市民化

市民化（精选12篇）

市民化 篇1

一、问题的提出

在工业化与现代化进程中, 农民进城是一种历史趋势。在当代中国现代化进程中, 农民进城已经基本完成第一步, 即由农民变成农民工的职业转换阶段, 接下来, 则是如何由农民工变成市民的问题。这种分阶段市民化, 可以说是中国特色, 是对西方发达国家在农民职业转换的同时进行身份转换的一步到位模式的突破。但在理论上, 对于如何实现农民工市民化这个第二阶段的任务, 学术界却有不同的看法:[1]一种主张激进的路径, 即马上在全国范围内推行以户籍制度改革为中心的制度变迁, 让农民工迅速转换为市民;另一种主张渐进的路径, 即要求让农民工顺其自然地实现市民化, 在理论上某个农民工达到条件则接纳这个农民工入城, 一个地方达到条件则这个地方先行。在现实的实践中, 激进的敞开大门接纳农民工进城的实验出现了挫折, 渐进的有条件将农民工转换成市民的政策却形成了普通农民工现实的被排斥在城市化进程之外的尴尬境地。由此各界提出的一个重大学术问题是:如何对两种农民工市民化的学术观点进行评价, 并在这种评价中进行学术创新, 找到突破实践中农民工市民化困境的新路子。对于这个问题, 可以从多种角度来研究, 无论是理论阐释, 还是实践说明, 都可以有两种研究的态度, 即从外部介入的方式, 也就是从社会与政府责任等角度来探讨农民工市民化问题, 也可以从内部发展即以农民工为主体自我发展的角度来讨论农民工市民化问题。鉴于以往研究多是一种外部介入的探讨, 我们就从农民工主体性的视角进行研究。在这种研究中, 考虑到理论与实践的关系, 考虑到学术创新必须要有实践的依托, 我们又从一种具体调查的实证研究来展开。

二、调查及结果

1.调查方式

首先是关于问卷设计, 我们根据农民工市民化是农民工的市民化、是农民工随着中国现代化进程而走向现代化的过程的观念, 从农民工的现代化的角度设计问卷。由于人的现代化不过是人的生活与生存模式的变迁, 所以, 问卷设计的具体问题就从对农民工生存状态的描述入手, 以便在调查后通过这些问题掌握农民工市民化的现状, 并透过这种现状分析农民工市民化的路径选择。就人的生活与生存状态来说, 一般可以分解为三个层面:一是人的就业或工作, 也就是人获取生活资料的方面;二是人的生命延续相关的方面, 即家庭生活;三是人的社区生活, 也就是个人参与社会公共事务与社会交往的方面。显然, 这三个层面是相互依赖与相互作用, 共同形成了人的生存具有的个体性与群体性交织的现实状态。考虑到本研究的政策取向, 在这三个层面的调查上, 总体上都设置包括农民工在这一层面生存的现状或问题、解决办法、发展目标、及政策需求等问题。每一个问题, 则根据在调查前对农民工的掌握与其他文献的描述, 提供若干选择答案供被调查的农民工挑选。由于农民工生存的整体性, 在这三个层面的问题前还设计了一项一般性的关于农民工社会经济情况的问题, 主要包括年龄、文化、性别、职业等。

其次在调查操作上, 我们选定一家能体现农民工所进企业所有制与行业分布特点的台资劳动密集型企业某针织厂农民工为调查对象, 当时共发放问卷35份, 一个月后实际回收35份, 其中有效问卷32份。

2.调查结果

(1) 样本社会经济情况。

年龄29岁及以上的农民工占59.4%, 其他80后的农民工占40.6%;初中文化包括未毕业的农民工占71.9%, 高中专的占28.1%;男性农民工占64.5%, 女性占35.5%;75%的农民工是熟手, 18.8%为师傅, 主管与生手都各占3.1%。这种状况说明农民工人口学上的自我更新不明显, 前几年一些地区出现的民工荒可以说明这一问题。

(2) 样本就业状态。

在就业途径上, 依赖亲戚的农民工占43.8%、依赖老乡的18.8%、依赖朋友的6.3%、自己找的31.3%。关于待遇问题, 75%的农民工反映企业不按规定发放加班工资, 50%的农民工选择“工作时间太长、周末不放假”, 其余反映工资低的农民工占46.9%, 反映缺少文娱活动的占37.2%, 反映管理不公及以罚代管的分别占28.1%与21.9%, 其他反映升职机会、工伤、职业规划与工资发放时间等方面问题的比例都在10%以下。关于解决就业问题的方式, 向亲戚、老乡、同事、朋友等求助的比例分别为46.9%、37.5%、21.9%、18.8%, 其他途径都在10%以下。在职业发展规划上, 46.7%的选择做生意, 16.7%的想学一门技术, 13.3%的为回家务农, 其他如开厂、从事现岗位及在本厂发展的等都不到10%。在职业发展上, 选择自己努力工作赚钱的占53.1%, 找朋友帮忙的占28.1%, 遵纪守法踏实工作的占25%, 跟工作管理方搞关系创造机会的占6.3%。在就业政策需求上, 靠前的加强劳动执法与办理社会保险都占到46.9%, 要求定期提高最低工资与每周放假一天的也都占到了40.6%, 然后是建立统一开放的劳动力市场占34.4%, 提供打工者做生意或开厂贷款优惠的占21.9%, 要求技能培训的占18.8%。这样的调查结果反映出农民工就业在多年之后仍然处于低端的劳动力市场, 就业权益保护仍然有待加强。

(3) 样本生活方面。

农民工反映的问题中排在第一位的是不能在家照顾父母与子女占65.5%, 看病贵占53.1%, 社会保障不健全占40.6%, 开支压力大占37.5%, 两地分居占21.9%, 治安占15.6%, 买不起房占12.5%, 其他如子女读书与找对象都在10%以下。在解决生活问题的手段中, 自助的占84.4%, 向亲友求助的占18.8%, 没有人选择向政府救助或其他途径。在生活方面的政策需求上, 50%的农民工要求统一城乡社会保障, 46.9%的要求控制物价, 要求提供面向农民工住房体系的占34.4%, 要求解决子女读书的占31.3%, 要求建立夫妻探亲假的占28.1%, 在家乡建立帮扶留守父母与子女制度的占25.8%, 要求解决户口迁移的排在最末占21.9%。这些调查数据都体现了农民工候鸟式生活模式, 以及提升生活保障的愿望。

(4) 样本社区参与方面。

农民工在交往互动对象上排在第一、二位是亲戚朋友与房东, 分别占65.6%、43.8%;其次是老家的生产小组与村, 分别占12.5%、9.4%;城市社区与管理机构中只有派出所达到12.5%, 其他如居委会、劳动与社会保障局、工会等都在10%以下。交往互动中涉及的事项, 亲戚朋友的人情往来占65.6%, 租房占40.6%, 如计划生育、子女读书、治安、劳动争议、保险、承包地等都不到10%, 其他如参与培训、党团工会活动、社区与村里的治理活动等都是0%。在互动交往的障碍上, 反映城里人冷漠的占46.9%, 政府未能主动服务的占40.6%, 劳动法执法不力的占37.5%, 其他因户籍原因不能参与城市社区自治与利益分配的都不到5%。在克服障碍上, 自己努力的占75%, 求助亲友的37.5%, 求助政府的6.3%。在社会交往政策需求上, 排在第一位的是要求城里人改变冷漠态度占50%, 要求官员主动为打工者服务的占43.8%, 要求在社区分红的占15.6%, 要求参与社区会议及享有选举与被选举权的都达到12.5%, 要求在打工地入党占9.4%。农民工这些社区生存状态表明:城市对普通农民工处于排斥状态, 农民工与城市及农村社区之互动凭借的是一种利益交换模式。

三、样本资料分析与结论

1.样本资料分析

分析样本资料, 可以推断与发现中国农民工市民化的状态具有以下三个特征。

(1) 生存中发展的需求。

就农民工的需求来看, 还总体上处于一种生存的低端, 同时又有向上延伸即发展方面的需求这样一种状态。农民工需求的生存性体现在:他们面临与希望解决的问题, 包括就业、生活与社区交往等层面, 都是一种大体上与个体维持生命延续相关的, 如就业方面排在第一位的是加班工资发放没有达到法定标准问题, 生活方面排在第一位的是对家人的照顾问题, 社区交往方面排在第一位的是城里人的冷漠。这三个问题直接影响的是农民工的生存——生命的维持——通过工资发放形成对物质资料占有的状态、生命的延续——通过家人照顾对生命延续质量、生命的社会条件——通过与城里人互动生成农民工城市社区社会资本等。在这样低端的生存之下, 农民工发展的需求也是有限的、低层次的。如在就业方面, 虽然合起来一半以上的人想做生意或学技术, 但其政策需求中排在前列的还是维护就业权益及通过社会保障与劳动力市场建设保障自己的劳动力与职业安全。从生活方面来看也是如此:排在相关政策需求前列的都是关于生活安定的与生活保障有关的, 至于政府与学界讨论很久的户籍问题则现实性的排在末位。从社区参与来看, 主要的政策需求也是改善城里人对农民工的态度与政府公共服务的主动性。

(2) 半封闭自助的资源。

农民工市民化的资源来源可以分析为三种:一方面是农民工自己拥有的资源, 如作为具体的社会主体拥有的体力、智力、经验、技能、资产等, 这些也是形成农民工市民化主体能力的资源;另一方面是农民工通过社会交往而形成的资源, 主要是社会资本, 即可以从自己的社会关系网中获取的资源;第三是作为社会宏观环境的政策制度与社会经济形势等提供的资源。从这些资源来看, 第一个资源是农民工自己可以创造与自主使用的, 第二个资源是农民工可以主动建构的, 第三个资源则是外部环境, 是需要农民工适应的。从总体上讲, 农民工进城的生活具有半封闭自助的特点。从宏观外部社会环境与政策制度来讲, 就是通过改革开放提供了农民工到城市就业的机会, 但在其向上的社会流动上则处于一种限制状态;就现实的政策来讲, 在2000年前政府对农民工的管理在理念上是当作一种管制的对象, 在2000年后则逐步向善待农民工转变, 但受户籍制度等制约, 仍然使农民工在城市的生存处于一种社会排斥状态。[2]农民工市民化的总体写照是:职业上基本实现了流动, 身份转换上则踌躇不前。作为这种半封闭资源的表现, 在调查中发现样本农民工反映其社区参与最大的问题之一就是城里人的冷漠, 在冷漠之下农民工与城市的互动范围十分狭窄, 调查揭示的最多的互动就是租房及与房东的往来, 而这种调查中最多的互动也是通过一种同样冷漠的方式——利益交换的方式实现的。由于城市生活对农民工的半封闭, 农民工在大多数情况下遇到问题时只能采取自助方式:样本农民工找工作就是通过熟人这种次级社会关系达到的;遇到就业问题、生活问题与社区参与问题, 首先求助的也是这种关系。通过社会资本解决城市生存问题, 这是农民工自助的一种基本形式, 也是大多数社会学相关研究揭示与强调了的。只是这些研究没有指出或突出这种社会资本的自助性质, 即:通过农民工自己努力建构关系来解决问题。作为自助的另一种常态的也是主要的且被多数社会资本研究掩盖了的形式是农民工自己单独解决问题:在找工作中有31.3%的人是自己联系, 在生活上84.4%的人选择自己解决问题, 在社区参与上75%的人自己克服障碍。

(3) 选择性激励的环境。

环境是农民工市民化的一个重要因素。一方面, 农民工在市民化中必须适应面对的社会环境;另一方面, 也可以从社会环境中抽取各种可用的资源。就现实的环境来看, 农民工市民化面临的是一种选择性激励的环境。作为一种选择性激励的环境, 它向农民工提供的资源与机会都是有限的、有条件的, 这也在一定程度上可以解释上面讲的农民工半封闭自助的资源特征。这种选择性激励环境, 主要体现在政府的政策与社区的利益分配关系上。改革以来, 政府出于招商引资的需要, 在劳资关系上主要照顾的是资方的利益。尽管2000年起政府开始关注农民工这一弱势群体的利益, 但由于政策执行的时滞与政策变迁的过程性, 地方政府的行为模式并未彻底转变。体现在调查中, 就是样本农民工反映的社区参与问题前三甲中二、三名都是讲政府的, 要么说政府服务不主动, 要么讲政府执行劳动法不力。另一个方面, 就是在农民工务工的城市社区利益分配上, 本地人对外地人——农民工的冷漠, 城市社区利益只与农民工实行“平等”的交换——以租房租金等方式, 作为城市社会价值主要创造者的农民工很难参与社区各种收入的分配。造成这种普通农民工城市生存困境的政策与制度原因, 就是一种有条件地让农民工转变为市民的选择性激励机制, 即将农民工中的上层或优秀分子, 通过购房、交税等条件, 迁移户口, 变成市民, 参与到城市社区的治理与利益分配中。由于这样的机制, 致使农民工应该在城市享有的同等就业、同等教育、同等社保、同等居住、同等服务以及同等政治参与等权利都打了折扣。由于环境提供给农民工的资源的有限性, 农民工在适应环境上也表现出独特的方式:一方面是在城市中现实的基于利益驱动的“寄居”生活;另一方面是面向未来的“逃离”念头;第三是遭遇生存问题时的“自助”模式。“寄居”是多数研究揭示了的, 也是农民工城市生存的真实写照;“自助”在本文前面已经说明, 这里只指出一下调查反映出来的“逃离”问题。调查在了解样本农民工市民化的就业状况时设计了一道问题, 让农民工讲自己的职业发展规划。统计结果显示, 排在前三位的是做生意、学技术与回家务农, 选择坚持现岗位及在本厂发展的合计起来等于回家务农的比例。这种结果一方面表明了农民工对自我职业提升的愿望, 也体现了农民工对现在的工作单位与工作地的不满, 由于这些愿望与不满, 农民工才有在未来“逃离”的计划。事实上, 伴随农民工“寄居”生活的高流动率与一波一波的“返乡潮”与“创业潮”, 也体现了农民工在自助中“逃离”的方式。这种“逃离”即有向上的市民化的发展, 也有向下的回归农业念头。因而, 这也是在农民工市民化的研究中值得重视的现象。

2.结论

根据上述对农民工市民化的调查结果与分析发现, 可以得到以下两个基本的结论。

(1) 农民从农村向城市进军并在现代化过程中最终转变为市民是一般历史趋势, 但在当代中国那种激进制度变迁的市民化模式是缺乏现实性的, 在实践中必然是要碰钉子的。同样, 在当代中国各地现实性选择的渐进市民化模式也是不道德的, 在实践中难以达到政策初衷的。

激进模式的非现实性在于, 从逻辑上讲, 农民工市民化作为现代化中的一种普遍趋势, 只是一般性的东西, 要变成各个国家具体的现实, 必须根据各国农民工市民化的具体条件来推行。也就是说从当代中国发展的前景与趋势来说, 会走向城乡一体, 会最终实现农民工市民化, 这是一个政策规划的方向, 但这种规划的落实必须依条件有步骤地实施。首先, 从宏观的财力、农民工的地位等判断与提出激进制度变迁的市民化道路就不现实, 因为它没有考虑到政策实施的中央与地方、整体与局部的关系。在中央可能集中了更多的财力, 有的地方可能财力就不足;在整体上出现了农民工市民化的趋势, 但在局部主要是后发地区可能条件就不成熟;在中央与全局可能更关心城乡一体化与社会公正, 在地方与局部可能更关心发展与户籍人口相关的本土利益。其二, 农民工规模庞大, 几亿人想同步通过制度变迁一下实现市民化, 这几乎是不可能完成的任务。比如, 就农民工群体来讲, 现在有一、二亿, 而在农村还以剩余劳动力的方式储存了几乎同样的规模的数量。所以, 不光市民化规划巨大, 而且当现有农民工市民化了, 还会有源源不断的农民转变成农民工加入这个行列, 因而这种进程必然是有比较长的期限的。其三, 农民工市民化涉及方方面面的内容, 是一项系统工程, 需要进行认真的研究与实践的经验总结, 不可能简单地以激进改革来实现。农民工市民化不光涉及城市, 也关联农村;不光与农民工有关, 也与工厂有关;不光与农民工家庭有关, 还与社会参与有关;不光是一个户籍改革问题, 也是复杂的利益分配问题。因此, 对于这样复杂系统的工程, 最好先试验, 符合条件, 取得经验再推广。

以上是从一般性的角度、从社会政策的角度论证了激进模式的非现实性。从本研究的立场来说, 农民工市民化是农民工的市民化, 因此, 对激进模式也可以从农民工的角度来分析。从这个角度来讲, 本调查的结果也充分证实了激进模式的不切实际。首先从政策目标来说, 政府制定政策必须要具有回应性、反映社会要求。从调查揭示的农民工需求来看, 还处于一种低端的生存性需要, 生存放在第一位, 发展只是次要的将来需要面对的问题。其次从政策执行来讲, 市民化需要农民工发挥主动性, 但农民工在市民化中却面临资源短缺的局面。第三是城市通过选择性激励那种有条件让农民工转变成市民的政策与自利机制呈现的半封闭与社会排斥状态。在这些因素相互作用下, 农民工的城市生存与市民化居于一种自助状态。这是一种相对孤独的自助, 也就是说, 农民工就是有市民化的念头, 也受到自身条件与社会环境的制约, 在现实中也是“巧妇难为无米之炊”。

至于渐进模式的非道德性在于:它对农民工的市民化采取的是一种选择性激励的路径, 即一方面中央在总体上原则性地提出了城乡统筹、城乡一体化的政策方向, 并授权各地根据自己的条件执行;另一方面, 地方在执行时, 都不约而同采取了一种选择性激励的路径, 即规定农民工迁移户口转变为市民的硬性指标, 如购房、稳定就业及文凭、技能、投资或缴税等条件。由于农民工群体的大多数都是蓝领工人——正如本调查揭示的样本农民工75%的为熟手、初中文化的占71.9%, 处于一种工资低、劳动时间长、租房或住工厂房过日子的状态, 根本无法达到资产或技能文化等方面的地方政策门槛, 实际上造成了多数农民工都被阻挡在市民化之外。这样, 对中央政府来说, 通过向地方放权, 实际也放弃了宏观政策上的政府责任。这是这种渐进模式不道德的一个方面。另一方面, 地方政府既要农民工作为产业工人为自己创造财富, 又不想为多数农民工提供跟户籍人口一样的公共服务, 并通过选择性激励政策将多数农民工排除在城市公共管理之外, 这明显的是一种自利的行为, 显然是不符合分配正义的, 也是不道德的。由于这样的渐进模式下的中央与地方关系、农民工产业工人与农村户口关系、城市与乡村关系, 渐进模式作为现实的农民工市民化道路, 实际上成了一条实践中的农民工市民化的难进模式。

(2) 由于安排的激进模式不现实、放任的渐进模式又不道德, 因而, 农民工市民化只能走一条中间道路, 即走适应性市民化道路。

所谓适应性市民化, 就是改变安排的激进模式那种市民化忽视农民工在市民化中的主体作用的缺限, 以及克服放任的渐进模式那种市民化政府不负责任的弱点, 立足市民化中农民工主体作用的发挥, 利用市场利益机制, 发挥中央集中财力较大的优势, 开展提升农民工市民化素质工程, 分类分步骤实现农民工市民化。

提出这样的思路的理由有几点。一是从历史来看, 农民工市民化历程的第一步是农民由农村到城市就业, 就是农民发挥其主体性, 利用国家改革开放的条件而进行的一项伟大创造。因此, 当前的农民工市民化离不开农民工主体性的发挥, 应该继续立足这种主体性。二是要发挥农民工在市民化中的主体性。当前最大的现实约束是农民工素质偏低导致其市民化能力不足, 所以, 需要通过开展农民工市民化素质建设工程, 为农民工主体性发挥与市民化创造必要条件。三是当前实践中渐进模式中制约农民工市民化的门槛恰恰是一种技能与资本型, 通过农民工市民化素质建设工程正好可以突破这道农民工市民化的紧箍咒, 从而实现农民工市民化规模化上的飞跃。四是之所以突破市民化紧箍咒后可以实现农民工市民化的规模化, 在于其中存在一种利益机制, 利用这种机制可以实现农民工与户籍人口、农村与城市的双赢。过去农民工实现职业转换由农民变成产业工人也是因为可以为城市带来财富而城市接纳了这个陌生群体, 现在如果农民工通过素质建设工程变成技工或其他城市需要的价值创造者, 则可以形成一种新型农民工而被城市接纳, 开启市民化的大门。五是农民工市民化素质建设工程, 可以利用国家财政结构中中央财力较多及中央政府承担着事关全局的公共事务主要责任的特点以中央为主来承担, 解决过去农民工培训教育中资金短缺问题与提升相关工作的效率与水准。六是适应性市民化可以适应与利用国家应对当前全球经济危机的形势, 分类分步骤推进。我们的调查样本显示出农民工的职业发展规划呈现做生意、学技术、回家务农、继续打工等多元化色彩, 因此, 可以针对不同的农民工需求进行分类市民化的政策帮助。如对于愿意做生意与开厂的农民工可以提供技能培训与创业资金与税费政策优惠支持使之向个体户与企业主发展;对于想学技术和继续打工的农民工可以主要提供继续教育与技能培训使之转变成城市欢迎的技能型农民工, 即使农民工回家务农也要进行现代农业技术学习使之能最终转化成现代化的农民。具体步骤就是先教育帮扶提供就业创业能力, 分散经济危机下就业风险, 稳定就业与拓展就业空间, 提升就业创造价值。同时, 在基本不改变现有利益分配格局的前提下探索与扩大农民工参与社区公共事务的有效方式, 改善农民工与社区居民的关系, 提升农民工公共管理的能力与社会资本, 建设和谐社会。这一步的主要目标是提升农民工创造的价值为市民化价值分配提供条件, 同时通过参与型和谐社区建设为农民工市民化融入城市减少阻力。第二步, 根据已经存在的选择性激励机制, 打开普通农民工市民化的大门, 利用各地应对金融危机与产业转型升级对技能型工人与创业者的需要, 采取政府与市场相结合, 有规模地让培训出来已经转变成技能型工人与创业者的农民工享受市民待遇, 核心是进行具有利益分享性质的户籍改革和有利于农民从农业中退出与农地集约规模化经营的农村土地制度改革, 以及进行与这两种改革相应的能够保证社区所有居民平等参与的城市与农村社区管理制度改革。通过分类分步骤的方式, 可以在一定期限内一批批实现农民的转型与农民工的市民化、现代化。

摘要：农民工市民化到底该走激进的制度变迁之路, 还是渐进的有条件进城方式, 学术界存在争论。笔者通过调查研究, 发现由于农民工具备的生存中发展的需求、半封闭自助的资源、选择性激励的环境, 在市民化进程中需要走出一条渐进与激进相结合的中间道路——适应性市民化。

关键词：农民工,激进模式,渐进模式,中间道路,适应性市民化

参考文献

[1]王红茹, 王太元, 蔡日方, 周孝正, 陈端洪.拆除户籍藩篱:滞后还是超前?[J].中国经济周刊, 2005, (44) .

[2]刘小年.农民工政策的阶段新论:兼与胡鞍钢教授商榷[J].探索与争鸣, 2006, (03) .

市民化 篇2

2013年01月06日 09:04:15 来源： 人民日报

提要：农业转移人口市民化过程，本质上是公共服务均等化的过程。户籍制度改革方向是逐步突破户籍与福利合一的制度

“市民权”不能与土地挂钩，尽快明确农民土地承包经营权的权能，探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制

积极稳妥推进城镇化，一个核心问题是农民工市民化问题。党的十八大提出，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。如何更好实现这些目标，本报记者专访了国务院发展研究中心副主任韩俊。

以健全公共服务制度为核心，稳步推进农民工市民化 记者：我国大量农民工融入城镇难，具体表现在哪些方面？

韩俊：2011年我国农民工总量达到2.53亿人。目前，不到４个城镇常住人口中，就有１个是非户籍的常住人口。大量进城就业、居住半年以上的农民工就被统计为“城镇常住人口”，但他们享受的公共服务水平却比较低。主要表现在: 落户难。一些地方的户籍改革对流动人口基本没有放开，或者设置的门槛较高。住房难。大部分地区未将农民工作为住房保障对象，缺乏针对农民工特点的租金补贴和实物配租政策。

看病难。由于新农合报销限制，农民工参加职工基本医疗保险比例不高，以及经济状况不佳等原因，大量农民工难以获得城市正规医院的医疗服务。子女入学难。目前约20%的农民工随迁子女无法入读全日制公办中小学校，最近很多省份陆续公布了异地中考高考方案，但人口流入省份的方案“门槛”整体还是比较高。

记者：大量农民工尽管在城镇就业和居住，但还没享受到同等的公共服务，如何改变这种状况？

韩俊：农业转移人口市民化过程，本质上就是公共服务均等化的过程。要以健全公共服务制度为核心，稳步推进农民工市民化。

强化输入地政府属地管理责任，保障农民工子女的教育权利。全面实行输入地平等接受义务教育的政策，逐步降低门槛，对长期在本地就读的，允许就地参加中考、高考。

根据常住人口配置公共服务资源，保障农民工平等享有安全、公益、便利的基本医疗服务，将农民工职业病防治纳入基本公共卫生服务体系。

完善和整合“碎片化”的社保体系，扩大农民工社保覆盖面。实现农民工养老、医疗和失业保险关系全接续，制定促进农民工参保的政策措施，逐步将符合条件的农民工纳入城市低保范围。

推动农民工纳入住房保障范围，改善其居住条件。制定适合农民工特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农民工住房公积金制度覆盖面。逐步剥离附着在户口上的福利，分类调整户口迁移政策

记者：谈到农民工市民化，不得不提户籍制度，它是造成农民工不能平等享受城镇公共服务的最大障碍，今后如何突破？ 韩俊：户口是造成城乡居民待遇差别的最大障碍。户籍制度改革的方向是将附着在户口上的福利逐步剥离，逐步突破户籍与福利合一的社会管理制度。全面实施居住证制度，实行省级行政区域内“一证通”。居住证办理者，在子女就学、社会保障、公共卫生、住房租购等方面享有与当地人口同等的权利。分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。逐步全面放开在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制，进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策，逐步赋予农民工与当地人口同等的权利。

“市民权”不能与土地挂钩，依法保障农民工土地财产权利

记者：有人说，给农民工城市户口，让他们享受均等公共服务，他们就应该放弃土地，否则两头好处都占，不公平、不合理，这种观点您怎么看？

韩俊：土地是农民最基本的生产资料和生计保障。土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权不是国家无偿给农民的福利，而是法律赋予农民的财产权利。目前，绝大多数农民工不愿意以放弃承包地和宅基地换取城镇户籍，必须完全尊重个人意愿，不能把农民工获得城镇户口与放弃农村土地权利挂钩，不得强制或变相强制收回。

党的十七届三中全会提出，“现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变”，必须尽快明确农民土地承包经营权的权能，明确农民宅基地用益物权的内涵和实现形式。在确权的基础上，为农民颁发具有更明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立统一、权威的农地权利登记体系。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，需要赋予农民对承包土地、宅基地更大的处置权。要在健全法制和发育土地市场的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制。顾仲阳

郑风田：农民工买不起房，城镇化就是句空话

中国人民大学教授 郑风田

2013年01月04日11:08 来源：人民网-中国经济周刊

高质量城镇化的核心，是改变过去“要地不要人”的旧城镇化模式，解决人的城镇化，实行完全的农民工市民化。让在城镇打工者能够买得起房子，享受同等的城镇社保、医疗等待遇。

城镇化成为十八大之后最重要的发展问题之一，中央经济工作会议提出“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。

什么是高质量的城镇化？不乱占耕地建大马路、大广场、甚至大空城，彻底解决进城农民市民化的城镇化，才是真正高质量的城镇化。高质量城镇化的核心，是改变过去“要地不要人”的旧城镇化模式，解决人的城镇化，实行完全的农民工市民化。而要解决这个问题，必须破除垄断。让在城镇打工者能够买得起房子，享受同等的城镇社保、医疗等待遇。继续让三四亿甚至更多的农民工每年像候鸟一样迁徙、漂流，是很危险的，是低质的城镇化。

我国目前名义上的城镇化率为51%，其实有城镇户籍的常住居民不足35%，也就是说有2.6亿人在城镇工作，基本上属打工者，有房者的比例低于1%。这部分人如果真正地留在城市置业，假定一半需要房子，需要城市提供1.3亿套房子。如果我国要达到世界城镇化的平均发展水平（一般在70%以上），还需再增加1.3亿套房子。这两个“1.3亿套房子”才是解决农民工市民化的难点，因为社保、子女上学等问题相对住房比较容易解决。城镇化的最大难点是如果让这些新移民能够安居乐业，买得起房子。

目前的城镇化征地垄断体制只能带来高房价，要想让新移民买得起房子，必须破除垄断征地制度。深圳就是一个极好的例子。当初一个小渔村，被划定为特区后，如果按现行的城镇化土地制度政策，搞征地，搞拆迁，估计建成现在的规模最少得百年。而那个小渔村却用了不到30年的时间建成了拥有1200万常住人口的大都市。主要房子是谁建的？当然是农民。农民在自己的土地上建起了房子。这些房子虽然差一点，但价格低，进城农民住得起。大量的农民因为建了房子出租出售也富了起来，大量的农村也因此分得了城市化的红利。最主要的，相应的社会矛盾也因此减少许多。

如何破除目前的困局实行新型城镇化？其一是打破目前城镇化的征地土地垄断，其二是尽快出台房产税。

目前的城镇化征地垄断带来太大的社会问题，应该破除，实行同地地权同利，让农村的集体建设用地也能够真正入市。除了非征不可的道路、学校等纯粹公益性用地外，其他的非农建设农地都可以让农民成为交易的主体，让企业通过租地的形式从农民处获得，让农民成为地主。商业用地要按市场价由农民与开发商共同解决。“公共利益”应该有具体规定，可以采取列举的方式。

另外一个工具是房产税。美国的房价比北京上海低多了，为什么美国人不趁机多买房搞投资？一位美国教授告诉我，因为美国人买第一套房费税很少，但如果买第二套、第三套房等，每年则要交数量庞大的各种房产税，让你养不起。其实我国早该出台相应的政策，现在我国一部分人囤房获得暴利，另一部分人买不起房、没房可住，所以征收房产税迟早都要推行。征收房产税的目的不是让所有人都交税，而是要让囤房的人因囤不起房而把房子吐出来，让没有房的人有房可买。

一定要用市场机制让普通百姓用自己3~5年的收入能够买得起房。而目前农民工的收入估计30~50年想买房也没戏。如果买不起房，城镇化就是一句空话。

城镇化规划已基本定稿：户籍或成突破 2013年01月05日 00:56 华夏时报

新型城镇化的两条腿

户籍改革、土地改革联动

本报记者 杨仕省 北京报道

未来城镇化如何维护好农民的合法权益，正考量着决策层的智慧。

据《华夏时报》记者获悉，由发改委牵头制定的全国城镇化规划草案已基本定稿，未来城镇化将从户籍、土地、住房、财税、地方投融资等改革着手，为城镇化发展提供政策支持。

“城镇化的改革涉及到我们每个人的切身利益。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁接受本报记者采访时表示，明年城镇化改革的综合配套措施将会相继出台，内容涉及土地、户籍、社会、医疗卫生及教育等。

“促进城镇化的关键在于农村土地流转和户籍改革。”近日在国新办的新闻发布会上，农业部新闻发言人毕美家回应本报记者提问时表示，“我们要进一步增加对农民的转移支付，特别是要维护好农民的合法权益，使他们不断地增加收入。”

十八大报告明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。“这项举措将使被征地农民的利益得到保护。”著名经济学家顾海波说，土地是农民的命根子。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，下一步以农民市民化为重点的土地、户籍等相关改革，放弃农村的土地意味着要换来城市市民的同等待遇，这事关城镇化改革的成败。

土地流转试点

新型城镇化将启幕农村新一轮改革，土地流转乃大势所趋。为解决城镇化进程中的用地“瓶颈”，土地配置市场化、农村土地资本化，优化农村资源配置和产业结构，为实现统筹城乡发展探索出一条新路。

“随着我国城镇化的快速推进，农村征地补偿被置于首位。”北京大学著名法学专家姜明安认为，土地管理法修正案草案土地管理法的修改将为《农村集体土地征收补偿条例》的制定和农村的土地改革提供法律保障。

顾海波认为，推进城镇化的一大难题就是农村土地改革，土地改革的力度也越来越大。

1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民冒着极大风险，在土地承包责任书上按下了鲜红的手印，小岗村包产到户拉开了中国土地改革的序幕；1992年，广东省南海市下柏村农民将承包经营的土地以股权形式，流转给村集体成立的经联社统一经营。

而最近的一轮土地改革始于2008年，当时中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

“土地流转”成为此轮改革的主题。本报记者了解到，在农村城镇化方面，很多地方的土地改革试点“摸着石头过河”积累了不同的经验：重庆的地票式交易、成都土地流转、广东佛山的股权分红、天津宅基地换房，不同的地方做法不同，但都为全国的土地改革提供了借鉴。

比如成都在新一轮农村产权改革中提出，“确权”是基础，“流转”是核心，“配套”是保障，这样的改革赢得农民的支持。但在取得经验的同时，确权、监管、收益和小产权房等棘手问题也暴露无遗。

“政府如果不把土地和就业解决好，将户籍迁离农村的农民就会觉得不踏实，还不如留下土地种庄稼更有保证。”在北京打工5年的农民工杨雄说。

这已引起决策层的重视。农业部最近就明确表示，2013年将扩大农村土地承包经营权登记试点范围，争取用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记工作。

保护农民权益不受损，但“现实的难题在于农村用地跟城市用地没有做到同地、同权、同价，接下来要从法律层面上衔接平衡。”北京大学教授张千帆认为。

户籍或成突破口

2012年12月16日，中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。

“获得城市户口的农民，理应要享受城市公民一样的待遇，这是新型城镇化需考虑从户籍制度改革的关键所在。”张千帆表示。现在所谓超过50%的城镇化率，只是统计意义上的城镇化，绝大部分被统计为城市人口的农民工并没有在城市实现永久定居。

“户籍改革看似简单，但要落实与城市户口相挂钩的利益却很难。”中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英对本报记者表示，户籍改革之所以难以推行，就是因为城里的福利政策太多了，且继续和居民户籍密切相关，进城的农民很难同步获得社保、就业、教育的机会。资料显示，全国将近2亿进城农民工中只有200万左右通过买房、结婚等方式获得城镇户口。

如此一来，城市空间扩张过快，而农村人口由于户籍、购买力等限制，被拒于城市大门之外，不能享受城市居民同等待遇，而现行户籍和土地制度，正是阻隔在城乡之间的主要壁垒。

“如果按户籍来算，人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平。”毕美家表示，中国51.3%的城镇化率，是按城镇常住人口统计的，其中还包括1.6亿的农民工群体。

“打破户籍肯定是未来城镇化改革的方向，但具体操作问题十分复杂，各省差异很大，只有逐步试点逐步推开。”党国英表示，2020年若要达到50%以上的人口城镇化水平，关键在于以农民工市民化为重点的相关改革到位。

本报记者获悉，一些地方正在试图打破城乡户籍藩篱，户籍改革逐步推进正在成为城镇化改革的一大方向，正如十八大报告提出要“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”那样，因此城镇化决不是一哄而上。

大力推进城镇化是新一届政府施政理念的重要内容之一。国务院副总理李克强多次强调，中国要依靠改革实现没有水分的真正发展，而城镇化是发展最大的潜力。

“在推进新型城市化过程中，政府应该把征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹起来通盘考虑，并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进，实现土地—财政—户籍改革的全面突破。”中国人民大学经济学院教授陶然称，中国城镇化需要户籍土地改革联动。

中国力推农民工市民化 融入城市存六大难题

发布时间： 2012-10-08 10:58 来源： 中国新闻网

大力推进农民工市民化

农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，不能把放弃承包地和宅基地作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。文/国务院发展研究中心副主任 韩俊

2011年农民工总量达到2.53亿人，其中外出农民工1.59亿人，农民工产生和发展壮大改变了我国经济社会基本格局，构成了城镇化加速发展的动力。

大量的进城农民工虽然被统计为城镇常住人口，但却没有享受城镇的基本公共服务和社会保障。吸纳农村转移人口在城镇落户是城镇化的重要任务，积极推进农民工市民化就是要把尽可能多的符合落户条件的流动人口逐步转为流入地居民，引导农村富余劳动力和城镇外出务工人员就近就地转移就业和返乡创业。

这个过程不会一蹴而就。而且，今后20年我国仍将处于城镇化快速发展阶段。根据国际经验并结合我国的国情，预计2015年我国城镇化率在54%左右，2020年将达到59%左右，2030年将达到66%左右。这意味着，从2011至2030年的20年间，我国将新增城镇人口3亿左右。

农民工融入城市六难

从第五次全国人口普查开始，我国将进城就业、居住半年以上的流动人口(主体是农民工)计入城镇常住人口。按照这一口径计算，目前，不到4个城镇常住人口中就有1个是外来流动人口。这说明，近年来我国城镇化水平的提高主要是依靠农民工进城就业。外出农民工中，在直辖市就业的占8.8%，省会城市就业的占19.4%，地级市就业的占34.8%，在地级以上城市就业的合计占到63%。农民工在流入地居住趋于长期化，在目前城市的就业时间平均为5.3年，超过5年的占到了40%，超过10年的约占20%(根据国务院发展研究中心课题组2010年调查数据)。“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。

大量农民工在城镇享受公共服务水平低，在城镇落户门槛高，难以融入城市，这也成为我国城镇化发展过程中存在的突出问题。主要表现在：

一是为农民工子女提供的教育服务不足。在学前教育方面，农民工随迁幼儿大多数进入的还是条件较差的民办幼儿园。在义务教育方面，20%以上的农民工子女无法入读全日制公办中小学校。在高中教育方面，大量从小生在城市并在城市接受了完整义务教育的农民工子女，希望在当地接受高中阶段教育。但是，由于高考实行户籍所在地报名制度，考生要在户籍所在地报名并参加高考，这就使得跨省的农民工子女不得不在中考或高考前选择回到流出地省份就读，影响农民工子女的教育权益。

二是农民工看病难问题突出。由于新农合的报销限制、农民工参加职工基本医疗保险的比例不高，以及农民工自身经济状况等原因，广大农民工难以获得城市正规医院的医疗服务，患病后自我医疗的比例高。农民工主要从事于低薪、高危岗位，接触职业病危害因素复杂，职业安全防护差，罹患职业病的人数不断增加，职业病防治形势严峻。近年来农民工职业病发病人数高达总发病人数的80%以上，农民工群体性职业病事件不断出现。

三是农民工参加城镇职工社会保险的比例低。农民工除参加工伤保险比率略高外，参加其余城镇职工社会保险的比率均未超过30%。农民工参保率难以实质性提高，主要原因是农民工社会保险缴费水平相对于其收入较高。相当一部分农民工由于收入来源不稳定，水平较低，在负担自身开支和养家费用后，再缴纳社会保险费有一定困难。同时，由于农民工流动性相对较大，城乡社会保险间跨制度转移办法尚未出台，影响了农民工参保积极性。个别企业为减少成本，违反《社会保险法》，不给农民工参保或以派遣用工的形式逃避参保义务。

四是农民工公共文化服务严重缺乏。政府对农民工文化生活重视程度不够，投入经费少。企业没有把文化服务当作农民工的重要权益，对文化生活关注少，对文化设施投入很少。多数农民工文化生活贫乏，缺少最基本的文化娱乐方式。

五是农民工住房保障程度低。大部分地区未将农民工作为住房保障对象，公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房基本上不对外来农民工开放，也缺乏针对农民工特点的租金补贴和实物配租政策，农民工住房保障水平较低，公积金缴存率也很低。农民工住房支付能力弱，在城镇居住条件低劣，很大一部分农民工仍居住在陋屋(地下室、棚户区、工棚等)，严重影响了其生活质量。

六是农民工在城镇落户难。一些地方的户籍改革主要是针对本辖区的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。还有一些地方的户籍制度改革没有触及到嵌入其中的福利制度，或者设置的门槛较高，农民工难以跨越。引导农民工到中小城市、小城镇落户的政策不够有力，农民工进城落户进展总体缓慢。

新生代农民工已“非农化”

我们最近在20多个城市开展的调查表明，新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达85%，“亦工亦农”正在成为历史；八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇，他们进城的选择与户籍制度是否改变无关；外出农民工希望在地级以上大中城市定居的占53.2%，希望在县城或小城镇定居的占37.9%，愿意回农村定居的仅占8.9%。吸纳农村转移人口在城镇落户，实现永久性转移，是城镇化的重要目标。

亿万农民工是成为一个总体稳定的群体，还是演变为一个流动不定的群体；是成为一个良性发展的群体，还是演变为一个出路狭窄的群体；是成为一个共享发展成果的群体，还是演变为一个缺乏关爱、逐步被边缘化的群体，是对党的执政能力和政府管理能力的重大挑战。

必须顺应亿万农民工的意愿，让绝大多数在城市稳定就业的农民工稳定下来，推进农民工群体融入社会，促进社会融合。

促进农民工融入城市的意义在于：

第一，产业结构升级需要一支稳定的熟练产业工人队伍。“招工难”和“就业难”常态化并可能长期化的趋势，要求改革现行人口管理政策，稳定流动人口。

第二，城市对流动人口长期“经济性接纳，社会性排斥”，不利于优化农村资源配置，将人口红利留在城市，阻碍农业规模化，加剧农村老龄化，难以消除城乡差距。解决“三农”问题和推进城乡一体化发展，需要将流动人口稳定下来。

第三，流动人口不稳定下来，不但难以消除城乡差距，还会带来城市内部的分化和对立，形成“双二元”体制。促进流动人口融入城市，是促进社会稳定和谐的需要。

扎实推进农民工市民化

积极推进农民工市民化，应该做好以下几项工作：

首先，促进农民工在城镇稳定就业，合理稳定提高农民工工资水平。推进农民工市民化，必须以扩大就业为前提。根据劳动力市场出现的新变化，“十二五”时期，要继续多渠道促进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，把提升农村劳动力技能作为关键，把改善劳资关系作为重点。

一是继续把扩大农民非农就业放在突出位置，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，以创业促就业。二是加大对职业教育和农民工技能培训的投入力度，健全农民工职业教育和技能培训体系，大幅度提高技术熟练型农民工的比重，以技能促就业。完善培训补贴管理办法，实现培训资金的统筹使用。加大财政补贴力度，降低农民工参加职业技能鉴定的费用。三是建立劳动力工资合理增长机制，促进和谐劳资关系。继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平的改善。消除城乡劳动者就业的身份差异，实现城乡劳动者同工同酬。发挥工会维权作用，加快建设企业劳资对话机制，建立规范合理的工资集体协商机制，确保农民工收入与企业效益联动。

其次，逐步实现教育医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，必须以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，确保农民工及其子女平等接受教育、卫生等基本公共服务。

制定以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策。对生活困难农民工家庭幼儿入园给予补助。坚持“两为主”和“一视同仁”政策，全面解决农民工随迁子女义务教育问题。坚持以流入地为主，以公办中小学为主，同等条件接收农民工子女入学接受义务教育。大力推进“两个全部纳入”政策：将包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划，根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势，合理规划中小学布局，均衡配置教学资源；将农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴，按照学校实际接收人数和预算内生均公用经费标准，足额拨付教育经费。将农民工子弟学校纳入民办教育管理。禁止一切针对农民工子女的教育歧视行为，切实保证农民工子女平等接受教育，平等享受国家各项免费和补助政策，促进农民工子女融入学校和城市。鼓励和支持流入地政府根据本地实际情况，在农民工子女义务后教育衔接上进行探索。

保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。推广在农民工聚居地指定新型农村合作医疗定点医疗机构的经验，方便农民工在城务工期间就近就医和及时补偿。逐步扩大基本药物制度实施范围，鼓励医疗机构采用适宜技术和基本药物，避免过度检查和治疗，减轻农民工的医药费用负担。落实输入地属地化管理责任，按照体现公平、优先照顾的原则，将农民工纳入当地公共卫生服务体系。根据实有人口或服务人口配置当地公共卫生服务机构、人员和经费，着力提高基层医疗卫生机构和公共卫生机构的服务能力。

三是建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居。逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系，是缩小城镇居住贫富差距、提高农民工生活质量的必然要求。要积极推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革。

四是建立覆盖农民工的社会保障体系，提高覆盖面和保障水平。继续完善农民工参加各类社会保险项目的办法，切实提高农民工参保比例和保障程度。尽快实现工伤保险对农民工全覆盖。健全农民工医疗保障制度。鼓励常年外出稳定就业农民工参加城镇职工基本医疗保险。季节性外出就业的农民工以参加新型农村合作医疗保险为主。尽快建立覆盖全省的新农合结算体系，试点建立省际新农合定点医疗机构互认制度协议的多种模式。提高养老保险对农民工的覆盖面。

农民工养老保险大体可分为三个类别：第一类是具备市民化条件的农民工，应纳入城镇职工基本养老保险体系。第二类是常年外出就业，但流动性较强的农民工，可探索建立“低费率(或低费基)、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险。实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制模式，适当降低用人单位和农民工个人养老保险的缴费标准，实行低门槛进入、低标准享受。随着经济发展逐步提高缴费基数和费率，增加缴费中计入社会统筹账户的比例，达到与城镇职工基本养老保险完全接轨。第三类是季节性或间歇性在城镇务工“亦工亦农”的农民工，主要应参加新型农村社会养老保险制度。为农民工建立临时性、应急性的社会救济，将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障覆盖范围。探索打通城保和农保的有效管理措施，建立将城镇企业职工、城镇居民、农村居民和外来农民工逐步纳入同一体系的城乡一体的社保体系，让农民工能够根据经济条件和流动状况，灵活选择险种和缴费水平，真正享受到社会保障的安全网作用。

五是推进农民工参加城市社区选举，行使民主权利。健全农民工依法参加城市社区民主选举和管理的办法，鼓励农民工参与社区自治。逐步增加农民工在流入省市党代会、人代会代表和政协委员中的名额，推动农民工参政议政。

六是完善农民市民化过程中土地权利实现机制，依法保护农民工土地权益。长久不变的土地承包经营权和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃。农民进城落户定居后，是否放弃承包地和宅基地，要强调“自觉自愿”，不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。农民可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。

七是以加强中小城市和小城镇发展为重点，增强城镇对农民工的吸纳能力。抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的建设用地，主要在县域内用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。

八是进一步明确户籍制度改革方向，逐步突破以户籍与福利合一的社会管理制度。综观各地户籍制度改革的探索，主要有两种思路：一种方式是，以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为前提条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障；另一种方式是，逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量，逐步让户口与福利脱钩。

不把获得城市户口与放弃农村土地权利挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，这才是户籍制度改革的正确方向所在。一是要全面实施融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体的居住证制度，实行省级行政区域内“一证通”。居住证实行免费办理。办理居住证者，在子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生、住房租购等方面享有与当地人口同等的权利。二是分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。以具有合法稳定职业和合法稳定住所为基本条件，全面放开在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制。进一步放宽中等城市户口迁移政策。完善落实大城市现行户口迁移政策，按照权利义务对等、梯度赋予权利的原则，以社保缴费年限和连续居住年限为条件，逐步赋予农民工与当地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考资格、社区选举、在当地落户等权利。出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不再与户口性质挂钩。□

农民工市民化要过几个坎？

张占斌 黄 锟

2013年01月04日09:20 来源：经济日报 2011年，我国城镇化率首次迈过50%的大关。但与此同时，也有专家指出，我国按户籍计算的城镇化率远未达到这个数字。究其原因，这与农民工市民化过程中还面临不少瓶颈问题有关。如何通过制度创新，使其顺利跨过这些坎？应该引起高度关注。

中央经济工作会议提出，城镇化是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，积极引导城镇化健康发展。促进城镇化健康发展的一项重要任务是有序推进农民工市民化。近年来，中央政府和地方政府对农民工市民化的制度创新高度重视，也做了许多有益的探索，但农民工市民化过程中还面临不少实际问题，制度创新的实际效果并不明显。如何改变这种状况，应该引起高度关注。

分析起来，农民工市民化亟须迈过两道坎。一方面，农民工市民化过程中户籍制度改革与其获取的就业、社会保障等社会福利不匹配。一些地方的农民工虽然取得了城镇户口，但并没有取得与城镇居民相同的权利和待遇，所以其身份也与市民有着很大的区别。另一方面，农民工市民化过程中社会保障尚不健全。农民工的社会保障不仅项目少、水平低，而且社会保险关系难以转移、门槛过高、地区差异显著，其结果必然造成参保意愿低、实际参保率低、退保率高。这样，农民工在城镇就业，却既不能参加城镇社会保障，也逐渐失去土地的社会保障，而农民工社会保障制度又很不完善，这一系列问题成为农民工市民化过程中一个亟须化解的矛盾和挑战。

出现这些问题的原因，既与制度创新进程的快慢有关，也与农民工市民化过程中的地区差异有关，同时也与有些地方的阶段性重点定位不明确有关。破解这些难题和矛盾，还需要从制度源头上找到解决办法。其基本思路应该是：全面、科学、客观地认识城乡二元制度内部诸制度的制度关联和相互依赖关系，统筹兼顾，整体设计，从制度创新的源头上消除冲突的可能性；同时，加强新制度实施中的跟踪和调研，及早发现矛盾和冲突，并及时进行调整，最终实现协调发展。当前，应考虑针对造成农民工市民化过程中矛盾冲突的原因分别选择相应的对策。具体包括：

第一，统筹农民工市民化进程中的目标选择。一是充分发挥政府在改革中的作用，确保制度公正。政府要发挥作为全局利益的代表者、协调者的作用，从全局出发，统筹兼顾各方利益。二是发展农会、工会等组织，提高组织化程度，改变农民和农民工的弱势地位。

第二，协调农民工市民化进程中的快慢冲突。中国的改革是一种渐进式改革。新的改革方案的提出和方案的评估、选择，可能会因认知方面的原因而需要很长的时间。再者，各个过程的转换和衔接单纯靠民间力量和地方政府与组织，可能也需要更长的时间。因此，为了缩短时间间隔，需要政府加强顶层设计，尽快推动各个过程的转换和衔接。

第三，处理好农民工市民化进程中的阶段定位。首先，要根据社会经济发展状况、农民工市民化所面临的主要制度障碍等，明确不同阶段的改革重点。其次，要处理好重点制度的改革与其他制度的关系。此外，要加强阶段性重点制度改革的更替和切换。当社会经济状况发生变化、劳动力转移特别是农民工市民化的任务或阶段发生转换时，制度创新的重点也要随之更替和切换。

第四，减弱农民工市民化进程中的地区差异。一是加强对地区利益差异的协调。这包括通过制度的整体性设计，尽量从制度上协调地区的利益诉求，最终达到地区的基本平衡。二是加强中央政府的统一规划、指导和监督。此外，还要加快欠发达地区经济发展，缩小地区发展不平衡。

农民为何不愿“市民化” 篇3

城市不仅仅是一座“城”，不是简单地把人圈到城里面，而是要让“城里的人”感受到“城的好”——从经济角度分析不愿“农转非”问题，是站得住脚的。除此之外，还要看到影响“农转非”的一个重要问题，那就是文化融入的问题。相对于年轻人“逃离北上广”，现实中还存在一种农村老人“逃离城市”的现象，表现为很多农村父母随着子女来到了城市，但时间不长，他们就感觉到了不习惯，甚至千方百计想要回到好不容易离开的农村。对于这一现象，常常只是单向度地理解为农民对城市生活的不适应，而很少有人想到，城市在规划设计上存在着先天不足。

从整体上看，目前的城市规划思路基本上是西化的和年轻化的，表现为城市建设以高楼大厦为主，简单迎合和放大着“陌生人社会”的特征。但必须看到，人是有交流需求的，特别是那些进城的农民，他们熟悉的人际关系一下子被打断，从“鸡犬之声相闻”到“老死不相往来”，肯定会有着种种不适应。在现代城市规划和建设中，考虑到乡土文化的一些特点，更加注重人的交流和生活，这样的城市对农民才有吸引力。

市民化 篇4

对农民市民化概念界定上, 目前学术界主要有三种观点:一是以人口转移和职业转换为切入点界定农民市民化的概念;二是以素质和能力发展为落脚点界定概念。这两种观点对农民市民化概念的阐述, 都强调了农民首先以离开或失去土地为基本代价, 在缺失了以土地为基本生产资料的情况下, 农民的身份、职业乃至素质能力向市民转变问题。第三种观点认为农民市民化不简单等同于户籍转变、地域转移、职业转换, 不是让所有农村人口都迁移到城市, 而是要让所有人口, 无论居住在城市还是农村, 都能享受现代城市文明生活。但是, 二元经济向一元经济的转化并不是简单的去农化, 而是要将传统小农经济生产模式转变为现代化工业生产模式, 打破我国劳动力市场的分割状态, 实现劳动力的自由流动。若简单的将农民市民化理解为农民、市民两种身份差别的消灭, 理解为生活习惯、思维模式和素质能力的统一, 甚至彻底消灭农村田园风貌, 变传统农村为现代小型城市, 并不意味着我国农村传统生产模式的转变, 并不意味着农村“劳动力池”与城市“劳动力池”的差异化消失。因此, 我们需要从打破劳动力市场分割, 实现我国劳动力市场的大一统角度出发, 重新思考农民市民化问题。

本文对农民的界定, 不再简单以户籍为依据, 而以是否仍以“家庭”生产为其经济活动的主要内容, 以“家庭自给自足”为其维持基本生活的收入来源为依据来区分农民与市民。在我国农村与城市逐渐融合的过程中, 我国很多农村地区的人口都发生了大规模迁移。很多农村都出现了“留守老人”和“留守儿童”, 大多数的青壮年都选择外出打工来维持家庭收入。农村“家庭式”生产模式遭到了较大的破坏, 生产能力有所下降。进入城市的一部分农民工, 有些因教育机制已经成功地获得了城市市民身份, 并永久地与土地脱离, 退出了“家庭式”生产模式;有一部分虽然没有获得市民身份, 但已经不再回到原来的居住地与土地隔断了天然的联系, 也退出了“家庭式”生产模式。本文认为这部分人已经具备了现代产业军的特征, 应属于城市“劳动力池”中极为重要的稳定组成部分, 应被称为“市民”。还有一部分农民工两栖在农村与城市之间, 依旧固守农村“家庭式”生产模式, 这之外的所有收入仅仅作为“自给自足”的补充, 他们在城市“劳动力池”中极不稳定, 却稳定于农村“劳动力池”中, 这部分农民工依旧属于农民。而与此同时, 在当代的农村中存在大量的规模化农业生产的情况, 这些农业生产活动不在以“家庭式”生产为特征, 而具备了现代产业的生产特点, 虽身份仍然是农民, 对雇员的管理则遵循了现代城市企业管理方式, 因而这部分人不应该属于农民, 而是具备了“市民”特质。因政府征地或集体土地集体使用等原因而发生的农民由于失地而导致的身份转换中, 并不能简单以失去土地作为判断其已经属于市民。失地农民并没有丧失“家庭自给自足”的旧有观念, 失地后的农民虽不再从事农业生产, 但家庭生产模式未变, 并不能遵循现代产业对雇员的管理要求, 更愿意选择维持生存的简单生产而不是加入到城市产业洪流中。这部分人虽然身份为市民, 但因其生产模式未变, 依旧具有强烈的农村生产气息, 不属于城市“劳动力池”的固定组成部分。

根据以上分析, 我们认为的农民市民化应是农村“劳动力池”与城市“劳动力池”的差异逐渐减小的过程;应是消除我国农村简单家庭维持生计的传统生产模式的过程;应是变单个家庭生产方式为现代化产业集群生产方式的过程。在这个过程中, 不应过分强调身份问题、职业问题和地域问题, 而应强调如何推动农村劳动力转变传统生产模式, 融入现代化产业生产模式中, 降低不论是现代农业产业还是新兴产业发展的劳动力生产模式摩擦造成的隐形成本。

二、对农民市民化传统路径的评析

基于对农民市民化概念的界定及研究视角的不同, 学者们对我国的农民市民化的路径分析各有重点及层次, 但主要着重在两个方面:第一, 根据传统的对农民市民化的理解, 对当前业已存在的转化现状进行的梳理, 基本上可以概括为主动市民化和被动市民化两种途径;第二, 对现存市民化发展道路进行批判, 提出实现速度更快或破坏力较弱的发展途径。这些农民市民化途径的提出, 有助于我们深入理解当前的农村及农民问题, 也为政府的政策制定提供了理论依据。同时应该看到:这些市民化路径都是在间接肯定城市市民身份及享受福利高于农民基础上进行的厘析和判断。这样的市民化路径是否契合我国经济均衡增长的内在要求, 能否推动二元经济向一元经济的转化需要深入考量。

(一) 对工业文明过于推崇

在传统的农民市民化路径分析中, 学者们几乎不约而同地提及要让中国几亿农民享受到工业现代文明光辉的普照。毋庸置疑, 工业文明造就了及其丰富的社会物质财富, 也带来了人类在经济、政治、文化、精神以及社会结构和生产方式上的巨大变革。但同时, 工业文明也因其高掠夺性和占有性, 给自然和生态环境带来了的极大破坏。工业文明的物质至上主义, 使人沦为了金钱和财富的奴隶, 传统农业社会中的亲情、邻里, 互帮互助等美德在现代城市中逐渐消失。在我国当前推动农民市民化的进程中, 充分借鉴国内外的经验教训, 发挥后发优势, 应主动寻求工业文明与农业文明的融合之路, 提倡生态文明, 尽量保持自然与社会的和谐, 而不是简单将农民赶进城, 或者将现在的农村改造成钢筋水泥造就的小城镇。

(二) 过于强调身份、职业及地域差异

当前对农民市民化的分析, 都用身份、职业和地域作为划分农民和市民的标准。然而, 通过上文的分析我们发现, 当代农村与城市的沟通与交流已经远远大于过去, 它们之间的分隔程度已经随着经济交流的日益紧密而有所降低。很多拥有城镇户口的人, 却在农村从事传统农业劳动;很多拥有农村户口的人, 却任农村自有的农业用地和宅基地荒废, 涌入城市, 长期从事现代产业劳动。身份、职业及地域差异已经不能很好的来界定农民和市民概念了, 对农民市民化的理解需要站在更高的层次, 需要去理解和分析这种复杂性。

(三) 将农村向城市的单方向人口流动等同于农民市民化

一些学者强调城市化对推动农民市民化的作用, 认为中国的城市化是农民市民化的根由。因此农民市民化就意味着农村向城市的单方向人口流动。可中国以户籍统计为依据的农民总数为7亿多, 若按照70%的人口都融入城市生活才能实现城市化来计算, 近5亿农村人口将进入我国城市。显然我们将为此支付庞大的基本建设开支, 并需要占用非常多的耕地, 还需要考虑人口迁徙后的生存问题等。这种高耗能、高浪费的城市化道路, 将加剧我国经济发展的结构矛盾, 消耗掉我国本不充沛的自然资源, 进而对环境进一步造成污染。考虑到这些因素, 这种单方向的人口迁徙是否还适合我国的经济和社会的协调发展, 是否应该是我国农民市民化的发展路径, 是值得商榷的。

(四) 将能力与素质的培养和提高等同于劳动力差异化缩小

我国农村和城市劳动力的差异主要表现在劳动生产模式不同。农村劳动更倾向于家庭化生产, 每个家庭生产单位具有很强的异质性, 自己拥有一套完整的劳动经验和技术, 但农户之间的技术交流和经验探讨十分少, 导致了不同农户产出之间的质量差异问题。城市劳动则体现出劳动方式最优化、劳动分工精细化、劳动节奏同步化、劳动组织集中化、生产规模化和经济集权化的特征。[3]城市劳动力要适应与陌生人合作生产的环境, 适应统一的劳作时间, 经验和技术需要在更宽泛的范围中与人交流, 不断更新, 以保证产品质量的统一。为突破二元经济的掣肘, 学者们在讨论农民市民化路径中, 多次提到对农民能力与素质的培养是农民市民化的最后阶段, 如何帮助农民更好地融入现代文明社会的生活, 是农民市民化的终极目标。但是不是能力与素质培养了、提高了, 就能改变农民传统的生产模式?就能缩小城市“劳动力池”和农村“劳动力池”的差异?这个是有待商榷的。

三、总结

我国的经济发展特点及传统文化思想, 导致我国的农民市民化途径与其他发达国家和发展中国家有很多不同。本文对我国农民市民化问题的探讨脱离了以往传统的对其身份、职业、地域、能力素质等问题的关注, 转而关注在农民市民化过程中, 劳动生产模式转化问题。也认为只有劳动生产模式的彻底改变, 才能真正实现农民市民化, 彻底解决城乡差别, 也可以降低单纯城镇化带来的土地占用、自然资源耗费、气候恶化等一系列社会和经济问题。

摘要：农民市民化是我国在城市化改革道路中提出的现实问题。多位学者就这一问题从不同角度给予了理论解释, 并提出了相应的政策建议。本文站在我国二元经济向一元经济转化的角度, 从如何解决劳动生产模式差异化出发, 对农民市民化问题进行了新的分析和解释。并根据这一新思考对传统农民市民化途径进行评析。

关键词：农民市民化,二元经济,劳动力池,劳动生产模式

参考文献

[1]胡文木.撤村建居——城郊农民市民化的路径反思[J].生产力研究.2010 (10) .

[2]卿文辉, 张润.农业文明、工业文明与民族主义—盖尔纳民族理论解读[J].欧洲研究.2004 (1) .

大力推进农民工市民化 篇5

农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，不能把放弃承包地和宅基地作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。

文/国务院发展研究中心副主任 韩俊

2011年农民工总量达到2.53亿人，其中外出农民工1.59亿人，农民工产生和发展壮大改变了我国经济社会基本格局，构成了城镇化加速发展的动力。

大量的进城农民工虽然被统计为城镇常住人口，但却没有享受城镇的基本公共服务和社会保障。吸纳农村转移人口在城镇落户是城镇化的重要任务，积极推进农民工市民化就是要把尽可能多的符合落户条件的流动人口逐步转为流入地居民，引导农村富余劳动力和城镇外出务工人员就近就地转移就业和返乡创业。

这个过程不会一蹴而就。而且，今后20年我国仍将处于城镇化快速发展阶段。根据国际经验并结合我国的国情，预计2015年我国城镇化率在54%左右，2020年将达到59%左右，2030年将达到66%左右。这意味着，从2011至2030年的20年间，我国将新增城镇人口3亿左右。

农民工融入城市六难

从第五次全国人口普查开始，我国将进城就业、居住半年以上的流动人口(主体是农民工)计入城镇常住人口。按照这一口径计算，目前，不到4个城镇常住人口中就有1个是外来流动人口。这说明，近年来我国城镇化水平的提高主要是依靠农民工进城就业。外出农民工中，在直辖市就业的占8.8%，省会城市就业的占19.4%，地级市就业的占34.8%，在地级以上城市就业的合计占到63%。农民工在流入地居住趋于长期化，在目前城市的就业时间平均为5.3年，超过5年的占到了40%，超过10年的约占20%(根据国务院发展研究中心课题组2010年调查数据)。“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。

大量农民工在城镇享受公共服务水平低，在城镇落户门槛高，难以融入城市，这也成为我国城镇化发展过程中存在的突出问题。主要表现在：

一是为农民工子女提供的教育服务不足。在学前教育方面，农民工随迁幼儿大多数进入的还是条件较差的民办幼儿园。在义务教育方面，20%以上的农民工子女无法入读全日制公办中小学校。在高中教育方面，大量从小生在城市并在城市接受了完整义务教育的农民工子女，希望在当地接受高中阶段教育。但是，由于高考实行户籍所在地报名制度，考生要在户籍所在地报名并参加高考，这就使得跨省的农民工子女不得不在中考或高考前选择回到流出地省份就读，影响农民工子女的教育权益。

二是农民工看病难问题突出。由于新农合的报销限制、农民工参加职工基本医疗保险的比例不高，以及农民工自身经济状况等原因，广大农民工难以获得城市正规医院的医疗服务，患病后自我医疗的比例高。农民工主要从事于低薪、高危岗位，接触职业病危害因素复杂，职业安全防护差，罹患职业病的人数不断增加，职业病防治形势严峻。近年来农民工职业病发病人数高达总发病人数的80%以上，农民工群体性职业病事件不断出现。

三是农民工参加城镇职工社会保险的比例低。农民工除参加工伤保险比率略高外，参加其余城镇职工社会保险的比率均未超过30%。农民工参保率难以实质性提高，主要原因是农民工社会保险缴费水平相对于其收入较高。相当一部分农民工由于收入来源不稳定，水平较低，在负担自身开支和养家费用后，再缴纳社会保险费有一定困难。同时，由于农民工流动性相对较大，城乡社会保险间跨制度转移办法尚未出台，影响了农民工参保积极性。个别企业为减少成本，违反《社会保险法》，不给农民工参保或以派遣用工的形式逃避参保义务。

四是农民工公共文化服务严重缺乏。政府对农民工文化生活重视程度不够，投入经费少。企业没有把文化服务当作农民工的重要权益，对文化生活关注少，对文化设施投入很少。多数农民工文化生活贫乏，缺少最基本的文化娱乐方式。

五是农民工住房保障程度低。大部分地区未将农民工作为住房保障对象，公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房基本上不对外来农民工开放，也缺乏针对农民工特点的租金补贴和实物配租政策，农民工住房保障水平较低，公积金缴存率也很低。农民工住房支付能力弱，在城镇居住条件低劣，很大一部分农民工仍居住在陋屋(地下室、棚户区、工棚等)，严重影响了其生活质量。

六是农民工在城镇落户难。一些地方的户籍改革主要是针对本辖区的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。还有一些地方的户籍制度改革没有触及到嵌入其中的福利制度，或者设置的门槛较高，农民工难以跨越。引导农民工到中小城市、小城镇落户的政策不够有力，农民工进城落户进展总体缓慢。(本文来源：人民网)

新生代农民工已“非农化”

我们最近在20多个城市开展的调查表明，新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达85%，“亦工亦农”正在成为历史；八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇，他们进城的选择与户籍制度是否改变无关；外出农民工希望在地级以上大中城市定居的占53.2%，希望在县城或小城镇定居的占37.9%，愿意回农村定居的仅占8.9%。吸纳农村转移人口在城镇落户，实现永久性转移，是城镇化的重要目标。

亿万农民工是成为一个总体稳定的群体，还是演变为一个流动不定的群体；是成为一个良性发展的群体，还是演变为一个出路狭窄的群体；是成为一个共享发展成果的群体，还是演变为一个缺乏关爱、逐步被边缘化的群体，是对党的执政能力和政府管理能力的重大挑战。必须顺应亿万农民工的意愿，让绝大多数在城市稳定就业的农民工稳定下来，推进农民工群体融入社会，促进社会融合。

促进农民工融入城市的意义在于：

第一，产业结构升级需要一支稳定的熟练产业工人队伍。“招工难”和“就业难”常态化并可能长期化的趋势，要求改革现行人口管理政策，稳定流动人口。

第二，城市对流动人口长期“经济性接纳，社会性排斥”，不利于优化农村资源配置，将人口红利留在城市，阻碍农业规模化，加剧农村老龄化，难以消除城乡差距。解决“三农”问题和推进城乡一体化发展，需要将流动人口稳定下来。

第三，流动人口不稳定下来，不但难以消除城乡差距，还会带来城市内部的分化和对立，形成“双二元”体制。促进流动人口融入城市，是促进社会稳定和谐的需要。

扎实推进农民工市民化

积极推进农民工市民化，应该做好以下几项工作：

首先，促进农民工在城镇稳定就业，合理稳定提高农民工工资水平。推进农民工市民化，必须以扩大就业为前提。根据劳动力市场出现的新变化，“十二五”时期，要继续多渠道促进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，把提升农村劳动力技能作为关键，把改善劳资关系作为重点。

一是继续把扩大农民非农就业放在突出位置，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，以创业促就业。二是加大对职业教育和农民工技能培训的投入力度，健全农民工职业教育和技能培训体系，大幅度提高技术熟练型农民工的比重，以技能促就业。完善培训补贴管理办法，实现培训资金的统筹使用。加大财政补贴力度，降低农民工参加职业技能鉴定的费用。三是建立劳动力工资合理增长机制，促进和谐劳资关系。继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平的改善。消除城乡劳动者就业的身份差异，实现城乡劳动者同工同酬。发挥工会维权作用，加快建设企业劳资对话机制，建立规范合理的工资集体协商机制，确保农民工收入与企业效益联动。

其次，逐步实现教育医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，必须以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，确保农民工及其子女平等接受教育、卫生等基本公共服务。

制定以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策。对生活困难农民工家庭幼儿入园给予补助。坚持“两为主”和“一视同仁”政策，全面解决农民工随迁子女义务教育问题。坚持以流入地为主，以公办中小学为主，同等条件接收农民工子女入学接受义务教育。大力推进“两个全部纳入”政策：将包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划，根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势，合理规划中小学布局，均衡配置教学资源；将农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴，按照学校实际接收人数和预算内生均公用经费标准，足额拨付教育经费。将农民工子弟学校纳入民办教育管理。禁止一切针对农民工子女的教育歧视行为，切实保证农民工子女平等接受教育，平等享受国家各项免费和补助政策，促进农民工子女融入学校和城市。鼓励和支持流入地政府根据本地实际情况，在农民工子女义务后教育衔接上进行探索。

保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。推广在农民工聚居地指定新型农村合作医疗定点医疗机构的经验，方便农民工在城务工期间就近就医和及时补偿。逐步扩大基本药物制度实施范围，鼓励医疗机构采用适宜技术和基本药物，避免过度检查和治疗，减轻农民工的医药费用负担。落实输入地属地化管理责任，按照体现公平、优先照顾的原则，将农民工纳入当地公共卫生服务体系。根据实有人口或服务人口配置当地公共卫生服务机构、人员和经费，着力提高基层医疗卫生机构和公共卫生机构的服务能力。

三是建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居。逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系，是缩小城镇居住贫富差距、提高农民工生活质量的必然要求。要积极推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革。

四是建立覆盖农民工的社会保障体系，提高覆盖面和保障水平。继续完善农民工参加各类社会保险项目的办法，切实提高农民工参保比例和保障程度。尽快实现工伤保险对农民工全覆盖。健全农民工医疗保障制度。鼓励常年外出稳定就业农民工参加城镇职工基本医疗保险。季节性外出就业的农民工以参加新型农村合作医疗保险为主。尽快建立覆盖全省的新农合结算体系，试点建立省际新农合定点医疗机构互认制度协议的多种模式。提高养老保险对农民工的覆盖面。

农民工养老保险大体可分为三个类别：第一类是具备市民化条件的农民工，应纳入城镇职工基本养老保险体系。第二类是常年外出就业，但流动性较强的农民工，可探索建立“低费率(或低费基)、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险。实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制模式，适当降低用人单位和农民工个人养老保险的缴费标准，实行低门槛进入、低标准享受。随着经济发展逐步提高缴费基数和费率，增加缴费中计入社会统筹账户的比例，达到与城镇职工基本养老保险完全接轨。第三类是季节性或间歇性在城镇务工“亦工亦农”的农民工，主要应参加新型农村社会养老保险制度。

为农民工建立临时性、应急性的社会救济，将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障覆盖范围。探索打通城保和农保的有效管理措施，建立将城镇企业职工、城镇居民、农村居民和外来农民工逐步纳入同一体系的城乡一体的社保体系，让农民工能够根据经济条件和流动状况，灵活选择险种和缴费水平，真正享受到社会保障的安全网作用。

五是推进农民工参加城市社区选举，行使民主权利。健全农民工依法参加城市社区民主选举和管理的办法，鼓励农民工参与社区自治。逐步增加农民工在流入省市党代会、人代会代表和政协委员中的名额，推动农民工参政议政。六是完善农民市民化过程中土地权利实现机制，依法保护农民工土地权益。长久不变的土地承包经营权和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃。农民进城落户定居后，是否放弃承包地和宅基地，要强调“自觉自愿”，不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。农民可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。

七是以加强中小城市和小城镇发展为重点，增强城镇对农民工的吸纳能力。抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的建设用地，主要在县域内用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。

八是进一步明确户籍制度改革方向，逐步突破以户籍与福利合一的社会管理制度。综观各地户籍制度改革的探索，主要有两种思路：一种方式是，以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为前提条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障；另一种方式是，逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量，逐步让户口与福利脱钩。

弓弦模型：农民工市民化 篇6

关键词：弓弦模型；农民工市民化；新型城镇化；“过度经济城市化”

中图分类号：D422.7 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）04-0076-005

一、 问题的提出

2014年3月国家出台的新型城镇化规划，明确提出目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右。有学者将前者称为经济城市化，将后者称为社会城市化。如果将经济城市化比作弓柄，社会城市化比作弓弦，那么这两条曲线就构成了一张拉满弦的弓。经济城市化与社会城市化之间巨大的张力表明的是那些在城市已经就业，而没有享受到与当地市民均等的社会公共服务的广大农民工。这就形成了一种“弓弦模型”。[1] 近几年，虽然我国出台了不少农民工市民化的政策，但收效甚微，这种畸形城市化道路没有得到根本扭转，现实中不仅农民工的存量没有得到很好地化解，而且经济城市化仍以年均1.02个百分点递增。“弓弦模型”对中国城镇化发出了一系列警示，主要有：①传统的城乡二元结构还没有消除，在城市里又出现了新的二元结构，“农民工”成了农民和市民之外的第三大群体，这一新的二元结构如果得不到及时有效地化解，将会像拉美等国家一样形成贫民窟；②我国宪法明确规定了公民权利的平等，可时至今日，市民依然拥有上等国民的身份，农民工国民待遇空洞化问题仍然存在，这一新的城市二元结构存在越久，城市主义意识形态越重，社会矛盾的积累将会越深；③经济城市化与社会城市化的差距不可再进一步增大，否则弓弦拉断，跌入“过度经济城市化”的陷阱，这对处于中等收入陷阱敏感阶段的中国来讲尤要引起高度重视。由此可见，中国如何解决进城农民工存量、增量的市民化问题，是一个十分值得认真研究探讨的重大现实与理论问题。

二、农民工市民化的理性选择

世界城市化发展有一个共同的规律，这就是著名的纳瑟姆曲线。它是1979年美国城市地理学家Ray. M. Northam首先发现并提出来的（如图）。

该曲线有两个拐点：30%和70%。当城市化水平在30%以下时，代表经济发展势头处于较为缓慢的准备阶段，这个国家处于农业社会；当城市化水平超过30%时，第一个拐点出现，代表经济发展势头极为迅猛的高级阶段，这个国家进入工业社会；城市化水平超过70%时，第二个拐点出现，代表经济发展势头再次趋于平缓的成熟阶段，这时，这个国家也就基本实现了现代化，进入了后工业社会。学界不少学者认为，目前我国户籍人口城镇化率已经达到36%，进入了第一个拐点，意味着下一步，我国经济发展和城市化进程将会迅速提升。

其实，这是典型的教条主义的表现，这一规律是否适合中国国情是令人质疑的。目前，我国产业支撑能力和资源环境承载能力已经大大减弱；由于人口红利的丧失、刘易斯拐点的到来，经济发展已进入下滑期；地方债务危机，很难拿出一大笔钱来解决农民工市民化问题，更何况城市开放市民权，依然是从自身的利益需要出发。

有鉴于此，我们必须从现实的国情出发，理性考虑中国城镇化速度问题。对此，我有以下几点建议：

第一，放缓增量，城市化率保持在年均1个百分点以下。虽然近日出台的《国家新型城镇化规划》，明确提出了到2020年“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右”。但我们切忌拔苗助长，各地一定要从实际出发、因地制宜，来制定本地区城镇化发展指标，坚决杜绝盲目攀比和赶超。到2020年增加6个百分点，也是接近目标的。

第二，改造1亿人居住的城镇棚户区和城中村。针对近几年学界一直热议的“新型城镇化”问题，2014年《政府工作报告》提出了解决“三个1亿人”的目标：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。这一目标是在2013年底的中央农村工作会议上首次被提出的，实现这一目标的期限是到2020年。其中，“改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”是解决城市“二元结构”矛盾的切入点与抓手。如果我们不尽快解决城市中高楼林立和棚户区连片并存的状态，将会加大解决城市贫富差距、城市管理以及推进新型城镇化的难度。

第三，大力发展小城市，引导1亿人在中西部地区就近城镇化。这一点，主要是推动解决我国区域发展不平衡问题的。目前，东部沿海地区城镇化率已经超越60%，而中西部地区还不到50%，特别是西部地区刚过40%。西部城镇化率低、发展速度慢，已严重影响了国家城镇化的整体推进。至于如何推进西部城镇化，2012年中国科学院地理科学与资源研究所发布的《中国城市群发展报告》提出了“23个”城市群，其中西部就有10个。这也是学界的主流观点。我认为，这种“一刀切”的做法是不符合马克思历史唯物主义观点的。

其实，“城市群”概念，最初对以“国际化大都市”与“世界级城市群”为中心的都市化进程的正式命名的，是曾任牛津大学地理学学院主任的地理学家戈特曼在1961年出版的《城市群：美国城市化的东北部海岸》一书中第一次从正面提出的。戈特曼对城市群的研究大约始于1940年，最初的对象是美国东北部海岸。戈特曼将其研究对象称为“连绵的大城市链条”或“城市链”。显然，中国广大西部地区是不具备这些条件的。在交通网络节点上发展小城镇（市）具有国际经验，如德国，就有70%的人生活在1.35万个小城镇（市）。另外，“当前，产业和劳动力要素从东部地区向中西部地区转移和回归的‘双转移已成为我国区域经济发展的重要趋势。在中西部地区大力发展小城市，让农民工在中小城市实现市民化，其成本要远低于东部大城市”。 [2]合理引导劳动力向中西部地区转移，不仅可以缓解当前农民工流向过于集中的现状，有效克服东部地区大城市过度膨胀所形成的“城市病”，而且可以推动中西部城镇特别是中小城市的发展，从而有利于形成东中西部大中小城市协调发展的城镇结构体系。[3]endprint

有鉴于此，我主张西部城镇化的重点在“镇”，且“镇”改“市”。

尽管十八届三中全会《决定》主张“全面放开建制镇和小城市落户限制”，又提出“对具备行政区划调整条件的县可有序改市”。其实，镇本来也没有几个市民、2/3是农民，放开不放开均没有实质意义。只有将其设为“市”才有意义，比如“镇”，就只能建卫生院，而“市”则必须建标准的医院。也只有这样，当地干部和居民才有积极性。“镇改市”这一模式对中西部尤其是西部地区来讲，有其独特的功能：避免东部出现的农民工盲目向大中城市转移而引发的诸多社会矛盾；重心向下，发展小城市，有助于“以城带乡”、“以工促农”，有效促进县域经济的发展；把小城市建设与发展配套的工业、服务业以及医疗、文化、教育事业等紧密结合起来，将在当地就业的农民工市民化做足、做实，使小城市成为实现中西部地区城镇化的新型载体——这才是理性选择。

第四，对新生代农民工群体市民化。要按照十八届三中全会《决定》提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的原则，尽快将不同城市的新生代农民工市民化。

新生代农民工当中的许多人生在城市、长在城市，第一，他们不懂农村、不会种地，自然不太可能回到农村务农；第二，他们是市民化意愿最强的群体，同时也是比较容易融入城市的群体；第三，这里有一个更为尖锐的问题，即第二代农民工其参照系绝对不同于第一代农民工的参照系即家乡的同村人，他们在城市务工，不仅是为了挣钱，更向往现代化的生活方式，对尊重、平等和社会承认有着更多的期盼，他们需要拥有与市民平等的国民待遇，否则，将会酿成社会矛盾与冲突。 在这方面，类似的案例国际上有不少：1992年发生在国际大都市洛杉矶的暴乱，起因是非洲裔的第二代受到了种族歧视；2005年发生在国际大都市巴黎郊区的骚乱，也是数百万非洲阿拉伯裔的第二代认为他们受到了种族歧视。

所以，这部分人是解决进城农民工存量市民化首要考虑的问题。

第五，对已经长期在城市工作和生活、而没有享受城市服务的农民工群体市民化。对有稳定劳动关系，已经在城镇长期定居就业、举家迁徙的外来人口，有稳定住所、工作和收入，已基本融入城市的“沉淀型”农民工，应该一次性放开解决。他们对所在城市做出了巨大的贡献，反过来，城市理应为他们提供社会支持和公共服务，这是对农民工城市建设的付出的一种对价，也是政府行使职能的题中之义。“把他们尽快地一次性纳入城镇进城，应该是现在难得的一次对社会群体利益释放的利好政策。”[4]承载能力大的大城市要做出表率。这样，既可以获得这批人对改革政策拥护，也让后继者看到希望。拉美国家之所以出现贫民窟就是没有解决进城农民的“市民化”问题，使得他们只能选择生活成本比较低的地区集中居住起来，形成贫民窟。

第六，打破行政区划，实行区域城镇化，坚持城乡组团发展。区域城镇化是符合自然规律、经济规律和社会发展规律的。农业的发展只能区域化，这是符合农业自然属性的，在区域内，农业产业化支撑城镇化；反过来，城镇化带动乡村、工业促进农业发展。把城市经济与县域经济、农村经济统一规划、组合发展，既发挥城市经济的带动作用，又促使农村劳动力向非农转移。农业与工业在一个区域内形成产业分工与功能定位；农民与市民身份地位完全平等，均等享受基本公共服务。这样，农民变市民的过程自然顺畅、水到渠成，既有助于解决城乡差距这个最大的二元结构矛盾，又有助于解决由大量农村人口进城所带来的城市内部的二元结构矛盾。

第七，农民工市民化，公民权利是题中之义。如果将农民工市民化简单地理解为给予其当地市民拥有的教育、医疗、就业、养老等社会保障，理解为农民职业、身份的非农化，而无视农民工在市民化进程中表现出来的公民权利的愿望和需求，这样的城镇化同样是不完整的。

三、关于几个相关问题的分析

（一）中国将走出一条独特的城镇化发展之路

中国特色城镇化道路究竟如何走？学界不少学者言必称西方、言必称规律或就城镇化而谈城镇化。这严重违背了辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论。所谓一切从实际出发，绝非是就事论事，它至少包含五层含义：一是从全面的实际出发，二是从联系的实际出发，三是从发展的实际出发，四是具体问题具体分析，五是没有正确的调查研究就没有发言权。虽然所谓城镇化无非是农村人口进入城市的过程，可这一过程，牵一发而动全身，是一次全面深刻的社会变革。首先要涉及户籍制度改革。世界上只有三个国家实行二元户籍制度，除中国、朝鲜之外，还有非洲的贝宁。这一制度限制了农民向城市流动。这一点不同于西方国家，所以中国不可能走西方那样的城市化道路。其次是二元化土地公有制改革。二元化土地公有制即城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有。这一制度安排，决定了农村土地不可能像西方市场经济国家那样作为生产要素由市场调节。第三是等级化城市管理体制改革。西方的城市是自治的，可以平等地进行竞争。可见，“无论是在户籍制度造成的外来人口和本地城镇居民间巨大的公共服务差距方面，还是在土地城镇化进程中形成的对农民利益的侵犯，以及城市融资和债务问题的日益恶化，或是不同等级的城镇之间行政权力的格局”[4]，这些都给解决农民工市民化，不管存量还是增量增加了难度。

通常，我们将经济理性人选择不利制度的现象称为“诺斯悖论”。中国选择的户籍制度和国家资源分配制度、财产制度是不利于顺畅推进城镇化、市民化的，存在“诺斯悖论”。目前，我们正着手改革已经被实践证明的错误的体制和制约因素，这些错误的体制和制约因素不是一天形成的，改革也不可能一步到位。随着改革和各地实践的进展，必然会闯出一条独特的中国城镇化发展之路。

（二）尽快治理“城市群病”，提升中小城市人口聚集功能

学界不少学者往往从发达国家（如美国和日本等）经验，来规划中国的城镇化。美国和日本都是靠发展城市群起家的，他们都有三大城市群，这三大城市群集中了本国70%以上的国民总产值和一半以上的人口。相反，又有一批学者和地方官员，打着从中国国情出发的幌子，人为建设小城镇，使小城镇遍地开花。前者导致了“城市群病”；后者因不考虑同大中城市的联系，孤立地发展小城镇，大多也成了地方政府的“形象工程”。究其原因，他们没有抓住城镇化最关键点，城镇化的核心在于创造更多更好的就业机会，这就需要有更多的产业作支撑。endprint

城镇化是一个自然演进的过程，政府只能顺势而为。所以，发展城市群也好、小城镇也好，都应该去行政化。国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎认为，简单依靠在规划图上画圈圈，以及不恰当地通过行政力量捏合的许多所谓的城市群，这必然会演变成“城市群病”。

由中国科学技术协会主编的《中国城市承载力及其危机管理研究报告》（中国科学技术出版社2008年第一版），对京津冀、长三角、珠三角、中原、成渝五大城市群的承载力进行了评价：①对水资源承载力评价。从所评价的59个城市来看，仅有20个城市处于良好状态；有31个城市处于预警或危机状态，占44%。②对土地承载力评价。59个城市中，土地承载力处于良好状态的城市有14个，占23.73%；土地承载力呈现警戒状态和危机状态的城市共17个，占28%。③对交通承载力的评价。在评价的39个城市中，处于危机状态的城市共有29个，约占83%。从珠三角城市群、长三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群，到中原城市群，交通承载力呈现出递减的趋势。

对城市圈出现问题的原因，爱德华·雷曼及其团队在调研中发现：在中国，城市地区集聚效益的积累停滞不前，而且非常有限；城市圈无节制的扩张给其郊区和中心城区带来了负面影响，包括污染、交通堵塞、土地和劳动力市场的扭曲等。中国的很多城市地区不但没有享受到都市圈带来的净集聚效益，相反不完善的无效集聚正在使都市圈蒙受不断增加的成本（包括机会成本）。[5]

为缓解“城市群病”，近日出台的国家新型城镇化规划，除继续增强中心城市辐射带动功能外，重点是提升中小城市人口聚集功能。加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量；鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业，夯实产业基础；加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。

应对农民工转移进行分类指导，依托县城发展一批中小城市，增强中小城市的吸引力，让农民工拥有稳定职业，帮助他们实现“城市梦”。把县城建设成为县域经济的龙头和农村城镇化的中心。发挥其在打破城乡二元结构、实现城乡协调发展中的作用。[6]

（三）农村才是评价城镇化进程和健康与否的标准

一直以来，人们总是以城镇化率作为评价城镇化的标准。其实，检验城镇化进程和健康与否的标准应该在农村，农民富裕了，农村实现小康了，城镇化就是好的、健康的、可持续的。

世界各国在城市化建设过程中的经验和教训，足以说明这一观点。英国是世界上首个启动城市化的国家，当工业革命中使用的新机器、先进的管理方法和科学技术传入农村，促进了农业的现代化时，恰好是英国城市化发展最迅速、最稳健的时期；而当城市化受到制约之时，也正是英国农业生产能力下降、出现凋敝之时。美国之所以顺畅地完成了城市化，在相当程度上是因为他们在城市化进程中，十分注重与农业现代化相互促进、同步协调发展，秉持以农民为本的理念，尊重农民利益，对农业实行保护政策，用工业剩余反哺农业，妥善处理农民的困难和问题，不以牺牲农民利益为代价完成了城市化。德国城市化的成功，也在于他们走的是一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特道路。而巴西和墨西哥之所以落入“中等收入陷阱”，就是因为他们采取了一条忽视农业、牺牲农民的城市化发展之路。

这些国家的经验和教训启示我们，在城镇化进城中必须注重与农业现代化协调发展，忽视农业农村发展，必然导致城市化的“无序”和“混乱”；另外，巴西的教训告诉我们，土地是农民的安身立命之本，要让农民“进退有路”。对我国来讲，应进一步强化土地承包权的物权性质，允许农民带土地（股份）进城。修改《土地承包法》中“承包方全家迁入社区的市，转为非农业人口的”，“发包方可以收回承包的耕地和草原”的相关条款。赋予农民永久承包权，对进城农民采取自愿放弃原则。这恐怕是确保中国城镇化稳健发展、避免出现贫民窟的要害所在。

参考文献：

[1]李津逵.中国：加速城市化的考验[M].北京：中国建筑工业出版社，2008：18-25.

[2]辜胜阻.提升中小城市人口聚集功能的战略思考[J]. 现代城市研究，2013，（5）：38.

[3]辜胜阻，李华，易善策.大都市与中小城市协调共进的均衡城镇化研究[C]. 国际都市圈发展论坛会议论文集，2010：60.

[4]李铁.城镇化是一次全面深刻的社会变革[M].北京：中国发展出版社，2013：18，20.

[5]唐磊，鲁哲.海外学者视野中的中国城市化问题[M].北京：中国社会科学出版社，2013：61.

[6]辜胜阻.城镇化扩大内需新引擎[N].人民政协报，2009-8-14（B01）.

农民市民化问题的思考 篇7

1 问题的提出

农民市民化, 狭义上指农民、城市农民工等在身份上获得城市居民相同的合法身份和社会权利的过程, 最明显的标志就是获得所在地的城市户口及相应的社会权利;从广义看, 指借助于工业化和城市化的推动, 使传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等方面向市民转化, 以实现城市文明的社会变迁过程。城市化的实质是农村人口转移到城市的过程, 也是农民追求和要求分享城市文明的过程, 亦即农民市民化的过程, 也就是人的物质生活、精神生活不断现代化、文明化的过程。由农民变为市民, 这一伟大经济社会现象不仅顺应了现代社会结构变迁的大趋势, 而且对整个国家社会结构和经济发展必将产生不可估量的深远影响。城市化的关键是农民市民化, 农民市民化又可以推进城市化的进程。尽管目前我国的城市化进程很快, 2009年我国城镇人口比重上升为46.6%, 但与发达国家70%的城市化水平相比, 我们还有很大差距。此外, 我国城市化进程注重农民身份、人口数量的城市化, 而忽视了人的素质、权力、福利的城市化, 以至很大一部分转变为市民的农民并没有真正享受到市民的待遇, 严重制约了我国城市化的健康可持续发展。从实现我国工业化、现代化的目标看, 加快农村剩余劳动力向城市转移, 实现城镇人口比重的较大幅度的提高, 让更多的农民变成真正的市民, 享受城市文明的成果, 从而进一步推进城市化进程良好健康发展, 是摆在我们面前一个亟待解决的重大课题。

2 农民市民化是推进城市化进程的必然要求

2.1 农民市民化是城市化的一般规律

城市的扩张只是市民化的前奏, 而进城农民的市民化才是城市化的目标。人口向城市流动是受经济规律制约和决定的, 城市为经济活动所提供的效率和便利, 是农村所无法比拟的。人口城市化可以集中利用有限的资源, 包括资金、技术和原材料、土地、一切生产和生活的设施, 同等数量的设施城市集中利用比分散起来利用效益大;人口城市化集中利用的资源比分散情况下易于流转和优化配置;人口向城市集中, 信息密集, 便于交流沟通。工业化的过程中农民转为市民, 是世界工业化的一般规律。世界上所有发达国家都不是以农民为主体的国家, 英国农民只有3%, 美国是6%, 日本是16%, 韩国是20%, 中国53.4%的人口是农民。可以毫不夸张地说, 离开了市民化的城市化是没有任何意义的, 我国的城市化进程也必然遵循此规律。

2.2 农民市民化与城市经济发展密不可分

农民市民化与城市化相伴而生, 互相促进, 相互影响。实际上, 我国现阶段城市化进程相对滞后, 且质量不高, 与农民市民化进程的滞后有明显联系。近年来, 随着我国经济改革的深化, 企业之间的竞争越来越激烈, 部分企业破产, 部分企业实行资产重组, 部分企业产业升级, 这就使得工业企业就业总量增长进一步减慢, 由此造成了近年来城市失业下岗人员不断增多, 结果减缓了农民进城步伐, 制约了农民市民化的进程。当前城市中的失业增加并不是农民进城务工造成的, 一个重要原因是城市生产能力过剩, 产品没有市场。过多的农民滞留于农业, 不仅农民缺少其它就业机会, 收入下降, 而且会造成农村市场的疲软, 农村消费增长缓慢, 进而影响城市工业品的销售。农民市民化进程加快对我国城市化的进程也有着极其深远的影响, 它促进了农村产业结构的调整, 提高了农业劳动生产率, 加大了二、三产业的拉力;扩大了内需, 刺激经济增长, 提高了城市化水平;增加了农民收入, 为农村经济发展积累了大量资金, 有利于加速农村的城市化进程;促进了各相关行业的快速发展, 加快了我国城市化的步伐。

2.3 农民市民化推动城市化进程

农民市民化的进程与城市经济发展的速度、规模有着密切的内在联系, 两者呈正相关关系。农民市民化是促进人口、资源和生产向城市集聚, 而城市的辐射带动作用, 又是促进农业和整个农村经济的发展, 提高农民收入水平的重要条件, 城市通过资金流、物资流、人才流、技术流和信息流把周边地区的经济网罗成一个有机整体, 带动周边地区经济的发展。

3 加速农民市民化应该采取的对策

城市化的实质是农民市民化, 以制度创新加速农民市民化进程, 从而推进城市化进程, 这是实现现代化的必然要求。加速农民市民化的制度创新主要解决农民进不来, 出不去的问题。所谓“进”的问题, 是以“户籍制度、就业体制、福利制度”为主的三位一体的制度制约;所谓“出”的问题, 则是农村教育制度与农地流转机制的制约。

3.1 户籍管理制度创新

改革开放以来, 严格控制人口流动的传统户籍管理制度逐步松动, 各地纷纷出台新的户籍政策以促进城市化水平提高。但是, 现行的户籍管理制度中还存在着许多影响和限制农村人口城市化的方面, 今后的户籍制度改革, 要按照“在城市有稳定职业和住所的农业人口, 可按当地规定在就业地或居住地登记户籍, 并依法享有当地居民应有的权利, 承担应尽的义务”的要求, 逐步解除农村人口到大中城市落户的限制。同时, 解除以户籍为依据的对农村人口的就业、教育和社会保障等方面的歧视性政策, 降低农村人口城市化的成本。

3.2 就业体制创新

农民市民化首先是就业问题, 必须以增加就业为前提, 如果盲目地增加城镇人口, 会导致过度的城镇化, 造成进城农民的贫困化。对进城农民实行什么样的就业政策, 直接影响农民市民化的程度和发展趋势。由于我国实行的是统一决策、分级管理的体制, 地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担了不同的责任。地方政府在制定和出台某种政策时, 往往会在政治成本和政治收益之间作出政治收益最大化的决策。一些城市政府首先出于代表城市市民集团利益的考虑, 以本市劳动力充分就业为重要目标, 并将此作为保证市民收入提高的一个手段。因此, 在对待农民进城、实现市民化的问题上, 实行排斥和抑制政策的多, 鼓励和支持政策的少。在政策制度的安排上, 大多是以城市市民的心态对待进城农民。实际工作中对农民市民化存在着重堵轻疏, 重管理轻服务, 重义务轻权益, 重城市就业轻农民工安排的政策现象。解决上述问题, 关键在于建立城乡统一的劳动力市场, 取消对农民工的行业、工种限制。由劳动力市场提供各地城市劳动力供求信息, 用人单位与农民工双向选择, 这对农民流向、择业至关重要。对此, 要加快建立城乡沟通的劳动力市场信息系统, 努力建立和健全劳动力市场的中介服务体系, 逐步形成包括就业信息、咨询、职业介绍培训在内的社会化就业服务体系。

3.3 社会保障制度创新

社会保障保障体系残缺, 未覆盖全部进城农民, 进城农民存在后顾之忧。社会保障问题已成为进城农民能否留得住的关键问题。对此, 要不断探索失地农民、进城务工农民社会保障等方面的制度建设, 采取有效措施, 给农民工和已经拥有城市户籍的农民以真正的市民待遇。要以工伤、医疗、养老保险为突破口, 逐步增加保险种类、扩大福利保障范围。此外, 在农民工子女上学、就业方面也要取消一些不合理的限制, 给他们平等的公民待遇。

3.4 农村教育制度创新

教育是农业劳动力提高素质步入现代城市生产活动的前提, 是农村人口打破传统生存和生活观念, 融入现代城市生活的基本要求。没有现代化的教育支撑的城市化是低质量的城市化, 是没有发展后劲的。教育对城市化的促进作用表现在人口素质的提高、人的全面发展上。农民能否变市民, “乡下人”能否成为“城里人”, 在很大程度上取决于农民自身的整体素质状况。事实证明, 进城农民的整体素质是其取得市民资格的重要条件, 决定着由农民向市民转化的成功率。仅从受教育程度看, 全国农业普查主要数据公报显示, 农民中各种学历的比重为文盲9.5%、小学41.1%、初中45.1%、高中4.1%、大专及以上0.2%。很显然, 这种总体受教育程度偏低的现状制约了农民市民化的进程。加大农村人口的人力资本投资、提高农村人口的受教育程度和劳动技能是促进农村剩余劳动力转移的重要途径。近几年来, 国家采取了免除农村中小学生学杂费等加强农村基础教育的有效措施, 保证了农村九年制义务教育目标的基本实现。但是, 农村教学体制僵化, 办学形式单一, 教学内容脱离农村经济社会发展需要。农村教育的重心仍在于应试性的基础教育, 职业教育流于形式, 劳动技能培训之类的成人教育落后, 造成大量初、高中毕业生“升学无望、求职无门、致富无术”, 制约了农村经济的发展和农村人口的城镇化。因此, 必须改革农村教育体制, 改变以应试教育为重心的教育模式, 构建以职业技术教育为主、以应试教育为辅、基础教育与职业教育、成人教育协调发展的教育体系, 通过教育培训努力提高农村青少年的人力资本水平。在为农村地区培育大量新型适用人才的同时, 为农村剩余劳动力转移和农村人口城市化夯实智力基础。

3.5 农村土地制度创新

依法保护农民的土地权益, 不能把农民放弃承包地和宅基地作为进城落户的先决条件。我国的城镇化绝不走让大量农民失去土地后进城沦为贫民、城市出现大量贫民窟的道路。在农民进城还没有扎下根之前, 决不能轻易拔掉农民赖以生存的土地这个根。赋予农民更加充分而有保障的土地权利, 依法保障农民土地权益不受侵犯, 是整个“三农”政策的核心, 也是城镇化成败的关键。对于农村土地制度创新的方向, 要在维持土地的集体所有权不变的前提下, 进行土地使用权的制度创新。农地使用权的流转机制, 既要有利于维护农村经济社会稳定, 又有助于促进农村经济发展和推进城市化进程。对此, 关键在于如何通过土地使用权的制度创新, 把土地的保障功能剥离出来, 即要创造出一种制度安排, 把农民的土地使用权置换为可靠的生存保障。只有弱化了土地的生存保障功能, 农民才可能放弃土地, 离开农村, 成为市民。在这方面, 发达地区创造的土地股份合作制是一种有益的尝试。此外, 以土地使用 (下转P108 (上接P81) 权置换医疗、养老等社会保障也是一条可以探索的途径。当然, 土地使用权的制度创新要与户籍制度、社会保障制度、甚至财税制度创新结合起来, 才能推动农地的适度规模经营和农村人口的城市化。

摘要：农民市民化是推进城市化进程的必然要求, 研究农民市民化应该采取的对策, 让更多的农民变成真正的市民, 享受城市文明的成果, 从而进一步推进城市化进程健康发展, 将成为“十二五”城镇化进程的重头戏, 成为推进城乡一体化的突破口。

关键词：农民,市民化,对策

参考文献

[1]姜作培, 推进进城农民市民化的重大举措[N].学习时报, 2010年.

[2]胡杰成, 中国农民工问题相关研究述评[J].社科纵横, 2010年01期.

[3]毛晓刚, 让新一轮科学发展的成果惠及民生[J].前线, 2010年02期.

[4]严宝康, “增就业居首”是最大的保民生[J].上海人大月刊, 2010年03期.

农业转移人口市民化研究综述 篇8

一、国外相关研究理论综述

在国外,绝大多数国家是没有“户口”一说的,所以,关于农民户口管理和农民市民化的专门的研究比较少,更多的是从人口转移的角度进行分析研究。

(一)人口迁移规律的理论

英国统计学家列文斯坦作为第一个研究人口迁移问题的学者,在他的《人口迁移规律》一书中,从距离、迁移阶梯型、迁移与反迁移、城乡、性别、经济发展、经济动机七个方面高度概括了迁移动机和影响因素。E.李在《人口迁移理论》中解释农村到城市的迁移过程中所遇到的不同障碍以及农业移民的反应。[1]刘易斯于1954 年提出了随着农业移民在城市从事非农产业的趋势不断发展,促进社会整体生产力水平的提高,经济模式将从二元经济向一元经济转化,由此将带来不同经济部门的工资、生产率的差异的逐渐缩小。

美国经济学家托达罗在《人口流动、失业和发展:两部门分析》中建立了模型,通过对农业移民的数量进行分析,揭示了城乡劳动力转移的动因,并对发展中国家的失业问题尤其是城市失业问题进行了剖析,认为农业移民对城市带来了一定的压力,并主张发展农村经济、增加农村就业机会、提高教育质量、改善卫生设施、改善农村生活调节等措施,缓解农业人口向城市流动的压力。[2]

(二)乡———城移民经济学理论

19 世纪初,欧洲发达国家进入工业时代,迈进现代化转型的进程,乡———城劳动力转移花了一百多年的时间。20 世纪80 年代以来,发展中国家出现了乡—城迁移的矛盾,就是农业转移人口通常难以进入城市比较体面的正规部门工作,而只能在收入低的行业里从事底层工作。但是,从农村向城市迁移的人数不断增加。斯塔克认为,迁移的动机不仅来自城乡两地之间的收入差距,而且也来自其他个人或家庭的因素。[3]布劳和邓肯在《美国职业结构》一书中,提出了农业移民到城市里处于劣势地位,职业层次处于社会底层,而城市居民在此基础上自然就获得相对高一点的位置。如何把农村移民与农村经济发展、社会平等联系起来,解决农村收入差异,让农村移民获得均等的发展机会和工作岗位,是必须要考虑的问题。

二、国内的研究现状综述

(一)关于农业转移人口市民化的含义

对农民工市民化的含义,我国学术界存在很多不同的观点。姜作培在《农民市民化的对此选择》中指出,农民工市民化是指进城农民工彻底割断与农业生活劳动和乡村土地的关系,在城市生活和工作,取得与城市市民同等身份,享受城市居民同等权益,改变农村生活的行为,具有城市生活行为的过程[4]。“中国农民工转移与农民市民化研究”课题组认为,农民工市民化是在城市务工的农民定居在城市并逐渐变成市民的一种过程和状态,这个过程中会伴随着思想意识、生活方式和行为的变化。一方面,农民工市民化既是一个过程,又是一种结果,在某一个时段上,它是一种过程,在某一个时点上,它又是一种结果;另一方面,农民工市民化必然伴随文化的交融和生活、行为方式的变化[5]。赵立新认为农民工市民化是农民逐步向城市市民转化的过程,是从农民身份转化为城市居民身份。它包括:户口的变动,由农村户口变为城市户口;地域的转换,由居住在农村转向居住在城市;产业的转换,由从事农业生产变为非农业生产;文化的转变,农民的生活观念、行为习惯、思维方式等发生变化。[6]国务院发展研究中心课题组(2011)研究进一步完善农业转移人口市民化概念:农民工市民化是指农民工在实现职业转变的基础上,获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利,能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利,全面参与政治、经济、社会和文化生活,实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。农民工市民化是一个过程,这个过程的实质是公共服务和社会权利均等化的过程。[7]

综上所述,学术界对于农业转移人口市民化成本的研究已取得较多的成果。关于农业转移人口市民化的概念,大部分学者形成了较为统一的意见,认为农业转移人口市民化是无差异享受公共服务和社会权利的过程,全面参与城市政治、经济和文化生活的过程。

(二)关于农业转移人口市民化的障碍分析

在以往和现行政策的条件下,农民工市民化存在着较大的困难。概括来说,主要在于以下几点:制度、人口素质、成本分担这三点。对于这三点的政策分析上,有较多的学者都做出了研究。例如,学者侯小萍、李钦在他们的《解决农民工市民化的对策》[8]、《推进农民工市民化存在障碍及解决途径》中认为,在户籍、土地、就业、社会保障、教育等方面的问题上,其中以户籍管理政策为标志的城乡二元分割制度是抑制农民工市民化的核心问题。[9]其实,这些年来,政府不断放宽农业移民和人口流动的限制,农民工选择进城工作的权利越来越多,不过,户籍制度现实让他们无法在城市扎根,只能成为一个“边缘人”的角色。同时,农业转移人口的文化素质较低的现实因素也影响了他们的就业层次,以及市民化的社会成本分担某种程度上也触动了政府、企业、个人的利益问题,需要有较大的推动力才可顺利实现。

(三)关于农业转移人口市民化的对策研究

学者薛洁认为,必须加快户籍制度改革,积极探索有利于促进农民工在城市定居的户口登记制度,打破城乡二元化的劳动就业体制,逐步消除劳动就业的地方保护主义,建立城乡一体的劳动力市场。同时,应积极推进立法工作,尽快出台《农民工社会保障法》、《农民工职业素质培训》等相关法律和有利制度,从法律高度对农民工的各项社会保障予以确定,使农民工社会保障建设有法可依,也加强对农业转移人口的素质提升[10]。学者张国胜也从政府、企业、个人的市民化成本中进行各方面的核算,为农民工市民化提供了有利的借鉴。

(四)关于农业转移人口市民化成本的研究

关于市民化成本的定义,国务院发展研究中心课题组(2011)认为市民化成本主要是指“让农民工享有与本地市民相同的各项权利和公共服务所需的公共投入”,并根据基本公共服务的内容,将政府支出的市民化分为六类:农民工随迁子女教育成本;医疗保障成本;养老保险成本;民政部门的其他社会保障支出;社会治理费用;保障性住房支出。其他还有一些公共服务的内容,但这六个方面是最主要的组成部分。[11]

市民化成本的测算是一个较为复杂的问题,学者运用的测算方法,加上对农业转移人口市民化成本内容认识的不同,呈现了不同的测算结果:张国胜(2009)从不同的经济区域的角度测算比较得出:第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本在东部沿海地区分别约为10万元与9 万元,而内陆地区分别约为6 万元与5 万元。[12]

综上所述,学术界对于农业转移人口市民化的成本的研究已取得较多的成果。农业转移人口市民化成本,有的学者认为市民化成本不但包括政府投入的成本,还包括企业和个人的投入成本;有的学者认为市民化的成本是政府的主要投入集中在公共服务上的成本。本文认为,农业转移人口市民化成本主要是政府集中在公共服务的投入成本,主要包括教育成本、社会保障成本、保障性住房成本等等。

三、总结

目前国内有关农民工市民化的研究主要是借鉴国外关于农村剩余劳动力转移的研究,来对我国农民工转移的问题来进行对比分析,提炼出有利于推进我国农民工市民化的视角观点。但我国实际是城镇化发展速度、水平落后于工业化发展水平,以及城乡二元结构的户籍制度僵局,导致农民工没能顺利地转移成为市民。虽然我国对农业转移人口市民化的理论有较多的研究,而且也取得丰硕的成果,但我们必须清楚的是,西方大部分的理论主要都是以资本主义社会为研究背景,而且这种迁移是不受任何制度所限制的,所以虽然我们国家农民工市民化研究可以借鉴西方的一些经济理论,但却不能照搬照抄。

摘要：农业转移人口市民化是无差异享受公共服务和社会权利,全面参与城市政治、经济和文化生活的过程。目前国内有关农民工市民化的研究主要是借鉴国外关于农村剩余劳动力转移的研究。但我国实际是城镇化发展速度、水平落后于工业化发展水平,以及城乡二元结构的户籍制度僵局,导致农民工没能顺利地转移成为市民。在以往和现行政策条件下,农民工市民化在制度、人口素质、成本分担这三方面存在着较大的困难。

促进农民工市民化的建议 篇9

目前, 我国农村正处于转型期, 一个不可回避的问题是农民的数量非常庞大, 特别是“80后”、“90后”农民外出后, 既不能在城市落户, 又不愿回农村务农, 形成一个独特的群体。今年的中央一号文件首次将这一群体称为“新生代农民工”, 文件要求, “采取有针对性的措施, 着力解决新生代农民工问题”。这一纲领性政策的出台, 预示着我国“新生代农民工”市民化开始破冰起航, 将推动户籍改革步伐加快前行, 也是党中央、国务院送给广大农民工的一个大“礼包”。

与改革开放初期的第一代农民工相比, “新生代农民工”有自己的显著特点, 他们一般都有长期在外打工的经历, 主要集中在建筑业、加工业、纺织业、出口企业等行业。这些“新生代农民工”的城镇化走向各有不同:一部分有技能、有管理能力的人成为企业生产骨干, 留了下来;一部分有文化的女工也留了下来, 不少嫁给了城里人;但仍有很大一部分人随着年龄增长, 挣了一些钱而选择回乡。不过, 随着我国经济社会的不断发展, 关于保障农民工各项权益, 如就业、培训、社会保障、子女入学等问题已经成为社会关注的热点, 应该如何采取措施, 让农民工有序地融入城镇, 让城镇成为农民工生活的新家园, 也变成政府工作的一个重点。

“新生代农民工”虽然被冠以“农民”两个字, 实际上他们与农村、农民的关系已不是那么紧密, 不少甚至根本就不是在农村出生, 更不是在农村长大。所以, 要破解“新生代农民工”这一民生难题, 不妨先从户籍制度着手, 赋予他们“新市民”的身份。一是通过户籍制度改革, 让“新生代农民工”更快地融入城市。“新生代农民工”大部分时间生活在城镇里, 在城市生活方式和消费文化的浸染下, 他们很渴望融入城市生活, 在城市里扎根, 而不是像父辈一样在城里挣钱回家盖楼过日子。与其让他们在城市的事实存在却与城市格格不入, 不如让他们尽快地融入到城市, 用城市文明和城市文化同化他们, 而不是排斥他们。二是通过户籍制度改革, 让农民工享受到城市的社会保障福利。户籍既是市民身份的一种标志, 也是享受各种社会福利的一种凭证。因为没有城市户口, 农民工这个特殊群体很少能享受城市社保、医保等福利待遇, 同城不同待遇, 由此产生了诸多社会问题。只有当他们被赋予“新市民”的身份, 他们才会从心理上真正对城市产生认同感, 共同参与城市建设, 真正成为城市的一员。

寻求农业转移人口市民化之匙 篇10

享受城镇基本公共服务是农业转移人口市民化的主要内容, 《规划》的颁布意味着长期讨论的问题已成为政策, 下一步要解决的是如何贯彻落实的问题。

农业转移人口市民化可以理解为农村进城务工人员及其家属获得与城镇户籍居民平等享受政府所提供的公共服务的过程。这一进程涉及多项制度改革, 其中户籍制度、社会保障制度、土地制度等, 改革需要一个过程, 但基本公共服务所涉及的就业、技能培训、子女教育、卫生和生育、住房等领域的改革要先行。

在就业方面, 2008年1月1日起实施的《就业促进法》第31条明确规定:农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利, 不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。同日起施行的《就业服务与就业管理规定》将农业转移劳动力纳入失业登记范围, 登记失业后的农业转移劳动力可享受城镇登记失业人员的相关就业扶持政策。

在农业转移劳动力子女教育方面, 中央政府确定的“以流入地为主, 以公办学校为主”的指导方针在中小城市得到实施。此外, 许多省区开始出台外来人口异地参加高考的办法。

在公共卫生和计划生育服务方面, 各地农业转移人口都能获得居民健康档案管理、艾滋病“四免一关怀”、结核病免费治疗、儿童免疫规划疫苗免费接种、妇幼保健和孕产妇住院分娩等服务。

但现实是, 在教育方面, 农业转移人口的子女很多仍不能在打工地顺利入学, 义务教育“两为主”在大城市并未得到落实, 一些适龄入学儿童只能在“老家”上学, 成为“留守儿童”, 一些儿童只能在条件很差的“打工者子弟学校”就读, 享受不到当地政府为当地有户籍居民子女的“免费”教育。农业转移人口随迁子女学前教育问题和异地参加中考和高考问题日益突出, 面向农业转移人口的职业教育仍形同虚设。在医疗卫生方面, 农业转移劳动者受职业病危害情况严重, 农业转移劳动者职业病发病人数占总发病人数的80%以上, 职业病防治形势严峻。在住房保障方面, 大部分地区未将农业转移人口作为住房保障对象, 缺乏针对农业转移人口特点的租金补贴和实物配租政策, 住房公积金缴存率也很低。此外, 面向农业转移人口的公共文化服务整体比较匮乏, 不能满足大量新生代农业转移人口的文化生活需要。

浅析城郊农民市民化的制约因素 篇11

摘 要：近年来，各种城市开发区、工业园区、大学城的建设使得很多城郊农民失去土地，由农民转变为市民。但是，城郊农民的市民化过程并不顺利。传统的村落社会解体后，而新的社区体制却并没有随之建立和完善，很多被动市民化的失地农民产生了生活及心理上的各种困难，使得他们很难融入新的城市生活。这其中有各种制约因素的影响，包括城郊农民自身的原因，也包括外在的制度和政策等原因。

关键词：城郊农民；市民化；制约因素

城郊农民变市民表现在一方面生产方式发生改变，将失去世世代代作为生活资本和生活保障的土地；另一方面随着生产方式的改变，城郊农民作为社会成员的属性也将发生变化，从农民转变为市民。然而，城郊农民市民化的进程却面临着诸多因素的影响，导致很多城郊农民更多是被动式的卷入城市化的大潮中，但是并没有融入城市生活。

一、城郊农民自身原因

户籍转变、地域转移与职业转变是城郊农民变市民的重要特征，如果仅仅从这些层面来看，城郊农民应该顺利转为了市民。但现实告诉我们，很多城郊农民变成市民后并没有真正过上城市市民的生活，他们的行为方式生活习惯并没有多大的改变。城郊农民变市民之前虽然不是纯粹的农民，但是有农民身上的特性。目前，城郊村大部分社区要么保留部分农业生产功能，要么保持着经济与社区捆绑关系，要么基本上仍以家庭而不是以劳动力个体为单位安排生产与工作。

1.自身综合素质低导致职业转变面临难题

当前的劳动力市场正由单纯的体力型向智力型、技能型转变，综合素质低、劳动技能差的劳动力在就业市场上正逐渐失去竞争力。同时，在劳动力市场获取较高收入的往往是那些综合素质高、具有专业技能的劳动力。一个文化素质不高，没有一技之长的劳动力，不仅难以有效地转移到二、三产业，即使就业了，也难以取得较高的收入和保持就业稳定。在城郊农民中，不少村民的文化程度不高，这导致他们的就业呈现三大特点：技术含量低，工资待遇差，稳定性差。

2.农民的保守性

一说到保守，人们脑海中就很容易联想到另外一个词，“农民”，农民和保守好像就是天然的在一起。城郊农民有着和传统农民同样的特性，那就是他们都很保守，正如法国的孟德拉斯在《农民的终结》中这样说道：“农民很难成为革新者的根源在于农民所处的‘传统的村庄社会，因为在这里，一切传统的影响和整个社会体系都阻止他们成为革新者。”他们骨子里流淌的依然是受乡村文明熏陶的血液。虽然城郊村村民变市民后在生活条件、生活环境等外部条件有了重大的变化，但是在社会经济结构中的相对经济地位以及生活压力和各种可能的风险依然存在，特别是他们的社会保障就性质上看没有实质的变化，在遭遇重大风险和困难时依然要主要依靠自身的力量和他自有的关系网络去解决。城郊农民变市民的保守性主要表现在以下几个方面：

第一，人际关系网络仅限于亲戚和邻里之间。传统的村落是一个以血缘、亲缘、宗缘、地缘等社会关系网络构成的生活共同体。城郊农民变市民之后依然保有这种关系网络，他们平时来往的除了自己家族的亲戚就是住在周围的邻居。他们一般不愿意主动去扩大自己的生活圈，不愿意尝试新的交友方式。

第二，遇到困難大多向亲戚需求帮助。其实在现实生活中，能够寻求帮助不仅仅是我们的亲朋好友，还有很多非政府组织组织，更有政府的相应机构。

第三，闲暇娱乐文化生活依然显得传统单一。就一般而言，社会越是向前发展，人们所拥有的闲暇时间就越多，人们的闲暇生活方式就越丰富，人的自由发展的水平就越高。现在，虽然城郊村村民的思想观念发生了很大变化，但是对闲暇生活方式的支配还不能完全自主。这其中的主要原因是，城郊农民的副业负担重和文化设施的不完备，使文化时间少且内容单一。由于没有稳定的工作，闲暇时间他们大都是上茶馆打麻将或在家看电视。社会的发展带来娱乐方式的多样丰富，但这一切好像并没有改变城郊这些新居民的娱乐生活，他们依然坚守在麻将桌上电视机前，不愿尝试新的娱乐方式。

正是这种固有的保守性导致不少城郊村农民变市民后很难适应新的生活环境。

3.融入城市的滞后性

城郊农民变市民面临诸多困境一方面是因为自身的保守性，另一方面也是与其融入城市的滞后性有关。所谓融入城市的滞后性，主要是指城郊居民对城市的认同感，社会心理方面不能与之物质生活的改善同步。城市是个多元社会，是不同思想观念的交融点；城市又是个开放系统，每天都要进行大量的对外交流，市民的观念也更具有弹性和适应性。城郊农民变市民后物质生活方面有的很大的改善，有的甚至过上了比城市居民更好的生活，生活习惯也与城市居民的没有太大的区别，但是他们还是不认同自己是个“城里人”。

社会适应过程是流动者脱离原有的生活环境，进入新的生活环境并力图成为新环境的正式成员的过程。这是不同思想、不同文化、不同社会经济背景乃至不同语言之间的矛盾、冲突、交流、最终达到融合的过程。城郊农民变市民是从另一种文化进入到一种新的文化，文化之间的差异性导致了他们在融入城市的过程中畏畏缩缩。同样，职业的类型也阻碍了城郊农民融入城市，他们大都从事的还是与农业相关的工作，没有稳定的收入，与城市居民良好的工作环境、稳定的收入无法相比，这无形之中加重了他们的自卑感。

二、外在方面的原因分析

政府是城市化的推动者，其根本出发点和最终目的是推进社会的全面发展，并没有更多地考虑农民自身的需求，农民的市民化也并非农民自我选择的结果，不论在土地征用还是户籍转换方面，农民都处于被动的地位，作为国家的公民，市场的主体，本应享有的选择权利在城市化过程中遭到了漠视。

1.户籍管理制度的阻碍

目前我国现行的户籍管理制度是在计划经济体制下建立和完善起来的一种制度安排，主要由三部分组成：一是户口登记制度。规定城市和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更等7项内容的户口登记制度。二是户口迁移制度。我国户口登记制度实行在常住地登记户口的原则。公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移。户籍制度往往是与社会保障社会福利挂钩的。城郊农民变市民在户籍管理上仅仅是在人口登记上承认了城市居民的身份，且并没有给予应当享有与城市居民同等的权利。许多城郊农民有了和城里人一样的“居民户口”后却发现，教育、医疗保障、就业等却没有随之“升级”，有了进城的“门票”却享受不到“市民待遇”。正是目前户籍管理制度的缺陷导致城市农民变市民在社会保障、医疗保险、养老保险方面模棱两可，拿着城市居民的本，却享受着农村居民的权利，从而出现许许多多的问题。

2.政策执行的倾向性

每一项政策的出台都是政府经过多次的协商讨论才得以付诸实施的，政府作为政策的推动者和执行者往往是站在全局利益上考虑，只有有利于政策执行的，政府便会千方百计促进实施。当前加快推进城市化是各地政府的工作的重中之重，也是中央考察地方的重要指标。城郊农民的被动失地在理论上说应该更能迅速得到政府的法规、政策的支持，获得充分的法定赋权，有组织地取得市民的身份和福利，而不必经过相对复杂、漫长的民间赋权。政府主导型的城市化进程，通常意味着政府并非完全，甚至并非主要依靠市场机制去搬迁农民，而是经常，甚至主要依靠行政力量。

3.现行的补偿制度难以起到保障的作用

目前对于城郊农民的土地补偿标准是按照我国《土地管理法》的补偿标准来执行的，这种土地补偿费是按照被征土地前三年的平均产值计算的。现行的补偿标准主要存在两个缺陷：

第一，农业用地和建设用地土地价值相距甚远。城郊农民的土地之前是用于农业生产的，土地被征服征收之后，一般被用城市建设用地，土地开发价值直线升高。政府的补偿费用也就显得很微薄，难以保障失地农民的生活。

第二，补偿的范围过窄，还没有涉及农民的社会保障。集体建设用地、宅基地的补偿标准无法测算；征地补偿范围没有覆盖土地上的他项权利如承包经营权等财产权利的补偿。由于农民被排除在土地增值利益分配之外，没有考虑到对失地农民的社会保障问题。

参考文献：

[1]毛丹.赋权、互动与认同：角色视角中的城郊农民市民化问题[J].社会研究，2009（4）：40

[2]（法）孟德拉斯.农民的终结[M].北京：社会科学文献出版社，2005：37-41

[3]刘德岩，靳国兴.浅议农民市民化[J].商业经济，2009（2）：115

[4]路小昆.徘徊在城市边缘：城郊农民市民化问题研究[M].四川人民出版社，2009.6

[5]蒋颖.城郊农民市民化过程中的权益缺失與保护[J].北京农学院学报，2005（2）：56

[6]毛丹.赋权、互动与认同：角色视角中的城郊农民市民化问题[J].社会研究，2009（4）：40

作者简介：

“中城市化”带动农民市民化 篇12

要解决农民市民化问题,必须弄清农民人口现状,找到农民市民化的有效途径。面对巨量农村人口,单纯的大城市化或单纯的小城镇化,都难以解决问题“,中城市化”道路是可行的选择。

当前中国农民人口结构的几个总量特征

农民人口城乡结构

全国农业户籍人口为8.8亿。根据公安部2011年中华人民共和国全国分县市人口统计数据,全国农业户籍人口为88 521万人。

全国乡村中的农业户籍人口为6.3亿。根据国家统计局人口统计数据,2011年全国乡村人口65 656万人。根据《中国2010年第六次人口普查资料》,乡村人口中非农业户籍人口占乡村总人口比重为4.32%,则乡村人口中农业户籍人口占乡村总人口比重为95.68%;以此比例推算,2011年全国乡村常住农业户籍人口为62 820万人。

全国城镇中的农业户籍人口为2.6亿。2011年全国农业户籍人口88 521万人,减去乡村常住农业户籍人口62 820万人,则全国城镇中的农业户籍人口为25 701万人。

乡村人口结构

全国乡村常住人口中农民工为1.3亿。农民工中本地农民工以及绝大部分在“乡外县内”务工的农民工常住乡村,为乡村常住农业户籍人口;而绝大部分在“县外省内”以及“省外”务工的农民工常住城市,为城市常住农业户籍人口。根据国家统计局2012年全国农民工监测调查报告,2011年我国“乡外县内”农民工占外出农民工(15 863万人)的20.2%,约为3 204.3万,本地农民工9 415万,总计12 619.3万农民工常住乡村。

根据2012年全国农民工监测调查报告,2011年农民工(全部为16岁及以上,绝大部分在60岁以下)中16-20岁的比重为6.3%。若16-20岁的人口比重按年龄平均分布,则16-18岁的比重约为3.78%,19-59岁的比重约为96.22%,以此比例推算出2011年19-59岁的乡村常住农民工为12 142.3万人。

19-59岁的乡村常住农业户籍人口37 836.5万人,减去19岁及以上的乡村常住农民工12 142.3万人,则乡村全职农业劳动力(全职从事农业生产的19-59岁的劳动力)为25 694.2万人。

全国乡村人口中非农业户籍人口为2836万人,根据《中国2010年第六次人口普查资料》,乡村人口中非农业户籍人口占乡村总人口比重为4.32%。以此比例推算,2011年乡村人口中的非农业户口人数约为2836万人。

城镇农民人口结构

常住城市的农民工为1.3亿人。根据2012年全国农民工监测调查报告,2011年我国外出农民工中,“县外省内”与“省外”务工的农民工占全部外出农民工的比重为79.8%,约12 658.7万人。

根据2012年全国农民工监测调查报告,2011年我国外出农民工有30%在直辖市和省会城市务工(在直辖市务工的占10.3%,在省会城市务工的占20.5%),有70%在地级市、县级市及建制镇务工。

常住城市的非农民工农业户籍人口为1.3亿人。全国城镇中的农业户籍人口为25 701万人,那么常住城市的农民工就为12 658.7万人,则常住城市的不属于农民工的农业户籍人口为13 042.3万人。

城乡农民素质结构

城市常住农民工中初中及以上文化程度者近90%,其中初中文化程度者超过60%;小学及以下文化程度者为10%。

根据2011年全国农民工监测调查报告,外出农民工中初中文化程度的比重最高,为62.9%,小学及以下、高中、中专、大专及以上文化程度的农民工,其比重分别为11.6%、12.7%、5.8%、7.0%。常住城市的农民工是外出农民工的主体(79.8%),外出农民工的文化结构从根本上反映了城市常住农民工的文化结构:即近90%城市常住农民工为初中及以上文化程度,10%为小学及以下文化程度。

农村常住劳动力中初中以上文化程度者近70%,其中初中文化程度者超过50%;小学及以下文化程度者约占30%。

根据国家统计局《中国农村住户调查年鉴(2010)》,农村居民家庭劳动力初中程度的比重最大,约为52.44%,比外出农民工低约10%;高中程度的比重为12.05%,与外出农民工相当;中专程度的比重为2.93%,比外出农民工低2.87%;大专及以上的比重为2.41%,比外出农民工低4.59%;小学及以下的比重为30.17%,比外出农民工高18.5%;农村居民家庭劳动力文化程度明显低于外出农民工文化程度。根据国家统计局对农村居民家庭劳动力的界定,农村居民家庭劳动力文化结构可以近似反映出乡村常住劳动力(即16-59岁的乡村常住农业户籍人口)的文化结构。

城乡农民年龄结构

乡村60岁及以上老年人超过1亿。2011年末全国乡村60岁及以上老龄人口约为1.08亿,占全国60岁及以上老龄人口的58.38%,比城市高出16%;高龄老年人增加更为迅速,到2009年底,乡村80岁以上高龄老年人增加到了1 100万,占乡村老年人总数的11.3%。

乡村15岁及以下儿童约为1.3亿。根据2011年全国人口变动情况抽 样调查 ,2011年中国乡 村0-15岁的人口 比重为20.22%,则2011年全国乡村常住农业户籍人口中,0-15岁的人口总量达12 702.2万。根据全国妇联课题组测算,乡村留守儿童(0-17岁)达到6 102.55万。

16-59岁的乡村常住农业户籍人口约为4亿。测算方式见本文“乡村人口结构”部分。21-40岁的乡村农业壮劳力约为1.2亿。根据2011年全国人口变动情况抽样调查,全国乡村人口中21-40岁的人口比重为29.11%,以此比例推算出2011年21-40岁的乡村常住农业户籍人口为18 286.9万人。根据国家统计局2010年我国农民工调查监测报告,本地农民工中21-40岁的比重为41.8%,外出农民工21-40岁的比重为73.1%;以此比例推算,2011年常住乡村的12 619.3万农民工中,21-40岁的农民工总量约为6 277.8万人。因此,2011年全国在乡村从事农业生产的21-40岁的壮年劳动力为12 009.1万人。

城市农民工超过80%在40岁以下。根据国家统计局2011年我国农民工调查监测报告,2011年外出农民工中40岁以下的比重达到81.8%,40岁以上占18.2%。以此比例推算,目前,在我国12 658.7万城市常住农民工中,40岁以下的农民工为10 354.8万人,40岁以上的农民工为2 303.9万人。

关于农民市民化问题的几个判断

巨量农民亟须市民化

全国8.8亿农业户籍人口全部需要市民化,享受市民化的国民待遇,但现阶段最迫切需要市民化的是已在城镇常住的2.6亿农业户籍人口,这些人口尚处于半城市化状态。其中,我国现有的12 658.7万“县外省内”务工与“省外”务工的农民工,在城市就业、生活,特别是3279万“举家外出”的农民工,大部分具有较强的就业能力,其子女也已长期生活在城市,基本不可能返回乡村,但大部分没有享受市民待遇,其市民化要求强烈。

另外,若按国家新型城镇化规划提出的要求,到2020年,城镇化率将达约60%,城镇常住人口将达8.5亿人,则2012—2020年新增城镇常住人口达1.6亿人(每年新增乡村转移人口约1800万),也需要逐步市民化。其中首先是常住乡村的12 619.3万农民工,虽然其兼顾农业生产,但已在非农产业就业,文化素质、就业能力较强,市民化条件较好,市民化的要求较为迫切。

农民工文化结构与市民化需求不匹配

虽然农民工比农村居民劳动力的文化程度要高,但相对城市市民而言,农民工的文化程度仍然较低,与市民化的需求相差较大。2011年全部农民工中高中及以上文化程度(包括高中、中专、大专及以上文化程度,下同)的比重仅为23%,特别是本地农民工中高中及以上文化程度的比重低达20.5%,而在城镇就业人员中的高中及以上文化程度的比重为50%,城镇失业人员中的高中及以上文化程度的比重为53.6%;全部农民工大专及以上文化程度的比重仅为5.3%,而城镇就业人员中的大学专科、大学本科及以上文化程度的比重高达24.3%。我国农民工的整体文化素质不高,进城后就业竞争力低,就业稳定性差,极大地制约了农民工市民化进程。

农业生产力文化素质10年间改善微小

由于文化程度较高的乡村劳动力大量外出务工,乡村智力资源严重外流,导致乡村全职农民整体文化程度长期处在较低水平。2001年农村居民家庭劳动力小学及以下文化程度者为39%,而根据笔者测算,2011年全国35.6%的乡村全职农民的文化素质仍停留在小学及以下文化程度,农业生产者文化素质10年来改善微小。

农业生产尚未出现空心化、老龄化现象

近年来,由于大量劳动力外出务工,乡村地区青年人大量减少,个别地区出现“撂荒”现象,但从全国整体上看,大量农民工的离去目前并没有导致我国农业生产的“空心化”(即大面积乡村无人从事农业生产),农村农业劳动力存量仍然充足。根据第二次全国土地调查,我国耕地面积为20.27亿亩,2013年全国粮食播种面积为16.79亿亩,而2011年全国19-59岁的乡村全职农业劳动力为25 694.2万人,乡村全职农业劳动力的人均耕地面积为7.89亩、人均粮食播种面积为6.53亩,另有1.3亿常住乡村的农民工可以兼顾农业生产,乡村现有农业劳动力数量完全能够支撑我国农业生产与粮食生产。在土地面积不增的情况下,我国粮食连年增产,也充分证明了这一点。

农业生产也未出现“老龄化”。虽然我国乡村老人日益增多,但2011年全国乡村地区仍有1.2亿壮年劳动力从事农业生产,壮年劳动力的人均耕地面积也仅为17亩左右。

乡村老龄化程度重于城市

2011年开展的“国家应对人口老龄化战略研究”表明,目前我国农村人口老龄化的程度已经达到15.4%,比全国13.26%的平均水平高出2.14%,高于城市老龄化程度。根据中央农村工作办公室2009年调查,农村老龄人口规模是城市的1.69倍,老龄化水平是城市的2.3倍,老龄人口抚养比例是城市的2.8倍。

“中城市化”是比较可行的战略抉择

大城市化带动农民市民化已经没有空间

城市规模与劳动生产率之间是一种倒U形关系,城市人口规模超过一定阈值后,城市生产就会走向规模不经济。根据国内外学者研究,城市人口规模达到150万,其规模经济完全消失。而我国大城市如北京、上海、广州、天津等人口规模已经远超过最佳规模,虽然在一些方面仍比中小城市有规模效益,但在整体上与理想城市规模相比,已经大量出现规模不经济问题,更为严重的是部分城市甚至已经达到或超过土地资源承载极限。据《京津冀发展报告(2013)--承载力测度与对策》的研究与测算,京津冀地区土地资源最大人口承载力可达17 080.75万-19 01.07万人,最大人口密度可达1 023.97-1 145.08人/平方公里,而北京市2011年人口密度达到1230人/平方公里,已经超出了土地资源人口承载力;天津市2011年人口密度已经达到1 134人/平方公里,也已经接近承受的极限。特别是在水资源方面,2011年北京市人均水资源占有量仅为119立方米,天津市人均水资源占有量仅为116立方米,远低于国际人均水资源占有量1 000立方米的标准,属于重度缺水。我国大城市化带动农民市民化已经基本没有空间。

大城市中大量农民工长期得不到市民待遇,处于人在城市但不能融入城市的“非农民、非市民”的“半市民化”状态,也说明大城市化带动农民市民化已经遇到“天花板”。

小城镇化带动农民市民化长期徘徊不前

小城镇由于定位、布局、体制等问题,资源、产业、人口等难以集聚,形不成规模经济和城市功能。长期以来,我国小城镇产业规模较小,产业结构简单,就业岗位缺乏;重视工业轻视商业,往往“有城无市”,没有持续的消费能力和发达的服务业;基础设施建设、公共服务较为薄弱,生产效率与生活质量较低。这些问题致使我国小城镇长期处于“半城市化”状态,对农民市民化的带动作用不大。2002年我国乡镇企业解决了1.33亿乡村劳动力就业,而到2011年我国在乡村从事非农生产的农民工还是1.3亿。这说明,近10年来,小城镇化基本没有带动农民的市民化,难以承担城市化的任务。

“中城市化”可能是带动农民市民化的主要途径

针对我国2.6亿农业户籍人口常住城镇、1.3亿农民工进城务工但常住乡村兼顾农业生产、2.3亿乡村老人与儿童尚需照顾的农民人口结构,在我国大城市化基本没有空间、小城镇化非农就业无法增长的情况下,应该转向以中等城市为主体的“中城市化”战略,即以中等城市和百强县城为基本单元,以建制镇为支点,建设分布式城市网络,淡化县级行政功能,优先建立现代产业体系,创造大量就业岗位,统一基本公共服务,实现城乡一体化发展。

利用200个左右中等城市和县城已有的成熟基础设施与发展空间,低成本吸纳中等城市既有和从大城市析出的城市常住农民工以及其他常住城市的农业户籍人口,逐步减缓我国主要大城市的人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等问题。加强建制镇基础设施建设,促进本地农民工以及在“乡外县内”务工的农民工等在市镇落户定居,实现产业聚集、人口聚集、服务聚集。小城镇化是城乡分离的,小城镇仅具半城市功能。与小城镇不同,作为中城市化的支点,建制镇是市镇,即与中等城市的功能是一体的,二者不是行政联系,而是产业分工协作的统一经济区。

需要说明的是,“中城市化”战略与“市管县”、“省管县”是完全不同的。县域经济社会从本质上说,是城乡分割的,而且以传统农村为主。“市管县”、“省管县”虽然重视县域的发展,但从根本上说,是在城乡分割的框架下强化县级行政能力,因而无论是市还是省,对县域经济社会的城市化作用都是有限的。而“中城市化”战略一开始就打破县域框架,弱化县级行政能力,走市镇一体化、城乡一体化的路子。县在“中城市化”战略中只是一个地理或区域概念,而不是行政概念。

中等城市的适度规模有利于充分发挥工业生产与城市社区的集聚效应,利用已有的良好产业基础、教育科研条件,发展有竞争力的现代产业(特别是现代服务业),创造大量就业机会;有利于利用已有配套基础设施和公用设施开展城市建设,低成本解决住房等生活问题,大幅度减低农民市民化与公共服务的高昂成本;有利于根据生产生活需要,规划和发展低碳、智能、便捷的公共交通系统,以公共交通为主解决市民出行问题;有利于避免大城市和超大城市,能源紧张、环境污染等弊病与规模不经济。

推进“中城市化”的几点建议

把新兴、绿色产业的发展重点放到中等城市

把高附加值的节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业的发展重点放到中等城市,依托中等城市的特色资源与产业基础,发展各具特色的高度专业化新兴产业集群,打造一批高成长性、高增长率、高收入水平的中等城市,迅速缩小中等城市与大城市之间的收入差距,迅速提高中等城市的就业吸引力与就业容纳能力。

大力发展中等城市绿色产业,推广清洁、低碳、高效的生产技术,打造一批资源节约、环境友好、宜居宜业的高品质中等城市。

以中等城市为主导,市、镇经济社会一体化布局,形成一批工业镇、农业镇、商贸镇、服务镇等。

围绕城市需求发展第三产业

大力发展购物、休闲、娱乐、旅游、商务等专业市场,大型购物中心以及网上交易平台等现代化商业设施,推动现代商贸服务业的发展,活跃城市消费市场,拉动城市消费,提升中小城市生活质量。

大力发展交通运输业、现代物流业、信息服务业等生产性服务业,在促进制造业发展的同时,改善城市产业结构,提高城市增长质量与可持续发展能力。

利用人口老龄化、“124”的家庭结构(即一个孩子两个中年人四个老人)以及家务劳动社会化等带来的养老、家政、医疗陪护等巨大服务需求,引导和扶持中小城市家庭与社区服务行业向规模化、专业化方向发展。

推动农业生产公司化

在培养职业农民与土地流转的基础上,大力推进农业生产的公司化,在具备条件的地方发展公司性质的现代农场、农庄、农业园区、农业合作社、农工商综合体等,推广生态种养模式,建设绿色加工基地,向特色、高效、品牌农业转变。在公司化的基础上,农民收入逐步实现工资化。凡是实现收入工资化的农民,无论是务工还是务农,一律享有市民待遇。

农民实行超前免费中专教育

针对农民工文化层次较低、难以在城市稳定就业、无法在城市长期生存的状况,实行农民免费职业教育政策,在九年制义务教育的基础上,对青壮年农民附加3年免费中等专科职业教育,保障农民掌握一技之能,形成与城市化一致的文化结构。2009年全国农村固定观察点“农村劳动力转移专项跟踪调查”显示,在接受过非农业职业教育和培训的外出劳动力中,有稳定受雇岗位的占72.3%,而在未接受过非农业职业教育和培训的外出劳动力中,这一比重只有59.6%;接受过非农业职业教育和培训的劳动力的平均外出时间为283天,比未接受过的平均外出时间多出16.6天。

建立市镇一体化的社会保障体系

在中小城市放开落户限制的基础上,以推进基本公共社会福利的均等化为突破口,逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距,建立市镇一体化的社会保障体系。

重点以农民工整体融入城市公共服务体系为核心,确保农民工及其子女能够平等接受教育、医疗、失业、养老等基本公共服务,逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。