,贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系。
3.1 大力推进部门整体支出绩效评价
2011年,财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),《暂行办法》把预算支出绩效评价分为基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价三个类别,要求有条件的地方可以对部门整体支出进行评价。部门整体支出绩效评价,从政府职能出发,考量政府机构使用财政资金是否达到目标成果,并以此制定相应的评价标准。因为具体部门职能复杂、专业性强,财政支出规模较大,涉及单位较多,所以部门整体绩效评价比基本支出和项目支出绩效评价难度更大,要求更高。
尽管如此,对部门进行整体支出绩效评价仍然意义重大。对项目的绩效评价只是反映一个部门的一项工作是否取得效果,这种过度细化的评价方式,不能反映部门整体的功能定位和社会效益是否实现。作为提供公共产品的政府部门,应该同企业一样,关注其整体的产出和效益。所以,有必要实施部门整体绩效评价,衡量部门整体支出的预期产出、预期效果、服务对象或受益人满意程度和达到预期产出所需要的成本资源的相关绩效指标,促进部门更好地履行职责。
3.2 建立结果导向的绩效评价体系
在我国绩效评价改革之初,由于体制和技术上的限制,很多地方财政绩效评估还是以过程导向为主,最容易回答的问题是:做了些什么?所以财政资金的使用存在“重分配、轻管理,重支出、轻绩效”的问题。而绩效管理本身应该是一种以支出结果为导向的管理模式,强调支出的责任和效率,要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注资金的产出和结果,要求政府部门不断改进服务水平和质量,花尽量少的钱,办尽量多的事,向社会公众提供更多、更好的公共产品和服务。
随着对绩效评价工作的不断探索、深化和财政部门的引导,结果为导向正在受到重视。“财政资金使用得好不好”,“对社会公众产生什么样的影响,支出的效益怎么样”,回答这些问题变得越来越重要。从过程导向到结果导向是我国预算管理体制改革前进的必经之路,也是预算管理体制改革所要实现的最终目标。中央、财政部高度重视政府绩效管理工作,多次强调要积极推进绩效考评工作,逐步建立以结果为导向的财政资金使用新模式。
3.3 绩效评价机制:贯穿预算编制、执行、监督全过程,上下联动,以财政部门为核心的多层次评价体系
我们应该借鉴发达国家经验,建立“做事才有钱,花钱必问效,无效必问责”的预算绩效管理制度,重点通过实施结果导向的绩效评价制度,回答“花钱购买到什么服务?是否值得?”这个问题。
首先,预算部门在编报年度预算时,应当根据本部门职能以及事业发展规划和工作实际情况,编报部门整体支出绩效目标和绩效说明,经财政部门审核确认后,方可进入下一步预算编审流程。对不符合要求的,进行调整和修改。财政部门、预算部门分别向本级部门、所属单位批复支出预算时,一并批复绩效目标,作为预算执行、绩效评价与问责的依据。其次,在预算执行过程中,财政部门、审计部门和预算部门应当对绩效目标实现情况进行跟踪管理和监控,及时发现问题,并进行整改。再次,预算执行结束,预算部门应当对本部门及其所属单位的整体支出绩效目标完成情况进行评价,形成评价报告报财政部门。财政部门和审计部门应当对预算部门绩效评价报告进行审查,对预算部门整体支出管理绩效情况进行综合评价,相关部门、单位根据绩效评价结果进行整改。复次,绩效评价结果可作为绩效问责、改进预算管理和后年度预算安排的重要依据。最后,在预算绩效管理过程中的评审、评估、评价等工作,还可以根据需要委托专家、中介机构等第三方实施,使绩效评价工作更加客观。
这种机制设计将绩效评价和各部门实际工作紧密联系起来,突出政府宏观管理、指导和监督职能,实施绩效评价时可直接验证部门计划指标的实现程度,降低绩效评价工作量,从而实现批量评价。而对预算部门而言,绩效评价不再只是其年度结束后被动参与的工作,而是与其预算制定、预算执行、工作责任紧密联系起来的。通过绩效评价,将绩效目标变为部门管理目标,发挥主观能动性,提高其参与度,实现过程控制。最终使绩效考核起到导向作用,进一步鼓励部门管理创新,上下联动,优化资源配置,提高财政资金的使用效率。
所以,未来成都市财政支出绩效管理改革的发展方向应该是完善以结果为导向的财政全过程整体支出绩效评价体系,深入推进部门整体支出绩效评价工作,形成以财政部门为核心,贯穿预算编制、执行、监督全过程,上下联动的多层次评价机制,全方位的评价指标,进一步优化成都市财政支出绩效评价的指标和流程设计,提高财政资金使用效益,实现绩效管理目标,并最终形成一套行之有效、可操作性强、可复制的财政支出评价机制。
摘要：近几年,成都市财政支出绩效管理工作一直稳步推进,取得了较好的效果。随着我国财政预算管理体制的不断深化,目前成都市财政支出绩效评价工作还在深入推进中,为进一步完善绩效评价体系,需要构建以结果为导向的全过程预算绩效管理体系,使绩效管理贯穿预算编制、执行、监督的全过程,优化资源配置,以提升公共服务水平为目的,提高财政资金的使用效率。
关键词：财政支出,绩效评价,结果导向
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