辽宁城镇化

辽宁城镇化（精选9篇）

辽宁城镇化 篇1

城镇化是中国未来发展的重头戏。一方面,中国城镇化水平不仅落后于发达经济体,还落后于许多新兴市场经济体。截至目前,发达经济体中美国城镇化率已经高达90%、日本高达91.3%。新兴市场经济体中韩国城镇化率达到80%、巴西接近85%。根据专家观点,目前中国的城镇化率大致分别相当美国上世纪20年代和日本上世纪40年代的水平。另一方面,中国经济发展需要以城镇化作为突破口。推进城镇化有利于扩大内需、拉动经济增长。党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念,十八届三中全会也提出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍,必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系,完善城镇化健康发展体制。2012年,辽宁省城镇化率达到65.7%,仅次于广东省居全国第二位，比2006年提高了7.8个百分点;城镇人口达到2881.5万人,初步形成了由2个副省级市、12个地级市、44个县城(县级市)、607个小城镇构成的城镇体系。辽宁省城镇化率的目标是到2015年达到70%左右,2020年达到75%左右。城镇化率的迅速提高必将形成巨大的资金需求,单纯依靠各级政府的财政收入根本无法满足。妥善解决城镇化融资问题,是推进辽宁新型城镇化健康发展的基础和保证。

一、辽宁省新型城镇化融资现状

辽宁在城市建设方面不断增加投入,投资增长幅度较大。2012年辽宁城市建设投资是2000年的7.36倍。但是,目前辽宁省城镇化建设融资机剩下的财政体制僵化,融资渠道单一和融资工具匮乏,已经造成城镇化建设资金瓶颈,造成了城市水平和发展速度已经不能适应建设新型城镇化的目标。表现在:(1)城市建设的增长速度远远不能满足人口增长和社会发展需要,城市建设人均拥有量的增长速度明显慢于城镇化建设总量的增长速度,人均道路面积、人均拥有公交车辆、人均生活用水量、气化率、人均公共绿地等主要指标与新型城镇化标准比较仍有很大差距。(2)2006—2011年,辽宁省城市基本建设投资从1321.49亿元上升到3621.2亿元,财政性的城市建设维护资金从149.14亿元上升到494.49亿元。由此看出,辽宁省地方政府的财政性城市建设资金明显满足不了城市建设的投资需求。(3)2006年一2011年,辽宁省城市建设维护资金收入中,城市维护建设税、城市公共事业附加费、中央财政拨款、地方财政拨款四项平均占城市建设维护资金收入的49.67%,资金的稳定性较差。(4)土地出让金由2006年的49.97亿元上升到2011年的323.72亿元,土地收益的迅速增加在一定程度上支持了辽宁省城市建设资金的需要。

二、辽宁省新型城镇化融资存在的问题

整体来看,辽宁省城镇化建设资金来源正在由过去的地方政府财政资金“一枝独秀”,向财政资金主导,市场资金配合“百家争鸣”的市场化模式转型。但是在资金投入主体中,地方政府占主导的局面仍未打破,由社会各方资金共同参与城镇化建设的融资格局尚未形成。

1. 政府投资独木难支,市场补位严重不足。

按照传统经济学理论,城市公共建设具有显著的公共产品属性,应该主要由政府进行投资和管理,因此长久以来财政收入、土地出让收入成为城镇化建设资金的主要来源,民间资金的比重相对较少。虽然近几年辽宁省在解决城镇化资金问题来源方面进行诸多尝试,包括搭建各类投融资平台补充建设资金,这些举措对解决城镇化资金来源不足问题起到了一定的作用,可是多数投融资公司以国有独资公司的形式存在,其注册资本来源于政府财政拨付。政府是实际上的投融资主体,城镇化建设的主要投资实际上还是依赖于地方政府,导致地方政府在城镇化融资市场中既是“运动员”,又是“裁判员”。这种城镇化建设融资系统中缺少真正的市场主体,触资决策和资金使用都是政府通过投融资公司做出的,导致产权不明晰,债权债务关系混乱,监管不力。出资人主体缺位还造成了权、责、利不统一,“谁投资、谁决策、谁负责”的投资风险约束机制和责任机制难以落实,资金使用效率低下。

2. 财权事权不匹配,地方政府有心无力。

上世纪90年代的分税制改革,事实上强化了中央政府的财政控制权,弱化了地方政府的控制权,使地方政府不得不面对事权财权不匹配的局面。一是城市人口集聚引致了对城市建设的需求快速增长。2006-2011年,辽宁省从农村迁入城镇的人口数增加200余万,使原本趋于饱和的的城市公共基础资源更加“捉襟见肘”,地方政府背负的城市建设责任与日俱增。二是政府事权层层下移,地方政府不堪重负。本应是上级政府的职责被强制性地全部或部分转嫁摊派给下级政府,导致基层政府事务管理压力越来越大,与此相伴随的融资压力也随之上升。三是政府财权财力不断向上集中,地方政府收支压力急剧上升,政府财政收入呈现“倒三角形”结构。如地方政府未经许可不得发行债券、对于税收没有立法权、开征权和政策管理权;2006年辽宁省地方财政拨款占城市建设维护资金比例为34%,2011年辽宁省地方财政拨款占城市建设维护资金比例仅为17%,说明地方财政已经难以靠自身积累进行大规模城市建设投资。

3. 土地财政不可持续,房地产市场风险加剧。

土地财政缺乏可持续性,其弊端也日益显著。一是土地是典型的稀缺资源,土地出让收入的一次性、短期性与城镇化资金需求的持续性、长期性存在矛盾。不论是发达经济体还是新兴经济体中,都没有单纯依靠土地财政推进城镇化建设的成功经验。二是土地财政推动了房地产市场风险的出现和膨胀。在土地供给被地方政府垄断的情况下,为了筹集城镇化资金而推高房价地价,却在客现上增加了人口向城市迁移的难度。

4. 投融资平台数量庞大,系统性风险不断蔓延。

地方政府投融资平台如“雨后春笋”不断涌现,可能引发较大的风险。一是融资平台运作不规范,法人治理结构不完善。投融资平台公司数量庞大,设立门槛较低,缺乏规范的管理制度,债务规模大,盈利能力较弱,资金到位率低,且游离于监管之外,隐藏着较大的债务风险。二是运营管理松散,容易诱发系统性风险。地方政府不断扩大融资平台融资规模,甚至超过地方政府实际偿债能力,增加了地方政府和银行体系的风险。政府的财政信息不公开、不透明,商业银行很难获得真实、准确的背景资料,一旦出现坏账,银行将难以追讨。

5. 融资渠道扩展缓慢,民间资本进入受阻。

城镇化建设融资渠道扩展缓慢,筹融资难度依然较大,主要体现在:一是中央政府对地方政府融资平台的管理进一步加强。2012年,国家四部委联合发文禁止地方政府融资平台通过财务公司、信托公司、基金公司、保险公司、金融租赁公司等金融机构直接或间接进行融资,进一步压缩了地方政府融资渠道。二是民间资本存在准入障碍。虽然辽宁省加快放开民间资本的准入范围,引导民间资本加大对城镇化建设投资,但是相关领域的行政性垄断、国有资本垄断,成为民间资本难以突破的障碍。三是地方发债存在法律和政策障碍。受到预算法的约束,地方政府没有自主发行债券的权利。2011年,财政部批准上海、浙江、广东、深圳等省市率先开展地方政府自行发债试点,而辽宁不在试点省市之内。

三、对辽宁省新型城镇化融资的相关建议

新型城镇化建设不仅需要各级政府公共财政的大力支持,更需要民间资本的深入参与,形成合力。

1. 推进财税体制改革,充实地方财政。

加快调整财权与事权不匹配的状况,彻底改变“吃饭靠财政、建设靠贷款”的融资模式。将政府公共职责和政府公共财政权力在中央政府和地方政府之间进行科学合理配置,按照财权和事权相匹配的原则,调整中央政府和地方政府之间的财力。

2. 丰富建设资金来源,引入民间资本进行公私合营。

丰富城镇化建设投资主体的层次,提升城镇化建设中民间资本的参与程度,多渠道筹集资金,是化解城镇化融资问题的重要方向。积极探索民营资本和外国资本参与辽宁城镇化建设的新途径,充分发挥财政资金在融资过程的杠杆和引导作用,起到“四两拨千斤”的作用。

3. 规范投融资公司管理,有效防范融资平台风险。

地方政府与其他金融市场参与者一样要受到市场和规则的约束。特别是要抓好县级融资平台公司规范化建设,增强融资能力,拓宽融资渠道,广泛吸收社会资金支持城镇化建设。建议对地方政府投融资平台进行规范化、市场化、透明化改革,整合相关融资资源,统一管理。完善融资平台内部运营和管理机制,推进融资平台与政府脱钩。开展项目跟踪管理,严格控制贷款的投向。杜绝使用投融资平台资金参与竞争性商业项目的情况。

4. 进一步完善金融市场,加大金融支持城镇化发展的力度。

一是要实现金融服务多元化。人民银行要把支持城镇化建设列入金融工作的议事日程,充分发挥窗口指导作用,利用各种货币政策工具,引导金融机构把更多的资金投向城镇化建设。政策性银行应出台相应政策措施,有针对性地贷款,专门满足城镇化建设的贷款需求。商业银行作为中国金融体系中的主要力量,要加大信贷支持力度,完善信贷管理制度,探索新型信贷产品,寻求有效的信贷支持方式。“十二五”规划明确提出“要深化城市建设投融资体制改革,发行市政项目建设债券。”涉及城镇化建设融资,可以借鉴国际上的金融工具,如资产证券化、市政债等构建市政债、资产证券化的有关法律法规体系,给地方政府正式的发债权,是当前必须迈出的一步。

参考文献

[1]崔文瑞,杨正荣.信贷支持:为加快小城镇建设搭建金融平台.甘肃金融,2011.1130

[2]张炯玮.浅谈金融支持城镇化建设.金融时报,2010.9.20

辽宁城镇化 篇2

1992年5月19日 辽宁省政府令第21号发布

第一条 为合理利用城镇土地，提高土地使用效益，根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（以下简称《条例》）的规定，结合我省实际情况，制定本办法。

第二条 凡在我省开征城镇土地（以下简称土地）使用税的范围内使用土地或者依法拥有土地使用权的单位和个人，均为土地使用税的纳税义务人（以下简称纳税人）应当依照《条例》和本办法的规定缴纳土地使用税。

纳税人不在土地所在地的，由代管人缴纳土地使用税；土地使用权未确定的，由实际使用人缴纳土地使用税；土地使用权共有的，由共有各方按其实际占用的土地面积分别缴纳土地使用税。

第三条 土地使用税征收范围：

（一）城市市区和郊区中设有街道办事处、居民委员会的地区；

（二）县城建成区；

（三）建制镇（镇人民政府所在地）建成区(注1)；

（四）经省人民政府批准的工矿区。

第四条 土地使用税按土地使用证确认的占地面积计算征收；尚未核发土地使用证的，纳税人应当向当地税务机关据实申报占地面积，按税务机关核实的占地面积计算征收。

第五条 土地使用税每平方米年税额：(注2)

（一）沈阳、大连市，五角至十元；

（二）鞍山、抚顺、本溪市，五角至八元；

（三）丹东、锦州、营口、辽阳、盘锦、锦西市，四角至六元四角；

（四）铁岭、阜新、朝阳市，三角至四元八角；

（五）县级市，三角至三元六角；

（六）县城、建制镇、工矿区，二角至三元二角。

第六条 省辖市人民政府可以根据本地区土地的具体用途、地理位置、环境条件和经济繁荣程度等情况，将土地划分若干等级，在本办法第五条规定的税额幅度内，制定相应的适用税额标准，报省人民政府批准后执行。

对省人民政府批准后的适用税额标准，省辖市人民政府可以根据需要在本办法第五条规定的税额幅度内作适当调整，并报省人民政府备案。

第七条 国家、省确定的贫困地区、经济落后地区，土地使用税的适用税额标准，可以适当降低，但降低额不得超过本办法第五条规定的该地区最低税额的３０％。

第八条 下列土地免缴土地使用税：

（一）机关、团体、军队的办公用地和公务用地；

（二）由国家财政部门拨付事业经费的单位业务用地；

（三）宗教寺庙自用的土地；

（四）公园、名胜古迹的公共游览区及其管理单位的办公用地；

（五）市政街道、广场、绿化地带等公共用地；

（六）直接用于农、林、牧、渔业的种植、养殖和饲养的生产用地；

（七）单位、个人举办的医院、学校、托儿所、幼儿园、敬老院、光荣院自用的土地；

（八）民政部门举办的福利工厂或者经民政部门批准举办的安置残疾人员比例占生产人员总数３５％以上的企业自用的土地；

（九）免税单位的职工家属宿舍用地；

（十）个人所有的居住房屋及院落用地；

（十一）房产管理部门在房租改革前经租的居民住房用地；

（十二）经批准开山填海整治的土地和改造的废弃土地，经省税务局批准，从使用的月份起，分别免征土地使用税十年和五年；

（十三）由财政部另行规定免税的能源、交通、水利设施用地和其他用地。

第九条 除本办法第八条规定外，纳税人缴纳土地使用税确有困难需要定期减免的，按《条例》 第七条规定执行。

第十条 纳税人将免税土地改变用途或者依法转让给非免税单位或个人使用的，应当从改变用途或者转让的次月起缴纳土地使用税。

第十一条 在《条例》施行以后批准征用的耕地与非耕地，依照《条例》第九条的规定缴纳土地使用税。

第十二条 土地使用税按年计算，分期缴纳。具体纳税期限，由市人民政府确定。

第十三条 土地使用税由土地所在地的税务机关征收。市、县土地管理机关应当将有关土地使用权属的资料提供给税务机关。

第十四条 土地使用税的征收管理，依照《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》和《辽宁省税收征收管理实施办法》的有关规定办理。

第十五条 本办法由省税务局负责解释。

第十六条 本办法自发布之日起施行。

注1：从2000年1月1日起，对凡在我省建制镇所辖行政区域内拥有或使用非农、林、牧、渔业的生产经营用房产和土地的单位和个人征收房产税和城镇土地使用税。（辽宁省人民政府关于调整建制镇房产税和城镇土地使用税征税范围的批复，2000年2月16日，辽政[2000]23号）

辽宁城镇化 篇3

自建国以来, 辽宁省的城镇化发展先后经历了四个时期。1949—1962年随着辽宁重工业兴起, 辽宁城镇化实现快速发展, 到1957年末, 城镇化率达到36.9%, 为以后的城镇化发展奠定了坚实基础;1970—2005年伴随二、三产业的快速发展, 城镇化进入高速发展通道, 由二产拉动型过渡到三产拉动型;2005—2012年由工业振兴带来的城市扩张成为影响城镇化发展的主流因素。城市化成为增长的主要动力。

目前, 辽宁省城镇化主要表现为城镇化率较高但增长相对缓慢、增长方式以机械增长为主、计划主导型城镇化特征明显、中部密集东西部稀疏导致城镇分布不均及小城镇总体发展水平不高, 与城镇化政策不相协调等特点。

2 辽宁省城镇化进程中的主要地质环境问题

辽宁省地质条件复杂, 自然变异强烈, 是我国地质灾害多发的省份之一。地质灾害总的分布趋势是:东部山区以崩塌、滑坡、泥石流为主, 有灾害点1000多处, 以岫岩、凤城最为严重;西部山区水土流失、土地砂砾化十分严重;采矿区地面沉陷和矿山地质灾害频发。受时期人类工程活动对地质环境作用的规模和强度影响, 各个阶段所出现的地质环境问题各为不同。

1949—1962年重工业大力发展, 城镇人口快速增长, 城市供水需水量日益增大, 地下水大量开采, 造成区域地下水位大幅下降, 同时, 工业“三废”及城市居民生活废弃物的大量增加排放, 造成城市地下水的污染, 成为当时省内的主要地质环境问题。主要分布在沈阳、大连、抚顺、鞍山等重工业城市。

1962—1970年城市环境问题仍突出表现为地下水污染。

1970—2005年是改革开放的三十年, 城市建设、城镇化进程中产生的地质环境问题主要包括城市地下水污染、沿海城市海 (咸) 水入侵、矿山地质环境问题、城市地下水位严重下降等, 且各类地质环境问题分布范围越来越广泛, 危害程度不断加大。

初步统计, 已查明的大型滑坡8个, 占统计数的15.38%, 中型滑坡5个, 占统计数的9.62%, 小型滑坡39个, 占统计数的75%。

人为采矿诱发滑坡, 是大中型露采矿山最为典型的矿山环境地质问题之一, 以抚顺西露天矿、阜新海州露天矿、鞍山眼前山铁矿、大孤山铁矿、本溪歪头山铁矿及南芬矿最为发育。规模大, 频率高、持继时间长, 破坏性大, 严重危及矿山的安全生产, 并造成巨大的经济损失。城市人工滑坡以大连城区最为典型, 多由坡脚卸荷或坡面加载等人类工程活动所引发, 规模一般较小, 但危害较大。

坡面型泥石流灾害 (俗称“放水炮”、“山扒皮”或“啸山”) 在辽东山区相当发育, 往往成群出现。主要集中发育于辽东的凤城、岫岩、宽甸以及辽南的盖州、瓦房店、普兰店三县交界处的老帽山区。时间上泥石流发生和暴雨时段一致, 20世纪50—70年代初泥石流灾害日趋频繁, 破坏愈来愈重。1976至1989年的13年间, 共发生大规模泥石流灾害9次, 约是每2年发生一次;进入九十年代, 泥石流灾害更为活跃, 几乎每年汛期都有规模不等的洪水和泥石流灾害发生。据不完全统计, 仅辽东地区就有泥石流灾害点12.4万处, 造成1322人死亡, 冲毁房屋57355间, 农田60多万亩, 桥涵等水工设施10421处, 并造成铁路, 公路停运, 通讯钱路中断, 直接经济损失达11.97亿元。

辽宁省的矿山地质环境问题主要为采空区塌陷, 分布发育具有鲜明的时空规律性。地面沉陷集中分布于抚顺、阜新、本溪、铁法、北票、南票、沈北等煤田, 总面积258.83km2, 抚顺城区沉陷盆地最大沉陷值达28m。市区东部榆林一带, 形成一系列的塌陷洼地与塌陷坑, 呈串珠状分部于山前地带, 目前, 老虎台、龙凤矿形成的15km2沉陷区仍变形强烈, 潜在危险性较大。

地面沉陷所带来的危害主要表现在损毁城镇设施、地下管网、工民建筑和大量耕地, 破坏公路、通讯线路和自然景观, 威胁人民生命财产安全, 已成为当地可持续发展的严重障碍, 亟待解决的一道难题。截至2012年5月10日, 阜新煤田沉陷区受到不同程度破坏的居民计25152户、68761人, 受灾面积1288000m2;原清河门镇和东堡子村居民整体搬迁。受灾企事业单位和商业网点等共105个, 总建筑面积142000m2, 影响农田2.1万亩, 受到破坏的道路29条, 计35km, 自来水、下水管路44km, 供电通讯线路159km。

采空塌陷亦是普遍发生的一种矿山地质灾害, 具爆发突然, 塌陷深度大、危害程度大等特点, 该类矿山地质灾害在相继闭坑的杨家杖子钼矿、青城子铅锌矿、桓仁铜锌矿、宽甸夹皮沟砖庙岭硼矿、华子峪铜矿等大型国营矿山采空塌陷灾害及隐患十分突出。

城市发展而引起的地下水过量抽取已在沈阳、辽阳、大连、铁岭、营口、朝阳、锦州、葫芦岛等大中城市形成区域降落漏斗, 沈阳市80年代含水层疏干面积已达60km2以上;分布于辽阳首山漏斗区内蔡庄——王双树村一带的水井已仅限于维持开采状态, 持续超采将成为枯竭水井。

地下水位的持续下降, 加大了地表水的下渗和侧向补给, 导致地下水污染, 化学类型变异。沈阳城区80年代地下水由HCO3-Na·Ca型转化为HCO3SO4-Ca·Mg或HCO3·Cl-NaCa型, 水中重金属镉和铬的含量, 市区比远郊区普遍增高;鞍钢水源在50—60年代以前为低矿化的HCO3-Ca型优质水, 而在1991年检测中发现有35眼井有硝基化合物, 含量在0.04—0.30mg/l, 其中5眼井超标, 有11眼井中检出挥发酚, 3眼超标;有5眼井发现铬污染。此外, 在大连等沿海地区还引起海水倒灌, 使淡水含水层被破坏, 水质咸化。

依据98年丰水期水质监测资料, 以单项超标率 (每个项目超标点数/总点数) 、总超标率 (超标总点数/总评价点数, 某点有一项超标, 该点即为超标点) 、各项污染组分的最高含量值来表现全省13座主要城市地下水水质现状。可以看出, 全省各主要城市地下水水质均不同程度受到污染, 其中总硬度、NO3-、NO2-三项各市普遍超标, 大连市每年排放废水约32000多万吨, 大量排放的污染物使市区地下水受到较严重污染。由于持续过量开采, 地下水水位不断下降, 海水倒灌, 水质咸化。地下水质量指数一般为4.35—7.25;属污染较重的城市。抚顺市煤矸石堆存量已达10000多万吨, 大量的废水及废渣排放, 成为我省地下水污染最为严重的城市之一。总超标率为69%, 地下水质量指数一般为4.32—7.34。主要污染组分有硬度、矿化度、硫酸根、硝酸根、耗氧量。

海水入侵面积达728km2, 大连海水入侵地段有金州区的海中龙眼、大魏家、后石、前石、七顶山、金纺段;甘井子区的后盐、营城子、南关岭、革镇卜、辛寨子;旅顺的三涧卜共12个地段, 氯离子含量在104.3—1919mg/l之间, 下辽河平原受大规模海水入侵影响第四系中细砂、粉细砂含水层已失去供水意义。

3 城镇化进程与地质环境协调发展的途径

城镇化的持续发展, 离不开良好的地质环境。地质环境是城镇化持续发展的基础, 应对与城镇化发展不协调的地质环境要进行治理, 达到顺应区域城镇化发展的要求, 实现二者应当协调发展。

对于矿山环境问题的防治应实现矿山建设和矿山环境保护同步规划, 同步实施, 提高矿山生态环境稽查力度, 重点扶持和管理乡镇矿山的环境保护, 应重点加强监测, 建立和完善地面沉降防治预测预警系统。

对于地下水资源短缺超采问题应严格控制漏斗区地下水的开采量, 严禁超采, 合理调整用水布局, 将集中开采调整为分散开采, 积极采用人工回灌等防治方法, 加强用水科学管理, 节约用水。

对于海水入侵地质环境问题应切实实现近海控制地下水的开采, 逐步通过人工回灌淡水或反抽截流、修建地下水库等工程减缓海侵速率, 积极开发利用地表水资源, 实现地表水和地下水的联合调度, 解决区域水资源不足。

辽宁城镇化 篇4

辽宁省小城镇的历史沿革及其地位与作用

小城镇的发展是辽宁省城市化战略的重要环节.从辽宁省小城镇发展的历史进程中,我们可以认真吸取“传统政治的冲击”给辽宁小城镇发展造成严重损害的历史教训,坚定地按照城市化的基本规律要求来发展辽宁小城镇体系.小城镇在辽宁省城市化体系中,具有其他城市所无法替代的`地位和作用.特别是在中国二元经济体系中,充分发挥小城镇的作用,至少也可以实现资源的次优配置状态.

作 者：李怀 作者单位：东北财经大学,经济研究所,辽宁,大连,116025刊 名：东北财经大学学报英文刊名：JOURNAL OF DONGBEI UNIVERSITY OF FINANCE AND ECONOMICS年，卷(期)：“”(6)分类号：F291关键词：小城镇 资源配置 地位与作用

辽宁城镇化 篇5

城镇化质量是针对我国当前城镇化率快速增长的背景下提出的新名词。进入21世纪以来, 我国城镇化率进入了快速增长阶段, 以年均1.4个百分点加速推进, 大大快于0.5的世界平均水平, 由此也引发了社会各界对中国城镇化质量的界定和评价。目前对城镇化质量的界定和评价没有统一标准, 但绝大多数国内外学者和研究人员都普遍认为:当前我国城镇化速度要快于质量提升。城镇化不单纯是人口向城镇的集中过程, 更重要的是在此过程中所体现的经济结构、社会结构和空间结构的变迁过程, 这个过程既包含了城镇人口的增加、城镇数量和规模的扩张, 也包含了经济增长方式转变、产业结构升级、人民生活水平提高及生活方式转变等。

自2011起, 我国城镇化率首次超过50%, 2012年已达52.6%。根据国际城镇化一般规律, 当城镇化率超过50%的时候, 城镇化将进入快速增长的后半程 (50%-70%) 阶段 (见图1) , 该阶段城镇化在外延式规模扩张的同时, 更加注重内涵式质量的提升。即城镇化的推进已不简单是农村人口向城镇人口转变数量的增加、城市经济总规模的膨胀、城市建成区面积的外延式扩张等等, 城镇化发展更需要提升城镇人口总体素质和城市发展的综合实力, 实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”质的转变。这一阶段基本上对应着工业化的中后期, 该阶段的工业化与信息化加速融合, 在工业化和信息化的带动下, 现代农业得以长足发展, 城乡差距不断缩小, 经济增长更多地依靠劳动者素质和信息技术的提升 (见表1) 。当然, 该阶段也是社会矛盾集中爆发阶段, 搞不好就会落入“中等收入陷阱”, 出现诸如就业不足、贫富差距拉大、交通拥堵、能源短缺和环境污染等一系列“城市病”问题。对此, 党和国家审时度势, 党的十八大明确将“提高城镇化质量”作为实现全面建成小康社会的重要目标, 坚持走中国特色城镇化道路, 实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展, 加快提高城镇化质量被提升到前所未有的高度。今年年初以来, 备受关注的《全国促进城镇化健康发展规划纲要 (2011-2020年) 》即将出台, 此举标志着加快提升城镇化质量将进入全面实施阶段。展望未来, 加快提升城镇化质量不仅将带来巨大的投资和消费需求, 也能够带来人类社会文明的不断进步, 提高劳动者的素质和技能, 为经济的持续、健康、快速发展提供强大动力支持, 进而为实现全面建成小康社会打下坚实基础。

辽宁省城镇化率在1988年就达到了50%, 2012年达65.7%, 在全国直辖市以外的省份中排名仅次于广东省, 并规划到2015年实现70%的目标。这就意味着到“十二五”时期末, 辽宁省将基本走完城镇化加速阶段, 进入经济较为发达的成熟阶段。而事实上, 辽宁省的经济却并不“发达”, 2012年的经济总量全国排名第7位, 仅为广东省的43.5%, 城镇人均可支配收入近20多年来低于全国平均水平, 公共财政预算收入低于广东、江苏、浙江、山东等省份, 服务业增加值占GDP比重明显偏低, 经济增长更多地依靠投资拉动……“傻”、“大”、“黑”、“粗”的增长方式至今尚存。围绕提升城镇化质量, 省委省政府高度重视, 中共省委十一届六次全会上明确提出“要注重城镇化质量和特色建设”。加快提升城镇化质量是当前和今后一段时期辽宁省转变经济发展方式, 尽早实现由传统工业大省向沿海经济强省转变的迫切诉求。

二、辽宁省城镇化基本情况及主要问题

(一) 城镇化率起点较高, 但推进较为缓慢, 且与城镇化率相比, 城镇化质量并不高

由于辽宁省在计划经济时期承担了振兴国家的重任, 重工业的兴起使得辽宁省的城镇化率在计划经济时期就大大高于全国平均水平, 到改革开放初期, 已是全国平均水平的近一倍, 但城镇化推进速度相比之下较为缓慢, 1982-2012年年均增长0.8个百分点, 低于1.1的全国平均水平, 尤其是1995-2004年间, 年均仅增长0.4个百分点, 大大低于同期1.5的全国平均水平, 城镇化率同全国平均水平的差距正不断缩小 (见图2) 。传统城镇化率较高的同时, 城镇化质量却并不高, 由中国社会科学院发布的《中国城镇化质量报告》显示, 2010年, 辽宁省城镇化质量指数为0.5042, 在沿海7省份中, 仅高于河北省;而同年的城镇化率已达62.2%, 在沿海7省份中仅次于广东省, 二者极不协调 (见表2) 。

数据来源:《中国统计年鉴》《辽宁统计年鉴》

(二) 城镇化过分依赖人口和土地外延式扩张

由于对城镇化质量缺乏统一的评判标准, 多年来各级地方政府一直将城镇人口占总人口比重, 即城镇化率, 作为判断城镇化水平的唯一标准。1982年至今, 辽宁省城镇化率相比全国平均水平增速虽然较慢, 但在2010-2012年间, 城镇化率增速却快于全国平均水平, 年均增长1.8个百分点, 也是1985年以来增长最快时期。这与于辽宁省近年来掀起了开发区、工业园区和新城新市镇投资建设的热潮有关, 在短短的3-4年时间里, 沿海经济带42个主导产业园区和沈阳经济区38个新城新市镇加速崛起, 各市、县也都纷纷出台了各自的主导产业园区和城镇体系规划。然而, 这种快速增长的城镇化率的背后则隐藏着土地加速扩张和农民“被市民化”等诸多隐患。“十一五”期间, 辽宁省累计征用土地面积是“十五”期间的3.3倍, 并且仅2011年这一年的土地征收面积就比“十五”期间的总和还要多 (见图3) 。土地加速扩张的同时, 一些地方政府急功近利, 过早地将农民“赶上楼”。一方面, 失地农民缺乏可靠的收入来源和基本生活保障, 多数成为从事城镇低端劳动力的弱势群体, 无法真正享受到城镇居民的基本公共服务;另一方面, 新城建设缺乏必要的配套公共服务和二三产业支撑而丧失“人气”, 变为“空壳城镇”。这种单纯依靠土地扩张和城镇人口增加的粗放型城镇化势必造成土地资源的极大浪费, 严重影响了城镇化质量的提升。

数据来源:《中国统计年鉴201 1》《中国城镇化质量报告》

数据来源:《中国统计年鉴》

(三) 城镇化同经济发展水平不相称, 突出表现为服务业增加值占GDP比重和城镇人均可支配收入“双低”

根据国际城镇化率基本经验, 当城镇化率超过50%以后, 服务业增加值占GDP比重开始上升, 并逐渐占据主导地位。辽宁省自1995年起就达到了中等收入国家水平, 2008年则达到上中等收入国家水平, 而服务业增加值占比则长期以来得不到提高, 甚至出现下降迹象, 与国际平均水平相差甚远 (见表3) 。从国内看, 该比重也低于与辽宁省城镇化水平相当的广东、浙江、江苏等省份 (见表4) 。服务业发展不足直接导致产业结构不合理, 严重影响了辽宁省经济发展质量和城镇化的快速推进。

城镇居民可支配收入低也是影响辽宁省城镇化质量的一大问题。由于辽宁省是老工业基地改革重灾区, 改革开放以来, 当广东、浙江、江苏等省份广泛兴起市场化改革的同时, 辽宁省却身陷国企改革重负, 一方面出现大量下岗职工, 另一方面企业在岗职工和离退休人员工资增长缓慢, 城镇居民可支配收入除个别年份外, 自改革开放初期就低于全国平均水平。这是辽宁省成为沿海地区非发达省份的主要原因之一, 与城镇化率较高的广东、江苏、浙江、福建等省份形成鲜明对比 (见表4) 。

数据来源:《中国新型城市化报告201 2》《辽宁统计年鉴》

(四) 以县城为首的广大中小城镇综合承载能力较弱, 制约城镇化进一步发展

辽宁省城镇人口大都集中在地级市以上城市, 以县城为中心的广大中小城镇对城镇化率的贡献并不高。2010年, 辽宁省地级以上城市人口约占城镇总人口的81%, 其中, 沈阳、大连两个特大型城市约占38.2%, 而以县城为中心的中小城镇仅占19%, 大大低于全国平均水平及沿海地区发达省份 (不含直辖市) 。为弥补辽宁省城镇建设中中小城镇发展不足的短板, 辽宁省自2007年以来启动县域经济倍增计划, 并在2009年以后相继启动了沿海经济带重点产业园区和沈阳经济区新城新市镇建设, 但城镇体系仍然没有形成“梯次化”格局。以县城为中心的广大中小城镇综合承载能力依然较弱, 突出表现在以教育、医疗卫生为代表的社会服务业和以大型购物中心、高档餐饮和娱乐为代表的生活性服务业相比地级以上城市差距较大, 对农村剩余劳动力的吸纳能力不强, 日益成为制约辽宁省城镇化快速发展的空间瓶颈。

数据来源:《中国新型城市化报告201 2》《辽宁统计年鉴》、各省统计公报

数据来源:第六次人口普查报告

三、加快提升辽宁省城镇化质量的对策建议

城镇化是一个涉及经济、空间和社会生活等多方面的复杂系统, 不能简单用城镇人口占总人口比重来衡量城镇化的全部内容。从当前城镇化快速推进过程中所反映的突出问题看, 加快提升城镇化质量的核心内容应该是“人”的城镇化, 即如何将进城农民的生产、生活方式彻底融入到城市当中, 真正享受到“市民化”待遇, 享受到现代城市文明带来的好处。对此, 加快提升城镇化质量首先要坚持“以人为本”的原则, 将提高人口综合素质和人民生活水平作为当前和今后推进城镇化的首要任务来抓;其次, 提升城镇化质量是一项长期而又复杂的过程, 不能操之过急, 必须以“积极稳妥”为原则稳步推进;再次城镇化是与工业化、信息化和农业现代化有着较强联系的有机统一体, 加快提升城镇化质量要坚持“四化同步”为原则;最后, 提升城镇化质量的最终目的是要加快经济发展方式转变, 为辽宁省早日跻身东部沿海发达省份做准备, 因此, 加快提升城镇化质量要以“为经济增长提供持续动力”为原则。

数据来源:全国第六次人口普查报告

(一) 稳步推进农业转移人口为城镇居民, 充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权, 切实保护农民承包地、宅基地等合法权益

1. 充分认识土地对农民的重要性, 切实解决失地农民的就业和社会保障。

土地自人类文明诞生之日起, 就同人类结下了不解之缘。“土地是农民的生存之本”这个道理, 无论是历代封建王朝, 还是近代民主革命, 还是如今的新中国建设, 其重要性不但没有被削弱, 反而在一步步强化, 如今已演变成为农民财富的象征。城镇化的根本动力是农民能够在城镇里获得高收入的就业机会和高生活质量的生活条件, 并且该机会要大于其在土地上获得的预期收益。因此, 在土地预期收益较高和农民没有可靠的收入来源和生存保障的前提下, 绝不能以各种建设开发区、工业园区或新城新市镇的名义搞强制性征地, 必须充分尊重农民在进城或留乡问题上的自由选择权。对已经失去土地的“被城镇化”农民, 要在保障其充分获得一次性占地补偿的同时, 还要确保该部分农民拥有长期而又稳定的收入来源, 使其真正转变为“市民”。

一是要建立城乡统一的就业服务机制。将农村剩余劳动力统一纳入城镇就业管理范畴, 建立平等的就业准入制度, 并适当降低就业门槛。完善城乡劳动力就业服务机制, 在每个乡镇建立农民工就业服务中心, 构建城乡纵横连接的劳动力供需信息服务中心, 降低农民流动求职成本。加大对农民的技能培训, 采取适当政策倾斜, 建立由政府和企业共同参与的订单式培训机制, 尤其是园区企业的订单式培训。鼓励失地农民进城自主创业, 力争在税收减免、注册资金、消防验收等方面适当放宽政策, 降低准入门槛, 建立失地农民进城创业援助机制。建立失业补偿制度, 将失地农民纳入失业保险补偿范畴, 设立失业保险个人账户, 并适当降低缴费标准。

二是要将失地农民统一纳入城镇社会保障管理系统当中, 让失地农民享有与城镇居民同等的养老、教育、医疗和住房保障待遇。要在不断提高对失地农民“新农保”和“新农合”缴存、报销比例的基础上, 逐步实现同城镇居民社会保障无差异化, 做好与城镇居民的养老、医疗保险全面对接工作, 做到“无论人在哪里干, 保障接着算”, 确保劳动力要素自由流动, 并在条件成熟之时统一纳入城镇社会保障管理系统当中。要进一步放宽对失地农民在地级以上城市落户的限制, 建立完善的城市“居住证”管理制度, 使其子女享有平等的义务教育权利。要采取积极有效措施, 确保失地农民住房保障, 放宽农民参与城镇住房公积金限制, 凡在城镇有固定工作 (劳动部门备案) , 无论是否拥有城镇户口, 无论企业是否缴纳住房公积金, 符合上述条件的农民均可自愿参加城镇住房公积金缴存, 并享受相关贷款政策, 鼓励失地农民进城买房落户。加大城镇保障公租房供应力度, 在允许持有“居住证”的外来务工人员申请公租房的基础上, 对长时期处于无业状态的 (如三年以上) 失地农民, 政府应当优先纳入城镇廉租房和保障性住房政策管理当中。

2. 加快推进农村集体土地确权工作, 确保集体土地流转顺畅, 实现集体土地同国有土地享有平等的市场地位。

城镇化推进的结果必然使得越来越多的农村居民放弃土地, 但在土地预期收益较高的情况下, 绝大多数农民不肯轻易放弃土地, 势必放缓城镇化脚步。因此, 加快推进城镇化必须尽快实施对农村集体土地确权颁证工作, 显化集体土地财产权, 确保农民在土地增值收益上的合法权益, 加快土地流转, 让农民从土地上彻底解放出来, 同时也促进了农村土地耕种的规模经济, 加快实现农业现代化。

辽宁省去年基本完成了农村集体土地所有权登记发证工作, 实现了全省集体土地所有权确权登记调查全覆盖, 今年将继续对宅基地、集体建设用地使用权确权发证。在土地确权颁证的基础上, 按照“土地确权、两权 (所有权、使用权) 分离、价值显化、市场运作、利益共享”的方针, 在不改变土地性质和用途的前提下, 可对集体农用地和集体建设用地使用权实行有偿有期限流转, 允许集体土地进入市场流通, 实现集体土地与国有土地享有平等的市场地位。农用地在土地承包期限内, 可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让使用权, 鼓励农民将承包的土地向专业大户、家庭农场和专业合作社流转, 发展规模经营, 走现代农业发展道路;集体建设用地可以通过土地使用权的合作、入股、联营、转换等方式进行流转;探索宅基地使用权退出机制, 鼓励有条件的地区集中整理宅基地, 采用货币置换、房产置换等方式加快宅基地流转。土地流转必须建立在自愿、平等基础上, 任何组织和单位不得违背农民意愿强制收回承包地和宅基地, 不得强制要求以土地换社保、以宅基地换户口。

3. 加快对新城新市镇公共服务建设, 通过就地城镇化, 转变农村居民的生活方式, 努力培养其“市民化”意识。

城镇化不仅是人口空间上的“简单位移”, 更是农民生产、生活方式过程的转变。但转变人们的生活方式绝非易事, 不仅取决于收入来源, 还取决于人们对该地区的自然环境、生活习俗及“大家族”的留恋。俗话说, “金窝银窝, 不如自己的狗窝”, 正是这个道理。因此, 必须加快对新城新市镇的公共服务建设, 通过就地城镇化, 让农民既能享受到城市生活, 同时也能给那些既不离土又不离乡的农民生活方式转变一个适应过程, 努力培养其“市民化”意识, 主动接受城镇化带来的好处。

一是要加大新城新市镇配套服务建设力度, 建立基础设施一流、功能齐全的现代化小城镇。基础设施齐全、居住环境优雅、交通出行便利、城市功能完备是城镇人口集聚的根本动力。要在加大对新城新市镇道路、通讯、地下管网等基础设施建设力度的基础上, 更加注重对新城新市镇的公共交通、垃圾和污水清理、超市、菜市场、幼儿园、学校、医院等配套服务设施建设力度, 做到让生活在新城新市镇的居民出行购物方便、居住环境优雅、能够享受到较好教育和医疗。

二是要对新城新市镇实行社区化管理, 创新社会服务。在充分结合不同地区的文化和生活习俗基础上, 坚持党委领导、政府牵头、群众广泛参与的原则, 通过撤并原有的村委会建立新型社区。新社区的建立应由绝大多数村民选举产生, 并主动接受村民的日常监督, 充分发挥村民自治制度。社区建设要以服务群众为目的, 既要满足“新居民”的教育培训、文体活动、公共卫生、信息获取、治安管理等城市日常生活需求, 也要保留原村集体组织在对土地征用与管理、涉农事务等方面的协调功能, 做到方便群众、因地制宜。

(二) 大力发展现代服务业, 优化产业结构, 提高城镇对人口就业吸纳能力

与工业相比, 服务业有着较强吸纳农村剩余劳动力就业的能力, 对提高城镇化率、优化产业结构发挥至关重要的作用。但服务业的发展不能仅仅局限在从事低端劳动的传统服务业上, 而是更加注重具有高技术含量和高文化含量的现代服务业。如以信息咨询、现代金融、高端商务为代表的生产性服务业, 以购物休闲、影视娱乐、文化创意为代表的生活性服务业, 以优质的教育、医疗和社区服务为代表的社会性服务业等, 建立多元化、多级支撑的现代服务业体系, 推动产业结构升级, 以此不断提升城镇人口综合素质和劳动力技能, 提升城镇化质量。

一是要加快地级以上城市现代服务业聚集区建设。要充分发挥大中型城市的集聚优势, 建设现代服务业聚集区, 实现集群化发展, 有效吸纳更多农村剩余劳动力就业, 同时也为区域内制造业企业提供优质的生产性服务, 优化产业结构, 完善城市功能, 增强中心城市辐射力。辽宁省14个市体量不一, 在发展服务业上要坚持服务于地方经济为原则, 不能一味效仿沈阳、大连两个特大型城市, 大搞高端城市综合体和中央商务区, 应结合不同层次消费群体, 体现多样化、层次化。2011年, 辽宁省14个地级市城区服务业增加值仅为生产总值的44.3%, 力争到2020年将这一比重提高到60%以上, 建立以现代服务业为主导的功能型城市。

二是要通过打造“专业镇、特色镇”, 大力发展县级以下城镇服务业。要充分发挥辽宁省县域特色自然资源、“一县一业”及工业产业集群等优势, 把服务业链条拉长、做细, 发展更具专业化、特色化的服务业。例如, 可结合辽宁省温泉、海洋、山区等自然资源优势, 发展以“温泉”、“滨海”、“沟域”、“乡村农家乐”等为主题的各类特色旅游业;结合辽宁省的大连樱桃、鞍山南果梨、东港草莓、铁岭榛子等“一县一业”特色农产品, 举办各式各样的农产品博览会、展销节, 发展各类专业化农产品连锁经营店;结合辽宁省法库县陶瓷、海城市西柳服装批发、灯塔市佟二堡皮草深加工、兴城市泳装制造等县域工业产业集群优势, 全力打造各类专业化批发市场和物资集散地等。

(三) 以县城建设为突破口, 提高中小城镇综合承载力, 优化城镇空间布局

辽宁省县城相比新城新市镇来说, 具有城镇规模较大、人口较为集中、城镇功能较为完善、行政管理体制较为成熟等优势, 可在全省上百个小城镇中率先“突围”。“十一五”期间, 辽宁省启动了县域经济倍增计划, 县域经济总量实现了5年翻两番的目标, 目前已占据全省经济的半壁江山, 多数县城形成了特色比较鲜明的产业集群, 具备了一定的推进城镇化的经济基础。并且从2011年起, 辽宁省44个县几乎都开始了扩建或新建县城计划, 按照规划设计, 今后五年每个县城都将新增10万至20万人以上, 这意味着辽宁省将在未来5年内将城镇化率提高近10个百分点。可以预见, 未来县城将成为推进辽宁省城镇化的主战场。

1. 优先发展县城教育和医疗资源, 不断缩小同地级市的差距。

在我国, 哪个城市拥有较为发达的科教和医疗资源, 该城市就会形成区域社会资源聚集地, 进而形成较强的人口集聚效应。优化县域教育资源布局, 将农村中小学义务教育集中到县城发展, 采取集中式办学, 发展寄宿式教育, 并适当提高教育经费补助标准, 从软、硬件上全面提高县城中小学办学质量, 不断缩小与地级市差距, 让农村家庭的孩子从小就能接受现代城市文明。加大对县城医疗卫生投入力度, 采取多渠道、多途径、多措施加强医疗队伍建设, 努力提升县城医疗服务等级, 确保县城中心医院达到三级甲等水平, 力争做到一般性重大疾病都可以在县级城市救治。

2. 在土地和资金上给予县级城市更多支持。

城市扩张需要土地, 而征地难、建设用地不足则导致县城很多项目被搁置或延迟时间。应当进一步完善和提升土地“增减挂钩”和“占卜平衡”制度, 在确保耕地总量不减少的前提下, 可建立以地级市为单位跨县“增减挂钩”制度和全省范围内跨地级市“占补平衡”制度, 有效调节土地分配。建立县级政府“土地征用储备制度”, 除宅基地外, 还可将不在册的耕地、可开垦的荒地、滩涂、矿山等统筹规划整理予以储备, 作为特定项目和急需工程建设用地预支待垦, 为严肃土地制度和防止耕地总量突破红线, 要实施严格的审批和签约责任状制度, 严格规定垦复还借时间 (一般不超过3年, 与每届县级政府任职时间相同) , 并将其纳入政府责任管理和目标管理当中。

建设资金短缺是县城建设的普遍问题。解决资金问题仅仅依靠政府投入是不够的, 必须拓宽融资渠道, 适当放宽融资政策, 依托有资质的企业或事业单位, 建立县城建设融资平台, 同时采取BT、BOT、TOT等多种方式广泛吸收社会资金参与县城建设, 政府也要在财政转移支付上加大扶持力度, 除项目贴息和转移支付外, 还可采取以奖代补的激励政策, 对整体建设进度快、质量好的县, 给予年度奖励。

3. 进一步下放权限, 赋予县级城市更多的经济发展自主权。

我国自上世纪80年代起实行的“市管县”, 本意是打破多年来市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局, 发挥中心城市对农村拉动作用。但从实际效果看, 地级市为集中发展本市, 依靠其行政权力, 将规划权、财权等经济发展权集中上收, 压制了县级城市的发展, 甚至出现“市刮县”、“市挤县”的现象, 特别在那些经济实力较弱的地级市里尤为严重。因此, 要进一步下放权限, 赋予县级城市更多的经济发展自主权, 将规划权、财政管理权、项目审批权直接由省里负责管理, 不再受地级市干预。辽宁省在2010年、2011年相继启动绥中、昌图省管县试点, 总体看成效显著, 应将该试点进一步扩大, 但要分类分批进行。首先, 要在经济实力较弱的地级市中推进。这类县受所在地级市辐射较小, 且较为贫困, 大都分布在辽西北和辽东山区, 除绥中和昌图以外, 还包括建昌、喀左、凌源、建平、西丰、新宾、清源、桓仁、宽甸等县。其次, 要对位于全国百强县前列的瓦房店、海城、庄河等县城扩权, 要将它们的体量进一步做大, 成为与辽宁省地级市经济规模相当、功能更完备的中等规模城市。最后, 要根据县城经济发展实际需要, 将临近县城的乡镇改成街道建制, 或调整县域行政区划, 扩大县城城区管辖范围, 加大研究力度, 尽快制定方案, 报送国务院及有关部门批准。

(四) 尊重城市内在发展规律, 加快对新、老城区城市功能改造, 有效协调二者间关系

近年来, 全国上下新城建设高涨, 各级地方政府也都高标准地规划新城, 将新城纳入未来城市核心区域, 而对老城区的发展规划则轻描淡写, 似乎默认了老城区的衰败, 辽宁省也不例外。新城建设犹如“平地起家”, 见效快, 而老城改造犹如“平地推车”, 每迈出一步都要付出高昂的成本。这一点上, 新城有着无可比拟的优势。但新城建设若不在老城区发展的历史中汲取经验和教训, 则会造成投资的极大浪费, 甚至破坏土地资源和生态。因此, 必须尊重城市发展的内在规律, 新城建设不能急功近利、拔苗助长, 也不能靠牺牲老城来发展新城, 当前应加快对新、老城区城市功能改造, 有效协调二者间关系, 既要让新城充满朝气, 也要使老城容光依旧。

1. 重视老城区在新城开发初期的核心带动作用。

从国际经验上看, 一个城市从兴起到成熟再到衰落需要上百年甚至更长的时间, 老城区在经历了几十年甚至上百年的沧桑巨变后所形成的较为完善的城市功能, 在短时间内是无法被削弱或替代的。著名的地理经济学家陆大道曾有过研究, 即城市在扩张初期, 新城区的最佳选址应距老城区10公里以内, 通过老城带动新城发展, 超过10公里会给人们造成心理上的远距离感, 使得新城人口聚集缓慢。辽宁省大部分新城区距离老城区都在10公里以上, 有的甚至达到40-50公里。因此当务之急不宜过早地将老城区的一些较为成熟的功能, 如, 中央商务区、政府办事机构、中小学义务教育、市中心医院等大规模外迁至新城, 在新城开发初期可将其部分外迁, 或设立分支机构, 但对严重造成老城区拥堵的项目, 如大型工业企业、各类批发市场、汽车站、高校, 要尽快外迁至新城区, 降低老城区人口密度和城市拥挤度。要加大对老城区棚户区动迁改造力度, 鼓励老城区居民通过购房、置换等方式外迁至新城区, 改善其居住环境, 并将城市动迁后的土地重点用在绿化、广场、公园等公共环境上来。同时, 还要本着“修旧如旧”的理念, 保护性开发老建筑, 保留古城文化, 增加城市人文气息。要加快新老城区快速路网建设, 形成集城际轨道、快速路、普通公路等多种方式为一体的网络格局, 减少市民在新老城区间的位移时间, 拉近城市距离。

2. 大力推进产城融合, 以产业带动新城, 不断完善新城城市功能, 提高新城综合承载力和人口吸纳能力。

没有产业做支撑的新城则是“空壳城镇”, 是伪城镇化。新城建设不仅要注重基础设施建设和房地产开发, 更要注重配套产业的跟进, 统筹产业发展量的提升和城镇建设质的提高, 实现产、城、人相融合的新型城镇化。要坚持“园区在先、新城在后”的发展思路, 率先壮大集群发展规模, 深化各类产业作为新城发展的产业支撑地位, 并依靠产业工人增加新城“人气”。鼓励有资质的企业参与新城建设, 在科研培训、基础设施、房地产开发、配套服务等方面加大资金投入力度, 以降低政府在此方面的资金压力, 形成企业与新城融合发展和持续发展局面。

(五) 坚持“以人为本”的城市建设理念, 从居民生活的基本需要出发, 重视城市建设的每一个细节, 不断改善城市居住环境

城镇化的过程必然要伴随城市建设, 而在追求高GDP和高城镇化率的利益驱动下, 城市给我们的印象往往则是“总也建不完的高楼”、“总也修不完的马路”、“使用率极低的大广场”和“总也长不大的小树苗”, 整个城市犹如一个尚未建成的大工地, 忽视了在公共厕所、便利店、快餐店、邮局、治安岗亭、免费公园等细节上的设计, 而这恰恰是城市的魅力所在。城市因人而兴, 因人而建, 我们不仅要为发展经济而建设城市, 更要从居民生活的基本需要出发去深耕城市, 重视城市建设中的每一个细节, 不断改善人居条件, 让城市居民生活的每一个角落都充满着让人感动、甚至激动的人性化关怀。

1. 要坚持“规划在先、建设在后”的发展思路, 切实保护已有的建设成果, 避免“大拆大建”。

住建部副部长仇保兴曾在第六届国际绿色建筑与建筑节能大会上说过:“我国的建筑物平均寿命只有25-30年, 相比之下, 美国的建筑寿命为74年, 英国则达到了132年。”拆迁的目的是为了让城市环境更美, 让城市功能更为完善, 但如果每时每刻我们的城市都在拆建修建, 则势必影响到城市环境和美观。城市的建设必须坚持规划先行, 政府应组织得力的专家或权威机构, 科学制定中长期发展规划, 并通过报纸、网络等重要媒体广泛征求群众意见, 作为城市一段时期内规划建设的总基调, 每一届政府都要充分尊重前任政府的规划思路和城市建设成就, 确保规划和建设的连续性。

2. 要重视城市建筑的风格设计, 将城市特色融入其中, 切实避免“千城一面”。

建筑是凝固的音乐, 是展现无遗的思想和情绪, 是活着的古代和近代史。特别是那些堪称经典之作的老建筑, 每一座老建筑就像一本生动鲜活的历史教科书, 蕴藏着值得回味的历史典故和文化故事。城市建筑比的是文化, 而不是高度, 在设计时要坚决杜绝“攀高”的错误方向, 要充分挖掘城市文化, 把城市特色文化融入城市建筑设计当中, 并在城市建设中要保护好这些承载着历史文化的老建筑。同时, 还要把与城市相依的山、河、湖、海等自然景观融入到城市建筑设计当中, 充分挖掘城市的独特资源, 彰显城市魅力, 提升城市品位。

3. 要充分发挥街道的多样性功能。

辽宁城镇化 篇6

一、新型城镇化对实现辽宁农业现代化有着重要的推动作用

(一) 新型城镇化是激发农业增长和农村需求的战略基础

引导和刺激需求、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化是着力解决制约辽宁地区经济健康发展的重要途径。改革开放促进了我省农业经济的快速发展, 但与沿海等发达地区相比, 仍存在一定差距。我省农村地区地域较为辽阔, 农村户籍人口仍占很重要的比例, 农业经济和农村市场也蕴藏着巨大的市场潜力。扩大内需的重点, 从投资需求与消费需求各层面分析, 都需要将重点向农业农村转向。为此, 应积极把握机遇, 扩大内需, 有效建立扩大内需的长效机制, 充分释放我省农村经济内部的发展潜力, 促进“三农”投资稳步增长, 完善农村市场经济环境。在刺激投资需求层面, 宜进一步推进和加快中小城市和城镇建设, 加大农村基础设施投入, 推动农村公共基础设施服务建设, 创造投资空间。

(二) 新型城镇化是推动农业现代化的重要引擎

城乡一体化发展是我省解决“三农”问题的重要途径。当前, 我省农业现代化发展水平明显滞后于工业化和城镇化进程, 农业发展的基础仍很薄弱, 城乡收入差距仍然较大。为此, 要充分发挥新型城镇化对推动农业现代化的引擎作用, 促进我省新型城镇化与农业现代化协调发展, 提升我省农业经济的自我发展能力。推进新型城镇化, 有利于农村富余劳动力的转移就业, 有利于我省农业专业化、规模化、标准化、集约化生产环境的建设。同时, 新型城镇化有利于在促进农民就业、建设新农村的同时, 拓展农民收入途径, 激发农村市场消费潜力。

(三) 新型城镇化是推进城乡一体化发展的重要保障

当前, 我省的城乡二元结构问题依然存在, 阻碍和制约了我省经济社会的全面协调发展。推进新型城镇化建设, 努力实现城乡一体化发展, 是建设社会主义新农村的根本选择。通过大力发展新型城镇化, 工业反哺农业、城镇支持农村, 激发农村经济的发展潜力, 繁荣农村市场, 形成城乡发展的良性互动循环机制。为此, 需要加大惠农富农政策投入, 大力促进农村经济增长, 加快健全城乡发展一体化机制, 加大对农村各项基础设施与公共服务等的规划和投入, 促进城乡各项生产要素的平等交流和均衡配置, 着力形成以城带乡、工农互惠的城乡一体化发展机制。

二、促进新型城镇化与辽宁农业现代化协调发展的途径

(一) 以“四化”同步发展理念促进新型城镇化和农业现代化协调发展

坚持走有中国特色的新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路, 促进“四化”同步协调发展, 是实现辽宁经济转型的前提。辽宁农业人口仍占较大比重, 耕地有限, 城市与农村的二元结构问题依然严重。因此, 把握住新型城镇化与农业现代化协调促进的发展路线, 从辽宁地区实际情况出发, 科学有效地推进“四化”建设目标, 争取小康社会目标的早日实现。为此, 我们需要不断创新发展理念和模式, 并做好如下几方面工作:

一是要切实坚持“四化”统筹、协调发展目标。特别是要重视农业现代化发展目标, 要将其放在“四化”发展的首要位置, 同时要充分发挥新型城镇化及工业化、信息化对农业现代化发展的引导与促进作用, 严格控制耕地占用和水资源的利用, 注重环境保护的建设, 切实保证我省工业经济和城镇化的发展不以损害农业和生态环境为代价, 大力推动全省经济的可持续发展。

二是要努力把中小城镇作为新型城镇化发展的重要节点。我省中小城镇的发展空间仍很大, 发展成本相对较低。因此, 要做好大中小城市与城镇统一协调发展的战略规划, 优化城市发展结构, 合理布局, 带动适宜产业向有能力承接的中小城镇转移, 逐步形成以大城市为核心, 向中小城镇辐射的城市产业集群, 带动农村新型社区的转型与发展。

三是就地就近推进新型城镇化。我省农村人口数量依然庞大, 大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力有限。小城镇通常毗连农村, 位于城郊结合部, 如果大力发展适宜产业, 会解决大量农民就业问题, 有利于缓解大城市的就业压力, 同时成本较低。因此, 应大力推进小城镇建设, 带动新农村的发展, 化解城乡二元结构的鸿沟, 减轻大城市的城市承载压力, 就近发展农村城镇化。

四是要加快县域经济的发展。县域经济是现代农业发展的重要承载基础, 对解决我省“三农”问题有重要意义。为此, 从县域实际出发, 发展特色产业, 形成特色经济点和带, 大力推动县域经济支柱性产业的培育, 形成以县城为核心的小城镇发展产业群。

五是切实保障农民利益。合理保障农民权益是新型城镇化发展的前提。建设新型农村社区是我省推进城镇化的基础, 尊重农民权益, 全面考虑各地区产业发展特点, 使农民愿意留下来, 扎根农村社区, 发展致富。同时, 要多元化协调城乡发展, 尝试对集体资产进行股份制改造, 保障农民分享改革成果的权益。

六是大力推进城乡基本公共服务的均等化建设。为此, 要加大对农村经济投入, 提升农村经济活力;还应加大新农村建设投入, 提高农村基本公共服务水平, 缩小与城镇的差距。实现城乡公共服务的全覆盖, 促进我省城乡之间经济与社会发展的协调统一。

(二) 促进农业剩余劳力市民化身份转换

目前, 大量农民工进入城市, 已成为我省产业工人的重要成员, 但他们依然未能融入城市, 享受真正的市民待遇, 二元结构矛盾仍很突出, 相关社会问题严重。为此, 应尊重其意愿, 在自主选择的基础上, 以人为本, 分类推进, 促进农业剩余劳动力市民化身份的转换, 实现公共服务均等化。一方面应加快户籍制度改革, 推进农民工中小城镇落户制度的完善, 同时, 有序开放大城市户籍限制。另一方面宜以居住证制度为核心, 灵活制定相关政策, 积极推进教育、医疗、保险等的公共服务均等化。

(三) 积极构建城乡一体化发展机制

城乡发展一体化是实现农业现代化的重要前提。若未来我省城镇化率达到70%, 仍存在相当大比例的农村人口, 因此, 统筹协调新型城镇化与新农村建设意义重大。促进工业反哺农业, 城市带动农村, 城乡一体化协调发展, 实现公共服务均等化, 保证农民也可以享受到改革成果。坚守耕地红线, 确保粮食安全, 早日实现农业现代化, 建设幸福社会主义新农村。

参考文献

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[2]叶照清, 朱大印等.《来自中国社会底层的报告》.长江文艺出版社, 2004年2月.

辽宁城镇化 篇7

关键词：城镇化,产业结构,协调发展

一、建国以来辽宁省城镇化与产业结构协调演进分析

1. 辽宁城镇化与产业结构协调演进大致经历了四个阶段。

产业结构形成城镇化迅速起步阶段 (1949-1957年) 。产业结构为“二一三”形态, 随着国家政策倾斜和重大工业项目落户东北地区, 辽宁工业化和城镇建设大规模展开, 工业部门产值比重由1952年的44.1%升至1957年的56.2%, 而服务业部门发展严重滞后于工业化。工业化成为该阶段城镇化的主要动力, 城镇化水平从1949年的24.91%增加到1957年的36.9%, 远高于同期全国城镇化水平, 工业化与城镇化呈现出同步特征。

2. 产业结构演进形成城镇化曲折阶段 (1958-1978年) 。

产业结构保持了“二一三”特征, 以工业为主导的第二产业成为辽宁经济增长的主要因素。1958-1965年城镇化曲折发展。四年大跃进带来辽宁工业的一个历史高峰期, 1960年工业产值比重为75.48%, 服务业也进入鼎盛时期。但此阶段经济增长是扭曲和非常规的, 并呈现“过度城市化”。1968年工业化率降至51.9%, 随后上升至1976年的68.8%, 工业保持较平稳的增长, 服务业迅速衰退下滑, 经济增长几乎处于停滞, 城镇化失去经济增长和非农产业的支撑, 后十几年困难时期及“文革”期间甚至出现数次“反向城镇化”。城镇化水平自1966年一路下行, 至1978年降为31.7%, 城镇化停滞。

3. 产业结构升级城镇化快速提高阶段 (1979-1990年) 。

1978年经济改革始于农村, 家庭联产承包责任制带来农业的蓬勃局面;重工业产值比重降低使工业化率下降;三产快速发展, 产业结构为“二一三”格局。三产于1984年后迅猛发展, 产业逐渐调整为“二三一”结构, 形成了以二、三产业为主导的产业体系。非公有制经济发展, 提供了大量就业岗位, 传统重工业呈下降趋势;加之知识青年返乡, 富余劳动力进城务工, 1979年城镇化恢复, 1990年城镇化率达到42%, 城镇化速度是同期全国水平的1.46倍。城镇化以与二产相反、三产相似趋势迅速提高。

4. 产业结构优化城镇化稳步上升阶段 (1991-2012年) 。

产业结构保持“二三一”形态, 一产产值比重在小幅波动中平稳下降, 工业化率下降, 1998年降至上世纪50年代以来最低点 (42.87%) , 工业部门吸收劳动力能力下降, 服务业部门成为城镇化主要动力。1990-1999年, 全国步入城镇化加速期, 辽宁城镇化增速放缓, 城镇化率仅由42%上升到45.8%。伴随振兴东北老工业基地战略的实施, “五点一线”的沿海经济带开发上升为国家战略、“沈阳经济区”获批为国家新型工业化综合配套改革试验区, 二产产值比重由2004年之前下降趋势转为上升;三产产值比重逐渐增加, 2004年起至今呈小幅下降趋势。至2009年, 辽宁城镇化率突破50%达到50.4%, 城镇人口首次多于农村人口, 步入城镇型社会。2009年始, 以工业为主的二产在调整中呈现新的增长态势。城镇化在优化的产业结构作用下快速发展。2013年, 辽宁城镇化率达到66.5%, 高出全国水平12.8个百分点。辽宁城镇化步入中后期阶段, 城镇化将逐步放缓, 三产中的服务业将成为辽宁城镇化主要驱动力。

二、辽宁省城镇化与产业结构协调发展中的主要问题

1. 城镇化功能不完善与产业结构不合理共存。

辽宁城镇功能仍有待完善, 其中以小城镇基础设施建设和公共服务供给能力偏低尤为突出。自振兴老工业基地战略实施以来, 产业结构逐步优化, 但仍存在较大改善空间, 集中体现在三次产业及产业内部不够协调。其中, 农业科技化、产业化及社会化服务的综合生产绩效与发达地区有一定差距;工业内部结构层次较低主要因为轻重工业比例关系不协调, 且以信息化改造传统工业有待深化;服务业中的现代服务业, 特别是生产性服务业发展滞后。其中, 工业结构转型升级是突出问题。农业综合生产力低效抑制了农村人口就近转移、向城市迁移及土地集约化利用, 三产尤其是服务业滞后削弱了就业吸纳力和城镇综合服务功能, 工业内部结构层次低加剧了城镇化粗放式推进;城镇功能不完善对要素和产业聚集的吸引力和承载力降低。二者作用下的进城农民难以实现身份转换, 半城镇化现象突出。

2. 城镇化模式粗放与产业发展方式粗放并发。

2012年辽宁城镇化率达65.65%, 城镇化取得了巨大的成绩, 但粗放推进未得到根本扭转, 突出体现在土地城镇化远快于人口城镇化, 各市镇普遍出现“圈地”、“造城”等现象。2002-2012年, 城镇建成区面积扩张40.27%, 而非农业人口增长率仅18.88%, 城镇规模扩张速度明显快于人口向城镇聚集, 统计上的城镇化率“虚高”于实际城镇化率。同时, 作为传统的老工业基地, 产业高投入、消耗大、污染重的粗放式发展未彻底改变, 尤以重化工业部门较为突出。城镇化推进模式与产业发展方式的“双粗放”都以较多的资源要素, 特别是土地资源投入或加重环境负荷以达到量的增加, 但资源浪费、环境污染和效率低下则严重制约辽宁未来经济社会的可持续性。

3. 城镇化格局不协调与产业分布不平衡相伴。

辽宁城镇化格局很大程度上的不协调, 集中表现在涵盖沈阳经济区、沿海经济带的中东部城镇群过于密集, 人口、资源、环境关系趋于紧张, “大城市病”问题突出;辽西北地区城镇分布稀疏, 规模偏小, 集聚人口和生产要素的能力不强, 发展潜力尚未充分发挥。同时, 产业在城乡、区域间分布具有明显不平衡性。各区域经济规划重点在一线、二线及沿海城市, 对中小城镇投入力度不够。辽宁2012年固定资产投资21836.3亿元, 其中农村投资额为1912.3亿元, 仅占8.76%。产业分布不平衡, 限制了土地、人才、资本、科技等资源要素合理流动和使用效率, 阻碍了城乡、区域间互动合作, 是形成和加剧城乡分离、区域差距扩大的一个重要原因, 并限制了城镇规模体系、职责功能及空间布局的合理化调整。而城镇化格局不协调, 极大地制约了产业在空间上的合理布局与联动协作。

4. 城镇化效率低下与产业结构效益低下同在。

速度式城镇化过程中, 有限资源要素、特别是土地等资源消耗、浪费严重, 城镇建设资金不足, 城镇及区域间协作机制不完善, 造成城镇化建设与运营效率低下, 是辽宁城镇化实际推进中的最大问题。由于产业部门之间及内部的不协调、发展方式粗放、科技含量较低等问题, 辽宁产业的经济运行效率存在较大提升空间。城镇化效率不高增加了产业发展成本, 政府经济负担加重, 限制了产业空间布局合理性, 削弱了产业经济效益;产业经济效益低下, 一方面限制了城镇建设资金来源, 直接减缓了对基础设施、公共服务和人居环境改善的跟进投入的同时, 居民收入的减少抑制了消费量的增加和需求结构升级, 削弱了产业对城镇化的内在推动力, 城镇化效率难以得到质的提高。

三、促进辽宁城镇化与产业结构协调发展的政策建议

1. 推进城镇承载力提升与产业结构升级协调并进。

加快产业结构调整升级, 转变经济发展方式, 以产业为支撑, 驱动城镇功能完善与承载力提升, 形成承载产业层次提升的区域空间。一是构建与城镇发展阶段相匹配的产业结构体系。强化特色品牌工业集群的同时, 以信息化牵引改造传统工业, 发展创新型、智能化先进制造业, 打造新型现代化工业;既要发挥传统服务业在吸收农村剩余劳动方面的优势, 更要大力发展现代服务业, 特别是生产性服务业与先进制造业的深度有机融合;加快发展现代农业, 提高农业产业化层次, 完善多层次的科技服务、信息服务、农民科技技能培训等农业社会化服务体系, 全面提高农业综合生产能力和比较收益, 并在此过程中吸纳农村劳动力。二是增强产业与城镇协调发展的基础承载力。统筹规划建设城镇综合交通系统、给排水系统、城市绿化建设等, 强化与产业空间布局的衔接配套, 打造便捷高效的生活服务圈和公用设施网络体系, 合理布局建设学校、医疗服务机构、文化娱乐设施等公共服务设施, 提高城镇在生产、生活上的综合承载力及城镇运行的综合经济效率。

2. 推进产业规划布局与城镇格局协同对接。

合理谋划辽宁总体发展格局, 强化城镇规划与产业规划在空间上对接、功能上匹配, 增强产业空间分布的协调性。构筑与城镇格局相匹配的梯度产业布局, 采取分层组织、区域联动、整体推进的策略, 推动生产要素合理流动和产业梯度转移, 实现城镇与产业的空间耦合。一是建立各级各类城镇的梯级产业联动模式, 形成合理的大城市、中小城市与小城镇间产业协作分工体系。二是建立地域梯级产业转移协作模式, 形成基于区域比较优势、城镇综合承载力差异与生态空间分异要求的区域产业体系和合理的产业地域布局形态。建立区域协调机制, 强化城镇在资源环境、产业布局、基础设施方面的协调联动, 进行城镇间功能地域分工和产业空间协作, 实现资源要素和服务设施共享, 提升总体社会经济绩效。

3. 走“产城融合”的协调路径。

“产城融合”是解决城镇化与产业相分离现象的有效途径。强化“产城融合”是以土地集约、人口、空间集聚、功能集成, 推动以产业园区为有效载体实现产业与城镇集约化融合的。产业园区一方面要重视产业功能, 以产业支撑能力聚集产业;更要注重配套的服务和居住功能, 具备生活功能以聚集人气。把工业园区、产业聚集区等产业园区打造为城镇社区, 并逐步提升为产业发展服务区, 推动产业园区由工业园区、产业聚集区向城镇转型、向产业社区提升, 进而向特色功能区转变, 实现从单一的生产型园区经济转型为由生产、消费、服务等多点支撑的多功能城镇型经济, 使产业园区同时借助城镇功能服务产业园区, 既带动产业集群集聚发展, 降低企业的经营成本, 同时带动人口集中, 提高基础设施和公共服务设施的使用效率, 实现产业园区产业发展与居住服务功能间的平衡, 提升产业与城镇建设的集约化水平。

4. 推进产业与城镇化保障政策协调并行。

加强制度顶层设计, 通过激励和约束并举的方式, 形成有利的制度环境。一是健全社会保障制度。统筹城乡社会保障制度, 深化城镇职工基本养老保险制度和医疗保险制度的同时, 进一步完善农村社会保障体系, 将城镇居民相关社保项目与新农合、新农保接轨, 实现城乡社会保障衔接;建立城乡一体的劳动力市场体系, 完善布局合理的职业介绍机构网络和农村转移人口职业技能的培训体系。二是加快财税体制和投融资机制改革。通过投资方向调节税和财政投入引导投资方向、优化投资结构, 特别是要加大财政资金对高新技术产业的支持力度。以财政资金与信贷资金联合为支点, 撬动社会民间资本和外资参与, 逐步健全满足产业发展和城镇化建设的多元化金融组织体系, 提供充足的资金保障。三是建立健全资源环境的有偿使用制度和生态环境补偿机制。构建能源资源等生产要素投入的约束机制和合理的税费调节和激励机制, 将资源消耗和环境损失的生态成本内化为企业成本, 构建发挥市场手段和经济杠杆的环境权益交易模式, 推动产业向生态化、节能化转变, 形成环境保护和发展方式绿色转型相融合的良性格局。

四、结语

辽宁城镇化 篇8

新型城镇化是我国新一届政府提出的实现城乡协调发展、人和社会协调共进的战略决策。我国新型城镇化是政府主导、引导、自上而下的城镇化进程, 是以人为本的城镇化, 走科学规划的新路。新型城镇化是经济增长的新引擎、结构调整的新手段、社会发展和改善民生的新动力。城镇化发展产生的聚集效应和规模效应, 将推动产业规模壮大和结构升级。而新型城镇化的实现, 各级政府也将面临着一系列的挑战, 如户籍问题、公共服务、教育医疗、社会保障等。按照传统融资模式依靠财政资金, 很难具体落实这一艰巨任务。准公共产品的提供, 无论政府投资或是私人投资, 都可能存在严重不足或缺陷。

PPP (Public-private Partnership政府与社会资本合作模式) 是指政府与社会资本为提高公共产品或服务的质量和供给效率而建立的全过程合作关系, 具有利益共享、风险分担、公共利益最大化、保证社会投资者合理收益等特征。PPP在缓解地方财政支出压力的同时提高社会供给效率, 也为企业发展提供新契机。城镇化公共服务供给与PPP模式的研究成为当前各级政府落实新型城镇化政策的研究热点, 对于辽宁乃至全国推行新型城镇化进程具有重要的制度意义和实践价值。

辽宁新型城镇化建设采用PPP模式有许多有利之处:一是可代替地方投融资平台发挥为地方政府融资的积极功能, 同时相对高的透明度可以避免很多利益输送。二是可调动更多的社会资本促进新型城镇化建设, 弥补地方财政缺口。三是由于PPP模式是政府和社会资本共同承担风险, 其吸引投资的力度比较大。四是PPP模式是全程由政府和社会资本共同设计、开发、维护的, 因此可避免企业在项目论证、立项前期的参与度弱所导致的项目论证不充分等问题。

二、辽宁PPP模式新型城镇化建设公共服务现状分析

辽宁的城镇化发展迅速, 长期固化的城乡二元结构有所改善, 城区吸纳能力和城市基础设施承载能力不断提升, 但在公共服务供给方面也同国内其他地区一样存在着资金与管理的问题。“十一五”至今, 辽宁城镇化建设进入快速发展阶段, 重点城市作用突出, 中部城市群逐渐形成, 但仍然存在城镇化基础设施建设和城市功能提升缺乏稳定充裕的资金来源、基础设施建设滞后于城市扩张和实际需求等一系列问题, 城乡基础设施一体化、城乡公共服务均等化、农民市民化等都需要巨额资金的持续投入。按照城镇化率75%的水平, 辽宁需要再向城镇转移500万左右农业人口, 据中国社会科学院的报告测算, 农村人口城镇化所需的人均公共支出至少为10万元, 辽宁500万农民市民化则至少需要5000亿元左右成本。公共服务的供给如交通、供水、供电、供气等基础设施以及污染治理、保障房建设、棚户区改造等除依靠财政资金外, 必须建立多元可持续的资金保障机制。辽宁省运用PPP模式建设新型城镇化面临的主要问题如下:

一是PPP模式处于探索阶段。2015年8月辽宁公布第一批PPP项目, 截至2015年10月末, 在全省536个项目中, 已签约项目63个, 在城镇化建设公共服务领域的应用并不多、规模也不大, 导致无法积累起足够的实践经验来建立完善我省的PPP市场环境和制度框架。

二是收益机制。政府对于每一个PPP项目都应该设定一个合理的收益上下限, 实行动态调整的收费定价或政府补贴机制, 最终让社会资本盈利但并不暴利, 形成长期稳定的投资回报预期。所有项目都要保证政府公共服务部门、社会资本利益共享。一方面必须确保项目具有一个相当于社会平均利润率的最低收益水平, 让投资者有钱可赚且盈利相对稳定, 对于无法实现预期盈利的则需要通过政府贴息、税收减免等方式使社会资本获得合理投资回报。

三是风险控制。PPP项目对社会资本产生足够的吸引力, 也要避免政府完全兜底市场风险, 社会资本获得无风险高额回报的现象, 不能一味追求吸引资金而给予社会资本过多承诺。政府部门要有财政风险防范意识, 采用PPP模式时要量力而行, 结合财力状况作预算约束, 提高政府债务的透明度, 以防止项目风险最终转变为财政风险。

三、辽宁建设新型城镇化公共服务供给与PPP模式运用政策建议

目前, 辽宁省正处于新型城镇化快速发展阶段, 建设资金从哪里来和存量债务怎么化解是在这个阶段中避不开、绕不过的重大问题, 切实抓好PPP模式的推广运用是推进辽宁省新型城镇化建设的客观需要和现实选择。要抓紧成立省级PPP工作机构, 加快PPP专业人才队伍培育, 健全PPP的项目监管制度, 营造良好的PPP项目运作环境。

(一) 加快辽宁省PPP人才队伍培育

为积极推进政府和社会资本合作 (PPP) 等工作, 辽宁省政府于8月初成立了“辽宁省推广政府和社会资本合作模式及推进财政资金统筹使用工作领导小组”。领导小组办公室设在省财政厅, 在PPP工作方面, 具体负责综合协调全省推广运用PPP模式相关工作, 研究制定有关政策措施, 监督指导各市和省直部门开展相关工作。从目前走在PPP前沿的国家来看, 达成的一个共识就是设立了专门性的PPP管理机构。其工作人员由经济学家、律师、会计师、工程师等熟悉公共部门与私人部门业务的专家组成, 主要任务是通过起草PPP模式相关的政策文件、制定和发布PPP指南、进行质量控制、协助专业部门进行项目后期管理、提供信息服务等工作, 帮助政府公共部门和私人部门参与和实施PPP项目。PPP项目涉及金融、法律、会计等多个领域的专业知识, 需要一批精通业务尤其是具有实际操作能力的复合型人才队伍, 要加大相关专业人才的引进力度, 引进一批既有理论基础又有实践经验的专家型人才。

(二) 建立合理的风险分担机制

风险分担是PPP模式的核心环节, 是项目能否成功的最主要因素。在PPP项目中, 政府公共部门作为社会公共利益的代表, 其参与项目的出发点最主要是为了维护公共利益, 其次是资金的使用效率与资源的配置效率。对私人部门来说, 其之所以参与项目目的是为了追求一定的资金回报, 因此资金回报率和资金的投资安全是其风险分担所最关注的。而PPP项目风险的阶段性、复杂性等特征决定了无论是政府部门还是私人部门承担过多的风险都会导致项目的失败, 因此需要在政府部门与私人部门之间建立合理的风险分担机制。

(三) 建设PPP良好的运作环境

辽宁城镇化 篇9

关键词：消费结构,合理化,产业结构,消费政策

辽宁省消费结构的合理化应从提高收入水平和优化产品结构两个基本途径着手，从此向消费结构所涉及的社会经济结构的深层次展开。

一、提高收入水平，促进消费结构升级

经美国著名发展经济学家H.钱纳里等人进行的实证研究表明，在人均G D P为1000美元左右时，世界各国居民消费占G D P的份额一般为61%，比国际水平低14个百分点。消费率过低使消费结构升级受到严重的需求约束，其中一个重要原因是收入问题。

我省应调整收入分配结构，提高广大居民的收入水平，尤其是提高农民和城镇低收入阶层的收入。在消费倾向既定的情况下，居民实际收入水平直接决定消费支出水平，而广大居民的消费支出水平又直接决定消费结构。只有当收入水平提高时，才能突破原来的界限，实现消费结构升级。为此应采取以下措施：

第一，提高农民收入，缩小城乡收入差距。要建立新型的平等交换的工农关系，加快二元经济结构转换，确立保护农业和资源的配置倾向于农业发展的战略；建立保证农民收入稳定增长的机制，稳定农产品价格，建立合理的比价关系，切实减轻农民负担；努力促使农业产业化，发展乡镇企业，形成产、加、销有机结合与相互促进的机制，提高农业的综合效益及农村居民的收入水平。

第二，提高城市低收入阶层的收入，缩小城市内部收入分配的差距。要加快国有企业改革步伐，实施再就业工程，建立良好的社会保障制度；建立对低收入人口社会救济的法律法规制度，逐步形成规范有序的管理体制和运行机制。

二、合理调整产业结构和产品结构

在经济体制转轨过程中，产业结构成仙了扭曲状态，进而影响到产业结构和消费结构。要改变这种状况，就要不断调整产业结构，以适应市场经济发展和满足人们的消费需求。

第一，合理调整农业内部结构。农业是国民经济的基础，消费品的很大部分直接或间接来自农业。农业内部结构如何，对消费结构有着重大的影响。合理调整农业结构，是我们面临的主要问题之一。

1. 合理调整种植业内部结构。

一方面，要继续保持粮食的稳定增长；另一方面，要加速发展大豆等粮食作物的生产，改变单一的粮食生产结构。发展大豆生产，提高大豆消费在食物消费中的比重，用植物蛋白补充动物蛋白之不足，这对促进食物消费结构合理化，是很有作用的。同时，要加速发展饲料的生产，动物性食物的转换需要饲料，发展饲料生产，可以转化更多的肉禽蛋奶产品。

2. 加速发展畜牧业，合理调整畜牧业内部结构。

长期以来，我国畜牧业生产落后，草食动物发展缓慢。必须调整畜牧业内部结构，大力发展草食动物，如牛、羊、禽的生产。与猪肉相比，牛、羊、禽的饲料转化率较高，蛋白质含量也高得多。我国要充分利用我国的地理优势，草原面积广大，发展草食动物，发展饲料转化率比较高的动物食物，增加动物性食物的可供量。这就能大大促进人们消费水平的提高和消费结构的改善，促进食物消费结构合理化。

3. 加速发展水产业。

我国的水产资源丰富，目前淡水面积只利用了55%，产量也不高。海水可养殖面积也只利用了35%。因此，水产业的发展还大有潜力。我们应利用各种水域，特别要充分利用江河、水池和近水海面，发展水产品，提高养殖技术，提高水产品产量。

第二，合理调整轻工业内部结构。改革开放以来，我国轻工业发展较快，但也存在一些问题，主要是结构不合理，产量质量不高。因此，要着力于内部结构的调整。

1.加速发展食品工业，调整食品工业内部结构。食品工业的发展，不仅可以扩大可食资源的范围，提高食物资源的利用率，而且可以通过采用加工技术减少营养损失并多方面提取营养，还可以扩大饲料的来源，有利于发展畜牧业。我们要充分利用我国农产品资源丰富的优势，大力发展食品加工业，特别是注重深度加工，发展营养食品、保健食品、医疗食品和方便食品。

2.合理调整纺织工业内部结构。要适应人们穿着消费的变化趋势，调整纺织业内部结构。特别是注重发展毛纺、麻纺、丝织、化纤等行业，发展中高档服装加工，要在花色、品种、式样、质量上下功夫。还应该注重人口结构的变化，如老年人的数量在增加，需求也呈现多样化。重点放在结构调整方面，这样才能促进纺织业的稳步发展，又能提高人们的生活水平。

3.合理调整生活用品的生产结构。我国人口多、消费水平的差别较大，特别是城乡之间、地区之间的差别，会带来用品消费的差别。我们要考虑大多数人的用品需求，但也要考虑较少部分高收入居民的需求，还要考虑用品消费的发展趋势。一方面，要稳定发展一般日用品的生产，稳步发展中、低档用品的生产。另一方面，要大力开拓新产品，广泛运用国内外先进技术，大力发展新用品、高新技术用品、保健用品和文化用品。

4. 大力发展室内装饰材料和装饰用品。

这方面的需求将会大大增加，这对改善居民环境、提高居住水平关系很大。

第三，加速发展文化教育、旅游和生活服务化。人们的消费是为了促进自身的全面发展。人们对精神文化、知识、信息和技术的追求在增长，为适应人们的需求变化，这些方面应大力发展。要发展各类教育事业和文化事业，使知识商品化、市场化，开发精神产品及其互补品，如电脑等；发展旅游业及其相关产业，注重开发生态旅游事业；稳步发展生活服务业，如商业、饮食、医疗等；扩宽新的服务领域，如清洁卫生，洗涤，种植花卉等。

此外，还应适应消费品生产结构的变化，调整重工业内部结构和基础结构。重工业内部结构的调整为消费品的生产提供技术手段、材料和设备；基础行业也要适应消费结构、消费品生产结构的变化。例如，基础设施的建设就影响交通、旅游和居住环境。重工业部门和基础部门，从长远影响人们生活，影响消费结构。

三、制定合理的消费政策

消费结构的合理化需要政府实施相应的政策才能有效运行。因此，政府应科学地调整消费政策，并主要突出以下政策导向：

第一，稳定局面预期心理的政策。要积极慎重地推进社会保障制度的改革，注意把握居民的承受力，引导居民树立对未来收入、生活福利水平增长的正常预期；要解决好城市下岗职工的生活保障和在就业工作。通过这种政策的制定，使居民处理好当前消费与未来消费的关系。

第二，增加农民实际收入政策。要制定合理的收购价格政策和价格补贴政策，稳定农业生产。要进一步发展乡镇企业，引导农民进行产业化经营，鼓励农村剩余劳动力外出打工，增加非农村收入。要切实减轻农民负担，制止乱收费和乱摊派。通过这种政策的实施，使农民的收入能够稳定增加，逐步弥合城乡的消费断层。

第三，引导消费的政策。要按照消费结构升级的状况，对不同的地区的不同消费者群进行不同程度的引导，通过该消费概念，进行消费示范和实施消费信贷等方法，对不同的消费品消费进行引导。还要制定扩展农村消费市场的政策，制定调节社会购买力的政策，实施消费可持续性增长的环境保护政策等。通过这些政策的制定合理引导居民追求吃与穿的质量，合理引导居民对住房、文化教育、工业消费品、交通通信等的消费需求。

参考文献

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