自然灾害管理

自然灾害管理（精选12篇）

自然灾害管理 篇1

加强自然灾害档案管理工作, 需要从收集、整理、保管、服务等方面强化自然灾害档案的业务管理工作。各级自然灾害档案管理部门要积极行动, 认真做好灾害发生前后各种文件材料的收集和整理工作, 从各利用群体的普遍性与特殊性出发, 适当扩大开放范围, 为自然灾害应急管理工作提供智力支持, 不断满足有关部门及人员对自然灾害档案信息的需求。

1. 全面收集, 务实鉴定。

丰富馆藏, 提高馆藏质量, 在突出重点的前提下适当扩大征集来源、完善各类载体档案的收集范围、把握信息收集的基本特点是自然灾害档案有效收集的重要保障。第一, 档案收集部门应在充分分析当下灾害的前提下, 多层次、多渠道收集材料, 并结合实际深层次挖掘隐形材料, 丰富馆藏, 提高馆藏质量。如应广泛收集民政部、住房城市建设部、卫生部、财政部、工业和信息化部、水利部、电监会、交通运输部、新闻媒体、社会团体等多部门的信息。第二, 注重自然灾害档案内容的全面性。自然灾害档案收集的内容应包括:反映灾害事件发生的事实及数据;救灾指挥机构的组建及方案;重要讲话、会议、政策法规;典型人物、事件材料;媒体报道、社会捐助;事态进展、救灾措施及效果等。第三, 追求自然灾害档案形式的多样性。自然灾害档案作为特殊的档案类型, 其档案载体的多样性远高于其他类型档案, 除一般纸质载体档案, 照片、录像、录音、影视、废墟、实物、遗址等各种载体的自然灾害档案均应以独特、个性化的形式予以展现。第四, 把握自然灾害档案收集工作的基本特点:一是预见性与计划性, 即制定工作应急机制, 拟定档案收集工作的组织领导形式和工作预案, 明确职责分工;二是针对性与及时性, 即按照档案收集工作范围, 有针对性地指导收集相关有价值的资料, 确保资料收集齐全、完整且不拖延迟误;三是系统性与完整性, 即确保所收集的资料能准确、完整地反映自然灾害事件发生、发展、结束及影响的全过程, 且在种类、内容方面齐全完整, 同一自然灾害事件的档案为统一的有机整体。

2. 规范整理, 有序分类。

在组卷归档中, 应遵循文件材料的形成规律, 以便于利用为宗旨, 按照文件材料之间的有机联系将各档案予以合理排序, 将归档文件进行有序整理。第一, 自然灾害档案整理应符合文件材料形成规律、符合档案成套性特点, 在保持卷内文件材料有机联系的前提下, 将收集到不同时间、阶段的文件材料按其内容、性质等进行整理, 做到科学分类、合理组卷。第二, 要明确整理规范。一般而言, 自然灾害档案应分为:灾害前期、灾害发生中和灾害后期形成的档案;而因灾害性质的不同, 各阶段所包括具体的档案内容又各有所异。各类自然灾害均应按照明文规定的类型、次序、方法等予以规范整理。第三, 自然灾害档案因照《归档文件整理规则》的相关要求规范整理, 归档要力求齐全、完整、准确、系统;图片、视频、音频等载体档案应认真整理并刻录成盘, 同时附上光盘贴以统一的格式注明其对应的信息内容;而对于拥有纸质材料的电子档案, 应及时建立起两者之间的关联以备查证。根据电子文档的相关整理规范, 电子载体档案一般应保存三套。

3. 科学保管, 安全存放。

合理的保管方式、安全的保管环境、科学的保护技术是有效开发利用自然灾害档案资源的客观需求。第一, 确保档案信息内容原始、真实、完整, 确保保管期限划分合理、可行。档案工作者切不可根据自身喜好随意对档案内容或格式进行更改, 而对错误明显或商榷度极高的更改之处则应详细注明。在划分各类档案的保管期限时, 要结合工作需要与自然灾害档案的内容, 根据《档案保管期限表》的规定进行合理划分, 保证各类档案的原始完整。第二, 库房选址需合理, 保管设备需齐全, 保管环境需适宜。要建立符合纸质、声像、缩微等档案保护条件的库房;要配置标准的密集架、温湿度计、去 (加) 湿机、火警设备、防盗门窗、空调、保险柜等硬件设备;要严格控制温湿度, 防震、防盗、防火、防尘、防霉、防潮、防虫、防有害气体, 远离强磁场和有害物质。第三, 掌握先进保管技术, 采用科学保管方法, 创新保管体系。要掌握各种纸质自然灾害档案保管技术, 定期对纸质档案保管情况进行检查, 及时将破损字迹及褪色纸质档案予以修补。要加强学习数字化档案保管软件操作知识, 健全数字化灾害档案保管体系, 掌握缩微音像、磁带、唱片、光盘等不同载体档案的保管技术, 并定期对其进行拷贝复制与检查。

4. 创新服务, 便捷利用。

要加强自然灾害档案的开发利用, 就必须找准工作切入点、转化服务理念、提升档案意识、扩大服务对象、创新服务模式、变被动查阅为主动服务。第一, 在开展征集工作的同时要主动宣传, 全方位采集灾后重建记录, 积极为恢复重建提供利用服务, 将涉及民众切身利益的文件材料收集归档保管并普遍公开、方便大众。第二, 转化服务理念, 建立跟踪服务体系, 改变定点查阅的方式, 确立跨部门、跨行业、面向社会服务的新思想, 积极开放自然灾害档案。第三, 充分利用网络、电视、杂志等, 深入宣传档案法律法规及各种档案规范性文件, 以此提升社会民众的档案意识。第四, 扩大服务对象和范围, 通过数据库、互联网等各渠道将时空上分散在各部门的档案资源集成为一个有机的信息系统为各类用户服务。第五, 在灾后重建过程中, 可创新档案服务模式, 推广网络、现行文件服务, 以站点式、跟进指导式等为主要服务方式, 把党和政府的政策文件和民众关心的信息及时公布公开。

自然灾害管理 篇2

大家好！今天很荣幸有这样的机会能够和各位在一起学习讨论，交流工作。感谢县局对我们工作的肯定，也感谢大家平时对我们工作的支持和帮助。今天我要和大家交流的主题是《自然灾害生活救助资金的精细化管理》，有什么不正之处，请大家予以指导。

一、基本情况

我镇位于地跨长江南北两岸，国土面积217.42平方公里，现辖12个村，1个居委会，123个村落，7858户，19964人，耕地面积1.746万亩，人均耕地面积仅0.96亩。

我镇地质地貌特殊，属地震、滑坡、崩岩集中地带。加之近几年极端天气现象频发，因自然灾害引发的损失巨大。自2013年至今，我镇发生包括暴雨、地震、大风、冻雨、干旱等自然灾害共××次，接收县局拨付民政救灾资金××万元。目前共发放××万元，救助受灾群众××人次，救助内容涉及倒房重建、过渡性生活救助、冬春荒生活救助、旱灾临时生活救助等多项类目。

二、工作特色亮点

（一）创新工作机制

自然灾害救助资金是保障灾民基本生活的“救命钱”，管好用好是一件大事。我镇党委政府高度重视资金管理，以“三大制度”为突破口，真正落实资金管理精细化。一是联村领导首责制度。各村（居）上报的自然灾害救助人员、发放资金总额由各联村负责人审核签字后上报，坚持“谁签字谁负责，谁负责谁维稳”，严把资金发放对象关；二是考核问责制度。多年来，对民政救灾这一块工作，我镇未出台相关考核方案。自14年《精细化管理办法》实施开始，我镇专门将自然灾害救助资金发放工作纳入村级目标考核制度，对因受灾对象认定不准确、发放不及时、程序不规范等突出问题都有了明确的考核细则，考核结果和当年村级转移支付挂钩。三是集体负责制。镇防灾减灾领导小组对救助超××元以上的对象进行集体讨论，参会人员超三分之二以上同意的通过审核。

（二）强化过程管理

为了进一步落实自然灾害救助资金精细化管理，我镇在过程管理上下功夫，总结出了“一套流程，两次公示，三方联动”的标准工作流程。

“一套流程”即及时入户，精准识别灾后救助对象；把握政策，严守救灾救助标准；开展评议，平衡资金发放总额。在基层工作的同事们都深有体会，救灾工作最难的是核灾。时间紧、任务重，受灾群众如何认定，该怎么认定是最让人头疼的问题。对象确定不准确，就很容易产生信访问题。为此，我镇防灾减灾办公室召开专题办公会，确定了以村上报灾情为主、联村干部核实灾情为辅的受灾对象认定模式。即村上报灾情后，联村负责人深入灾区进行勘察备案，镇联村负责人和村书记主任为第一责任人，精准确定受灾对象。在县局未出台《精细化管理办法》之前，我镇救灾资金存在“村里说给谁搞就给谁搞，村里说搞好多就搞好多”的情况。为了治理这种乱象，解决因这种乱象产生的信访压力，我镇严格了评议审批程序，从以前的村书记“一言堂”变成了民主评议。灾情核实后，由镇联村工作小组、村两委班子和村落理事长组成的评议小组召开评议会，按照受灾程度决定生活救助时间长短，救助标准严格按照《精细化管理办法》执行，评议结果需参会人员三分之二以上同意有效。

“两次公示”即村民主评议结束后，在村公示不低于15天（应急救灾资金公示不低于7天），由镇联村负责人核实签字后上报。上报结果由镇民政办进行汇总，在镇班子会上讨论通过后，在镇公示不低于7天后，进行审批发放。

“三方联动”即“民政管对象、财政管资金、银行管发放”。所有救灾资金一律纳入财政专户专账管理，资金通过镇农村信用社直接发放到受灾群众的“一卡通”上，并在“一卡通”上注明“救灾”二字，实现了资金直达农户、全面实行社会化发放，确保了救灾资金封闭安全运行。

（三）引入多方监管

对救灾资金进行跟踪管理，是提升救灾资金精细化管理水平的重要保证。为此，我镇每半年对救灾资金发放情况进行全面督促检查，对照公示公开栏查《自然灾害救助款物民主评议记录本》，看民主评议是否体现公平公正，公示公开是否落实。对照《救灾资金发放台账》对灾民进行电话随访，询问救灾资金是否真正落实到了受灾困难群众手中，有没有村组干部挪用套取现象发生。同时镇人大主席团对民政救助工作随机进行专项工作评议，2014年我镇救灾救助工作被纳入评议，15年农村低保救助工作被纳入评议。

（四）规范档案整理

按照县局的要求，我镇民政办为救灾资金档案整理提供了样本，对村救灾资金档案整理标准及相关内容作了明确的规定。镇级档案资料由县民政局拨款文件、各村灾情核实备案台账、各村救灾款物发放汇总台账、受灾困难户灾后生活救助审批资料构成；村级档案资料由村灾情上报情况、灾情核实情况、村级代表民主评议会议记录、困灾需救助困难群众公示记录和救灾款物发放台账构成。

自然灾害管理 篇3

非政府组织；全球化；灾害管理

【基金项目】国家社会科学基金项目(06XSH017)

【作者简介】赵振江（1982—）男，汉族，河北邢台人，硕士，主要从事自然灾害和地理信息系统方面研究。

自然灾害已经成为当今世界人类最为关注的全球性问题之一，每年都有成千上万的人因为自然灾害遭受财产损失、流离失所甚至丧失生命。据联合国网站报道，联合国国际减灾战略(UNISDR)2011年1月24日公布的统计数据显示，2010年全球共计发生了373起自然灾害，全球共有大小洪灾182起，还发生了83起风暴、29起极端天气，以及23起破坏性地震，使近30万人失去生命，造成财产损失高达1100多亿美元。由此联合国秘书长减少灾害风险特别代表瓦尔斯特伦说：“灾难预警机制再也不应当只是一个可有可无的选择，如果各国不从现在就开始行动起来，人类将为自然灾害付出更大的代价。”应对自然灾害已经成为人类社会共同关注的问题。

现在科学技术和社会经济的高速发展、全球化进程的加速，全球化给人们在防灾减灾领域带来了新的压力和思考。科学技术的进步，大大改善了人类的生活水平，但与此同时，它所带来的后果，也变得越来越难以预测和控制。从贫富差距扩大到失业人口增加；从SARS病毒到甲型H1N1；从全球气候变化到世界环境持续恶化；从切尔诺贝利核电站到日本地震引起的福岛核电站泄漏，无不说明了全球化的进步也带来了全球化的风险。没有哪一个国家能够在全球性灾害来临时完全不受影响，而置身事外。在国际体系中，社会力量在不断加强，各种国际组织、地区组织、非政府组织和自愿者组织等，呈多元化发展的趋势，尤其非政府组织在国际事务中发挥着越来越重要的作用。非政府组织不受国家限制，跨越国界，形成网络，在全球范围内发展，形成于社会，存活于草根，能形成更广泛的防灾救灾组织，在某些政府失灵或危急时刻能够起到不可忽视的作用。非政府组织是对政府为主导下防灾减灾管理体系的有力补充，发挥着重要的辅助作用，是全球化自然灾害管理体系中重要的组成部分。

1.全球化背景下非政府组织与防灾减灾

A.全球化背景下自然灾害及其管理的新特点

自然灾害是自然界物质的急剧运动，它超越了人、人为建设工程和生物能抵御的承受力，从而给人类社会造成损害。人们通常认为自然灾害具有潜在性、骤发性或突发性、急剧性、偶发性、不确定性和有限性特征。由于地球运动和全球变化决定了自然灾害的本质具有自然和社会双重属性，是两者相互作用的复杂综合体系。但是随着全球化进程的加速发展，新时期自然灾害显示出更多的新特征，比如：自然灾害链深度增加、次生灾害事件频发，灾害对人类的影响更具有全球性特征。例如，2011年3月11日发生在日本的福岛9.0级地震，由地震引发海啸和核泄漏，而核泄漏影响全球的环境安全，造成全球部分地区大气环境放射性物质超标，日本周边地区和海域被放射性物质污染；由此而引起社会的恐慌，如在中国和韩国一度造成疯狂抢购食盐的状况；而多国拒绝进口日本被核污染的食品和蔬菜，导致日本多家企业破产，失业人数增加。因此，现代灾害的发生更具有：灾害链更长，自然灾害与人为社会灾害的关联性更为密切，灾害波及范围更广、影响更为深远、灾害全球化的趋势更加明显的特点。如今，全球环境变化有加速的趋势，使自然灾害进入了一个新的多变异时期。全球化时代，人类活动对自然环境的干扰不断的加剧，加速了灾害系统的演化，自然灾害的发生呈明显的“蝴蝶效应”，其不确定性在增加，人类对自然灾害的预测、管理的难度在加大。在这种背景下自然灾害不再是单一国家、单一部门、单一区域性的灾害问题，而成为全人类共同面临的、全球性的问题，需要加强国际之间的合作和交流。

在全球化背景下自然灾害管理体系要不断的密切关注全球环境变化和全球化给人类带来的灾害新变化。全球化带来经济飞速发展的同时，也带来了全球风险时代的来临，全球合作，全球治理，国际联合防灾减灾成为必然的选择。全球化要求自然灾害管理体系形成国际化、社会化、组织化、全民参与性的，更为广泛的防灾减灾体系。从而形成全球化的防灾减灾策略，达到防灾减灾的资源全球配置，提升效率、增加资源利用率；建立国际化的防灾减灾准则，创建新的国际制度，加强国际治理。目前，除了联合国防灾减灾署和各个国家减灾中心之外，非政府组织在国际灾害治理中发挥着越来越重要的作用。比如：2010年1月12日发生的海地地震，在此次地震中政府的灾害管理能力受到了巨大的冲击，几乎处于瘫痪的边缘。在海地地震救援中，各国的非政府组织，志愿者组织和联合国的减灾组织，国际红十字等，发挥了巨大的作用，弥补了政府防灾救灾职能中的缺失。

B.非政府组织

非政府组织，英文全称是Non-GovernmentalOrganization(简称NGO)，或非营利性组织Non-Profitable Organization(简称NPO)，世界银行则把任何民间组织，只要它的目的是援贫济困、维护穷人利益、保护环境，提供基本社会服务或促进社区发展，都称为非政府组织。目前普遍认同的是美国约翰霍普金斯大学萨拉蒙提出的观点，非政府组织是指那些具有组织性、非政党性、非宗教性、民间性、非营利性、志愿性、自治性、公益性，是政府组织与经济组织以外的组织形态。比如国际红十字会、国际慈善总会、国际人道主义组织、双边和多边组织、跨国公司和一些非营利性组织，甚至还有个别的私人部门等。

C.非政府组织参与防灾救灾的现状

非政府组织参与防灾救灾在国外发达国家已经比较成熟，甚至有些地区可以代替政府的力量。这方面美国、日本和澳大利亚等国家非政府组织的参与防灾救灾有比较丰富的经验。比如：1994年美国北加州地区发生地震，袭击了人口稠密的洛杉矶地区，但人员伤亡仅61人。而其中非政府组织参与的防灾救灾的全过程，在人员疏散和安置中发挥了巨大的作用。澳大利亚1967~1999年的33年间，澳大利亚共发生自然灾害265次，平均每年发生8次自然灾害。但幸运的是，灾害造成的死亡人数并不多，总数大致为560人，其中，一次灾害造成人员死亡最多的是1974年达尔文的Tracy台风，这次台风仅造成50人死亡。这也是与澳大利亚健全的灾害管理系统和完善的非政府组织体系分不开的。澳大利亚不但有完善的灾害防治法律，还有众多的非政府组织，主要有：澳大利亚红十字会、澳大利亚凯尔、明爱协会、关心难民会以及澳大利亚基督国际复明会等。日本也是自然灾害多发的国家，地震、火山、台风、海啸、滑坡、泥石流等，因为灾害频发，日本形成了一套比较完善的防灾减灾法案、详细的应急预案和较完备的灾害预警系统。比如：《灾害救助法》、《灾害对策基本法》、《地震保险法》、《大规模地震对策特别措置法》、《大规模地震对策特别措置法》、《地震预知联络会设计法》等法律规范。以法治形式保障了防灾减灾各种措施的实施，使灾害的损失降低到最小。还有新西兰等发达国家虽然经历大震但是损失较小，这主要是其有完善的防灾减灾措施和广泛的非政府组织参与。

相反非政府组织参与防灾救灾，在一些国家则显得有点薄弱。抗灾基础设施建设不到位，社会减灾能力差；自然灾害的检测和预报能力尚低；灾害管理工作滞后等防灾减灾制度和措施不健全。例如：2004年12月26日，发生在印尼北部的印度洋海啸，导致印尼亚齐自治省及周边地区损失严重，造成13.6万人死亡，直接经济损失49亿美元。在灾害面前人们不知道如何以对，在非政府组织参与救灾不发达的情况下，丧失了救灾的最佳时机，导致损失惨重。

在中国减灾领域中，中国政府发挥了强有力的作用，在政府的各个涉灾部门都配有常设的防灾减灾指挥部。但是在巨灾来袭，单凭政府的力量还是不够，非政府组织在其中也发挥了重要的作用。比如2008年5月12日发生在四川汶川的特大地震，除了政府快速反应，制定救灾方案之外，非政府组织、志愿者组织纷纷参与到抗震救灾工作中，不论是现场救灾，还是在筹集救灾资金和物资，社会各界踊跃伸出援助之手。据不完全统计，奔赴四川一线参与救灾的民间组织有300多家，介入的志愿者达到300万人左右。非政府组织和各种志愿者组织已经成为社会救灾中不可或缺的一部分，也凸显了社会力量在防灾救灾领域中强大的生命力。

所以非政府组织在防灾救灾中的能力与国家的发展程度、社会意识有一定的关系，发达国家社会保障、社会福利较好，非政府组织在资金、技术、管理等方面有较好的社会来源，同时也得到社会的认同和支持，能在防灾减灾中发挥其巨大的优势，甚至可以代替政府在灾害管理中的某些作用。相对的发展中国家，虽然非政府组织参与防灾救灾也在不断的进步，公众也逐渐认识到人人参与防灾救灾的重要意义，但是与真正成熟的非政府组织参与防灾救灾还有一定的距离。在全球化的背景下，为非政府组织参与防灾减灾提供了新的发展机遇，它不但可以整合各种社会资源，而且可以加强其国际化合作交流，提高自身应对灾难的能力，还可以促进各国非政府组织、民间组织的交往，增进各国民众之间的友谊，有利于世界的和平与稳定。

2.非政府组织参与防灾救灾的优势

全球化时代人们之间的联系越来越密切，合作、交流、和平成为世界的发展主题。在此背景下，非政府组织在参与防灾救灾方面，发挥了独特的优势。由于灾害发生的突发性、灾难性，有效的控制灾害，难度很大。但是，如果人们做好了灾害的应对工作，就有可能将灾害的损失降到最低，甚至可能避免灾难的发生。而非政府组织组织灵活，深入群众、广泛参与，无论是防灾，还是在救灾中都起到了一定的作用。

A.扎根社区、深入群众，便于防灾教育

防灾救灾关键是在防灾，而不是只重视救灾忽视防灾，如果防灾工作做得完善就有可能避免灾难的发生，或将灾难的破坏程度减小。所以防灾工作是非常重要的，但是很多国家和地方政府，重救灾轻防灾，于是就暴露出很多问题：临时应对救灾，投入很多人力物力，但效果往往不好，损失较大。

非政府组织扎根社区、深入群众，是最容易进行防灾教育的地方，也是最先遭受灾害冲击的地方，所以社区在防灾减灾中有着特殊的责任和意义。但是，现在社区的防灾减灾工作做得还不够，人们对防灾减灾的意识比较薄弱，防灾减灾常识掌握的不多，这就造成一旦灾害发生后人们会惊慌失措，难以及时的自救互救，从而导致巨大的损失。非政府组织源于社会、融入社会，在防灾宣传教育和防灾预备上有一定的优势，可以作为政府防灾教育的补充力量。比如：日本，公众有较强的防灾减灾意识，各地都有防灾减灾非政府组织，主要负责组织防震救灾教育、培训和准备；灾害发生时，在减轻灾害损失和引导灾民自救互救方面，起到很大作用。所以要注重民众的日常防灾减灾教育和灾害演练，在灾害发生后人们就可以按照既定的灾害应急预案和应急措施，有方法、有秩序的躲避灾难，而不至于惊慌失措，导致不必要的伤害。

B.组织灵活、时效性高，便于即时救灾

非政府组织组织形式灵活，大可到全球性的组织，如：国际红十字会、世界卫生组织等；小可到一个志愿者组织几百人甚至几十人，只要是从事防灾减灾，无论大小。广泛吸纳社会成员，使防灾减灾成为大众化，公共参与的社会活动，使公民意识到防灾减灾人人有责。非政府组织参与救灾的时效性较高，由于组织灵活，深入群众，人们广泛参与，可以在灾害发生后迅速投入到灾害救助中，引导公众进行避灾，自救互救。与政府组织相比，非政府组织反应迅速，能第一时间参与救灾（即灾害发生后72小时被认为是非常关键的时间，又被称为是救灾的黄金时间）及时的组织灾害救援，减小灾害的损失。非政府组织及时救灾，可以把握住救灾的最佳时机。例如：澳大利亚，在灾害发生时许多非政府组织机构和民众参与救灾行动。在各个州，除了正规的消防队、警察、专业的救灾队之外，有很多本地的非政府组织，当地民众以志愿者的形式，就地参与救灾，避免了远距离的救灾队伍或其他非政府组织，因时空距离的差距导致救灾时机的错失。在澳大利亚，大约有50万训练有素的志愿者和非政府组织参与防灾减灾，约占其总人口的四分之一。可见，澳大利亚非政府组织及志愿者是防灾救灾的主要力量，他们来自社区，服务社区，极大地推动了社会力量在防灾减灾中的作用。

非政府组织的灵活性有利于加强灾害信息的沟通。灾害发生后最重要的就是灾害信息的传递，及时的和外界联系，报告灾害基本情况，以便提供政府的救灾部署。如2008年5月12日四川省汶川发生地震后所有信息中断，外界难以了解灾情，难以合理部署救灾计划。而非政府组织在防灾救灾中有一定的专业素养，可以准确的报告灾情，为政府或其他防灾减灾部门提供依据，以最快的速度实施灾害救助，降低灾害损失。

C.形式多样、联系紧密，便于救灾合作

非政府组织的组建比较灵活，当今世界存在着成千上万的非政府组织，从事于环保、防灾救灾等很多领域。在全球化的背景下，人类之间的联系越来越密切，非政府组织参与防灾救灾的渠道也在不断拓宽。比如：汶川地震中，各种非政府组织，志愿者组织和志愿者个人，从四面八方赶到灾区，参与救灾。这也是中国真正意义上的非政府组织参与的救灾活动，因此，以后每年的5月12日被定为国家防灾减灾日。同时还有世界各国政府及非政府组织纷纷救灾援助。据不完全统计，汶川地震中有来自中国香港、台湾、日本、俄罗斯、韩国、新加坡等很多国家的非政府组织直接参与救援。接受了欧盟人道主义组织、红十字会国际委员会、联合国儿童基金会、国际奥委会等许多非政府组织机构的紧急物资援助。

所以，现在的灾害管理体制，要打破以前政府单一的防灾救灾方式，接纳全社会、全球资源去应对灾难的发生。全球化，加强了国家与国家之间、人与人之间的联系，使全球合作防灾救灾成为可能。非政府组织不受国界的约束，能较好的参与全球合作，在灾难发生后，能以最快的速度参与救灾。

3.非政府组织在防灾减灾中面临的问题

非政府组织在防灾减灾中起到了不可忽视的作用，是全球防灾减灾体系中的重要组成部分。然而，非政府组织参与灾害管理，还不完全成熟，还存在着一些问题。主要有非政府组织的可信度不高，政府认同、社会认同、民众认同不高。主要原因有：没有法律环境支持，管理不规范；融资困难，专业化不强；缺乏统一的指导，与政府统一协调不够等问题。

A.法制建设不完善、管理不规范

由于非政府组织的志愿性、非营利性，使得非政府组织的法律监管程度不高，约束力不强。除了较大的国际性的非政府组织有完善的法制管理体系之外，许多地方的非政府组织并没有详尽的法律管理体系。这就导致了非政府组织在管理运作中存在一定的混乱，给危急时刻救灾带来风险。完善非政府组织的法制管理，加快制定相关法律法规，是防灾减灾的有力保障，只有在法制保障的前提下才能够合理的部署防灾救灾工作。

同时非政府组织的注册成本高、注册率不高，难以有政府和法律的保障，导致民众对非政府组织的可信度不高，给灾害宣传教育和灾害救援中带来困难。所以降低非政府组织的运作成本，加强对其监管，使非政府组织成为防灾减灾中的重要力量。

B.融资困难、专业化不强

非政府组织无论是从事防灾教育，还是灾害救助都需要充足的资金和物资作为保障，否则难以达到良好的防灾减灾目的。但是，目前非政府组织参与灾害管理的另一个困境是资金、物资困难，非政府组织是属于非营利性和公益性的社会组织。其资金来源主要是来自于社会的慈善、募捐等，但是由于大多非政府组织并没有注册，其合法性遭到质疑，缺乏公信度，社会融资困难，也难于得到政府的资金支持。使得一些非政府组织运行举步维艰，难以维持，就降低了其在关键时刻，参与灾害管理的作用。由于资金来源不稳定，缺乏社会资金，导致一些非政府组织难以接纳稳定的社会人员，难以从事专业化的技术培训，使得在防灾救灾中热情有余而专业化水平不高。

C.缺乏统一指导、与政府缺乏统一协调

非政府组织参与防灾减灾缺乏统一的指导，出现相对比较混乱的状态，缺乏非政府组织与非政府组织之间，非政府组织与政府之间的相互沟通和统一协调，造成大量的资源浪费，贻误救灾时机。

由于非政府组织的自愿性和公益性，在参与防灾救灾中，缺乏统一管理，使得在灾害救援中各自为政，难以达到资源的最优配置。一旦灾害发生，难免出现资源配置不合理的现象，最需要救灾物质的地方，可能难以保证。这就要求政府和非政府组织在救灾中要统一协调部署，合理安排救灾人员和救灾物资，削减内耗，提高灾害管理的统一性。非政府组织不但要和政府组织相协调，也要和世界其他国家的非政府组织相联合，提高非政府组织参与防灾救灾的国际性，参与国际合作，不断地吸取经验提高自身的防灾减灾能力。

4.对非政府组织参与防灾减灾的建议及对策

A.健全非政府组织参与防灾救灾的法律体系

政府是在防灾减灾中处于主导地位，在公众心中具有较高的威信；非政府组织作为政府防灾救灾领域中的重要辅助部分，是政府工作的有力补充，需要政府给予法律上的支持，承认其合理的法律地位，才能得到公众的普遍认同。针对于非政府组织参与防灾救灾制定出较完备的法律制度，使非政府组织的活动有法可依，有法律的支持和保障，提高非政府组织参与防灾救灾的权威性和必要性。建立和完善非政府组织管理的法律法规，依法对其进行指导、监督和管理，用法律的形式明确非政府组织的责任和权力，以保障其在防灾救灾中的积极作用。

在法律体制框架内，积极营造适合非政府组织发展的宽松的社会环境。非政府组织的高度发达与社会民主有广泛的联系，与宽松的社会环境有密切的联系。民众的广泛参与是非政府组织，成长的基础，也是社会力量参与防灾救灾的最好途径。因此，在法律体制框架内，积极营造适合非政府组织发展的宽松的社会环境，有利于增进民众的社会责任感，有利于发挥民众在防灾减灾中的积极作用。

B.提升非政府组织自身的管理和社会管理

非政府组织是政府灾害救助向社会救助过度的平台，也是吸纳社会力量参与防灾救灾的有力平台，可以充分的发挥社会力量参与到防灾救灾体系中。但是非政府组织的组成比较混杂，没有特定的要求，同时造成非政府组织在自身管理和建设上也比较混乱。再加上非政府组织没有稳定的资金来源，难以形成专业化的防灾减灾队伍。所以，建立专业化的防灾减灾的非政府组织就必须加强其自身建设，在内部建立完善的管理规章制度和规范，形成严格的管理体制。在资金上可以和社会盈利性企业、组织相联合，也可以通过募集和成立专门的基金会，来完善其资金管理。通过定期的专业化培训，使非政府组织成员掌握较强的专业化防灾救灾知识，提升其防灾救灾的能力。培养公民的社会责任感，将其纳入社会管理体系中，在监督和测评上，广泛引进社会公众参管理，促使其不断的完善自身的管理水平和提升其防灾救灾能力。

C.加强非政府组织与政府协调

政府组织是防灾救灾中的主体，强有力的防灾救灾离不开政府的力量。非政府组织作为政府重要的补充力量，在防灾救灾中发挥着重要的辅助作用。非政府组织作为政府和民众之间沟通的一座桥梁。对政府来说，非政府组织可以弥补政府灾害管理缺失的部分，尤其是在某些政府失灵的地方，非政府组织则是政府力量的有力补充；对于民众来说，非政府组织为其参与防灾减灾提供了平台，能够广泛的吸纳社会力量参与和管理救灾。所以，非政府组织必须加强同政府和民众沟通与协调，增加政府认同感、社会认同感。加强非政府组织和政府的合作交流，统一协调，避免造成不必要的资源浪费；加强非政府组织与政府的沟通，并不断的接受政府的监督，提升政府对非政府组织的支持与认同，使非政府组织在防灾减灾中发挥出越来越重要的作用。

D.加强非政府组织的国际合作

全球化带来的全球灾害风险在不断增加，与之应运而生的是全球治理。但是全球治理并非易事，不但需要国家之间的合作，而且需要非政府组织、其他社会组织之间的合作。由于政府之间存在不同的政治利益和经济贸易摩擦，很难形成统一的、有力的管理体系。而非政府组织完全是为了公众的利益，为了人道主义安全，不存在政治上的冲突，更容易形成全球化的防灾救灾组织。面对全球灾害风险的增加，非政府组织需要加强国际合作和交流，不断的吸取经验、发展自己在防灾救灾领域发挥更重要的作用。建立国际化的防灾减灾体系，统一管理，整合资源，优化灾害管理体制。

非政府组织积极参与防灾救灾是自然灾害管理社会化的重要途径，是社会自治的一个重要开始，需要加强对非政府组织的支持与社会化管理。只有通过全民的防灾救灾才能将预防灾害变为灾难，才能在灾难来临时使人们的生命财产损失减到最小；只有加强非政府组织的国际化合作，合理配置全球资源，部署防灾减灾计划，建立全球统一协调的防灾减灾体系，才能在防灾减灾管理中发挥更大的作用。

参考文献

[1]ISDR.UNISDR.http://www.unisdr.org/preventionweb/files/17613_2011no3french.pdf[EB/OL],2010-1-24/2011-03-06.

[2]彼得斯.政府未来的治理模式[M]北京:中国人民大学出版社.2003:18.

[3] 刘青.对非政府组织功能的理性认识[J]法制建设.2008.12

[4]BureauofTransportEconomics.EconomicCostsofNaturalDisastersinAustralia:Report103[R].Canberra:DepartmentofTransportandRegionalService,2001.

[5]国家发展改革委社会发展司考察组.印尼、日本促进重大灾害恢复重建的经验与启示[J]2009.17

自然灾害管理 篇4

关键词：县级政府,自然灾害,应急管理

一、引言

河北省是我国自然灾害发生频繁且较为严重的地区, 每年都会发生不同类型的自然灾害, 每年因自然灾害带来的直接经济损失就达到数十亿甚至上百亿元。而沧州市东光县属于河北省自然灾害发生最频繁的地区之一。据统计, 2006~2010年东光全县共遭受不同程度自然灾害57次, 受灾总人口231, 351人次, 直接经济损失6.56亿元。频发的自然灾害使得东光的经济雪上加霜, 众多村民因灾致贫、因灾返贫的现象严重, 这已经成为制约东光县经济健康可持续发展的重要因素。减少自然灾害造成的损失, 保障县级区域的政治稳定和经济安全, 保障河北各民族群众的生命和财产安全, 成为河北地方政府的重要职责。

二、我国县级政府灾害应急管理机制存在的问题

(一) 应急管理体制方面。

我国现行“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制。县级政府灾害应急管理机制也是依照此原则来设置, 虽然分类属地管理可以加强抢险救灾的针对性和专业性, 但在灾害应急救援工作中, 缺乏一个全面的、协调的综合应急部门。此外, 我国县级政府缺乏相应的人力、物力资源的保障机制, 高效的预警机制跟不上, 责任追究督查机制不够完善, 灾害发生后的各种保险机制几乎没有。各县级领导在灾害发生前防范心理懈怠, 灾害发生时缺乏科学决策。

(二) 政府灾害应急能力方面。

近年来, 我国政府应对自然灾害等突发事件的能力有所提升, 然而面对自然灾害以及由其引发的衍生与次生灾害数不胜数, 防不胜防的态势, 我国政府还是显得力不从心。因此, 进一步提高各级政府灾害预防与处置能力显得尤为重要。东光县在2008年后设立了减灾委办公室为县减灾委常设机构, 在之后一段时间里, 编制了应对各类突发事件的预案、建立了不同类别的台账。这些计划都建立在数年的时间, 它显示了增长速度。但量的变化并没有提升质的飞跃, 应急预案完善程度并不高, 有些预案本身存在很多的局限性。由于人力、物力、资金的缺乏等在实践中却难以实现, 使应急预案过于形式化, 起不到最初设想的作用。

(三) 应急管理合作方面。

由于固有的下级听从上级指挥, 这虽明确了灾害应急管理中各方的职责、任务, 但其应对灾害应急联动较差, 难以形成合力。在遇到自然灾害时合作意识差, 地方政府各部门在救灾中只注重自己部门的工作, 忽略救灾的其他环节以及与其他部门间的协作。各地区间没有达成救灾协议, 当灾害发生时不能在第一时间内得到其他地区的援助, 还要临时进行救灾协商。另外, 由于缺乏应急合作中公共信息共享平台, 导致组织间的合作不协调, 很多救灾物资分配不合理, 居民管理混乱, 出现重复性工作。

三、国外地方政府自然灾害应急管理成功经验

(一) 美国应急管理机制。

美国实行三权分立, 在联邦、州和地方政府进行分权, 从而形成一个联邦政府、州政府和地方政府的三级应急管理组织结构。成立联邦紧急事务管理署 (FE-MA) , 作为救灾和恢复过程中, 联系相关地方政府部门和社会组织的协调者。同时, 美国防救灾工作强调运用高科技, 强调事先预防和模拟演练。FEMA通过“E-FEMA”战略的实施, 建立信息系统层次结构模型, 让各种信息资源进行更新, 促进信息在不同系统之间共享。此外, 美国应急管理合作机制也非常完善。非政府组织和私营部门在救灾运作中发挥了巨大的作用, 受到了地方政府的高度重视。在灾害突发事件中, 非政府组织总是活跃在第一战线, 不仅为灾民提供衣物、食物等便利, 还保护着关键的基础设施和自然、社会环境;其中, 红十字会贡献突出, 成为美国应急协调员。政府主导, 社会组织参与在美国得到了法律的认可。在美国, 不乏公益性组织应急服务机构。

(二) 日本应急管理机制。

日本自然灾害应急管理过程一般分为中央、都 (道、府、县) 、市 (町、村) 三级, 当重大灾害或紧急事件发生时, 首先, 内阁官房在获取灾情情报的第一时间内召开紧急内阁会议, 讨论灾情, 并制定应对决策;其次, 设置临时的“重大灾难对策本部”, 在总理办公室, 分析和处理灾情, 应急处置工作立即启动;最后, 总理大臣寻求中央防灾会议的意见, 根据形势的紧迫性以考虑是否在首相官邸设置“非常灾害对策总部”统筹调度;同时, 根据就近原则, 在受灾地区成立“非常灾害现场对策总部”进行指挥, 各层面和市层面也成立“灾害对策本部”, 管辖各自区域的应急救援工作。日本还采用地理信息系统 (GIS) , 在城市防灾减灾中, 迅速收集相关的复杂的重要信息, 帮助解决了许多城市灾害管理问题的发生。另外, JIS安全研究所构造出防灾减灾应急仿真系统。用于模拟灾难中和灾难后重建可能遇到的问题及提出有效的对策。

(三) 德国应急管理机制。

联邦公民保护与灾难救援署 (简称BBK) , 主要负责处理公民的保护事务, 支援联邦政府各部的危机应急管理工作, 是联邦政府与各州政府的灾情综合信息中心, 并为政府、社会组织及公民提供专业的咨询服务。德国还形成了以消防等专业队伍为主干, 以社会组织为侧翼的防灾救灾体系: (1) 德国有这样一个协会———技术救援协会。它拥有救灾时所需要的专业知识与大量的技术装备, 依靠这个协会所拥有的技术和人员的专业知识与技能, 可以从灾害的危险环境中拯救出很多人和动物的生命; (2) 德国的志愿者组织。德国政府通过立法、人员培训、设备支出以及公民文化的培育来保障和发展志愿者组织, 在德国发在灾难时, 志愿者们会以最快的速度形成组织, 积极地投入到救灾中去; (3) 德国汽车俱乐部。作为拥有交通工具的他们与政府签订合同, 当德国发生灾难时, 参与德国全景的直升机救援活动。

四、县级政府应对自然灾害管理机制建议

(一) 建立高效的应急管理组织结构。

我国县级政府应急管理基础薄弱, 通过改革和建设, 加强地方和基层政府下面县的应急管理刻不容缓。事实上, 当地政府特别是县级政府离灾区最近, 具有掌握第一手资料的优势, 更了解地方的实际情况。因此, 在自然灾害应急管理中地方政府应适度权利下放, 提高行政效率, 加强地方管理。灾前决策、灾中部署对应对灾害都至关重要。

(二) 建立健全预警监测管理机制。

地方政府要不断利用高科技来武装自己, 完善自然灾害预警系统, 建立多元化、现代化、智能化的重大自然灾害预警机制。建立预警责任和协作机制, 地方政府在自然灾害预警中要各司其职, 认真负责的做好预警工作。各部门要利用其自身的专业知识、设备和技术, 集中精力履行本部门的监测职能, 提高整体监测的准确度和效率。对于迟报、谎报、瞒报自然灾害情况者, 要结合其行为给予行政处分, 构成犯罪的依法追究其刑事责任。

(三) 建立健全应急财务管理机制。

一方有难, 八方支援。我国很多公益性组织在灾难发生后会迅速向灾区提供人力、物资等帮助。因此, 建立健全应急财务管理机制在抢险救灾中至关重要。我国政府应加大救灾资金预算, 加大灾前资金投入比例。应结合受灾地域特点和受灾群众的实际需求, 来设置储备点和储备品种及储备物资量。另外, 我国应建立和完善救灾款物发放制度, 落实使用公示制度, 接受全体群众和社会监督, 使救灾款物真的为灾区人民群众所用, 真的能够解决灾区人民群众的基本生活, 最大限度地降低灾害造成的损失。

(四) 完善应急管理合作机制。

要建立健全社会力量参与灾害应急救助的法律法规和政策制度, 完善志愿服务、紧急征用、对口支援等社会动员机制。政府在应对自然灾害时的灵活性和协作性是合作团队的重中之重, 这个合作团队要相互搭配, 实现资源共享, 优势互补, 促进应急能力的提升。拓宽非政府组织参与自然灾害应急管理的渠道, 在面对自然灾害, 政府和非政府组织不再存在球门线, 他们联合一致发挥了巨大的作用, 以对抗灾难。政府和非政府组织的目标是一致的, 尽最大力量拯救受苦受难的灾区人民。

(五) 完善农业保险制度。

多难能兴邦, 也能兴法。目前为止我国的《保险法》是一部商业保险法。这部法律没有考虑农业保险不同于商业保险的特殊性, 因此在农业大省、农业大县推进农业保险立法势在必行。各县政府应资助农业保险业务, 帮助当地村民支付一定比例的保险费用, 扩大农业保险覆盖率;针对农业保险出台一系列优惠政策, 如实行免税政策;加快设计一套人性化、规范化的农业保险制度, 来分散自然灾害带来的风险, 真正起到保护投保村民合法利益的作用。

他山之石可以攻玉, 借鉴国外地方政府灾害应急管理的成功经验, 结合我国县级政府实际情况, 构建适合我国的自然灾害应急管理体系, 进而更快、更好、更高效地防御灾害, 减少灾害带来的损失, 这是笔者研究的初衷。

参考文献

[1]罗伯特·希斯.王成, 宋炳金译.危机管理[M].北京:中信出版社, 2001.

[2]钟开斌.“一案三制”:中国应急管理体系建设的基本框架[J].南京社会科学, 2009.11.

[3]柴梅.进一步完善我国自然灾害应急管理协调机制[J].中国党政干部论坛, 2010.

自然灾害管理 篇5

财社〔2011〕6号

各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅（局）、民政厅（局），新疆生产建设兵团财务局、民政局：

为了加强自然灾害生活救助资金管理，落实自然灾害分级管理责任，切实保障受灾群众基本生活，根据国务院颁布的《自然灾害救助条例》（国务院令第577号）和中央财政专项资金管理有关规定，财政部和民政部制定了《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》，现印发给你们，请遵照执行。

附件：自然灾害生活救助资金管理暂行办法

财政部

民政部

二〇一一年一月二十日

自然灾害生活救助资金管理暂行办法

第一章 总则

第一条为了加强自然灾害生活救助资金管理，建立中央和地方财政资金投入分担机制，切实保障受灾群众基本生活，根据《自然灾害救助条例》（国务院令第577号）和财政部有关专项资金管理规定，制定本办法。

第二条本办法所称自然灾害生活救助资金，是指中央和地方财政安排的自然灾害生活补助资金，主要用于解决遭受自然灾害地区的农村居民无力克服的衣、食、住、医等临时困难，紧急转移安置和抢救受灾群众，抚慰因灾遇难人员家属，恢复重建倒损住房，以及采购、管理、储运救灾物资等项支出。

第三条自然灾害生活救助工作坚持“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的方针，受灾群众的生活困难应主要通过灾区群众自力更生、生产自救和互助互济，以及地方政府帮扶等方式加以解决。

地方各级财政、民政部门应根据本地区经济发展水平和财力可能，确定对受灾群众的救助项目和补助标准，保障受灾群众的基本生活。对遭受特大自然灾害的省（自治区、直辖市，包括计划单列市和新疆生产建设兵团，以下简称省），中央财政给予适当补助，受灾群众生活救助资金由中央和地方按比例承担。

第四条自然灾害生活救助资金使用管理应遵循以下原则：

（一）分级管理，分级负担；

（二）专款专用、重点使用；

（三）公平公正，公开透明；

（四）强化监督，注重时效。

第二章 自然灾害等级划分和灾情核查、评估 第五条受灾省一次自然灾害过程出现《国家自然灾害救助应急预案》规定情况的，视为特大自然灾害。

干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占农（牧）业人口15％以上，或100万人以上的，参照《国家自然灾害救助应急预案》规定，视为特大自然灾害。

第六条自然灾害发生后，受灾地区地方各级民政部门应核查灾情并通过国家自然灾害灾情管理系统及时统计和逐级汇总上报灾情，同时根据自然灾害损失情况及时启动地方自然灾害应急预案。第七条民政部接到灾情报告后，应及时会同有关部门和组织专家会商分析灾情。对确认为特大自然灾害的，启动国家自然灾害救助应急预案。待灾情稳定后，民政部应会同有关部门和专家组成评估小组，采取抽样评估、典型评估或专项评估等办法，并参考各类灾害主管部门评估数据，对灾区的灾害损失情况进行评估。

第八条地方各级民政部门在统计核查灾情过程中，应做到及时、科学、准确，并保存好统计核查工作的原始档案，接受审计等部门的监督检查。

第三章 中央补助地方项目和补助内容

第九条中央财政对遭受特大自然灾害的地区，按以下项目安排补助资金：

灾害应急救助，用于紧急抢救和转移安置受灾群众，解决受灾群众灾后应急期间无力克服的吃、穿、住、医等临时生活困难。

遇难人员家属抚慰，用于向因灾死亡人员家属发放抚慰金。

过渡性生活救助，用于帮助“因灾房屋倒塌或严重损坏无房可住、无生活来源、无自救能力”的受灾群众，解决灾后过渡期间的基本生活困难。

倒塌、损坏住房恢复重建补助，用于帮助因灾住房倒塌或严重损坏的受灾群众重建基本住房，帮助因灾住房一般损坏的受灾群众维修损坏住房。

旱灾临时生活困难救助，用于帮助因旱灾造成生活困难的群众解决口粮和饮水等基本生活困难。

冬春临时生活困难救助，用于帮助受灾群众解决冬令春荒期间的口粮、衣被、取暖等基本生活困难。

中央级救灾储备物资采购和管理费，用于采购中央级救灾储备物资；补助民政部和财政部指定代储单位管理中央级救灾储备物资费用支出，按每年实际代储物资金额的3%核定。

第十条财政部、民政部将根据社会经济发展水平和救灾工作实际需求，适时调整中央自然灾害生活救助项目，并确定相应的中央补助标准。

第四章 资金预算安排、申请和拨付

第十一条各级财政部门要根据常年灾情和财力可能编制自然灾害生活救助资金预算，并在执行中根据灾情程度进行调整。

第十二条遭受自然灾害后，地方各级财政部门应会同民政部门根据灾情制定地方自然灾害生活补助资金分配方案，并根据资金分配方案及时拨付资金。

第十三条必要时，地方各级财政、民政部门报经同级人民政府同意后，可按规定程序逐级向上申请补助资金。对遭受特大自然灾害的地区，省级财政、民政部门可向财政部、民政部申请中央自然灾害生活补助资金。其中：

灾害应急救助和遇难人员家属抚慰，申请补助资金报告应包括内容：一次灾害过程紧急转移安置受灾群众人数、死亡（失踪）人数、地方各级财政部门安排自然灾害生活补助资金情况，并附受灾市县灾情数据统计表。

倒塌、损坏住房恢复重建补助，申请补助资金报告应包括内容：一次灾害过程造成倒塌和严重损坏住房户数和间数、一般损坏住房户数和间数、地方各级财政部门安排灾后住房恢复重建补助资金情况，并附受灾市县灾情数据统计表。

过渡性生活救助，申请补助资金报告应包括内容：一次灾害过程造成“房屋倒塌或严重损坏无房可住、无生活来源、无自救能力”的受灾群众户数和人数、地方各级财政部门安排过渡性生活救助资金情况，并附受灾市县灾情数据统计表。

旱灾临时生活困难救助，申请补助资金报告应包括内容：一次灾害过程农作物受旱面积、绝收面积，因旱造成群众基本生活困难需政府救济人数、地方各级财政部门安排临时生活困难救助资金情况，并附受灾市县灾情数据统计表。

冬春临时生活困难救助，申请补助资金报告应包括内容：因灾基本生活困难需政府救济人数、地方各级财政部门安排冬春临时生活困难救助资金情况，并附受灾市县灾情数据统计表。

在上述申请报告中，省级财政、民政部门要按自然灾害生活救助资金科目如实上报地方救灾资金安排情况。不得将其他渠道安排的资金作为地方自然灾害生活补助资金上报。灾情稳定后，民政部门应及时通过国家自然灾害灾情管理系统上报救助对象信息。

第十四条根据省级财政、民政部门申请报告，财政部、民政部按灾情评估结果、中央财政补助项目和补助标准以及中央和地方财政分担比例，核定中央自然灾害生活补助资金。

第十五条财政部、民政部应在两部核实有关情况后及时办理拨款通知，同时报送国务院办公厅，抄送国家审计署、省级人民政府办公厅和财政部驻当地财政监察专员办事处。

第十六条收到财政部、民政部下达的补助资金拨款通知后，省级财政、民政部门要严格按照中央有关加强预算执行管理工作的要求，统筹地方财力及时分配和拨付补助资金，增强预算执行的时效性和均衡性，并按规定分列中央自然灾害生活补助和地方自然灾害生活补助科目，同时将拨款文件报送同级人民政府、财政部和民政部。

第十七条各级财政部门要根据自然灾害生活救助工作需要，在本级预算中安排必要的管理工作经费，支持灾害救助能力建设，确保救灾工作顺利开展。

第五章 资金分担比例和考核

第十八条遭受特大自然灾害地区所需自然灾害生活救助资金，由中央财政与地方财政共同负担，具体分担比例根据各地经济发展水平、财力状况和自然灾害特点等因素确定。

北京、天津、上海、江苏、浙江、广东以及大连、青岛、宁波、厦门和深圳：中央负担50%、地方负担50%；

辽宁、福建、山东：中央负担60%、地方负担40%； 河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南、内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆：中央负担70%、地方负担30%。

中央财政对新疆生产建设兵团原则上按中央补助项目和补助标准，以及核定的灾情予以补助，不适用按比例分担办法。

第十九条财政部、民政部每年年底按中央和地方分担比例对地方自然灾害生活补助资金落实情况进行考核。年中执行期间，在一般情况下，对地方未先安排资金的，中央财政原则上不安排补助资金；在紧急情况下，中央财政可根据国务院要求和省级财政、民政部门的申请，按照民政部、财政部核定灾情和中央自然灾害生活补助标准，先行安排一部分中央应急补助资金，同时，地方应根据救助工作需要，及时安排应急补助资金；中央财政在每年年底安排冬春临时生活困难救助资金时，将把当年地方落实自然灾害生活救助资金情况作为一项分配因素考虑，按中央和地方分担比例对地方自然灾害生活补助资金落实情况进行考核。

第二十条省级与省以下地方自然灾害生活补助资金分担比例和考核办法，由省级财政部门会同民政部门制定。

第六章资金管理和监督检查

第二十一条地方各级财政、民政部门要切实加强财务管理，对自然灾害生活救助资金实行专账核算，确保专款专用，不得挤占、截留、挪用和擅自扩大资金使用范围。

第二十二条县级民政部门要规范救助款物管理，严格按照民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放的工作规程，通过“户报、村评、乡审、县定”四个步骤确定救助对象。采取现金救助形式的，要遵守财务管理有关规定，有条件的地方应将自然灾害生活救助资金纳入“一卡（折）通”发放；采取实物救助形式的，要严格按照政府采购管理有关规定，及时采购救助物资并发放到受灾群众手中。

第二十三条各级财政、民政部门要自觉接受监察、审计部门对自然灾害生活救助资金使用管理情况的监督检查，对发现的问题要及时处理和纠正。第二十四条财政部、民政部对自然灾害生活救助工作和资金管理情况进行检查或抽查。对自然灾害生活救助资金管理和使用中的违法行为，依据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）的规定追究法律责任。

第七章 附则

第二十五条省级财政、民政部门可参照本办法，制定本地区自然灾害生活补助资金管理办法和实施细则，报财政部、民政部备案。

第二十六条用于自然灾害生活救助的彩票公益金和社会捐赠资金，其使用管理按照有关规定执行。

自然现象与项目管理哲学 篇6

美科学家洛伦兹在一次演讲中曾说：一只蝴蝶在巴西扇动翅膀，可能在美国得克萨斯州引起一场龙卷风。这就是著名的“蝴蝶效应”说。它旨在强调在初始条件下的十分微小的变化，经过不断放大，对事物未来会造成极其巨大的影响与后果。

“蝴蝶效应”对项目施工中的安全管理也有深刻的启发意义，即项目管理中要不断强化安全意识，真正做到“知微见著”，以免造成“一着不慎，满盘皆输”的结局。当前，我国施工安全事故为何居高不下、频频发生，一个重要原因就是忽视了细微之处、未做到防患于未然，结果“千里之堤，溃于蚁穴”。现实中，类似“一个小小的镙丝没扭紧，致使模板倒塌造成重大人身伤亡；施工现场没有做到‘工完场清’，小混凝土、小砖块掉下砸伤人命”的事件屡见不鲜，就是最好的写照。即使一些知名的建筑企业也常常免不了会犯这样的错误，由于一个微不足道的疏漏和错误，结果导致一场重大安全事故，不但在经济上遭受巨大的损失，而且使企业形象蒙上浓重的阴影，甚至丢弃一方市场，让企业陷于严重经营危机，从此一蹶不振。

所以说，在施工管理的全过程中，任何企业必须牢固树立安全管理的意识，时刻绷紧安全这根弦，不要抱有一丝的侥幸，不应放过一毫的纰漏，具有能从“蝴蝶的翅膀扇动中”发现“龙卷风”形成的敏锐观察力，才能从根本上杜绝安全故事的发生，真正实现施工安全事故零管理。

冰棒效应与成本管理

夏天里人们都喜欢吃冰棒，一来可以解渴，二来能够消暑。大家都知道，只要冰棒握在手中，既使不吃，也会慢慢融化，最后完全消失，这就是所谓的“冰棒效应”。

其实，项目成本管理中“冰棒效应”也是非常普遍的，由于不善于进行成本控制，“跑、冒、滴、漏”现象严重，无形之中加大了项目的成本费用支出，结果，项目的效益在不知不觉中像夏天的‘冰棒’一样慢慢地被融化挥发了，造成本该赢利的项目出现了亏损，特别是在当前建筑市场的竞争日趋激烈、低价中标普遍存在的情况下，建筑施工企业的生存环境日益恶化、利润越来越薄，加强成本管理、控制费用支出成为施工项目管理的中心任务和头等大事，否则，一个项目到头来可能是白忙一阵。因此，在项目施工管理过程中，要切实加强成本预控，从事前、事中、事后的全过程入手，层层落实目标成本责任制，严格控制好人工费、材料费、机械使用费和现场管理费四大成本费用要素，切实降低各项费用开支，不乱花一分钱，精打细算，牢牢堵住效益渗漏的“管涌”，坚决把居高不下的成本降下来。

一言以蔽之，在项目施工的全过程中，要时刻注意成本管理中的冰棒效应给项目及企业带来的不利影响，以有效地避免不必要的支出和浪费，在保证质量、工期、安全的前提下，尽可能地降低成本费用支出，使施工的效益得到最大限度地发挥。

破窗效应与信用管理

如果一栋房屋窗户上的玻璃被一小孩人为地打破了一块，而主人没有及时补装上玻璃的话，其他小孩可能会受到某些暗示和“鼓动”，接着去打破更多的玻璃，到最终可能会造成整栋房屋的窗户玻璃都被打破。这就是政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出的“破窗效应”。

“破窗效应”对解释目前我国日益恶化的施工信用环境具有重要的启发意义。当前，我国不少地方、企业之所以出现工程款拖欠成风并且屡禁不止的现象，最根本原因就在于从一开始没有采取切实有效的措施，对拖欠行为坚决地予以取缔和惩罚，从而让其他人或企业得到了某种能够拖欠的暗示或纵容，抱着某种“侥幸”和“搭便车”心理，跟着干起拖欠的勾当，把诚信经营丢到一边，久而久之在社会上形成了一种“谁不欠钱谁傻、谁欠钱谁占便宜”的恶习，最终导致全社会“三角债”盘根错结的大气候、大环境。

因此，要想从根本上改变当今拖欠成风的现状，唯一的途径就在于各级管理部门加大打击力度，一旦发现拖欠的苗头，就坚决予以制止、取缔，从重、从快、从严给予惩罚，让诚信经营的大厦上的破窗得到快速修复，让恶意拖欠工程款者受到严厉处罚，唯有如此，才能真正做到杀一儆百，诚信经营的意识才能持久地深入人心、扎根于社会，拖欠的“恶瘤”才能得到根除，施工信用环境才能发生根本改观。

马蝇效应与激约管理

一天，林肯在肯塔基老家犁玉米地，刚开始一段时间耕地的马是无论怎么抽打，老是慢慢地走。可突然间马开始加快了速度。林肯走近一看，一只很大的马蝇叮在马背上。林肯恍然大悟，原来是马蝇的叮咬才让马开始跑起来的。

这件事也给项目管理以深刻启发：要想最大限度地调动员工的积极性，充分发挥出他们的聪明才智，必须建立科学完善的激励约束机制，用“马蝇”的叮咬激发起员工前进的动力。

当前，不少施工企业面临的一个“头痛”的问题就是员工不思进取，本来一天就能完成的工作量，非要拖延到第二天甚至第三天才完成。其实，只要仔细想一想，就会发现之所以会出现这种情况，其中一个最重要的原因是在于企业的激约机制还没有真正、有效地建立起来，无法让员工们得到其希望得到的满足感和成就感。因此，作为企业或项目管理者不要太多地抱怨员工的“磨羊工”，而是要把预警工作尽可能做到前面，主动检讨在管理上还有什么不完善的地方，及时发现员工情绪波动的“症结”，在“制度激励、待遇激励、事业激励、感情激励”的同时，强化岗位约束和责任考核，多管齐下，对症下药，建立起一支具有顽强战斗力的施工队伍。

筑巢才能引凤，有激励才有动力。企业在管理过程中，只有善于利用马蝇效应，不断地鞭策和激励，方能用好人才、最大限度地挖掘出职工的潜能和聪明才智。

自然灾害管理 篇7

自然灾害应急物流管理体系涉及的范围比较广泛,如政府、物流、志愿者、社会团体等,涉及的环节也比较复杂,如采购、仓库储蓄、运输调度、配送等等,是一个比较庞杂的系统。在我国,关于自然灾害应急物流管理体系在理论上的研究不够深入,实际运行的自然灾害应急物流管理体系存在着很多的问题。因此,建立一个完善的自然灾害应急物流管理体系对我国来说至关重要。

2自然灾害的特点要求构建自然灾害应急物流管理体系

由于环境的恶化,自然灾害的发生比较频繁,这对一个国家的应急物流的要求也比较高,构建一个科学的自然灾害应急物流管理体系非常重要,这也符合自然灾害的特点的要求。具体表现在:第一,自然灾害都比较难以预测,自然灾害基本上都难以预测,如地震、海啸、火山喷发、泥石流、食物中毒等等,即使预测到了,由于距离发生的时间很短,也很难做好赈灾物资的调配工作,需要建立一个完善的应急物流管理体系,实现赈灾物资的空间与时间效应。第二,近几年来,自然灾害的发生越来越频繁。近些年来,世界各地的由于台风、地震、海啸等自然灾害造成了很大的人员伤亡和经济损失。第三,自然灾害造成的损失在一定程度上会不断扩大。由于自然灾害的规模呈扩大趋势,地区与地区之间存在着千丝万缕的联系,一个地区发生了自然灾害,除了对该地区造成人员伤亡与经济损失之外,对其他地区也会造成一定程度的损失,导致灾害的影响范围扩大的后果,甚至可能会使灾害演变成灾难,这就需要一个有组织的应急物流体系及时解决应急物资的运输调配等问题,将受灾范围控制在最小范围之内。

3构建自然灾害应急物流管理体系存在的问题

3.1 理论研究不足

我国的应急物流管理还没有建立成一个完整的体系,对这方面的研究也不够深入,应急物流是一个复杂的系统,包括应急物流的组织与指挥,应急物资的筹措、运输与配送,应急物流的中心构建、信息管理以及支援能力等,我国在构建应急物流管理体系的过程中,在这些方面的研究都比较缺乏针对性研究。主要表现在以下方面:首先,关于应急物流的组织与指挥体系的研究不足;其实,应急物资管理体系的研究主要还是集中在微观的物资管理上;再者,关于应急物流信息管理还没有建立一个完善的应急物流信息系统;最后,应急物流风险管理体系的研究领域不够全面。

3.2 实际构建缺陷

我国的自然灾害应急物流管理体系由于研究不够深入,构建的时间比较短,在运作过程出现了很多问题,比如,基础设施建设比较落后,没有形成完整的物流链;制定预案时没有充分结合实际情况,导致实施时出现很多的漏洞;组织和指挥能力比较低,导致不能及时控制灾害的扩大性;物资储备途径较少,导致应急时很难满足需求,并且分配不够合理,导致物资没有优先配送到最需要的地方;应急物流的信息不够通畅,导致物资人员运输不及时,分配不合理;法律法规不够完善等等问题,影响了救灾工作的及时性和有效性。

4构建完善的自然灾害应急物流管理体系的措施

构建完善的自然灾害应急物流管理体系,首先加强理论的研究,要进一步深入对对应急物流的管理体系、组织指挥、风险管理以及信息管理等方面的研究,为应急物流体系的运作提供理论基础;然后,根据理论研究加强实践,探寻具体的完善的自然灾害应急物流管理体系的措施,主要从以下几点出发:

4.1 加大基础设施的建设投入资金

物流的基础设施主要包括储备物资的设施、物流信息和交通信息的网络以及通信系统,这些基础设施将连成一条物流的供应链,确保应急物流的运作。我国物流方面的基础设施比较薄弱,主要原因就是这方面的资金投入不足,没有引起足够的重视,因此要加大投资力度。提高通信网络系统的畅通性,有利于在灾害发生前进行预警,给人们更多的时间准备,健全的基础设施可以有效提高物流运输的效率,更好的提供赈灾所需的各方面的情况,比如灾区的需求情况、物资采购仓储情况、物流运输情况等等。

4.2 合理储备一定的资源,并做好物资的管理

自然灾害一旦发生即需要大量的物资,因此要大力整合应急物流资源。在采购方面,可以利用市场机制,进行动态储备;在储备方面,将储备专业化与社会化结合在一起,构建国家、地方、企业及军队等一体化储备体系;整合应急物流人力资源,及时提供充足的救援队伍;整合交通运输信息,确保能有一种以上的方式运输物资。整合应急物流资源,有助于将各处资源调动起来,快速调配到灾区。另外,要对物资进行分级管理,确保救灾物资能优先配送到最需要的地方去。

4.3 制定合理的机制,提高组织和指挥的能力

高效合理的应急物流机制能够保证应急物流的有效运作,一个完整的应急物流机制需要包括应急物资供应、调度、协调、补偿等方面的机制,还需要政府建立一个指挥中心,利用法律法规等来保证机制的有效实施,同时政府还需要重点提高组织和指挥的能力,遇到自然灾害能够有效地组织群众进行转移、自救等工作,指挥各方面的人员安排等问题,促进救灾工作的有序进行。

4.4 完善应急物流系统,结合实际情况制定应急物流预案

从我国的人口分布和经济主体布局等情况,可以将应急物流系统分为三级进行建设,分别是国家应急物流系统、区域应急物流系统以及县级应急物流系统。国家应急物流系统的构建可以形成全局的规划和保障,而区域和县级的应急物流系统则是从做好局部出发,提高应急物流系统的及时有效性。另外,要充分结合地区的情况如经济条件、环境、物流方式等等,制定科学合理的应急物流预案,确保在应对突发的自然灾害发生时,做到反应及时,果断有效的进行赈灾的人员调配和物资筹措与配送。

4.5 注重风险管理,构建一个政府、企业、民众共同参与的管理体系

由于灾情具有不确定性,又比较复杂,因而在应急物流的运作的各个环节过程中都存在一定的风险,加上由于管理的失误,会令风险扩大,造成严重的后果,因此要提高风险管理意识,提高预警,还可以鼓励企业和民众参与进来,分散一部分的应急救助功能,将应急物流系统市场化和标准化,保证系统的动态发展,及时掌握最新物流信息,同时也调动企业和民众的责任感和爱心,增强救灾的力量。

5结语

我国地域辽阔、地区差异大、人口众多、经济发展不平衡,且自然灾害的分布有其特点,洪涝、干旱、台风、地震、暴风雪等自然灾害频频发生,这些基本的情况决定了必须建立一个完善的自然灾害应急物流管理体系,例如2008的冰冻灾害和汶川地震就极大地考验了我国自然灾害应急物流管理体系,从中可以看出我国目前的自然灾害应急物流管理还不够完善。因此,必须要进一步加强理论研究和实践,切实落实好建设自然灾害应急物流管理体系的措施,保障人民群众的生命财产安全,建设一个和谐稳定的社会。

摘要：自然灾害应急物流管理体系是为了在发生突发自然灾害的情况下,有组织地进行物资人员等的投入调配的一个综合体系。文中阐述了构建自然灾害应急物流管理体系的必要性,分析了自然灾害应急物流管理体系构建过程中存在的问题,提出了构建完善的自然灾害应急物流管理体系的具体措施。

关键词：自然灾害,应急物流,管理体系

参考文献

[1]谢如鹤,邱祝强.论应急物流体系的构建及其运作管理[J].物流技术,2005,(10):78-79.

[2]程琦,云俊.论自然灾害应急物流管理体系的构建[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2009,2,(1):18-22.

[3]姜玉宏,颜华.应急物流中应急物资的管理研究[J].物流技术,2007,(6):17-18.

[4]田昊.我国自然灾害应急物流体系构建研究[J].企业家天地,2011,15,(1):96-97.

自然灾害管理 篇8

关键词：自然灾害,应急管理,预警机制,问题,对策

一、地方政府自然灾害应急管理基本概况

(一) 地方政府自然灾害应急管理的界定

自然灾害应急管理是指政府及其他公共机构在突发自然灾害的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中, 通过建立必要的应急机制, 采取一系列必要措施, 保障公众生命财产安全, 促进社会和谐健康发展的有关活动。

地方政府应急管理的主体则是政府, 客体是突发公共事件。在这个过程当中, 担当公共管理职责的政府处于关键地位, 并发挥着主导作用, 其目标是快速反应、及时处理, 将灾害造成的损失和冲击降至最低点, 因此, 地方政府在灾害发生后第一时间、第一现场所做出的反应尤为重要。

(二) 我国地方政府自然灾害应急管理现状

随着经济社会的快速发展, 我们所居住的环境每天都在发生变化, 近年来, 开始出现全球气候变暖、沙漠面积扩大、自然灾害频发等现象。另外, 由于我们对自然灾害的预测无法达到一些发达国家的水平, 使我们不断受到自然灾害的威胁。2008年, 我国不仅遭受低温雨雪冰冻灾害和汶川地震两次巨灾, 台风、洪涝、旱灾、冰雹和泥石流等灾害也时有发生。与2000年以来的均值相比, 2008年因灾死亡 (含失踪) 人口、直接经济损失、倒塌房屋和紧急转移安置人口分别高出33.8倍、5.7倍、4.8倍和2.1倍, 受灾人次偏多14.8%。2007年11月1日开始施行的《中华人民共和国突发事件应对法》标志着我国突发公共事件管理步入了法制化轨道。地方政府层面, 实行分地区、分部门的应急管理。根据自然灾害的各个环节, 参照各部门的功能实行分阶段管理。使各个职能部门以及各个专业救灾队伍的作用得到充分发挥。在灾害发生后, 有关部门能够及时组织和引导当地群众参与到救灾的活动中来, 较好的综合了各方面力量满足救灾的需要。同时, 利用现代通讯技术, 建立起有效的应急指挥系统和资源共享网络, 在自然灾害应急管理方面发挥了重要作用。但是, 经过不断的实践检验, 这种模式仍显现出其不足之处, 表现出一定的松散性、职责分工不清、组织间不易协调等等弊端。

二、地方政府自然灾害应急管理存在的问题

(一) 应急管理的法律法规不健全

我国目前在自然灾害管理领域的立法, 总的来说已经初具规模, 先后制订了相关的《水法》、《防洪法》和《防震减灾法》等, 这些法律本身具有较强的独立性。但是, 我国自然灾害管理的相关法律制度仍不够完善, 自然灾害管理在法律上仍存在着一些空白。各级政府在面对自然灾害的时候仍然是以行政手段为主, 这与服务型政府和法治政府的理念是相悖的, 而且容易对民众的合法权益造成损害, 引发民众的不满情绪, 成为其他社会危机暴发的导火索, 与和谐社会的要求也是完全相悖的。

(二) 地方政府防灾规划不系统

各地方政府虽制定了自然灾害应急预案, 但是并没有在预测和评估的基础上, 制定相应的自然灾害应急管理实施规划, 缺乏通过工程性预防规划的实施来提高各地区抵御各种自然灾害的能力, 对防灾的相关工程的监督还比较薄弱。并且我国有些方面的预警技术不够成熟, 社会和各级政府对其重视程度也不够高。各类预警系统之间的横向联系沟通比较少, 信息、技术、智力等资源的共享程度比较低, 造成一定程度的浪费。

(三) 信息通报和公开制度执行不力

自然灾害信息的准确与否关系到自然灾害管理能否有效地开展, 关系到政府能否有效地履行其在自然灾害管理中的职责。从自然灾害爆发伊始, 各级政府就要不断地向社会发出预警, 发布公开信息。在我国, 一些自然灾害发生后, 对信息隐瞒、封锁和歪曲的现象一再出现, 许多前期信息不能及时披露, 对灾情的控制造成严重影响, 也使公民自身的知情权、参与权和监督权受到侵犯, 进而有损地方政府的“公信力”。

(四) 应急管理协调机制不完善

从整体来看, 自然灾害应急管理是政府的职责, 各级政府在防灾减灾工作中应当扮演重要的角色。从组织管理方面来看, 各地方政府的应急管理部门垂直管理体系相对完备, 但是部门与部门之间缺乏横向的联系, 各部门的职责分工关系并不明确, 存在着职责交叉和脱节的现象, 各部门间缺乏统一协调。在以往的自然灾害应急管理中, 各级政府始终处于绝对主导地位, 几乎包揽了一切与灾害治理相关的工作。各地方政府、中央直属部门、各职能部门、各行业、社会群体间的协调存在困难, 资源没有实现共享, 多元主体参与自然灾害治理的机制尚未形成, 导致政府应急管理能力大打折扣。

(五) 危机意识淡薄

危机意识是危机预防的基础, 培养强烈的危机意识及科学的危机管理意识有助于减少自然灾害带来的损失。面对自然灾害, 各级政府和人民群众普遍缺乏科学的危机管理意识, 缺乏正视灾害的态度, 一旦出现问题就不知所措, 导致自然灾害带来的损失随之扩大。传统的政绩观使各级政府只集中力量搞经济, 而忽略了危机预防机构的建设, 不能很好的应对自然灾害, 造成了人、财、物的巨大损失。

三、加强地方政府自然灾害应急管理的对策

(一) 加强自然灾害管理的法制建设

自然灾害管理立法规定了政府在自然灾害管理中的行为、权力以及责任, 并用一定的强制手段约束政府的行为, 促使其履行自然灾害管理的各项职责, 保障公众的安全。对于经常发生的对人民生命财产造成严重破坏的重大自然灾害更是要制定专门的法律文件来指导政府的自然灾害管理, 并且从体系的要求看, 自然灾害立法不仅要有一套完备的单项法律法规, 而且还要有一个能驾驭自然灾害系统工程全局的基本法律。只有这样, 才能有效保障政府治理危机时的合法性并能做到切实维护公民的合法权益, 避免应急管理的随意性、盲目性, 以免出现违法违规行为。此外, 积极借鉴国外应对突发灾害事件的法律法规, 必将对我国的应急管理法律法规的完善起到巨大的推动作用。

(二) 全面构建应急预警

在某种程度上, 自然灾害的预防比单纯的某一特定灾害的解决显得更加重要, 如果能够在自然灾害未能发生之前就及时把产生危机的根源消除, 则和谐的社会秩序就能够得以保障, 我们也可以节约大量的人力、物力和财力。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为, 政府管理的目的是“使用少量钱预防, 而不是花大量钱治疗”。因此, 我国政府应对具有代表性的自然灾害案例与未来发展趋势进行深入研究和科学分析, 发现和总结自然灾害应急处置的基本规律和特点, 建立完善的自然灾害预警、预控机制体系。并且还要在财政资源上予以动力支持, 建立自然灾害应急基金, 并对危机预警、预控所需的技术人才储备、检测设备及维护予以重视, 将其所需经费纳入同级政府财政预算, 并从法律上给予保障。

(三) 建立完善的信息披露制度

地方政府在应对自然灾害时应注意保障公众的知情权、参与权与监督权, 迅速及时准确的将信息发布对于自然灾害的妥善处理有非常重要的作用。一方面, 在重大自然灾害发生时, 各级地方政府要满足公众了解信息的需求, 依靠地方媒体准确、及时、全面的进行信息披露, 利用舆论的导向作用, 澄清错误信息与消极判断, 正确引导公众情绪, 避免发生大规模的社会恐慌。另一方面, 将公众心态反映给地方政府, 同时, 将政府的决策和将要采取的措施及时向公众进行公布, 使得公众在理解政府的前提下, 支持和帮助政府顺利实施应急决策, 以达到实现政府与公众的良性互动, 促进社会和谐稳定的发展。

(四) 健全自然灾害应急管理机构

长期以来, 我国由于受分门别类的灾害应急管理体制的限制, 形成了单灾种、分部门、分地区的单一自然灾害管理模式, 造成全国缺乏统一有效的应急管理指挥系统。从灾害综合管理的角度看, 借鉴国外灾害应急管理机构设置的经验, 我国各级政府应当建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构。这个机构必须担负起以下职责:自然灾害信息的收集;预防自然灾害的规划并将其纳入政府日程;判断各种自然灾害发生的可能性并评估其损害的风险;灾害防范;监督应急管理日程的实施;进行自然灾害教育和训练;灾害发生时, 协调各级政府、各个部门进行反危机行动。

(五) 树立科学的危机管理意识

由于自然灾害本身的不确定性及危害性, 使得其应急管理具有较强的特殊性, 不仅具有较大的时间压力和极高的不确定性, 而且对于不同的自然灾害类型其处理方式也比较多样, 传统的经验管理并不能适应地方政府应急管理的需要。“我们应当清醒地认识到, 我国已经进入到一个危机频繁爆发的时期, 而且危机的高频爆发将是常态。在这样的敏感时期, 增加各级政府及其整个社会的危机管理意识更为重要。”各级地方政府及行政人员应充分认识到自然灾害应急管理的重要性及紧迫性, 并积极开展各类教育培训活动, 提高自身的科学应急管理意识, 提高人民群众的应对危机的能力。因此, 必须加强应急管理的教育和培训, 使地方政府的应急管理由经验管理向科学管理进行转变已成当务之急。

参考文献

[1]国家减灾中心灾害信息部.我国自然灾害的主要特点[J].中国减灾, 2009 (1)

[2]苗兴壮.突发事件应急静态系统建构[M].北京:人民出版社, 2006

自然灾害管理 篇9

关键词：自然灾害,电力系统,送电恢复,分析认识,风险管理

我国电力系统主要直接暴露建设在自然条件下,极易受到区域周围环境因素影响。当自然灾害的频繁发生,电力系统的安全运行将直接受到巨大的影响,更有甚者将会影响电网稳定性导致电网崩溃,大面积停电的可能,对社会的稳定与人民的安全产生威胁。为了降低自然灾害对个人、集体乃至于国家经济的损失,强化对各类自然灾害的监测预防,最大化控制自然灾害以致产生最小的影响,从而保证整个地区的电力系统的稳定运行。

因此,对于自然灾害的监测预警与管理研究,显得尤为重要。如今地质灾害监测预警系统研究在电力系统范围内越来越引起广泛的重视,但由于自然灾害的发生以及对电力系统造成损害因素过于复杂,就目前技术而言针对于致灾过程的原理以及灾情变化耦合作用与演化规律等了解不足,还需深入认知并做好系统的管理工作。

1 地质灾害的分析与送电线路管理

1.1 灾害分析

洪灾作为南方较为常见的自然灾害,主要发生于6月至8月的雨季,自梅雨季节南方就进入汛期预警区,强降雨情况频发,降雨较为集中,特别是近海城市受台风暴雨影响严重,近海山区洪涝严重,部分地区爆发山洪,山洪地区多为溪流河道,水库下游的湖泊也是高发地区,山洪地区的影响直接导致水土流失,土地软化,经雨水长时间、高强度冲刷,极易倒杆、配变以及配电房冲毁等事故出现。由于部分地区电网主要由220kv主网、110kv的环网组成,在灾害发生时,末端变电站单电源运行的弊端,导致灾后整个电网全停,再加上线路运行环境恶劣,线路巡检不及时,问题无法立即处理,特别是特殊不良地质地区,无事故预防方案,应急设施不足,应急体系保障不完善。

1.2 管理措施

(1)针对地区配网能力可以对电网进行技术规划,提高供电主干网至110kv,实现环网供电电压。县城区供电电压以110kv/10kv为主,110kv主干网携手供电;(2)变电站分布点增加,布置110kv变电站,形成环网,站点分布缩短供电半径;(3)改变供电方式,110kv变电站采用灵活的二回进出线供电方式,环网接线,开环运行;(4)变电站路径选择。避免地区特殊地形如水库、树林、开封口,湖泊,地块标高落差不宜过大;(5)电网系统区域功能划分初期考察,应充分考虑区域内数据参数,对自然灾害规律、气候特征、地形特征进行合理分析归纳,按照不同分区,不同条件,因地制宜分段设计;(6)建筑塔型选择。在区域特殊环境下,提高相应地区电压等级,加大根开基础选择钢塔,如35kv环网线路钢塔为3560ZS2塔型,增建为110kvZS2或者3560ZS4,防止倒塔;(7)电杆导线等材料选择。区域电路负荷承载能力结合环境因素,加强导线抗灾能力,电杆可相对提高拉线配置高度,加强杆基面积,防止倒杆;(8)分段断路器。综合110kv线路所在分区城镇人口密度,合理增加分段断路器相互配合,控制停电面积。

综上所述,在划分布置电力系统时,要加强地区勘测,合理设计送电通道,积极沟通当地政府,了解当地情况,构建安全的电力线路通道,加强巡查,对设备及时维护更换。

2 风、雷灾害的分析与送电线路管理

我国地处温带和亚热带地区,雷暴天气活动十分频繁,全国有21个省会城市整年雷暴日均在50天以上,甚至最高达到134天,其产生的雷击现象也是自然灾害中随机性与严重性较高的一种,随着雷暴日天数变化,雷电灾害造成的经济损失与人员损伤愈发严重。

2.1 雷灾影响的相关参数

了解地区历年雷电活动情况,是预防雷灾的防雷设计与措施的关键之处。按照地区采集相关数据,我国规程规定的雷暴日作为计算单位,得到雷暴日与雷暴小时比值,见下表:

地面落雷是造成电力损害的主要现象,地区分区落雷密度是考察地区预防雷电等级的标准。雷击流波长按照国际标准大致在40左右,在送电线路防雷保护设计中,雷电流通过波头陡度和幅值进行计算,一般雷暴天气下塔的设计高度不超过40M。雷击现象所参考的数据模型虽然十分复杂,但是从波形分析结果来看,可以简单的当做一个电流波在空中经过雷击点一分为二继续传播。随着传播产生电压差,形成电磁波。

2.2 送电线路的综合防雷措施

送电线路铺设时,铺设避雷线是最基本的防雷措施。避雷功能主要表现在:(1)避免雷击直接作用在送电线路导线上;(2)电流分流。当雷电雷击在塔顶时,电流能够分流到避雷线,杆塔电流变小,降低塔顶与塔底的电压差;(3)耦合作用。在提高防雷性能方面,可以在送电线路附近增挂耦合线,由于耦合电流分流耦合作用,可降低基塔承载电压,提高耐雷水平,有效减少线路的雷击跳闸率;(4)屏蔽导线产生的电流电流感应,减少感应电动势的产生。

另外根据《110Kv-500kv架空送电线路电路设计技术规程》要求:“各级电压线路应尽量装设三相或单相自动重合闸”。“高土壤电阻率地区的送电线路,必须装设自动重合闸装置。”规程还规定,全高超过40 m有避雷线杆塔,每增高10 m应增加一片绝缘子。

3 暴风天气对线路影响与送电线路管理

3.1 风偏角对线路的影响

暴风天气风速在到达4-8级时,时速高达25m/s,这时导线容易发生跳跃、摆动,增加导线载荷,致使导线绝缘子跳线闪络、跳闸,导线风偏是威胁输送电路安全稳定运行的主要因素,会造成线路的断股断线,烧伤跳闸。故在设计杆塔要求时,要对风偏进行技术分析,结合数据软件等有限元分析,对输电线路进行校验,提高安全稳定运行的能力。

3.2防风措施

在设计过程中首要考虑风偏角,可进行物理意义上的处理:(1)使用横担型绝缘子。横担型的绝缘子风偏位移量能得到有效的遏制,在一定风速下能保持稳定性;(2) V型绝缘子串的固定与挂载。V型三角固定在几何应用中具有较高稳定性,另外在杆塔之间距离保证同时,挂载重锤等附件,提高抗风性;(3)杆塔塔型选择。在110KV的大型线路中,Z633、Z634直线杆塔的横担高度适当提升400-900m即3400左右,风偏角最大增至78°。

4其他灾害

除了以上几种自然灾害的不可抗力因素,山火对山区巡检工作难度大的区域的危害较为重要,对山火防范主要包括:线路附近超高树木的检查处理,进行有效的树障清理机制,密切监督属地火情,一旦发生山火及时转换供电方式,有效降低危害,保证线路稳定运行。

参考文献

[1]陈竟成.输电网安全形势与对策[J].电力安全技术,2003(08).

[2]刘健,毕鹏翔,杨文宇.配电网理论及应用[M].北京:中国电力出版社,2007.

自然灾害管理 篇10

新疆是我国自然灾害多发的典型地区之一。新疆南疆位于天山以南, 喀喇昆仑山以北, 自然地理环境复杂, 不仅有绿洲、草甸等适宜人类生存的地貌, 更有沙漠、戈壁、裸岩和高山冰雪等特殊地貌, 生态环境脆弱, 对人类活动的反应敏感, 较易突发各类自然灾害。频发的自然灾害给人们的日常生活和生产造成了巨大危害和损失。特别是从20世纪90年代以来, 自然灾害造成的经济损失呈明显上升趋势, 已成为严重影响南疆经济发展和社会稳定的重要因素。“2011年入春以后, 南疆盆地多条河流超过警戒流量, 局部地区发生历史罕见的融雪混合性洪水、泥石流灾害等。进入5月以后, 南疆大部地区又出现低温阴雨、风雹、沙尘暴等灾害。各类自然灾害已造成新疆79.6万人受灾, 转移安置9692人, 死亡4人, 农作物受灾面积12.15万公顷, 倒损房屋2.71万间。” (1) “2012年新疆先后出现地震、洪涝、风雹、雪灾、山体滑坡、泥石流及干旱等自然灾害。受灾人口249.2万人, 因灾死亡57人, 失踪10人, 紧急转移安置13.89万人;农作物受灾面积73.5万公顷, 其中绝收面积18.75万公顷;直接经济损失81.7亿元。” (2) 2013年, 新疆频发冰雹、暴雨、大风、洪涝等重大自然灾害, 造成棉花、小麦、玉米等主要农作物受损严重。” (3) 面对突发的自然灾害, 加强应急管理, 采取积极举措, 抗击灾害是政府的主要职责。因此, 探讨当前南疆农村地区政府的应急管理机制, 提高政府的应急管理效率, 对维护南疆社会稳定, 维护地区经济社会发展和人民生命财产安全, 具有十分重要的意义。

1 自然灾害应急管理机制的内涵

对于应急管理机制的内涵, 有学者将其定义为“‘在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中, 采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施’, 并认为其具有固化性、规范性、累积性、综合性和发展性的特点。” (4) 因此, 从这一解读而言, 我们认为, 自然灾害应急管理机制是指在突发自然灾害的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中, 政府及其他公共管理机构为保障公众生命财产安全, 采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。主要包括以下几个方面:

1.1 监测预警机制

监测预警机制是根据某种灾害演变的规律, 应急管理主体使用科学的方法, 对灾害的产生、发展进行监测, 并在分析大量数据的基础上做出预测, 做好充分预防准备, 提前采取相应措施, 以降低或消除不利后果的活动。当灾害发生时, 根据灾害级别的不同而启动与其相应的应急预案。建立监测预警机制, 未雨绸缪, 防患于未然, 对自然灾害所涉及到的范围和可能涉及到的领域进行准确的预判, 将灾害扼杀于萌芽状态, 是避免和降低自然灾害给人们正常生产、生活带来的威胁与损害最有效的手段。

1.2 信息报告机制

信息发布与信息上报是地方政府对信息反应能力的体现之一。目前, 我国县级政府实行的信息报告机制是分级上报, 具体分为初报、续报、核报。 (1) 初报。本行政区域内发生自然灾害, 县级人民政府民政部门应在灾害发生后的2小时内, 向地 (市) 级人民政府民政部门报告 (含分乡镇数据) 。对于造成10人以上死亡 (含失踪) 或房屋大量倒塌、农田大面积受灾等严重损失的自然灾害, 县级人民政府民政部门应在灾害发生后的2小时内, 同时上报省级人民政府民政部门和民政部。 (2) 续报。灾情稳定前, 省、地 (市) 、县三级人民政府民政部门均须执行24小时零报告制度。县级人民政府民政部门每日9时之前将最新灾情和救灾工作情况向地 (市) 级人民政府民政部门上报。 (3) 核报。灾情稳定后, 地方各级人民政府民政部门应组织力量, 全面开展灾情核定工作, 并逐级上报。县级人民政府民政部门应在5日内核定灾情和救灾工作数据向地 (市) 级人民政府民政部门报告。政府信息获取能力与渠道关系到地方政府应对自然灾害的主动性与有效性。

1.3 响应处置机制

响应处置机制一般包括三方面:决策机制、指挥协调机制和社会动员机制。目前, 各级政府应对自然灾害的应急决策机制主要包括以下几个环节:收集决策信息、弄清灾害状况及程度、制定决策方案、执行决策方案、检查执行情况、反馈各种信息等。灾情发生后, 各级政府实行的指挥协调机制主要包括:发布预警通知———激活应急预案———建立或启动应急指挥中心———召集与分派工作组深入现场指导工作———召开新闻发布会等。社会组织和志愿者是应对突发事件不可或缺的力量, 各级政府采取的社会动员措施包括:进行宣传、组织捐赠活动、公布捐赠信息等。除此之外, 在灾区, 政府也积极动员, 进行宣传教育, 指导灾民开展自救、互救等。

1.4 善后处理与评估机制

善后处理与评估机制是应急管理机制的重要组成部分, 是为了将灾区的日常生产、生活恢复正常的状态和秩序, 所进行的各种善后处置活动。各级政府善后处理事项主要包括:转移灾民、排查次生隐患、恢复基础设施、部署重建工作、进行灾后总结、实施灾后补偿以及人员奖惩等。评估事项主要包括:评估预案的合理性、评估各部门的灾害处置效果、评估部门整体应对灾害的能力以及构建灾害分类、分级的指标体系。进行善后处理与评估是在过去的基础上吸取教训, 避免重蹈覆辙, 也为进一步的应急管理工作提供经验, 指明方向。

2 南疆农村地区突发自然灾害应急管理机制存在的问题

2.1 应急管理机构设置落后

《中华人民共和国突发事件应对法》颁布以后, 由国家最高层人民政府到县级人民政府都纷纷相继设立了政府的应急办公室, 南疆农村地区各级政府也相应地设立应急办公机构。但是由于对应急办公室的设置, 国家并没有制定统一的设立标准, 导致不同层级不同地方设置的应急办公室五花八门, 形式各异。有的是独立设置, 有的是挂靠在当地政府办公室。有的属于行政机构, 有的又属于事业单位。应急办公室是应急管理指挥主体和责任主体, 是应对自然灾害最根本的组织保障。但机构的设置混乱, 有名无实, 导致应急管理工作难以有效开展。

2.2 监测预警机制建设薄弱

随着经济的快速发展以及应急管理工作的需要, 南疆农村地区的自然灾害监测预警机制建设仍较为薄弱, 突出反映在预警监测设备和手段相对落后, 应急信息传输不畅。以气象部门为例, 天气预报不够准确, 预测能力仍然存在不足, 主要体现在:由于各种软硬件设施配备不足, 气象灾害的应急监测水平较低, 预报预测准确率不高, 精细化水平欠缺。尤其是地形复杂、山高沟深的特殊地区, 局部小气候变化迅速, 更难以预测。除此之外, 气象预警信息发布的覆盖面还不够宽, 特别是对偏远山区、牧区的预警信息覆盖率较低, 监测状况不能完全满足应急预警工作的需求。

2.3 响应处置机制有待健全

目前, 南疆农村地区的应急响应机制运作迟缓, 跨部门行动欠缺综合协调性, 相关机构职能分散。自然灾害应急管理是政府的基本职责, 各级政府在防灾减灾工作中应充分发挥主导者作用。但在多次的自然灾害应急救援过程中, 各应急主体部门之间的横向联系缺乏, 职责交叉和脱节现象严重, 条块分割加重了应急指挥协调的难度。在常态管理中各部门间为争夺利益, 推诿、扯皮现象就屡见不鲜。在灾害发生的初期阶段, 某些部门领导存在侥幸心理, 没做好充分准备, 增加了灾害处置的难度。因此, 提高基层政府的应急管理能力, 重视基层政府各部门应急管理联动机制和合作机制的建设是当务之急。

2.4 人力、物力、财力等资源保障不足

应急设施与资源配置是预防灾害、进行救援和应对所配置的设施和资源的总称。新疆南疆地区, 经济发展落后, 地区财政资金有限, 各种应急技术、物资、人才极其缺乏。常常存在应急设施陈旧老化、技术滞后、应急资源配置不系统等问题。加上基层应急救援队伍缺乏训练, 灾害中救援的行动力与应变力明显不足。很多地震频发的地区, 由于缺少救援工具, 地震发生后, 灾民只能靠铁锹、锄头等农具挖掘, 严重影响了应急救援的开展与实施。合理的应急设施和资源的配置, 是县级政府有效应对特大自然灾害的重要物质基础和先决条件, 也是救援成功的重要保证。

3 完善南疆农村地区突发自然灾害应急管理机制的对策

3.1 完善应急管理机构的建设

自然灾害的应急管理涉及的部门较多, 比如:国土、地质、农业、林业、畜牧、气象、水文、水利工程、民政、公安、交通等部门。单个部门的管理将无法达到综合减灾效益的目的。南疆农村地区各级政府应当完善自然灾害应急管理机构的建立, 建立统一专门的应急机构。这种应急管理创新模式的关键在于将分散于各部门的应急管理工作统一由应急管理职能部门来实施。将自然灾害的监测预警、信息传递与公布、应急决策、应急响应、公众沟通、资源的配置与征用、事后恢复与重建等职责应对活动统一赋予该综合应急管理部门, 从而真正解决长期存在的因部门分工不明确、责任主体不明确, 而导致的准备、预防、应对和恢复等工作难以落实的问题。

3.2 健全自然灾害监测预警系统

健全自然灾害综合监测预警系统, 是客观、及时、准确地监测自然灾害的发生、发展, 为预警提供依据的重要基础。面对自然灾害, 哪怕是最原始的预警系统, 也能挽救人民生命财产。现阶段, 在有条件的地区, 应深入研究和科学分析具有代表性的自然灾害案例, 并对其未来发展趋势进行预测, 对自然灾害发生、发展的基本规律和特点进行总结, 提高各类突发自然灾害监测预警和综合分析能力。对频发的自然灾害做到早预警、早发现、早报告、早处置。并且还要在财政上予以支持, 在政府财政预算中纳入其所需经费, 并给予法律保障。

3.3 建立应急协调联动机制

应急管理是一项社会系统工程, 涉及诸多部门、领域和区域, 必须依靠各级政府和各方社会力量的参与。首先, 理清各方参与部门职责, 化解部门利益, 协调部门合作。按照属地为主、分类管理、条块结合、分级负责的应急管理机制, 建立横向与纵向各部门间人、财、物以及信息等各种资源的共享机制。其次, 建立高效的应急联动机制。整合各方参与主体, 统一指挥, 做到灵敏反应、有序协调、高效运转的应急联动机制, 形成快速处置突发自然灾害的合力。最后, 加强应急演练。演练可以提高应急救援队伍之间的沟通与合作, 提高应急工作人员的技术水平, 提升熟练程度, 从而增强系统的应急处置能力。

3.4 完善自然灾害的人、财、物应急保障机制

对于救灾的人力、物力和财力, 应实施重点管理、分类管理。在人力资源保障方面, 对各级政府应急部门, 进行应急专业培训, 重点加大对基层救灾人员业务培训的力度和幅度。要充分发挥专家学者的专业特长、技术优势, 建立应急救援专家队伍。加强建设社会应急救援队伍, 提高专业救灾队伍与社会救援队伍的协调与配合。在物资保障方面, 构建应急救援物资的储备制度, 对应急物资储备进行规划, 建立市、县级救灾物资储备库, 建立应急物资目录和标准, 结合调运方案, 科学布点, 保障灾害发生后救援物资第一时间到达。在财政保障方面, 各级财政部门应保障救灾日常管理工作经费, 在财政上单独划拨一部分经费, 重点用于重特大自然灾害应急的支出。

参考文献

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[6]刘安福, 盛志喜.重大自然灾害应急管理中地方政府的信息发布机制研究[J].山西档案, 2009 (2) :23-25.

完善灾害应急管理系统之浅见 篇11

应急管理，又称公共危机管理，必须由政府来提供，同时需要社会力量积极参与。公共安全危机事件是引发社会灾难和危及公民生命财产安全的重大灾害和突发性灾难事件的统称。

那么，当公共危机爆发时，我们应当采取什么措施呢？从总体上来看，危机应急管理应该具有以下主要环节。

启动应急预案：即公共危机管理主体在危机发生前，经过一定程序制定的危机应急管理的总体方案。要在全民中树立危机意识，而且还要为危机应急管理做好思想准备、组织准备、制度准备、物资准备和技术准备。严格按照法定程序来进行。

应急疏散：即在危机已经来临时，为尽量减少人员伤亡，将安全受到威胁的民众紧急转移到安全地带的危机管理措施。它可以以较小的代价最大限度地减少人员伤亡。

紧急救援：紧急救援体系是一个复杂的系统工程，每一次危机的紧急救援，都需要一个复杂的系统协调运作，都需要各种资源的有效整合，以及很多个部门、单位，乃至全社会的支持。

我国在近些年才引进了灾害管理的概念，在紧急救援方面起步较晚，应急管理系统刚建立不久，很自然，在紧急救援方面存在不少问题。但我们必须正视这些问题，才能找到解决问题的办法。

主要来看，我国应急管理存在以下几个问题：一是救援组织体系不完善，组织体系松散、缺乏组织上的严密性和纪律上的约束性，各种救援机构隶属于不同的部门，多头管理，协调难度较大，各种专业资源未达到整合，难以实现资源共享。二是救援的指挥体系不完备，各地大都采取临时建立指挥机构的应急办法，决策权与指挥权权限不明，职责不分，一方面工作缺乏连续性，危机一过，大家各奔东西，下一次来的很可能是另外一些人，谁也不会去总结经验教训；另一方面，临时建立指挥机构都是危机爆发以后才建立，危机前的预防、预警和预控没有专门机构管理，危机预防、预警和预控机制的缺失大大增加了危机应急管理和紧急救援的难度，显然，这种救援机制缺乏科学性和协调性。三是没有统一的规划，队伍布局不合理，缺乏战斗力强的骨干队伍；快速反应能力和灾害现场应急能力不强；应急指挥手段和救援队伍装备落后，应急救援队伍力量薄弱。四是社会紧急救援管理和法制建设滞后。许多方面管理制度不配套，法律规范不健全，尤其是在基层，制度冲突，法律打架的现象并不少见，同发达国家统一、先进、科学的救援体系相比还有明显的差距。

针对目前我国应急管理体系中存在的问题，我有以下几点建议：

一、增强公共危机意识。政府应利用各种媒体和宣传手段，在民众中广泛宣传应对危机的各种知识，对可能面临某种危机的群体进行有针对性的教育，开展演练和培训，让广大群众学会与各种灾害共存，学会危机状态下的自救、互救以及如何配合公救。要充分利用和开发社会上一切可供利用的公共危机防范资源，为应对突发危机事件提供服务。

二、强化公共危机预警机制。政府应当建立一整套相应的预警机制：建立高效、快速、灵活的危机预警组织体系；科学设定有关灾害的风险级别和相应的应急预案；建立针对各种危机的灵敏、准确的信息监测系统和各系统之间的信息共享机制；运用先进的科学技术建立监测预测系统，收集分析各种信息，进行风险评估和预测；加强危机预警的理论研究，加快危机预测、预警设施、设备的科学研究和攻关，不断提高危机预警能力。

三、科学制定应急预案并加强专项预案建设。各级政府应加快突发气象灾害应急预案建设，尽快形成我国气象灾害管理的预案体系，并以法定形式把各级政府的灾害研究预案加以确认，真正把灾害应急管理纳入规范化、制度化、法制化轨道。

四、建立危机决策和应急管理常设机构。我国应组建常设性的应急管理机构，在国务院和省、市、县应设立以最高行政首长或分管行政首长为首的危机决策指挥中心并建立应急管理的常设机构。一旦危机爆发，这些机构立即成为应对危机的一元化指挥中心，负责指挥、协调各种应急管理机构。

五、加强突发灾害应急管理相关法制建设。为了使政府灾害管理法治化，应加快灾害管理的立法，把灾害管理纳入国家一般管理体制之中，推进政府应急机制法制化进程。必须明确三个方面的权利与义务关系：要依法明确各级应急指挥组织的权利和责任；要依法明确各级政府职能部门的权利和责任；要依法明确各个社会组织和社会公众的权利和义务。

具体到加强电力行业应急管理体系建设，我有以下几点浅见：

加强电力应急管理规划和制度建设。优化、整合现有各类资源，统一规划电力突发事件的预测预警、应急处置、培训演练等方面的项目和基础设施，编制并实施电力应急体系建设规划；健全电力应急管理法规规章制度建设，加强应急管理规定和应急预案编制导则的制定工作；加强对应急预案的动态管理，不断增强预案的针对性和时效性，经常性地开展预案演练，促进各部门的协调配合。

做好电力突发事件的防范工作。开展对各类电力突发事件风险隐患的排查和监控，建立健全安全生产隐患排查治理长效机制，建立重大危险源监控机制、重大隐患排查治理机制及事故隐患分级管理制度；加强综合监测预警系统建设，与气象、水利、林业、地震等部门建立信息沟通机制，实现对气象灾害、洪水灾害、地震灾害等影响电力系统安全运行因素的综合汇总、分析、研判；建立风险分析和安全性评估机制，为长期有效预防系统事故发生，减少电力事故造成的社会危害，提供技术支持和保障。

加强电力应急队伍建设。改善技术装备，强化培训和演练，提高应急处置、抢险和救援能力；建立电力应急专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势，指导应急管理工作。

积极开展电力应急管理培训，大力宣传普及电力安全和应急防护知识。多种方法和手段，加强从业人员安全知识和操作规程培训，加强安全生产管理人员应急指挥和处置能力，提高全社会电力安全意识和应对突发电力事件的能力。

自然灾害管理 篇12

地理信息系统 (GIS) 为我们提供了一种通过和空间有关的数据和信息来判断事件或事件之间的关系、模式和趋势的方法, “自发地理信息” (VGI) 是GIS发展出来的一种新形式, 在全球灾害应急和灾后管理工作中起到了很关键的作用。

二、自发地理信息

自发地理信息 (VGI) 由加州大学圣塔芭芭拉分校 (University of California, Santa Barbara) 教授迈克尔·古德柴尔德 (Michael Frank Goodchild) 于2007年正式提出。随着互联网的普及和技术的革新, 很多以前难以收集到的详细地理信息变得容易获得。互联网用户可以自己向网络社区提供相关的地理信息, 比较常见的例子包括在社交网络上发表添加了地理定位的日志和照片等, 在美国, 已经有了专门针对推特 (Twitter) 等社交网站中地理信息的科研。目前用户量最大、主流的如OpenStreetMap和Wikimapia这类互动网页地图都是自发地理信息 (VGI) 在电子地图上的应用。

自发地理信息问世以来, 已在全球防治自然灾害和灾后应急管理的领域显示出它的效果和价值。如:在自发地理信息被提出后不久, 圣塔芭芭拉附近发生了几次森林大火。在那几次火灾救援期间, 火灾现场附近的社交网站流量就大幅度上升, 原因是人们在自己的网页上发表有关大火的状态和照片 (Elwood et al, 2012) , 而这些状态和照片, 对当地官方部门掌握火势的最新情况和火灾的面积具有重要意义。2013年, 台风海燕袭击菲律宾后, 有志愿者根据最新的卫星图, 在OpenStreetMap (OSM) 上对受灾地区进行编辑 (Penn State News, 2013) 。救援人员根据志愿者提供的最新数据和以前的数据进行对比, 马上就能估算出不同地区的受灾程度, 当然, 这只是OpenStreetMap发挥类似的作用一个例子。实际上, OpenStreetMap的第一次大规模应用是2010年海地地震之后, 志愿者们就通过它成功地为海地救灾提供了援助。

三、OpenStreetMap 的应用

OpenStreetMap是由英国人史蒂夫?科斯特 (Steve Coast) 受到维基百科运行模式的启发, 于2004年开创的一种每个人都可以编辑的网页互动地图, 它也是一个收集和管理由用户自愿提供的地理和空间信息的平台。任何人都可以基于自己的知识, 为地图添加地理信息。这种互动地图的优势在于它能随时接收到最新最详细的地理信息。在编辑者数量多的情况下, 错误编辑和恶意编辑可以被修正, 因此OpenStreetMap能保持一定的信息准确性。这些由用户自愿提供的地理信息在商业、决策、旅游、土地管理等方面都有很高的价值。而2010年的海地地震之后的数天里, OpenStreetMap则展示出了网络互动地图和自发地理信息在救灾方面的作用。

海地是一个经济不发达的国家, 互联网用户相对少, 在2010年地震发生之前, 该国的领土在OpenStreetMap上只有最基本的地理信息, 缺少详细内容, 和其邻国多米尼加的密集编辑形成了鲜明的对比。但在地震发生之后, 世界各地的志愿者们通过描画卫星遥感图和航拍照片等方式对OpenStreetMap的海地部分, 特别是首都太子港附近, 进行了详细而大量的编辑。地震发生几个小时后, OpenStreetMap就为海地首都太子港推出了详细的电子地图和地理信息以提供给救援人员 (Mike, 2010) 。两天后, 高清的海地卫星图像被添加到了OpenStreetMap, 根据这些图像, 随后的几天里, 更多的地理细节被用户们添加到了OpenStreetMap上, 并且还有专门针对这次地震的细节, 如:哪里最需要救援, 哪里有可能的被困者, 哪条道路是否被阻断等等, 对实施救援帮助非常大。

四、自发地理信息的优缺点

通过上述例子, 我们可以发现, 自发地理信息 (VGI) 在应对自然灾害时具有以下优点:

1、反馈及时

在海地地震后12个小时, 首都太子港就拥有了比较详尽的地理和空间信息, 其速度之快得益于OpenStreetMap庞大的用户群。同样, 从圣塔芭芭拉附近的森林火灾中我们也能看到, 消防部门可以通过社交网络上的自发信息随时地跟踪火势和过火面积, 以便于随时调整救援策略和评估受损程度和范围。

2、内容详细

在海地地震的例子中, 大量的志愿者对海地的地图进行了集中的修编, 试想一下, 如果将同样的事情交付给政府部门, 则需要耗费大量的人力物力、时间。而对于台风“海燕”的例子, 自发地理信息内容的详细体现在它能够给救灾部门一个受灾前后时间上的信息对比。这完全得益于平时用户的关注和编辑。在拥有数量可观的用户群的情况下, 这种互动网络地图会搜集到一般电子地图所无法包括的详尽数据。

3、数据准确

也许有人怀疑这种任何人都可以进行编辑的地图如何才能保证准确性。实际上, 在拥有数量可观的用户群的情况下, 编辑内容的可信度是比较高的。原因之一是错误的编辑以及可能存在的恶意编辑都会被后来的编辑者修改或删除, 一些影响力比较大的机构就拥有维持地图和数据的专业人士。如:OpenStreetMap的技术团队中就有多人来自加州大学圣塔芭芭拉分校 (University of California, Santa Barbara) 的地理系, 编辑者和志愿者中间也不乏有专业人士。如:海德堡大学 (Heidelberg University) 、宾夕法尼亚州立大学 (The Pennsylvania State University) 、菲律宾大学 (University of the Philippines) , 英国红十字会 (British RedCross) 的GIS团队就曾有组织地参与了台风“海燕”后的地图编辑等。

4、可以反复修改利用

由用户提供的大部分数据会被储存。这样一来, 这些数据不仅可以提供给救灾部门和救援队伍, 还能在灾后重建以及日后的其它活动里发挥作用, 或者交付给慈善组织和非政府组织。这些数据也是可以通过用户群体来不断地更新和修改, 进而被反复利用。

五、缺点

自发地理数据在自然灾害的紧急管理方面扮演了重要的角色, 但是它并非十全十美, 其中最显著的问题就是使用权限问题。虽然大多数的自发地理信息可以免费使用, 但不同的使用许可和权限的冲突有可能在救灾应用上产生了一些负面影响, 因此, 在自发地理信息的实际应用中, 许可证、保密、使用权限等方面也是需要重点研究和关注的。

六、结束语

自发地理信息 (VGI) 为自然灾害的预警和治理以及灾后管理等提供了高效和便利的手段, 它拥有传统的地理信息收集方法所不具备的优点, 如它的即时性、准确性和详细程度等。通过不断发展的技术手段, 将自发地理信息和其它的常用信息系统、管理系统相结合, 将在自然灾害紧急管理和灾后管理等方面发挥更大的作用。

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