公益性回归（精选9篇）
公益性回归 篇1
商业性投资主体的逐利性与农产品批发市场的公益性正在产生着剧烈摩擦, 亟需政府的投入和政策扶持。
在促进物流业健康发展八项政策措施中, 其中第八条提到“加大对农产品批发市场、农贸市场的政府投入和政策扶持”。农产品批发市场作为沟通农产品生产与消费的纽带, 是保障城市供给、促进城乡协调发展的重要支撑体系。然而, 由于我国目前大多数农产品批发市场大都由社会资本投资建立, 商业资本的逐利性在近年来地价的不断推高下迅速发酵, 农产品批发市场向入驻商户收取的租赁费等各种费用不断提高, 并向农产品的终端价格传导, 成为菜价不断攀升的重要推手。此次国家释放加大对农产品批发市场投入和扶植力度的政策信号, 将推动农产品批发市场回归公益。
社会资本是“双刃剑”
作为我国开放最早的领域之一, 农产品交易市场自1983年我国放开蔬菜价格后就如雨后春笋般出现, 社会资本的进入在当时对于保障城市供给和提高农村经济水平发挥了重要的作用。然而我国农产品批发市场目前已经达到4300多家, 但这些市场几乎无一例外均为社会资金所办。
以北京城南新发地农产品批发市场为例, 其2009年交易量90亿公斤, 交易额302亿元人民币。2010年, 交易额攀升到360亿元, 承担着北京市70%的蔬菜、80%的水果供应, 交易量、交易额连续8年双居全国第一, 这里已经成为北京乃至周边城市的重要生活载体。新发地农产品批发市场诞生于1988年, 15名年轻人, 自筹资金15万元, 用铁丝网当围墙在新发地圈起15亩地, 搞起了市场, 解决农民“卖菜难”问题。20年来, 新发地农产品批发市场的股权结构也变得十分复杂。除民营投资企业新希望集团去年投资1.06亿元获得新发地15%的股权外, 其他5家股东则为集体企业, 而当年的“领头羊”、如今的北京新发地农产品股份有限公司董事长的张玉玺个人亦持有少量股份。
经过20余年的发展, 社会资本在成为农产品批发市场投资主体的同时, 境外资本亦表现出对农产品批发市场这一业态的浓厚兴趣。此前, 张玉玺曾在不同场合透露, 有外资意欲投资几十亿元购买新发地股权, 但被其回绝。不过, 成都、齐齐哈尔、山东等地的农产品批发市场中已不乏外资的身影。以全国知名的山东寿光农产品物流园为例, 其1984年3月成立, 占地600多亩、年成交蔬菜40亿公斤、交易额56亿元, 已经成为中国最大的蔬菜集散中心、价格形成中心、信息交流中心和物流配送中心。2003年7月, 深圳农产品股份有限公司与山东寿光蔬菜产业集团有限公司共同组建山东寿光蔬菜批发市场有限公司, 公司注册资本1.1028亿元, 其中, 深圳农产品出资6000万元, 出资比例54.41%, 寿光市国资局出资5028万元, 占比45.59%, 在完成跨越的同时, 国有资本也失去了对寿光批发市场的控股权。2009年, 深圳农产品股份有限公司却出人意料的将旗下全部股份转让, 当时公告显示这些股权的估值是0.86亿, 溢价达44%。此后著名私募基金黑石集团牵头, 集结Capital Group Cos和华平投资、西京投资等国际PE财团又对寿光物流园进行了6亿美元的投资。寿光当地政府所占股权一度低至16%。
流毒深远
需要指出的是, 在美国、日本、韩国等多数发达国家, 农产品批发市场都被定为政府主导的公益性事业, 政府每年都会投入相当大的财力修建、完善农产品批发市场以满足民众需求, 维持农产品终端价格的稳定。由于近年国内地价的疯狂上涨, 农产品批发市场为此支付的土地等各项成本都要通过价格转移加到消费者身上。北京农业经济学会名誉会长徐柏园就此表示, 像批发市场这样的设施, 应该具有一定的公益性, 批发市场是“类似地铁的大型公益项目, 需要国家投资。”
调查数据显示, 目前农产品价格的70%左右产生在流通环节, 而流通环节的“最后一公里”——从市区一级批发市场到零售市场产生的成本, 占总价格的五成以上, 是整个流通过程中加价最高的环节。在采访中, 流通商纷纷表示, 大幅度涨价的主要原因就是在农产品批发市场这个环节缴纳的费用大幅度加重。据不完全统计, 流通商在批发市场至少要缴5种费用, 诸如摊位费、进场费和招标费等等, 而且各种费用不断上涨, 缴费周期越来越短, 过重的费用直接导致农产品价格上涨。
同样以新发地农产品批发市场为例。前几年, 新发地肉类交易大厅每个摊位月摊位费为1500元。就在今年年初, 每个摊位月摊位费上涨为2000元。此外, 在2006年, 新发地的每家商户还一次性缴纳了至少上万元的招标费, 去年年底, 招标期已满五年, 最近可能要重新开始招标收费。记者了解到, 招标费如同商场和超市的进场费、进店费一样, 一次性缴纳。按位置不同价格不同。据了解, 新发地猪肉大厅刚进门口的肉摊位置很好, 招标费已达到25万元;每个通道的前几家价格则在8万元左右;顺着各个通道一直往里, 价格逐次降低。最便宜的招标费也要上万元。
对于上涨摊位费的问题, 新发地方面也表示出无奈:五年来, 批发市场经营成本大幅升高, 其中员工工资五年内几乎全部翻番。据相关人士介绍, 去年市场投入的硬件建设资金达到1200万元, 包括质量安全检测设备、现场检疫人员等。此外, 新发地在市场建设方面包括电子结算和物流体系建设方面的投入显著增加。事实上, 收取进场费、摊位费和招标费的不仅是新发地一家市场。锦绣大地玉泉路市场相关负责人介绍, 市场收取的摊位费几乎都用于支付房租。因为该市场的土地是租赁的, 租金价格近年也随着土地价格的上涨而水涨船高。
相关专家表示, 批发市场收费过重, 根本原因在于这一环节过度市场化。当前各地农产品批发市场, 以私营市场和股份制市场为主, 政府投资的占很少比例, 社会投资本本是为赚钱而来, 在市场经济条件下赚取最大的利润是经济规律使然。然而, 现实操作中往往管理不到位, 致使各种乱收费纷纷出笼。而此前一些由政府投资的市场, 也走起了“市场”之路, 收费逐步攀升, 加重了菜贩负担。此外, 因为政府投资不到位, 导致菜市场布局不均、网点过少, 由此菜贩们竞争激烈, 蔬菜入场成本大幅上涨, 加重了菜价上涨的砝码。
另一方面, 外资进入农产品流通环节带来的弊端则更应引起注意, 中国农业大学经济管理学院教授安玉发坦言, 如果农产品批发市场被外资控制, 国家将不能对农产品实行有效监控, 受影响的将会是国家经济安全和人民的基本生活保障。
亟需正本清源
农产品市场本应更多的体现为公益属性, 社会效益是其追求的第一位目标, 政府在农产品批发市场建设中发挥主导作用已是大势所趋。在美国, 农产品批发市场的土地及设施由政府购买并投资兴建, 甚至市场建设的配套工作也是由政府完成的。韩国由中央和地方政府共同出资, 在全国普遍建设公营性农产品批发市场。美、日、韩等国家还无一例外免除了农产品市场的各种税收。
政府应该加大对农产品批发市场的资金投入, 基本实现国有资本控股的局面。建设大型批发市场, 政府应按比例无偿投入建设资金, 确保批发市场的公益性。结合目前我国农产品批发市场数量繁多, 政府投资很难兼顾的特点, 专家建议可以适当吸收社会资本参与投资, 政府主管部门的投资可采取设立专项基金或投资控股公司等方式运作, 由政府统一管理, 政府主管部门可设立管理委员会或国家公益市场集团公司, 负责市场的运营管理, 也可择机委托有资质的社会企业依据政府要求进行管理, 这将会在根源上摒除目前农产品市场过度商业化带来的弊端。
其次, 全国或区域性中心批发市场及中型批发市场应纳入政府建设规划, 将其作为公共事业的一个组成部分, 由政府统一安排, 在土地征用、税收、贷款等方面给予一定的减免和优惠。通过降低投资成本、减免进场费用来实现农产品批发市场的低成本运行, 以降低农产品销售终端的价格。
最后, 针对目前各大市场收费标准混乱以及名目众多的收费项目, 国家相关部门应该尽快出台针对市场的性质、开设审批、管理制度、交易者资格、交易方式、交易规划、产品标准、使用者权利义务、政府监管和违规处罚等市场摊位费、进场费等相关管理规范, 以完善农产品现代流通体系建设, 减少流通环节, 降低流通成本。
公益性回归 篇2
一、请结合材料思考，1.学前教育的公益性体现在哪些方面？2.如何让学前教育真正回归其公益性？
答：1.学前教育的公益性就是指学前教育具有造福公众、让社会获益的性质。
发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”的新思路，使提供“普惠性”（普遍惠及更多幼儿）学前教育服务成为今后公共财政投入的基本原则。《意见》对如何提供普惠性学前教育服务设计了一个基本框架：
第一，要大力发展公办幼儿园。公办园以“安全、适用”为建设原则，其任务是提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务，让更多中低收入家庭的幼儿能够上得起，而且有基本质量保障。国家对新时期公办幼儿园的定位，让我们看到公共财政在学前教育领域应有功能的复归。
第二，国家实施推进中西部农村学前教育项目，中央财政通过转移支付支持这些地区的学前教育，努力缩小其与发达地区的差距。
第三，努力扩大农村学前教育资源。把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容，将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划、优先建设、加快发展，以填补长期城乡二元结构所造成的沟壑，保证农村幼儿享有与城市幼儿同样的学习权、发展权。
第四，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。在用地、税费等方面给予合理的优惠。同时，政府采取购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。
此外，政府还将建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难的儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。
2.在上世纪90年代以前，幼儿园几乎都是公办的、集体的，之后随着政府部门和企事业单位后勤社会化改革，很多单位的幼儿园纷纷被剥离出来又纷纷关闭，民办幼儿园占据了半壁江山，在有些区域几乎是“一统天下”。
公办幼儿园本就不多，公办的“名园”就更少。孩子还没出生就去排队已不新鲜，开学前报名排队几天几夜也不足为奇。尽管很多公办园收取的保教费和伙食费低于高价的民办幼儿园，但加上缴纳的高昂赞助费，费用也并不低。更有甚者，交钱也进不去。公办园的公益性根本无从体现。
“现在公办园中的一级一类园，谁在进？都是权贵子女；那些高收费的民办园，谁在进？肯定是有钱人。剩下的‘黑园’、‘差园’，只能是弱势群体、低收入者、外来务工子弟甚至中等收入群体的子女来‘享受’。”这是北京政协教科文卫体委员会特邀委员、北京一中原校长王晋堂生前说过的一段话。
随着经济的发展，国家对学前教育的重视与日俱增，学前教育的公益性和普惠性也得到空前的重视。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出要“加大政府投入”、“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园”。目前各地政府都纷纷表示将加大投入，兴建若干公办园，这对幼儿和家长来说无疑是天大的福音。但前提是这些公办园真正体现了幼儿教育的公益性和普惠性。近年来，一些公办园也办了不少分园，但不过是打着公办园名号的不折不扣的私立幼儿园。
此外，在什么地方修建公办园、修建多大规模的幼儿园更是有关部门要审慎考量的问题。重庆市教委主任周旭在接受某网站在线访谈时说：“我们将严格按照‘集约资源、节约成本’的原则，严格规范幼儿园建设规划编制工作，科学布局幼儿园校点，认真测算校点规模，防止因大量新建幼儿园造成教育资源闲置浪费或产生新的教育债务……”
在不同的区域对幼儿园的规模也应该区别对待，不应一味求大，不能忘记村小合并之痛。比如在农村地区，因为居住分散，为方便幼儿入园，幼儿园应该结合当地经济状况，因地制宜，以小型为主。
有对学前教育有着深刻研究的一位人士认为，“国十条”颁布后，一些地方政府在政策文本中不断地宣称要使公办园的比例占50%乃至更高的比重，使新建、改建、扩建的幼儿园、农村乡镇中心园都转变成公办园，这种政策使今后10年幼儿园的增量部分主要被公办园占有。
任何社会都存在着收入水平、入园取向、价值追求异于大众的社会阶层，参差多态才是社会应有的状态。与一般民办园不同，高档民办园通常设置在高档小区内部，有着专属的服务对象，有时根本无需到社区外去寻找生源。但这部分毕竟是少数。民办园是面向市场求生存，市场原则强调的是公开竞争、适者生存。而对于地方政府而言，政府的首要职能是保底与普惠，建立起惠及大众的公共服务体系。
子长医改公共医疗回归公益 篇3
地处陕西北部的子长县，曾以民族英雄谢子长将军的故里闻名遐迩。而今，子长县更以一场由政府财政大手笔投入、以公益性为价值取向的公立医院改革而受到社会各界的好评。
据了解，这场自2008年6月1日开始、旨在根除“以药养医”顽疾的改革进行至今，药价总体降价一半已令民众普遍受益，纾解了看病贵的难题。
2008年，予长县把医改列为全县改革的头等人事，其实施的一揽子举措，包括取消医院15％的药品加成、申明投入主体是政府、让县医院回归公益性等，与卫生部等五部委发布的《关于公立医院改革试点的指导意见》的指导思想一致。
一年后，子长县又默默地朝根除“以药养医”痼疾迈出一步，在县域内采用变通方法，对公立医疗机构的用药进行统一招标采购。在国内，人们对中标药品价格高出市场流通价已习以为常，但令外界没有料到的是，子长县的行动使公立医院药价总体下降了50％左右。
子长县公立医院改革的成效已经显现。“看病难”、“看病贵”一直是老百姓反应强烈的问题，但现在的子长县公立医院重新回归公益之后，一年下来，仅药价和检查费用，就为患者省下近600万元，真正使当地百姓获益，尝到了医疗改革的甜头。
2009年11月，子长县正式启动了65岁以上老年人和学生、妇女、儿童免费健康体检工作，全县农村育龄妇女免费住院分娩、免费增补叶酸：完成8—15岁人群乙肝疫苗补种；加强农村卫生监督执法，加强对农村食品卫生、学校卫生、公共场所卫生、职业卫生、医疗服务市场等监督检查，切实保障农村群众健康权益，大力建设无害化卫生厕所，标志着子长县城乡居民向逐步享有均等化的基本公共卫生服务目标迈进。
2010年1月4日，子长县委书记薛海涛、县长兰孟偃亲自出席了县医院2009年度工作总结暨表彰大会。县长兰孟偃对县医院一年来的工作给予了充分肯定，并要求县医院加大人才队伍建设力度，采取
“引进来”与“走出去”相结合的办法培养更多的业务技术骨干，鼓励年轻骨干走出县医院，深入基层，服务基层。
县委书记薛海涛在随后的重要讲话中强调，搞好医疗体制改革，一是要进一步提高对医改工作的认识，坚定医改工作的决心和信心，一如既往地抓好医改工作；二是进一步加大公共财政对医疗卫生的投入力度，加强基础设施建设，加快医疗设备的更新和人才的培养，提高医护人员的工资福利待遇，通过改革利益分配机制，使圆务人员的工作积极性得到充分调动；三是切实加大医院内部改革力度，将盈利性质变为公益性质；四是牢同树立为人民服务的宗旨意识，提高服务质最和医疗水平，改善医德医风，发挥表率和示范作用；五是切实加强对医改lT作的领导，进一步加强基础卫生院的建设和卫生专业技术人才队伍的建设，将医药卫生体制改革不断推向深入，真正使子长县的卫生工作惠及干家万户。
“深化医药卫生体制改革，是党中央、罔务院去年推出的一项惠及百姓、影响长远的重大改革。全面实施好此项改革，不断提高人民群众健康水平，是坚持科学发展观，以人为本、关注民生的内在要求，也是加快医药卫生事业发展，促进社会和谐的迫切需要。”
延安市卫生局负责人在接受记者采访时表示，近年来，子长县的医药卫生体制改革取得了一定成效，有力地推动了，伞县医药卫生事业的又好又陕发展。
一是缓减了看病难看病贵的问题，政府保障性全额投入。使医院不再为生存担忧，公益性质得以强化，趋利性明显下降，使医务人员能够集中精力提高业务能力和服务水平，使患者个人经济负担显著减轻。与改革前相比，住院病人月平均赞用下降44.8％，门诊月平均费用下降45％，一例阑尾手术日甲均费用由过去的400元降至现在的90元。一位胆结石患者手术赀用不到3000元，降低近2000元。低就医费用也吸引了许多患者，不少到外地就医的患者又回到了子长县医院。
二是建立了全县基本用药同录，约品集中采购、统一配送制度的实施，大幅度降低了药品价格，理顺了药品供应渠道，遏制了医药购销领域的不正之风，也最大限度地满足了人民群众的用药习惯，保证了临床基本用药的需求，也减少了医疗市场无序竞争，政府主导地位得到加强，三级医疗卫生网络更加稳同。
公益性回归 篇4
1 公立医院公益性的内涵
对于公立医院公益性内涵的研究,大部分文献认为公立医院的公益性就是要解决医疗服务的公平性、适宜性及可行性问题,保证医疗卫生服务的质量和效率[1]。张誉琳(2011年)认为公益性应包括四个方面:经济上的可及性、医疗层次性、医院的人性化设计和就医的方便性[2]。雷海潮(2012年)认为公益性指的是人人均可受益的程度,是一个动态变化的概念,可理解为强弱之间的不断变化。而公立医院的公益性是指一定区域内的居民,人人都有获得公立医院提供的医疗卫生服务的机会及其受益程度大小。公立医院的公益性有两个层面,即:自然公益性和衍生公益性。自然公益性是指医院具有的有别于其他社会组织和单位的特点;衍生公益性是指通过政府公共政策而使公立医院所能长期持久发挥缓解居民看病就医经济风险程度的公共功能[3]。可见,以上专家对于公立医院公益性内涵的研究,都是从利民的角度考量的。
2 公立医院公益性缺失的原因
改革开放以来,我国医药卫生事业取得了显著的成就,人民群众健康水平明显改善,疾病防治能力不断增强。但是随着公立医院片面引入企业经营经验和套用企业化的模式,直接损害了公众的权益,淡化了医疗机构对公众的社会责任,使公立医院的公益性淡化,难以保障人民健康,尤其是贫困、弱势群体的健康无法得到保障。
2.1 政府方面
政府责任缺失,财政投入少,补偿机制不健全,各级财政没有安排预算经费或专项经费支持公益性服务的提供。随着我国医疗卫生体制改革的不断深化,公立医院的生存与发展主要取决于政府的支持力度,而其他利益相关者对医院作用较小[4],政府对公立医院调控、监管、引导不力,对公立医院定位不明晰,待遇政策不明确。
2.2 公立医院自身方面
公立医院法人治理结构不合理,管办合一,权力过度集中,自身管理、运行机制不健全,缺少强化公益性的动力,经营成本过高。医疗服务体系不完善,没有建立起有效的激励和约束机制来规范医院和医生的行为,以药养医、以检养医的机制导致供给诱导需求和药品价格虚高。
3 我院开展公立医院公益性相关活动的实践经验
3.1 对口支援乡镇医院,在系统中深化“三结对三服务”活动
与昆山市第三人民医院党总支、昆山市锦溪人民医院党支部开展结对联动活动,通过加强组织联网、活动联谊、实事联办、学科联创、发展联动,帮助市三院、锦溪人民医院实现重点学科建设及学科带头人建设的双突破。为帮助锦溪人民医院顺利通过一级医院复核评审,2012年4月中旬特邀请了锦溪分院参加在我院举行的“百家医院管理公益讲坛进医院”活动,下旬我院组建了一支经验丰富的管理队伍到锦溪人民医院提供技术帮扶,进行了现场模拟评审;与社区结对,服务基层百姓。
3.2 积极开展社会公益性活动(如义诊、健康咨询、募捐等)
医院与新阳社区、美华园等社区结对,定期开展义诊活动,受到了社区群众的热烈欢迎。与新阳社区结对共建,成功开设“家庭病房”服务于社区慢性病、五保孤寡老人、空巢老人、癌症人员、弥留老人和需要特殊服务的老人。医院派出经验丰富的医生护士对“家庭病房”逐一上门服务,开展免费为60岁以上的老年人建立健康档案和健康体检,并定期开展形式多样的健康教育和健康促进活动,为医院与群众搭起桥梁,“家庭病房”获社区一区一品一等奖,树立了良好的卫生行业形象。
3.3 积极开展援疆、援陕、援川活动,推进精神文明建设,更高层次提升公立医院形象
情系灾区,大爱无疆。医院医务人员积极响应抗旱抗震救灾的号召,充分发扬“一方有难,八方支援”精神,为干旱灾区募捐善款三万余元,为玉树地震灾区募捐善款61 410元,把温暖与关爱传递给灾区人民。我院派出赵群男医生赴四川省绵竹市广济镇进行对口支援,帮助四川灾区进行灾后卫生重建;任亮同志赴陕西榆林支医,为双方医院缔结了深厚的友谊;尹弘青、张小川、陶业不畏艰辛赴新疆支援,为医院增光添彩;呼吸科爱心救治四川学生等先进事迹感动昆山媒体。全院职工积极参与昆山城市品牌核心概念主题词全国征集活动和我爱我家摄影活动,爱院如家的精神深植每名员工心中。
3.4 积极履行医院社会责任,注重服务社会,凸显公益惠民
打造群众满意工程,围绕“三好一满意”活动主题,结合医院文化创新年活动的目标要求,在全院范围内开展以“让窗口更亮,让服务更优,让群众更满意”为主题的“三亮三创三比三争”活动,以“提升能力、提升形象、提升效率”为重点,以创建“群众满意服务窗口”和争当“优秀服务标兵”为目标,开展了窗口人员服务规范培训,组织窗口、病区申报创建“群众满意窗口”和“文明服务示范病区”等。激发全院员工爱岗敬业的工作热情,增强文明服务的意识,提升服务能力和服务水平。
我院推进服务载体建设,持续深化服务流程。坚持“一站式”、“一条龙”服务,努力打造方便、快捷的服务流程;加强患者门诊、入出院服务管理,建立互通桥梁,成立患者住院前准备中心,合理安排院前检查,降低住院床日;全面实现门诊预约诊疗、一站式付费、网络查询检验检查报告、区域性影像心电远程会诊等功能,提高医疗服务效率,最大程度地便利于民;发挥党支部和党员的先锋模范作用,推进亮形象、亮身份、亮承诺的“三亮”活动;开展创岗位先锋、创满意窗口、创服务品牌的“三创”活动;开展群众评议、党员评议、领导点评的“三评”活动等系列主题活动,促进工作作风的改变,提升服务质量。
4 总结
当前公立医院公益性的缺失成为社会热点问题,其公益性的回归之路任重而道远,在积极探索公立医院公益性的同时,要充分考虑我国的国情和当前的医疗体制,还要考虑当地的经济卫生现状和发展要求。公立医院要实现公益性,这需要政府、医院等多方面的共同努力,需要从体制、法律、投入等多方面作出努力;作为公立医院本身,也要积极探索适应新形势下实现公益性的途径和方法,找到医院效益和公益性的平衡点[5]。
参考文献
[1]苗卫军,陶红兵.对公立医院公益性的内涵与外延的分析[J].医学与社会,2009,22(4):28-30.
[2]张誉琳.公立医院公益性内涵调查和分析[J].济宁医学院学报,2011,34(4):297-300.
[3]雷海潮.公立医院公益性的概念与加强策略研究[J].中国卫生经济,2012,30(1):10-12.
[4]黄锐,陈迎春,冯占春,等.我国公立医院利益相关者研究[J].中华医院管理杂志,2011,27(8):581-584.
公益性回归 篇5
“最近有一个病人住了4天院，没有手术，药费才花了78元。原来住4天院，最少得1000元以上。”子长县人民医院院长吴建军说，之前住院病人平均每天都要400元左右的药费，骨科要700-800元一天，现在医改后一个病人一天药费就几十块钱。
位于延安北部95公里处的子长县，因陕北红军将领谢子长而得名，著名的瓦窑堡会议就在这里举行。有着“红色传统”的子长县2010年财政收入8.4亿，经济实力在陕西107个县中属中等水平，但却创出了陕西医改新模式。
“你们到底出了多少钱来解决这个问题？财政能不能负担得起，这种投入是不是可持续的？”国务院医改办主任孙志刚在一次会议中多次追问子长官员同一个问题，显见他的担心。得到肯定的答案后，他表示要把“子长模式”上升为“延安模式”，再加以推广。
2011年，国家把公立医院改革试点的重点定为县级医院的改革，子长县首创的县级药品统一采购统一配送制度，在陕西省正在逐步推开。
药品采购竞价招商
2008年6月1日，子长县开始了以创建“平价医院”为内容的县级公立医院改革，其中一项是实行零差率，药品多少钱进的就多少钱卖，原来许可范围内的加价15%全部取消。
在实际运营中，药品的加价其实不止15%，有的加价甚至达到十几倍。子长县卫生局副局长拓乃章介绍，创建平价医院最初几个月，看病贵的问题还是一直得不到解决，根源在于药品流通环节层层加价。
子长县委、县政府开始考虑能不能实行药品统一价格统一配送，改革医药购销体系。当时的困惑是，药品的招标采购权在省一级，县级没有招标采购的权力，这样做有违规的嫌疑，县里压力很大。
子长县政协副主席、医改办主任靳晓宏也担心，如果只有子长县这样做，会不会形成孤岛效应，这项改革能不能持续下去？但这个事又必须做，有压力也要做。
2009年5月，子长县卫生局正式设立药品配送中心，第一项工作就是从各医院抽调一些主治医生、院长，组成药品目录专家成员库，制定《子长县医疗机构药品集中采购统一配送目录》。同年6月，子长县乡三级医疗机构所有药品实行集中采购，统一配送。该目录根据陕西省公费医疗目录和新合疗目录，结合专家库成员的用药习惯，共收录了1942个品规的药品，目录中标注了所有药品的省挂网价、市场价、县医院原来的销售价，以便比较。
目录定好后，在全省范围内公开竞招药品供货商，把所有这些药品打包给一个药品经销商。原则是低于省挂网价、市场价和医院原来价格。在资质相同的情况下，谁报的价低就与谁签合同。
子长县药品配送中心主任马彦峰称，“当时我们不叫招标，因为省一级才能招标，我们叫竞价招商，但运作方式是一种招标的方式，招的是药品经销商。” 这种以大量团购换取药品的低价的方式，使老百姓得到的实惠很明显。
经过三轮竞价、一轮议价，最后决定由陕西省药材公司东城采购站配送全部药品。“我们的采购价格要比省挂网价平均低30%，较国家指导价下降39%，全县的药品价格下降40%，仅药品集中采购一项，每年就可减轻群众负担800万元。”马彦峰说。
进入子长县人民医院的大门，就可看到一个显眼的公示牌，上面公布了上千种药品改革前后价格对比：阿奇雷素针原价46.4元，现价7.8元，头孢克肟片原价24.7元，现价3.8元，青霉素V钾片原价16.5元，现价2元……
子长县人民医院院长吴建军表示，子长县改革做得最好的方面，就是药品集中采购统一配送，解决药价虚高的问题，医院的公益性得以凸显。
医生收入由暗转明
改革伊始，全县上下争议很大，很多人不理解，医护人员不认可，反对的声音比较高。认为全国各地医院药品都有利润，只有子长没有，大家对此都很担忧，改革能走多远？
吴建军坦言：从内心来说，所有医院都不愿意这样做，确实挫伤医院特别是医生的积极性，医生是医院的龙头，特别是好医生，更是医院的龙头，而改革就是利益的重新分配。如何调动医生的积极性，是不可回避的问题。
据调查，子长县一般医生，剔除工资之外的灰色收入大概有10万左右，业务骨干可能达到20万元，这主要来源于药品提成。现在，医生这一块收入完全被挤干了，一点也没有了。
子长县人民医院普外一科主任王晓东承认，刚开始确实受影响，收入突然下降，好多政策和鼓励机制还没有出台，情绪波动比较大。要让公立医院回归公益性，就要调动医护人员的积极性，这个问题不解决，公益性就无法体现，因为所有的公益性政策，都是要通过医务人员来体现。
为此，子长县推行了两项改革：以全员聘用制为核心的人事制度改革和以绩效工资制为主导的分配制度改革。
2010年6 月底前，该县全面完成了县乡医疗机构的全员聘用制工作，在人事制度改革方面实现了由原来的固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。
县医院把90多个科室，精简到48个，县中医院中层管理岗位由10个减少到8个，科室由15个精简到11个。
子长县卫生局副局长拓乃章介绍，分配制度改革有效缓解了医生的消极情绪。改革的具体内容是，工资的60%按考勤结果发放，剩余40%按工作质量和数量、群众满意度、医德医风等来发放，便于拉大差距，按劳分配，有劳有酬。
他介绍，县中医院实行以来，医务人员绩效工资最高的达到2350元，最低的只有8元。而在县人民医院，同科室医务人员的绩效工资最多相差近6000元。收入分配档次合理拉大，在一定程度上激励了医务人员的工作热情。
县医院普外一科主任王晓东表示，通过这些措施，医务人员情绪已经稳定，原来的收入虽然比现在高，但更多的是拿不到桌面上的，也是良心过不去的钱。
“现在医生的收入虽然总量比以前少了，但明的收入比以前翻了一翻，而这都是明的，暗的没有的。”县卫生局副局长拓乃章进一步介绍，现在再把医院经营收入的30%再拿出来，进行二次分配，把原来见不得光的收入，变成光明正大的合法收入。
“改革让医生找回了良知。”县医院院长吴建军说。原来哪个药的提成高医生就给病人开哪个，能用贵药绝不用便宜的；不能用贵的，想办法也会给病人用这个药。现在没有提成，医生也不愿意去开那些贵的药。
通过人事制度和分配制度改革，医务人员情绪稳定了。“积极性不能说大增，但最少没有大减。”吴建军介绍，医改三年来，拔尖医生没有一个走的，人才没有流失，主要是分配上不是大锅饭，体现多劳多得，按劳分配，有劳有得，看病多，手术做的多，技术高的就会多得。
财政发力让医院“轻装上阵”
2009年10月，子长县被确定为卫生部党组书记张茅的联系点和陕西省医改试点县。
此后的11个月内，张茅先后5次到子长县调研医改工作，还专门为子长县配送一套软件，解决药品采购统一配送中的信息化问题。县药品配送中心主任马彦峰介绍，当时还是采取手工操作，上千种药品，要一个一个地手工输入，核对省挂网价、市场价、医院原来的销售价，工作量极大。
这套软件节省了大量的人力，同时也减小了出错的几率。更重要的是，医疗机构的每月用药，需要通过这套软件上报数量和品种，目录之外的药品通过软件报不上来，采购不了，医院也销售不了；药品如果加价了，系统不支持，药也卖不出去。
2011年7月13日，世界卫生组织总干事陈冯富珍到这里考察。9月，世界卫生组织专家对子长医改进行了评估，世卫组织专家Bendict David认为，子长做得最好的就是药品配送，体现了公益性。
这种公益性的实现得益于政府的财政投入力度。医改办主任靳晓宏介绍，子长县采取了多项财政补偿措施，解决政府投入缺位的问题。公立医院由差额单位改为全额预算单位，把过去财政对医院只核70%的工资改为100%核发，财政每年为公立医院安排190万元的专项奖金，奖励优秀医生。而医院的历史债务统一打包由县财政逐年还清。
靳晓宏表示，“这样既提高了医护人员的工资待遇，调动他们的积极性，又帮助医院解决了发展的包袱。”另外，取消15%的药品加价，实行零差率销售，医院因此形成的300万元减收由财政补贴，乡镇卫生院运转经费由财政每院每年定额补贴8-10万元。
通过这些措施，解决了医院公益性资金缺位的问题，使医院轻装上阵，弱化了医院的趋利性，回归公益性。
但政府需要投入多少，作为处于中等水平的子长县，这种投入财政能否负担了起？是不是可持续？这些都是现实的问题，关系到医改的成败。
子长的医改模式，引起了国务院医改办的关注。2011年7月6日，国务院医改办召开“陕西子长县县级医院综合改革工作座谈会”，在肯定了子长医改的成绩后，国务院医改办主任孙志刚又专门召集子长县相关领导，听取汇报。并多次问到同一个问题：你们到底出了多少钱来解决这个问题？财政能不能负担得起，这种投入是不是可持续的？
整体比较起来，改革前后，子长县要保证医药卫生体制改革正常推进，县财政经常性支出仅增加2000万元，医护人员绩效工资提高后，今年经常性支出可能达到2500万元。
“用这些钱就解决了这个问题，实际并不是很多，这种投入负担得起，可持续。” 县医改办主任靳晓宏说，2500万元只不过是一个项目的费用，县里宁可少上一个项目，也要解决几十万人看病的问题。
药品配送需要顶层设计
子长医改三年来，取得了较好的成效。子长县人民医院住院病人和门诊量，分别增长了19%和109%，病床使用率最高达到130%以上。药品集中配送制度功不可没。
但一个新的问题摆在子长县公立医院面前。“药品配送不及时非常要命。”吴建军说，开始运行的时候，药品配送总的来说还是不错的，最低能达到92%，基本能在48小时内配送到位。而现在有些药品很难及时到位，或者根本就配送不了。
子长县配送中心通过三轮竞价一轮议价，把供药企业药价压的极低，有些药基本没有利润，这导致药厂不愿再给供货企业供货。吴建军介绍，“比如青霉素V钾，给子长县才两块多钱，其他地方是八块多，扰乱了制药企业的市场。”因此，有些药厂就不再给陕西药材公司东城采购站供货。
“比如我们要某种药6000支，他们只能供1000支，因为没有货，有时候会配送很慢，很误事。”吴建军说，这不能怪配送中心，更不能怪供货企业，这里需要国家层面协调。
县医改办主任靳晓宏认为，药品流通问题如果国家层面不解决，仅靠地方政府很难解决。药品在流通领域层层加价幅度太大，国家必须在药品的定价上或者在制药厂上面想办法，从根本上把虚高的价格压下来。
还有药品三统一问题，陕西是以省为单位来进行公开招标，但每一个市、县的用药习惯不一样，这需要政策更灵活一些。靳晓宏建议，以省为单位太大，最好是以县为单位，或以地市为单位。这样在一个地区里，药品的价格基本是一个水平。这样才能真正解决看病贵的问题。
城市三甲医院扩张制约县级医改
子长县有27万人口，是延安市人口第一大县，子长医改对于延安、陕西，乃至全国意义重大。2010年11月，全国县医院改革与发展现场会在子长举行，卫生部称：“子长模式”是一种较为全面的公立医院改革模式、理想化的模式。
延安市发改委副主任、医改办副主任杨志旗称，陕西省政府要求从延安开始，借鉴子长模式，先在延安13个县区全面推进县级公立医院改革，从而使“子长模式”上升为“延安模式”，再加以推广。这也是国务院医改办主任孙志刚的意见。延安市已于10月25日召开全市县级公立医院改革推进大会。目前，全国整市推进县级公立医院改革的市只有延安一家。
杨志旗对子长医改进行了总结分析之后提出，县级医改非常重要，但仍有症结未解。他认为，看病贵的问题子长县基本得以解决，但看病难的问题，还需要从区域上统筹解决。子长县现在公立医疗机构17个，其中县级医院2个，乡镇医院15个。县级医疗资源并不优质，很多支付能力强的病人一点小病也愿意去城市三甲医院治疗。
“三甲医院的功能本身不是这样的，如果都来，挂号肯定难，看病肯定难。”杨志旗指出，看病贵还有一个因素，贵的费用院内和院外大致各一半，院内检查治疗和药价费用是一方面，院外的交通、住宿、吃饭等其他费用，也占很大比例。
现在的问题是，三甲医院的扩张冲动非常强烈，延安市某省属医院多次申请再建一所大型专科医院，市里有许多不同意见，但最终这家医院还是扩张成功。“三甲医院吸走了基层大量的患者和优秀的医务人员，如果不加以控制规模，县级医院怎么办？”
按照分级诊疗的原则，县级和县级以下医院应该承担发挥更多的作用，只有大病才到三甲医院。而目前人口正加快向城镇聚集，杨志旗估算，全市实际上在城镇居住的、主要收入来自城镇的人口大概占60-65%，农村基本空心化，全国都这样，而子长的比例可能更高。
“小病不出乡，大病不出县，预防在基层。疑难杂症到三甲医院看，90%的病在县内得到治疗。这是我们医改最终的目标。”杨志旗说，但县里支付能力强的病人，优秀的医生都被城市医院抽走了，这是个问题。因此他建议，国家要有一个区域医院布局合理规划的要求，要考虑区域内人口数量，按服务半径、功能，合理布置，特别是城市医院不能随便扩张，对此一定要有硬性规定。
县卫生局副局长拓乃章一直认为，医院的能力体现在人才上，而县级医院的人才制约，是改革的最大瓶颈。“今年计划招聘150名医生，仅仅招到32名。”他说，他们制定了各种优惠政策吸引人才，但作为县级医院，要吸引优秀人才很难。
医院要发展，人才是第一要素，设备可以拿钱买，但人才有时候是买不到的。“医生培养周期最少要10年，好一些要20年，而这样的人才，很容易被三甲医院的优惠条件吸引走。” 吴建军很无奈。现在只能“请进来，送出去”。县医院与西安交大附属一院、二院、北医三院、省中医院都结成了帮扶关系，上述四家医院每月都会派专家到县医院坐诊，县医院也会定期派医生到以上四家医院学习。而这显然也只是权宜之策。
延安市发改委副主任、医改办副主任杨志旗认为，现在医生明的收入是增加了，但收入总的来说不如改革前的灰色收入高。县级医院的待遇水平和事业发展条件毕竟与城市医院有差距。县级公立医院改革如果没有形成“政策洼地”，反而形成“高地”，水流不上来，就有可能出现优秀的医生不愿来，支付能力强的病人留不住的局面。
“城市医院不改，县级医院改革的成果难以巩固。”杨志旗说。
公益性回归 篇6
1 公立医院公益性和医院治理结构的内涵
公立医院是指国家投资举办的,国家对其承担无限清偿责任,不以营利为目的,向全民提供普遍服务的医院。公益性是公立医院的本质特点也是其运营目标。
1.1 公立医院公益性的内涵
所谓公益性,是指为社会公众谋取利益。社会组织的公益性, 就是一定社会组织通过自己有目的的活动,以非营利方式向社会提供某种满足社会和公众基本需要的产品或服务的行为属性[1]。目前公立医院公益性概念界定尚未统一。学术界从法理学、福利经济学和公共政策学等角度作出的诠释主要与慈善、社会福利、非营利、医疗公平、政府责任和医院使命等概念相联系。SEAN NICHOLSON认为公立医院的公益性就是个人享有的服务不会减少他人同时享有该服务的绝对价值[2];Karen Sandrick认为公益性就是因公众需要而不是市场需要提供治疗或促进健康和康复的计划或活动[3]。国内学术界分别从卫生经济学(李玲 [4])、福利经济学(郑大喜[5])和公共财政学(周金玲[6])等角度对其内涵作出了诠释,指出了公益性“使公众受益”的本质属性,强调医疗卫生机构不以其自身或其成员的利益为主要的追求目标,而追求提高医疗卫生服务的公平可及性、节约医疗支出、提高医疗服务质量等社会目标。大部分文献认为公立医院的公益性就是要解决医疗服务的公平性、适宜性及可行性问题,保证医疗卫生服务的质量和效率。同时,公立医院肩负着保障社会基本医疗和公共卫生服务的重担,必须履行救死扶伤,防病治病的社会责任。
1.2 公立医院治理结构的内涵
现代医院治理结构的理论直接来源于现代企业治理结构。由于先入为主的原因,人们通常将治理结构与企业界中公司治理等同起来,进而认为只有实行股份制的医院才存在治理的问题,导致对公立医院治理的不理解,认为公立医院不存在治理问题。其实,只要存在所有者和经营管理者之间的关系,就存在治理的问题。公立医院的所有者和经营管理者(医院院长)之间存在典型的委托代理关系,需要建立合理的公立医院治理结构解决委托代理问题。
参照现代企业理论公司治理结构的主要内涵,借鉴周海沙和李卫平 [7]、方鹏骞和喻丹 [8]等学者的理解,本研究认为公立医院治理结构是关于政府,公立医院以及公立医院管理者的职责,权利和义务的制度化的安排,包括为了充分激励同时也约束医院高级管理人员(如医院院长等),医院所有者对医院日常经营管理尤其是公益性的履行情况进行监督和控制的一整套制度安排。这些制度能够在医院的各个层次上发挥作用,既能有效地提高医院管理层及职工的积极性,又能对医院各个利益主体产生有效的约束。医院治理结构主要包括医院的股权(所有权)安排、理事会(有些医院是党委、董事会、管理委员会等,下文统称理事会)治理、院长(管理层)激励等方面。其中,有关医院理事会的功能、结构、股东的权力等方面的制度安排是最主要和最基础的。完整的公立医院治理包括内部治理和外部治理:内部治理主要解决公立医院的管理决策、执行和监督机制的安排问题;外部治理主要解决政府作为所有者的代表与公立医院管理者之间的权责关系问题。
2 基于回归公益性的公立医院法人治理结构设计的必要性
2.1 公立医院回归公益性的呼声高涨
近年来,我国相当一部分公立医院按营利性模式运营,盲目追求经济利益,直接或间接地损害了公众享有医疗保健的权益,使公立医院的公益性严重淡化,难以保障人民健康,尤其是贫困、弱势社会群体的健康无法得到保障。当前,“看病难、看病贵”成为我国城乡居民心目中最突出的社会问题之一。公立医院的公益性已经得到全社会的普遍共识,并再次作为指向标被摆上医疗改革的风口浪尖。在全社会呼吁医院回归公益属性的背景下,党的十七大报告和新医改方案(《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》)都强调公立医院改革要遵循公益性原则。2010年2月23日发布的《关于公立医院改革试点的指导意见》强调,公立医院改革要坚持公立医院的公益性质,把维护人民群众健康权益放在第一位。
2.2 完善公立医院治理结构是坚持公益性的重要制度保障
公益性是公立医院的基本属性,为了社会和谐稳定,公立医院应真正承担起公益性的重任。公立医院要回归公益性必须有相应的制度为保障。法人治理结构改革是公立医院改革的关键内容,是维护公立医院公益性的重要制度保障。一些学者认为完善公立医院的治理结构是坚持公益性的重要保证。郑大喜提出突破公立医院落实公益性的难点,必须有政府的政策保障,以及医院运行机制的科学合理安排,而建立完善的公立医院法人治理结构,是实现管办分开的关键[5]。林立镛、李卫平、应争先、唐维新等学者都指出完善的公立医院治理结构是公立医院公益职能的体制保障。公立医院治理的核心问题是要解决如何使管理者追求所有者的公益性目标,而合理的制度安排将有利于公立医院坚持公益性目标。
2.3 改革公立医院法人治理结构势在必行
落实公立医院的公益性质,必须调整不合理的管理体制和运行机制。现行法人治理结构是公益性缺失的重要原因,亟待改革。按照委托代理理论分析,我国公立医院的委托代理关系是多委托人的委托代理关系。多委托人导致所有者职能不统一;委托人的多目标导致难以建立对代理人的约束机制。公立医院放权的结果是导致国家作为公立医院所有者代表的概念在员工心中已经淡化和模糊。周海沙,李卫平指出,公立医院现行治理结构对医院趋利性目标有鼓励作用。现行公立医院治理结构是造成公立医院效率低下,费用上涨的重要原因之一[7]。
2.4 公立医院法人治理结构设计必须强化医院的公益性特点。
公立医院是一个生产医疗卫生公益性服务产品的机构,同时承担着社会组织应承担的社会公益责任。从本质上讲,公立医院归全体人民所有,促进和恢复居民健康是公立医院义不容辞的责任,保证公立医院的公益性应该是医院治理结构设计的主要出发点。公立医院应以保证公益性、提高健康绩效为改革目标,公立医院法人治理制度设计应最大程度地体现公益与效率的平衡与协调。因此,公立医院治理结构改革可以借鉴国有企业法人治理理论和实践的经验而不能盲目照搬,需要结公立医院的公益特性构建公立医院治理结构。公立医院治理结构改革的根本目标在于合理划分政府、医院和社会的责权利,从制度安排上解决公立医院代表谁的利益、追求什么目标的问题,保证公立医院的公益性并高效运转。
3 基于公立医院回归公益性的法人治理结构改革建议
3.1 明确公立医院的出资人制度
健全公立医院治理,首先要解决国有资产的所有者缺位,所有权虚置而造成的监督不力问题。必须明确公立医院的出资人制度,明确政府的角色,体现公益性。从政事分开、管办分开的角度考虑,建议成立与卫生行政部门分立的医院管理中心,作为政府办医的责任主体和所属固有资产管理的责任主体,代表政府履行出资人职责,负责管理所属单位国有资产营运使用情况,负责管理所属单位的人、财、物和业务,确保国有资产的效益。
3.2 建立起产权清晰的以理事会(董事会)为核心的现代医院法人治理结构
从委托代理理论和组织治理理论出发,医院必须建立起清晰合理的治理结构,方能保证权力的制衡和决策的科学。现代法人治理结构的核心就是明晰的出资人产权和法人产权,就是决策权,经营权和监督权三权分立。公立医院应当以所有权和经营权分离为核心,建立起产权清晰的以理事会为核心的现代医院法人治理结构。理事会为决策部门,按章程运作,对政府负责;院长由理事会任命,执行理事会的决策部署,依法管理医院事务,并向理事会直接负责;设立独立的监事部门,由职工代表、社会公众和行业监管部门代表组成,对公立医院运行管理、功能体现等进行有效监督。要明确所有者和管理者的责权,形成决策、执行、监督相互制衡,有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。
3.3 完善医院理事会(董事会)的制度安排以促进医院公益性的履行
理事会是受出资人的委托行使决策权力的组织机构。医院公益性的履行同医院理事会组成、规模、功能界定等方面的安排是分不开的。理事会组成应具有很强的社会性。公立医院的理事会不能仅仅由出资者机构的代表所担任,要从诸多利益关联的群体中选聘,以确保各方权益的平衡以及决策过程的民主性。理事会可以考虑由卫生行政部门、医院管理中心、人事局、医院代表、出资或捐赠者代表、法律及社会群众代表(如从富有社会责任感的公益人群中选择)组建而成。理事会成员必须有公益心,能代表民意。如果这些利益相关者能够参与到医院的管理中来,将政府和社会意愿贯彻到医院的日常行为中,将有助促进医院公益性的履行,实现医院社会效益和经济效益的协调。
3.4 院长的选拔、考核及激励约束机制要联系公益性
院长的选拔与考核是医院治理的重要内容。委托代理关系的存在使得医院行为并不与政府的目标完全保持一致,由于院长在医院行为中起着主导作用,院长的人生观、价值观往往影响着医院的价值取向[9],因此要保证医院的公益性,院长人选的确定及激励至关重要。要完善公立医院院长选拔机制,注重考察其责任感与公益心,在院长聘任合同中要有实现公益性目标的明确指标,院长考核也要紧密联系公益性指标,院长的薪酬也要参考医院履行公益性的高低确定。还要完善院长激励约束机制,促使院长按照公益目标高效管理公立医院。
公立医院治理结构的改革,不仅是所有者和经营者的委托代理关系所涉及到的内部治理结构的改革,还包括市场竞争环境,信息披露,政府监管,整个医疗行业的人事分配制度改革等外部治理结构的改革,必须相应的政府政策支持。为保证公立医院改革的顺利进行,政府必须制定相关法律、法规、条例,以及各项规章制度,促进公立医院改革的有序运行,保证公益性的实现。
参考文献
[1]吴新华.公益与私权之辨[J].中华商标,2007;(3):5-8.
[2]SEAN NICHOLSON et al(2000),Measur-ing Community Benefits Provided By For-profit And Nonprofit Hospitals,HEALTHAFFAIRS,19,6,168-177.
[3]Karen Sandrick(2006).DEFINING&MEASURING COMMUNITY BENEFIT,Hospitals&Health Networks11,80,11,66-71.
[4]李玲.让公立医院回归公益性的轨道[J].求是杂志,2008;(7):56-58.
[5]郑大喜.从新医改方案看公立医院落实公益性的难点及其对策[J].中国卫生政策研究,2009;2(8).
[6]周金玲.公立医院的公益性解析[J].卫生经济研究,2008;(7):3-5.
[7]周海沙,李卫平.我国公立医院的目标分析[J].中国医院管理,2005;25(8):14-18.
[8]方鹏骞,喻丹.事业单位法人治理对建立公立医院法人治理结构的借鉴及启示[J].中国卫生经济,2007;26(11):20-22.
公益性回归 篇7
1 当前面临的新形势
1.1 运行机制有新变化
乡镇卫生院实现政府举办后,必须改变过去过度市场化的旧模式。要以减少疾病、救死扶伤为宗旨,摒弃以营利为主要目的的经营方式,真正从自主经营的医疗卫生服务实体回归为福利性事业单位。要切实转变服务理念,从以追求经济效益为第一目标,转化为注重讲求服务质量、服务范围、服务人数以及群众的满意程度。要遵循患者“少花钱、看好病”的原则,坚持合理检查、合理用药及合理治疗,让广大群众切身感受到乡镇卫生院由政府举办后带来的实惠。
1.2 投入机制有新变化
乡镇卫生院实施基本药物制度后,原来占到业务收入70%左右的药品收入来源完全被切断,其基本建设经费、设备购置经费、人员经费和承担公共卫生服务的业务经费均需财政补助。要保障乡镇卫生院的活力和可持续发展能力,政府必须建立稳定长效的补偿机制。基本医疗服务主要通过医疗保障付费和个人付费补偿;基本公共卫生服务通过政府建立的城乡基本公共卫生服务经费保障机制补偿;经常性收支差额由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法补助[1]。
1.3 服务模式有新变化
乡镇卫生院以维护当地居民健康为中心,综合提供公共卫生和基本医疗等服务[2]。当前,慢性非传染性疾病已成为影响群众健康的主要卫生问题,乡镇卫生院要根据防治任务的变化,切实转变“重医轻防、以医养防”的观念,坚持基本医疗和公共卫生并重原则,实现基本医疗服务和公共卫生服务的紧密结合。同时,乡镇卫生院要转变服务模式,以健康管理为中心,开展主动服务和上门服务,逐步组建全科医生团队,向当地居民提供连续性服务[3]。
1.4 绩效考核有新变化
乡镇卫生院正式实施新的绩效工资分配制度后,职工基本工资有所提高,原有的奖金收入部分必定会大幅减少,这将严重影响职工的工作积极性。乡镇卫生院要制订切实可行的内部绩效考核方案,真正体现多劳多得、优绩优酬,合理地拉开收入差距,防止吃大锅饭、搞平均主义。要真正通过落实内部考核,考出效益、考出差距、考出动力和活力。
2 需要处理好的几个关系
2.1 要处理好公益性与积极性的关系
政府主导的乡镇卫生院是服务于基层人民群众的公益性机构,乡镇卫生院体现的公益性在于政府加大投入,主导基层医疗,解决群众“看病贵”问题。但政府投入又可能会影响乡镇卫生院人员的工作积极性,可能造成整体服务态度、工作效率和服务质量打折扣,不利于群众看病就医。要处理好公益性与积极性的关系,必须建立科学的针对乡镇卫生院和医务人员的绩效考核办法,制定具体、量化的考核指标,依据考核成绩作为政府补偿和职工工资发放的依据,从而有效提高乡镇卫生院和医务人员的工作积极性。
2.2 要处理好政府投入与其自身“造血功能”的关系
乡镇卫生院转向公益性后,其运转成本费用、固定资产更新等需要政府补贴,政府投入必须要到位。同时乡镇卫生院要充分发挥主观能动性,积极改善医疗环境、提高医疗服务水平和服务质量,使患者能够方便、快捷和低成本地就医。政府要通过考核,动态性地对乡镇卫生院进行投入补偿。即乡镇卫生院获得的政府补偿挂钩于其服务数量和质量,服务数量和质量越高,政府补贴额度就越大。这样乡镇卫生院确保了门诊量稳定或增加,收入就有了保障,政府的补偿亦可观,自身“造血功能”就越好。乡镇卫生院收入得到提高,保证了可持续发展,最终能更好地服务于广大人民群众。
2.3 要处理好基本药物制度与群众医疗需求的关系
乡镇卫生院实施基本药物制度确定的药品使用目录,一般来说能够治愈80%以上的常见疾病,基本满足普通群众的看病就医需求。乡镇卫生院要确保群众就医全部使用基本药物,对乡镇卫生院和基本药物无法解决的疑难病症,要及时转到二级或三级医院治疗。乡镇卫生院要切实衔接好与二级或三级医院之间的分级诊疗关系,处理好群众看病的便利性问题。基本药物制度作为新医改的重要举措,决不能成为群众看病就医的障碍。
2.4 要处理好卫生资源整合与卫生服务覆盖的关系
可按照“先行试点、稳步推进”的原则,对一些工作量严重不足、服务能力薄弱和专业技术岗位人员不齐的乡镇卫生院进行整合,将其办成分院或门诊部。在此基础上,加强调查研究和分析论证,根据区域卫生规划、医疗机构设置规划和乡镇建设发展总体规划,统筹考虑居民卫生服务需求、地理交通条件以及行政区划等因素,制订切实可行的乡镇卫生院资源整合方案。通过医疗资源整合,优化人员结构,形成服务合力,提高工作效率。同时,乡镇卫生院要转变服务模式,组建由全科医师、社区护士和公共卫生人员组成的片区责任医生服务团队,包干到村居,以居民健康管理为中心,开展主动服务和上门服务,为辖区居民提供连续、有效、便捷和综合的卫生服务。
2.5 要处理好人员编制与人才需求的关系
要根据基层人口及医疗需求情况,科学核定乡镇卫生院职工人数,既要保证医疗服务人员充足,又要形成“能进能出”的灵活用人机制。要不断健全乡镇卫生院编制总量管理、动态调整的长效机制,对出现因人员不足导致工作量大、难以保证工作正常开展的乡镇卫生院,要及时调整编制,切不可因编制原因而影响工作。同时,要加强以全科医疗为重点的在职人员转岗培训,多渠道培养农村卫生适宜人才。要不断完善和落实鼓励全科医生长期在基层服务的政策,努力从体制机制上解决乡镇卫生院人才不足的问题。
参考文献
[1]中华人民共和国国务院办公厅.关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见.2010.
公益性回归 篇8
关键词：医改,公共利益,协商民主,利益相关者
经过近些年的争论和讨论, 坚持“公共医疗卫生的公益性质”已经被政府确立为医改的核心原则, 以恢复公立医院的公益性为核心原则的医改试点工作已经展开。然而, 对于究竟什么是公共医疗卫生的“公益性”问题, 医改理论界却还停留在感性直观层次上、缺乏深入的探讨, 这无疑将对正在展开的医改试点工作产生不利影响。本文首先对我国医改中有关“公益性”概念的研究进行述评, 指出其不足, 然后对公共利益理论的发展逻辑进行扼要回顾并从中概括出“公益性”的本质特征。最后, 以此为基础对我国的医改路径提出建议。
1我国医改理论中公益性概念述评
从时间跨度看, 我国卫生界对医院公益性的探讨主要是在2002年以后, 尤其是在党的十七大报告明确提出要坚持公共医疗卫生的公益性质后。从研究方式角度看, 我国卫生界对公益性概念的研究方式采用的是内涵列举法, 即根据医疗卫生服务中存在的各种具体问题列举出公益性的主要表现领域。例如, 冷冰、刘志刚通过对相关文献的归纳把医院的公益性定义为:公立医院的公益性就是在保证医疗服务质量和效率的前提下, 解决医疗服务的公平性、适宜性和可行性;担负基本卫生服务需要的责任和义务;履行救死扶伤、防病治病的社会责任;向社会提供医学科研和医学教育等公共卫生服务;向贫困人口提供免费或低收费的基本医疗服务, 治疗无主病人;承担公共卫生及突发公共卫生事件的紧急救援服务;免费培训基层医务人员、改善医疗质量、构建和谐医患关系、防止过度医疗等[1]。经济学家、我国医改领军人物之一李玲认为:公益性是指为社会公众谋取利益。公立医院的公益性应当表现在:在定位上, 公立医院运行的目标应当体现政府意志和社会利益, 而不是以自身的发展和营利为主要目标;在资源配置上, 公立医院的资源配置应当着眼于缩小地区、城乡和人群之间的医疗服务水平差距, 尤其注重为弱势群体提供医疗服务, 保障全体人民能够公平地享有安全、方便、支付得起的基本医疗卫生服务;在成本控制上, 公立医院体系应当起到平抑医疗服务价格, 控制医疗服务总成本的作用, 采取符合我国国情的低成本、高收益的适宜技术、适宜药品, 严格控制高端服务和享受性消费挤占资源;政府建立起有利于公立医院实现公益性的投入机制、管理体制和激励机制[2]。李玲对公益性概念的表述在医改理论界最有影响, 也最为全面。医改理论界对医院公益性的看法在《公立医院改革试点指导意见》中得到了充分的体现, 其列举的医院公益性表现在《指导意见》中被转化为医改试点的主要任务, 这充分反映了政界和学界对公益性内涵认识的高度一致。
从表面上看, 上述对公益性概念的理解直接地抓住了医疗卫生服务领域中社会反映强烈的问题, 容易入手, 适合作为医改试点的指导思想。但是, 如果我们稍加思索就会发现上述公益性概念存在“大而空”的严重缺陷。以李玲的表述为例, “公益性是指为社会公众谋取利益。”这是对公益性概念做出的总体性界定, 也就是对公益性概念的外延的界定, 然而这个界定却违背了基本的学理要求:即外延的界定必须能够使被定义的现象与其他现象区别开来。例如, 根据这个界定我们却无法回答以下问题, 即根据什么标准来判断一个医疗机构是否在为社会公众谋取利益?没有这个标准, 任何一个医疗卫生服务机构都可以宣称自己一直在为社会公众谋取利益!同样, 对公益性的四个主要表现我们也可作类似的思考。例如, 在公立医院的定位方面我们可以做如下发问:根据什么标准来判断一个公立医院运行的目标体现了政府意志和社会利益, 而不是以自身的发展和营利为主要目标?当政府意志和社会利益不一致时, 公立医院又该如何处置?公立医院自身的发展与政府意志、社会利益是否就是矛盾的?再如, 在资源配置上方面, 我们仍然可以做如下发问:根据什么标准来判断资源配置的公平性?让经济水平悬殊的地区享受相同或差不多的医疗卫生服务是公平的吗?什么样的服务价格是群众支付得起的?
在医改刚开始试点阶段就对医改的指导理论作这样的发问是否是吹毛求疵呢?我们的回答是否定的。从实践上看, 如果不对公益性做出可操作性的界定, 那么医改将成为一个想怎么改就怎么改的改革。从理论上看, 这反映了医改理论界对公益性概念的认识尚处于感性直观阶段。那么, 这是否是因为我们没有可供参考的理论、只能摸着石头过河呢?为此我们把理论的视野投向医改理论界的外部, 看看其他学学术领域是怎么认识公益性的。
2公益性理论发展的逻辑及其意义
“公共利益”是法学、政治学、社会学等多个学科的基本概念。然而, 这个基本概念却是一个难以界定的概念。从研究逻辑角度看, 对“公共利益”的研究经历了以下三个阶段:从“什么是公共利益”转向“谁来界定公共利益”, 再从“谁来界定公共利益”转向“通过什么程序界定公共利益”
2.1 什么是公共利益
准确界定公共利益的要求来自近代以来对私人利益的肯定。一方面, 传统的道德和法律赋予公共利益高于私人利益的地位, 在公益和私益相互冲突的情况下可予以限制私益。另一方面则是现代道德和宪法要求保障个人的基本权利, 而个人基本权利的行使则又可能会妨碍到公共利益的保护。因此, 随着私人利益的道德、法律地位逐步提高, 要求严格界定公共利益以防止假借公共利益之名行侵犯私人利益之实的呼声越来越高。
然而, 由于“利益是对主体与客体的关系的一种价值判断”[3], 而价值观本身就是判断好坏、优劣、高低、值与不值的标准, 因而无法在不同的价值观之间进行好坏、优劣、高低、值与不值等的比较, 这使得严格定义公共利益成为不可能的事情。例如, 在当今德国最有影响的 “公共利益”理论是“量广”、“质高”论。其中 “质高”指利益的根本性, 以对受益人生活需要的强度而定, 凡是受益人生活最需要的, 就是′质最高′的标准。然而, 什么是“质高”则与人的主观偏好相关, 基本无法做出普遍性的判断。
如果从“利益”概念入手无法对公共利益做严格的界定, 那么能否从“公共”概念入手呢 1884年洛厚德发表《公共利益与行政法的公共诉讼》一文, 将“公共利益”界定为“一个相关空间内关系人数的大多数人的利益”这一观点很快就遭到了批评---超越相关空间的大多数人利益同样可以是“公共利益”。两年后, 纽曼在洛厚德观点的基础上去掉了地域性因素, 将公共利益界定为“一个不确定之多数成员所涉及的利益”。然而, 多数必须以范围确定为前提, 不确定又怎么会有多数? [4]
由于公共利益难以界定, 一些学者干脆否定公共利益的存在, 例如, 政治学家边沁认为“共同的利益”不过是“组成共同体的若干成员的利益的总和”[5], 而法学家John Bell 则认为“公共利益”不过是政府调和竞争的利益之后所获得的佣金。[6]
2.2 谁来界定公共利益
由于对什么是公共利益难以界定, 研究的逻辑便从“什么是公共利益”演变为“谁来界定公共利益?”对于由谁来界定公共利益这个问题的最早回答可以追溯到柏拉图, 他在《国家篇》中, 将“公共利益”定义为“统治者的利益就是真正的′公共利益′”[7]。这个观点到现当代则被转化为两个版本:其一是议会界定公共利益, 这在实行宪政民主的国家较为普遍。例如在英美, 只有议会才有权对什么是公共利益做出决断。其二是政府界定公共利益, 这在集权制国家较为普遍。然而, 在利益不断分化、文化多元化的社会条件下, 由议会界定公共利益引出了“多数人是否有权剥夺少数人”的争论。由政府界定公共利益则引出了政府代表的究竟是“权力利益”还是“公共利益”的争论, 而且现实中种种假公济私的政府行为也证明这个争论并非是学者们的咬文嚼字、无事生非。
由此可见, 把“什么是公共利益”转化“谁来界定公共利益”并没有能够完全解决相关的争论。
2.3 通过什么程序界定公共利益
基于对由“谁来界定公共利益”仍难得出一个共同接受的理论方案, 公共利益理论的研究逻辑再次转向, 由“谁来界定公共利益”转向“通过什么程序来界定公共利益”。英国学者哈耶克的观点直接反映了这种转向:“自由社会的共同福利或公共利益的概念, 决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和, 而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体, 它不指向任何特定的具体目标, 而是仅仅提供最佳渠道, 使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”[8]哈贝马斯的程序主义商议民主政治理论则把这个抽象的程序具体化, “第一步, 讨论要不要先形成一个规则 (这成了一个价值) ;第二步, 必须先要对要不要形成一个规则 (这一价值) 达成一个一致同意的规则;第三步, 必须先对第二步的提议达成一个一致同意的规则;第四步, 必须先对第三步的提议达成一个一致同意的规则。如此无限追溯下去, 必须找到一个至少是最弱意义上的“实质性公意”[9]。
从公共利益理论的发展过程我们可以看出, 公共利益不过是利益相关者通过相互协商或相互斗争取得的、在利益分配上相互妥协的结果。因此, 无法从理论上对公共利益做出实体性界定, 只能通过民主程序提高对某种利益的公共性的认同。诚如刘文静所言, “公共利益”之争, 核心并不在于“公共利益”的准确定义, 而是在于如何定义——如何通过在国家机关与民众之间达成共识而确定“公共利益”, 而达成共识的前提是承认国家机关“权力利益”的客观存在。权力利益与权利利益 (私人利益) 之间的平衡, 是解决“公共利益”问题的“命门”。而点中此“命门”的武器, 只能是为公众提供充分的参与机会, 让他们的意见通过合法途径得到表达并最终体现于为一切社会主体所共同遵守的法律之中[10]。
3医疗卫生服务回归公益性的基本路径
公益性理论的发展逻辑表明, 我们不可能对卫生服务的公益性做出一个具有实体意义的界定, 只能从界定公益性的程序角度来提高利益相关者对“公益性”的认同。那么, 这个理论能够转化为什么样的医改试点路径呢?我们认为, 医改的最终目的是要实现公共医疗卫生机构的公益性回归, 而公益性的回归则具体体现在各利益相关者之间的利益平衡上, 正如《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》所指出的那样:正确处理政府、卫生机构、医药企业、医务人员和人民群众之间的关系。如果医改能够在这些利益相关者之间达成利益平衡, 这就是公益性的回归了。那么, 怎样才能在上述利益相关者之间达成利益平衡呢? 按照哈贝马斯的程序主义商议民主政治理论, 只有让上述利益相关者在平等、自由的条件下进行商谈方可达成。他认为:“所追求的政治权利必须以这样一种方式来确保参与一切同立法有关的协商过程和决策过程, 即使得每个人都有平等机会行使对具有可批判性的有效性主张表示态度的交往自由。”[11]因此, 医改的首要任务是让所有的利益相关者到场, 并在平等自由的条件下, 按照哈贝马斯的协商程序逐步协商直至最后得出一致认同的改革方案。利益相关者中任何一方的缺席都将导致对“公益性”认同的降低、甚至是公益性的丧失。
纵观目前的各种医改理论或实践, 作为医疗卫生服务消费者的患者都没有直接出场的机会, 都处于“被代表”的地位。而在利益分化的时代, “权力利益”———无论它是来源于行政权力还是专业知识权力———都不可能真正代表那些患者的利益, 这也可以解释为什么既往的医改都以失败而告终了。因此, 欲使医疗卫生服务真正实现公益性的回归, 作为医改的前期工作, 就应该首先组建真正属于患者、真正代表患者的权利保护组织, [12]由患者权利保护组织代表不确定的患者参与有关医改的所有讨论和医改方案的制定过程, 监督医改的全部实施过程, 评价医改的最终结果。
我们相信:在利益分化的今天, 只要患者还处于被代表的地位, 而不论其被专家还是其他什么人或组织代表, 患者的利益就不可能得到充分、及时的表达和实现, 所谓的公益性也就只能是“被公益”了。
参考文献
[1]冷冰、刘志刚, 公立医院体现公益性的探讨[J], 当代医学, 2009, 15 (31) :12-14.
[2]李玲、江宇, 公立医院改革如何破题[J], 中共中央党校学报, 2009, 13 (4) :97-101.
[3]胡建淼、邢益精, 公共利益概念透析[J].法学, 2004 (10) :3-8.
[4]刘连泰, “公共利益”的解释困境及其突围[J].文史哲, 2006, 293 (2) :160-166.
[5][英]边沁著, 时殷弘译:《道德与立法原理导论》[M].商务印书馆, 2000, 58.
[6]John Bell, Public Interest:Policy or Princi-ple[M], Roger Browsword ed.Law andThe Public Interest, Franz Steiner VerlagStuttgart, 1993:27.
[7][古希腊]柏拉图, 王晓朝译.柏拉图全集[M].北京:人民出版社, 2002;290.
[8][英]弗里德里希.冯.哈耶克著, 冯克立译.经济、科学与政治--哈耶克思想精粹[M].南京:江苏人民出版社.2000, 393.
[9]苏振华、郁建兴, 公众参与、程序正当性与主体间共识:论公共利益的合法性来源[J].哲学研究, 2005 (11) :63-69.
[10]刘文静, 公共利益的定义为何不好下[N].检察日报, 2004-08-25 (9) .
[11][德]哈贝马斯著, 童世骏译, 在事实与规范之间:关于法律和民主法治国的商谈理论[M], 北京:北京三联书店, 2003, 155.
公益性回归 篇9
目前, 我国城市配送“最后一公里”难已成为物流业发展的顽症, “进城难、停靠难、装卸难”使得配送效率难以提高, 进一步加大了物流配送成本, 并通过价格传递助推了物价的一路高涨。作为一项重要的民生工程, 城市物流配送一端连着城市居民的生活起居, 涉及到老百姓的“菜篮子”、“饭桌子”, 另一端也关系到农民的“钱袋子”。我国城市配送发展的总体状况如何, 存在着哪些突出的问题?该如何去看待城市配送在城市整体发展中的定位?我国城市配送发展的出路怎样?带着这些疑问, 本刊记者日前走访了交通运输部科学研究院现代物流研发中心咨询部主任、高级工程师李彦林, 听听他是如何从专业的角度来为城市配送发展“解惑答疑”。
李彦林介绍说, 从国家层面讲, 近几年来国务院高度重视城市配送的发展, 在国家出台的《物流业调整和振兴规划》以及国务院关于促进物流业健康发展的“国九条”中, 都将城市配送作为一项重要任务和重点工程来推动。针对城市配送中业界普遍反映的车辆通行难、停靠难等问题, 国务院在随后出台的国家各部委落实“国九条”分工方案中, 明确由交通运输部和公安部牵头, 加快制定出台《城市配送管理办法》。显然, 城市配送的发展已上升到维护经济稳定、繁荣流通市场、保障和改善民生的战略高度, 国家在政策层面已经给予了极大的鼓励与支持, 城市配送发展无疑迎来了充满希望的春天。
溯源
城市货运应引起高度重视
对于城市配送难产生的根源, 李彦林表示原因很多, 但最主要的是两个方面, 一是我国城市化快速发展, 其推进速度超出了人们的预期。2011年, 我国基本进入城镇化时代, 城镇化率达到51.27%, 城镇人口首次超过农村人口, 达到6.9亿人。城市规模的不断扩张、人口的加快集聚使得能源、食品、交通等资源全面紧张;加剧了城市交通拥堵;另一方面是我国迎来了机动化快速增长时期, 机动车保有量呈几何增长, 进一步加剧了城市交通资源的紧缺, 造成了城市交通的严重拥堵, 交通环境不断恶化。
为解决上述典型的城市通病, 近年来国家大力提倡发展城市公交, 通过公交优先战略实施来解决人的快速、高效移动问题。然而, 维持城市正常运转的物资流动问题却往往被忽视, “重客轻货”的传统思想在城市交通中被进一步放大, 城市货运系统的发展没有给予应有的关注。在城市交通资源日益紧张、交通需求不断扩大的形势下, 优先保证人的移动, 限制货运车辆的通行, 成为城市管理者不得已而为之的无奈选择。
然而, 众所周知, 一个城市的正常运转如果没有一个发达、高效、便捷、安全、环保的货运物流系统作支撑, 那么这个城市功能的发挥、经济的稳定、运转的高效将无从谈起, 其未来发展将难以为继, 付出的代价也将是高昂的。在鱼和熊掌不可兼得的情况下, 如何平衡城市客货运输发展, 成为决策者们无法回避的首要问题。
问题焦点集中在车辆通行上
我国在推进城市配送的过程中遇到了诸多难题。李彦林表示, 目前来看, 主要集中体现在车辆通行上。在我国, 车辆通行管理涉及到多部门, 如交通、公安、城管、商务等, 因此, 造成的矛盾也就比较繁多。如问题一, 配送的站场设施不完善, 停靠难、装卸难, 以致出现违规停靠现象, 与警察“躲猫猫”;问题二, 配送车型标准不统一;问题三, 共同配送作为国际先进的配送模式, 在我国的推进速度比较缓慢, 不得不需要追究下原因;问题四, 通行车辆的管理以及通行证的发放, 通行证的需求有多大, 配发多少合理, 通行层面考虑什么时段可以走什么路线, 到达什么区域。在这里, 李彦林重点指出, 通行证的需求与发放的数量并没有形成联动, 造成通行证发放不足或没有发放到应该重点优先保障的领域中去;只考虑大型企业, 中小企业的需求没有得到保障也是矛盾之一。最后李彦林强调说, 对于城市配送绝对不仅仅局限于这些问题, 车辆通行是比较尖锐的问题, 其他还有土地的供应及税收问题等。
先进模式为何难推行
共同配送是经长期的发展和探索优化出的一种追求合理化配送的配送形式, 也是美国、日本等一些发达国家采用较广泛、影响面较大的一种先进的配送模式。它对提高物流动作效率、降低物流成本具有重要义。
李彦林为我们解释道, 共同配送在我国为何推行效果不明显有几个方面的原因, 第一, 物流企业自身的运作能力跟不上, 不论是服务能力还是信息化建设上都跟不上;第二, 从客户端讲, 客户往往有担忧, 例如商业渠道信息的泄露, 不希望对方知道货是从哪儿进的。这些年我们的许多连锁企业做大了以后, 都希望自己来配送, 采取大而全小而全的模式解决, 没有将物流需求释放开来, 造成我们的共同配送的有效需求不足;第三, 目前对于这方面的配套政策没有到位, 如关于共同配送的用地、配送企业的税收, 我们对于企业的政策不是很明朗, 或者有了政策, 执行不到位, 挫伤了企业的积极性。
定位
在我国, 发展城市配送会遇到多重阻滞因素, 李彦林为我们详细分析了造成上述问题的根源, 就在于政府如何定位城市配送的属性。到底是属于公益性的、基础性、保障性的体系还是商业化、市场化的体系。认识不同, 必然会带来两种不同的政策方向。他举例说, 优先发展城市公共交通就提出政府主导、企业参与的发展模式, 原因就在于政府认为公共交通是公益性、基础性的服务, 应该由政府买单。在这个大背景下, 公共交通在政策上必然会有倾斜的趋势, 比如在燃油补贴、路权分配、票价上, 政府给予了大量的财政、土地支持。因而我国的城市公交在近些年的发展还是比较快的。
但是, 李彦林也强调说, 城市配送到底是何种性质, 目前尚没有定论。造成的后果就是, 地方政府因为各种意见不统一, 结果政策差异很大。例如, 北京市在近几年已逐步意识到这个问题的严峻性, 并已通过立法的形式, 修改《北京市道路运输条例》具体条款等, 来进一步明确城市配送的基础性、公益性属性地位, 相应地就会在土地、车辆通行方面给予优惠。针对不同的配送车辆, 不同的配送路线、时间段和不同区域, 北京市也开始出台、制定一系列扶持政策, 优先保证这些车辆在特定的时段、区域和路线上运行, 畅通无阻。北京将继续推进建设绿色货运配送体系, 其中, 到2015年, 在整个北京市, 发展若干数量的绿色配送车队, 进而满足整个城市运行的物资配送需求, 将会极大地减少企业因为违规运行造成的额外负担, 对于提高北京的城市配送效率意义非常大。上海市则借鉴公交化发展的思路, 建立了由国有公司经营, 发展若干条配送通道, 借用公交化的发展模式, 以便进一步降低配送成本。其他城市像沈阳、贵阳、苏州、杭州等地, 开始尝试发展城市货的, 借鉴城市的士的经营思路, 发展公车公营, 基本上由国家进行补贴, 随时打表计价。可见, 从各地施行的情况看, 都体现着政府主导的公益性。
李彦林总结说, 对于城市配送, 我们首要的就是要解决对其总体定位与认识, 目前我们缺乏对其公益性、基础性的基本认识, 这个问题解决不好, 其它的问题就不好解决, 或说是“扬汤止沸”, 只能解决一些表面问题。
规划
建设好一个城市, 必须要有一个统一的、科学的城市规划, 并严格按照规划来进行建设。城市规划是一项系统性、科学性, 政策性和区域性很强的工作。它要预见并合理地确定城市的发展方向、规模和布局, 作好环境预测和评价, 协调各方面在发展中的关系, 统筹安排各项建设, 使整个城市的建设和发展, 达到技术先进、经济合理、“骨肉”协调、环境优美的综合效果, 为城市人民的居住、劳动、学习、交通、休息以及各种社会活动创造良好条件。
李彦林特别指出, 造成城市配送推行过程中的种种困难的原因之一, 就是基于我们对城市配送体系缺乏顶层设计, 对事物的发展规划得并不好;城市配送的前景到底是一个什么样子的, 我们在城市化进程快速发展的过程中却没有得到有效解决, 或者对于这一问题的解决往往是非常零碎、表明化, 没有整体、系统地为之考虑, 造成这几年我们的城市运转是非常臃肿的、效率低下的, 付出的代价是高昂的。比较明显的就是目前城市面临的交通拥堵问题, 这不得不要引起相关部门的重视了。
他进而解释道, 城市配送在处于规划期时就应该做出详细考虑。
首先, 根据城市的功能区划和空间布局, 对城市货运配送需求有一个总体上的把握, 对于工业区、商贸区、居住区等不同的区域需求的货类、货量及对配送品质的要求有一个大致的判断。然而, 各大城市这方面的相关研究和统计资料都很少, 大家在“城市配送发展得怎么样”这个问题上很少有人能解释得明白。
第二, 需要搞清楚对应的配送节点体系。他举例说, 很多地方在做站场规划时都是很笼统的, 比如六环以外要规划几个大型的物流园区, 五环以内要建几个物流中心, 三环以内要建几个配送中心等, 几乎都是大而统的。实际上对于这样的配送节点体系或配送基地, 哪种建设是科学的, 能够与空间需求实现很好的匹配, 以最短的距离和最快的速度配送到终端区, 同时对城市的干扰降到最低。这是一个多目标系统, 目前的相关研究也很少。
第三, 配送通道网络。快速路、主干路、次干路、支线等, 构成了城市的路网体系, 但是这些路网体系有多少是为货运设计的, 有多少是客货共用的, 有多少是客运专用的, 我们现在的路网并没有一个很好的层次体系设计, 造成现在有路不能走的状况。
第四, 城市配送末端的配套配送接卸设施。比如有一个大的社区, 每个社区都有若干的楼群, 在这样的一个有大量物资需求的地方, 我们没有配套相应的末端接卸设施。发达国家在城市规划建设的时候, 非常注重楼群、社区的配送设施建设, 都要考虑货物配送接卸作业的要求, 甚至有一些配套的暂时仓储, 但是国内现在是没有的。即使有地下停车库, 但是一般限高1米8, 货车都是2米以上, 货运车辆难以直接到达仓储接卸区, 只能采取人工方法进行装卸倒运作业, 整个接卸效率非常低。另外有很多大型商业中心, 对配送需求的考虑也是非常不充分的, 相应的配套设施都非常缺乏, 在客观上加剧了货运配送的难度。
谈到这里, 李彦林总结到, 从整个城市配送体系的设计上看, 我们对这方面的研究比较少, 实践上也没有太多可取的经验, 大家正在不停地摸索。例如北京、上海、无锡、杭州、重庆、成都等城市都在开展城市配送的探索工作, 成都目前在城市配送方面已经开展了一系列的专题研究, 北京这几年实际上也开始通过立法手段, 由商务、交委、公安等多部门联合解决城市配送的问题。
任务
李彦林认为, 推进城市配送应该从以下主要内容着手:
一是管理体制问题, 城市配送应该与大物流业发展结合起来, 进一步明确管理部门, 细化任务分工, 并实行问责制, 把推进工作落到实处。
二是各地要发挥规划的引领作用, 注重城市配送体系的顶层设计, 编制和完善城市配送的专项规划;重点加强规划相互之间的衔接。
三是加强基础设施保障。重点强调配送通道、配送节点及停车和装卸作业设施等方面, 尤其强调城区既有的楼宇、住宅区、大型商贸中心、百货店、批发市场等特定区域的装卸设施做到尽量完善。
四是强化运输市场的管理。首先要严格运输市场的准入。我国的货运市场过度开放, 现在已经开始逐步进入规范阶段;其次, 加强车辆的技术管理。目前交通运输部和公安部正联合拟定发布城市物流车辆技术要求, 计划今年10月1日开始施行, 发布后对于指导全国的城市配送车辆、运力的更新和装备完善具有重要意义, 促进配送车辆的合法化、标准化;第三, 逐步规范货运出租管理。城市货的作为一种新生事物, 在发展过程中不可避免出现一些问题, 如很多城市货的企业都出现了经营上的困难, 我们对于这种新的服务产品认识还比较模糊, 配套的扶持和管理政策整体滞后, 从运作模式上看, 可能也存在一些问题。下一步, 要进一步规范货运出租车的发展。管理上要重点解决货运出租的经营权问题, 包括经营范围、经营期限、运价标准都要规范, 同时也要积极探索货运出租发展的有效路径;第四, 运输市场的诚信考核体系。这几年物流业、货运业发展, 诚信问题一直备受关注, 下一步要考虑如何建立城市配送诚信考核体系。
五是关于通行管控。核心就是解决车辆通行和停靠问题。首先, 严格车辆通行证发放, 形成需求量与发放量的科学联动机制;其次要提升车辆通行的管理水平, 我们倡导注重效率、疏堵结合、分类指导。针对不同的时段、区域、路线、货类, 制定不同的通行政策, 甚至允许在特殊的路段、时间通行, 如在高峰时段允许通行, 医疗及一些应急保障物品的配送应该24小时无间断通行;最后, 要完善车辆的停放管理。目前从许多城市的既有设施建设看, 很多商业楼、住宅楼, 包括商业中心都缺乏停车设施造成配送车辆停放和接卸不便, 下一步我们一方面要在一定区域划一些集中的停车场、接卸场, 另外一方面就是结合现有城市道路临时停车管理, 针对货运车辆临时划出特定区域, 完善停靠标志、标识, 解决货运车辆暂时的停靠需求。
六在科技的推广应用方面, 倡导集中配送, 包括连锁企业内部的统一配送, 在满足自己需求的情况下向其他企业提供社会化的配送服务, 另外希望物流企业能够主动参与, 为这些商贸流通企业提供共同配送服务。下一步要为共同配送创造更多条件, 把这种好的模式推广开来。积极探索“夜运为主, 昼运为辅”的城市配送组织模式。目前主要阻力来自于客户终端, 需要的是政策上加以引导, 到底是白天送还是晚上送好, 这是一个商业习惯的问题, 改变习惯固然很难, 但“夜运为主, 昼运为辅”的模式是有其合理性和实践意义, 配送运作效率将会大大提高, 下一步他们会有针对性地开展专题调研, 进而提出切实可行的推进政策, 加快这一组织模式的推广。
李彦林如此系统而整体的论述后, 我们对目前国内城市配送现状有了一个整体上的把握。显然, 目前我国对于城市配送在政策上已经给予了高度重视, 其他很多细节工作需要各部门及各地方的全力支持与执行;我们认识到了发展中遇到的种种问题与困难, 就应当认真将城市配送进行定性认识, 逐步解决规划及执行中的各种难题, 在国家相关政策及标准的指导下, 进一步完善各方, 进而推进我国城市配送快速发展。