资源均等化

资源均等化（共7篇）

资源均等化 篇1

摘要：当前服务业领域普遍存在服务资源分配不均衡,供需矛盾紧张,客户盲目追求高质量的服务资源,造成部分服务资源处于超载状态而另一部分资源处于饥饿状态。针对这种情况,提出基于均等化的Web服务资源的推荐机制。该推荐模型中包括三层次的服务匹配,分别为基于语义的Web服务功能属性匹配、服务资源状态的匹配、基于均等化QoS评价模型的服务非功能性匹配,然后根据反馈结果,可以通过调整均等化QoS模型的权重系数来达到均等化服务资源的最佳效果。仿真实验证明了该模型的正确性和算法的有效性。

关键词：均等化,服务匹配,Web服务资源,动态QoS,推荐机制

0 引 言

目前服务资源分配的不均等化现象在服务选择过程中普遍存在。一方面,客户的大量服务需求过度集中在少数高质量的服务资源上,导致部分服务资源出现拥塞和等待,服务质量不断下滑,而且客户自身也付出了不必要的成本( 时间,价格等) ; 另一方面,部分服务资源虽然服务质量尚可,但是由于服务选择缺乏均等化的考虑,导致这些服务资源闲置率较高,无法充分发挥其效用。突出表现在: 道路资源与车流量之间的供需,体育场馆服务资源与居民健身需求之间的供需等。在服务供给短期内不可能大幅提高的前提下,如何利用信息技术改善服务资源的均等化分配,最大限度利用现有资源满足尽可能多的客户需求,已经成为服务领域亟需解决的问题。

以XML,SOAP,WSDL和UDDI等标准规范和协议为核心的Web服务通常被描述成具有自适应、自描述、模块化的网络化技术,可通过网络被公共访问,具有良好接口、松耦合、语言无关、平台独立、公共性等特点,因此,可采用Web服务模式封装各类共享资源( 如计算资源、数据资源、公共服务及遗留系统等) ,并进行服务发布。依托Web服务技术和其它技术的结合, 通过网络平台运用信息化手段使有限的的服务资源得到均等化利用,并且满足需求者自身的个性化需求。

1 相关工作

服务业的目标,就是为了提高所有服务对象的满意度。顾客满意度也是衡量企业竞争实力和企业效益的重要指标[1]。 但是由于服务对象的差异性,不同服务对象对于同一服务的满意度差异性较大。而且服务资源的有限性,服务资源的利用不均,导致很多服务资源闲置,从而不利于整体行业的健康发展[2]。由此引出了服务均等化的问题: 即如何解决客户差异化的需求和有限服务资源之间的矛盾,尽可能取得较高的客户满意度。均等化思想最早起源于西方,且一般运用于公共服务资源的使用[3,4,5]。国内学者对此的研究起步较晚,并且已经在基本公共服务均等化的涵义、内容、模式、路径、体制保障等方面所作的理论探讨,为学界开展基本公共服务均等化研究指明了方向,为政府制定政策提供了有益的参考[6]。同时,信息化手段已经渗透到现代服务业的各个领域,并为其发展做出了不可磨灭的贡献[7,8,9,10,11,12]。因此如何利用信息化实现现代服务资源均等化既是新形势下促进现代服务发展的基本手段,也是现代服务的基本内容。

服务资源封装成Web服务的目的是实现异构环境下服务资源共享和协同,然后再通过服务匹配、服务选择等一系列WEB服务技术,使得分布在不同地域、组织和系统的服务资源协同工作,从而提供高质量的服务。国内外关于资源服务化封装方法的研究已有不少的成果。如文献[13,14]采用网格技术实施制造资源的描述和封装; 文献[15]基于面向服务对象架构SOOA( Service Object-Oriented Architecture) 将制造资源封装为一种动态服务。文献[16 - 18]研究了基于Web服务资源框架WSRF( Web Service Resource Framework) 的制造资源封装方法。 WSRF在重构开放网格体系结构 ( OGSA) 的基础上,将网格和Web服务技术相结合,更好地利用了现有的XML模式,也利用了新的Web服务标准。因此更适合于虚拟企业的组件和制造资源的特点。目前采用基于Web服务资源框架WSRF( Web Service Resource Framework) 的资源封装方法占多数。

基于Qo S的服务匹配方法有基于Qo S语义的[19,20],也有基于Qo S属性计算的[21,22,23,24]。基于Qo S属性计算方法可以很好地满足用户对组合服务的全局限制[25]。现有的Web服务选择方法仅考虑为单个服务需求寻找Qo S最优的服务资源,并没有从全局角度考虑如何充分利用现有资源来满足整个需求序列。而且对领域特征、实时状态以及客户属性等缺乏考虑,服务匹配结果仅为理论最优并非实际可用的最优服务,并导致服务资源匹配不合理和服务资源浪费。

因此,本文提出了基于多层次的均等化服务匹配模型。第一层匹配: 基于语义的web服务功能属性匹配,得到功能满足的候选服务集; 第二层匹配: 服务状态的匹配,判断候选服务的当前承载能力能否满足客户需求,进而得到状态可用的候选服务集; 第三层匹配: 基于均等化Qo S评价模型的服务非功能性匹配。引入的均等化Qo S因服务资源的当前使用情况而实时更新可以更加实时准确地反映当前服务资源的状态,及服务资源的服务质量。最后根据反馈结果,可以通过调整均等化Qo S模型的权重系数来达到均等化服务资源的最佳效果。

2 均等化关键技术

2. 1 服务状态更新

由于动态变化的市场环境和服务企业的生产能力限制,在一定时间内,服务企业不能无限制地承接客户需求订单。为此引入服务状态匹配可以使服务资源在自己承载范围内去尽可能承接较多订单,从而创造出更多企业利润。服务企业的当前承载能力更新计算如式( 1) 所示:

其中,LoadCur表示服务资源当前的承载能力( 承载能力以一定时间内可承载的订单量来衡量) ; LoadMax表示服务资源的最大承载能力; Sum OrderCur表示服务资源当前已承接的订单总量。当LoadCur> 0,则服务可再承接服务资源; 当LoadCur≤0,则服务不可再承接服务资源。利用式( 1) 实时准确地更新各服务资源的当前承载能力。

2. 2 均等化 Qo S( BQo S) 实时更新

在进行服务选择之前,需要对服务的BQo S属性信息进行更新,从而保证所选择的服务即时有效。根据参与的候选服务的综合Qo S评价值进行次序调整,保证评价好的服务将会优先被推荐。下面以几个常用的企业服务的Qo S属性为例,说明如何进行实时的属性值更新。其它属性可依据相似方法进行更新。

( 1) 服务当前产能

候选服务资源的当前产能Capacitycur决定了当前该服务是否能够立即开始执行订单,以及完成订单的时间。式( 2) 中,服务当前产能( Capacitycur) 不仅与该企业服务的最大产能( Capacitymax) 相关,而且与该服务的当前所承担的任务状态相关。因为每个周期过后,服务当前所承担的任务( Sum Ordercur) 都可能会发生变化( 例如正在加工的订单完成,或者新的订单进入等待队列) ,从而导致Capacitycur也随之发生变化。

其中,Capacitycur的取值主要分为以下几种情况: 1如果Sum Ordercur< Capacitymax,则Capacitycur> 0,表示该服务目前处于闲置状态或者有富余产能,可以立即执行订单; 2如果Sum Ordercur≥ Capacitymax,则Capacitycur≤0,表示新来的订单需要等待,客户可以选择等待,也可以选择其他服务。

( 2) 服务响应时间

因为选择服务资源的需求个数不断发生变化( 例如正在加工的订单完成,或者新的订单进入等待队列) ,所以该服务对新订单的响应时间也会随之变化。如式( 3) 所示,Rtime表示该服务对新需求的响应时间; Sum Ordercur表示该服务等待队列中现有的订单总量; Capacitymax表示该服务的最大产能; Time UnitProduction表示生产零件的加工周期。因为每个周期过后,Sum Ordercur都会发生变化,导致Rtime不断发生变化。

当Rtime = 0时,表明该服务的等待队列中没有订单需求, 如果选择该服务,可以得到立即的响应; 当服务队列中的服务需求数目增加时,服务对新需求的响应时间也会随之变长。

( 3) 需求的完成时间

服务需求的完成时间主要由需求的等待时间及对应候选服务的最大产能决定。如式( 4) 所示,Ftime表示新需求接受该服务所需要的完成时间; Rtime表示该服务对新需求的响应时间; New Order表示新需求的订单量; Capacitymax表示该服务的最大产能; Time UnitProduction表示完成产品加工的时间周期,为了方便计算,假定各个企业的加工时间周期单位相同。

( 4) 客户满意度

对服务而言,响应较快并不意味着就能较早完成,这与该服务的Capacitymax相关。因此影响客户满意度的因素主要有服务对需求的响应时间Rtime和需求所需要的完成时间Ftime。客户满意度随服务需求Rtime和Ftime的增加而下降。除此之外, 影响客户满意度的因素还有很多,例如企业的信誉度Reputation等。因此客户满意度的计算公式如式( 5) 所示:

其中Reputation表示企业的信誉度,该属性是一定时期内用户对企业服务的评价反馈,相对比较稳定,因此以这个属性作为影响客户满意度的固定部分; α、β 和 γ 分别代表影响客户满意度的因素权重,且 α + β + γ = 1。

2. 3 Qo S 评价模型

为了有效的区分候选服务资源质量的好坏,根据文中案例所采用的产品加工服务的特点,抽取多个Qo S属性指标作为评价服务质量好坏的标准。鉴于服务资源的Qo S指标除了衡量服务资源的服务质量外,还要起到均等化整体服务资源。本文采用的Qo S评价模型包含非均等化属性Ub Qo S和均等化反馈属性BQo S。其中Ub Qo S包括产品成本价、产品质量、企业信誉度等; 均等化反馈属性BQo S包括客户满意度、服务响应时间等。因此根据下面的Qo S计算方法分别计算出Ub Qo S评价值和BQo S评价值,然后再通过调整均等化Qo S评价模型的权重系数,动态地实现整体有限服务资源的充分利用。下面给出具体的qos计算方法。

( 1) 列出候选服务集的服务质量矩阵Q:

对于qij,i表示第i个候选服务,j表示第j个服务质量属性。

( 2) 采用文献[21]的归一化方法对服务质量矩阵Q进行归一化处理,得到Q'。

在归一化处理之前要对Qo S属性按照效益型和成本型进行分类。效益型属性是指属性值越大越好的属性; 成本型属性是指属性值越小越好的属性。

定义一个向量N = { n1,n2,…,nj,…,nm} ( 1≤j≤m) 。nj的值可以是1或者0。当nj= 1时,表示第j个属性属于效益型的, 即qij值越大服务质量越好; 当nj= 0时,表示第j个属性属于成本型的,即qij值越小服务质量越好。另一个向量C = { C1,C2, …,Cj,…,Cn} 。Cj是一个常数,用来表示标准化时的最大标准值。矩阵Q中的每个属性值都可以用式( 6) 和式( 7) 来标准化。

( 3) 进行权重设置。采用权重分配模型W = < φ,ψ > ,其中W表示所有Qo S属性权重的集合,φ 表示Ub Qo S属性的权重集合,ψ 表示BQo S属性的权重集合。其中权重的分配已通过偏好学习方法量化,这里不再进行深入的讨论。φ = { φ1,φ2,…, φi} ,ψ = { ψi + 1,ψi + 2,…,ψm} 。

这样就可以通过调整均等化Qo S的权重系数从而灵活有效地控制整体服务资源均等化程度。

( 4) 计算Qo S总评价值

因此候选服务的服务质量总评价值如式( 8) 所示:

3 服务均等化算法

3. 1 服务均等化框架

由于服务均等化算法是针对一个服务需求序列,目的是结合所有客户自身的属性、个性化需求以及服务资源的当前状态, 合理高效地分配公共服务资源,既能够使客户们得到最符合自身需求的服务,又能提高服务资源的利用率。如图1所示,服务均等化匹配是一个循环过程。

图1中主要包含以下四个步骤: 1需求和服务之间的功能性匹配; 2需求与服务资源的可用状态匹配; 3基于均等化的服务非功能性匹配; 4根据均等化效果反馈,对均等化Qo S模型进行调整。具体的执行步骤细节如下:

( 1) 功能属性匹配—第一轮候选服务选择

服务需求源源不断地加入到服务需求队列,服务选择机制接到每一个服务需求时,首先需要进行服务功能性的匹配,即服务类别、服务名称及输入输出的匹配。针对服务需求以及候选服务形式化模型中的各个参数,可以采用语义近似度的方法来进行匹配[26],得到第一候选集。

( 2) 服务状态匹配—第二轮候选服务选择

服务状态匹配的目的是筛选出当前第一候选集中可承接该需求的服务资源,进而缩小候选服务集。这样也可以在某种程度上避免部分服务资源过载。根据2. 1节中的计算公式,得到第一候选集中各服务的LoadCur。假定新进入的客户需求订单为New Order。当New Order > LoadCur,则该服务无法承接此订单;如果New Order≤LoadCur,则该服务可承接此订单。将满足承接条件的候选服务加入到第二候选集。

( 3) 均等化的服务非功能性匹配—第三轮候选服务选择

第二候选集存放的服务是功能和当前承载能力都满足的服务资源。在该轮匹配中首先要筛选出满足硬约束条件的服务资源。然后根据2. 2节中的均等化Qo S计算模型计算各个候选服务资源的综合Qo S评价值,选择Qo S值最高的服务来承担该项订单。

( 4) 服务选择的评价反馈

当该服务需求序列中所有需求都匹配到最佳服务资源时, 该需求序列对服务选择的结果进行反馈。根据反馈结果,可以通过调整均等化Qo S模型的权重系数来达到均等化服务资源的最佳效果。均等化效果的评价指标主要采用三个:

a) 服务利用率

其中,Util_rate表示处理该需求序列的服务利用率;表示处理该需求序列的m个服务资源的最大产能之和; 分母表示所有候选服务资源( M) 的最大产能之和。

b) 需求序列的完成时间

其中,Sum Ftime表示处理该需求序列的完成时间,等于各候选服务完成其等待序列中需求所花费时间的最大值。CSi,Ftime表示需求序列中第i个需求的完成时间( 1 < i < n) 。

c) 被选服务的Qo S评价值之和

其中,Sum Qo S表示完成整个需求序列的所有服务的Qo S评价值之和; Qo Si表示完成需求序列中第i个需求的服务Qo S评价值( 1 < i < n) 。

3. 2 均等化服务匹配算法的实现描述

本文研究的重点在服务的状态匹配及服务非功能性匹配。 假设目前服务系统已经对所有服务资源进行第一轮服务选择并筛选出功能满足的服务。现在针对一个具有同类型的服务需求序列,将服务需求按照先来先服务原则投入到均等化服务选择算法。算法的具体描述如下:

4 案例研究

4. 1 案例设计

在图1的场景中,以产品加工为例。根据真实的市场环境, 在某时刻,采购同一种产品的M个采购企业几乎同时到达需求等待队列,对应图1的服务需求队列。且有N个加工企业可以提供该种产品的加工服务,对应图2的服务队列。考虑到采购企业的个性化需求和整体服务资源的均等化分配,因此每个服务采用六个Qo S指标: 产品价格、产能、产品质量、信誉度,及服务响应时间、客户满意度。

4. 2 实验步骤

为了验证本文所提出的推荐模型及均等化服务匹配算法的有效性,采用Java语言实现,算法运行的环境为个人电脑,具体配置如下: OS: Win7 SP1,2011; CPU: Intel( R) 2. 93 GHz,RAM: 2. 00 GB。

现对实验对象做了如下的设定:

( 1) 随机生成候选服务及候选服务的Qo S属性值

候选服务个数SN可根据实验需要设定,并对应生成每个候选服务资源的Qo S属性值。产能为[1000,5000]的一个随机整数; 产品价格为[10,15]的一个随机整数; 产品质量为[1,4] 的一个随机整数; 信誉度为[1,5]的一个随机整数。其中质量 = { 1( 一般) ,2( 好) ,3( 较好) ,4( 非常好) } ,信誉度 = { 1 ( 差) , 2( 一般) ,3( 高) ,4( 较高) ,5( 非常高) } 。均等化Qo S指标的服务响应时间和满意度根据当前服务资源的可用情况实时计算。

( 2) 随机生成服务需求及Qo S属性要求

服务需求个数SRN同样可根据实验需要设定,并对应生成服务需求Qo S属性要求。其中订单量为[1000,10 000]的一个随机整数; 产品的Price为[10,15]之间的一个随机整数,Quality为[1,4]之间的一个随机整数,信誉度为[1,5]之间的一个随机整数。根据权重偏好学习量化,非均等化Qo S属性的价格、产能、质量、信誉度的权重分别为W1、W2、W3、W4,非均等化Qo S属性权重之和为a; 均等化Qo S属性的服务响应时间、满意度的权重分别为W5、W6,均等化Qo S属性权重之和为b,且a + b =1。

( 3) 实验参数取值: 取服务需求的个数SRN为10,20,30, 40,50,60,70,80,90,100,150,200,300,500。候选服务个数SN为50。均等化Qo S属性的权重值之和为0. 6,非均等化Qo S属性的权重值之和为0. 4。

4. 3 实验结果分析

作为所提算法的对比算法,即服务需求仅根据不含均等化Qo S属性的Qo S评价模型并通过基本的服务选择算法匹配出满足自身个性化需求且Qo S评价值最大的服务资源。根据上述设计的仿真实验,对所提出的Qo S评价模型及均等化算法进行验证。在相同的市场环境下,比较两种算法下所有服务需求的总完成时间( Sum Ftime) 、服务资源的利用率( Util_rate) 及被选服务资源的服务质量总和( Sum Qo S) 。

由图3分析得,在候选服务资源个数一定和均等化Qo S指标的权重不变的情况下,随着服务需求个数的不断增加,均等化服务匹配算法下的服务需求的Sum Ftime总低于对比算法下的Sum Ftime。而且随着服务需求个数增加,两种算法下的总时间差值在不断增大。当服务需求个数大于100之后,总时间差值迅速增大,充分体现出本文所提出算法的优越性。

由图4分析可得,伴随着服务需求个数的不断增加,非均等化服务匹配算法下的Util_rate始终保持在10% 左右,而采用本文提出的均等化服务匹配算法,Util_rate有明显的提高,并且Util_rate随着服务需求个数的增加而呈现递增趋势。由图3和图4分析可得,当服务需求个数大于100时,也即当服务需求个数远大于候选服务资源个数时,Util_rate和所有服务需求的Sum Ftime都是大幅度增加。但是,实际情况是,也不是Util_rate越高越好,相应要考虑到服务需求完成的总时间花费代价。

由图5( a) 和5( b) 分析可得,在两种服务匹配算法下,不同服务需求个数对应选择的服务资源的Sum Qo S相差不大。在服务需求和候选资源个数比值不超过2倍时,服务质量的变化幅度不是很大,证明了本文的算法在没有大幅度降低所选服务资源的质量前提下,使得整体服务资源在一定范围内充分均等化。

由图3、图4、图5( a) 和图5( b) 综合分析可得,当服务需求个数与服务个数比值大于1时,服务资源的利用率将达到50% 以上,但是这个比值也不能无限增大,当比值过大时,整体服务资源都处于超负荷状态,就会形成小范围内服务需求要花费时间代价来获取服务。因此均等化算法在一定范围内可以充分发挥其优越性,起到均等化整体服务资源的利用情况。

5 结 语

本文的创新之处在于针对单个服务节点上服务资源的推荐,提出一个基于均等化的服务推荐机制。该推荐机制在基于服务功能匹配的基础上增加了基于服务状态匹配、基于均等化Qo S评价模型的非功能性匹配和服务评价反馈,从而一步步缩减候选服务的资源数,从而提高了服务选择的精确度和高效性, 且能通过调节均等化Qo S评价模型的权重系数达到均等化服务资源的最佳效果。本文的实验验证了算法的可行性和有效性。进一步的研究是提高服务选择精确度的途径,逐步增加其他均等化Qo S指标对服务推荐机制的支持,并将均等化服务资源的思想运用到动态服务组合中,从而在更大范围内提高服务资源的利用率。

资源均等化 篇2

1 材料与方法

1.1 资料来源与分组

从2006-2010年的《中国卫生统计年鉴》中选取卫生资源相关指标 (人、财、物) 分别进行统计分析。根据2009年全国各省市人均GDP情况, 选取与山西省 (3 046.8美元) 相近的河南省 (3 089.95美元) 和陕西省 (3 005.4美元) 、选取高于山西省的浙江省 (6 582.88美元) 、低于山西的甘肃省 (1888.85美元) 进行对比分析。

1.2 统计分析方法

建立SPSS 17.0数据库, 并进行统计分析。数据采用数据均数±标准差表示, 多组间比较采用完全随机设计的单因素方差分析 (One Way ANOVA) , 检验水准α=0.05。

2 结果

2.1 山西省人均享有卫生服务人员情况

山西省每千人口拥有卫生技术人员数显著高于陕西省、河南省、甘肃省;每万人口拥有卫生监督人员数显著高于河南省;每万人口拥有疾病预防与控制人员数显著高于陕西省、浙江省;每万人口拥有妇幼保健人员数显著高于甘肃省, 上述差异均具有统计学意义。总的来讲, 山西省城乡居民人均享有卫生保健相关人员的数量多于或不少于其他省份, 说明城乡居民享有卫生人力资源均等化的程度较好。 (表1)

2.2 山西省人均享有卫生机构净资产情况

山西省每万人口拥有卫生机构净资产数显著低于浙江省, 而与其他省份无统计学差异。说明山西省城乡居民人均享有卫生机构净资产的数量基本与其他省份持平, 城乡居民享有卫生人力资源均等化的程度较好。 (表2)

注:与山西省比较, P<0.05, aP<0.01。

2.3 山西省人均享有卫生机构数的相关情况

山西省每万人口拥有医院数显著高于陕西省、河南省、甘肃省;每万人口拥有社区中心数显著低于浙江省;每万人口拥有疾病预防控制中心数显著高于陕西省、河南省、甘肃省, 显著低于浙江省;每万人口拥有卫生监督机构数与其他省份相比统计学没有显著性差异;每万人口拥有妇幼保健机构数显著高于陕西省、河南省、甘肃省, 显著低于浙江省, 上述差异均具有统计学意义。总的来讲, 山西省城乡居民人均享有卫生机构的数量多于其他经济水平相当的省份, 说明城乡居民享有卫生服务机构资源的均等化程度较好。 (表3)

3 讨论

3.1 5省的基本公共卫生服务均等化进展情况

近年来, 我革促进发展、创新推动发展, 重视加强卫生发展理论和规划研究, 从人、财、物方面进行全方位投入, 公共卫生服务均等化的发展取得了长足的进步。

注:与山西省比较, P<0.05, aP<0.01。

2008年, 浙江正式启动全国首个《基本公共服务均等化行动计划 (2008—2012) 》。旨在通过5年努力, 建立起多层次、全覆盖的社会保障体系, 发展均衡的社会事业体系, 以及城乡共享的公用设施体系。2010年5月, 浙江省发改委、省财政厅还制订了《浙江省基本公共服务均等化行动计划2010年度实施计划》, 明确对浙江省基本公共服务均等化行动计划进行按年分解, 逐年实施并予以考核。2010年6月, 浙江省卫生厅、浙江省财政厅印发《浙江省基本公共卫生服务项目绩效考核实施办法 (试行) 》 (浙卫发[2010]167号) , 为切实加强基本公共卫生服务项目管理, 提高专项资金使用绩效提供了管理依据。但是, 依然存在卫生资源配制城乡间不均等、地区间不均等, 公共卫生服务人员数量不足、素质较差、能力有待提高, 特殊人群享有卫生服务资源均等化程度较低等诸多问题[3]。

2009年9月, 陕西省卫生厅、陕西省财政厅、陕西省人口和计划生育委员会下发《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》, 将通过实施基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目, 到2011年使城乡居民平等获得基本公共卫生服务。仅在2009年, 陕西省完成了宫颈癌、乳腺癌检查11.6万人和1.2万人;农村孕产妇住院分娩补助近8万人;补服叶酸预防神经管缺陷项目在全省有农业人口的104个县 (区) 实施;孕产妇免费保健和0-36个月婴幼儿生长发育免费健康检查在全省107个县 (区) 实施;为城乡居民65岁及以上老年人建档率分别达到45%、30%;公共卫生服务经费提高到人均21.5元[4]。

河南省在2008年被列为中国农村卫生发展项目试点省, 这个项目是中国政府利用世界银行贷款和英国政府赠款开展的农村卫生改革探索的国际合作项目。2009年以来, 河南省采用购买服务的方式在武陟等5个县市的2 030个行政村试点。政府以战略购买者的身份投入并组织符合准入条件的服务机构和个人参与, 充分发挥政府在促进公民健康方面的主导作用。省卫生厅还统一制定《服务技术规范》, 统一绩效考评标准, 统一准入条件, 确保每一名服务对象享受到公平性服务[5]。

甘肃省城乡二元公共服务体系强化了城乡差异, 加固了城乡壁垒, 地区间经济发展差距大, 公共财政制度不完善, 基本公共服务标准设定及其法制化滞后。针对促进基本公共卫生服务均等化工作, 于2009年开始实施了妇女“两癌”筛查等5项重大公共卫生专项, 这些服务项目涉及妇女、儿童、老人等各类人群, 关系群众切身利益[6]。

2010年, 山西省制定了《山西省促进基本公共卫生服务逐步均等化实施方案》, 列入年度责任目标的9类基本公共卫生服务超额完成, 6项重大公共卫生服务中, 超额完成4项。全省城市居民和农村居民健康档案规范建档率分别达到了55.1%和41.4%, 超过全国平均水平[7]。

本研究结果显示, 在人均享有卫生服务资源的均等化方面, 山西省城乡居民人均享有卫生保健相关人员的数量多于或不少于其他省份, 说明城乡居民享有卫生人力资源均等化的程度较好;在人均享有卫生服务资源的均等化方面, 山西省城乡居民人均享有卫生机构净资产的数量基本与其他省份持平, 城乡居民享有卫生人力资源均等化的程度较好;在人均享有卫生服务资源的均等化方面, 山西省城乡居民人均享有卫生机构的数量多于其他经济水平相当的省份, 说明城乡居民享有卫生服务机构资源的均等化程度较好。这也提示了基本公共卫生服务资源均等化的状况在各省市间也存在着不均等的现象。说明了某一省市的基本公共卫生服务资源均等化情况受到经济发展状况的影响, 也受到当地卫生行政管理部门的工作绩效的影响, 不能单纯以经济发展状况品评基本公共卫生服务均等化状况。

3.2 区域间基本公共卫生服务资源不均等的原因分析

从城乡差别的角度来看, 医疗费用、经济水平的差异直接导致医疗卫生资源城乡分布的不均衡。表现为:“人”的方面表现为医疗卫生人力资源分布不平衡;“财”的方面表现为获取和利用医疗资源的能力不平等;“物”的方面表现为医疗卫生设施的城乡分布不均衡。

从东部、西部、中部的角度看, 经济发展水平和卫生管理观念的差异并未导致医疗卫生资源东西部分布的不均衡。浙江省的人均GDP连续多年均高于其他省份, 但是, 本研究采用卫生技术人员/千人口、卫生监督人数/万人口、疾病预防与控制人数/万人口、妇幼保健人数/万人口、人均享有卫生机构净资产 (亿元/万人) 、医院数/万人口、社区中心数/万人口、疾控中心数/万人口、卫生监督所数/万人口、妇幼保健站数/万人口等10个指标中, 仅有人均享有卫生机构净资产 (亿元/万人) 、社区中心数/万人口2项指标显著高于其他省份, 而甘肃省在卫生技术人员/千人口、医院数/万人口、疾控中心数/万人口、妇幼保健站数/万人口4个指标低于其他省份。说明经济发展水平和卫生管理观念并未导致医疗卫生资源东西部分布的不均衡。

3.3 推进山西省基本公共卫生服务资源均等化的建议

基本公共卫生服务资源均等化是推进基本公共卫生服务均等化的重要前提[8]。推行公共卫生服务资源均等化的核心内容是建立与人口卫生需求相匹配的卫生“人、财、物”的合理数量与合理分布, 关键是要加大政策的扶持和投入、加强卫生资源的管理。

在农村卫生方面, 对县级医疗单位的基本医疗服务亏损给予定项补助, 对县级公共卫生机构的业务经费给予全额拨款;对乡镇卫生院人员工资实行全额预算管理;对承担公共卫生服务的乡村医生, 采取政府购买服务的方式。在城市社区卫生方面, 建立省、市、区三级财政社区公共卫生服务专项经费补助制度, 对设备配置、专项业务经费和公共卫生服务给予补助并逐步增加;将社区慢性病干预、家庭病床等医疗服务项目纳入基本医疗保险统筹基金支付范围[9]。

参考文献

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资源均等化 篇3

1 资料来源与研究方法

1.1 研究对象与资料来源

以全国31个省、直辖市和自治区为研究对象,数据来自《中国卫生统计年鉴》(2009—2011年)。为体现泰尔指数的分解性质,将研究对象分为东部、中部和西部3组,东部地区包括:北京、天津、河北、辽宁、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东和海南11个省(直辖市);中部地区包括:山西、河南、吉林、黑龙江、安徽、江西、湖北和湖南省;西部地区包括:重庆、四川、广西、云南、贵州、西藏、陕西、内蒙古、甘肃、青海、宁夏和新疆等省(自治区)。分析的指标为2008—2010年31个地区的年末平均城市人口数、社区医疗机构的床位数、执业(助理)医师数和注册护士数。

1.2 研究方法

本文利用泰尔指数分析我国社区卫生资源的公平性。泰尔指数最早由荷兰经济学家H.Theil利用熵概念来计算收入的不公平性,该数值越小说明区域间不平等程度越小。其公式为:

公式(1)中Pi为各地人口数占总人口数的比重;Yi为各地拥有的卫生资源占卫生资源总数的比重,其分解公式为:

以上各式中,“T组内”在本文中为区域内社区卫生资源配置的差异;“T组间”为区域间社区卫生资源配置的差异;为各区域人口总数占人口总数的比重;为各区域社区卫生资源总数占社区卫生资源总数的比重;为各区域的泰尔指数。对泰尔指数分解后,可以计算各部分差异对总泰尔指数的贡献率。

2 结果与分析

2.1 社区卫生资源总的泰尔指数分析

表1显示,我国各地社区卫生资源公平程度逐年改善,社区床位资源的泰尔指数从2008年的0.153 3下降至2010年的0.088 4,社区医师和护士资源的泰尔指数分别从2008年的0.125 0和0.089 9下降到2010年的0.080 6和0.041 0,其中护士资源的泰尔指数最小,医师资源的泰尔指数次之,床位资源的泰尔指数最大,说明我国的社区卫生软件资源的公平程度要优于硬件资源。

2.2 区域间卫生资源的泰尔指数分析

表2显示,除西部地区医师资源的泰尔指数呈上升趋势外,三大区域的社区卫生资源的泰尔指数均呈下降趋势,说明各区域的社区卫生资源的不公平程度在逐年改善,均等化水平逐年提高。东部地区各项资源的泰尔指数均要大于中、西部地区,中部地区的各项社区卫生资源的泰尔指数均最小,公平程度远远高于东部地区,均等化水平由高到低依次为中部、西部和东部。

此外,东部地区的医师和护士资源的泰尔指数要小于床位资源,中部地区的医护资源的泰尔指数要大于床位资源,西部地区的医师资源的泰尔指数要大于床位资源,不同区域的社区卫生资源公平程度存在差异。

%

2.3 社区卫生资源总的泰尔指数的量化分析

表3显示,区域间社区卫生资源的泰尔指数对总的泰尔指数的贡献率较小,不足10.00%,医师资源的泰尔指数的贡献率逐年降低,从2008年的10.96%降到2010年的0.74%,而床位资源的泰尔指数的贡献率略有反弹。在2008—2010年,区域内3类社区卫生资源泰尔指数的贡献率都在90.00%以上,在2010年甚至达到了99.00%,这说明区域的内部差异是造成我国社区卫生资源配置不公平性的主要原因。

在区域内,东部地区的社区卫生资源泰尔指数的贡献率较大并且呈现出逐年上升趋势,其中床位数资源的泰尔指数在2010年的贡献率达68.78%;中部地区社区卫生资源泰尔指数的贡献率逐年递减,内部不公平程度逐年递减;西部地区床位资源泰尔指数的贡献率呈下降趋势,由2008年的33.44%下降到2010年的22.85%,而医师资源泰尔指数的贡献率呈上升趋势,由2008年的14.88%上升到2010年的29.10%。

3 讨论与建议

3.1 社区卫生资源配置趋向公平,均等化水平提高,但软硬件资源的公平性存在分化现象

研究显示,各地社区卫生资源的公平性逐年提高,社区卫生资源均等化水平提高,但医护资源公平性要优于床位资源。说明社区卫生软件资源的公平性要好于硬件资源,均等化水平要高于硬件资源。其原因主要是城市社区医疗机构的工作环境较为优越,对医护人员有较强的吸引力。同时由于城市过于注重大型综合医院发展,对社区医疗机构的硬件建设缺乏足够的重视,致使出现了社区卫生软、硬件资源公平性分化的现象。

3.2 各区域社区卫生资源的公平性逐年提高,但内部公平程度存在差异

东部和中部地区的社区卫生资源的公平程度提高,均等化水平提升,西部地区医师资源的泰尔指数逐年增加,不公平性程度加深,均等化水平下降。东部地区内部的社区卫生资源的公平程度较低。主要是由于区域内部不同地区的社区医疗发展水平存在着较大的差异,致使东部地区的社区卫生资源的公平程度较低。西部地区虽然经济发展水平较落后,但内部公平程度较高,但由于西部偏远地区的经济发展水平较低,未能吸引大量医师资源到基层工作,导致西部地区社区卫生资源的公平性较差,均等化水平有待提高。

基于上述讨论,提出以下政策建议:

3.3 重点改善社区卫生资源配置的区域内不公平

区域内卫生资源的不平衡制约了整体社区卫生资源公平性的进一步改善。因此,在推动我国社区卫生资源公平分配发展的进程中,应当更多地关注区域内部公平性建设,促进区域内地区之间的协调发展,努力提升社区卫生资源的均等化水平。

3.4 西部地区的社区卫生硬件与软件建设需双管齐下

新医改实施3年以来,中部地区的社区卫生资源的公平性有了明显的提高,但西部地区整体的社区医疗水平还比较低,卫生人员的配备没有跟上经济的建设和发展,尤其是医师资源较为紧张。因此,需要提高基层医务人员的福利待遇,推出更多的优惠政策,鼓励医务人员到西部去,改善不发达地区卫生服务软件资源贫乏的状况。

参考文献

[1]祝闻华,徐文学,陆莺,等.基于洛伦茨曲线分析法的卫生资源配置研究[J].社区医学杂志,2011(24):4-7.

[2]王芳,刘利群,朱晓丽,等.不同地区间基本公共卫生服务公平性分析[J].中国社会医学杂志,2011(6):424-426.

资源均等化 篇4

一、问题的提出

20世纪90年代以来, 伴随城镇住房制度改革的推进, 我国逐步形成了以“廉租住房、经济适用住房、住房公积金”为主要内容的住房保障制度和政策框架体系, 力图解决中低收入群体住房问题。一段时间以来, 公共租赁房、限价房等保障性住房又相继进入人们的视线。

根据住建部的统计, 目前全国人均建筑面积10平方米以下的低收入住房困难家庭约1000万户, 保障性住房仍然具有很大需求空间。值得关注的是, “十二五”时期, 我国将建设3600万套城镇保障性安居工程, 使保障性住房覆盖率达到20%左右。

然而, 现时期保障性住房建设滞缓现象较为明显:按照计划, 2011年1000万套保障性住房必须在本年10月底前全部开工。但从部分城市保障房开工情况来看, 进展不容乐观, 一些城市开工率不到三成。 (1) 住建部官员2011年11月10日承认, 全国已开工的1000万套保障房中, 其中约1/3存在“挖坑待建”情况。 (2) 表面上看, 资金短缺似乎成为最大障碍。也就在2011年3月28日, 位处西部的四川省会城市成都率先提出建立农村住房保障体系, 这标志着成都市的住房保障在全国率先由城镇延伸至农村。

由此引发的思考是, 为何财力状况并不突出的成都能够在农村住房保障体系构建方面先行一步?住房保障均等化的政府职能及边界范围如何确定?“缺钱”是住房保障均等化实现的最大障碍吗?本文将围绕上述问题展开分析, 以期对政府尤其是地方政府完善住房保障体系、实现住房保障均等化提供相应参考。

二、住房保障均等化的理论依据和内在逻辑

所谓基本公共服务, 是指建立在一定社会共识基础上, 由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务。

而基本公共服务均等化, 指的是基本公共服务的价值取向和结果状态, 其含义就是全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何, 都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。其所强调的核心是机会和效果均等, 而非简单的平均化和无差异化。换言之, 基本公共服务均等化并不等于绝对平均, 其实质应是“底线均等”。

住房保障均等化作为基本公共服务均等化的一项重要内容组成, 无疑有其相应理论依据和内在逻辑。

1. 居住是人类的基本权利和生存要求

在公共服务领域或社会领域中, 有六项公民权利是国家必须予以保障或满足的, 这就是:生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。这六项需求, 对老百姓而言, 是不可或缺的甚至是没有退路的。作为人类生存的基本权利和基本需求, 住房的特殊性来自于其生活服务功能所衍生的福利性质。因此实现社会基本居住需求的全方位覆盖必然成为住房保

(1) 《保障房半年成绩不乐观部分城市开工率不到三成》, 新华网 (广州) , 2011年6月5日。

(2) 《住建部:已开工1000万套保障房1/3仅挖坑待建》, 中国经济网 (北京) , 2011年11月11日。

障的内在要求, 而这必须借助政府的公共资源配置职能来强化对均衡目标的约束, 最终达至“住有所居”的最优均衡。

2. 土地公有决定了住房保障均等化是一种逻辑必然

目前中国“土地公有”的制度安排, 决定了住房尤其具有准公共产品的特殊属性。个中逻辑在于:土地公有 (无论是国家所有还是集体所有) , 意味着在我国人人都拥有相应份额的土地——每一位公民都可以凭借其所拥有的土地份额, 获得相应的基本的居住条件。正因为此, 政府尤其是地方政府应当切实履行其为社会公众提供公共产品与公共服务的职能, 着力推进和完善住房保障体系, 进而实现住房保障均等化。

3. 住房保障均等化是社会大众的普遍愿望

一项关于基本公共服务均等化的调查中, 受调查者普遍认为, 基本公共服务最应该在住房、教育、医疗、社会保障等方面率先均等化。在“你认为基本公共服务最应该在哪些方面率先均等化?”的多选题中, 居于前四位的事项依次为:住房 (28.4%) , 教育 (24.1%) , 医疗 (20.6%) , 社会保障 (14.5%) 。 (1) 应当讲, 这些调查结果真实地反映了百姓对“基本公共服务均等化”的需求。

调查显示, 对“基本公共服务均等化”的内涵, 受调查者更多是从改善民生角度来理解。学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居, 是他们对于“基本公共服务均等化”最直观的理解。

三、住房保障均等化需要廓清的几个问题

1. 住房保障均等化的政府职能定位及边界范围

在住房保障均等化方面, 有一个本源性的问题必须廓清:政府住房保障职能如何定位, 即“底线”何在?换言之, 作为准公共产品供给, 政府需要划清“可为与不可为”的边界。作为基本公共服务的重要内容组成, 政府的住房保障职能应当定位于“通过市场化方式无法满足住房需求的领域”, 即要对居民基本住房保障“托底”, 为其提供最低住房条件。从这个意义上讲, 完全无力购房的低收入群体、新就业员工、“夹心层”, 应成为政府公共政策着力考虑的保障范围。

2. 政府的住房保障是否一定要满足个人对房产的占有

保障性住房是否只有成为私人产权房产, 方能有效满足低收入群体的住房需求?这个问题同样需要廓清。事实上, 从住房保障的角度讲, 政府的职能在于让人们具备最低的住房条件, 而非拥有私人房产。

3. 政府是否只能通过“保障性住房建设”这一条途径来筹集房源

目前, 许多国家都采用了多元化的公共产品供给模式。我国公共产品供给模式也正朝着多元化的方向变革, 私营部门、非营利部门发挥着越来越重要的作用。在保障性住房的房源筹集方面, 政府同样应当考虑采用多种方式, 发挥有关各方的力量, 而不能只通过“单纯建设保障性住房”这一条途径来进行。

4. 住房保障均等化实现的最大障碍不是“钱荒”问题

姑且不论地方政府对国有土地或集体土地的“处置” (招拍挂) 在法理或逻辑上是否能站住脚, 单凭逐年攀升的土地出让金收入, 地方政府便足以确保保障性住房的供给。也就是说, “缺钱”并不是实现住房保障均等化的最大障碍。

按照《廉租住房管理办法》规定, 地方政府必须从土地出让收益中拿出10%用于廉租住房建设。然而, 截至2006年底, 仍有166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例;绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设。相关数据显示, 2006年全国财政支出4万亿元, 其中廉租房投入仅为70.8亿元, 占全部财政支出的0.17%, 远未达到国务院规定的提取土地出让收益的标准。

无独有偶, 全国人大常委会2009年10月28日公布的报告显示, 截至2009年8月底, 全国保障性住房建设完成投资394.9亿元, 完成率仅为23.6%。2009年1—11月, 我国保障性住房用地供应27.54万亩, 仅完成年度计划供应量的46.66%。 (2) 与之形成鲜明反差的

(1) 人民论坛《千人问卷》调查组:《“基本公共服务均等化”离我们还有多远》, 《人民论坛》, 2007年第24期。 (2) 《去年全国保障房土地供应仅完成一半》, 《每日经济新闻》, 2010年1月20日。

是, 监测显示, 7个一线重点城市除广州、杭州外, 其余城市2009年前三季度土地出让金收入普遍超越2007年全年收入总额。 (1)

毋庸置疑, 在问责机制和绩效评价“双重缺失”的背景下, 地方政府住房保障的执行力偏弱, 保障性住房投入力度明显不足。

四、成都率先实行“城乡住房保障均等化”的启示

1. 城镇住房保障起步较早, 体系比较完善

成都市开展住房保障工作较早, 1999年开始就实施了廉租住房实物配租, 2001年在全国率先建立了廉租住房租赁补贴制度, 2009年底, 成都市率先把住房保障范围由国家规定的县城所在镇推广到全部310多个乡镇, 实现了乡镇住房保障全覆盖。

到目前, 成都市已经建立了以廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房为主的比较完善的城镇住房保障体系。

2. 率先提出建立农村住房保障体系

2011年3月28日, 成都市发布了《关于建立农村住房保障体系的实施意见 (试行) 》, 在全国率先提出了建立农村住房保障体系。

《实施意见》的出台, 表明成都在全国率先实现了城乡住房保障的统一和完善, 不仅填补了成都市住房保障政策在农村地区的空白, 而且也是城乡基本公共服务均等化的内在要求。

3. 成都建立农村住房保障体系的条件与主要做法

2007年6月获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”以来, 成都在户籍改革方面, 围绕“实现城乡基本公共服务均等化”的目标, 消除城乡户籍分置带来的身份差异, 使得农民从过往的“身份”变为一种职业。而作为成都市的居民, 农民享受到的基本公共服务都应是均等的——不管教育、就业、社保, 还是住房保障。可以说, 户籍改革为成都建立农村住房保障体系奠定了基础, 提供了条件。

在具体实施中, 成都对保障准入条件、保障方式、保障性住房房源及资金筹集等均作出明确规定:

——建立农村住房保障体系实行三大原则, 即全域覆盖原则、基本保障原则和统一管理原则;

——保障准入条件, 涉及家庭年收入及财产、家庭住房面积两项指标;

——保障方式以廉租住房保障为主, 实行租赁补贴和实物配租两种保障方式;

——《实施意见》要求各区 (市) 县按照确定的方式和渠道筹集房源及资金:各郊区 (市) 县保障性住房房源由各郊区 (市) 县政府通过在乡镇和农民集中居住区新建和采购保障住房的方式筹集, 中心城区保障性住房房源由市房产管理部门通过新建、采购和配建的方式筹集;

——保障资金来源主要由不低于当年土地出让净收益10%的保障资金、住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金以及上级财政安排用于城乡廉租住房保障的专项补助资金构成, 市、区 (市) 县两级财政将城乡住房保障资金列入地方财政年度预算安排, 切实保证住房保障资金按时到位。

4. 财力强弱不是城乡住房保障均等化能否实现的决定因素

成都不论在过往的城镇住房保障制度建设, 还是在当下的农村住房保障体系构建方面, 在全国都处于“率先”地位。

从新制度经济学的视角看, 这当属“良性互动”的路径依赖。某种程度上, 再一次表明:“缺钱”并非住房保障均等化实现的最大障碍, 关键在于地方政府“为”与“不为”。

五、主要观点与结论

1. 政府住房保障均等化的职能定位在于“托底”和引导租住

如果说1998年城镇住房制度改革以来的住房保障供给更多是鼓励中低收入群体“购房”的话, 那么下一阶段的重心则应放在引导人们“租住”上。而政府住房保障的职能定位是“住有定所”而非“居有其屋”, 其托底政策落脚为廉租房、经济适用房和公共租赁房。在此过程中, 应“淡化产权, 引导租住”。

(1) 《京津沪等城市前三季卖地收入超2007全年》, 网易财经, 2009年11月3日。

2. 将住房保障纳入公共财政体系, 建立有效的“问责机制”与绩效评价

地方政府及相关部门应通过普查掌握相关数据信息进而编制《公共住房保障规划》, 以明确住房保障均等化的目标、相应的土地供应和财政投入等, 并纳入公共财政体系, 建立稳定的财政资金渠道, 实行切实、有效的“问责机制”与绩效评价。

3. 政府对保障性住房的供给与房源筹集应采用多元化方式

政府在提供保障性住房方面, 可以有多种选择方式, 既可以采用实物配给的间接方式, 也可采用货币补贴的直接方式。各地可结合当地具体实际, 采用适宜的方式、方法, 不必千篇一律。而在保障性住房的房源筹集方面, 同样应当“多元化”, 可采用新建、采购、配建等方式, 切不可陷入“单纯建设保障性住房”的思维定势。

4. 加快基本住房保障的立法进程

现行住房保障制度的规定大都属于政策性规定, 存在随意性和不稳定性。因此, 加快住房保障法立法进程, 建立完善的住房保障体系和法律制度势在必行。住房保障法应当明确基本住房保障标准、范围、方式, 保障性住房的规划、建设与管理, 住房租赁补贴, 土地、财政、税收与金融支持, 基本住房保障的政府职责与组织落实, 农村住房保障制度等。

参考文献

①《保障房半年成绩不乐观部分城市开工率不到三成》, 新华网 (广州) , 2011年6月5日。

②《住建部:已开工1000万套保障房1/3仅挖坑待建》, 中国经济网 (北京) , 2011年11月11日。

①人民论坛《千人问卷》调查组:《“基本公共服务均等化”离我们还有多远》, 《人民论坛》, 2007年第24期。

②《去年全国保障房土地供应仅完成一半》, 《每日经济新闻》, 2010年1月20日。

①《京津沪等城市前三季卖地收入超2007全年》, 网易财经, 2009年11月3日。

[1].周雪飞.当前我国土地财政“倒逼金融”现象分析及对策研究.财政研究, 2008 (9) .

[2].周雪飞.我国住房保障政府绩效评价的体系构建——基于廉租房的分析.行政事业资产与财务, 2009 (6) .

苏州医保:城乡服务均等化 篇5

村村都有社保站,站站都有协理员,人人都有社保卡……市民能得到的社保服务,农民一样都不少。谈起城乡居民医保整合的好处,苏州农民都有这样的感受。

整合城乡居民医保,难度最大的莫过于实现城乡医保公共服务均等化。这是因为,农村的医疗保险服务体系因城乡经济社会发展差距和管理体制原因而先天落后,在软硬件建设和服务手段等方面与城市相比差距甚远。只有补齐农村这块短板,才会有城乡医保公共服务均等化可言,才能巩固和发展整合后的制度。苏州市把城乡居民医保整合作为加强农村社保服务体系建设的契机,同步实现城乡社保服务均等化。

两项领先的探索

在城乡医疗保障制度的建立和发展历程中,苏州有两项领先的探索。

一项是常熟县的归市乡于1955年创办的“村办村管”的合作医疗。与其他地区不同的是,作为传统的合作医疗,苏州在其后近50年的历程中从未间断,而且在所辖8县区全面发展,直到2003年升级为基本医疗保险性质的新型农村合作医疗制度。

另一项是吴中区2003年实施的城乡医保整合。这年,苏州被确定为国家综合配套改革试验区,要求加快城乡统筹步伐,实现城乡协调发展。8月,吴中区政府顺势而为,率先将农村合作医疗经办机构整合到社保部门,实现了城乡医保经办管理一体化。其后,昆山、太仓等其他7个县级市区先后跟进,均实现了由人社部门统一管理、社保机构经办服务的城乡居民医保一体化整合目标。苏州市社保中心每年组织一次10万市民评选社会保障十大亮点活动,其中,“打破城乡二元结构,建立城乡一体化社会保障体系”被评为2009年度十大亮点之一。由此可见,苏州早在这一年就基本实现城乡居民医保整合。目前,仅有常熟市城乡居民医保仍由卫生部门管理,不能不说是个遗憾。

值得一提的是,整合后的城乡居民医保一直保持“四稳四升”的态势:一是重复参保、重复补贴、重复享受待遇的现象得到根治,城乡居民参保率增势明显。2009年,全市城乡户籍总人口为634万,参保职工医保和城乡居民医保的总人数达723万。2010年参保总人数超出户籍总人口134万,大批外来务工人员放弃家乡参保,转而加入苏州医保,参保总人数达到768万,其中参加职工医保的人数为381万,参加城乡居民医保的人数为387万。到2014年底,全市参保总人数一直稳定在770万以上。值得一提的是,农村的一老一小、五保户、城市的低保户、重度残疾人等7万多名城乡特困居民的参保率达到100%。二是经办能力不断提升,基金规模明显扩大,年年实现收支平衡,略有结余。三是避免了经办机构重复设置、重复建设,在降低管理成本的同时,经办效率不断提升,387万参保城乡居民同职工一样全部实现持卡就医结算,农民通过手机、电视和设在村里的劳动保障服务站等便捷的方式,就可获得最新医保政策信息、参保缴费不出村。四是群众对经办服务的满意度不断提升,年年保持在98.8%以上。市人社局提出的关于“城乡统一,全民覆盖,增进公平,节约资源,降低成本,规范监管,抵御风险”的整合思路,已在实践中得到充分体现。

全村农民的感受

增进公平是整合城乡居民医保的核心目标,为城乡居民提供均等化的医保服务是增进公平的必然要求。特别是在经济发达的苏州,全市城乡居民平均收入差距是全国最小的。以吴江区为例,2013年城镇居民人均可支配收入为43439元,农村居民人均纯收入为21436元,城乡差距为2∶1。全市城乡居民收入差距仅为1.9∶1,远低于全国城乡平均收入3∶1的差距。富裕的农民,最现实、最迫切的诉求莫过于城乡均等化服务。苏州市在城乡医保整合中致力于城乡社保公共服务均等化,较好地满足了农民的迫切诉求。

吴江区盛泽镇黄家溪村农民蔡连生,是新农合从启动实施到与城镇居民医保整合全过程的见证者之一。问起“医保费在哪缴、看病在哪家医院、医疗费在哪里报销”等问题,42岁的蔡连生回答得颇为内行:“城乡医保合并后,村里开天辟地有了劳动保障协理员,负责收缴医保费、养老保险费和提供就业培训等服务;镇上有了劳动保障所,在镇行政服务中心大楼办公,10分钟就能走到;村里有卫生室,镇里有三级医院。”接着,他从口袋里掏出自己的社保卡说,从村卫生室到苏州市城区的三甲医院,都已实现刷卡结算,真正一卡通了。

青年村民杨新元本来是凑过来听记者采访的,可蔡连生的话音刚落,他便迫不及待地说:“曾几何时,社保卡还仅仅是城里人的专利。过去在医院,刷卡的都是市民,拿着一大把钱报销的都是农民,城乡差别太明显了。”刚从镇医院看病回村的中年农民周玉明接着说:“现在到医院看病,大家都刷卡,再也分不出市民农民。没想到社保卡来得这么快,更没想到一张卡把城乡差别抹平了!”杨新元分析认为,有卡与无卡的差别,体现在服务上,根源在制度上。只有建立城乡一体化的医保制度,才会有城乡一样的医保服务。

苏州市最近的一项医疗保险满意度问卷调查结果显示,刷卡结算以98.9%的满意度位居第一,高于医疗保障待遇水平98%的满意度近1个百分点。缘由何在?黄家溪农民蔡连生、杨新元、周玉明的感慨给出了答案:持社保卡就医结算,不仅具有减轻参保群众垫付医疗费用负担,安全、快捷、高效等看得见的优势,而且还承载着一项政治功能——城乡公平。群众把满意票投给社保卡,其实质是对城乡一体化的公平医保及城乡均等化的医保服务表达满意之情。

一村一站的平台

历史形成的城乡差距和管理体制产生的公共服务差异,导致农村的医保服务远远落后于城市。特别是在基层,城市的街道、社区普遍建成机构、人员、经费、场地、制度、工作等“六到位”的就业和社保服务体系,而农村的“六到位”基本上是空白。

苏州市人社部门抓住城乡居民医保制度整合的契机,本着缺什么补什么的原则,着力建立健全纵贯四级经办平台(市、区(市)、镇、村)、横连五大险种的社保组织体系。其中,村级经办平台因其离农民最近而又相当薄弱被视为重中之重,明确提出“镇镇建立劳动保障所,村村建立劳动保障服务站”,为社会保障公共服务的入村入户提供组织保障。

吴江区社保中心提供的一组数据显示:到2013年底,全区240个行政村配备在编的社保专职经办人员292名,其中大本学历以上的占56%,大专学历的占40%,共产党员90名,40岁以下的占89%。

与城乡居民医保制度整合同步,全市镇、村两级社保经办平台建设均取得良好效果:61个镇全部建成劳动保障所,工作人员平均为17名,其中编制内人员平均为53.2%,大专以上学历的占72.1%;建立村级劳动保障服务站1844个,已配备工作人员1865名,大专以上学历的占62.8%,村级劳动保障服务站建站率、村劳动保障工作人员到位率均达100%。在机构、人员全面落实的同时,经费、场地、制度、工作等也一应到位。其中,镇劳动保障所的工作经费由同级政府负责,村劳动保障服务站工作经费由镇村两级负责,均纳入年度预算,形成制度性安排;镇、村劳动保障服务平台均有操作性的管理制度和明确的职责任务,“六到位”的村级社保经办服务体系已经形成,被老乡们称为“家门口的社保中心”。

百分之百的专职

苏州将镇、村两级劳动保障服务平台的工作人员统称为劳动保障协理员。协理,并非配角,而是农村基层名副其实的社保服务主角。市、区(市)政府和人社部门十分注重其规范化和专业化建设。

一是经办人员专职化。要求每个行政村视人口多少,配备1-3名专职劳动保障协理员,并将这一条作为检验“六到位”是否落实的硬标准。目前在岗的1865名村级劳动保障协理员均为专职社保经办人员,专职化率已达到100%。

二是平台设置规范化。已经建成的61个镇劳动保障所、1844个村劳动保障服务站,均是政府设在农村基层的专门社保经办平台。镇、村聘用的协理员不仅是专职的,而且均是编制内人员,其工资待遇纳入财政预算。

三是招聘选用公开化。昆山市人社局制定的关于《昆山市劳动保障协理员管理办法》规定,所有协理员必须经过统一考试,择优聘用上岗,而且不搞老人老办法、新人新办法。依据这一规定,昆山市人社部门对已经持证上岗的大专学历以上的协理员组织了统一考试,重新择优聘用。人数仍不足的,面向社会公开招聘。苏州工业园区规定,村劳动保障协理员由镇政府组织、人力资源社会保障所负责招聘,受聘人员与镇人力资源社会保障所订立劳动合同,作为镇人社所的派驻人员到村工作,并与村里已有的专职人员互为AB角。

四是业务培训制度化。对协理员的培训由各区、市组织实施。提升了协理员的经办能力和职业素质。到2014年底,村协理员获得职业资格的有1622人,占87%,城市社区协理员获得职业资格的达92%。其中,全市村和社区协理员获得三级职业资格证书的达33%。

两个治理的亮点

如果说,一体化的城乡制度、沉到底的经办服务组织体系,是苏州推进社会保障治理体系和治理能力现代化的亮点,那么,打造“15分钟社保公共服务圈”,则是又一个亮点。

一是建立标准化的管理服务体系。苏州市社保中心被列为《社会保险服务总则》国家标准制订工作组成员单位,已建立包括社保行政、业务、财务、审计等内容的管理制度68项,覆盖各项业务的各个岗位和各个环节;制定出《苏州市社会保险经办业务规程》,已形成横贯五大险种、纵连四级经办平台的标准化工作体系和经办规范、流程顺畅、办事高效的有序化运行格局,为向参保单位和城乡居民提供便捷化、均等化、易得性的社保公共服务奠定了基础。

二是发挥金保工程的技术支撑功能。早在2012年7月23日,全市人社系统金保工程(一期)正式上线运行,为提升经办效能、拓展服务渠道提供了有力的技术支撑。金保工程实现了企事业单位职工、灵活就业人员、少年儿童、无业居民、被征地人员等城乡各类参保人员全覆盖,使人社系统行政部门与业务部门及业务部门之间的整体联动、资源共享得以满足,为社保、就业服务和劳动监察“三合一”管理提供技术支撑。可及时敦促用人单位按时参保、足额缴费,切实保障参保人员的合法权益。同时,“三合一”经办管理将用工登记、参保缴费等多个环节整合成一体化运行,给参保单位办理业务带来便捷和效率。

三是打造“网上e化服务大厅”。2012年初,苏州社保“网上e化经办服务大厅”启动运行,主要包括“网上申报、网上转移、网上就医管理、网上资格认证、网上属地管理、网上待遇支付”六项业务。到2014年底,“网上大厅”在提升经办效率、方便参保单位和群众方面发挥了显著作用。其中,“网上申报”使参保单位足不出户,可随时随地办理人员增减、年度缴费工资基数申报、数据查询等业务,到2014年底,市区参保单位网上参保申报累计达到24000多家、330多万人,网上办理业务1400多万条;“网上转移”使全市参保人员办理社保关系转移接续手续无需来回奔波,形成“人未到,标准化数据先到”的理想局面,3年来全市年均累计办理转出61万多人次、转入近60万人次;“网上就医结算”年均结付医疗费用4800多万元,涉及3万多人次。如今,“网上e化经办服务”已成为苏州社保经办服务主渠道和新常态。相应地,砖木结构的社保服务大厅已由人头攒动变得人头稀疏。

档案馆均等化服务探析 篇6

2006年3月我国政府在《“十一五”规划纲要》中首次提出了基本公共服务均等化,同年10月在党十六届六中全会提出《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》从公共财政的角度对基本公共服务均等化进一步做出了详细阐述,提出“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”。十七大报告中两次予以强调。2012年,《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出了建立健全基本公共服务体系、促进基本公共服务均等化的目标。由此可见,在公共服务领域,均等化建设已经成为国家、政府的关注焦点,档案信息的均等化是保障均等化基本公共服务的基本手段之一。

二、概念界定

关于档案馆均等化服务的概念,目前还没有统一明确的定义,但包括档案界在内的社会各界已经开始关注此问题。如2008年7月26日,国际档案理事会年度大会通过《国际档案理事会2008-2018战略方向》确立的核心价值“平等、多元、信息自由利用、开放以及跨国和跨文化传统间相互尊重等价值”。其中所述的“平等”和“信息自由利用”都与档案信息的均等化密切相关。李克强总理提出,要逐步推进基本公共文化服务标准化均等化,扩大公共文化设施免费开放范围,发挥基层综合性文化服务中心作用。前国家档案局局长杨冬权提出“建立方便人民群众的档案利用体系”,就是要坚持以人为本的服务理念,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。2014年5月4日中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》(中办发[2014]15号),提出“各级党委和政府要把提供档案信息服务作为公共服务的一部分,统筹安排档案服务、政府公开信息服务和其他公共服务,努力提供一站式服务,做到便民利民。”这表明能否为普通公众提供平等、公平、合理的服务,满足公众需求的档案信息资源,已经成为衡量档案馆公共服务工作是否完善的重要因素之一。我国档案学者聂云霞认为:档案信息服务均等化的实质是指档案信息的公平,主要表现为档案信息资源的公平配置和档案信息的公平获取,是对“建立覆盖人民群众的档案资源体系”和“建立方便人民群众的档案利用体系”实践观照和逻辑体认。

笔者认为,所谓档案馆均等化服务是指档案馆均等化服务属于基本公共服务的范畴,必须体现其公共性,主要表现为第一,以普适性为前提,免费为普通公众提供档案信息资源;第二,有相关法律保障公众合法公平获取档案信息资源的权利;第三,加强档案馆均等化服务的公共监督和公共参与,以推进档案利用服务均等化。

三、列举具体问题及成因

目前,虽然我国各级各类档案馆是档案事业的主体,事实上却作为党政机构的延伸或附属部门而存在,馆藏收集以政务文书为重点,服务上并没能实现真正意义上的“公共”。[1]这说明目前我国档案馆的馆藏结构仍然不合理,馆藏数量逐年增加,但馆藏质量堪忧,政府性等官方文件所占比重较大,而非政府性文件(如涉及到民生档案、家庭档案等方面的档案信息)比重较少;在开放利用方面,开放档案和提供利用工作,各地差异较大,表现在开放的数量和查询方式以及便捷度等方面的差距较大,说明我国档案馆为大众服务的范围和便利程度方面各地不均等,仍未建立起覆盖人民群众的档案资源体系。

档案馆工作者思想保守,官本位思想较浓厚,存在着“坐、等、靠”现象,档案人员的主动服务意识不强,业务素质有待提高,仍未完全摆脱“看摊受业、等客上门”的被动局面,宣传普及性不够,甚至一些档案工作人员受“保密保险,利用危险”等传统观念的影响,档案馆工作形成了重藏轻用的局面。传统档案工作看重的是对档案的保管和维护,忽视用户的客观需求,造成档案资源的价值优势的丧失,因此原有的档案工作者的角色已不能满足现代档案馆用户的档案信息需求。档案服务机构人员的社会职责之一就是满足档案信息用户的信息资源需求,实现他们的“满足感”。[2]档案馆的均等化服务程度较低,缺乏普遍性,大众化,而只是针对部分用户提供档案信息资源服务。与国外的档案馆相比,中国档案馆的档案工作人员提供的信息服务的质量还远远不够,英国公共档案馆每年要编纂、发行20多种出版物,有学术方面的,也有专门出版档案史料的。[3]笔者认为真正意义上的均等化的档案信息服务,其服务的对象应该是没有限制的,既没有性别年龄的限制,也没有职务地位等的限制。正如法律面前人人平等一样,档案信息资源面前人人均等,否则档案服务均等化就成为一纸空谈,空中楼阁,无法真正付诸于实践,更别提服务广大百姓了。

档案馆均等化服务的概念没有被提升至立法层面,只有明确的立法,档案馆均等化服务才能名正言顺地推行下去。《档案法》明确规定档案馆的性质是科学文化事业单位,但实际上还是政事不分,档案局和档案馆“一套班子两块牌子”,档案馆无法做好业务活动,档案局的行政监管力度不到位。我国《档案法》第十九条规定“国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满三十年想社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限,可以少于三十年”。但是现实中,公众利用的权利往往受限,而法国1979年颁布的《档案法》规定:“档案满三十年,除涉及国家安全、个人隐私和私人托管的档案外全部解密,向社会公众开放”。在实际工作中,达到开放年限的档案极少受到控制,大大提升了档案的开放率和利用率。我国档案法规主要是对国家档案予以法律规定,但对于个人档案未进行明确的法律保护。在档案信息资源的利用中,虽然规定了查阅利用的程序,但未见任何有关档案管理部门应当公开档案信息但未公开的法律后果以及公众可采取的救济手段和途径的规定。[4]

对于档案信息用户方面来说,我国信息立法起步较晚,公民权利意识淡薄,信息文化诉求不高。档案法虽然明确规定了公民拥有利用档案的权利,但是由于档案宣传工作的缺失和不到位,使得公民档案意识薄弱,忽视公平获取个人档案信息资源的权利。很多公民不知道档案究竟为何物,就更不用说利用档案了。即使公民有需要到档案馆查阅档案,但由于缺乏必备的档案信息素养和基本的检索技巧,往往无法准确表达检索需求,不能精确找到所需档案,进而引发利用者的失望情绪。

四、推进档案馆均等化服务的对策

1、档案馆

(1)优化档案馆的馆藏结构,广泛收集各类档案

2009年,全国档案馆工作会议明确指出“以丰富馆藏提高档案馆安全保障能力和公共服务能力为重点。”各级地方档案馆要突出地方的馆藏特色,更加亲民化,以社会为需要,广泛收集各类档案。档案是记载社会生活中的方方面面的内容,档案馆要创造一个反映普通百姓生活喜好、需求的全新的文献材料世界。为积极配合6月9日“国际档案日”宣传活动,各级档案局围绕2015年“国际档案日”“档案——与你相伴”活动主题,在第三届“档案宣传月”期间,开展了丰富多彩的档案宣传活动。例如江苏在全省范围开展了“家庭建档”活动,江苏省档案局和江苏省妇女联合会印发《关于倡导和推进全省家庭档案建设的意见》,要求各级档案行政管理部门、妇联组织广泛开展家庭建档工作,将档案工作的触角延展到家庭领域,将家庭建档作为评选“文明家庭”、“最美家庭”的内容,以利于家庭维权、家务管理、矛盾化解以及培育家庭文化。向全社会发出了《倡议书》,希望每一个公民争做家庭档案的记录者、家庭记忆的保护者、家庭历史的探寻者、家庭文化的传承者,守住家庭精神的DNA。

(2)加强档案开放利用,促进档案信息资源共享。

1980年中共中央做出了开放历史档案的决定,是我国档案馆由封闭走向开放的标志性事件,也是我国档案馆建设的一次重大飞跃,如今信息共享成为一种潮流,2008年5月1日起国家正式实施《政府信息公开条例》,第十六条规定各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所,并配备相应的设施、设备,为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施,公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。这一《条例》的实施,使公民能更好的发挥监督政府的权利,有利于档案馆均等化服务的推行。例如广州市档案馆贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》,不断完善政府信息公开文件(已公开现行文件)的收集和查阅利用办法,普及在市、县、区行政服务中心设立文件查阅窗口和网络利用等便民措施。在有公共管理职能的机关档案部门开展信息公开利用工作。积极实施广东省档案局公共档案信息资源共享服务工程项目,打造“一站式”档案信息资源共享和服务平台,完成广东全省跨馆档案查阅服务系统建设,实现省档案馆和深圳、珠海等11个档案馆的跨馆档案信息的互联互通,为社会提供全方位的档案信息服务。

2、档案工作人员

在当前以买方市场为主导的社会经济环境中,档案工作人员要改变传统档案工作方式,增强工作的主动性和创造性,维护公民利用档案的合法权利,公正地对待每一位用户。档案学者M.米勒曾在第十三届国际档案大会做的报告《一个伦理学的问题:管理与学术对立?》论述道:“档案工作者在能让人利用档案材料方面的首要义务是:遵循原则,不受自己个人观点的影响,平等的对待不同的利用者。”可见档案利用者需要档案工作人员的人文关怀,理解、关心、尊重用户,树立以人为本的服务理念。改变利用手续复杂,服务内容单一,服务方式落后的局面,提高自身的业务水平,虚心接受广大群众的批评建议。第九届国际档案大会提出“普遍利用”的观点即向普通公民宣传档案或提供主动服务。并且将“学术利用”、“实际利用”和“普遍利用”相并列。这说明档案工作者要对利用者一视同仁,人人查阅利用档案的机会皆为均等,要主动地向各行各业的用户提供不同层次的档案信息资源,摒弃歧视的观念,在档案与利用者之间架起一座沟通的桥梁,。档案人员应针对不同服务对象的特殊需求提供多渠道查阅方式,如电话查询、网上预约、委托代查等人性化的特色服务项目,建立起方便人民群众利用的档案体系。

3、档案法律法规

制定国家层面的档案信息公开法,使公民公平、均等的利用档案有法律保障并且有法可依。《全国档案事业发展“十二五”规划》主要任务之一就是“实施开放档案信息资源共享服务工程项目,打造一站式档案信息资源共享和服务平台,为社会提供全方位的档案信息服务”,可见我国实施档案均等化服务立法是有法律基础的,我国须将档案馆的均等化问题列入相关档案法律之中。改变现有的档案行政管理制度,加强档案工作人员的绩效考核,引入竞争机制,提高档案人员的工作效率。关于档案保管期限的问题其实也不是非得固定在三十年,只要不涉及到国家利益或重大保密事项的档案,可以考虑允许提前向社会公众开放,可公开的档案信息是社会的财富,人人有平等利用档案信息的权利,并通过法律、社会与契约的形式得到承认与保护。[5]随着个人信息越来越受到社会的重视,档案法规还需对个人档案进行法律保护。

4、档案信息用户

档案利用者首先要明确一点就是平等自由合法的利用档案是公众的重要档案权利,公众要学会主动运用在手的权利,提升档案意识。大多数美国民众认为,档案如不能积极地得到利用,就失去了保存的意义与价值,利用档案才是档案保管的最终目的,利用档案解决工作、学习和生活中的问题,成为了众多美国公民的自觉行动自。2013年6月9日广东省档案馆“主动公开查阅利用系统(手机版)”正式上线以来,系统总点击量已经超过11万人次,仅今年1月点击量就达到9245人次。通过手机上网查阅政府已公开信息,查阅和利用档案不再受时间和空间的约束。手机上网查阅系统以其方便性、实用性,越来越受到利用者的欢迎,影响力逐步扩大,这也侧面反映了公众逐渐意识到平等利用档案信息资源是自己的一项正当权利。

五、结语

总之,档案馆均等化服务是一个循序渐进的过程,不能一蹴而就,档案馆自身、档案工作人员、档案法规、档案用户都应该做出相应的改变,共同完善档案馆均等化服务的建设。

参考文献

[1]夏黄基、黎琳琳.从利用者的视角谈《档案法》的修改[J].档案学通讯.2012(3).

[2]李财富.档案服务社会化的伦理解读[J].档案学通讯.2010(1).

[3]师萍.从英国公共档案馆看我国的公共档案馆建设[J].山西档案.2008(6).

[4]马仁杰、张浩、马伏秋.社会转型期档案信息化与档案信息伦理建没研究[M].北京:世界图书出版公司.2014.

浅析基本公共服务均等化 篇7

改革开放30年来, 我国国民经济持续高速增长, 而社会的公平问题日益严峻, 推进基本公共服务均等化愈来愈受到中央政府的高度重视。自“十一五”规划纲要首次提出基本公共服务均等化的概念后, 党的十六届六中全会将“逐步实现基本公共服务均等化”列为经济社会发展的一项重要任务。党的十七大报告进一步强调“必须注重实现基本公共服务均等化”。党的十八大指出, 在实现“人民生活水平全面提高”中, “基本公共服务均等化的总体实现”是重中之重, 这标志着基本公共服务均等化成为社会主义现代化建设的重要目标。基本公共服务均等化作为社会公平的一项基本要求, 成为保障和改善民生、全面建设小康社会的战略主题和现实路径。

一、基本公共服务均等化的内涵

(一) 基本公共服务的含义

基本公共服务是指一国政府提供保障居民最低生活水平的服务, 根据一国经济和社会的发展水平, 为保障公民生存发展, 所有公民都应公平、普遍享有的服务, 其规定的是在某一阶段基本公共服务的供给数量和应覆盖的最小范围 (陈昌盛、蔡跃洲, 2007) 。基本公共服务作为政府为人民提供的最基础的服务, 能够保障每一位公民得到基本的发展空间, 是促进社会公平公正、维护社会和谐安定和确保人民共享发展成果的重要基础。

(二) 基本公共服务均等化的含义

根据基本公共服务的内涵, 政府在提供基本公共服务的时候, 不仅要决定其供给数量, 而且要实现基本公共服务的均等化。基本公共服务均等化是指政府要为所有社会公众生存、发展担负责任, 提供最基本的、在不同阶段具有不同标准的、公平可及、最终大致均等的公共物品和公共服务 (陈海威、田侃, 2007) 。

在基本公共服务均等化的内涵中, 重点是何为“均等化”。夏宁和夏峰 (2006) 基于制度的角度指出, 基本公共服务均等化不是简单的平均化, 而是在基本公共服务方面具有全国统一的制度安排。项继权 (2008) 认为, 实现基本公共服务均等化要求人们享有相同水准的公共服务和社会福利, 但由于各地社会经济发展水平不同, 各地的需求结构和要求不同, 完全或绝对的均等是不可能的, 因而这里所说的均等是相对的、有一定程度差别的平等。因此, “均等化”不是简单的“平均化”, 而是在承认地区之间、城乡之间存在一定程度上的差别的前提下, 保证全体居民都享有最低标准以上的基本公共服务, 以保障他们的基本生活, 提高生活质量, 其实质是“底线均等” (郭小聪、代凯, 2013) 。

二、基本公共服务均等化的基本内容

根据基本公共服务均等化的内涵, 基本公共服务的本质是为满足公民生存和发展最基础的权利。因此, 本文将基本公共服务均等化的内容归纳为四大方面:基本民生性服务均等化、基本公共事业服务均等化、基础设施建设服务均等化和公共安全服务均等化。

(一) 基本民生性服务均等化

基本民生性服务均等化主要包括就业服务、基本社会保障等方面的均等化。就业是人民生存的基本, 失业率和通货膨胀率作为衡量国家经济发展状况的两大指标, 受到多国政府的重视。政府应把提高人民就业水平, 稳定并适当降低失业率摆在公共服务的重点位置, 重视低收入阶层的就业质量, 保证就业服务的均等化。基本社会保障则是对就业服务的补充, 是收入再分配的一种表现。政府应该提高社会保障的水平、扩大保障的范围和广度;实行公平的转移支付政策, 实现收入的大致公平, 确保人民享受同等的生存、发展权利。

(二) 基本公共事业服务均等化

基本公共事业服务均等化主要包括基础教育和医疗卫生的均等化。保障公民依法享有受教育权、实现教育公平是社会公平的重要基础。因此, 普及义务教育, 扩大公费义务教育的年限, 促进义务教育均衡发展是实现基础教育均等化的重要举措。而在公共医疗卫生服务上, 应坚持其公益性质, 提高落后地区的医疗卫生水平, 建设一流的医院和卫生站, 普及低收入人群“公费看病”, 确保各地区医疗覆盖程度和人均医疗资源的相对均等, 逐步建立覆盖城乡居民的协调统一的公共医疗卫生服务体系。

(三) 公共基础设施服务均等化

公共基础设施服务均等化, 主要包括公益性基础设施和生态环境保护等。政府应加大力度对环境质量较差的地区进行治理, 尤其是在人口较为稠密、工业较发达和环境污染严重的地区建立全面、彻底的环境治理工程;同时, 尽快完善不发达地区的基础建设, 把较发达地区的部分人力、物力、财力资源转化为不发达地区的资源, 实现地区间基础设施完善程度的大致均等, 保证各地区之间平等协调发展。

(四) 公共安全服务均等化

实现公共安全性服务方面均等化, 主要包括人身安全、财产安全、社会安全等方面的内容。各级政府及其职能部门应切实履行好公共安全服务职能, 预防各类公共安全事故的发生, 使潜在的事故风险降到最低, 同时, 谋划好后备方案, 使灾害发生时人民的生命财产损失降到最低。

三、基本公共服务均等化的评价指标

为了进一步落实基本公共服务均等化的实施, 确保经济社会发展成果由全体公民共享, 保障公民基本权利, 需要进一步明确的基本公共服务均等化的度测指标, 构建基本公共服务均等化的评价指标体系。现有的文献研究主要从基本公共服务内容范围、基本公共服务满意度以及财政支出等几个方面进行研究。

(一) 基于基本公共服务内容的评价值指标体系

基于基本公共服务内容的评价指标体系主要是利用基本公共服务的范围设计多维度的评价指标体系。比如, 安体富和任强 (2008) 构建了以基础教育、基础设施、公共卫生、社会保障、公共安全、科学技术、环境保护等为一级指标的基本公共服务均等化评价体系。徐卓顺和丁晓燕 (2013) 则构建了包含医疗设施、教育设施、文化体育、社会保障和基础设施5个一级指标和28个二级指标的评价体系。

(二) 基于基本公共服务满意度的评价指标体系

人们对不同类型的基本公共服务有不同的需求度及满意度, 因此不同类型的公共服务需要由不同指标来进行评价分析。通过人们人民对各种公共服务需求的分析和评价, 并确定每项基本公共服务的权重, 通过加权平均得到基本公共服务的公众满意度。通过公众满意度的评测可以提高政府在政策改进方面的效率, 有利于政府针对基本公共服务主客观评价上的差异, 依据公众的需求偏好, 迅速调整基本公共服务的供给方式和数量, 使得财政收入的使用效率和基本公共服务的供给水平大大提高。

(三) 基于人均财政支出的评价指标体系

由于政府是运用其财政收入来提供基本公共服务, 因此财政能力的强弱决定了政府所能提供的公共服务数量。基于这个思路, 一些学者从人均财政支出的角度构建基本公共服务均等化的评价指标。比如, 一些学者利用人均财政支出设计了“标准人”财政支出的公共服务均等化平均指标 (孙红玲和王珂敏, 2007) 。一些学者则提出了人均GDP、人均财政收入、人均可支配财力、人均财政支出和各项基本公共服务人均财政支出等5个评价指标 (钟振强、宋丹兵, 2008) 。

总体而言, 以上的三种评价方法各有优势, 基于内容的评价指标体系比较直观, 基于满意度的评价指标体系充分考虑到人的主观能动性, 而基于财政支出的平均指标比较便捷。对基本公共服务均等化进行评价时, 需要根据实际情况, 综合运用以上各种评价指标, 全面客观地反映我国全国、地区的基本公共服务均等化状况。

结语

大力推动基本公共服务均等化, 是贯彻落实科学发展观的内在要求, 体现了社会主义以人为本、和谐共享和人文关怀, 是促进社会和谐与公平正义的基础性工程, 更是社会文明进步的体现, 对于缓解城乡及区域差距, 调整利益格局、化解社会矛盾, 营造公平公正、和谐安康、共享成果的社会氛围发挥着至关重要的作用。因此, 各级政府必须重视基本公共服务均等化的实施, 确保人民能够保证生存和发展的基本权利, 享受公平的福利。

参考文献

[1]陈昌盛, 蔡跃洲.中国政府公共服务:基本价值取向与综合绩效评估[J].财政研究, 2007, (6) .

[2]阎坤.转移支付制度与县乡财政体制构建[J].财贸经济, 2004, (8) .

[3]郭小聪, 代凯.国内近五年基本公共服务均等化研究:综述与评估[J].中国人民大学学报, 2013, (1) .