自然灾害救助体系

自然灾害救助体系（通用9篇）

自然灾害救助体系 篇1

应急能力是自然灾害发生时高效有序开展相关应急行动, 将灾区人们的损失降到最低, 并在救援救助方案制定、物资调运等方面的准备和努力。 早在1 997年美国联邦紧急事务管理局( FEMA) 与国家紧急管理协会研发了一套州与地方政府应急管理准备能力评估系统,系统中评估体系针对1 3项紧急事务管理职能进行了评价。 2000年美国FEMA在此基础上进行了修正, 构成了评价各州能力的1 3个要素、 1 04个属性、453个特征组成的3级体系, 以及评价地方政府的1 3个要素、 98个属性、520个特征组成的3级体系, 该系统依据政府级别不同而在细致和表述方法上稍有区别[1]。 日本通过2002年举办的 “ 地方公共团体的地域防灾能力及危机管理对应力评估研讨会”,会上制定了详细的地方防灾救援能力评估体系[2]。 加拿大自然灾害主管部门主要负责制定相关政策和协调政府与其他部门的关系, 安大略省在2003年出台了全面应急计划[3], 从预防、 应对及恢复3个方面构建了应急能力评估体系并进行了评估。 国内针对此方面的研究起步较晚,2003年王绍玉首先提出了城市灾害应急能力评价体系框架[4]。2005年邓云峰提出完整的应急救援服务体系,包括组织体制、运行机制、法律机制和应急保障[5]。

目前, 针对城市自然灾害应急救助能力评价指标体系仍没有统一模式, 在此方面国内研究仍处于起步阶段,因此,笔者在总结前人研究的基础上提出了城市自然灾害应急救助能力评价指标体系与模型, 为城市自然灾害应急管理提供参考依据。

1城市自然灾害应急救助能力概念框架

1.1城市自然灾害应急救助能力含义

“ 应急”是指应对突然发生的需要紧急处理的事件。 其中包含两层含义: 客观上,事件是突然发生的;主观上, 需要紧急处理这种事件。 国外《 钱伯斯词典》 把应急( Emergency) 定义为突然发生并要求立即处理的事件。 自然灾害应急是指对人、 经济及社会有着重大影响的自然灾害事件发生能够在一定时间内采取的紧急行动。

目前对“ 应急救助”的概念理解较多, 但可归结为两种: 一是搜救与营救;二是紧急和急需的帮助。 前一种主要可理解为灾害发生后拯救生命的一种行动,而后者可理解为除了紧急救援之外还包含帮助之义。

“能力”原本是针对个人顺利、有效完成某种活动的质量、效率及达到的水平。“自然灾害应急救助能力”是指当灾害发生时,能够高效有序地开展相关应急救援行动,将灾区人们的损失降到最低,而在救援救助方案制定、物资调运、救灾资金、指挥协调、通信、行动支持、演练等方面做的准备和努力。

1.2概念框架

总结国内外相关研究,针对城市自然灾害应急救助能力提出了概念框架,其中包括5个1级指标,即指挥系统、救援队伍组织结构、救援行动能力、救援支援能力及救援保障能力,1 8个2级指标,各1级指标下的2级指标选取主要参考实际城市中的应急救助相关内容进行了详细的筛选,最终确定了城市自然灾害应急救助能力概念框架,见图1。

2城市自然灾害应急救助能力评价方法与技术流程

2.1评价方法

2.1.1层次分析法(AHP) 层次分析

法是目前较为常用的一种对指标进行定量分析的方法。 该方法的思路主要是利用相关领域的多位专家的经验,对每个因子进行两两比较、判断并赋值,得到判断矩阵,经过计算得到评价指标中每一个因子的权重值,并进行一致性检验。通过对指标进行一对一的比较,可以连续进行并能随时进行改进,是比较常见的一种计算方法[6,7]。

2.1.2加权综合评价法加权综合评分法是假设由于指标i量化值的不同,而使每个指标i对于特定因子j的影响程度存在差别[8,9],公式为:

式中,CVj是评价因子的总值,QVij是对于因子j的指标i ( QVij) ,WCi是指标i的重值( 0≤WCi≤1) ,通过AHP方法计算得出,m是评价指标个数。

2.2技术流程

依据上述城市自然灾害应急救助能力的概念及实际情况分析结果,提出城市自然灾害应急救助能力评价基本过程,包括数据搜集、数据处理、数据存储、各指标数据计算、自然灾害应急救助能力评价5个方面( 图2) 。

3城市自然灾害应急救助能力评价指标体系与评价模型

3.1评价体系构建

依据城市自然灾害应急救援救助能力构成, 从研究区的指挥系统与救援队组织结构、救援队行动能力、救援队支持能力、 救援保障能力5个方面综合选取了1 8个评价指标,并赋予相应的权重。 其中有指标不能直接进行量化, 该研究则采用了专家打分法对其进行了打分赋值。

1 8个2级指标组织结构构成、 人员数量、救援指挥、救援任务管理、通信协调、决策系统、搜救系统、反应时间、医疗资源、行动支持、工作程序、人力支援、物力支援、技术支援、财力支援、装备保障、生活保障、技术保障的权重分别为0.41 、0.1 7、0.21 、0.28、0.1 5、0.1 6、0.36、0.36、0.1 4、0.06、0.45、 0.28、0.1 2、0.20、0.21 、0.38、0.1 9、0.45。

3.2评价指标量化

由于城市自然灾害应急救助能力评价指标体系中各指标单位不同,给实际计算带来不便, 因此对每一个指标进行无量纲化处理:

式中,xij为第i个对象的第j项指标值,Xij为无量纲化处理后的第i个对象的第j项指标值。 Xmin和Xmax分别为指标的最小与最大值。 据式( 2) 处理后的每个指标值域范围为[0,1 ]。

对于指标体系中无法直接量化的指标, 可以采取赋值法对该指标进行赋值。

3.3评价模型构建

根据加权综合计算公式, 结合城市自然灾害应急救援能力评价体系, 建立如下城市自然灾害应急救援能力评价模型。

指数模型:

其中,JYNL是城市自然灾害应急救援能力,用于表示城市自然灾害应急救援能力大小程度,其值越大,则城市自然灾害应急救援能力越大,反之越小;H、Z、Y、N、B的值相应地表示根据加权综合评价法建立的指挥系统与救援队组织结构、救援队行动能力、救援队支持能力、救援保障能力指数。Wi为各指标权重;在式(4)~(8)中,Xi是指标i量化后的值。

4结论

研究依据自然灾害应急救助理论,讨论了城市应急、应急救援、应急救援能力三者之间的相关性与差异性,并依此为基础,给出了城市自然灾害应急救助能力评价的基本概念框架, 构建了城市自然灾害应急救助能力评价指标与模型。 城市自然灾害近些年频发,其评价过程较为复杂,目前针对此项研究的内容较少, 至今缺乏统一的程序与范式, 尤其是针对城市地区小尺度的自然灾害应急救助能力评估理论和方法的系统研究尚待深入开展。 因此,该文着重对此方面进行了探讨, 并提出了一套城市自然灾害应急救助能力评估的思路与方法, 创建了城市自然灾害应急救助能力评估模型与范式,以充实、完善城市自然灾害应急救助评估研究理论与方法, 为我国制订城市自然灾害应急救助与管理和规划提供依据。

自然灾害救助体系 篇2

中华人民共和国国务院令 第577号

《自然灾害救助条例》已经2010年6月30日国务院第117次常务会议通过，现予公布，自2010年9月1日起施行。

总理 温家宝

二○一○年七月八日

自然灾害救助条例

第一章 总

则

第一条 为了规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活，制定本条例。

第二条 自然灾害救助工作遵循以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的原则。

第三条 自然灾害救助工作实行各级人民政府行政领导负责制。

国家减灾委员会负责组织、领导全国的自然灾害救助工作，协调开展重大自然灾害救助活动。国务院民政部门负责全国的自然灾害救助工作，承担国家减灾委员会的具体工作。国务院有关部门按照各自职责做好全国的自然灾害救助相关工作。

县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构，组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然灾害救助相关工作。

第四条 县级以上人民政府应当将自然灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全与自然灾害救助需求相适应的资金、物资保障机制，将人民政府安排的自然灾害救助资金和自然灾害救助工作经费纳入财政预算。

第五条 村民委员会、居民委员会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法协助人民政府开展自然灾害救助工作。

国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。

第六条 各级人民政府应当加强防灾减灾宣传教育，提高公民的防灾避险意识和自救互救能力。

村民委员会、居民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展防灾减灾应急知识的宣传普及活动。

第七条 对在自然灾害救助中作出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。

第二章 救助准备

第八条 县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、规章，上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本行政区域的自然灾害风险调查情况，制定相应的自然灾害救助应急预案。

自然灾害救助应急预案应当包括下列内容：

（一）自然灾害救助应急组织指挥体系及其职责；

（二）自然灾害救助应急队伍；

（三）自然灾害救助应急资金、物资、设备；

（四）自然灾害的预警预报和灾情信息的报告、处理；

（五）自然灾害救助应急响应的等级和相应措施；

（六）灾后应急救助和居民住房恢复重建措施。

第九条 县级以上人民政府应当建立健全自然灾害救助应急指挥技术支撑系统，并为自然灾害救助工作提供必要的交通、通信等装备。

第十条 国家建立自然灾害救助物资储备制度，由国务院民政部门分别会同国务院财政部门、发展改革部门制定全国自然灾害救助物资储备规划和储备库规划，并组织实施。

设区的市级以上人民政府和自然灾害多发、易发地区的县级人民政府应当根据自然灾害特点、居民人口数量和分布等情况，按照布局合理、规模适度的原则，设立自然灾害救助物资储备库。

第十一条 县级以上地方人民政府应当根据当地居民人口数量和分布等情况，利用公园、广场、体育场馆等公共设施，统筹规划设立应急避难场所，并设置明显标志。

启动自然灾害预警响应或者应急响应，需要告知居民前往应急避难场所的，县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当通过广播、电视、手机短信、电子显示屏、互联网等方式，及时公告应急避难场所的具体地址和到达路径。

第十二条 县级以上地方人民政府应当加强自然灾害救助人员的队伍建设和业务培训，村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当设立专职或者兼职的自然灾害信息员。

第三章 应急救助

第十三条 县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当根据自然灾害预警预报启动预警响应，采取下列一项或者多项措施：

（一）向社会发布规避自然灾害风险的警告，宣传避险常识和技能，提示公众做好自救互救准备；

（二）开放应急避难场所，疏散、转移易受自然灾害危害的人员和财产，情况紧急时，实行有组织的避险转移；

（三）加强对易受自然灾害危害的乡村、社区以及公共场所的安全保障；

（四）责成民政等部门做好基本生活救助的准备。

第十四条 自然灾害发生并达到自然灾害救助应急预案启动条件的，县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当及时启动自然灾害救助应急响应，采取下列一项或者多项措施：

（一）立即向社会发布政府应对措施和公众防范措施；

（二）紧急转移安置受灾人员；

（三）紧急调拨、运输自然灾害救助应急资金和物资，及时向受灾人员提供食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助，保障受灾人员基本生活；

（四）抚慰受灾人员，处理遇难人员善后事宜；

（五）组织受灾人员开展自救互救；

（六）分析评估灾情趋势和灾区需求，采取相应的自然灾害救助措施；

（七）组织自然灾害救助捐赠活动。

对应急救助物资，各交通运输主管部门应当组织优先运输。

第十五条 在自然灾害救助应急期间，县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构可以在本行政区域内紧急征用物资、设备、交通运输工具和场地，自然灾害救助应急工作结束后应当及时归还，并按照国家有关规定给予补偿。

第十六条 自然灾害造成人员伤亡或者较大财产损失的，受灾地区县级人民政府民政部门应当立即向本级人民政府和上一级人民政府民政部门报告。

自然灾害造成特别重大或者重大人员伤亡、财产损失的，受灾地区县级人民政府民政部门应当按照有关法律、行政法规和国务院应急预案规定的程序及时报告，必要时可以直接报告国务院。

第十七条 灾情稳定前，受灾地区人民政府民政部门应当每日逐级上报自然灾害造成的人员伤亡、财产损失和自然灾害救助工作动态等情况，并及时向社会发布。

灾情稳定后，受灾地区县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当评估、核定并发布自然灾害损失情况。

第四章 灾后救助

第十八条 受灾地区人民政府应当在确保安全的前提下，采取就地安置与异地安置、政府安置与自行安置相结合的方式，对受灾人员进行过渡性安置。

就地安置应当选择在交通便利、便于恢复生产和生活的地点，并避开可能发生次生自然灾害的区域，尽量不占用或者少占用耕地。

受灾地区人民政府应当鼓励并组织受灾群众自救互救，恢复重建。

第十九条 自然灾害危险消除后，受灾地区人民政府应当统筹研究制订居民住房恢复重建规划和优惠政策，组织重建或者修缮因灾损毁的居民住房，对恢复重建确有困难的家庭予以重点帮扶。

居民住房恢复重建应当因地制宜、经济实用，确保房屋建设质量符合防灾减灾要求。

受灾地区人民政府民政等部门应当向经审核确认的居民住房恢复重建补助对象发放补助资金和物资，住房城乡建设等部门应当为受灾人员重建或者修缮因灾损毁的居民住房提供必要的技术支持。

第二十条 居民住房恢复重建补助对象由受灾人员本人申请或者由村民小组、居民小组提名。经村民委员会、居民委员会民主评议，符合救助条件的，在自然村、社区范围内公示；无异议或者经村民委员会、居民委员会民主评议异议不成立的，由村民委员会、居民委员会将评议意见和有关材料提交乡镇人民政府、街道办事处审核，报县级人民政府民政等部门审批。

第二十一条 自然灾害发生后的当年冬季、次年春季，受灾地区人民政府应当为生活困难的受灾人员提供基本生活救助。

受灾地区县级人民政府民政部门应当在每年10月底前统计、评估本行政区域受灾人员当年冬季、次年春季的基本生活困难和需求，核实救助对象，编制工作台账，制定救助工作方案，经本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府民政部门备案。

第五章 救助款物管理

第二十二条 县级以上人民政府财政部门、民政部门负责自然灾害救助资金的分配、管理并监督使用情况。

县级以上人民政府民政部门负责调拨、分配、管理自然灾害救助物资。

第二十三条 人民政府采购用于自然灾害救助准备和灾后恢复重建的货物、工程和服务，依照有关政府采购和招标投标的法律规定组织实施。自然灾害应急救助和灾后恢复重建中涉及紧急抢救、紧急转移安置和临时性救助的紧急采购活动，按照国家有关规定执行。

第二十四条 自然灾害救助款物专款（物）专用，无偿使用。

定向捐赠的款物，应当按照捐赠人的意愿使用。政府部门接受的捐赠人无指定意向的款物，由县级以上人民政府民政部门统筹安排用于自然灾害救助；社会组织接受的捐赠人无指定意向的款物，由社会组织按照有关规定用于自然灾害救助。

第二十五条 自然灾害救助款物应当用于受灾人员的紧急转移安置，基本生活救助，医疗救助，教育、医疗等公共服务设施和住房的恢复重建，自然灾害救助物资的采购、储存和运输，以及因灾遇难人员亲属的抚慰等项支出。

第二十六条 受灾地区人民政府民政、财政等部门和有关社会组织应当通过报刊、广播、电视、互联网，主动向社会公开所接受的自然灾害救助款物和捐赠款物的来源、数量及其使用情况。

受灾地区村民委员会、居民委员会应当公布救助对象及其接受救助款物数额和使用情况。

第二十七条 各级人民政府应当建立健全自然灾害救助款物和捐赠款物的监督检查制度，并及时受理投诉和举报。

第二十八条 县级以上人民政府监察机关、审计机关应当依法对自然灾害救助款物和捐赠款物的管理使用情况进行监督检查，民政、财政等部门和有关社会组织应当予以配合。

第六章 法律责任

第二十九条 行政机关工作人员违反本条例规定，有下列行为之一的，由任免机关或者监察机关依照法律法规给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）迟报、谎报、瞒报自然灾害损失情况，造成后果的；

（二）未及时组织受灾人员转移安置，或者在提供基本生活救助、组织恢复重建过程中工作不力，造成后果的；

（三）截留、挪用、私分自然灾害救助款物或者捐赠款物的；

（四）不及时归还征用的财产，或者不按照规定给予补偿的；

（五）有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为的。

第三十条 采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取自然灾害救助款物或者捐赠款物的，由县级以上人民政府民政部门责令限期退回违法所得的款物；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十一条 抢夺或者聚众哄抢自然灾害救助款物或者捐赠款物的，由县级以上人民政府民政部门责令停止违法行为；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条 以暴力、威胁方法阻碍自然灾害救助工作人员依法执行职务，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附

则

第三十三条 发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，需要由县级以上人民政府民政部门开展生活救助的，参照本条例执行。

第三十四条 法律、行政法规对防灾、抗灾、救灾另有规定的，从其规定。

谈自然灾害灾后救助之伦理原则 篇3

关键词：自然灾害,灾后救助,伦理原则

“随着现代科技的发展, 人类在极力为自己创造一个更加舒适的生活环境 (主要是物质条件) 的同时, 却频繁遭受来自大自然的威胁, 全球范围内自然灾害的发生率明显提高。”1有关资料显示, 20世纪前50年全世界有大灾16次, 后50年有大灾30次, 大灾次数明显上升。期间, 中国发生的大灾多达15次, 接近世界大灾的1/3。而面对自然灾害, 人们不同的道德行为将直接影响到抗灾救灾的实际效果。因此, 对自然灾害灾后救助的伦理问题进行研究具有很大的现实意义。

一、以人为本原则

坚持以人为本是我们党一脉相承又与时俱进的思想主张。以人为本是历史唯物主义的一项基本原则, 是我党在新时期提出的重大战略思想, 也应该是灾害救助中必须坚持的基本原则。

灾害救助中坚持以人为本, 首先就是要保障人民群众的生命安全。因为生命对于任何人来说只有一次, 没有人的生命, 就没有一切人类文明。2008年5月12日汶川大地震发生后, 胡锦涛总书记在第一时间提出了要不惜一切代价首先救人的救援思想。2008年5月18日, 国务院发布公告, 首次设立“全国哀悼日”, 悼念汶川地震遇难同胞。秘鲁等国也设立“国家哀悼日”, 为中国汶川地震致哀。这些都极大地体现了人们对生命本身的尊重。

坚持以人为本, 要在保障人民生命安全的前提下, 尽最大努力保护人民群众的财产安全。因为财产是人生不可或缺的一部分, 财产得到更多的挽救, 既是对受难者的心灵慰藉, 也能对灾后重建起到积极的促进作用。

坚持以人为本, 还需对灾民进行灾后的心理抚慰与救助。“自然灾害的发生常常难以预料, 超出个人和团体的应付能力, 这会导致灾民出现焦虑、恐惧、烦躁不安、消沉等不良情绪, 形成心理危机。”2心理学研究表明, 经历一次重大灾难后, 受害人可能长期保留灾难中的种种痛苦回忆, 造成心理创伤后应急紊乱。3因此, 对受灾群众进行有效的心理救助, 使他们尽快地走出灾害的痛苦和阴影, 重建生活的勇气, 同样是坚持以人为本的重要内容。

二、公平正义原则

救灾活动是维护公共利益的社会行为, 因此, 必须体现公平与正义的原则。自然灾害救助中的公平与正义主要是指在灾害的管理中坚持人与人的权利与义务的平等, 维护人类社会的公共利益。公平与正义原则在救灾中主要体现在生命权、救助机会、物资分配等方面。

生命权是指人身不受伤害和杀害的权利或得到保护以免遭伤害和杀害的权利, 取得维持生命和最低限度的健康保护的物质必须的权利。生命权是人权最基本的权利。由于人人生而平等, 人人都享有平等的生命权, 在自然灾害突发的那一刻, 人人都应该享有平等的逃生权利和享受平等的救助机会。不能以权力大小、级别或学历的高低来决定谁先逃生、谁后逃生。同样, 在救援过程中, 也必须实行无差别的救援, 即“救人不挑人”, 一旦发现受灾人员, 就必须最大限度地对其实施救援, 而不能因为其身份、性别、国籍、受伤程度等不同而区别对待。

物资分配公平指对灾民在救灾物资的分配上必须坚持平等原则, 不能因为是干部就多分。2008年汶川地震后, 温家宝强调, 抗震救灾物资的分配要根据受灾地区的情况, 保证重点, 做到公平、公正、公开。要向群众公布救助标准、享受救助条件及救灾物资数量, 坚决杜绝优亲厚友、性别歧视和年龄歧视, 维护灾区群众的基本生活权利。

三、儿童妇女优先原则

在自然灾害面前, 虽然每个人都享有平等的求生机会, 但是这种公平的求生权利事实上只能在一种理想状态下才能实现。这种理想状态就是当灾害发生时, 每个人都能依靠自己的力量, 在足够的逃生机会和自救条件下获取自救。而现实往往却是受灾群体自救手段和途径非常有限, 逃生时间极其紧迫。在如此尴尬的境地中, 必然就会涉及到谁应当具有优先性的伦理问题。本文认为儿童妇女应该给予优先考虑和关注。

对儿童和妇女的优先保护, 首先是由他们在人类社会发展过程中的特殊地位决定的。儿童是国家和社会的希望, 是人类的未来, 其命运决定着人类发展的方向, 其安危关乎着整个时代。妇女在生活中不仅承担着繁重的家务, 更承担着繁衍下一代的责任, 她们在人类社会发展中具有不可替代的作用。从某种意义上说, 对儿童和妇女的保护, 是人类保护自身种族繁衍的需要和本能的体现。其次是由他们身心发展的特殊性决定的。儿童和妇女都属于弱势群体, 对于年幼的儿童来说, 他们人生阅历有限, 认识与理解能力不足, 在重大灾害发生之际, 面临生死逃亡, 他们很难做出及时的反应和理性的判断选择, 对逃生途径也掌握不足。妇女由于受生理、心理和体力等多种因素的影响, 在灾害面前往往缺乏理性认知和科学判断, 自救能力相对较低。而保护弱者历来是人类的传统美德, 也是人性的体现, 更是使他们真正享有平等生命权的需要。因此, 在灾害面前人们应该给他们更多的关爱和帮助。

四、集体主义原则

在灾害中, 集体主义精神必不可少。只有坚持集体主义原则, 在抗灾救灾中我们才能同心同德、齐心协力、共渡难关。

⑴坚持集体主义原则是灾民成功自救的基础。因为一方面由于面对自然灾害的巨大风险, 个人力量往往比较薄弱, 再加上个人缺乏有效协调, 不了解自救的科学步骤与合理方案, 就难以实现科学逃生与有效的自救。另一方面如果每个人只顾及自己和其亲友, 社会将陷于一盘散沙, 社会功能将会失效, 则个人就很难自救成功。因此, 灾难面前个人利益应当服从集体利益, 遵从集体的安排, 积极参与社会团体的责任分工, 相互协调, 通力合作, 各自承担相应的责任, 最终才能在与他人的合作中实现自救。4

⑵坚持集体主义原则是实现损失最小化救灾目标的前提。在某种情况下, 当牺牲一个人的利益或少数人的利益能够换来大多数人的生命财产安全的时候, 个人或少数人如果能够在关键时刻勇于献身, 牺牲自我的利益, 发挥集体主义精神, 就能使灾害损失实现最小化。比如, 在洪水灾害中, 往往需要开辟泄洪区来泄洪, 这样, 一部分上游区域的人们为了保证更多下游区域人们的安全, 就需要具有这种伟大的集体主义精神, 在安全撤退的基础上, 让洪水淹没自己的家园, 而保证大多数人利益的安全。

⑶坚持集体主义原则是赢取抗灾救灾最终胜利的根本保证。因为自然灾害是整个社会乃至全人类的共同敌人, 与自然灾害作斗争就必须依靠整个社会甚至全人类的力量。不论是过去、现在, 还是将来, 凝聚集体的力量始终是我们战胜一切自然灾害的法宝。从灾害救助中我们可以看到, 集体主义并非社会主义所独有, 而是整个人类社会共有的精神。灾害救助中最为宝贵的团结互助精神就是来源于集体主义。无论是1998年的雪灾、洪水, 还是2008年的汶川地震, 我们之所以能够最终战胜它们, 无不是靠全国人民乃至全世界人民团结一致、众志成城, 充分发挥了集体主义精神所取得的伟大成就。

坚持集体主义原则是否会与提倡生命优先的人本原则和公平正义原则相违背?答案是否定的。因为坚持集体主义原则既是为了保护更多人的利益、挽救更多人的生命和财产, 同时也往往是成功自救的前提。这不仅没有违背人本原则, 恰恰是人本原则的更好体现。而且, 它是建立在高尚的道德情操和自觉奉献的基础之上的。因此, 坚持集体主义原则和坚持人本原则和公平正义原则不是互相否定的, 而是辩证统一的。

五、紧急处置原则

所谓紧急处置, 就是指在紧急情况下为了有效保护事物的安全, 可以采取非常规的处事方法。在灾难面前, 时间就是生命, 坚持紧急处置原则, 就能把握最好的救灾时机。这是减少、减轻自然灾害损失的一个重要前提。自古有“嫂溺叔援”的故事:“男女授受不亲, 礼也;嫂溺援之以手者, 权也。”儒家传统礼仪说, 男女授受不亲, 而当嫂子掉进河里时, 孟子则认为小叔子此时冲破传统礼仪规范, 援之以手去救嫂子是合理的。这既说明了人们应该视实际情况而变通的做法, 也是对紧急情况下一种处事伦理原则的探讨。

自然灾害必须秉持紧急处置的原则, 是由三方面决定的。一是由人的生理特征决定的。根据人的生命机理, 人不吃不喝一般只能坚持72小时, 这便是常说的72小时黄金救援期。所以救援工作要求及时有效, 就必须坚持紧急处置原则。二是由自然灾害的突发性特征决定的。自然灾害的突发性, 要求决策者必须在最短的时间内快速做出反应, 紧急启动应灾机制, 才能保证救援人员在最短的时间内迅速赶到救灾现场, 实施紧急救助。三是由自然灾害发生过程中的复杂性决定的。灾害发生后, 人们在自救和救助的过程中, 不可避免地会出现各种各样难以预料的情况, 需要采取一些紧急处置的方法。例如, 当一个人被压在废墟下需断臂才能得救时, 救护人员也应该果断采取措施, 对其实施断臂措施以挽救生命。当然, 这些紧急处置行为应该得到公众的理解和认可。

六、职权明确原则

在防灾减灾活动中, 整个社会是一个抗灾共同体, 必须保持减灾行为的系统性。也就是说, 在这关键时刻, 每个岗位责任人都是抗灾群体中的一员。在整个抗灾大军中, 要保持职责权限的清晰划分, 保障防灾减灾工作的通畅有序, 如此才能赢得抗灾工作的全面胜利。5灾害中的责任群体, 通常是对灾害场地最为熟悉和了解的群体, 或者是最具组织协调能力的群体。比如, 剧院工作人员、学校老师、医院医护人员等即是责任人。灾害突然来袭, 人们会陷入盲目和恐慌中, 此时, 恰当的抉择就意味着生的希望。慌不择路, 行为盲目失当, 就会导致更大的牺牲。因此, 作为灾害中的责任人, 就要承担起应有的责任。一方面要在坚持非责任人优先逃生的前提下, 做好示范、组织、引导工作, 尽最大可能保障受灾人群的生命财产安全。另一方面, 要防止责任错位现象发生。面对突发的自然灾害, 责任人往往会陷入暂时的茫然与混乱, 很容易出现哪里有危险就往哪里去的英雄主义行为。而这种放弃自己应当承担的工作职责, 盲目投入抗灾, 就会导致社会救灾的无序和混乱, 产生严重后果。因此, 灾难中必须坚持职权明确原则。

在灾后救助的各项基本伦理原则中, 可以说“以人为本”原则是最高原则, 其他一切原则根本上都是为了实现“以人为本”的救灾目标。因为只有坚持公平正义原则, 才能保证占绝对数量的普通民众的生命财产安全;只有坚持妇女儿童优先原则, 才能使公平正义真正得以实现;只有坚持集体主义原则, 才能在一定程度上实现损失最小化;只有坚持紧急处置原则和职权明确原则, 才能保证灾民第一时间得到有效救助。而这一切, 归根到底都是为了挽救和维护尽可能多的受灾人民的生命和财产安全。

注释

11李萍.哲学视域下自然灾害的本质探析[J].改革与开放, 2014 (10) .

22 李萍, 范存力, 王锡伟.自然灾害的价值追问[J].求实, 2011 (06) :38.

33 郭太生.灾难性事故与事件应急处置[M].北京:中国人民公安大学出版社, 2006:169.

自然灾害救助应急预案 篇4

一、总则

1、编制目的

建立健全应对突发重大自然灾害紧急救助体系和运行机制，规范紧急救助行为，提高紧急救助能力，迅速、有序、高效地实施紧急救助，最大限度地减少人民群众的生命和财产损失，维护灾区社会稳定。

2、工作原则

（1）以人为本，最大限度地保护人民群众的生命和财产安全。（2）政府统一领导，分级管理，条块结合，以块为主。（3）部门密切配合，分工协作，各司其职，各尽其责。

（4）依靠群众，充分发挥基层群众自治组织和公益性社会团体的作用。

3、编制依据

依据《自然灾害救助应急预案》、《自然灾害救助应急预案》及国家有关救灾工作方针、政策和原则，制定本预案。

4、适用范围

在我乡区域内发生的洪涝、台风、暴雨、干旱、冰雹、雪、地震、山体崩塌、滑坡、泥石流、森林火灾和重大生物灾害等自然灾害及其他突发公共事件达到启动条件的，适用于本预案。

二、启动条件

出现下列任何一种情况，启动本预案

1、发生水旱灾害，台风、暴雨、干旱、冰雹、雪等气象灾害、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：乡行政区域内，紧急转移安置1千人以上；倒塌房屋100间以上，或者在全乡行政区域内死亡3人以上。

2、发生5级以上破坏性地震，出现下列情况之一：乡行政区域内，死亡3人以上；紧急转移安置2千人以上；倒塌和严重损坏房屋100间以上。

3、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助，视情况启动本预案。

4、对敏感地区、敏感时间和救助能力特别薄弱的贫困地区等特殊情况，上述标准可酌情降低。

5、乡政府决定的其他事项。

三、自然灾害救助组织体系及工作职责

1、自然灾害救助工作机构及职责

乡相关专项指挥机构是乡自然灾害教助工作的领导机构，乡长任总指挥，乡政府分管民政、国土的分管领导任副总指挥，对应灾害神类乡直主管单位是成昆单位乡民政办是乡自然灾害救助工作机构，在乡相关专项指挥机构的统一领导下，组织开展各类灾害的救助、救济工作，指导灾区开展灾后倒塌民房恢复重建工作；相关成员单位按照各自职参与乡自然灾害救助工作。

2、自然灾害救助工作任务

（1）做好非常态下自然灾害的救助、救济综合协调工作。

（2）会商、分析、评估灾区形势，提出对策；协调落实对灾区的支持措施。（3）听取灾区救灾工作汇报。

（4）收集、汇总、报告、评估灾害信息、灾区需求和救灾工作情况，通报灾情，向上争取支持。（5）、协助、知道开展救助工作。

3、相关成员单位及职责

民政办：组织开展防灾减灾、备灾救灾和灾后救助救济、恢复重建、社会捐助等工作。经济发展办：协调安排并积极争取重大救灾基建项目，帮助落实项目建设资金，争取省以工代赈资金。

供电所：负责灾后电力供应恢复工作。

中、小学校：帮助灾后恢复正常教学秩序，帮助做好校舍恢复重建。派出所：负责灾区的社会治安工作，协助组织灾区群众的紧急转移工作。财政所：负责救灾资金安排、拨付和监督检查。

国土资源所：负责地质灾害预警；指导地质灾害点监测；地质灾害抢险救灾；重大地质灾害防治的监督管理。

城建站：帮助、指导灾后房屋和基础设施的抗震鉴定、修复、重建等工作。协助制定灾后恢复重建规划。

公路站：负责交通运输综合协调；负责救灾人员、物资的公路运输、组织提供转移灾民所需的交通工具，组织指导抢修被毁公路。

水务站：掌握、发布汛情。旱情，组织。协调、指导全乡防汛、抗旱、抢险工作，对主要河流、水库实施调度，负责组织指导灾后水利设施的修复。

农技站：负责组织重大农作物病虫害草鼠害，帮助。指导灾后农业生产恢复和灾后自救。畜牧兽医站：负责动物疫病防治工作，养殖人员的安全转移和救援工作。帮助、指导灾后畜牧水产生产恢复和灾后自救。

卫生院：负责抢救伤病员；开展传染疫情和突发公共卫生监测，做好重大传染病疫情和突发公共卫生事件的预测预警；实施疾病控制和卫生应急处理措施。预防和控制传染病疫情和突发公共事件的发生、扩散和蔓延，保证饮水和食品卫生；组织心理卫生专家赴灾区开展心理危机干预。

林业站：负责重大林业有害生物、森林火灾的监测和防范工作。广电站：负责灾区广播。电视系统设施的恢复工作。

安全生产办：负责安全生产事故应急救援协调、指导工作。统计站：协助分析灾情统计数据。

电信、移动代办点：负责组织协调灾区通信的恢复重建工作? 人武部：根据县人武部和乡政府指令，组织协调民兵和应急分队参加抢险救灾。主要担负解救、转移或者疏散受困人员，抢救、运送重要物资（重点是救灾物资）和森林防火等任务。

各村委会、有关单位应负责落实由乡政府制定的帮助灾区恢复重建的各项优惠政策。

四、应急准备

1、资金准备

乡财政所根据乡财政预算和乡财政预算。安排本级救灾资金预算，并督促各村、乡直各单位加大救灾资金投入力度。

（1）、按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担的原则，乡村两级应安排救灾资金预算。

（2）、乡级财政建立自然灾害救济预备金制度。乡、村根据实际情况妥善安排自然灾害救济补助资金，专项用于帮助解决严重受灾地区群众的基本生活困境。

（3）、乡村两级应根据财力增长。物价变动、居民生活水平实际状况等因素，逐步提高救灾资金朴助标准-

2、通信和信息准备 通信运营部门应依法保障灾害信息的畅通。自然灾害救助信息网络应以公用通信网为基础，合理组建灾害信息专用通讯网络、确保信息畅通。

（1）、加强各级灾害信息管理系统建设，建立覆盖乡村两级的救灾通讯网络。（2）、充分发挥各类灾害监测预报系统的作用，建立基于遥感和地理信息系统技术的灾害监测、预警、评估和灾害应急辅助决策系统。

3、救灾设备及物资准备（1）、乡直有关单位应配备救灾管理工作必需的救灾物资和设备。（2）、乡民政办应配足救灾必需的设备和准备。备足救灾必需的救灾物资，建立救灾物资商家名录，必要时签订救灾物资紧急购销协议。

4、人力资源准备（1）、加强自然灾害管理人员队伍建设，提高应对自然灾害的能;（2）、建立健全与军队。公安、武警、消防、卫生、地震等专业救援队伍的联动机制。（3）培育、发展非政府组织和志愿者队伍。

5、社会动员准备（1）、建立和完善社会捐助的动员机制、运行机制、监督机制，规范突发自然灾害捐助工作。

（2）、建立完善救灾捐赠制度，规范组织发动。款物接收和分配以及社会公示、表彰等各个环节的工作。

（3）、建立社会捐助接收站、点，健全经常性社会捐助接（4）、完善社会捐助表彰制度，为开展社会捐助活动创造良好的社会氛围。（5）、建立健全未受灾区地区对受灾地区。轻灾区对重灾区的对口支援机制。

6、宣传培训和演习（1）、开展社区减灾活动，利用各种媒体宣传灾害知识，宣传应急法律法规和预防。避险。避灾、自教、互救、保险的常识，增强群众的防灾减灾意识和能力。

（2）、乡民政办负责组织各村灾害信息员的集中培训。（3）、自然灾害多发地区，每年应根据灾害发生特点，适时组织演练，检验并提高应急准备、指挥和响应能力。

（4）、有关单位根据各灾害种类的特点参与或自行组织培训和演习。

五、预警预报与信息管理

1、灾害预警预报（1）、根据县气象局的气象灾害预警信息。县水利局的汛情预警信息、县水文站的洪水趋势预报和水质监测信息、县地震部门的地震趋势预测信息、县国土资源局的地质灾害预警信息、县林业局森林火险和重大林业有害生物灾害预警信息、县农业局的重大农作物病虫害草鼠害的预警信息；重大动物疫情预警信息，相关单位要主动及时向乡相关专项指挥机构办公室通报，并按有关规定发布预警预报。

（2）、乡政府根据有关部门提供的灾害预警预报信息，结合预警地区的自然条件、人口和社会经济背景数据库进行分析，对可能受到自然灾害威胁的相关地区和人口数量及时提出灾情评估意见，向县政府和县有关专项指挥机构办公室报告，同时向有关部门和各村通报。

（3）、乡有关单位和各村应根据自然灾害可能造成严重人员伤亡和财产损失、大量人员需要紧急转移安置或生活救助的预警预报。提前做好应急准备或采取应急措施。

2、灾害信息共享

乡民政办及时、收集、汇总灾害信息，向有关单位和各村通报；各有关单位和各村应主动及时向乡相关专项指挥机构办公室报送各类灾害信息。

3、灾情信息管理（1）、灾情信息报告内容：包括灾害发生的时间、地点、背景，灾害造成的损失（包括人员受灾情况、人员伤亡数量、农作物受灾情况、房屋倒塌、损坏情况及造成的直接经济损失），巳采取的救灾措施和灾区的需求。

①灾害损失情况包括以下指标：受灾人口、因灾死亡人口、因灾失踪人口、因灾伤病人口、紧急转移安置人口、饮水困难人口；农作物受灾面积、绝收面积、毁坏耕地面积；倒塌房屋、损坏房屋、直接经济损失、农业直接经济损失。

②因灾需救济情况包括以下指标：需口粮救济人口、需救济粮数量；需衣被救济人口、需救济衣被数量；需救济伤病人口；需恢复住房间数、需恢复住房数。

③已救济情况包括：投亲靠友人口数量、借住房屋人口数量、搭建救灾帐篷和简易棚人口数量；已救济口粮人口、已安排口粮救济款、已安排救济粮数量、已救济衣被人口、已安排衣被救济款、已救济衣被数量，已救济伤病人口。已安排治病救济款，已安排恢复住房款、已恢复住房间数、已恢复住房户数。

（2）、灾情信息报告时间

①灾情初报。各村对于本行政区域内突发的自然灾害，凡造成人员伤亡和较大财产损失的，应在第-?时间了解掌握灾情，及时向乡政府和乡民政办报告初步情况，最迟不得晚于灾害发生后2小时。对于造成死亡人口（含失踪人口）2人以上或其他严重损失的重大灾害。乡民政办在接到各村报告后，在2小时内完成审核、汇总灾情数据的工作。向乡政府和县民政局报告。

②灾情续报，在重大自然灾害灾情稳定之前，乡、村执行24小时零报告制度。各村每曰9时前将截止到前一天24小时的灾情向乡民政办报告，乡民政办每日10时前向县民政局报告。

③灾情核报。各村各有关单位在灾情德定后，应在2个工作B内核定灾情，向乡民政办报告。乡民政办在接到报告后，应在3个工作曰内审核、汇总灾情数据，将全乡汇总数据向县民政局报告。

（3）、建立因灾死亡人口台帐。倒塌房屋台帐和需政府救济人口台帐。乡民政办在灾情核定后要建立因灾死亡人口、倒塌房屋和需政府救济人口的花名册，为恢复重建和开展救助提供可靠依据。

六、应急响应

按照“条块结合。以块为主”的原则，救灾工作以乡政府为主。灾害发生后，乡政府根据灾情，按照分级管理、各司其职的原则，及时启动应急预案，做好灾民紧急转移安置和生活安排工作，做好救灾、灾害监测、灾情调査、评估和报告工作，最大限度地减少人民群众生命和财产损失。

根据突发自然灾害的危害程度等因素，设定三个响应等级。启动响应等级建议和终止建议，由乡相关专项指挥机构相关专项指挥机构的统一领导下，各成员单位根据响应等级的需要，切实履行本部门的职责。

(—)一级响应

1、灾害损失情况

①在我乡行政区域内，发生台风、干旱、暴雨、冰雹、雪等气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：

死亡5人以上；

紧急转移安置5000人以上； 倒塌房屋1000间以上，②发生5级以上破坏性地震，出现下列情况之一： 死亡3人以上； 紧急转移安置5000人以上； 倒塌房屋500间以上，③事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成人员重大伤亡、需要紧急转移安置或生活救助，视情况启动本预案。

④对敏感地区、敏感时间和教助能力特别薄弱的贫困地区等特殊情况，上述标准可酌情降低。

⑤县政府及乡政府决定的其他事项，2、响应工作

①由乡相关专项指挥机构负责人主持会商，相关成员单位参加，对灾区救灾的重大事项作出决定。

②由乡相关专项指挥机构负责人率有关部门赴灾区慰问灾民，指导救灾工作? ③乡相关专项指挥机构办公室实行24小时值班，相关成员单位每日12小时前向相关专项指挥机构办公室报告救灾情况。

④乡民政办全局动员，实行24小时值班，并做好救灾有关工作，接到灾害发生信息2小时内，向乡政府、乡相关专项指挥机构负责人报告，并向县民政局报告；灾害发生后12小时内，乡财政所提出拨救灾应急资金建议报乡政府，同时向县政府报告争取支持；协调交通等部门紧急调运救灾物资；组织开展全乡性救灾捐赠活动，统一接收、管理、分配救灾捐赠款物；协调落实上级和乡党委、乡政府的有关指示。

(二）二级响应

1、灾害损失情况

①在我乡行政区域内，发生台风、干旱、暴雨、冰雹、雪等气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：

死亡3人以上，5人以下；

紧急转移安置3000人以上，5000人以下； 倒塌房屋500人以上，1000间以下。

②发生5级以上破坏性地震，出现下列情况之一： 死亡2人以上，5人以下；

紧急转移安置3000人以上，5000人以下；

倒塌和严重损坏房屋500间以上，1000间以下。

③事故灾难、公共卫生事件。社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤i：、需要紧急转移安置或生活救助，视情况启动本预案。

④对敏感地区、敏感时间和教助能力特别薄弱的贫困地区等特殊情况，上述标准可酌情降低。

⑤上级政府及本级政府决定的其他事项。

2、响应工作

乡相关专项指挥机构办公室实行24小时值班，及时与有关成员单位联系，沟通灾害信息；组织召开会议，分析灾区形势，落实对灾区的救灾支持措施；组织有关部门听取受灾情况汇报。

乡民政办实行24小时值班，开展以下工作：

①灾情发生后12小时内，由分管领导带队的救灾联合工作组赶赴灾区，慰问灾民，核查灾情，了解救灾工作情况，了解灾区的救助能力和灾区需求，指导灾区开展救灾工作。

②根据灾区的申请，灾情发生12小时内制定救灾应急资金补助方案。经审批后及时下拨到灾区，同时向上级报告争取支持；灾情发生后24小时内制定并完成向灾区紧急调拨救灾储备物资工作，及时协调交通等部门落实有关救灾物资的紧急调运工作；监督灾区救灾应急措施的落实和救灾款物的使用；随时落实上级和乡党委、乡政府紧急救助工作指示。

③每2小时与受灾地区联系一次，及时掌握灾情和救灾工作动态信息；接到灾害发生的信息后2小时内报送县民政局和乡政府及乡相关专项指挥机构办公室。

④向社会发布接受救灾捐赠的公告，根据《救灾捐赠管理暂行办法》,组织开展全乡性救灾捐赠活动；公布接受捐赠单位和账号，设立救灾捐赠热线电话。向社会公布灾情和灾区需求情况，主动接受社会各界的救灾捐赠；及时下拨捐赠款物、定期把救灾捐赠的接收和使用情况向社会报告。

(三）三级响应

1、灾害损失情况

①在我乡行政区域内，发生台风、干旱、暴雨、冰雹、雪等气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：

死亡1人以上，3人以下；

紧急转移安置1000以上，3000人以下； 倒塌房屋100以上，500以下，②发生5级以上破坏性地震，出现下列情况之一： 死亡1人以上，2人以下；

紧急转移安置1000人以上，3000人以下；

倒塌和严重损坏房屋500间以上，1000间以下。

③事故灾难、公共卫生事件。社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助，视情况启动本预案。

④对敏感地区、敏感时间和教助能力特别薄弱的贫困地区等特殊情况，上述标准可酌情降低。

⑤上级政府及乡政府决定的其他事项。

2、响应工作

1、乡相关专项指挥机构办公室实行24小时值班，及时与有关成员单位联系，沟通灾害信息；组织召开会商会，分析灾区形势、研究落实对灾区的救灾救助支持措施；组织有关部门共同听取受灾情况汇报；协调有关部门向灾区派出联合工作组。

2、乡民政办实行24小时值班，开展以下工作：

①灾情发生后12小时内，由分管领导带队的工作组赶赴灾区慰问灾民，核查灾情，了解救灾工作情况，了解灾区的教助能力和灾区需求，指导开展救灾工作。

②根据灾区的申请。在灾情发生后24小时内制定救灾应急资金补助方案，报乡政府批准后及时下拨；灾情发生后24小时内完成向灾区紧急调拨救灾储备物资工作，协调交通等部门落实有关救灾物资的紧急调运工作；监督灾区救灾应急措施的落实和救灾款物的使用。

③每2小时与受灾区联系一次，及时掌握灾情和救灾工作动态信悤；接到灾害发生的信息后2小时内报送乡政府和县民政局、并向县相关专项指挥机构办公室通报；同时向县级部门报告争取支持；乡相关专项指挥机构办公室组织召开群众代表会议，对外通报灾情和救灾信息。

④不定期向社会公布灾情和灾区需求情况；公布接受捐赠单位和账号，主动接受社会各界的救灾捐赠；设立救灾捐赠热线电话。受理捐赠事宜；及时下拨捐赠款物，对救灾捐赠款物进行调剂；定期对救灾捐赠的接收和使用情况进行公告。接受社会监督。

七、灾后救助与恢复重建

1、灾后救助（1）、灾区每年9月（1月）下旬开始调查冬春灾民生活困难情况，建立需政府救济人口台帐。乡民政办将需政府救济人口等灾民生活困难情况报顺昌县民政局。（2）、乡民政办组织有关单位赴灾区开展灾民生活困难状况评估，核实情况。制定冬春临时救济工作方案。

（3）、根据灾区的申请报告，结合灾情评估情况，乡民政办会同乡财政所提出自然灾害救济补助费分配方案，经乡政府同意后下拨，专项用于帮助解决冬春灾民吃饭、穿衣等基本生活困难。

（4）、向社会公布各灾区救灾款下拨进度。确保救济资金在春节前发放到户。（5）、通过开展社会捐助、对口支援、紧急采购等方式解决灾民的过冬衣被问题。（6）、经济发展办、财政、农业等部门落实以工代赈政策、灾歉减免、粮食部门确保粮食供应。

2、恢复重建

灾后恢复重建工作坚持“依靠群众，依靠集体，生产自教，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工人方针，灾民倒房重建由乡政府负责组织实施，采取自建。援建和帮助相结合的方式，以受灾户自建为主。建房资金通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、政策优惠等多种途径解决。房屋规划和设计要因地制宜、合理布局，科学规划，充分考虑灾害因素。

（1）、组织核査灾情。灾情稳定后，各灾区立即组织灾情核定，建立因灾倒塌房屋台帐。乡民政办在灾情稳定后7日内将全乡因灾倒塌房屋等灾害损失情况报县民政局。

（2）、制定恢复重建工作方案。根据全乡灾情和各灾区实际，制定恢复重建方针、目标、政策、重建进度、资金支持、优惠政策和检查落实等工作方案。

（3）、乡民政办定期通报各地救灾资金下拨进度和恢复重建进度，乡政府向灾区派出督查组，检查、督导恢复重建工作。

（4）、民政部门商有关部门制定优惠政策，简化手续，减免税费，平抑物价。（5）、卫生部门做好灾后疾病预防和疫情监测工作。组织医疗卫生人员深入灾区提供医疗卫生服务，宣传卫生防病知识，指导群众搞好环境卫生，实施饮水和食品卫生监督，确保大灾之后无大疫。

（6）、经济发展办、经贸、教育、财政、乡建、交通、水利、农业、卫生、广播电视等部门以及电力、通信等企业做好救灾资金、物资安排，组织做好灾区学校、卫生院等公益设施及水利、电力、交通、通信、供排水、广播电视设施的恢复重建工作。

八、附则

1、名词术语解释

自然灾害：指给人类生存带来危险或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、台风、干旱、冰雹、暴雪、地震、山体崩塌、滑坡、泥石流、风暴潮、海啸、森林火灾和重大生物灾害等自然灾害。

灾情：指自自然灾害造成的损失情况，包括人员伤亡和财产损失等。

灾情预警：指根据气象、水文、海洋、地震、国土等部门的灾害预警、预报信息，结合人口、自然和社会经济背景数据库，对灾害可能影响的地区和人口数量等损失情况做出分析、评估和预警。

2、预案管理与实施时间

自然灾害救助体系 篇5

关键词：美国,农业保险,灾害救助

一、农业保险及灾害救助项目的确立

1.农业保险项目的确立

美国政府的多灾种 (一切险) 农业保险项目设立于1938年, 从1939年的小麦产量保险开始。保险费率根据投保农户的历史产量厘定, 保险费和损失赔偿以实物计算, 也可以以实物支付, 但一般以现金支付。项目以县为单位实施, 当年在31个州的1289个县出售保单近16.6万份, 承保面积约725万英亩, 保费收入小麦略多于675万蒲式尔, 损失赔偿约1000万蒲式尔, 赔付率 (赔付款与保险费之比值) 为1.48。[1]因为在项目设计的时候就考虑到不可能实现年度收支平衡, 所以, 联邦农业保险项目在1940、1941年继续扩大承保范围, 1941年出售的保单数量达到37万余份;1942年, 农业保险项目扩大到棉花, 方法和程序与小麦保险相同。

根据国会最初的构想, 在运行几年之后, 联邦农业保险项目基本实现自我维持状态, 即保费收入的积累足以用于赔偿支出, 政府只负责经营成本。然而, 事与愿违, 1939～1942年项目的赔偿支出年年大于保费收入, 4年平均赔付率接近1.6, [2]亏缺部分由联邦政府补贴。结果, 在1943年的国会听证会上, 联邦农业保险项目遭到批评, 其后出台的1944年《农业拨款法》要求自1943年7月起中止联邦农业保险项目。但是, 在农业部的强烈要求下, 1944年下半年出台的1938年《农业调整法》修正案又提出自1945年开始恢复并扩大农业保险。在此后的30年间, 联邦农业保险项目一直处于试行状态, 实施范围和承保的作物品种都十分有限。当1974年不利的气候条件引发大面积减产的时候, 人们发现, 农业保险责任不足作物产值的3%;当年的承保面积只占农作物收获面积的7.5%, 略高于1961年的7.1%。[3]

2.灾害救助项目的确立

鉴于农业保险项目覆盖面太小、不足以发挥作用, 1973年的《农业和消费者保护法》设立了一个灾害救助项目。根据这个项目的规定, 小麦、高粱、玉米、大麦、棉花和水稻等主要作物的生产者, [4]

灾害救助项目中的这几种作物也是农业保险项目中的主要作物。因而, 在救灾方面, 这两个项目的作用相似, 基本可以互相替代。但在成本方面, 理论上说, 这两者存在明显差异。首先, 保险项目有保险费, 其次, 在联邦政府认为风险程度高的地块, 没有保险服务。而灾害救助项目不区分地块的风险程度, 也不需要任何费用。所以, 对农民来说, 农业保险项目的成本更高;但对政府和社会来说, 灾害救助项目的成本更高, 因为除了没有保险费收入, 这个项目还有可能鼓励农民在高风险地区和环境敏感、生态脆弱地带生产, 这些行为不仅增加灾害救助的机率和程度, 而且破坏生态环境。

尽管在实际上灾害救助项目的实施并没有导致农业保险的大幅度下降, [4][3]

国会在广泛听取各方意见之后形成观点认为, 灾害救助项目在以下三个方面存在问题。首先, 成本太高。1974～1980年灾害救助项目的支出为33.92亿美元, 约为同期联邦农业保险项目2.14亿美元保险净赔付 (赔偿支出减去保费收入) 的16倍;其次, 不公平, 在同样遭受严重灾害的情况下, 只有上述6种主要作物的生产者可以得到政府的无偿救助;第三, 效率低。因为刺激农民在易受灾害的地方耕种。于是, 国会在1980年出台了新的《联邦农业保险法》, 要求自1981年起, 取消灾害救助项目, 通过多项措施扩大农业保险覆盖面, 提高项目的自生能力, 从而发挥其减灾作用。

二、农业保险项目取代灾害救助项目的措施

为了用农业保险项目取代灾害救助项目, 在1980～2000年的二十年间, 以提高参与率、降低成本为目标, 国会三次修改农业保险法, 联邦政府采取密集措施改进农业保险项目, 最终使其成为举世瞩目的全国性项目。这些密集措施中针对参与率的可以概括为以下几个方面。

1.扩大保险覆盖面, 提高保险保障水平

1980年《农业保险法》要求 (1) 取消原来对项目范围的限制, 把农业保险项目扩展到所有农业占重要经济地位的县、所有具备保险条件——有一定长度历史产量数据系列——的农作物和水产品; (2) 把野生动物对农作物的侵害和病虫害纳入保险风险范围; (3) 授权开展草地牧场、牲畜、蜜蜂、干鲜果、蔬菜、水产品和林产品保险的研究和开展试点项目。 (4) 在原来50%和75%两个产量保障水平之间增加一个65%档, 把用于计算保险责任和赔偿额度的价格水平选择的最高一档上调至预期市场价格的90%。

1990年国会要求提高参与率。为此, 联邦农业保险公司采取两项相关措施。一是进一步提高保障水平, 把价格水平选择上限从原来的不低于预期市场价格的90%调整为100%, 价格水平选择范围从原来的三档扩展为30%～100%之间的任何水平。二是通过试点项目研究更高产量保障水平 (80%, 85%, 甚至90%) 的保险服务。

2.引入私营保险公司参与经营

在短时间内迅速扩大农业保险的覆盖面和参与率, 凭借联邦政府的原有机构或者新增机构都是做不到的。因此, 1980年农业保险法要求联邦风险管理局吸收有资质的私营保险公司和经纪人参与农业保险的经营服务。起初, 私营部门参与农业保险服务的方式有两种, 一种是只代销保险单, 收取代理费, 另一种是负责从承保到理赔的全过程。多数参与经营的保险公司和经纪人愿意提供前一种服务, 但联邦政府倾向于后者, 所以逐渐降低代理费标准, 导致私营部门的农业保险代理业务日益萎缩, 最后于1997年彻底消失。

以提供全程服务方式参与联邦政府农业保险项目经营的私营保险公司, 收取一定比例的经手保费作为服务费和管理费;承担少量的保险风险, 接受联邦农业保险公司提供的再保险服务;在征收保险费税的州, 联邦农业保险公司补偿其一定比例的保险费税。

这些私营保险公司不是与联邦农业保险公司平等合作, 而是为后者提供服务并收取相应的费用。联邦农业保险公司通过《标准再保险协议》约束私营保险公司的行为。农业保险项目中的所有规则、条款和条件, 包括保险的地理范围、风险类型、作物种类、保险合同、保险费率、区域风险程度分级等等, 全部由联邦农业保险公司规定。私营公司既不能拒绝其承保范围 (以州为单位) 内高风险的保护, 也不能自行提高其保险费率, 所以, 开始时分担风险的比例不高, 以后又作了几次修改。

为了鼓励私营保险公司深度参与联邦农业保险项目, 2000年农业风险保护法要求联邦政府对研发新产品的保险公司给予成本补偿, 并在新产品批准使用之后, 给予开发产品的公司最多四年的补贴。

3.持续大幅度提高保费补贴额度

为了提高参与率, 1980年农业保险法要求联邦政府为投保农户提供保险费补贴, 最高补贴幅度达到保险费的30%, 1981～1994年平均为24%, 以降低农民的投保成本。1994年农业保险法要求提高保险费补贴水平, 最高补贴幅度达到保险费的55%, 1995～2000年平均为54%。2000年的农业保险法再次要求提高保险费补贴水平, 尤其是较市保障水平的保险胜费补贴幅度, 最高达到保险费的67%, 2001～2008年平均为59% (见表1) 。

(1) 产量保障水平/价格选择水平 (用于计算保险责任和赔偿额度) 。 (2) 过去的保障水平间距一直是5%, 1999、2000两年曾试行把60～75% (80%) 保障水平之间的间距改为1%, 2001年以后又改回到5%。 (3) 1999、2000年的保费补贴不包括通过灾害救助项目打折的30%。

4.根据需要开发新的保险产品

为了全面取代灾害救助项目, 1994年的农业保险法推出了两个重要产品, 免费巨灾保险 (catastrophic coverage , CAT) 项目和无保险灾害救助 (Noninsured Assistance Program, NAP) 项目。

免费巨灾保险项目 (CAT) 的保障水平低, 为50%的预期产量, 保险责任等于保障水平乘以55%的预期价格。但在另一方面, 保险费全部由联邦政府补贴, 投保农户只需交纳管理费。[5]

1996～1997年, 联邦政府连续推出三种主要作物的收益保险产品。这三种产品由不同机构开发, 各有特点, 但共同点是都同时保障产量风险和价格风险。1999年, 在这些产品没有覆盖到的地方, 主要是东北地区, 联邦政府开发出了以整个农场为单位的收益保险项目 (Adjusted Gross Revenue) 及其调整项目 (Adjusted Gross Revenue-Lite) 。

20年的持续努力使得联邦农业保险项目成为美国政府重要的农业政策手段。保险的作物品种达到100种以上, 新的试点项目和产量还在研发之中。2008年, 农业保险总面积达到2.7亿余英亩, 占主要作物播种总面积的84%;保险责任近899亿美元, 为主要农作物产值的54%;[6]

运用效用最大化理论和投资组合理论, Anderson et al. (2009) 分析了补充收益赔偿项目 (SURE) 补充灾害救助项目对政府其它项目的影响。主要结论有以下三点。第一, 作为补充收益赔偿, 这个项目以农户购买农业保险为前提条件, 且赔偿额度与保险保障水平直接挂钩, 所以, 对农户的保险项目选择具有直接影响。研究结果表明, 这个项目促使农户从保险的较高保障水平和较低保障水平向中等保障水平移动。但是, 因为项目的赔偿额度远小于保险赔偿和政府其它项目的补贴, 所以, 它对生产者决策的影响不大。第二, 对于参加价格反周期补贴 (price counter-cyclical payment program, PCCP) 的农户来说, 这个补充项目的赔偿额度随市场价格正向变动, 即市场价格高时农户得到的项目赔偿也高, 反之亦然。第三, 对于参加平均农业收益选择项目 (Average Crop Revenue Election, ACRE) 的农户来说, 因为补充收益赔偿项目和平均农业收益选择项目有相当程度的重叠, 所以参加后一个项目会减少农户得到的补充收益补偿。[7]

参考文献

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自然灾害救助体系 篇6

2011年上半年,各类自然灾害造成全国2.9亿人次受灾,农作物受灾面积2552.6万公顷,直接经济损失1420.3亿元。我国遭受两次大范围旱灾,冬麦主产区发生秋冬连旱;入汛后,长江中下游地区出现4次强降雨过程,引发洪涝灾害,近4成受旱县出现明显的旱涝急转。洪涝和旱灾造成的直接经济损失占全部经济损失的70%。

我国在灾害应急管理方面起步较晚,应急机制存在着一些缺陷。相对而言,西方发达国家的灾害应急管理发展的较早,应急机制也比较科学、系统和全面。因此,我们应正视现存的问题,同时积极借鉴国外自然灾害应急管理的有益经验,结合中国当前的实际情况,弥补现有应急机制的缺陷,从而形成具有中国特色的灾害应急管理体系,完善自然灾害救助应急机制。

1 当前应急机制现状的诊断分析

2005年国务院颁布实施了《国家自然灾害救助应急预案》,在相关政策的指导下,自然灾害救助事业日趋成熟,管理部门的设置更加科学,社会成员的参与更加广泛,救助水平也逐步提高。在应急管理方面,流程管理更加规范,责任划分进一步明确,方案规划也更加完善。另一方面来看,当前的应急机制在法律体制、管理体系和运行保障方面还存在一些问题。

1.1 缺乏相关的法律支持

在我国,灾害救助方面相关的法律规定不健全,尤其是对于灾害救助的应急管理没有明确的规定,包括责任归属与具体执行标准。许多现有的法律法规在灾害处置实践中暴露出了许多的问题,如1998年颁布的《中华人民共和国防震减灾法》,关于地震后过渡性安置、灾后管理、救灾资金和物资的监管等许多内容,都需要在汶川地震后进行充实和完善。

1.2 管理体系不健全

当前应急机制方面尚未形成一个完整的制度性框架,原有的应急机制主要还局限于针对战争及国内政治安全领域,在自然灾害尤其是突发性灾难的应对方面还存在一些问题。每当遇到灾害都是由政府行政部门随时组织起来应付灾害,往往造成应急不及时,救灾没有序。

1.3 基础保障不足

信息系统是应急机制的技术核心,当前各部门灾情信息系统技术标准不统一,口径不一致,无法实现信息共享;缺乏综合性的信息平台,对于整体的灾情信息把握不足。体现在上半年旱涝急转灾情的提前预警环节的缺失,导致救助工作的应急响应迟缓。

资源是保证应急机制运转的物质基础,目前灾害应急救助物资储备能力较弱。市、区级的物资仓储设施不足,库存应急物资少,不适应救灾的需求;救灾资金实行上下共担,地方财力强弱有别,导致资金不能及时到位。

目前我国发生重大灾情的时候,主要依赖于部队、武警的支援,地方上缺乏装备精良、反应迅速、技术过硬的专业救灾队伍。另外,随着民间非政府组织和以志愿者为代表的社工组织不断发展壮大,这部分力量也应该引起政府的重视。

2 国外经验借鉴与对策研究

2.1 国外的应急机制的简介

美、加等国都是灾害多发国家,应急管理工作起步较早,这些国家在处置自然灾害过程中逐步完善了应急机制,基本形成了符合各自国情的自然灾害救助应急机制,积累了许多成功的经验,值得我们学习和借鉴。以下从实际出发,对这些国家的应急机制进行总结:

2.1.1 美国的三级自然灾害应急管理体系

美国自然灾害应急管理体系为国家—州—郡三级管理体制,采用属地原则和分级响应原则。灾害应急管理由紧急事务管理局(FEMA)负责,全面协调灾害应急管理工作。同时,美国的灾害援助系统还有法律作为其依据,在救灾过程中切实做到了有法可依。

2.1.2 日本的自然灾害应急管理体系

日本政府建立了以首相为会长的中央防灾会议,负责应对全国的自然灾害,由地方政府的防灾局等相应行政机关来推进自然灾害对策的实施。各级政府职责任务明确,人员机构健全,工作内容充实,工作程序清晰。

2.1.3 加拿大的自然灾害应急管理体系

加拿大公共安全和应急准备部(PSEPC),以“集中化的指导与协调,分散化的执行与反应”为基本原则,同时每个省和地区都有相应的紧急措施组织(EMO),形成自下而上的应急救助管理体系。从省或地方请求的提出,到国家层面做出反应,以及资源的调集和专家的到位,往往只需要几分钟就可完成。

2.1.4 澳大利亚的应急管理体系

澳大利亚应急管理中心(EMA)为州和地区经历的主要灾害提供物质和财政援助,通过联邦政府、州和区政府、社区这三个层面建立起政府应急管理体系,各层级责任清楚,工作方法明确。

现将各国的应急机制的分析比较列示如表1。

2.2 经验借鉴与对策研究借鉴国外的一些经验,结合我国现有的实际情况,可从以下几方面逐步完善我国自然灾害救助应急机制:

2.2.1 建立标准化的管理体系。借鉴美、澳等国的三级管理体

制,建立国家—省—市—乡镇级应急机制,形成完整的体系架构。按照国家、省、地方等不同层次进行部署,做到层级明确,各负其责、职能分担、流程清晰。一个完整的应急管理体系主要包括应急预案、预测预警、信息报送、应急决策和处置、信息发布、恢复重建、调查评估和社会动员等七大应急机制,这样才可以使应急机制具有全面性,才能在救助过程中,将设备、物资、人员和信息有效整合,达到效用最大化。同时,应加强对流程的监控,提高信息的传递效率,上行下效;在实际操作过程中,加强对物资资金的监管力度,专款专用,物资调配及时有效,确保救助工作的效率。

2.2.2 健全自然灾害救助应急管理的法律体系。要加强我国对灾

害的应急管理能力,必须从加强灾害救助应急机制的法制建设上着手,提供有力的法律保障。从西方发达国家的灾害应急体系来看,基于法律进行管理是重要的成功因素,灾害应急机制的所有职能都是由法律所赋予的,对防灾、减灾及灾害应急等有关的一些重大事项做出了比较明确的规定,切实做到有法可依。因此,我国应尽快制定符合中国国情的《自然灾害救助法》,这部法律应由我国最高权力机关制定,对自然灾害救助的方针政策、基本原则做出全面系统的规定。

2.2.3 夯实应急机制的运行基础。构建灾害信息系统,借助气象

与水利水文等部门的技术支持,形成灾情信息共享平台,便于救灾部门及时掌握整体灾情信息;完善灾害应急资源储备体系,优化物资储备结构,从质、量两个维度全面把握资源的储备,进而适应应急救助的需求;加强救助队伍建设,组建政府职能的紧急救援队伍,地方应该具备一支包含了各部门各领域的救援人员的基础应急救助队伍,确保在灾害发生时迅速采取行动,最大限度地降低损失程度;同时以社区为依托,充分动员志愿者、非政府组织等社会力量。利用多种方式,对公众进行危机管理教育,进行培训实践,广泛宣传相关法律法规和应急预案,增强公众的危机意识和社会责任意识,形成全民动员、全社会防灾减灾的良好局面。

3 结语

进一步建立和完善适合中国国情的自然灾害救助应急机制,是中国经济社会发展的必然要求。广泛吸纳国际社会在自然灾害应急机制方面的成功模式和经验,结合中国自然灾害特点和行政管理的体制,形成具有中国特色的现代化自然灾害救助应急机制,从而进一步提高我国的灾害救助水平,是防范和应对自然灾害危害的重要举措,也是实现国家安全和经济可持续发展的可靠保障。

摘要：针对2011年旱涝急转的特殊灾情,以我国自然灾害救助应急机制为切入点。通过对应急机制的现状分析,综合诊断出当前存在的问题;同时借鉴各国的经验,对我国的相关工作形成启示。在此基础上,提出完善我国的自然灾害救助应急机制的对策。

关键词：旱涝急转,灾害救助,应急机制,诊断,对策

参考文献

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自然灾害救助体系 篇7

一、NGO提供灾害社会救助服务的意义

面临现代社会频发的众多难以避免的尖锐问题, 人们逐渐认识到市场与政府在资源配置机制中的局限性。NGO的兴起与发展被视为当今世界克服政府失灵和市场失灵的一种制度创新。它不仅有效弥补政府与市场的内在缺陷, 本身也具有独特的社会作用。就灾害社会救助来看, 在世界范围内的社会救助体系构成中, 毫无疑问政府是灾害救助的核心力量, 而非政府组织作为社会力量的一个重要部分, 应该在灾害社会救助中发挥重要的作用, 成为社会救助体系的重要组成部分。

(一) 有效解决灾害救助中“政府失灵”

灾害社会救助是指当公民因灾而造成生活困难时由国家和社会所依法给予的救助, 包括救助灾民生命, 减少财产损失, 维持灾民最低生活水平, 帮助灾民确立自行生存能力。作为一种社会保障体制中的专项制度, 国家和政府自然被认为是灾害社会救助的实施主体。而实际过程中, 灾害一旦爆发, 需要大量的人、财、物等资源予以支持和化解, 单纯依靠国家和政府的力量已显薄弱。随着社会救助工作专业性和复合性不断增强, 政府因种种原因而出现供应不足与无效率现象1。非政府组织社会性、公益性的特点决定了与灾害社会救助的必然联系。同时, 非政府组织的一些优势使其参与灾害社会救助又具有了可能。

(一) 救助目标和内容的公益性

作为政治统治工具, 政府是灾害救助的核心力量, 肩负救灾的直接责任。保障公民的生命财产安全, 维护国家经济和社会的良性稳定发展, 其功能政治色彩较强。而非政府组织具有某种共同公益性目标, 志愿组建而成, 本身不具有任何行政权力和职责, 其灾害社会救助的目标和内容单一而具体, 公益性强。因非政府组织管理和运作所需要的费用低, 其成员具有自主参与意识, 有利于弥补政府浪费、低效和行为失范等种种不足和缺陷, 可以有效协助政府控制灾害, 保障受灾人群的基本权利。

(二) 组织性质的社会性

政府在公共物品和公共服务领域中处于垄断地位, 在提供灾害救助服务必然具有先天优势。然而往往由于地方政府因其自身利益, 隐瞒和曲解事实, 或陷入寻租、腐败和渎职等困境而使灾害扩散, 导致政府灾害救助行为失效。非政府组织作为沟通灾民与政府的中介组织, 一方面实行社会动员和参与机制, 能够在全社会的直接监督下分担政府的部分公共事务管理责任, 较好地避免贪污和浪费, 降低行政成本, 减轻政府负担;另一方面作为受灾群体需求代言人, 通过媒体对政府救灾工作进行监督, 落实政府政策, 确保救灾过程中的操作更加规范化、公开化, 这是一般政府机制无法比拟的。

(三) 组织、政策和资源获取的灵活性和自主性

本位主义和僵化的官僚科层体制使得政府无法有效提供或者缺乏应急服务, 这直接影响重大紧急灾害救助的效果2。而非政府组织小且灵活, 没有严格的科层体制束缚, 信息沟通传递及时, 能快速反应对外界变化, 能在灾害发生第一时间实施救助工作;灾害救助机动灵活和周期性短, 有利于弥补政府在统一救援行动中的不足, 降低灾害损失。据有关报道, 5.12地震当天香港乐施会、贵州和立社会发展研究所、中华红十字会等NGO就已经采取筹资捐助、赶赴现场等措施;地震次日, 中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中国初级卫生保健基金会等NGO发出联合声明, 仅半天时间就有57家公益组织响应3。另外, 由于非政府组织追求公益, 具有良好社会形象, 较容易获得社会捐赠, 有利于其充分利用各种社会资源, 自主便捷用于救助服务。根据民政部统计, 5.12地震中国红十字会总会共收到捐款46.9亿元, 中华慈善总会9.19亿元, 大部分捐款捐物用于灾区。

(四) 人才资源的专业性

政府主要负责一切日常社会管理, 有限人力要处理相当庞大的社会事务, 正式专业人力资源不足, 缺乏防灾救灾经验。社会救助过程中, 政府只能注重倾向于那些普遍偏好和平均共同的社会需求, 因而对于灾害救助中特殊群体需求难以满足。政府反映是整体, 非政府组织是多元化的。非政府组织一般都是从事某一专业领域的机构或团体, 拥有各自专家和技术优势, 其成员也具备一定的专业知识和相关工作经验, 能给灾区提供不同程度的多样化救助内容与专业化救助服务, 有利于提高灾害紧急救助的针对性。泸州山地救援队是四川省地级市唯一的专业山地救援组织, 也是全国首批获得专业救援资格的组织。汶川地震第二天泸州山地救援队一行八人向地震灾区进发, 搜寻和抢救被掩埋者4。

(五) 救助工作的细致化

政府庞大的组织和机构不仅增加社会管理成本, 造成资源浪费, 而且难以真正地深入到灾民之中切实及时地了解到灾区现实需要。“政府处理的是面上的工作, 而NGO关注的是细节。5”非政府组织是一个自下而上的结构组织, 具有贴近民众的天然优势, 其关注的领域和群体都比政府要更加具体, 更了解民众的个性化需求。这有利于他们针对性开展灾害救助工作, 补充政府因职能的综合性与宏观性, 资源有限而导致救助工作无法面面俱到的不足。同时, 非政府组织也是传达民情民意的渠道, 有利于及时准确救助, 提高了灾害救助的实际效果。

二、灾害社会救助中NGO的角色定位

灾害社会救助是一个系统工程, 需要多方面的共同努力。政府因其地位与职责, 必然承担灾害社会救助主导作用, 扮演领导者、决策者的角色。作为社会救助的一支重要力量, NGO应根据自身优势, 从信息沟通服务、物资救助、协调社会管理三个方面参与灾害社会救助, 在最基本、最直接的救助服务项目, 确立NGO在灾害社会救助中所扮演的角色。

(一) 信息沟通的咨询者、协调者、辅导与教育者

灾害社会救助注重救灾帮助行为的即时与持续性, 重点在于增强信心, 提高抵御灾害的能力, 恢复生产与重建。因此, 信息沟通是开展灾害社会救助的基础。非政府组织可以承担传播性质的角色, 全方位搭建信息平台, 向社会公开介绍灾区救助情况、灾后重建政策、民间救助工作等情况, 并提供各类信息咨询服务, 从而确保救助工作信息畅通;在灾民与政府之间建立良好的信息沟通桥梁, 促使公众了解灾害的真实信息, 防止公众因为谣言而加剧心理的恐慌程度;提供相关知识, 辅导危机处理, 增强灾民自救防御能力。

(二) 物质资源的整合者、倡导者和特殊服务供给者

物资和设备等物质救援是整个救灾工作的当务之急。其目的在于满足灾民多样化的应急需要, 最大限度地减轻灾民困难。因此, 非政府组织可以尽可能利用其自身组织的社会资源争取社会物质救助, 为受灾地区提供必要的救援服务, 帮助受灾群体渡过危机, 尽快恢复他们的生活常态, 协助安置灾民;非政府组织也可以充分利用自身专业优势提供细致、针对性的灾害救助服务项目, 通过各种渠道与方式协助地方政府实施灾害重建工作, 保障灾害救助工作及时有效。

(三) 社会管理的组织者、支持者与帮助者

灾害一旦发生, 其所在地区的社会管理本质上是一种危机处理。减少灾害危害, 维护灾区的社会稳定, 尽快恢复当地社会正常秩序也是灾害社会救助的关键环节。因此, 非政府组织要动态调整、协助政府应对各种危机情境下的突发事件, 组织并指导灾民自救与互助;提供精神与心理救助辅导, 协助地方政府部门安抚社会情绪;完成受灾地区的需求评估, 帮助管理救灾志愿者组织、建立受灾群众档案等社会综合管理任务, 协助并监督各级政府贯彻执行有关危机管理的法律法规、方针政策, 避免灾害之后的“人祸”行为。

三、灾害社会救助中NGO与政府的关系

NGO应作为灾害社会救助中必不可少的主体发挥重要作用, 这已经成为一种广泛的共识, 也是目前世界范围内公共管理实践发展的必然趋势。强调NGO在灾害社会救助的特殊功能并不是削弱政府的主体作用, 而是要明确灾害社会救助中以政府为主导, NGO广泛参与灾害社会救助的“公私”合作关系, 实现优势互补, 有效整合政府和NGO在灾害社会救助服务中的作用。

(一) 协作与支持

基于组织存在的目的, 政府和NGO都提供灾害社会救助服务, 承担各自的职责。然而, 两者都存在明显的优缺, 进行灾害社会救助中存在种种不足, 理应存在“相互支持, 协作共存”的合作关系。一是政府发布权威灾害信息、统筹救助工作总体安排, 引导NGO理解和把握灾害应对的政策和各项规定, 在政府主导下, 根据各NGO组织自身优势参与灾害社会该是非零和关系, 互不替代, 合作共赢。

(二) 监督与保障

在实际救助中政府和NGO有时会发生冲突, 表现为相互指责埋怨。因此在灾害社会救助服务还应保持相互监督和相互敦促的关系。NGO数目众多, 目的各异, 灾害社会救助中不透明和不规范的运作都将影响灾民情绪乃至危及灾区社会稳定。对于政府来讲说, 管理社会公共事务是其主要责任。因而规范管理与监督NGO尤为必要。主要通过政策制定来引导NGO提供灾害社会救助服务, 从社会、法律、资金等方面监督与管理NGO的实际运作和服务, 确保NGO的公共责任在救助工作得到充分落实。而非政府组织代表特定主体的利益, 其活动不受政府干预, 以其组织特性, 通过自由结社、自愿活动方式影响政府决策。

在灾害社会救助中NGO对政府同样存在监督。一是监督政府及其部门的灾害救助职能是否存在虚假履行, 责任是否落实;二是监督政府及其部门的实际灾害救助行为是否存有渎职、腐败等违法乱纪现象;三是监督政府灾害救助决策是否保证大多数的利益, 是否体现公平公正;四是监督政府在救灾过程存在的问题和不足, 敦促各级政府救灾行为规范化和公开化。简言之, 政府与NGO的相互监督是灾害社会救助过程中保障灾民利益的重要手段, 有力保证灾害社会救助的实际效果。

综上所述, 政府难以担当灾害社会救助中所有的公共管理责任, 非政府组织可以成为政府减灾救灾的助手。明确非政府组织参与灾害社会救助的优势, 准确定位非政府组织在灾害救助中角色, 梳理政府与NGO的关系, 有利于有效整合政府与NGO的资源和力量, 将灾难损害程度降至最低6。□

参考文献

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[4]参见刘莉芳.NGO、志愿者:地震救灾现场的特殊大军[EB/OL].http://www.view.news.qq.com/a/20080525/000018_1.htm.2008-05-19.

[5]中国西部综合报道.政府与公民社会的对接[J].中国西部, 2008, 6.

大学生失业救助制度体系初探 篇8

据劳动与社会保障部和教育部公布的数据, 目前中国各类高校共有2 003所, 在校学生超过2 000万人。自1999年高校开始扩招, 毕业生人数以每年60万～70万人的速度增加。2002年145万人, 2003年212万人……2007年495万人, 2008年559万人, 2009年达到611万人, 2010年大学生毕业人数则突破631万[1]。然而与之相反, 大学生就业数量在不断下降, 数据显示, 大学生的就业率基本维持在70%的水平, 近几年大学生失业率不降反升, 其中2008年大学生失业人数为167.7万, 约占全国总失业人数 (886万) 的19%, 2009年大学生就业率为68%, 这一数字低于2008年同期水平[2]。一增一减, 这两组数字非常直观地告诉人们:目前大学生就业形势很严峻。

目前, 社会上对大学生失业群体的定义是多种多样, 但本文定义该群体为未就业高校毕业生, 其是指未签订劳动合同, 或未考取硕士或博士及以上, 或未创业即未注册自己公司的大学生。

二、未就业高校毕业生失业的原因

1. 政府:

现行大学生就业保障政策只是暂时消极补救。近几年包括劳动保障部在内的多个部委都曾出台过“有关促进大学毕业生就业”的政策。其中最具代表性的是2004年发布的“允许大学生进行失业登记, 特别困难的大学生还可领取失业救济金”的政策。2006年6月, 中组部、中宣部、中编办、教育部等14部门又联合发出了《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》, 规定大学生毕业无工作时可享受失业救济, 享受时间最长不超过一年;高校毕业生因短期无法就业或就业后生活仍有困难的, 民政部门要及时按照有关规定为符合条件的高校毕业生提供最低生活保障或临时救助。这种强调事后“救济”的消极保障模式并不能从根本上解决大学生的失业问题, 因此, 政府应从更积极的方面来促进就业。又因为中国比较重视户籍问题, 这也导致了很多大学生毕业了没办法直接就业, 万一到农村基层就业就很难把户口再从农村转出去。国家为了解决就业压力对现在研究生扩招、村官制度的实施并给予相对优厚的条件, 但根本问题没有得到实质性的解决, 都只是延迟了就业的压力, 等研究生毕业、村官任职期满就会让这批大学生重新以新的面孔融入到就业的大军中, 冲击当前的就业市场。

2. 高校:

高校专业设置与市场的需求不相适应。一方面, 高校部分专业设置与市场脱节, 对就业所需要的职业观念、知识、方法和专业技能等方面缺乏系统性培养。另一方面, 高校培养模式单一, 忽视人才个性化的培养。现在很多高校的人才培养模式只注重共性而忽视个性化教育, 对学生缺乏创新、创业能力的培养。最后, 根据对河南省学生的调查发现, 处于中部的高校思想都比较保守, 很少有创新性想法, 大多是遵循老一辈的传统。所以, 高校应积极引进新思想, 多与发达地区的学校交流和学习。

3. 劳动力市场:

求职人口数量过大, 市场容量有限。在一定的阶段和时空, 市场容量是有限的, 这是毋庸置疑的事实。以2005年为例, 全国新增就业岗位只有900万个, 其中的500万个要确保用于下岗失业人员再就业, 农村流入劳动力和城镇新增劳动力占用了一部分岗位[3]。而当年的高校毕业生达338万人, 因此, 失业不可避免。而据中国劳动和社会保障部部长田成平的介绍, “今后几年, 城镇需要就业的人数每年仍将保持在2 400万人以上。而在现有经济结构条件下, 按经济增长保持8%的速度计算, 新增岗位和补充自然减员只有1 100万人, 供大于求缺口在1 300万人左右, 矛盾十分尖锐。”[4]

近年来, 全国高等学校的毕业生人数明显增加, 企业在招聘人员时的选择余地非常大, 因此也带来了招聘门槛越来越高。例如, 性别、学校、学历和专业等因素对大学生就业的影响依然明显。此外, 企业也会提出关于工作经验的要求即使是针对毕业生的人才交流会, 要求求职者具有二至三年的工作经验。“职业经验准入”门槛过高, 已成为许多大学生找不到工作的原因之一。

4. 个人:

就业观僵化和期望值过高。大学生只有转变观念, 才能真正改变“就业难”的局面。首先, 大学生要客观认识就业形势, 找准定位, 理性调整期望值。在调查中发现有占被调查总数27.9%的学生认为就业定位不准, 期望值过高是造成失业的主要原因, 从此数字可看出, 已有一部分大学生能清楚地分析自身原因, 只有这样才能更多的注重自身素质与能力的提高, 在社会竞争中脱颖而出。其次, 要用长远的眼光看待就业, 树立“先就业求生存, 后择业谋发展”的思想。学生要客观评价自己, 低姿态求职择业, 学会从基层做起, 适当放低薪酬要求。同时, 在城市类型的选择上, 中心城市固然机会多, 但变动也更大, 相比而言, 一些有潜力的二级城市也许有更好、更稳定的就业机会。

三、对策分析———构建失业救助制度体系

目前, 也有学者提出建立大学生失业保险。其基本思路是:大学生失业保险基金由学生个人、学校和国家三方共同负担。学生个人缴纳的部分由专业银行拿出一部分启动资金, 参照助学贷款的方式进行;学校缴纳的部分可以由校办企业或是其他营利性机构支出;而国家负担的部分可由发行的国债中提取部分基金存入失业保险基金中。并对失业大学生建立个人账户, 实行统账结合, 收支两条线管理。但是, 就中国目前的情况而言, 要实行“大学生失业保险”制度, 还存在许多问题, 如, 根据权利与义务对等原则, 大学生从未参加过失业保险, 是不能享受由失业保险基金提供的失业保险的[5]。结合中国现阶段的具体特点, 选择并依赖于某一机制以期解决失业困境显得力不从心, 本文提出以提供积极救助为主, 以失业救助金为辅的整合式大学生失业救助制度体系的思路:在提供失业救助金保证大学生失业者的基本生活的同时, 发展与完善就业指导、职业培训和职业介绍等就业援助服务, 形成政府、高校、社会组织及个人等不同责任主体分别承担, 全社会力量共同支撑的保障系统。

1. 筹集失业救助基金的渠道。

由于大学生失业的特殊性, 所以普通失业保险制度的劳动者和雇主双方缴纳的失业保险基金筹集模式在此并不适用。解决此类问题, 可采取以下解决思路:大学生失业救助基金主要以国家或地方财政税收列支为主, 辅以社会力量支持。个人不参与缴费, 完全由政府从财政资金中解决资金来源。

2. 失业救助金可用于下列支出。

(1) 失业生活救助; (2) 领取失业救助金期间的医疗救助金; (3) 领取失业救助金期间接受职业培训、职业介绍的补贴; (4) 领取失业救助金期间的交通费用; (5) 国务院规定或者批准的与失业救助有关的其他费用。

3. 失业救助金标准和领取期限。

失业救助金的标准:失业救助金标准应当分两个档次:就业促进标准和生活补助标准。就业促进标准为高校毕业生户籍所在地的市、县 (市、区) 失业保险金平均标准。生活补助标准可参照城镇最低保障线的标准执行。就业促进标准领取期限最长不应超过6个月。对于超过救助期6个月仍未找到工作的, 应当停止按就业促进标准发放津贴, 改为生活补助标准, 期限也以6个月为宜。

4. 积极救助内容:

(1) 建立全国联网的失业大学生数据库。高校在每年的毕业生派遣之后, 应认真做好毕业生的未就业登记工作, 建立未就业毕业生数据库, 上报省高校毕业生社会保障基金管理委员会, 进行全国联网, 并且及时更新相关数据。当毕业生向劳动保障部门提出失业救助申请时, 劳动保障部门可以上网查询该人的相关信息, 并据此信息联合学校、居委会一起对失业毕业生的失业原因及现实情况进行调查, 加大对失业救助基金的管理与监督, 防止有人冒领与浪费。 (2) 加强就业指导和职业培训工作。由于大学生就业绝大多数属于初次就业, 他们对劳动力市场运行的了解不充分, 如果没有适当的职业服务体系来提供就业信息与职业指导, 大学生就业的市场过程显然面临着市场效率的损失。第一, 政府引导高校毕业生自主创业, 各地劳动与社会保障部门将加强创业培训师资、教材、培训机构等各种资源的技术支持, 将已构建的创业培训指导服务工作平台向各类高校毕业生开放, 且政府设立“创业扶持资金”, 并与国家促进大学生就业的扶持政策相衔接。第二, 政府鼓励高校毕业生到基层就业, 实行具体的奖励措施;毕业两年内的大学生开店, 三年内免交登记类、管理类和证照类的各项行政事业性收费, 且可申请小额担保贷款。第三, 政府与企业联手, 提供可信度高的职业信息, 提供高校毕业生就业见习制度;有条件的地区可以组织高校毕业生参加临时性的社会工作, 给予一定的报酬。第四, 政府建立并完善高校和中等职业学校毕业生就业网络平台, 开展网上求职招聘活动, 由学生主动自愿地提供个人信息, 与企业接轨进行双向选择。

四、结论

相对于建立大学生失业保险的思路, 构建政府、高校、社会组织及个人等不同责任主体分别承担, 全社会力量共同支撑的失业救助制度体系在对制度的公平性破坏方面损害最小, 而且最具弹性、灵活性与操作性, 并且与发达国家促进就业的潮流最为接近, 不失为解决中国大学生失业问题的好方式, 而在具体操作层次上的分析论证是我们需要进一步研究的课题。

摘要：随着大学生就业制度的改革和高校招生规模的扩大, 出现了大学生“毕业即失业”的状况, 毕业时未能实现就业的大学生面临着直接的生存困难。一些学者多从失业保险角度分析, 鲜见从构建失业救助政策模式角度提出建议。把该群体定义为未就业高校毕业生, 并且以河南省为例分析了未就业高校毕业生的失业现状与原因, 提出了构建针对未就业高校毕业生失业救助政策的长远措施。

关键词：大学生,失业原因,救助政策

参考文献

[1]http://www.ttpaihang.com.

[2]国家统计局人口和就业统计司, 劳动和社会保障部规划财务司.中国劳动统计年鉴[K].

[3]寇学臣, 耿永志, 李抒梅.“知识失业:”从“教育过度”到结构调整[J].辽宁教育研究, 2007, (1) .

[4]尹筱.中国就业形势严峻劳动力供大于求缺口1300万人[EB/OL].http://news.to=eom/2006-11-28/0020/.

我国的医疗救助和捐赠体系调整 篇9

(一) 研究目的

医疗救助 (Medical Aid) , 是社会救助的重要组成部分, 是广义的社会福利制度的子项目。我国医疗救助的对象定义为:“城乡低保家庭成员、五保户、参加城镇居民医保或新农合者”。[1]多数研究认为, 医疗救助的对象为因病陷入贫困, 以致生活无法维持、甚至生命无法延续的人们。医疗救助保障了人们的健康权。

我国的医疗救助资金主要由民政部拨款, 城市的医疗救助投入为38.3亿元, 农村的医疗救助投入为29.7亿元。[2]城市中的平均医疗救助水平为每人每次483.5元, 农村则为360.3元。与之相对应, 2008年, 我国私人捐赠不足10亿元。中国人均捐款额一度仅为0.92元, 不及人均GDP的0.02%。按照保险学的观点, 提高风险共济的能力, 最基本的前提就是提高筹资水平。[3]

有关医疗救助对象资格的认定, 主要基于对病种和对陷入贫困的定义, 大致从疾病的经济负担和病患的资产状况两方面进行评估。那么, 如何改进弱势群体的福利, 进一步证明公益性捐赠作为政府医疗救助资金补充来源的必要性与可行性, 将成为文章拟回答的问题。

(二) 我国的医疗救助背景

我国农村地区的医疗救助全面启动于2004年, 城市的医疗救助则于2005年4月试行。陈瑶等[4]认为, 随着人均收入的提高, 人均医疗卫生支出的绝对值也将不断增长;在低收入人群中, 医疗卫生支出的收入占比较高, 高收入人群更高。换言之, 医疗卫生需求在低收入人群中更加迫切;另一方面, 我国的医疗救助水平也难以应对长期重病患者的需要。王娟娟等[5]对我国五个大中型城市所进行的实证研究以终末期肾病患者的疾病经济负担为例。在广州, 该病患者无论作血透治疗还是腹透治疗, 其治疗的自付费用都超过当地2003年的人均年收入, 这使得病患因病负债。2008年病患的疾病经济负担大大超出了城乡的人均救助水平。

医疗救助具有公共品的非竞争性、非排他性的性质。与生存救助不同, 政府应向弱势群体中具有医疗服务需要, 但又无法负担的病患提供救助。同时, 应鼓励多渠道的医疗救助的资金供给。

(三) 我国医疗救助中的公益性捐赠

民政部2008年的报告列出了当年用于城乡医疗救助的资金总额。由国家转移支付54.5亿, 另有部分为福利彩票筹集的公益性募集资金, 合计68亿。

政府在致力缓解教育、卫生、文化等社会事业发展相对滞后问题之同时, 需要全社会的共同努力和支持, 需要公益组织的参与。经济和社会的进步又为基金会等公益组织的发展提供了契机。关于公益机构, 国务院1988年颁布实施了《基金会管理办法》。这是我国有关基金会管理的第一部行政法规。1999年, 基金会的登记和管理统一归入民政部门, 原《办法》中表述的基金会管理机制不再沿用。经过大量的研究、论证, 我国于2000年修订了《基金会管理办法》以借鉴其他国家的有益经验。新的《基金会管理条例》于2004年正式颁布, 从而规范了公益性基金会的组织和活动, 维护了基金会、捐赠人和受益人的合法权益, 促进社会力量参与公益事业的健康发展。基金会被明确定义为利用自然人、法人、或者其他组织捐赠的财产, 以从事公益事业为目的, 符合《条例》规定的非营利性法人。民政部的统计资料显示, 在2003年至2008年期间, 我国的基金会数量已从892个增至1, 597个, 基金会和公益性团体的社会捐款达187.9亿元。

(四) 我国的公益性捐赠激励方案及其进展

基金会所从事的是公益事业, 为了支持这项事业的蓬勃发展, 我国政府实施了税收优惠政策。1994年1月28日修订实施的《中华人民共和国个人所得税法实施条例》中规定:“捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分, 可以从其应纳税所得额中扣除”;2008年1月1日起执行的《中华人民共和国企业所得税法》规定:“企业发生的公益性捐赠支出, 在年度利润总额12%以内的部分, 准予在计算应纳税所得额时扣除”。然而, 我国基金会等公益性捐赠机构中, 具有捐赠额全额税前扣除资质的团体相对少。与新加坡489家IPC机构的总数相比, 我国的1, 597个基金会中, 只有向财政部、国家税务总局特许的25家全国性非营利组织作公益性捐赠才享受捐赠额税前全额扣除的优惠待遇, 这中间与医疗卫生相关的、提供全额税前扣除优惠的基金会就包括了中华健康快车基金会、中华红十字基金会、中国初级医疗卫生基金会和中国光彩事业促进会等等。

二、新加坡的医疗救助制度

(一) 新加坡医疗救助的背景

新加坡的社会保障 (Social Security) 透过中央公积金 (Central Provident Fund, CPF) 计划之内的个人账户来实行强制储蓄。[6]医疗储蓄账户 (Medical Saving Account, MSA) 是新加坡中央公积金计划对医药卫生服务予以支付的个人账户。新加坡的医药卫生服务资助体系 (3M) 主要包括保健储蓄 (Medisave) 、健保双全 (Medishield) 、保健基金 (Medifund) 以及乐龄健保 (Eldershield) 等等计划, 同时给予政府津贴补助, 旨在提供国民负担得起的医药服务以及资助贫困病人支付住院费用。新加坡政府规定, 只有新加坡公民和具有永久居住权的人士才能享有政府住院津贴, 住院医疗补助也只以新加坡公民为对象。

(二) 新加坡的医疗救助中的公益性捐赠

相对贫困的新加坡国民, 若在使用了个人和至亲的保健储蓄和健保双全计划后, 仍然无力支付医药费用, 则可向保健基金申请援助。保健基金是新加坡政府于1993年注资2亿新元所设立的留本基金, 之后每年注资1亿新元。基金源自捐赠, 本金的年利息收入 (2008年约为1.66亿新元) 继续投入医疗救助的资金积累。该基金设立的宗旨是“为无法负担医药费的国人提供一个安全网”。2007年, 新加坡政府就利用一部分的保健基金, 成立了乐龄保健基金, 使有需要的乐龄病患获取医药津贴。任何年龄在65岁及以上的新加坡公民都可以申请乐龄保健基金的援助。2008年, 新加坡政府又在保健基金和乐龄保健基金中注资2亿新元, 将基金的总额提高至17亿新元。申请这两项基金援助的申请者, 可以由理疗社工协助。由所在医院或医疗机构的保健基金委员会决定是否批准申请, 考虑医疗救助的实际金额。

(三) 新加坡医疗救助的进展

新加坡学者Ng KH等[7]在一项针对新加坡儿童癌症医疗费用的调查研究中发现, 新加坡的医药服务资助体系不能完全满足癌症患儿家庭的医疗需求, 他们仍然难以负担医疗支出。

这项研究认为, 保健储蓄限制了癌症患儿对父母保健储蓄账户的用度, 而且健保双全计划的大病住院补偿不足。假定中度白血病患儿的每周期治疗费用为35, 000新元, 高危白血病患儿每周期的治疗费用为80, 000新元, 则新加坡保健储蓄账户的平均盈余仅8, 300新元。癌症患儿的家庭限于保健储蓄账户的额度和健保双全计划的补偿上限, 医疗负担十分沉重。虽然新加坡保健基金的申请通过率达97%, 然而, 由于保健基金对申请者的资格进行限定, 家庭收入不及规定标准的癌症患儿仍无法得到救助, 所有费用只能自行承担。文章还发现, 社会福利机构 (Voluntary Welfare Organization, VWO) , 新加坡癌症基金会等在癌症患儿救助中的资金投入和实践, 有效地补充了政府医疗救助投入资金的不足, 应予以鼓励。

三、我国的医疗救助与3M体系的比较

(一) 医疗救助的管理模式

由医疗救助的管理模式来看, 发达国家的医疗救助管理模式可以被归结为四大类。第一类为实行国家医疗保险体系的英国医疗救助。政府通过税收的方式筹集医疗保险基金, 以财政预算安排国民健康的保险支出。英国为特定人群实施医疗救助, 主要是免除其个人的卫生支出费用等等。第二类管理模式为德国模式的社会医疗保险体系, 其社会医疗保险由国家立法强制实施, 雇主及家属按照一定的比例缴纳保险费用, 建立社会保险基金, 以作就医之用。德国医疗救助的对象为一般低收入的家庭和特殊困难家庭。第三类管理模式为美国的商业医疗保险制度, 主要由市场筹集费用、提供服务。政府对营利性的医疗服务机构很少干预。美国政府仅提供面向老年人与弱势群体的医疗保险服务。例如弱势群体健康救助项 (Medicaid) 被称作“支付者的最后一道求助网”, 该项目中50%-83%的资金为联邦政府所支持, 另由各级地方政府拨款。

最后一类模式即新加坡的储蓄医疗保险体系。政府的补助用于满足人们的初级卫生保健需求, 负担个人无法承担的医疗服务费用。各国的医疗救助政策在实施中都关注弱势人群, [8]将医疗救助定义为医疗保障的最后一道安全网。

(二) 公益性捐赠的优惠政策

新加坡政府在2005年加强了鼓励公益性捐赠的努力。[9]两倍于公益性捐赠额的税前扣除政策于同年生效。按照新加坡税务署 (Inland Revenue Authority of Singapore) 2010年的财税方案, 为应对金融危机, 企业和个人向政府指定的489家公益性机构 (Institution of Public Character, IPC) 投入非商业目的现金捐款, 即可享受企业或个人所得税的税前减免, 在应税总额中扣除相当于捐赠额2.5倍的价值纳税;个人和企业向IPC捐赠的土地及房产, 也划入上述税收减免之列;除了限期之内不得转让的股份外, 个人对IPC捐赠的股份可以获得税前减免;企业向IPC、教育、研究及其他公益性机构捐赠的固定资产同属税前减免的范畴。新加坡政府逐步增加政府卫生支出份额、完善医药服务资助体系、提高住院补偿限额的同时, 设立了以捐赠款作为主体的医疗救助基金, 将本金的利息收入投入医疗救助, 以满足国民的基本医疗服务和需求。

(三) 我国发展公益性捐赠的意义

我国的慈善捐赠只有15%来自富人阶层, 99%的企业从未参与过任何捐赠活动。然而, 如果忽视了收入差距, 那么收入不均就可能通过影响增长而对社会的每一个成员 (包括富人) 不利。社会融合与经济增长的研究不仅关系到物质资本和人力资本的积累, 也会对我国城市化的进程产生深远的影响。从这一点上而言, 公共服务均等化将有利于缓解社会冲突, 促进社会经济和谐发展。因此, 政府鼓励公益性捐赠, 倡导现金、固定资产、土地房屋、股份等多种形式的筹资, 未来应对企业 (个人) 所得税、房屋土地税、遗产税和印花税等各方面政策均起到积极的作用。

参考文献

[1]国务院.医药卫生体制改革近期重点实施方案 (2009-2011年) [Z].2009.

[2]民政部.2009年民政事业发展统计报告[R].2008.

[3]程晓明.对我国城市社区卫生服务筹资政策和措施的建议[J].中国全科医学, 2004, 10:1376.

[4]陈瑶, 熊先军, 刘国恩, 等.我国医疗保险对城镇居民直接疾病经济负担影响的研究[J].中国卫生经济, 2009, 28 (2) :13-16.

[5]王娟娟, 叶露, 胡善联, 等.透析的疾病经济负担研究[J].中国卫生资源, 2006, 9 (2) :68-69.

[6]新加坡卫生部.新加坡的医药卫生资助体系[R].2011.

[7]Ng KH, Rosaleen O.Meeting health care costs:thecase of childhood cancer in Singapore[J].Int J SocWelfare, 2005, 14:33-43.

[8]李小华, 董军.国外医疗救助政策比较[J].卫生经济研究, 2006, 10:17-19.