集体土地房屋管理研究（共9篇）
集体土地房屋管理研究 篇1
摘要：近年来, 随着城市化进程的不断推进, 城市规划区范围内对集体土地房屋进行征收拆迁的工作日益成为各级政府需要面对的问题。本文分析了目前城市规划区内集体土地房屋拆迁制度存在的缺陷, 介绍该制度包含的几方面内容, 并提出一些优化建议。
关键词：城市规划区,集体土地,房屋拆迁制度
一、概述
由于我国的城市规划区内集体土地拆迁制度在立法层面存在缺失, 制度还不够完善, 导致在对农村集体土地及其房屋进行征收和拆迁时, 存在许多不可调和的问题和矛盾, 引起较大的社会争端。民众抵制拆迁给我国政府的形象产生负面影响, 对社会安定造成威胁。因此, 我们需要对现有的城市规划区内集体土地房屋拆迁制度进行完善与优化。
二、现行制度的缺陷
1现行的城市规划区内集体土地房屋拆迁制度建设的比较粗, 没有太大可操作性, 被拆迁人的合法权益难以得到有效维护, 主要有以下三点:一是缺乏对拆迁人资质的具体规定;二是缺乏对被拆迁人宅基地土地因素的考虑;三是没有对安置地点的具体规定。
2没有将社会公共利益目的拆迁和纯商业目的拆迁很好的区分开来。房屋拆迁根据拆迁后进行的建设类型不同, 可以分为社会公共利益的拆迁和纯为商业利益的拆迁, 但现行的拆迁立法制度没有将两者进行区别对待。拆迁问题造成的一些矛盾和对抗, 主要的是因为国家的征收制度被滥用。国家征收指的是国家强行取得公民财产, 但是, 公民对自己的合法私有财产有着不受侵犯的权利。因此, 行使国家征收的权利时必须要进行严格的限制。
3不分性质的强制拆迁不符合社会的法治原则。为了社会公共设施建设而进行的拆迁, 具有一定的合理性, 但如果是为了商业性目的强制拆迁, 就存在问题了。因为, 在房屋拆迁中, 被拆迁人是处于弱势地位的, 政府的行政权力介入应当是为了保护弱者。拆迁人和被拆迁人本是平等的民事主体, 如若存在不可调和的问题, 应当进行民事诉讼, 由法院最终裁决。行政部门进行强制拆迁, 是行政权不正当的干预了司法权。因此, 目前的拆迁制度既不能很好的保护被拆迁人权益, 又违反了法治原则。
4没有对商业目的拆迁的增值分配进行规范, 造成经济关系不合理。为了商业目的的拆迁, 土地往往是被用来进行经营性建设的, 拆迁后土地明显增值了。而拆迁过程中, 对原土地的使用者实行的还是原价甚至更低的补偿政策, 使土地增值产生的大量利益都转移到了政府和用地单位的手里, 造成了被拆迁人与政府、用地单位间的矛盾。
5政府角色定位不准确
对于大部分人, 房屋是其一生中最重要的财产之一, 对其具有占有、使用、收益和处分的权利。政府应当根据宪法、法律的精神, 对该项权利进行保护。
三、房屋拆迁相关制度
1拆迁实施方案的拟订、批准和执行者
征地拆迁补偿安置方案是集体土地房屋拆迁的重要方面。其拟订和批准, 应当依据不同的拆迁目的, 由不同的机关或组织进行。其拟订过程主要是具体拆迁执行者对方案进行拟订, 然后报上级进行批准审核, 最后又拟订方案者进行执行。
2房屋拆迁补偿安置实施方案。集体土地房屋拆迁的补偿安置实施方案必须先得到土地行政管理机关批准, 才可以进行实施, 此外, 还需要先经过一定程序的公示。房屋拆迁的补偿安置实施方案主要内容如下包括:用地范围内的房屋拆迁调查测算;拆迁计划与拆迁期限;被拆迁人的安置方式及过渡期限;拆迁安置所需房源、相关资料以及证明;补偿安置资金证明与使用计划。
3拆迁实施方案的公布以及公布的时限。拆迁实施方案的公布一般采用公告的形式, 由拆迁人在拆迁范围内公布。公告形式发布时, 应在拆迁的范围内或者其周围比较醒目的地方, 确保能被公众看到。此外, 规模的拆迁工程还需要及时的召开说明会告知被拆迁人。公布拆迁补偿安置方案是为了使被拆迁人能及时了解到拆迁的具体情况与进程, 同时明白自己的权利和义务, 保障拆迁工作能够顺利进行。
四、城市规划区内集体土地房屋拆迁制度的优化相关建议
1拆迁制度中商业目的拆迁和公益目的拆迁有所区别
商业目的的拆迁和公益目的的拆迁必须要进行准确仔细的区分, 因为补偿的标准应该不一样。如果是公益性的拆迁主要就是需要程序正当合理, 同时进行合理的补偿。而对于商业目的的拆迁工程, 要用市场价值规律调节拆迁人和被拆迁人之间的利益关系, 对被拆迁人进行合理的补偿, 保障被拆迁人的合理利益。公共利益的概念要进行明确的界定, 严格限制政府征收行为。公共利益目的的拆迁范围主要有以下几类:国防建设;社会公共交通;社会公用事业;国家水利水电设施;国家公共卫生设施;政府机关单位公共建筑;慈善事业;以及其他的由政府兴办、以公共利益为目的之事业。
2完善为公益目的拆迁的行政强制执行制度。公益目的拆迁工作也必须要有一个合理的拆迁制度, 这样才能够有效的保证拆迁能够满足社会公众的公共需求, 才能够有效的实现公共利益;这样就能够保证拆迁工作不会出现过分的延迟;对于拆迁过程中难免有的纠纷要在保证被拆迁人的司法权益基础上进行调节和仲裁, 在法院裁决期间不能够对有争议的房屋进行强制性拆迁损害被拆迁人的利益;对于特殊情况必须要制定严格的条文规定并且严格的执行管理。
3被拆迁人宅基地使用权的财产权利必须要得到明确, 合理制定拆迁补偿标准
拆迁就算是为了社会公益进行的公益性质的拆迁工作也必须对被拆迁人的权益进行保护, 保护群众的利益也是拆迁工作的重点;因为必须要让群众受益成为拆迁补偿工作的重心;拆迁补偿的标准要尽可能的提高不能够使被拆迁人的生活水平出现降低的情况;一般来说如今国际上对于城市拆迁补偿款的确定都是按照城市房地产市场价格进行考虑确定的, 对于未来的价值也必须要进行评估。
结语
城市规划区内的集体土地房屋拆迁, 关系到城市的发展与被拆迁人的切身利益。如果拆迁问题不做好, 在政府与人民间产生利益纠纷, 造成社会不安定因素产生, 危害到政府的公众形象与和谐社会的建立。因此, 我们应对城市规划区内的集体土地房屋拆迁制度进行严格规范与及时的补充。
参考文献
[1]王乐年, 林合聚, 谢建定.宁波市集体土地房屋拆迁补偿标准不一性问题与原因探析[J].浙江国土资源.2010 (08) .
集体土地房屋管理研究 篇2
（2004年5月26日徐州市人民政府第98号令公布）
第一条 为规范集体土地房屋拆迁的管理，保障城市建设的顺利进行，维护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》等法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本市行政区域城市规划区内征用集体土地（以下简称征地）实施房屋及其地面附着物拆迁，并需要对征地范围内的房屋所有人（以下简称被拆迁人）补偿安臵的，适用本办法。
第三条 市、县（市）、贾汪区土地行政主管部门负责城市规划区内征地房屋拆迁的管理工作。
被拆迁房屋所在地的镇人民政府，街道办事处，村（居）民委员会，以及计划、规划、建设、公安、工商、劳动等部门，应当依据各自职责，做好征地房屋拆迁补偿安臵工作。
第四条 用地单位取得征地批准文件后，可以向土地行政主管部门申请用地范围内暂停办理下列事项：
（一）新批宅基地和其他建设用地；
（二）审批新建、改建、扩建房屋；
（三）办理户口的迁入、分户；
（四）以被拆迁房屋为注册住址办理工商注册登记手续；
（五）审批改变房屋、土地用途。
土地行政主管部门应当就前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续，并在用地范围内予以公告。暂停办理有关事宜的期限自公告之日起，最长不超过十二个月。暂停期限内，擅自办理本条第一款所列事项的，房屋拆迁时不予认定。
暂停期限内，因出生、婚嫁和复转退军人、离退休人员、大中专院校学生及刑满释放人员、解除劳教人员回原籍确需办理户口迁入且符合户籍管理规定的，可到公安部门办理户口迁入手续。公安部门办理户口迁入手续后，应及时抄告土地行政主管部门。
第五条 征地方案公告后，用地单位应当根据征地方案拟订被征用土地范围内的房屋拆迁补偿安臵实施方案并报土地行政主管部门。房屋拆迁补偿安臵实施方案应包括以下内容：
(一)征地范围内房屋拆迁调查测算情况；
(二)拆迁期限；
(三)拆迁方式；
(四)安置方式及过渡期限；(五)安置所需房屋及相关资料、证明；(六)补偿安置资金证明以及使用计划。
第六条 土地行政主管部门应对用地单位提交的房屋拆迁补偿安臵实施方案进行审查，并连同征地补偿安臵方案一并予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。房屋拆迁补偿安臵方案经批准后，由用地单位具体实施。 第七条 在土地行政主管部门公告规定的拆迁期限内，用地单位与被拆迁人应当按照本办法规定和经批准的补偿安臵方案，就补偿、安臵等事项签订房屋拆迁补偿安臵协议。协议应当载明补偿形式、补偿标准、安臵方式、搬迁期限、临时安臵过渡期限、违约责任等内容。
拆迁补偿安臵协议的示范文本，由市土地行政主管部门制定。
第八条 在公告的拆迁期限内，用地单位与被拆迁人经协商达不成拆迁补偿安臵协议的，按国家和省有关规定处理。
第九条 房屋拆迁补偿安臵的依据是房屋的合法建筑面积。
住宅房屋的合法建筑面积是指不超过宅基地面积控制标准，且经乡(镇)人民政府或者土地、规划行政主管部门批准的建筑面积。1987年6月26日《江苏省实施〈土地管理法〉办法》公布实施前建造，以后未经改建、扩建，且仅有此一处宅基地上的住宅房屋，应当认定为合法建筑面积。非住宅房屋的合法建筑面积是指经土地、规划、建设行政主管部门批准的建筑面积。
第十条违章建筑、超过批准期限的临时建筑，以及征地方案公告后擅自进行房屋及其地面附着物新建、改建、扩建的部分，不予补偿、安臵。
第十一条 拆除房屋的地面附着物补偿标准按市人民政府征地补偿及地面附着物补偿标准的规定执行。
第十二条 拆迁范围内村民安臵房，实行迁建安臵或者产权调换安臵。 迁建安臵是指由用地单位按被拆除房屋重臵价格结合成新对被拆迁人予以补偿，并提供迁建用地的有关费用，由村民委员会负责按有关规定办理用地手续，在规划确定的农居点复建村民住宅进行安臵。
产权调换安臵是指由用地单位统一建造多层成套住宅用房，作为产权调换用房，安臵被拆迁人。
第十三条 徐州市城市规划区内实行迁建安臵的，其安臵住房的建筑面积标准按下列规定执行：
（一）六人以上户不得超过二百四十平方米；
（二）四至五人户不得超过二百平方米；
（三）三人以下户不得超过一百三十五平方米。
第十四条 徐州市城市规划区内实行产权调换安臵的，其安臵面积以经依法认定的原住宅用房建筑面积结合被拆迁人家庭人口，按下列标准确定：
（一）每户原人均合法建筑面积四十平方米以上的（含四十平方米）按人均建筑面积四十平方米给予安臵；
（二）每户原人均合法建筑面积四十平方米以下的，按原合法建筑面积给予安臵，但不得低于国家规定的最小户型面积。
安臵的建筑面积与规定的安臵标准面积相等部分，按照原房屋的重臵价格结合成新与安臵房的建安工程造价结算差价；超出部分，建筑面积十平方米以内的按安臵房的成本价结算，超过十平方米的按安臵房的成本价另增百分之三十结算，但最多不得超过三十平方米。
超出人均安臵标准以外的合法建筑面积，按规定给予补偿，不予安臵。 第十五条 徐州市城市规划区内，原合法建筑面积超过一百八十平方米，有下列情况之一的，每户可在原安臵标准基础上增加二十平方米安臵：
（一）家庭人口在二人（含二人）以下的；
（二）被拆迁人丧偶或离异后未再婚且在本市行政区域内无子女的；
（三）被拆迁人配偶户口在外地的；
（四）被拆迁人子女年满十六周岁的；
（五）被拆迁人子女为独生子女的；
（六）被拆迁人已婚尚未生育的。同时符合前款两项或者两项以上照顾条件的，只能享受照顾一次。
第十六条 徐州市城市规划区内拆除私有合法的住宅房屋，自愿放弃安臵并在安臵标准内的，按被拆除房屋重臵价格结合成新另增百分之三十给予一次性综合补偿，安臵标准外的按第十四条第三款给予补偿。所在办事处（镇）、村不再给予安排宅基地。
第十七条 拆除超出宅基地规定标准土地上建设的房屋以及非法买卖宅基地新建、改建的房屋，有合法建房手续的，按规定给予一次性综合补偿，不予安臵。
第十八条 家庭人口是指有正式户口并在被拆除房屋长期居住的成员。临时户口、空挂户口及公告后迁入的户口不予计算，但有下列情况之一的，计入家庭人口：
（一）户口在原房屋所在户中、现正在服役的现役军人；
（二）夫妻之一在外地工作的；
（三）户口在工作单位、实际在原房屋中居住的直系亲属；
（四）原户口在原房屋所在户口中、现正在外地上学的子女；
（五）原户口在原房屋所在户中、现正在服刑的劳教或劳改人员，且服刑前实际居住其中的；
（六）离退休人员回原籍的；
（七）正常出生及婚入人口。
第十九条 被拆除房屋按照安臵标准内的房屋面积支付补助费。
ＨＨ第二十条 被拆迁人在规定的搬迁期限内按期交房的给予奖励，并按交房的先后顺序优先挑选安臵房，并在三日内与拆迁人签订协议并结清房屋差价。否则，视作放弃优先选房权利。
第二十一条 拆除企业自有房屋，有合法建房手续的，根据房屋结构结合成新给予补偿。
因拆迁造成停业、停产等损失的，由用地单位按其补偿额的百分之二十给予一次性综合补助。
第二十二条 拆除办事处（镇）、村（组）有合法建房手续的房屋，根据房屋结构结合成新给予补偿。
第二十三条 被拆除房屋有下列情形之一的，用地单位应当依法办理证据保全：
（一）依法设有抵押权的房屋；
（二）有产权或者使用权纠纷的房屋；
（三）产权人下落不明的房屋；
（四）共有人不能协商达成一致意见的共有房屋；
（五）其它依法需要办理证据保全的房屋。
第二十四条 违反征地拆迁规定，经依法处理后拒不搬迁的，依法强制执行。 第二十五条 阻碍征地拆迁工作人员执行公务，辱骂、殴打征地拆迁工作人员的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第二十六条 征地拆迁工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第二十七条 大中型水利、水电工程建设和采煤塌陷地征地房屋拆迁的补偿安臵办法，按照国家和省的有关规定执行。
第二十八条 徐州市城市规划区内征地拆迁实施本办法的具体标准和相关规定，由市土地行政主管部门会同有关部门拟定，报市人民政府批准后公布施行。 县（市）、贾汪区城市规划区内征地拆迁实施本办法的具体标准和相关规定，由县（市）、贾汪区人民政府制定，报市人民政府备案。
农村集体土地上房屋的初始登记 篇3
一、加强农民对集体土地上房屋登记重要性的认识
当然, 农民作为一个特定的社会群体, 其观念中的“不动产权意识”还没有被唤醒, 村民对办理农村房屋登记的积极性普遍不高。加之在城市征地拆迁中, 农村经济组织均未把房屋权属证书作为拆迁补偿的依据, 故村民更为重视的是土地证而非房产证。只有让村民意识到通过登记确权的不动产才真正是归属于自己的, 他们才会主动向登记部门提出办理权属登记的申请。对此, 房屋登记部门可以通过诸如印制宣传单, 或在报纸、广播、电视、网络等多种媒体加大宣传力度, 强化登记对不动产保护的重要意义。
二、依法行政, 严格执行相关法律法规
一直以来由于农村房屋没有明确的权属登记管理办法和相应的配套规定, 造成了各地行政的不统一, 一些地区甚至出现了规划部门、乡镇乃至村委颁发房屋所有权证的情况。随着《物权法》和《房屋登记办法》等法规的制定、实施, 如今, 对于村民房屋登记我们已经做到了“有法可依”, 那么下一步就是“有法必依”的实施环节, 这是我们今后要着力探索的方向。
三、建立健全配套制度
目前, 各地的集体土地房屋权属登记配套制度尚不完善, 亟待以《房屋登记办法》实施为契机, 使集体土地房屋权属登记向制度化、正规化发展。另外, 按照目前国家相关规定, 对于农村集体土地上房屋初始登记, 实行的是象征性收取10元/本的工本费用。然而实际上, 根据《房屋登记办法》的要求, 初始登记需要工作人员实地查看, 这要消耗一定的人力、财力、物力, 那么仅仅收取房产证的工本费, 对于全国80%以上作为自收自支事业单位性质的房屋登记机构来说, 是“支”远大于“收”的。所以农村集体土地上房屋产权登记办理得越多, 房屋权属登记部门的经济压力就越大, 这样, 势必会影响农房登记工作正常进行。考虑到农民减负问题, 能否在办理集体土地上的房屋权属登记时, 由国家财政给予房屋登记部门适当补贴, 这样既可以为农民减负, 又兼顾了城镇房屋登记机构的实际困难。
四、加强村镇房屋建设的管理力度
集体土地房屋管理研究 篇4
第一章 总则
第一条 为规范征用集体所有土地房屋拆迁的管理，保障建设项目的顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》及其他有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 凡在丽水市城市规划区范围内征用集体所有土地而实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿安置的，适用本规定。农民在原集体所有土地上的房屋被拆迁后，安置建在国有土地上的房屋再次被拆迁适用本规定。
拆迁不属于拆迁所在地农民的集体土地上房屋及其附属物，其补偿、安置的方式、标准按照《丽水市城市房屋拆迁管理办法》执行。
第三条 征用集体所有土地实施房屋拆迁(以下简称房屋拆迁)必须符合城市规划，有利于旧城改造、撤村建居和保护生态环境、文物古迹。
第四条 丽水市国土资源局是本市征用集体所有土地房屋拆迁主管部门(以下简称房屋拆迁主管部门)，负责征用集体所有土地房屋拆迁监督管理工作。
财政、计划、建设、规划、公安、司法、工商、劳动、文化、环保等部门应当按照各自职责，互相配合，共同做好征用集体所有土地房屋拆迁管理工作。
规划部门在确定建设用地范围时，对建设征地范围内需要拆迁的住宅、生产经营房屋以及村集体公共设施，应当按照城市规划同步确定安置用地范围。
第五条 拆迁人必须按照本规定对被拆迁人给予补偿和安置;被拆迁人必须服从征地建设的需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁。
莲都区政府以及拆迁安置所在乡(镇)人民政府(街道办事处)、村(居)民委员会，应当协助拆迁人做好被拆迁人的搬迁动员工作。
第六条 拆迁人是指取得征用集体土地房屋拆迁许可证的单位。
被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。
第二章 拆迁管理
第七条 征用集体所有土地需拆迁房屋的，在规划确定征地范围后，房屋拆迁主管部门应当将建设项目名称、征地范围以预公告的形式予以发布。预公告发布后，征地范围内的房屋所有权人有下列情形的，不作为安置的依据：
(一)户口迁入、分户的;
(二)房屋买卖、交换、改(扩)建、析产、赠与、分户、租赁、抵押、典当等的;
(三)领取营业执照、临时营业执照的。
征地预公告应当抄告公安、房地产管理、工商等相关部门，有关部门应当协助配合。
第八条 拆迁人应当在征地公告发布5日内向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请;房屋拆迁主管部门应当自收到申请之日起10日内，对符合条件的予以批准实施拆迁，并颁发征用集体土地房屋拆迁许可证。
拆迁人在批准之日起5日内，将建设项目名称、拆迁人、拆迁范围、拆迁期限、拆迁补偿安置方案等予以公告。
实施房屋拆迁不得超越批准的拆迁范围和规定的拆迁期限。
拆迁人自取得征用集体土地房屋拆迁许可证之日起3个月内不实施房屋拆迁的，征用集体土地房屋拆迁许可证自然失效，并由拆迁主管部门予以通告。
需变更拆迁范围的，应当重新办理领证手续;延期拆迁的，应当办理延期手续;终止拆迁项目的，应当及时办理注销手续。
第九条 房屋拆迁可由拆迁人自行拆迁，也可由拆迁人委托具有房屋拆迁资质的单位实施。
第十条 拆迁人应当按照规定查明被拆迁人的户籍、家庭常住户口人数、被拆迁房屋及其附属物状况等事项。
被拆迁人必须如实申报被拆迁房屋及其附属物的产权、户籍等有关情况。
被拆迁人家庭的常住户口人数以公安部门颁发的户口簿为准。
第十一条 在房屋拆迁通告规定的拆迁期限内，拆迁人与被拆迁人应当按照本规定，就补偿、安置等事项签订房屋拆迁补偿安置协议。协议应当明确补偿形式、补偿金额、安置方式、安置用房面积、安置地点、搬迁期限、过渡方式、过渡期限和违约责任等事项。房屋拆迁补偿安置协议应当送房屋拆迁主管部门备案。
第十二条 被拆迁人签订《拆迁安置补偿协议》时，必须提供《房屋所有权证》和《集体土地使用权证》。当上述两证记载的建筑占地面积不一致时，如选择货币安置、公寓安置的，以《房屋所有权证》上记载为准，如果选择迁建安置的，以《集体土地使用权证》上记载为准。两证不全或无证的，但其权源合法、产权明晰的，经有关部门确权后予以登记。
第十三条 被拆迁房屋需要货币补偿的，以政府公布的货币补偿基准价为依据，在实施房屋拆迁前根据被拆房屋的区位、用途、环境、结构、建筑面积、成新、层次、朝向等因素，由具有法定评估资格的房地产评估机构评估确定。
房屋拆迁重置价格、附属物价格、装修价格、临时安置补助费、搬家补助费、停业损失补助费等按照市政府有关部门规定的标准执行。
第十四条 拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，或者依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。
第十五条 拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁主管部门依法作出行政决定。
房屋拆迁主管部门应当在收到申请之日30日内，依法作出行政决定。行政决定作出前，房屋拆迁主管部门应当充分听取各方意见。
当事人对行政决定不服的，可依法申请行政复议或向人民法院起诉。
第十六条 被拆迁人或者房屋承租人在行政决定规定的搬迁期限内不搬迁的，由房屋拆迁主管部门依法申请人民法院强制拆迁。
实施强制拆迁前，拆迁人应当就拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。
第十七条 拆除有产权、使用权纠纷或其他产权不明的房屋，在拆迁通告规定的搬迁期限内不能解决纠纷或明晰产权、使用权的，由拆迁人提出补偿安置方案，报房屋拆迁主管部门批准后予以拆迁。拆迁前房屋拆迁主管部门应当会同有关部门组织拆迁人对需拆除房屋作勘察记录，并向公证机关办理证据保全。
第十八条 拆迁用地范围内的违法建筑、临时建筑按照以下规定处理：
(一)拆迁用地范围内的违法建筑、超过批准期限的临时建筑，必须在拆迁通告规定的拆迁期限内自行拆除，不予补偿。
(二)拆除未明确规定使用年限，而建设、国土资源部门在审批中已注明实施城市规划时须无偿拆除的建筑物，必须在拆迁通告规定的拆迁期限内自行拆除，不予补偿。
(三)拆除未超过批准期限的临时建筑，可根据使用年限给予适当补偿，但不予安置。
(四)被拆迁人在房屋拆除前已依法取得宅基地建造新房，但未按照规定拆除旧房的，该旧房不予补偿，并应当在拆迁通告规定的拆迁期限内自行拆除。
(五)被拆迁人在房屋拆迁通告发布后，进行装修、改(扩)建的部分一律不予补偿，不作为安置依据。
第十九条 公安、教育、供水、供电、税务等部门和单位应当凭房屋拆迁主管部门的拆迁证明，及时办理和安排被拆迁人的户口转移、子女转学转托、购房减(免)税以及用电、用水等事宜。
第三章 住宅用房拆迁补偿与安置
第二十条 被拆迁人属于拆迁所在地农民的，被拆除的住宅房屋，实行货币安置、公寓安置或迁建安置。
货币安置指由拆迁人按照被拆住宅房屋的货币补偿金额，提供安置资金，由被拆迁人自行解决住宅房屋。
公寓安置是指以政府或拆迁人提供的多层成套住宅房屋，作为产权调换用房，安置被拆迁人。
迁建安置是指由拆迁人按照被拆住宅房屋重置价结合成新对被拆迁人予以补偿，并按照有关规定办理用地手续，在规划确定的地点建房进行安置。
第二十一条 货币安置。实行货币安置的，按照以下规定办理：
(一)被拆房屋货币补偿金额由具有法定资格评估机构以房屋拆迁许可证核发时政府公布的货币补偿基准价为基本依据，根据被拆房屋的区位、用途、环境、结构、建筑面积、成新、层次、朝向等因素评估确定。
评估机构在确定被拆迁房屋的房地产市场评估价格前，应当听取被拆迁人的意见。
货币补偿基准价的确定，参照《丽水市城市房屋拆迁管理办法》的方法执行。被拆迁房屋的房地产市场评估价格实行公示制。
(二)被拆房屋按照货币补偿金额给予补偿后，按房地产评估价再给予被拆迁人20%的奖励。
第二十二条 公寓安置。实行公寓安置的，按照以下规定办理：
(一)公寓安置房实行统一规划，由市政府或拆迁人统一建设，土地供应方式为出让，公寓安置房可以直接上市交易。
(二)被拆迁人在丽水城市规划区内只有一处集体所有土地上的住宅房屋的，安置的住房面积按照以下标准执行：
1-2人户，被拆房屋建筑面积不足80平方米的，安置建筑面积为80平方米;被拆房屋建筑面积在80-120平方米的，按照被拆房屋建筑面积安置;被拆房屋建筑面积超过120平方米的，安置建筑面积为120平方米。
3人户，被拆房屋建筑面积不足120平方米的，安置建筑面积为120平方米;被拆房屋建筑面积在120-180平方米的，按照被拆房屋建筑面积安置;被拆房屋建筑面积超过180平方米的，安置建筑面积为180平方米。
4人户，被拆房屋建筑面积不足180平方米的，安置建筑面积为180平方米;被拆房屋建筑面积在180-240平方米的，按照被拆房屋建筑面积安置;被拆房屋建筑面积超过240平方米的，安置建筑面积为240平方米。
5人以上户，被拆房屋建筑面积不足240平方米的，安置建筑面积为240平方米;被拆房屋建筑面积在240-300平方米的，按照被拆房屋建筑面积安置;被拆房屋建筑面积超过300平方米的，安置建筑面积为300平方米。
(三)被拆迁人在丽水城市规划区内有多处集体所有土地上住宅房屋的，在实行安置时应当合并计算其住宅房屋面积。
(四)公寓安置房的货币结算：
安置房建筑面积与被拆房屋建筑面积相等的部分，按被拆房屋重置价结合成新进行差价结算;
当安置建筑面积大于被拆房屋建筑面积时，如果安置房面积在安置标准范围内，面积超出部分按照安置房成本价结算，如果安置房面积高于安置标准，面积超出部分按照安置房竣工时同类地段商品房市场价结算;
当被拆房屋建筑面积大于安置房建筑面积时，超出部分按照货币补偿标准给予补偿。
公寓安置房因自然产权不可分割而使总安置面积增加在五平方米以内的部分，按照公寓安置房成本价结算。
公寓安置房成本价由拆迁人报价格主管部门核准。
第二十三条 迁建安置。实行迁建安置的，按照以下规定办理：
(一)被拆迁人选择异地安置并同意进入指定安置地点的，可以实行迁建安置。
(二)迁建安置用地应当在城市规划指导下集中统一规划。
(三)实行迁建安置的，安排住宅房屋建筑占地面积根据被拆迁人家庭的常住户口人数，划分为四个标准执行：
3人以下户：安排房屋建筑占地面积为54平方米;
4人户：安排房屋建筑占地面积为72平方米;
5人户：安排房屋建筑占地面积为90平方米;
6人以上户：安排房屋建筑占地面积为108平方米。
(四)被拆除的房屋，根据不同情况予以补偿：
当被拆房屋建筑占地面积少于或等于新安排房屋建筑占地面积时，如果被拆房屋建筑面积少于(含等于)新建房屋建筑面积的，被拆房屋按照重置价结合成新给予补偿，如果被拆房屋建筑面积多于新建房屋建筑面积的，超出部分在扣除该部分建筑面积所分摊的土地成本费用后，按货币补偿标准给予补偿。
当被拆房屋建筑占地面积大于新安排房屋建筑占地面积时，其被拆房屋建筑占地面积与新建房屋建筑占地相等部分的房屋建筑面积，按上款规定补偿，其余部分按货币补偿标准给予补偿。在上述补偿标准中，同一户如有不同层次的被拆房屋，其房屋建筑面积应按该房屋的建筑占地面积平均分摊计算。
(五)新安排房屋建筑占地面积与被拆房屋建筑占地面积相等部分(包括间距)征地和安置点的各种费用，以及新安排房屋建筑面积与被拆房屋建筑面积相等部分的各种规费由拆迁人支付;超过被拆房屋建筑占地和建筑面积(包括间距)部分的土地成本费和各种规费由被拆迁人支付。
第二十四条 实行公寓和迁建安置的，安置人口按照被拆迁人家庭常住户口人数确定，有下列情形之一的，可增加一个安置人口：
(一)已婚尚未有子女的;
(二)已领取独生子女证的;
被拆迁人家庭成员在本村虽无常住户口，但属下列情形之一的，可计入安置人口：
(一)与本村村民结婚3年以上的农业户口的配偶;
(二)配偶为非农业人口且未享受房改房、集资房政策或购买过经济适用房的;
(三)子女为非农业人口，尚未成家随父母居住，且未享受房改房、集资房政策或购买过经济适用房的;
(四)原户口在本村的现役、复转退军人(不含现役军官和已在外结婚定居人口);
(五)原户口在本村的大中专院校在校学生;
(六)原户口在本村的监狱服刑、劳动教养人员;
(七)法律、法规规定的其他人员。
第二十五条 被拆迁人有下列情况之一的，不作为公寓安置和迁建安置的人口计入：
(一)不符合分家立户条件的;
(二)父母与子女虽独立分户，但父母随子女居住且已享受过审批建房的;
(三)买卖或以其它形式转让房屋的;
(四)其他不符合公寓安置和迁建安置条件的。
第二十六条 被拆迁人有下列情况之一的，不予迁建安置：
(一)被拆迁住宅建筑占地面积未达到36平方米的;
(二)除被拆除的住宅外，另有一处及一处以上集体土地住宅房屋产权的。
第四章 非住宅用房及其他拆迁
第二十七条 拆迁集体土地上的生产用房，在拆迁通告发布时仍在生产的，可以实行产权调换或异地建房，但安置后的房屋使用性质不变。
拆迁集体土地上的房屋，经有关部门认定，确需改变用途的，经批准并按有关规定补交出让金后，按新用途的房屋补偿标准进行补偿。
第二十八条 拆除住宅附属的禽畜棚舍、室外厕所、门斗等，均不作原住宅用房建筑面积计算，由拆迁人给予相应的折价补偿。
第五章 附则
第二十九条 原拆迁集体土地上房屋及其附属物的有关规定与本规定不符的，以本规定为准。
第三十条 丽水经济开发区范围内因征用集体所有土地而涉及拆除房屋及其附属物的安置、补偿等事宜，参照本规定执行。
第三十一条 本规定自2003年10月1日起施行。
集体土地房屋管理研究 篇5
金绍达：原建设部《城市房屋权属登记管理办法》将这种登记明确为初始登记，其第16条规定：“集体土地上的房屋转为国有土地上的房屋，申请人应……申请房屋所有权初始登记”。这是因为在当时，集体土地上的房屋登记由建设行政主管部门管辖，对国有土地上的房屋登记机构来说，这种登记仍然是最初的登记。
《房屋登记办法》没有直接规定这种登记属于何种登记，但我认为应当是属于变更登记，理由如下：
国家已经规定了统一房屋登记机构，集体土地上的房屋登记，也应当由房屋登记机构统一管辖。已经办理了集体土地上的房屋所有权登记，说明该物权已经进行公示，不动产物权登记已经完成。土地性质的变更，只是登记的事项发生变化。而房屋所有权初始登记，应当是房屋所有权的首次登记，是房屋权利的第一次登记，这一登记对其后发生的物权变动具有原始根据的效力(参见《房屋登记办法释义》第121页)。再次要求登记，就已经不是房屋权利的第一次登记。已经进行过初始登记的房屋，其占用的土地性质由集体变为国有，这属于《房屋登记办法》第36条所说的“法律、法规规定的其他情形”，所以应当办理变更登记。
在办理时，申请人应提交申请人的身份证明、国有土地使用权证和原房屋所有权证。国有土地使用权证和房屋所有权证上所载的权利人名称应当和申请人身份证明上的名称完全一致。登记部门受理后，按变更登记进行审批，然后将登记事项记载于登记簿，重新发给权属证书。
集体土地房屋管理研究 篇6
一、开展集体土地房屋登记的重要性
(一) 开展集体土地房屋登记是维护物权的重要途径。根据我国《物权法》的规定, 房屋物权的生效有三种途径:一是物权的设立、变更、转让和消灭, 经房屋登记机构依法登记, 发生效力;未经登记, 不发生效力;二是因合法建造的房屋, 自事实行为成就时发生效力;三是因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等, 导致物权设立、变更、转让或者消灭的, 自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。这三种途径, 归根结底都必须进行登记, 因此房屋登记制度是保护财产权利的最基本、最有效的法律制度。
(二) 开展集体土地房屋登记既符合上级要求, 也符合广大农民群众的切身利益。一是上级有要求。2008年丽水市政府出台的《关于推进集体土地住房抵押贷款工作的意见》 (丽政办发[2008]78号) 就提出:“土地、建设部门要积极做好集体土地住房土地使用权和房屋产权的权属登记和发证工作, 为开展农房抵押贷款奠定基础”。2009年, 丽水市委的[2009]4号文件明确了任务, 市政府办公室为加快这项工作的推进, 专门发了《关于加强农村房屋登记工作的通知》 (丽政办发[2009]53号) , 通知对农村房屋登记工作目标任务与实施步骤、职责分工与工作要求、组织领导等三个方面内容作了明确的规定。因此, 集体土地房屋登记工作, 就是要落实市委市政府的有关工作部署。二是群众迫切需要。改革开放30年以来, 城乡面貌发生了巨大变化, 农民对房地产权利认识也有了显著提高。但是, 目前房屋登记工作主要是针对城市国有土地上开发建成的土地房屋进行登记。长期以来, 在集体土地的建设房屋仅限于宅基地登记, 而没有进行房屋登记, 农民辛辛苦苦建起的住房只满足了基本的居住需要, 却没有充分发挥其权益的作用, 严重影响和制约了农民财产性收入和创业的积极性、主动性。三是外地有经验。浙江省一些市县如舟山、义乌等地也开展了集体土地、房屋登记工作, 很大程度上拓宽了农民融资渠道, 取得了一定的经验和做法, 起到了较好的示范作用, 同时也推动了集体土地经济的发展。
(三) 开展集体土地房屋登记是落实科学发展观, 实现城乡统筹, 建设社会主义新农村的必然要求。党的十七届三中全会指出, 我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段, 进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。将房屋登记制度扩大到农村, 实行城乡统一管理模式, 适应当前发展的阶段性特征和农村改革发展的新形势, 有利于破除城乡二元结构, 促进农村人口向城镇集中, 实现城乡互动, 人口互迁。农村房屋依法得到流转、处置, 可解除农民的后顾之忧, 引导他们向城市中心镇和集中社区集聚, 推动村庄整合, 促进城乡统筹。同时实施这项制度, 还有利于形成城乡一体的房地产市场, 发挥房地产资源优势和带动作用, 这对于加强村镇规划建设, 调整农村产业结构, 实现农民增收, 促进农村经济健康持续发展等都具有积极的推动作用。
二、做好集体土地房屋登记工作措施
(一) 加大宣传。
集体土地房屋登记工作具有政策性强、覆盖面宽、工作量大、情况复杂的特点, 要精心组织, 认真做好宣传发动工作, 充分利用电视、广播、报纸、宣传栏、宣传册等多种形式开展更为广泛的宣传。通过宣传使广大权利人充分了解自身的权利和义务, 了解房屋登记程序、登记内容和必收要件, 从而使登记工作得到推动。
(二) 现场服务。
在开展集体土地房屋登记工作时, 坚持从农民的实际需求出发, 开展现场服务, 即下村现场受理、调查、测量、公告、发证, 不让农民朋友多跑路。同时尊重农民的生产生活习惯, 合理安排工作时间, 以耐心、认真、细致的工作作风取得农民群众的认可, 使这项工作得以扎扎实实地开展。
(三) 减免办理。
集体土地房屋权属登记发证工作是政府重视民生、关注民生的重大举措, 在惠及百姓的政策上有重大突破, 部分费用由政府承担, 群众只要符合登记条件的, 即可办理房屋登记。
(四) 提高效率。
为了加快集体土地房屋登记工作进度, 确保按时、按量、高标准完成任务, 要认真梳理房屋登记流程, 简化办证程序, 缩短办证时间, 提高服务质量, 及时研究解决房屋登记中的难点问题, 高效率完成各项工作。
(五) 规范操作。
集中开展集体土地、房屋登记工作必须积极稳妥、规范有序的进行, 一要明确登记原则;二要严格登记程序;三要确保全面推开;四要严肃工作纪律, 确保登记工作的顺利进行。
集体土地房屋管理研究 篇7
1988年, 原村民张某与丈夫李某自建楼房2间、平房1间, 在1993年土地初始登记时, 领取了集体土地建设使用证。后因李某调动工作, 来到某市工作, 考虑夫妻分居生活不方便, 后张某也随李某来到该市定居。1995年, 张某的户口从农村迁入该市区转为非农户口。1996年该市农村房屋产权普查登记时, 张某因不知晓未登记。现张某已年老, 欲回家乡原房屋内居住, 于是在2009年3月提供建设工程许可证、集体土地建设使用证向房屋产权机关申请登记。因张某、李某现为城市户口, 且张某及李某也不能提供目前属于该村村民的证明, 不符合《房屋登记办法》及《土地管理法》的有关规定, 因而房产登记机关没有为其办理房产登记。
问题:
1.曾经为村民, 现在为城市居民, 其取得的农村房屋如何登记?
2.能够成为农村房屋所有权人的主体有哪些?
3.农村房屋转移登记的法定情形有哪些?
●剖析
1.曾为村民, 现为城市居民, 其取得的农村房屋如何登记?
曾为村民, 现为城市居民, 其取得的农村房屋, 笔者以为应按其建房时的历史背景下的法律政策“考量”。如果建房时是村民, 按当时的规定又取得了合法的建房手续, 就应为其办理集体土地上的房屋登记。理由有如下两条。
(1) 国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》 (1995年) 第48条规定:“非农业户口居民 (含华侨) 原在农村的宅基地, 房屋产权没有变化的, 可依法确认其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的, 土地使用权由集体收回。”从该规定可以看出, 只要房屋依然存在, 且房屋的产权没有变化, 该宅基地上房屋的产权依然是非农业户口人员的, 他们依然在原有的范围享有宅基地使用权。当然, 如果要将房屋拆除重建, 必须经过有关政府部门的批准, 否则无权重建。因为非农业户口人员已经不是本村集体经济组织成员, 不再享有使用本村集体经济组织的宅基地权利。
(2) 按1982年国务院发布《村镇建房用地管理条例》第18条和1988年修改发布的《土地管理法》 (该次的修改文本一直生效到1998年12月31日) 第41条规定, 城镇居民在农村集体土地上建房并没有禁止, 经过有效批准是允许的, 况且该案当事人曾经是该村村民。张某和李某是1988年建房, 1993年领取了集体土地建设使用证, 申请登记时又提供了建设工程许可证, 所提交的主要材料齐全。可直接适用于前述两部法律规定, 为其办理集体土地上的房屋登记。
2.能够成为农村房屋所有权人的主体有哪些?
按现行《土地管理法》第43条规定, 集体所有的土地只能进行村民住宅、乡镇 (村) 企业、乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设。也就是说一般只有村民、乡 (镇) 村企业和乡 (镇) 村公共设施和公益事业的共有人三类主体能成为农村房屋所有权人。除此之外, 还有下列另外的情形:
(1) 限制城镇居民到农村建房买房的是1999年1月1日起生效的《土地管理法》 (同年, 国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定:农民的住宅不得向城市居民出售, 有关部门不得为违法购买的住宅发放土地使用证和房产证) 。如前所述, 在此之前的《土地管理法》和1982年国务院《村镇建房用地条例》的规定, 经过有效批准, 城镇居民可以在农村集体土地上建房。因此, 在1999年1月1日前, 农村房屋所有权人的主体还可以包括城镇居民。
(2) 因乡 (镇) 、村企业破产、兼并或因其厂房等建筑抵押导致转让的, 其房屋买受人也可以成为农村房屋所有权人的主体。
(3) 以上情况, 还不包括因法律、法规另有规定而取得农村房屋所有权者。
3.农村房屋转移登记的法定情形有哪些?
《房屋登记办法》第八十七条规定:“申请农村村民住房所有权转移登记, 受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的, 除法律、法规另有规定外, 房屋登记机构应当不予受理。”
从上述规定可以看出, 农村房屋转移登记的法定情形如下所述。
(1) 受让人属于房屋所在地农村集体经济组织成员。
(2) 依法律、法规另有规定转移的主要还有以下三种情况。
(1) 宅基地上的房屋城市居民可以继承。
按《继承法》和《物权法》的规定, 符合《继承法》所规定的房屋继承人, 从继承开始时, 即便不进行物权登记, 也就取得了所有权。
(2) 人民法院如将宅基地上的房屋判给他人, 登记机构可以办理转移登记。
最高人民法院、国土资源部、建设部法发[2004]5号《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十四条规定:“人民法院执行集体土地使用权时, 经与国土资源管理部门取得一致意见后, 可以裁定予以处理。”
(3) 配偶为房屋所在地集体经济组织成员的城市居民, 可以以夫妻共有财产名义申请宅基地上房屋登记。
依据《婚姻法》的规定, 夫妻共有房产包括:一是夫妻在婚姻关系存续期间所得的房产;二是按《婚姻法》第十九条的规定约定为共同所有的一方的婚前房产。
●专家点评
本案例的焦点问题是集体土地上房屋登记问题。集体土地的特殊性, 特别是宅基地的特殊性, 造成了城乡房屋登记存在一定的差异。城市居民在农村建造的房屋是否予以登记, 一直是大家讨论和关注的热点问题。通过该案例, 特别是案例的剖析, 我们可以看出, 该问题的关键是如何准确把握好法律、政策的适用问题, 把握好法不溯及既往原则, 法不溯及既往即原则上法律不得适用于其施行前发生的行为或事件, 从而改变该行为和事件依据旧法所取得的法律效果。
集体土地房屋管理研究 篇8
关键词：集体土地,房屋征收,补偿,低估,原因
根据我国《土地管理法》, 集体土地上房屋被征收是作为“地上附着物”补偿的, 这或许缘于农村房屋在该法颁行时太过廉价而未引起关注。由于征占集体土地过程中存在大量农村房屋的拆迁补偿, 其价值随城乡统筹发展而不断增长, 已纳入城市规划区的“城中村”、城乡结合部的房屋尤其如此。现实中集体土地上房屋征收补偿价值总体被低估。其中有法律制度安排, 征收的程序、技术设计等方面的原因, 也有强势政府对土地财政的过度依赖而与民争富的利益因素的驱动。
一、集体建设用地及宅基地使用权价值在征收补偿中被虚化
实际上, 在几乎所有的房屋征收中, 真正的征收标的并不是当事人的房屋, 而是房屋下面的土地。房屋不过是土地上的附着物而已。政府征收当事人的“破房子”的直接目的就是将其拆除, 然后将房屋下面的土地转用作他途[1]。故集体土地用益物权的价值才是征收补偿的主角。《物权法》将建设用地使用权和宅基地使用权规定为用益物权, 前者成立于国有土地和集体土地之上, 后者仅成立于集体土地之上。尽管被赋予了法律名份且拥有物权凭证 (1) , 集体土地用益物权人却未能在征收补偿中获得相应的权利价值。
(一) “拆迁包干”变通补偿集体土地用益物权的尝试遭审计否定
征收集体土地的地方政府除补偿集体土地所有权外, 对集体土地上房屋所有权人通常还会补偿土地使用权, 只不过补偿标准多为地方政府核定的基准地价, 它既非重置成本也非市场价格, 与国有建设用地价格存在较大差距。倘若集体土地上房屋位于城镇规划区内, 土地使用权基准地价与相邻国有建设用地市场价的差距就凸显出来。如何弥补这一差距、顺利实施征收拆迁、保障公益项目建设进度, 成为考验地方政府的现实课题。
笔者以工作实例说明集体土地用益物权价值虚化的尴尬。京沪高速铁路规划线位横穿纳入城市规划区的某村庄, 管线改移需搬迁腾退32户村民住宅。当地政府统筹考虑该村房屋拆迁补偿与相邻国有土地上房屋征收补偿, 适用了与周边旧村改造不同的拆迁补偿政策, 于2009年初委托完成了估价。被拆迁总面积5 568平方米, 拆迁补偿标准10 500元/平方米, 拆迁补偿总额5 846万元。就2009年初的评估时点看, 每平方米超过一万元的补偿标准已非常接近当地国有土地上房屋征收补偿价格, 远远超出集体土地上房屋重置成本, 超出部分实际上就是对集体土地用益物权的补偿。鉴于工期紧迫, 为调动村集体积极性, 将拆迁矛盾和补偿分配问题化解在村集体内部, 尽快实施搬迁腾退, 当地政府创新举措, 于2009年5月与村集体签订委托拆迁包干协议, 明确了腾退期限, 将评估的拆迁补偿款全额支付给了该村村委会。建设单位、当地政府、村集体三方对此均予认可。在村集体努力下, 同年6月, 32户村民住宅按期腾退, 施工单位进场。拆迁补偿费实际发生5 173万元, 拆迁包干费结余673万元, 村集体按委托协议予以留存。至此, 多方共赢局面形成: (1) 建设单位赢得了建设工期; (2) 地方政府统筹城乡发展, 从结果上实现了征收集体土地上房屋的公正补偿; (3) 属地村集体组织拆迁腾退有序、有力, 并节约了拆迁成本、实现了集体留存; (4) 腾退村民总体满意拆迁补偿, 因为村集体作了有效平衡。
对于上述做法, 国家审计部门2011年依法审计后出具了否定意见:一是拆迁补偿不应适用不同政策而造成与周边旧村改造补偿的差距, 二是村集体截留国家拆迁补偿专项资金涉嫌违反国土资源部《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》中“确保征地补偿费用及时足额支付到位, 防止出现拖欠、截留、挪用问题”的规定。当地政府不得不就拆迁补偿适用不同政策作说明, 指出该村分期实施旧村改造时间跨度长, 土地开发政策、村域情况、拆迁成本都发生了巨变, 改造资金无法平衡, 改造进展缓慢, 难以满足工期需要;同时责令村集体原渠道全额退回节余费用, 并检讨拆迁包干做法。可以想见, 倘若当地政府因循守旧, 不变相认可宅基地使用权价值, 村集体恐怕不会接受限额过低的拆迁委托;若无村集体积极介入, 在短短一个月内完成腾退几无可能, 除非暴力拆迁, 由此引发的工期滞后成本或社会治安成本都会远远超出变相认可宅基地使用权价值的补偿。当地政府的创新与村集体的努力遭遇如此结果, 该是何等尴尬!集体土地用益物权价值被低估符合规定, 被充分补偿却遭遇审计否定, 这是怎样一种逻辑?
(二) 集体土地用益物权价值在征收补偿中被虚化
《物权法》第42条是关于征收补偿的最核心条款, 其中第3款规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产, 应当依法给予拆迁补偿, 维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的, 还应当保障被征收人的居住条件”。不过, 该条款并没有明确任何补偿原则、标准、范围、程序或救济, 呈现出意义宣示超过实际功效、重原则规定轻实务处理的特点。从立法例上看, 将征收补偿规定置于“所有权”编而非“总则”编, 耐人寻味。立法者的意图当然不是只承认补偿因征收消灭的所有权, 也支持补偿由此消灭的用益物权、优先补偿由此消灭的担保物权。用益物权中的土地承包经营权、建设用地使用权的征收补偿分别通过该法第132条、第148条指引适用第42条, 而宅基地使用权、地役权的征收补偿未单独制定条款, 应适用“用益物权”编“一般规定”章的第121条。列入同一编的用益物权, 征收补偿立法竟然区别对待, 这本身就涉嫌违反同权同利规则。该法第121条规定因不动产或动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的, 用益物权人有权获得相应补偿。然而, 对比研究后发现, 第121条、第132条、第148条与第42条在兼容性上存在问题:前三者补偿的是用益物权, 如何适用后者关于所有权征收的补偿?毕竟它们的权能存在重大差异。抛开与本文主题不相关的第132条, 第148条与第121条也存在严重冲突, 国有建设用地使用权被征收时不能获得完全补偿, 而只是“退还相应的出让金”, 相当于剥夺被征收人获取建设用地使用权真实价值与其土地出让金之间差价的正当权益[2]。同法第151条规定, 集体所有的土地作为建设用地的, 应当依照土地管理法等法律规定办理, 而这些被准用的在先规范尚未确立集体建设用地使用权作为用益物权的法律地位, 更无只言片语提及对集体建设用地使用权的征收补偿, 故而在法律上完全剥夺了被征收人获取集体建设用地使用权价值的正当权益。《物权法》关于宅基地使用权的规定没有任何新意, 依然是准用土地管理法等法律规定, 而这些规定依然没有明确任何征收补偿原则、标准或范围, 从而不具有可操作性。如果国有、集体建设用地使用权和宅基地使用权被征收都不能获得足额补偿, 第121条关于用益物权征收补偿的一般规定还有什么意义?被指引适用的第42条即便能够规定得很细致, 又如何适用于集体土地用益物权的征收补偿?
笔者不揣肤浅, 以为有关集体土地用益物权征收补偿的法律规定呈现三个特点, 即空洞、矛盾、残缺, 这些导致集体建设用地及宅基地使用权价值在征收补偿中被严重虚化。由于国家层面缺乏可操作的法律规范, 集体土地用益物权的征收补偿只能由各地自行其是, 直接结果就是价值被普遍低估。
二、集体土地上房屋所有权价值在征收补偿中被弱化
(一) 集体土地上房屋收益权价值在征收补偿中被有限认定
所有权具备完整的四项权能, 其中收益权之于非居住房屋比居住房屋更为重要, 因为前者主要服务于生产经营活动。不过, 居住房屋并不排除依法用于生产经营, 此时收益权就从占有、使用功能中凸显出来。收益权价值与停产、停业损失补偿是一个硬币的两个面。用于生产经营活动的房屋被国家征收拆除的, 由于房屋所有权转移和物质实体消灭, 直接导致房屋收益权不复存在, 间接导致经营主体在一定时期丧失经营机会和获取经营利润的可能 (2) 。若仅考虑直接损失, 对房屋所有权之收益权应足额补偿, 补偿期限应为剩余经营期限, 但地方规定和实践均未如此补偿;若还考虑经营利润损失, 鉴于生产力要素的重组可能, 赋予一定期限以均衡公私利益无可厚非, 但通常只有短短数月的补偿显然不能涵盖实际经营损失。
各地征收集体土地上房屋补偿停产、停业损失的标准有依据建筑面积、补偿总价比例、一定周期利润等多种立法例, 共同特征是进行有限认定, 无法全部涵盖被征收人遭受的收益权价值损失。2001年《北京市城市房屋拆迁补助费有关规定》明确拆迁非住宅房屋给予每平方米500至1 500元的一次性停产停业综合补助费, 十余年间各区县政府在拆迁集体土地上非住宅房屋时参照了这一标准 (3) 。2003年《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第22条规定“对利用宅基地内自有房屋从事生产经营活动并持有工商营业执照的, 拆迁人除按照本办法的规定予以补偿、安置外, 还应当适当补偿停产、停业的经济损失”。不过, 这个“适当”的度由各区县政府自行把握。2004年《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿标准》关于集体非住宅房屋拆迁货币补偿的指导价格综合考虑了土地级别、房屋用途、建筑结构和成新率, 最终以建筑面积为标准, 如拆迁一级土地上的钢混框架结构八成新旅馆, 最高补偿指导价为2950元/平方米。2007年《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第24条根据非住宅房屋是否属于营业用房而设定停产、停业损失补偿的不同上限, 其基数为拆迁补偿款 (4) 。同在江苏的淮安市也将拆迁集体土地上非居住房屋停产、停业损失补偿上限设置为房屋补偿总价的一定比例。2007年《深圳市公共基础设施建设项目房屋拆迁补偿标准》第六部分中规定, 拆迁合法经营房屋通常补偿3个月的税后利润, 拆迁特许经营房屋补偿剩余经营期限的税后平均利润, 上限为36个月。2012年《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第20条规定:“对非居住房屋, 还应当补偿下列费用: (一) 设备搬迁和安装费用; (二) 无法恢复使用的设备按照重置价结合成新结算的费用; (三) 停产、停业损失补偿”。该市相应评估技术规范对最后一项认定并无操作细则。
以工作实例说明征收集体企业对停产、停业损失补偿的有限性。北京地铁十号线二期建设需整体搬迁占42亩集体土地的某建筑材料生产企业, 所在区政府2009年6月向该企业发出停产通知, 该企业随即停产, 着手企业转型、人员安置、债务清偿等事宜。由于就补偿总额意向未能达成最终协议, 当地又无集体企业停产、停业损失补偿的明确规范, 加之适逢国有土地上房屋征收补偿条例出台等多种因素, 区政府与被征收企业的拆迁接洽一度停滞。2012年4月, 区政府新成立的征收办通知被征收企业, 该项目因未取得房屋拆迁许可证, 要按《国有土地上房屋征收与补偿条例》及地方规定评估停产、停业损失。从评估公式看, 以月租金+月净利润×修正系数+员工月生活补助的累计数为基数, 补偿期限为7个月, 对容积率不超过0.5或从事生产制造的经营性房屋, 补偿期限可适当延长但不超过12个月, 实际上最多补偿一年的房地产收益与经营收益损失 (5) 。然而, 收到停产通知已逾三年, 尚有物价上涨特别是房价飙升因素, 被征收企业要求评估机构综合考虑企业用地性质、行业特殊性、职工利益、供应商等债权人损失, 特别是三年多的停产已致企业被逐出建材行业并蒙受重大损失的事实, 给予客观公正的认定。然而, 直到2013年, 本案仍在协调, 主要分歧在于停产停业损失的补偿额度。
(二) 集体土地上房屋处分权价值在征收补偿中无从体现
物的使用价值与交换价值体现物的自然属性与社会属性, 从物权角度审视, 反映所有权人对物享有的使用权与处分权。由于我国让集体土地长期承载农村社会保障功能, 注重农民对土地的占有使用而禁锢其处分土地使用权, 并通过“房地一体”制度设计变相阻断其行使地上房屋处分权, 导致处分权价值在征收补偿中无从体现。
新中国成立以来我们一直实行城乡二元分割政策, 农民长期不享有医疗、养老等社会保障, 直到2002年起开展新型农村合作医疗、2009年起开展新型农村社会养老保险试点, 2014年2月国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》, 而农民的生育、工伤、失业等保险至今付之阙如。集体土地使用权长期担负了社会保障职能:宅基地使用权为保障农民住所提供条件, 土地承包经营权维系农民基本生活, 建设用地使用权服务于农村教育、医疗、基础设施等建设。此种保障模式的局限是明显的, 主要有三点:一是依赖土地的农村社会保障体系单一, 无法满足社会保障的综合性要求;二是农村土地社会保障功能的强化进一步加大了城乡二元结构的不平等, 加剧了城乡差别[3];三是过分强调土地的社会保障功能与发挥土地利用价值的物权制度相左, 导致政策与法律的不协调, 以及用益物权内部设计的逻辑矛盾。
正是强调集体土地社会保障功能的思路限制了集体土地使用权的权能发挥。抛开与本文无关的土地承包经营权, 仅就宅基地使用权而言, 其转让、互换、出租、抵押等处分方式都受到严格限制。1998年《土地管理法》规定农民出租、出卖房屋后, 再申请宅基地的, 不予批准。对宅基地使用权的流转虽未设定禁令, 但通过禁止另行申请宅基地而实际限制了流转。2004年该法修订版第62条延续了此种态度。更进一步的政策限制还体现在宅基地使用权受让主体上。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》严禁城镇居民在农村购置宅基地, 严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第2条规定:“农村住宅用地只能分配给本村村民, 城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。之所以如此规定, 还是强调宅基地使用权与农民身份捆绑的类似福利性质的社会保障功能。农村地权是国家给予农民的福利性待遇的说法, 实际上是对农户本来就应当享有的财产权利的忽视, 否定了宅基地使用权是农民享有的一项独立而基本的土地物权, 支持了乡村规划与小城镇化中各种对农民土地使用权进行侵害的行为, 甚至有助于酿成制度性侵权行为[3]。
我国现行立法规定地上建筑物所有权必须与土地使用权一体处分, 采取近乎结合主义的立法模式, 故对集体土地使用权权能的限制当然波及地上房屋所有权权能。现行法一方面认定集体土地使用权与地上房屋所有权属于性质和内容都不相同的物权, 另一方面却在权利行使上坚持二者不可分割处分的规则, 权利人无法根据自己的意愿单独行使处分权, 故此两种权利的独立性名存实亡。严格讲, 现行法下的集体建设用地使用权、宅基地使用权、地上房屋所有权都不是真正的、独立的、完全的物权, 它们的独立性更多具有名义上的意义。对集体建设用地或宅基地使用权流转形式、区域、对象、程序等种种限制, 也一并适用于其地上房屋所有权的流转限制。集体土地上房屋所有权作为一项其转让受到重重限制的财产性权利, 完整性无论在法律上还是在经济上都存在缺陷, 其价值更多停留在使用价值而非交换价值上, 所以被极大弱化。一旦集体土地上房屋遭遇征收, 其所有权价值就无从在处分权能上获得体现, 无法进行市场比较, 补偿注定是残缺的。
三、集体土地上房屋多项附带权益在征收补偿中被边缘化
集体土地用益物权及地上房屋所有权作为被征收人拥有的法定权利, 其价值在征收补偿中尚且被赤裸裸低估, 那些未被立法确认的集体土地上房屋附带权益在征收补偿中更是被边缘化。集体土地上房屋功能客观上有别于国有土地上房屋, 必须将其置于“三农”宏观背景中以审视征收补偿的不足。
(一) 集体土地上经营性用房附带的就业利益在征收补偿中被忽视
与国有土地上经营性用房相比, 集体土地上经营性用房附带的就业利益更为显著, 但其因房屋征收而丧失后未获得任何补偿。
我国经济结构中同时存在落后的农业部门和以工业、服务业为主的现代城市部门, 农作物与工业产品、服务的价值一直存在“剪刀差”, 城乡收入悬殊。农村劳动力出于提高收入、改善生计的愿望向集体企业、私营企业转移, 或自觉进行业态调整, 从事非农自营活动。集体土地上经营性用房, 无论集体企业厂房还是宅基地上经过改造的“农家乐”, 都承载着就近解决农村剩余劳动力、调整产业形态、增加农民收入的功能。而城镇居民的就业选择要比农村剩余劳动力自由得多, 岗位变动通常不跨行业, 即便跨越也都在第二、第三产业内, 收入不存在特别明显的梯度, 因此在国有土地上经营性用房被征收后, 职工丧失的就业机会相对而言易于通过市场途径弥补, 而收入差距也不会像乡镇企业劳动力被迫回归农业经营那样明显。
集体土地上经营性用房被征收后, 经营主体尚可获得有限的停产、停业损失补偿, 被雇佣劳动者却只能依据劳动合同向经营主体主张补偿, 而后者完全可以将国家征收援引为不可抗力事由以免除责任, 劳动者实际上得不到任何补偿。《土地管理法》明确规定对失地农民的补偿包含“安置补助费”, 各地也有相应实施细则, 不过此种安置补助是基于土地生产资料, 准确说是对土地承包经营权的补偿, 而非对集体土地上经营性用房承载的就业机会的损失补偿, 即受补偿主体是用益物权人而非受雇劳动者。无论国家层面还是地方层面、立法层面还是执行层面, 对集体土地上经营性用房附带的劳动者就业利益均无考虑。那么, 是否因受雇佣的农村劳动力拥有亦农亦工双重身份, 既占有使用集体土地又占据劳动岗位, 与城镇劳动者地位不同, 如果规定两者待遇完全一样会产生新的不平等?当农民劳动者仅仅失去就业机会而尚有承包土地可经营时, 是否没有必要对其进行就业安置或提供安置补助费?从原理上看, 此论调似乎没有问题, 但它忽略了城市在长期二元结构中对农村的剥夺, 忽略了非农经营对农民增收的现实意义, 忽略了农民劳动者因长途迁徙、子女教育、老人赡养、身份歧视、保障缺失等因素所承受的远远超出城镇劳动力的就业成本。相对于传统农田生产收益, 集体土地上经营性用房承载的就业利益是现实而重大的, 不应在征收补偿中被忽视。
(二) 宅基地上房屋附带的物质层面利益在征收补偿中被忽视
宅基地上房屋附带着非所有权人的居住利益、保障农田生产和从事庭院经济的权益, 这些物质层面利益因房屋征收而丧失, 其补偿却被立法和实践忽视。
宅基地上房屋固有功能是为农民提供遮风避雨的居住场所, 居住使用者并不限于房屋所有权人, 也包括房屋所有权人之外与其有亲属关系的年迈父母、未成年子女, 以及没有亲属关系的保姆等。当房屋被征收时, 房屋所有权人固然能获得补偿款或安置房, 至少《物权法》上明确规定征收个人住宅的应保障被征收人居住条件, 而那些不享有房屋所有权的原居住使用者在现行制度下将缺乏权益保障。倘若被征收人取得安置房后拒绝原居住使用者入住, 或在取得补偿款后不及时解决原居住使用者的居住问题, 在尚无基本住房保障体系的农村 (6) , 这些人的居住权益在法律上将难以保障。笔者担忧并非空穴来风, 即便在有住房保障制度的城镇, 有关所有权与居住权对抗的案例也不罕见 (7) 。在集体土地上房屋征收补偿实践中, 有地方考虑被征收人家庭成员结构, 给予不同套型的房屋进行安置, 有地方参考被征收人户籍登记与实际居住状况, 将居住使用者直接确定为被安置人 (8) , 明确其享有相应货币补偿或房屋安置权利, 从而避免原居住使用者的居住权利受到损害。问题是, 居住权存废在学理上饱受争议且至今未予立法, 各地征收集体土地上房屋时对原居住使用者的补偿安置差异较大, 这也是居住权纠纷的诱因之一。
居住使用并非宅基地上房屋的全部意义所在, 对宅基地上房屋功能的全面认识还须置于农业生产背景中。以家庭承包为主要形式的传统农田生产活动有赖于对宅基地上房屋的使用, 如用其存放农业机具、生产果实, 作为扬壳、脱粒、晾晒等活动的场所, 储存和供给农家肥, 等等。宅基地上房屋集生活、生产功能于一体, 可以说, 没有宅基地上房屋的保障, 家庭承包形式的农田生产将难以为继。除了保障农田生产, 在发展庭院经济的地区, 宅基地上房屋自带庭院与房前屋后零星地块共同构成生产经营场所, 用于从事精细化种植、养殖、手工等活动, 而与农田生产相独立。受自然条件、生产观念、外部环境等因素制约, 庭院经济发展很不平衡, 有些地区效益显著而有些地区无此迹象 (9) 。当宅基地上房屋被征收拆除后, 若非就近安置类似房屋, 原有农田生产保障功能无疑将受影响, 而原有庭院经济收益也必荡然无存, 这些都是被征收人遭受的直接、客观的物质损失。然而, 国家层面并无法律规范认可这些权益, 地方征收实践中也几乎未予补偿 (10) 。
(三) 宅基地上房屋附带的精神层面利益在征收补偿中被忽视
宅基地上房屋特别是祖宅等特定物客观附着了居住使用者的情感利益和舒适性利益, 或许是掌握话语权的城镇居民认识不足或有意漠视, 这些精神层面利益在征收补偿中被完全边缘化, 理论探讨不多, 各地实践中不予补偿。
被征收人由于征收行为丧失的情感利益是客观而真切的。据报道, 南水北调工程移民中有一位91岁的农村老人, 参加过抗美援朝, 开始不愿意搬, 撂下狠话, 除非把他装进准备好的棺材才能拉走。最终老人还是想通了, 但坚持要带棺材搬家。这还不是对故土依恋的极致。搬离故土前, 移民们都要最后祭一次祖。在盛湾镇, 曾有一位82岁的老奶奶, 跪在祖坟前提起搬迁, 控制不住情绪, 哭诉以后再没机会来给祭祖时, 悲从中来, 忽然一头栽倒在祖坟前, 再也没有醒来 (11) 。虽不能据此妄言依附于故土的情感利益如同生命珍贵, 但每个农民都有自己对家的情感寄托, 其物质载体主要就是宅基地上房屋。倘若有朝一日, 这些住宅要被征收、被拆除, 地貌被彻底改观, 生于斯长于斯的人们, 其情感失落与心理撕痛该是何等沉重?除了沉淀的情感归宿, 宅基地上房屋还因其低容积率、围合空间建制、多样性民居风格、丰富变幻的景观、清新空气和静谧环境而给居住使用者带来真实的舒适性感受, 这些都是国有土地上房屋难以比拟的, 也是城镇居民甘冒买卖合同无效的风险前往农村购买房屋的动因。倘若市政基础设施和公共服务设施能够适度均衡, 路网直通农村各家各户, 基础教育、基本医疗、养老服务等需求能就近满足, 农业劳动者收入有保障, 我们为什么还要舍弃农村舒适的生存空间而往城镇集中呢?西方发达国家“逆城市化”趋势的诱因之一, 正是农村小镇固有的舒适性。若非在相似环境中置换住宅, 宅基地上房屋被征收拆除后, 其附带的舒适性利益将一并丧失。
国家层面并无法律规范认可依附于宅基地上房屋的情感利益或舒适性利益, 笔者查阅地方关于集体土地上房屋拆迁补偿的多份规定, 未曾发现对此类利益损失进行补偿的立法例。实践中, 作为国家资金的拆迁补偿款也没有以此名义支出的, 否则难以通过审计。在因公共利益进行征地、拆迁、移民时, 我们的主流宣传是牺牲个人奉献国家。不过, 法律工作者应考虑的, 是这些牺牲如此真实、沉重、深远, 是否还在容忍义务范围内而被完全排除在补偿之外?即便在公共利益道义和在一般牺牲理论中可让被征收人容忍一些心理或生理不适, 在农村房屋征收补偿已然低廉的现状下, 也该考虑适当补偿农民精神层面的利益。
四、深层的利益根源—与民争富的土地财政
(一) 强制征收天然不如协议购买公平
在市场经济发达国家和地区, 不动产交易已形成开放、稳定、成熟的市场, 政府为公益事业取得私有不动产采用协议、公开市场购买等非强制手段, 强制征收不是主要方式。如澳大利亚联邦1989年《土地取得法》规定, 联邦政府为了公共利益可以通过协议、公开市场购买和强制手段取得土地;事实上, 与联邦政府用地有关的土地交易90%以上是在公开土地市场上通过一般商业交易手段完成的。在西欧的法国、挪威、爱尔兰和西班牙等国, 为保证农地的充分利用, 法律规定政府有权对其认为没有合理利用的农地进行强制性处置包括强制购买, 但在现实中这些政府很少甚至从未使用过这一手段[4]。日本公共用地的取得方法, 几乎全部采用任意买卖的形式;为了尽量消除其不统一, 保障任意买卖的公正和公平, 特制定了《伴随公共用地的取得的补偿基准纲要》, 即在补偿交涉时还应参照国家标准[5]。我国澳门特别行政区《充实公用征收法律制度—若干废止》在立法说明中指出“必须首先尝试透过私法途径取得有关财产” (12) 。协议购买在公开市场进行, 相比强制征收, 其补偿价值更加公允。征收补偿过程中“公平市场价值”在很大程度上是一个“神话”, 其原因在于: (1) 房屋征收发生在一个买方和一个卖方之间, “开放”的市场并不存在; (2) 征收人与被征收人之间处于不平等地位, 与一般市场主体之间的自愿交易相比, 房屋征收所体现的是一种强制交易行为, 征收主体是政府, 被征收人处于弱势地位; (3) 从时间上看, 征收补偿安置协议的签订和搬迁均受征收期限的限制, 不能用时间去检验征收价格是否合理[6]。我国国有土地上房屋虽已形成交易市场, 《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定了补偿不得低于被征收房屋的市场价格, 但这一切均由政府补偿决定、法院强制执行所保障。实践中, 国有土地上房屋征收频频遭遇抵制, 而尚无市场可比价格的集体土地上房屋的征收惨案更屡屡见诸报端 (13) 。归根结底, 皆因征收补偿额偏低。
(二) 集体土地征收转用对地方财政的贡献
政府征收集体土地及其上房屋后取得土地所有权并将其国有化, 通过对土地一级市场的垄断获取超出征收补偿的利益。财政数据显示, 2014年第一季度全国国有土地使用权出让收入达1.08万亿元, 同期地方本级财政收入1.95万亿元, 两者比值达1:1.7 (14) 。中国经济研究院调查的23个省份中, 浙江、天津约2/3债务靠土地出让收入偿还, 占比分别达66.27%和64.56%, 占比最小的也在1/5以上, 省份为甘肃 (22.4%) 、河北 (22.13%) 、山西 (20.67%) ;北京、浙江、上海需依靠土地收入偿债的债务规模名列前三, 分别为3601.27亿元、2 739.44亿元、2 222.65亿元 (15) 。这些出让土地来源包括既有国有土地和国家征收的原属农民集体所有的土地。笔者查阅近五年的《中国国土资源公报》, 试图找出批准征收农用地转建设用地量、建设用地供应量、土地出让价款三者间的关系。2013年全国批准建设用地53.43万公顷, 其中转为建设用地的农用地37.24万公顷, 国有建设用地供应73.05万公顷, 出让国有建设用地36.70万公顷, 出让合同价款4.20万亿元。2012年全国批准建设用地61.52万公顷, 其中转为建设用地的农用地42.91万公顷, 国有建设用地供应69.04万公顷, 出让国有建设用地32.28万公顷, 出让合同价款2.69万亿元。2011年全国批准建设用地61.17万公顷, 其中转为建设用地的农用地41.05万公顷, 国有建设用地供应58.77万公顷, 出让国有建设用地33.39万公顷, 出让合同价款3.15万亿元。2010年全国批准建设用地48.45万公顷, 其中转为建设用地的农用地33.77万公顷, 国有建设用地供应42.82万公顷, 出让国有建设用地29.15万公顷, 出让合同价款2.71万亿元。2009年全国批准建设用地57.6万公顷, 国有建设用地供应31.9万公顷, 同比增长44.2% (16) 。2009-2013年地方财政收入分别为3.26万亿元、4.06万亿元、5.24万亿元、6.11万亿元、6.90万亿元。
分析以上数据发现: (1) 自2009年以来, 全国范围内供地规模不断加大, 绝对值逐年增长约10万公顷; (2) 从批准建设用地到形成土地实际供应量的周期缩短, 近两年土地供应量超过批准建设用地量; (3) 综合考虑批准建设用地未在当年形成实际供应量的扣除因素与年度结转因素, 被征收农用地转建设用地约占当年实际供地60%, 2010年这一比值高达79%; (4) 出让建设用地约占实际供地50%, 与划拨用地平分秋色; (5) 土地出让合同价款与地方财政收入的比约为60% (17) 。假定出让建设用地面积在两类土地来源中均匀分布, 征收后转变用途的原集体土地占出让建设用地面积的60%。假定出让价格在两类土地来源中均匀分布, 征收后转变用途的原集体土地的出让合同价款与地方财政收入的比约为60%×60%=36%;鉴于既有国有土地区位好而价格高, 征收后转变用途的原集体土地的出让收入对地方财政的贡献率应在30%上下。这尚未考虑农用地转建设用地后有50%被划拨使用对地方经济的贡献因素。
(三) 收益与权力双轮驱动地方土地财政
土地财政是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租、税、费收入的一种财政模式。土地出让金作为地方财政的主要收入来源, 2003年至2009年间的占比呈折线波动, 保持在40%左右, 这一比例近年尚有增长, 达到60%;此外, 与土地直接相关的城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税等4种土地直接税, 以及与土地间接相关的“一税两费”、企业所得税、个人所得税等土地间接税近年分别占地方财政收入的比约为10%和15% (18) 。2013年国务院办公厅《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》规定, 出售住房应依法严格按转让所得20%计征个人所得税。无论此举如何影响房价, 地方政府以调控名义从二手房交易中获得丰厚的税收收入都是不争的事实。上述财税收入合并计算, 地方财政对土地的倚重程度可能高达八成, 而这些土地从规模上看, 60%为征收集体土地后从农用地转变过来的建设用地。土地征收出让与地方财政的利益如此攸关, 地方政府在有效调整经济结构前, 过度依赖土地与其说是主观故意, 莫如说有客观无奈。在缺乏现代制造业、高新技术产业、文化创意产业等实体经济增长点的情况下, 地方政府从土地出让中赚取的巨额净收益给财政打了一剂强心针, 客观上维持了地方公共机构运转和公用事业发展。
地方政府既负责土地行政管理, 又负责集体土地及地上物征收、土地一级开发及一级开发授权、国有土地划拨和出让, 集“裁判员”与“运动员”于一身, 拥有判断征收行为公益目的、认定土地征收价格、主导征收程序的自由裁量空间和绝对垄断权力, 这一切都大大强化了土地财政的可操作性, 造成征收人滥用国家权力, 通过低成本征收集体土地及地上物后再以招标、拍卖、挂牌或协议方式出让, 赚取土地价格“剪刀差”的现象俯首皆是。对于农村土地而言, 征收是其整体规划的第一步, 接下来便是最重要的土地再规划、再改造, 实现其增值利益的过程, 但往往农民的土地收益止步于少得可怜的一次性永久的征地补偿费, 征完地后就被彻底地排斥在土地之外, 完全独立地开始“无地生活”, 原来土地上包括出让金在内的各种形式的巨额增值利益都被相关的利益团体瓜分, 而农民却无能为力[7]。调查资料显示, 沪宁高速的土地补偿费仅8 000元/亩, 而其在香港上市的土地市值高达20万元/亩, 这部分增值国家分文没有返还给村集体[8]。以北京为例, 核定土地一级开发企业的经营利润不高于预计总建设成本的8%, 完成一级开发的土地被地方政府收储, 纳入政府垄断的土地一级市场, 土地二级开发企业在土地一级市场获取的价格远远高于土地一级开发成本及利润, 超额部分落入地方财政囊中, 并作为二级开发成本转嫁给商品房买受人或承租人 (19) 。无论土地一级开发利润、土地出让金, 还是土地二级开发利润, 被征地农民都不参与分配, 而仅获得土地补偿、地上物补偿等一次性补偿, 农民集体作为土地所有者和农民个体作为房屋所有者的利益由于“公共利益”泛化而被土地财政剥夺。
地方财政对土地的高度依赖, 一方面是出于从“财富之母”的土地攫取巨额收益的内在需要, 另一方面是城市政府垄断土地一级市场的权力使然, 两者驱动土地财政, 分别为其提供了必要性和可能性。与民争富的土地财政是在与含城镇居民在内的普通民众争富, 特别是在与城乡二元体制下的农民集体和农民个体争夺财产利益。这是集体土地上房屋征收补偿价值低估的总源头。
参考文献
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集体土地房屋管理研究 篇9
一、申请人身份的认定
《房屋登记办法》第八十三条、第八十六条规定, 农村集体土地范围内的房屋申请初始登记或转移登记时, 都需要登记部门认定申请人是否属于该农村集体经济组织的成员。如何确定农村集体经济组织成员的资格, 我国目前尚没有明确的法律规定。
首先, 要分清农村集体经济组织与村民委员会的不同。
所谓农村集体经济组织, 是指村民集体管理集体经济而设立的组织, 其主要形式包括农业生产合作社、农村经济合作社、农村农工商公司等。农村集体经济组织不同于村民委员会。按照《村民委员会组织法》规定, 农村基层社会的自治组织虽然是村民委员会和其下设的村民小组, 但在当前的农村基层组织中, 大多是农村集体经济组织 (经济合作社) , 与村民小组或村民委员会是同一机构, 即“两枚印章一套机构”、“两块牌子一套人马”。
农村集体经济组织与村民委员会两者的决策机构相似, 实践中职能也相互重叠, 特别是对农村基层社会的管理与服务, 二者无法截然分开, 具有“政社合一性”。由此可见, 农村集体经济组织不同于企业法人, 又不同于社会团体, 也不同于行政机关, 其自有独特的政治性质和法律性质。
由于这种相似性, 《房屋登记办法》第八十三条、第八十六条中提到的申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明由该集体经济组织或村民委员会出具皆可。
其次, 哪类人可以归属为农村集体经济组织的成员。
笔者认为, 一个人长期在农村集体经济组织所在地生产、生活并依法登记为该集体经济组织户籍人口, 原则上应认定其具有该集体经济组织成员的资格。主要包括以下几种人员:1.本集体经济组织内出生, 且户口在本集体经济组织的人员;2.因合法的婚姻、收养关系, 户口迁入本集体经济组织的人员;3.根据国家移民政策, 户口迁入本集体经济组织的人员;4.户口迁入本集体经济组织并实际居住, 在原居住地未取得承包地, 无稳定非农职业, 经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意, 接纳为本集体经济组织成员的人员;5.原户口在本集体经济组织的现役义务兵、符合国家有关规定的士官以及高等院校、中等职业技术学校的在校学生;6.原户口在本集体经济组织的服刑人员;7.法律、法规规定的其他情形。
房屋登记机构工作人员在进行审核时, 还要注意农村集体经济组织成员资格证明应与申请人身份证明一致。
二、农村房屋转移登记应坚持“先地后房”
集体土地范围内村民住房转移登记以“先地后房”为原则, 即受让方先办理宅基地使用权变更登记, 再办理房屋所有权转移登记。这与国有土地上房屋的转移登记正好相反, 国有土地上的房屋进行转移登记时, 先办理房屋所有权转移登记, 再办理土地使用权变更登记。这是因为宅基地使用权是一种带有身份性质的财产权, 与农村集体经济组织成员的资格联系在一起的, 集体土地上房屋的受让人必须为本集体经济组织成员。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒土地的通知》 (国办发[1999]39号) 和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) 均明确禁止农村房屋向城市居民流转, 农民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建造住宅, 有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用权证和房屋所有权证。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》 (国办发[2007]71号) 规定:“农村住宅用地只能分配给本村村民, 城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准。”
《物权法》第一百五十四条规定:宅基地使用权的取得、行使和转让, 适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。
村民住房所有权的转移是否符合《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定的宅基地使用权变更登记条件并且取得宅基地使用权证, 房屋登记机构无法认定也难以认定, 必须由土地管理部门做出前置认定。如果当事人先办理房屋所有权转移登记后, 再去办理宅基地使用权变更登记, 有可能出现不符合取得宅基地使用权的情形, 则无法办理宅基地使用权变更登记, 从而造成宅基地使用权主体与房屋所有权主体不一致。宅基地使用权变更登记后, 即表明土地管理部门已经认可了房屋受让人可以依法取得宅基地使用权, 从而房屋登记机构可以据此办理房屋转移登记, 避免出现宅基地使用权和房屋所有权主体不一致的情形。
三、宅基地上建造的村民住房不能抵押
《物权法》、《担保法》及《房屋登记办法》均明文规定宅基地使用权不得抵押, 因此, 在宅基地上建造的村民住房也不能抵押。所以, 农村村民的住房及宅基地不能设定抵押权;集体土地上的房屋, 只有乡 (镇) 、村企业的厂房等建筑物可以设定抵押, 但其占用范围内的土地使用权一并抵押。
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