政策障碍（通用5篇）
政策障碍 篇1
由于计划经济体制的影响, 地方保护问题在我国经济生活中比较普遍。这既不利于社会主义市场经济体系的发展和完善, 也不利于整体经济和谐发展。消除地方保护是大家共同关注和亟待解决的问题。
一、中国地方保护主义的现状
目前, 我国地方保护主义的形式主要有以下几方面:一是直接控制外地产品销售数量, 提高外地产品的准入条件, 如增加行政性收费或者设置技术壁垒;二是价格限制和地方补贴, 采取行政性定价, 提高外地产品的价格;三是通过工商质检手段的歧视, 以加强市场管理和质量监督为由, 对外地产品实行超标准的报检和检验制度;四是非正式的无形限制, 如地方法规、会计制度、采购渠道、工程招投标以及司法部门的袒护行为等。
在调查中发现, 烟草、酒类、化肥、电力和农产品等五类产品是地方保护最为严重的产品。
二、地方保护主义的成因及其博弈分析
1.地方保护主义的体制原因。
地方保护主义的根本原因是地方本位利益的驱动。在现行体制下, 任何一个区域都是利益主体、经济主体和管理主体的统一体。这种“三位一体”的格局使地方政府从动机到手段都具备了实行地方保护主义的动力和条件, 同时现行干部考核制度也强化了这种本位利益。地方保护主义的本质是地方利益的保护。地方作为利益主体主要有三方面的利益:一是地方居民利益的需要和满足;二是地方政府的利益;三是地方政府官员追求本部门、地区、单位和个人成就感和政绩的需要和满足。再者, 在现有的集权政治体制下, 地方层级之间的信息不对称导致了中央对地方监督的失灵。
2.地方保护产生的博弈分析。
地方保护主义产生的原因可以通过博弈分析得到进一步证实。建立2×2的博弈模型, 选择两个相互竞争的地区, 假定地方政府是以本地利益最大化为目标的, 假定地方政府的行为是对具有宏观效应的政策作出的选择, 策略空间只有两个选择:保护和不保护。假定地区1和地区2都是理性的, 地区1在某一产业上的市场竞争力强于地区2.初始状态下, 两个地区的利益分别用U1、U2表示, 地区1和地区2的地方保护成本分别为C1和C2, 该成本主要包括各种人力和资金的投入及可能遭受的风险损失, 违反国家法律政策承担的责任, 各种不良影响和后果等。由于地区1具有竞争优势, 因而更倾向于采取开放市场的战略 (用字母O表示) , 作为对应, 如果地区2开放市场, 将被地区1侵占的市场数额为KU2, 相应的支付组合为 (U1+KU2, U2-KU2) ;如果地区2实行地方保护战略 (用P表示) , 市场份额将不会被地区1侵占, 相应的支付组合为 (U1, U2-C3) 。假定地区1也实行地方保护, 无论地区2实行何种战略, 市场都不会被侵占, 相应的支付是 (U1-C1, U2) 和 (U1-C1, U2-C2) 。只要KU2>C2成立, 地方政府执行保护主义政策就有利可图。因而KU2>C2是地方保护主义产生的必要条件。这是一种完全信息动态博弈。
假定地区1先行动, 它肯定是开放市场, 于是有了以下的博弈图表:
假定地区2先行动, KU2>C2成立时, 地区2肯定会实行地方保护战略。于是有了以下的博弈图表:
图1的精炼Nash均衡为地区1开放市场, 地区2在这个两阶段博弈中的最优行动规则保护市场, 但是这个均衡不满足动态一致性;如果地区2在地区1实行地方保护的情况下选择开放市场的战略, 地区1在下一阶段博弈中会采取开放市场的战略, 博弈就转化为图1中的路径 (1) - (2) : (U2-KU2, U1+KU2) 。所以理性的地区2的最优战略是保护市场, 即无论对方怎么行动自己都选择实行地方保护。图2的子博弈精炼Nash结果是:地区2保护市场, 地区1开放市场。地区2首先行动, 其最优的选择是实行地方保护战略, 阻挡竞争对手的进入, 地区1的最优战略是开放市场, 尽力去获得更多的利益。总之, 无论谁先行动, 具有竞争优势的地区总是选择开放市场, 处于竞争劣势的地区总是偏好地方保护。K值越大, 地方政府实行地方保护的愿望越强烈, C值越小, 地方政府越容易采用地方保护。现实中就产生了这样的竞争劣势地区总是出现地方保护主义。
三、地方保护主义对区域政策的阻碍
我国地方保护主义的存在不利于地方经济的长远发展, 阻碍了国内统一市场的尽快建立, 也是国家的宏观区域政策难以贯彻落实的主要障碍。因此, 分析地方保护主义对政策的制约作用, 并提出创新的相应对策是十分必要的。地方保护主义无论是对我国国民经济的发展、还是地方经济的发展都有严重的危害, 尤其是对贯彻中央的宏观区域政策形成障碍。
1.地方保护主义导致国家区域产业政策的失灵, 造成产业结构失调, 在地方保护主义指导下的地区“最优战略”必然导致产业结构过度趋同。产业结构过度趋同的情况严重背离了地区分工规律和发挥地区优势的原则, 使各地区间的重复布点、重复引进、重复建设的情况日益严重。生产资料不可能合理流动, 阻碍了全国统一大市场的建立, 这样还不利于淘汰过时的产业, 不利于产业结构高级化转变的实现。
2.地方保护主义导致恶劣的“土政策”的出台, 使中央宏观区域政策失灵。高层政府和低层政府的冲突可以表现在各类经济政策上, 尤其表现在下级对上级经济政策无意的曲解和有意的歪曲上。地方保护主义的产生除了动力和实现手段条件外, 还有管理体制上的原因, 即我国市场机制发育不充分, 市场管理行为不规范。由于竞争不充分, 社会平均利润率没有形成, 产业间的利润率差异较大, 使从事不同产业生产的地区间在社会分工中所取得的利益不对称。在竞争不充分的情况下, 各自为保护自己的不对称分工的利益而倾向于地方保护的选择。
3.地方保护主义还导致区域政策环境的恶化, 影响发展和可持续发展。区域政策地方保护主义还会导致外部经济日益严重, 市场经济环境恶化, 严重阻碍国民经济宏观的正常管理。由于地方保护, 一些技术水平低、污染严重、安全条件差的小企业“死而不僵”, 造成严重的水资源、生态环境污染, 破坏了区域经济发展和可持续发展的条件。地方保护主义屡禁不止, 究其根本原因还是地区利益障碍的存在及政府间博弈行为造成的。
四、遏制地方保护主义的措施
1.推动国有企业制度创新, 消除地方保护主义的根基。
用制度性政策推动国有企业改革, 推动建立现代企业制度的进程, 是消除地方保护主义的根本性措施之一。要加快国有企业产权结构和治理结构的改革。除了为数不多的确实需要国家独资经营的企业外, 其他国有企业都应向股权多元化的方向转变。
2.推动政府机构改革, 切实转变政府职能。
用制度性政策改变政府对经济事务介入过深、干预过多的状态, 规范政府职能是消除地方保护主义的另一个重要措施。政府的经济职能主要定位于根据社会经济发展目标, 实施宏观调控、实行市场规则、完善市场服务、改进收入分配、提供社会保障和公益事业、加强经济与社会可持续发展等方面。政府的经济工作重点应当放到公平竞争、保护和鼓励技术创新, 降低社会交易成本等方面。
3.实行区域协调发展战略。
引导地方良性竞争, 实行差异化战略, 这是遏制地方保护、协调地方政府关系的良策, 需要中央政府为各地区提供平等政策。
4.改革税收制度。
首先, 征收环节从生产环节转到消费环节, 使得本地政府从保护本地企业的生产向鼓励全国各地产品在本地消费;其次, 要调整税费关系, 规范政府收入, 对于具有税收性质的各种基金和收费, 通过立法实现“费改税”, 确定需要保留的短期性收费, 要纳入国家财政预算, 进行统一管理, 其余收费全部取消。这是打击地方保护的重要举措。
摘要：地方保护主义破坏市场经济的公平竞争、资源配置效率, 直接影响开放、竞争的市场经济体制的建立。为遏制地方保护主义, 发展市场经济, 应推动国有企业制度创新;切实转变政府职能;实行区域协调发展战略;改革税收制度。
关键词：地方保护主义,博弈,经济发展
参考文献
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政策障碍 篇2
摘要：只有通过有效的课程政策执行，才能保证课程政策目标的实现。在课程政策执行过程中存在着若干障碍性因素，执行主体是课程政策执行中的首要障碍性因素。导致课程政策的低效、无效与失真，优化课程政策执行主体行为，是使课程政策有效执行，达成课程目标的有效途径。
关键词：新课程政策；政策执行；障碍性因素；课程执行主体
中图分类号：G423.07文献标识码：A文章编号：1005-5843(2009)04-0071-03
课程政策作为一项公共政策，是指导课程行动的行为规范与准则，具有对课程发展的导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。课程政策的有效贯彻执行直接影响课程价值的实现与课程目标的达成，是关系到课程改革成败的关键中介环节。
一、新课程政策执行过程中“偏离”现象透视
将有效的课程政策方案付诸实施，并不是一蹴而就的线性发展过程。只有通过有效的课程政策执行，才能保证课程政策目标的实现。有政策科学研究者调查发现：在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行。在课程政策的执行过程中常常会出现课程政策执行的“上有政策，下有对策”现象，即课程行为与课程目标发生偏离的现象，出现课程理想与课程实践的落差。“上有政策，下有对策”是我国课程政策执行中长期存在着的一种普遍现象。新一轮基础教育课程改革实行“三级课程，三级管理”的课程政策，由以前高度集中的中央集权的课程管理政策，走向国家、地方与学校三级分权的发展。但是在实际的课程执行过程中，“上有政策，下有对策”现象非但没有得到有效克服，似乎反而还有加剧之势，和“素质教育喊得轰轰烈烈，应试教育抓得扎扎实实”成为鲜明的比照。“上有政策，下有对策”的课程政策执行现象就是一种对课程政策消极应对策略，主要指在政策执行过程中，课程执行主体仅做表面文章，“阳奉阴违”，没有一种务实的态度和行为，具有目标的偏离性、内容的失真性与行为的隐蔽性等特征。
课程政策作为公共政策执行是一项复杂的社会实践活动，在政策的执行过程中，政策执行的有效性常常受到各种因素的影响而出现执行活动“偏离”政策目标。在一定程度上，某些“偏离”是适度的，有些“偏离”是过度的。课程政策执行过程中的“偏离”并不都是消极的。有些可能是课程制度的创新，发挥创造性执行课程政策，是对目前课程政策目标的“创生”，是更好的政策实现与执行，在这种情况下，政策的适度“偏离”达到了与政策实现的统一，使政策执行结果在整体上符合课程政策目标，这是积极适度的课程政策“偏离”；然而，如果政策“偏离”是政策规避，或许是部分实现了课程政策目标，或者完全背离了课程政策目标，政策“偏离”与政策目标实现形成对立、冲突。
“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因无非是“利益”的驱动，从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。《学校课程管理指南》中明确规定：“学校要严格执行上级颁发的基础教育课程文件，确保国家课程计划与课程标准的严肃性，杜绝随意增减科目或课时、随意提高难度或降低要求的现象”。但课程方案在实际执行中却仍然出现课程门类明显偏多、规定课程开设不全、教学时间严重超标，最多比最少高出一半、语数英占绝对优势，初一英语高规定一倍、综合实践难以保证、校本课程内容单一等具体问题。
课程政策对课程运行起着十分重要的规范、调节和约束作用，在很大程度上是达成课程目标、协调各种权力和利益关系，要求课程执行共同体共同遵循的价值规范、行动准则与规程，有利于确立课程秩序，是课程发展的理性诉求。课程政策执行过程中出现的表面化、虚假化和扭曲化的政策“异化”现象，造成课程政策执行的低效、无效或失真。这些现象并不是孤立存在的，而是几种现象相互交织、相互转化的，是课程政策执行过程中政策异化的“丛生现象”。
二、新课程政策执行过程中执行主体因素分析
课程政策作为一项社会公共政策，课程政策的执行是一个复杂的系统过程，影响课程执行的因素是复杂多样的。课程政策方案通过一定的程序取得合法地位以后，便进入具体执行阶段。本文建立在课程政策本身具有合理性和合法性地位的前提下，探讨课程政策执行过程中课程执行主体因素，而对课程政策本身不予讨论。课程政策执行，就是在课程政策制定完成，即合法化过程之后，将政策规定的价值、目标、内容变成现实的过程，是为实现政策理想而重新调整课程行为模式的现实动态过程。现实的课程实践表明，某些政策付诸执行之后，并不能取得相应的政策效益。因为在政策执行过程中会遇到各种各样相关因素的干扰和影响。因此，研究影响课程政策有效执行的因素，分析这些因素对政策执行的影响方式和作用结果，有助于在实际的政策执行过程中消解障碍性因素，保证政策得到有效执行。
课程政策都是由一定的组织、机构及其成员执行的，执行主体是课程政策执行中的关键性因素。课程政策的制定主体和执行主体往往具有不一致性，很大程度上不是完全同一的。课程政策的有效执行首先建立在执行主体对课程政策的认同上，在认知和理解基础上形成的课程信念。课程政策执行主体如果不能准确把握政策的内涵与精神实质，无法理解课程政策的目标、内容、原则和界限，以及政策之间的相互关系，就会在政策传递和执行过程中发生偏差与偏离，使课程政策难以达到预期的理想效果。对课程政策的认知和理解涉及课程执行主体的课程素养问题，主要是课程执行的相关知识、能力问题。课程执行主体的课程执行能力和水平，要掌握相应的专业知识和具备一定的组织协调与管理能力。课程政策执行主体的专业素质决定了执行主体在执行过程中对课程政策的解释权，在一定程度上有能力和有权决定做什么和怎样做，在课程政策预留的弹性空间内发挥自己的专业自主权，避免在课程政策执行过程中偏离课程目标，结合课程实施灵活地执行政策，避免“失范”行为的发生，执行主体的水平就显得十分重要。在课程政策执行的现实中发现，一些执行主体(越是实践基础，情况愈是严峻)，缺乏对课程政策本质的理解，相关知识能力储备不够，水平低下，最终导致政策目标不能有效实现。这种政策执行主体的“政治人”身份要求它作为国家课程意志的代表，要从课程发展的社会整体利益出发去理解和贯彻执行课程政策。但是在课程政策执行过程中，执行主体也会有自己特定的利益诉求。课程政筇在一定程度上就是课程价值、利益与资源的再分配。如果在课程政策执行过程中会危及到执行主体的既得利益，课程政策会遭受到他们或多或少、或名或暗的抵制和歪曲，预留的课程政策弹性空间就会成为他们谋求和保护自身利益提供方便的“庇护所”。当课程政策执行中出现国家、地方和学校的利益同执行主体的利益发生矛盾、冲突时，阻碍了课程政策的艰难执行。执行主体的这种“经济人”身份，促使其理性追求和实现自身利益的最大化，加大了课程政
策执行的代价和风险。课程政策执行主体问题是课程执行过程中的首要障碍性因素。
三、优化新课程政策执行主体行为的策略
正确地实现课程政策的有效执行，是课程运行过程中需要迫切解决的重要问题。对课程政策执行的障碍性因素消解，其中关键性的策略就是课程政策执行主体行为的优化。课程政策执行本质上是由政策执行主体的一系列相关行为构成的一种复杂的活动过程。课程政策执行主体行为，对课程政策的有效执行影响非常大。课程政策的主体问题是解决课程政策的归属和制定问题，课程政策主体可以分为国家主体、社会主体以及个人主体。这是从课程政策制定主体的角度来探讨课程政策主体问题的。我国课程政策执行并不是单一的主体体制，由于决策主体的多元化，我国课程政策执行主体的多元化发展就成为必然的选择。优化课程政策的执行主体行为主要从以下几方面进行：
(一)促进课程政策认知与认同
课程政策的有效执行是以课程政策执行主体对所推行政策的认同和接受为前提的，而课程政策执行主体对课程政策的认同和接受又是以其对课程政策的准确认知为基础的。在课程政策执行过程中，课程政策执行主体执行政策的首要环节就是对政策内容的正确认知与认同。课程政策执行主体只有对政策内容和精神实质有正确的认知与认同，才能更好地正确理解政策意图，才能形成正确的政策态度，才可能会有符合政策目标的执行行动。所以，课程政策认知与认同是政策执行行为过程中最为关键的首要环节，影响课程政策的接受和有效执行，有利于优化课程政策执行主体的课程行为。
(二)赋予课程执行主体的课程权力
课程政策的有效推行与课程政策执行主体的课程权力是密不可分的。“课程权力是根据一定目的来影响课程行为的能力，也是一种权威性力量，依靠这种力量可以在课程方面造成某种特定的结果。课程权力的分配问题是课程政策的关键所在。”教育政策法规和课程政策是课程政策执行主体获得课程权力的合法性来源。比如中小学教师课程权力的合法性就是教育法律的授权与国家课程管理政策的调整。我国新一轮基础教育课程改革，赋予课程政策执行主体更多的课程权力，权力的赋予是课程政策“增能”的必要前提。在国家课程政策允许的范围内，执行主体可以对课程进行研究、开发与实施，在课程推行过程中参与课程变革和课程活动的一切个人、组织与机构都应是课程权力的主体。《基础教育课程改革纲要(试行)》明确提出：“为保障和促进课程对不同地区、学校、学生的要求，实行国家、地方和学校三级课程管理。”改变了原有传统的、单一的、自上而下的课程管理过于集中的模式，创建“自上而下”与“自下而上”相结合的课程管理制度，增强了课程对地方、学校与学生的适应性。并规定国家、地方与学校拥有相应的课程职责与权利，强调中央、地方与学校等拥有一定的课程权力，各司其职，并力求将各方面的力量凝聚起来形成课程执行的有效合力，增强课程权力下放与分权背景下的课程执行主体的课程参与意识与能力。课程政策执行过程，既是一个连续不断的互动过程，同时又是一个权力关系的重构过程。在课程政策执行链条上，不同执行主体的权力关系的重构是化解课程矛盾、解决课程问题的行动策略。赋予课程执行主体的课程权力，权力的合理分配与作用发挥，是课程政策有力推进的重要前提。赋予课程执行主体的课程权力是为了增强课程政策执行主体执行课程政策的能力，即“赋权增能”。
(三)增强课程政策执行主体的课程执行力
增强课程政策执行主体的课程执行力的前提是提升课程政策执行主体的课程领导力，这是从课程管理走向课程领导的必然要求。传统的课程管理依靠自上而下的官僚体制监控、监管，采用管理中的技术因素，是一种层级制的管理模式。而课程领导强调课程执行主体的创造力，而是一种课程“引领”，强调主体的课程自主性、参与性与互动性。所以，提升课程领导力，是课程政策执行的必备能力，包括对课程的科学规划、管理、组织、决策与评价等方面的能力。课程政策执行主体成为课程理念的传播者和浅行者，实现课程理念的创新。课程政策执行主体的课程领导力，不是基于传统行政权力的制度性课程权威力量，而是整合各种课程力量形成的“合力”，是一种课程发展的专业性课程权威力量。课程执行力就是指课程政策执行主体(主要指教育行政部门、学校和教师)执行课程政策的能力，是促使课程运行更加合理、有序、有效的课程发展能力。课程执行主体的课程执行能力很大程度决定着课程政策目标的有效达成，影响课程变革的范围和程度。在课程政策执行的过程中，有时会出现对课程政策抵制、阻挠和被动适应的现象，很多情况下并不是政策执行主体主观的态度和愿望所导致的，也不是政策执行主体自信心和意志力不强使然，而是政策执行主体自身的素质、能力的低下与不足而形成的“心有余而力不足”的局面。好的课程政策执行需要人们的动机支撑，执行主体的政策执行能力更具有重要意义。我们应该通过多种渠道和方式加强对政策执行者的专业培训，提升其课程执行力，使课程政策的执行得到课程执行者的专业素质和能力的有力保障。因此，课程政策的有效执行，提升政策执行主体的课程领导力是核心，增强课程执行主体的课程执行力是关键。
参考文献：
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政策障碍 篇3
一、当前土地储备融资渠道
2007年11月国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》颁布, 我国土地储备制度从此进入全面规范运作阶段。土地储备占用资金量大、资金周转周期长, 来源渠道窄, 根据《土地储备资金财务管理办法》第五条“土地储备资金来源于以下渠道: (一) 财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用; (二) 财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金; (三) 土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款; (四) 经财政部门批准可用于土地储备的其他资金; (五) 上述资金产生的利息收入。资金来源渠道中的第 (一) (二) 属财政拨款。其中来源渠道 (一) 是先有储备土地供应后, 财政才有资金回拨, 因此对于成立初期、土地储备量少的土地储备机构来说这一来源很少;来源渠道 (二) 土地收益基金, 从目前各地储备机构情况看, 收益基金计提比例一般不超过土地出让收入的5%, 且都没有全部用于土地收购储备, 因此从土地收益基金中安排的财政拨款也非常有限;来源渠道 (三) 银行及其他金融机构贷款, 这一融资方式是土地储备机构融资的主要渠道, 在土地储备中发挥重要作用。银行贷款具有融资灵活、速度快、成本相对较低的优点, 在实际操作过程中, 银行贷款受金融、财政、土地政策的影响较大, 这些政策决定土地储备机构是否能贷到款, 并制约着储备机构的贷款规模;来源渠道 (四) 、 (五) 目前来说非常有限, 相对于巨额的土地收储资金, 此渠道来源的资金显得杯水车薪, 甚至可以忽略不计。
二、储备贷款融资面临的政策障碍
银行贷款融资作为土地储备资金的主要来源, 在银根紧缩环境下, 面临着财政、金融、土地等方面政策的影响, 主要表现在:
(一) 财会政策障碍
财政部2009年颁布实施的《土地储备资金会计核算办法 (试行) 》, 明确土地储备机构的净资产为“财政拨款收入”、“其他收入”与“交付项目支出”的差额。土地储备贷款, 银行考核是否给予储备机构发放新增贷款的一个重要指标就是现金流达到全覆盖, 同时, 要求储备机构的资产负债率不能超过80%。而现行的会计核算办法不能满足银行贷款对土地储备机构偿债能力考核的要求。根据国有土地出让收支管理办法, 土地出让收入实行“收支两条线”管理, 储备土地出让后的成交款收入全部上缴地方财政, 支出通过地方财政列入预算予以安排。现行核算办法对储备土地出让后的成交价款不确认为土地储备机构收入, 也不作账务处理, 在财务报告中也没有体现收入, 财政没有把出让土地成本安排回拨前, 土地储备机构财务报表中既不体现为收入也不产生现金流, 因此, 更不能形成土地储备资金。另一方面, 由于财政拨付的土地储备资金是先有储备土地出让后有资金回拨, 而交付项目支出成本在土地出让当期就进行结转, 确认为当期支出与收入进行配比, 出让土地成本回拨滞后于成本支出的确认, 当期有支出而没有收入, 收支对比, 净资产为负数。根据会计等式资产=负债+净资产 (收入-支出) , 不考虑其他资产因素, 当净资产为负数时, 资产负债率远远超过80%甚至出现资不抵债的情形。因此, 制度设计造成土地储备机构账面上资产负债率不符合贷款银行的放贷要求。
(二) 金融政策障碍
银发[2003]121号, 给土地储备贷款设定条件:土地储备发放的为抵押贷款, 贷款不得超过所收购土地评估价值的70%, 期限最长不得超过两年。为加强房地产调控, 防范金融风险, 2011年以来国家对地方政府融资平台进行了清理, 进一步压缩贷款规模, 特别是银监发[2011]34号文下发后, 要求并加强对房地产贷款严格监管, 土地储备机构作为地方政府融资平台之一, 也在严管之列, 出台一系列针对性措施:
1. 土地抵押贷款时间不得超过两年
储备土地周期一般都超过两年, 如果项目还没有完成收储, 就到还款期, 土地储备机构因无地可供出让, 没有资金来源, 还贷资金压力大, 还贷风险增加;其次还容易造成土地储备机构的资金链断裂, 形成财务风险。
2. 贷款项目资本金要求全部到位
土地储备项目贷款, 主要用于土地回收、征收, 地上物拆迁补偿等支出, 资金是逐步使用, 但现行贷款政策要求贷款项目资本金达到30%, 且在贷款发放前全部到位, 这对自有资金比例偏低的土地储备机构, 增加筹集配套项目资本金的难度, 因此, 很多土地储备贷款项目因为资本金无法按时到位而被迫放弃。
3. 要求开立土地出让收入专户
根据国有土地出让收支管理办法, 土地出让收入实行“收支两条线”管理, 储备土地出让后的成交款收入全部上缴地方财政, 支出通过地方财政列入预算予以安排。现行核算办法对储备土地出让后的成交价款不确认为土地储备机构的收入也不作账务处理, 成交价款也没有进入土地储备机构的账户, 硬性要求土地储备机构在放贷银行开立土地出让收入专户毫无意义。
4. 要求提供合法有效的抵质押品, 不得接受地方政府任何形式的担保
由于收储资金需求巨大, 此要求限制了土地收储机构融资的灵活性。一方面存量土地需要办理招拍挂等出让手续, 无法保证土地抵押的有效性和充分性, 另一方面新增建设用地由于各种原因, 办理相关手续较为复杂, 又无法保证土地抵押的合法性。上述两个方面的影响使得土地收储机构融资总量受到限制。
(三) 土地政策障碍
储备土地有两大来源, 一是国有存量土地, 二是新增国有建设用地。由于经济的发展, 城市的扩张, 用地的需求量大增, 国有存量土地越用越少, 而新增建设用地, 必须有合法的手续, 获得用地指标才能得到银行的贷款。由于我国实行最严格的土地管理政策, 用地指标实行计划控制, 地根进一步收紧, 国家每年下达给地方的新增建设用地指标非常有限, 因此地方土地储备机构获得新增银行贷款的规模受到用地指标的限制。
(四) 开办资金没有法定比例
土地储备需要占用大量的资金, 收储周期长, 流动性差, 而地方政府由于财力有限, 不可能投入大量财政资金进行土地储备, 因此, 在成立土地储备机构初期, 政府只拨付很少的注册资本金。土地储备机构以注册资本金作为项目资本金将很难满足银行要求项目资本金不低于30%的规定。同时, 较少的注册资本金也不能满足银行要求资产负债率不超过80%的要求。
(五) 国有土地收益基金提取较低
国有土地收益基金是指按照一定比例 (一般不低于1.5%) 从国有土地使用权出让收入提取的专项政府性基金。基金的来源主要是按比例提取的国有土地出让收入, 该比例长期以来按照最低比例提取或者提取比例不高 (多数为5%) 。因此, 不利于土地储备机构持续补充自有资金实现可持续发展。
三、解决贷款融资障碍的建议
(一) 修改《土地储备资金会计核算办法 (试行) 》, 出让
储备土地中包含财政应返还的成本, 在核算办法中增加收入类会计科目“土地出让收入”, 专门核算出让收入财政应返还的成本。在出让储备土地时, 土地储备机构根据净值项目成本的金额, 确认为土地储备机构的出让业务收入, 记入“土地出让收入”科目贷方, 同时确认为一项债权, 记入“财政应返还额度”科目借方, 在实际收到财政拨款时冲减“财政应返还额度”。这样“土地出让收入与交付项目支出同步且配比, 避免净资产出现负数的情形。
(二) 放宽贷款金融政策, 延长土地储备贷款周期。
对土地储备贷款, 因回收、征收难度大、周期长, 加上从开发整理到出让, 往往超过两年时间, 因此, 建议把储备贷款每半年归还一次贷款本息的政策, 修改为实行分期分步收储、开发、出让, 分期还贷方式, 即对整个土地收储项目分期实施, 完成一部分收储, 出让一部分土地, 还贷一部分资金, 以利于减轻土地储备机构一次还贷的资金压力和财务风险。
(三) 灵活运用土地政策。
面对越来越严格的土地政策, 土地储备机构应在土地政策基础上盘活存量土地、重视增量土地, 适当透支未来土地指标。也就是先用存量土地、当年落实用地指标的新增建设用地去贷款融资, 同时建议银行信贷机构, 把下年度用地指标的三分之一用在本年度发放贷款, 以此循环往复, 解决土地储备机构因新增用地指标不足而贷不到款的问题。
(四) 修改《土地储备管理办法》, 增加土地储备机构开办资金法定比例、政府开办资金到位的规定。
因土地储备机构实行“收支两条线”管理, 收储土地产生的收益全部归地方财政, 财政回拨给土地储备机构的只是已出让土地的成本, 因此为保障储备机构能正常运行, 并能从银行等金融机构中贷到款, 就要求各级政府必须保障土地储备机构的权益资金达到30%以上, 当储备机构运行中资产负债率超过80%时, 政府有责任及时补充开办资金, 确保土地储备机构的资产负债率始终低于80%, 符合银行信贷的要求。
参考文献
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[4]王宏新.唐建伟.土地储备融资实务指南.化学工业出版社.2011.6
政策障碍 篇4
关键词：科技型中小企业,实地调研,内源性障碍,政策建议
在事物发展过程中, 内因是决定性因素, 外因只是内因发挥作用的诱导因素。目前, 理论界对科技型中小企业发展障碍分析与未来发展探讨, 都有意无意忽略了这一基本原理, 把“融资难”这一外部原因带来的负面影响无限上纲, 似乎只要“融资”的问题解决了, 科技型中小企业的问题就解决了。这类文献俯拾即是。须知, 此种观点有失偏颇, 正如生活俗语说得好“没有钱万万不能, 有钱也不是万能”!
在任何发展环境中, 都有成功的科技型中小企业脱颖而出;即使是在金融海啸的冲击下, 生意红火依旧者亦不乏其例。本文由此认为:在科技型中小企业发展过程中, 外部环境变化带来的负面影响在多大程度上起作用、起多大的作用, 归根到底还是取决于企业内部各因素的完善程度。基于这个考虑, 本文通过对荆门一些科技型中小企业实地调研, 在对比成功企业与失败案例基础上, 总结出了科技型中小企业内源性发展的四类障碍, 并由此提出了相应的政策建议。
一、科技型中小企业界定
目前, 国家对科技型中小企业只有概念上的界定, 并没有出台具体的技术界定标准。因此, 尽管理论界对科技型中小企业的研究很多, 但科技型中小企业的界定却因作者的个人理解不同而不同。
对科技型中小企业来说, “科技型”是其本质属性, “中小”则是其规模特征。所谓科技型企业, 就是以高新技术及其产品研发、生产转化和销售经营为主体业务的企业, [1]这个涵义是明确的。至于中小企业, 则一直是一个相对的、比较模糊的概念, 目前理论界还没有一个统一标准。
(一) 界定标准
在实践中, 人们一般遵循差异性和相对性原则, 把规模标准和地位标准结合起来考虑。[2]
规模标准或是以企业的某些客观指标为标准, 主要包括销售额、就业人数、总资产等, 其中使用最多的指标是就业人数;美国的标准是就业人数在500人以下, 欧盟的标准是就业人数在750人以下。规模标准也有以行业中的相对份额指标为标准, 就是不管一个行业中企业实际规模的大小, 只确定一个百分比, 凡在这个百分比以内的企业都是中小企业;美国常用的相对份额指标是, 把累计只占所在行业总销售额75%的那些企业定义为“中小企业”。
地位标准主要是指根据企业在市场中的地位对企业进行分类。由于激烈的市场竞争和科学技术的快速发展, 企业的生产能力和规模经常发生变化, 仅以规模标准来划分中小企业, 已经谈不上很科学;从保护竞争的角度出发, 只有使一个行业中的中小企业占有相当比重, 才能形成有效的市场竞争。美国的中小企业法规定:凡是独立所有和经营, 并在某行业领域不占支配地位的企业, 一概属于中小企业。
(二) 本文界定
本文对荆门中小企业的界定原则是以地位标准为主、辅助以规模标准。地位标准则以该企业所在行业的市场分割状况与行业地位为主要依据, 兼以考虑该企业在荆门及周边同类企业中的话语权。
以湖北日月油脂有限公司为例, 尽管该公司仍处企业发展成长期、在行业中也不居支配性地位, 但公司主导产品“双低菜籽色拉油”的市场空间极大, 公司满负荷运转也无法满足潜在的市场需求;考虑到公司在湖北市场的地位, 在荆门同类企业中的话语权, 及该公司由浙江凯凌集团注资新建、资金相对充裕等原因, 所以本文在界定科技型中小企业时, 并不把该公司列为调研的范畴。因此, 本文所称荆门科技型中小企业, 是指既除荆门石化等中小企业 (一般规模都较大) 、又除与湖北日月油脂有限公司同类型公司之外的其它所有科技型企业。
二、科技型中小企业内源性发展障碍
原因当然是多方面的。通过对荆门几家有代表性的科技型中小企业实地调研, 并和不少荆门企业家接触、交流, 总结出了科技型中小企业做不强、做不大的四大内部原因。
(一) 企业合伙人之间的矛盾
几个合伙人之间在企业中各自的权利、义务与分担的职责在公司成立时划分不明晰, 在合作的过程中, 合伙人中也没有产生一个绝对的权威。
在企业发展初期, 由于面临的主要矛盾是如何生存, 合伙人一般都能齐心协力, 同甘共苦。一旦日子好过一点, 企业的主要矛盾就从如何生存转变为如何发展。合伙人之间或由于对企业发展的理念不同, 或由于选择的决策方向不同, 或由于经济利益分配的看法不同, 很容易产生矛盾。特别是那些由技术持有人和资金持有人合办的科技型中小企业, 当企业发展到年产值几百万这个规模的时候, 投资方已经收到回报, 技术方对资金的需求也不象以前那样迫切。这时候, 双方观察问题、考虑问题的角度都会发生一些变化, 为了各自的利益很容易产生矛盾。
如果双方不能就产生的矛盾, 进行实时有效的沟通;在企业的规章制度中, 也没有事先对各种可能出现的情况做出明确的规定, 一个很好的企业就可能由此错过成长壮大的市场机遇, 而一直改变不了自己“中小企业”的市场身份。甚至于企业也有可能因矛盾激化而解体。
(二) 企业发展定位不准
企业发展定位不准, 主要是指二个方面, 一是企业在市场中的定位, 二是企业主导产品的技术定位。
不少科技型中小企业刚开始成立的时候, 都把企业在市场中的位置确定为以贸易养技术, 属“贸易型”, 精力大部分放在流通领域。随着竞争的加剧, 贸易的利润率开始下降, 以贸易经营为主的企业就很难有大的突破, 一些从业人员也很难在短时间内适应以技术开发为主的经营战略, 最终导致企业发展后劲不足。荆门几家较有名气的电脑公司都属这种类型。
有的企业尽管属“生产型”, 但将产品定位在较低档次, 没有精品意识、单纯追求过低的成本。往往是进入市场容易, 扩大市场难, 当企业形成一定的规模后, 一般会在二个方面发生问题:要么是由于进入低端市场的门槛低, 竞争者不断涌入, 早期发展顺利的企业如果不能及时调整发展战略, 必将被淹没在众多新加入的竞争者中;要么缺乏战略眼光, 习惯于现有产品的市场开拓, 习惯于围着现有的市场转, 不仅技术上没有独到之处, 对产品进一步创新的投入也不足, 当原有产品逐渐进入成熟期后, 由于没有及时推出新产品, 企业慢慢就被市场淘汰。
(三) 惯性管理思维
科技型中小企业刚开张的时候, 一般人员少, 资金也不多。企业决策与运营都是几个合伙人商量着办, 企业管理的典型特点是:决策简单化、人员使用随意化。这种现象在企业刚开始的时候, 确实有节省开支、管理灵活等优点。随着企业规模不断扩大, 简单的内部管理就逐渐暴露出不少弊病。这就需要企业的管理者及时调整管理思维, 建立与企业发展相适应的较为规范的管理体系。但现实中一些企业容易沉溺于以往成功的惯性思维中, 主观努力往往滞后于客观现实, 导致企业管理出现问题、后劲不足。
惯性思维影响企业发展的另一种表现形式是:企业不能适应由小市场向大市场的转变。一些企业凭借其既有“关系网络”或市场知名度, 产品比较顺利地进入市场, 但当企业发展到一个新的阶段, 就需要走出既有关系网络与固有市场, 参与更大范围内的市场竞争, 这就要求企业改变以往的思维方式, 根据市场经济的特点开拓大市场。由于一些企业不能适应市场变化, 市场开拓进展缓慢, 不仅没有能够拓展新的市场, 原有市场也被外地进入的大企业蚕食, 一旦市场发展的黄金时期过去, 企业就会被边缘化。
还有一种情况:伴随着企业规模的扩张, 企业内部工作人员分工越来越明确, 销售人员与技术人员、管理人员与开发人员、财会人员与办公人员逐渐分离开来, 整个企业的管理费用大幅上升, 企业受市场环境的影响程度越来越大。当市场出现波动, 企业管理者又没有适时调整思维方式, 一旦这种波动持续一段时间, 多数情况下实力不强的科技型中小企业就有可能因为承受不住压力而开始走下坡路。
(四) 盲目冒进带来恶果
一些企业在顺利发展一段时间后, 产生了求大、求快的冒进思想, 这个时候有二种情况可能导致企业失败。或者对国家政策可能的动向缺乏必要的了解, 盲目布点, 或者热衷于上新项目、片面追求经营上的多样化, 特别是未经充分调研, 就贸然进入自己并不熟悉的领域, 导致经营不利、投资失败。
据荆门市工商联介绍, 发展势头很好的一家以经营纺织品出口业务的荆门公司, 亏就吃在这上面。该公司为了单纯追求贸易便利, 在长三角地区布点纺织印染类企业, 却由于环保方面的原因, 面临着在投资所在地无法立足的尴尬。
显然, 在激烈的市场竞争中, 中小企业基于科学精神基础之上的自我认知、自我创造、自我规划是企业发展的基本点, 以“科技”为企业主要特征的科技型中小企业就尤其应该如此!
三、政策建议
目前, 推动科技型中小企业发展的建议大多围绕解决资金不足的问题展开。有“以融资服务为核心”[3]的建议, 有“业务外包以解决科技型中小企业资金短缺”[4]的建议, 有“利用资本市场加快企业发展”[5]的建议, 有“知识产权质押贷款”[6]的建议……
囿于立意, 这里着重针对上述内源性障碍展开讨论。本文的基本观点是:科技型中小企业内源性障碍是客观存在的, 是中小企业生命周期中必然要经历的过程;鉴于科技型中小企业的固有特点, 破解内源性障碍这篇“内部文章”要从政府这个“外部推手”做起、且只能从政府做起, 政府的工作重点就是建立科技型中小企业支撑体系。
(一) 加强创业指导, 提供创业服务
中小企业的经营规模限制了其收集信息的能力, 在财务管理、技术水平、人才素质等方面也逊于大企业。因此, 政府应该为科技型中小企业提供针对性明确的创业指导与创业服务。
具体的服务内容应该包括:建立地方政府参与的中小企业贷款担保机构, 积极为企业引进风险投资, 并借助风险资本的介入, 在管理理念、资金管理、市场开拓等多方位对企业加强培训。强化企业孵化器、生产力促进中心的作用, 充分利用共享空间、共享资源的优势, 有针对性地组织企业进行必要的培训, 通过联合培养、专题讲座、培训班、交流会等多种教育培训服务为科技型中小企业培养熟练工人、技术骨干、企业管理人员乃至企业家本身;积极提供宏观经济、行业发展、市场动态等信息服务和计算机信息网络服务, 为企业提供战略咨询、管理咨询、市场咨询等多方面的咨询或中介服务, 聘请专家为企业进行诊断, 为企业家提供一个互相交流借鉴的机会。
(二) 引导企业强化工作环境建设
许多科技型中小企业因为“中小”特征明显, 企业管理者往往只注重经济效益的追求, 而忽略企业文化建设、忽视良好工作环境的营造。
在中国企业管理情境下, [7]工作环境与知识创造存在相关关系, 特别是工作环境中的工作团队支持, 挑战性工作、工作资源这些因素与知识创造活动存在明显的正相关关系。良好工作环境能够激发员工创造性, 这种创造性正是企业获取竞争力的源泉, 是企业获得持久创新能力的动力。
政府要在为科技型中小企业提供良好外部环境、不断推动企业提高创新能力的同时, 还要引导企业强化工作环境建设, 鼓励企业不断为员工提出具有挑战性、多样性的创新工作, 及时为员工提供有利于创新的工作资源。
(三) 引导企业开拓市场, 推动企业间合作
荆门这样层次的中等城市, 科技型中小企业不同程度存在着“进入市场易, 扩大市场难”的问题!曾有人讲, 怎么样算是为荆门作贡献?!怎么样算是爱荆门?!很简单, “喝金龙泉啤酒, 穿周健西服”。金龙泉是荆门品牌企业, 其产品“金龙泉啤酒”是中国名牌产品;周健西服则是以一位荆门籍企业家名字命名的西服企业, 在荆门有一定的知名度。这个观点非常简单、非常朴素, 实践指导意义则十分深刻。政府就是要针对当地科技型中小企业的产品特点, 多做一些引导人们“喝金龙泉啤酒, 穿周健西服”这一类的事。
在金融海啸冲击下, 中国不少家具企业把产品针对性地调整到拉丁美洲、中东甚至非洲市场, 从策略上避开风暴中心;也有不少玩具出口企业及时调整经营策略, 把目光从国外转移到国内, 不只是看着国外的订单来吃饭, 而是看着中国人的腰包来消费。政府就是要瞄准新的市场, 推动科技型中小企业间合作, 通过建立民间地方商会、行业协会、互助协会、创业协会、革新促进会等, 一方面弥补政策性扶植措施的不足, 一方面提高市场谈判能力, 降低谈判成本。但要切记, 企业间的合作绝不应该是政府的“拉郎配”。
(四) 鼓励技术创新
科技型中小企业的成长主要取决于企业自身创新能力的高低。但现实却是, 科技型中小企业的“中小”特征体现得十分充分, “科技型”特征却相对弱化, 政府就是要鼓励技术创新这个科技型中小企业发展的“牛鼻子”, 强化科技型中小企业的“科技型”特点。
由于资金有限、信息渠道不畅等原因, 科技型中小企业的内部创新能力相对不足, 已经是不争的事实;由于科技型中小企业规模相对较小, 完全依赖其自主创新能力还不太现实。因此, 一个完善的区域创新体系就具有决定性作用。
政府要对中小企业产业结构做出明确规划, 并以产业的优先顺序制定不同优惠措施, 努力促进优先发展的产业率先实现技术升级, 促进中小企业与科研院所、高校及大企业研究部门的合作, 共同研究开发适合中小企业的新产品、新技术、新工艺。同时, 政府要千方百计开源节流、努力降低行政成本, 把有限的资金用到“刀刃”上, 用到科技型中小企业支撑体系的建设上、用到公共技术平台的构建上、用到企业核心竞争力的培育上。金融海啸爆发后, 国家一些税收政策的调整十分有利于企业发展。据税务部门测算, 2009年荆门市企业因税收政策调整, 可得到2.35亿元的好处, 政府要引导科技型中小企业把这些资金真正用到技术改造、新产品开发等内涵发展上。
湖北省钟祥市郢中镇的金汉江纤维素有限公司, 正因为十分注重技术创新, 不仅有效抵御了金融海啸的冲击, 反而变“危”为“机”, 与意大利宾霸公司签订了一份价值200万美元的出口合同, 抢占了部分意大利市场。正如金汉江公司董事长周家贵所言:金融危机还没有见底, 但金汉江心里已经有了底, 新的工艺、新的技术、新的产品扩张了新的市场、占领了新的市场。
(五) 切忌过多介入企业微观经济活动
政府在加强指导、提供服务时, 一定不能过多介入企业微观经济活动, 否则, 事与愿违, 不仅没有为企业发展提供“动力”, 反为有可能演变为“阻力”!
作为市场主体的企业看重的是自身经济效益最大化, 政府工作则不同, 属于公共事务, 强调的是社会效益最大化, 政府职能就是着眼社会、经济和文化协调发展, 通过抓好公务员队伍建设, 为社会提供一流的公共服务……。
政府过多介入微观经济活动, 客观上会造成不公平的竞争。同样是科技型中小企业, 外来企业与本土企业享受的市场待遇却大不相同, 其后果就如人们常说的“招了女婿, 慢待了儿子”, 也有人戏称为“外来和尚好念经”, 极大挫伤了本土科技型中小企业的积极性。
一些本土科技型中小企业本来就相对困难, 再加上市场竞争不公平, 问题就来了。本土与外地二类企业间顶多也就是个零和博弈, 外来企业的市场所“得”不过是本土企业的市场所“失”, 就整个地域经济实力而言, 并没有实质性增长。
参考文献
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[4]王宏达.科技型中小企业的业务外包战略分析[J].技术经济与管理研究, 2004, (5) :77-78.
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[6]龚莉.浅析知识产权质押贷款——科技型中小企业融资新路径[J].江苏科技信息, 2007, (5) :28-30.
政策障碍 篇5
关键词：国有企业,民营资本,混合所有制改革
2013 年党的十八届三中全会上提出进行有中国特色的经济制度改革,明确指出要大力发展混合所有制经济,进一步打开了民营资本进入国有企业的大门。调动民营企业的积极性,让其参与到国企改革中来,正是“国退民进”政策的出发点与落脚点。民营资本参与国有企业混合所有制改革,双方在这一过程中各取所长,将会获得巨大的协同效应,实现双赢。民营资本得以进入重要行业,引进先进管理技术,并在国有企业规模效益的支持下获得巨大收益,实现民营资本的高效运用。国企在保证企业存续的前提下,稳定就业,保证效益。国有资本则能够在无顾虑的条件下适当退出,发挥其引导市场发展方向的重要作用,提高国有资本的运用效益。但在实际发展过程中,由于现行市场状况,民营资本所有者出于对自身发展与资本增值等多方面考虑,对于是否全面参与改革仍存有很多顾虑。本文以辽宁省为例,研究了民营资本参与国有企业混合所有制改革遇到的障碍并提出政策建议。
一、我国民营企业参与混合所有制改革面临的障碍
( 一) 保障制度不完善
改革开放三十多年来我国经济高速发展,国有企业与民营企业在各领域中相互融合、互为补充,并在这种关系中都获益良多。在新的经济发展环境下,混合所有制改革成为我国经济改革的关键环节,重点在于如何处理好国有企业与民营企业、国资与民资的关系。要进行混合所有制改革,必须首先保障民营资本的安全与权益,以政策切实消除民企的种种顾虑,完善民企进入与退出的通道。目前,对于混合所有制改革,我国尚没有明确的法律及制度设计,而更多是在原则和方向上进行把控。
对辽宁省103 名民营企业家的问卷调查结果显示,79. 6% 的企业家表示只有当相关法律法规及制度建设完善后才会考虑对国企的投资活动。自2010 年以来,国家鼓励和引导民营企业投资的政策措施及其实施细则陆续出台: 2005 年出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》( “非公经济36 条”) ,2010年出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》( “新36 条”) 。但这些政策措施的出台还远不能切实保障民营资本的权益。调查结果显示,绝大部分民营企业家认为目前相关保障制度并不完善。对参与混合所有制改革持观望态度的民营企业家占总数的95. 1% 。在国有企业垄断与半垄断的行业,民营企业依然受到诸多限制,如投资比例、投资形式的规定方面,民营企业在行业限制与市场准入方面所面临的歧视仍是亟须解决的关键问题。有87. 4% 的民营企业家表示这是影响其参与改革的重要因素。由于市场公开和透明度不高,民企相较于国企将面临市场主体权益、机会、规则和生产要素等关键资源获得与使用等方面的不平等。民企参与改革的保障制度不完善极大地影响了鼓励和引导民间投资的政策效应。
( 二) 民营企业缺乏控股权
在混合所有制改革中,混合所有制企业获得控股权,并拥有一定的企业决策权和控制权,进而可以获得信息、技术和专利等共享资源,这是民营企业参与国有企业改革时最为关注的问题。一些较有实力的民营企业曾公开表示,除非可以取得国有企业的控股权,否则绝不会贸然入资国有企业。事实上,民企对于控股权的顾虑也是有一定依据的。在国企绝对或相对控股的混合所有制企业中,由于国有资本“一股独大”处于优势地位,未形成投资主体多元化和多元投资主体相互监督与制衡机制。相关数据显示,辽宁成大集团中国有持股占52. 06% 。控股的前十大股东中,国有资本占绝对控制地位,其他九位股东合计持股仅占1. 74% 。辽宁省其他一些公司也存在相同情况。这将导致民企担心国企“一股独大”,民营资本很难控股及拥有一定的决策权力。有92. 2% 的民营企业家表示更愿意向股权多元化的国企投资。在确保盈利的情况下,愿意给存在“一股独大”现象的国企进行投资的民营企业家仅占13. 6% 。在很多国企中,市场化机制严重缺失,政资不分、政企不分导致控股权转移到民企手中更加困难,这是民企不得不忍痛放弃参与混合所有制改革的主要原因( 见表1) 。
( 三) 民营企业利益得不到保障
在大多数参与改革的国有企业中,民营资本相对实力弱、股权占比低,导致缺少话语权。同时,我国国有企业存在大量制度漏洞: 管理制度不规范,治理结构不完善,各级管理层被大股东即国有资本控制,小股东利益很难保障。发生问题时,国资凭借大股东地位,利用绝对控股优势,通过表决权和影响力令企业作出符合国资利益的决策。另外,还存在国有企业分红制度不完善的情况,国资可以利用大股东地位通过表决权影响分红决定,甚至不分红,从而使民资权益受损,直接影响到民企的切身利益。在调研的103 位企业家中,有95 位占97. 2% 的企业家对话语权缺失所造成的切身利益损害表示深深地担忧。民营资本担心其合法权益得不到保障,入资国有资本不是“馅饼”而是“陷阱”,从而使国有企业动员或吸引民营资本进入面临困难。
( 四) 退出机制不健全
混合所有制改革寻求的是民企与国企通过改革的方式在资金和技术等方面实现优势互补。国企与民企面临双向选择,这其中就存在不合适的混合选择,此时退出机制的设计就很必要,在保护民营资本权益上起到了至关重要的作用。在混合所有制改革中,建立健全民营资本退出机制,使民营资本退出自由得以保证,是民营资本关注的又一重要问题。民营资本和国有资本在混合后还要面临方方面面的磨合问题。当磨合不成功时,民企要有路可退。但现行市场中,民企无路可退的现象不可忽视。参与上市公司混合的民企容易转让、抛售股权,但未和上市公司合作的民企退出就相对困难。另一方面,民企也面临着被迫从已经开放的领域和行业退出,如早先的民营航空公司、民营加油站等领域民企最终选择了“退出”。调查中103 位民营企业家全部认为建立规范的退出机制很有必要,其中有87 位民营企业家表示健全的退出机制能促使其更积极地参与混合所有制改革,但他们认为目前退出机制远未达到健全程度。
二、促进民营企业参与国有企业混合所有制改革的政策建议
( 一) 加强相关制度建设
公平竞争的市场环境是民营资本获得发展的基本条件。要切实保障民营资本参与国有企业混合所有制改革,需要加强相关制度建设。首先,要破除经济体制中存在的制度性障碍,对民营资本放宽准入条件,简政放权,减少行政审批和变相审批。加大法律和政策的支持力度,建立相关信息平台,完善信息披露机制,提高信息流通的透明度,方便民营资本进行投资决策。对于一些垄断领域,如金融、石油、电力、铁路、电信等领域要尝试启动适合民营资本参与的项目,促进资金整合,从而实现自身转型升级,形成示范带动效应,使那些没有必要继续实行垄断经营的产业或行业尽快转向混合所有制,带动民营企业参与混合所有制改革。
( 二) 优化股权结构
混合所有制改革后,很多企业中国有资本仍占据绝对优势,处于“一支独大”的地位,为改善这一状况,优化股权结构是国有企业的当务之急。为使股权结构多元化,可以吸收多元投资等方式降低国资股权比例,使股权结构更加合理,从而全面协调国资与民资的关系。还可以将部分国有资本转变为“优先股”。另外,参考双层股权结构设计,合理调整股权结构和公司治理结构,或建立合理的制度保障小股东权益,否则民营资本很可能成为纯粹的财务投资者。要保障民营资本的话语权和合法权益,就要使民营资本在董事会设有代表,参与企业管理,而优化股权结构就是一个重要的途径。如果一家民营企业自身实力欠缺,控股有难度,可鼓励数家民营企业联合控股。
( 三) 切实保障民营企业话语权与切身利益
1. 规范公司治理结构,促进所有权与控制权分离。这是保障民营资本合法权益的有效途径。设计合理的董事会结构,适当扩大董事会规模,增加独立董事数量,选派代表国资股东、民资股东、管理层和职工各方利益的董事,兼顾多方利益。发挥监事会和独立董事在监督方面的积极作用,将更多的监督权分配给民营资本,保证民营资本在监事和独立董事人选上有充分的话语权。从各方面减少民营企业参与改革的顾虑。
2. 完善职业经理人制度。国有企业通过实现市场化配置生产要素和人力资源,推进市场化选聘等内部改革,面向社会公开招聘高级经营管理者,保持董事和经理人的独立性,实现决策权与执行权分权制衡,让董事会和经理人充分参与到决策制定、实施、监督等过程,保证董事会和经理层作出独立判断与决策。同时要建立健全激励制度,采取多元化激励方式,发扬职业经理人精神,调动职业经理人的积极性。努力完善现代企业制度,促进产权明晰化。
3. 建立合理的分红制度体系。根据信号效应理论,分红能够增强企业对市场资本的吸引力,保障股东利益,有利于对资本市场投资功能的引领。但目前我国国企缺乏完善合理的分红制度体系,这导致企业存在很多弊端。当务之急要完善并规范分红制度,严格执行分红政策并加强监督。国有企业在进行分红决策时要充分听取独立董事和中小股东的意见和需求,切实保障中小股东权益,同时还应加大监督检查力度。只有切实保障民营资本的权益和地位,才能消除民营资本入资国有企业的顾虑。
( 四) 建立健全退出机制
建立完善的退出机制能够大大增强民营企业家参与混合所有制改革的决心。五粮液董事长唐桥曾表示“建立明确的退出机制,投资者不管熟悉与否都可进可退,在规划之下资本都可以自由进退。”完善的退出机制既要保证民营资本可自由退出,还要保证民企不被无故驱逐。建立健全退出机制就要使民企拥有话语权和控股权。混合所有制改革的推进还需政府、国企和民企共同努力。
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