公立高校（共12篇）
公立高校 篇1
摘要：文章以2014年公立高校学费上涨问题为切入点, 以江苏省为例, 首先分析影响公立高校收费的各种因素;其次收集并分析有关居民收入水平、高校收费标准等方面的数据, 并通过发放调查问卷搜集信息, 了解大学生付费能力和付费意愿, 进而分析公立高校收费存在的问题;最后从高校如何合理收费和建立灵活多样的学生资助体系等方面进行思考并提出相应对策。
关键词：公立高校收费,影响因素,学生资助体系
2014年下半年, 全国多地公布了高校学费上涨标准, 部分地区平均涨幅高达50%。如此大幅度地增长学费额度, 对不少学生及家长来说, 确实出乎意料。高校涉及收费方面的话题一直都比较敏感, 由于牵涉到多方因素, 加之收费部分过程的不透明化, 学费制定以及调整也是比较困难的问题。
一、影响我国公立高校学费定价的因素
(一) 国家宏观调控政策
1996年, 国家出台《高等学校收费暂行管理办法》, 规定学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%。尽管在实施过程中还存在一些问题, 但是在一定程度上限制了学费上涨, 保证了高校收费的公平性。
我国严格规定学费定价标准, 公立高校收费项目与学费收取标准由国家直接定价: (1) 出台新的教育收费项目必须由国务院规定或经财政部、国家发改委、教育部联合批准; (2) 改按学分制收费的要实行总额控制, 并且需要在召开听证会基础上报经省级人民政府批准后执行; (3) 不与物价水平挂钩, 高校学费总体标准不会因物价上涨而提高, 高校收费标准与物价水平不挂钩。学校的主要收入来自政府拨款, 然而对于大部分非985、211高校而言, 中央、省级财政拨款类办学经费, 学杂费与科研经费十分有限, 高校的改革与发展问题日渐严峻。
(二) 居民家庭收入水平
居民家庭收入水平是高等学校学费制定标准的重要影响因素, 因为不同地区和人群的经济承受能力的不同、心理承受能力不同, 故不能盲目以偏概全, 以免导致接受教育的不公平现象。本文仅以江苏省为例进行收入差距分析。
从十三个省辖市来看, 2001年以来, 宿迁一直是全省收入水平最低的城市, 不及收入水平最高的苏州市的一半。2010年, 苏州可支配收入接近三万元, 宿迁、连云港和淮安可支配收入仍在两万以下, 城市之间收入水平差距依然明显。此外, 县 (市) 城镇居民收入水平也存在严重不均衡, 2010年, 收入最高的吴江市是收入最低的泗洪县的2.63倍。
从三大区域来看, 苏南、苏中、苏北之间收入差距的绝对值逐步拉大, 2001年, 苏南苏北收入差距2152元, 2005年扩大至4779元, 2010年进一步拉大至8013元。从收入比来看, 2001年, 苏南、苏中、苏北收入比为1.30:1.10:1, 2005年三大区域收入比扩大到1.46:1.13:1, 2010年收入比为1.41:1.14:1。“十一五”期间, 苏北收入增幅超过苏南, 收入比略有缩小, 但差距依然显著。
随着学费的上涨, 来自低收入家庭的学生选择放弃学业的比例远高于来自中高收入家庭的学生。居民家庭收入的差距由此导致了高等教育机会不均等。
(三) 不同专业的投入与未来收益
不同专业所需的教育成本是不同的。一般来说, 工科类专业在教学过程中需要配套许多昂贵的实验仪器, 这导致其相对于社会学、心理学、教育学等学科专业的教育成本要高出很多。此外, 不同专业的就业率以及就业前景有所不同, 未来的收益也可能存在较大差异。因此针对不同专业收取不同的学费存在其合理性。
2014年, 江苏省物价局正式公布的公办高校学费调整标准表明:8大专业中, 除艺术、农林专业的学费不变, 其他专业的学费都出现了相应调整。根据统计, 医学类专业学费上涨幅度最高, 已经与艺术类齐平, 学费水平名列第一;公安类仍处于第二;工科、理科类分列第三、四名;而文科类从过去与医学、理工科一样的水平退至倒数第二;农林类学费依旧保持最低水平。
(四) 高校教育成本
高校学费标准应以教育成本为基础。高校生均教育成本在不同时期、不同地区、不同层次、不同科类专业、不同办学水平是有差异的。如“985”“211”工程大学的生均教育成本是普通高校的1.5倍以上;理、工、农、医等学科的年生均教育成本比人文社会学科高出50%以上。据《中国教育经费统计年鉴 (2012) 》显示, 我国普通高校的生均教育经费支出23930.61元, 其中东部省市28837.56元, 中西部省市在20831.48。个别甚至高达63701.30元, 而经济不发达地区则不到13152.88元, 高低差距约4.84倍。因此, 在制定学费标准时, 应根据高校层次、学科类别及地区性差异等因素, 并按照生均教育的一定比例确定学费收取标准。
二、目前我国公立高校收费存在的问题
(一) 高校收费增长过快, 与居民人均可支配收入涨幅不对等
近年来, 我国高校收费增长速度过快。以江苏省为例, 2014年秋季学费普遍上调, 本科学费由平均的4712.5元调整为平均5487.5元, 上涨幅度为16.4%。而2014年全国居民人均可支配收入比上年名义增长10.1%, 扣除价格因素实际增长8.0%。根据以上两组数据明显看出, 全国居民人均可支配收入涨幅远远小于学费的上涨幅度。这种不对等, 也将直接导致家庭教育成本所占比例的增加与受教育困难度的上升。
(二) 高校教育经费支出等相关信息不透明
由于高校并未按照《高等学校信息公开办法》的要求公布每年的预算总额、预算结构、实际支出等情况, 导致社会、学生及其家长、媒体等对高校的收支情况的模糊, 这对高校生均成本的核算造成了极大限制。
针对这一问题, 我们江苏省各大高校发放了问卷进行调查, 结果显示:59%的同学认为, 学校的钱都花在了一些面子工程上;34%的同学认为学校的钱进了某些人的腰包。与此同时62%的同学对学费上涨持反对态度, 认为学费上涨没有道理;34%的同学对学费上涨持中立态度, 认为学费上涨压力不大;仅有4%的学生支持学费上涨。由此可以看出, 高校学生对学费上涨基本持反对意见, 并且对学校的开支产生怀疑, 认为学校的钱去向不明。因此, 高校应该把教育经费支出公开透明化, 以真实数据来解释高校收费一直在增长的原因。只有这样, 才会使社会大众理性地看待学费上涨问题。
(三) 校贫困生资助体系不完善
我国高校从1999年实行扩招, 公立高校的招生人数从1999年的159.68万人增加到2014年699.8万人, 年平均增长率为10.65%。截止到2014年我国的在校大学生人数达到了2468.1万。随着在校大学生基数的增加, 贫困大学生人数也持续攀升。尽管政府从“奖、助、贷、补、减”等方面加大对困难学生的资助力度, 但资助制度本身仍存在许多与学费制度不配套需完善的地方。而调查数据显示:只有29%的学生获取过奖助学金。因此, 随着贫困大学生人数的增加, 完善资助制度、加大资助力度十分必要。
三、解决公立高校收费存在问题的对策
(一) 实现教育经费多元化
高等教育是一种准公共产品, 在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。因此, 高等教育的成本应由政府、企业、个人共同承担。政府要加大教育投资力度, 认识到教育对国家发展的重要性, 保证教育经费在财政支出的优先性。在国家GDP连年增长的大好形势下, 政府对高等教育的投资也要逐步加大。另一方面, 企业和个人作为高等教育的受益者, 也应投入相应的经费。这些资金的主要体现形式是社会捐赠、校友捐赠、基金会等。
在经费来源问题上, 高校也应发挥其主观能动性, 从多种渠道获得更多的经费。具体措施如下: (1) 运用民间资本, 拓宽融资渠道。 (2) 成立教育银行, 实现合理调度。 (3) 发行教育彩票, 缓解财政压力。 (4) 推进校企合作, 增加产业收益。
就江苏省而言, 省内经济发达, 高科技产业园区较多, 高校可借助这一优势与企业开展校企合作项目, 互利互惠。
(二) 加强高校经费管理
对于高等教育经费, 高校应实行“收支两条线”管理, 由学校财务部门统一管理, 并及时对教育收费进行公示。高校的财产、资产和收费信息也要按规定公开化教育经费的使用管理实现规范化和制度化。高等教育院校应公开其财务信息, 将高等教育成本量化, 才能制定让广大人民群众信服的学费标准。
(三) 改善资助体系
当前, 高校贫困生群体庞大, 但贫困生资助体系尚不完善。为解决这个问题, 在宏观方面, 国家应增加贷款的数量和比例, 通过制定稍微宽松的贷款标准降低贷款的门槛, 保证尽可能多的贫困生能够顺利贷款。增加学费减免的政策性投入, 例如, 对毕业后愿意到基层到艰苦的地方实施锻炼的学生进行学费减免, 或实施助学贷款代偿政策。同时改革助学贷款的偿还方式。针对目前大学生择业困难、起薪偏低的现状, 可以适当延长还款时间。
参考文献
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公立高校 篇2
摘 要：20世纪80年代以来，美国公立高校经费来源结构发生了较大变化，因而对学校的性质、学校的管理产生了一定的影响，也引发了社会公众对公立高等教育质量的质疑，并认为公立高校似乎出现民营化倾向。本文就此进行初步的分析。
关键词：公立高校；经费结构
一、美国公立高校经费来源结构变化的原因
1.现实压力
公共经费不足迫使公立高校走民营化之路。在美国，由供应学派主导下的减税政策已导致州和联邦财政收入占国民收入的比重在不断下降，而公共部门对财政资金的需求却在日益增加。面对巨大的财政压力，政府只能把有限的资金投向需要优先考虑的医疗补助、监狱管理、初等和中等教育等方面。由于高等教育在政府预算方案中并不具优先性，财政对其的支持力度在下降，加之通货膨胀和学生规模的扩大，公立高校的正常运作变得越来越困难，其中有些学校不得不采用私立高校的方式筹措经费。
2.意识形态舆论压力
上世纪80年代以来，理论界提出了高等教育成本分担理论，为州政府减少对公立高校的拨款提供了理论依据。其中，卡尔森(Carlson)的话颇具代表性：“学费可合理地提高到生均培养成本的25%-35%,当然,在这样高的学费条件下,政府、高校和社会必须为60%的学生
[2] 提供货款计划,为20%的学生提供奖学金。”
3.商业推动力
教育资源的市场竞争推动公立高校的民营化。在高度市场化的美国，无论公立还是私立，同等实力的大学在师资和生源上的竞争一直不断。对学校而言，必须满足随市场变化而变化的教师工资、劳动量和其他资源方面的需求，必须能有效地招收最好的本科生和研究生。教师在计算机服务、图书馆资源、试验设备、辅助人员和相关的开支如旅游等方面的需求，都
[3]很大程度上受到市场因素的驱使。
由于大部分美国联邦经费和部分州政府经费是直接资助学生的，所以，学生的学杂费扣除按公式计算的家庭贡献后，基本上都能够从各项无偿的助学金或贴息的贷学金项目中得到资助。联邦财政资助政策对学费不作限制，因此学费越高，通过学生从政府那里间接获得的资金就越多。受州法律限制，州立大学不能随意提高学费，因此从联邦直接性学生资助项目中获得更多财政资金也受到限制。而私立高校既可不断提高学费，又可从联邦财政获取更多的资金，还可以采取精确的差异定价体系，提供高额的奖学金吸引优质学生，确保在优质生源和提高学费间取得平衡。私立高校还能利用资金优势，从公立高校挖走优秀教师和研究人员。而这些人又能帮助私立高校在科研市场上争夺资源。
可见，公立高校需要的资源是由市场价格决定的，市场竞争引发的资源价格上涨必然推动成本上升，除非付出降低教育质量的代价，公立高校对资金的需求必然持续上涨。因此公立高校突破学费限制走向民营化是应对严峻的高等教育资源竞争的必然选择。
4.经济推动力
高等教育需求的刚性增长给公立高校民营化提供了空间。虽然公私立高校的学费均持续上涨，但是美国民众对高等教育消费的需求并未下降。这一方面由于美国高等教育的私人收益显著，另一方面是随着美国进入知识经济时代以及第二次现代化的深化，产业界对于工作人员的学历要求在不断提高。美国人口普查的数据显示，1975年学士学位获得者的收入比
高中毕业生平均高出57%，到2005年这一比例又上升到86%。美国政府问责办公室（GAO）于2007年11月发布的报告预测，一个大学毕业生整个职业生涯的收入将比高中毕业生多出100万美元，而知识经济中增长最多的工作岗位中，其中90%需要接受过中学后教育的劳动
[5]者。
薪资差距的扩大激发了美国民众的热情，成为他们接受高等教育的内在动力，知识经济对工作岗位要求的提高又成为他们接受高等教育的外在压力，因此美国民众对于高等教育的需求居高不下。根据美国国家教育统计中心（NCES）2002年所作的调查，十年级学生中80%期望至少获得学士学位，其中的一半又期望获得研究生学位或专业学位；剩下的学生中，大部分期望接受某种中学后教育包括职业技术教育，只有8%的学生完全放弃中学后教育。调
[6]查发现，超过60%的高中毕业生在高中毕业后立即注册进入高等教育机构。因此，美国高
等教育的注册人数稳定增加，2006-2007学年与1995-1996学年相比，美国各类高等教育机构的注册人数大约增加了220万人，增幅为19%，这期间全日制学生所占比例从58％增加到62％。
5.平民主义的影响
平民主义的核心主张是：公众对公共服务应拥有更大的选择权；他们应有权界定并处理共同的需求，而不是对官僚机构过分依赖。
在美国，家庭平均的年收入在5万美元左右，在学费持续上涨的过程中，年收入在4-10万美元的中产阶级受到的冲击最大，因为其家庭收入达不到享受联邦学生资助的要求。如果孩子学习特别优异，可以通过高额奖学金就读一流私立大学，否则只能选择进入较好的州立高校。针对这一问题，美国立法机构已经相继出台多部法律和相关政策减轻中产阶级子女的学费负担。如1978年的《中等收入学生资助法》、1992年《高等教育法》的（修订），都放松了对中等收入家庭学生的贷款和资助条件，1997年克林顿签署的《减税法》中“希望奖学金”和“终身学习税收扣除”也是针对中等以上收入家庭的税收减免。一方面政府减税，并减少对高校的无偿拨款，一方面高校提高学费，实质上是将原来由政府分配到公立高校的部分资金交还给学生家长，由学生和家长将资金投向他们选择的高校，民众对公共服务的选择权增加，正符合“赋权于民”的平民主义思想的主张。
[4]
二、美国公立高校经费来源结构变化的现状
在美国，随着民营化的发展，公立研究型高校的收入主要来源于学费、联邦资助与合同收入、私人捐赠和附属机构等，而不是州政府的直接拨款，而且经费来源结构越来越接近私立高校。
1.公立高校学费
由于州财政经费的紧缩，美国各州的公立高校都将提高学费作为经费保障的有效手段，其中研究型大学学费涨幅最大。从1995－1996学年至2006－2007学年，在研究型大学中，本州学生学费从平均3952美元上涨到6197美元，涨幅57％；在一般高校中，本州学生学费从平均3218美元上涨到4730美元，涨幅47％；在社区学院中，本州学生学费从2960美元上涨到4125美元，涨幅20％。州外学生的学费一般三倍于本州学生，也同步上涨。同期私立高校的学费虽然也呈上涨趋势，但涨幅小于公立高校，同类型私立高校的涨幅分别为
[7]38％、37％和14％。公立研究型大学中的一些名校如科内尔大学、伊利诺斯大学、宾夕法
尼亚州立大学、普度大学、威斯康星大学、德州奥斯汀大学、德州农工大学等上涨幅度更是超过100％。
2.州拨款比例逐年下降
在2004-2005学年公立研究性高校经费来源中，净学费收入近25%，州政府的拨款收入占31%，政府合同收入占26%，其它收入包括联邦拨款、私人捐赠、投资收入等占17%。其中，属于精英部分的研究型公立大学由于研究合同收入多、捐赠基金数额巨大、每年的投资收益很可观、有的还有来自附属医院的巨大收入，所以州政府拨款占的比例显然较小。美国公立大学每年的收入中能够用于（不包括固定资产投资活动）支出的有以下项目：医疗系统的收入、教育性服务与销售、非政府赞助项目、各级政府合同收入、净学费、学生住宿和其它辅助性收入、州教育拨款、私人馈赠、投资收益。其中州教育拨款、私人馈赠、投资收益被视为非营运性收入，其它项目被视为营运性收入。每年的营运支出先从前八项收入中支付，不足部分再由投资收益贡献。
以2007年综合排名全美第25名，公立大学排名第三的密歇根大学安阿伯分校为例，1990－1991学年州拨款为2.38亿美元，占总收入的比例为13.51%；1995-1996学年州拨款为2.97亿美元，占总收入的12.71％；2000－2001年州拨款为3.68亿美元，占总收入的11％。十年间由于经济复苏，州财政比较宽松，对大学的拨款额有了大幅增加，但是由于同期学费涨幅更高，因此州拨款所占比重呈缓慢下降态势。到了本世纪初，由于美国经济疲软，州财政对于高等教育的拨款不升反降，如2004－2005学年，州拨款减少到3.28亿美元，考虑到通货膨胀因素和学生数量的小幅上涨，州拨款的实际降幅更大，该学年州拨款占学校总收入的比例更是降为6.61％。收入来源结构中比重变化比较大的还有投资收益和医疗系统收入两项：由于近年来资本市场行情看好，学校投资基金收益颇丰，投资收益在总收入中的比重大幅上涨，从2003年的2.34亿美元、2005年的8.76亿美元上涨到2007年的15.73亿美元，占总收入的比重分别为6％、17.1％和25.9％，医疗系统的收入虽然一直保持上涨，但占总收入的比例还是从2003年的39.4％降到2005年的35.9％和2007年的32.6％。
以上营运收入中医疗系统的收入主要来源于商业性活动，其中的大部分又用于医疗系统的费用支出，其收支皆相对独立于学校的日常教育运作（教学、科研管理）经费体系，因此需要扣除医疗系统的收入和支出来考察学校日常教育运作的收入来源构成。在这种计算口径的收入来源中，2005年州政府拨款占16％，投资收入占8％，私人赠款占4％；净学费占26％，来自各级政府的合同收入占29％，非政府赞助项目占5％，学生住宿及其它辅助收入占7％，服务销售收入占5％。2007年州政府拨款占总来源比例降为13％，而学生净学费收
①入升为29％，各级政府的合同收入占28％，投资收益的贡献与私人赠款所占比例不变。
公立高校经费来源结构的这种变化趋势短期内很难扭转。由于住房市场的萎缩，次贷危机引发的金融风险以及一路飘升的能源价格，高等教育拨款面临再次紧缩。密歇根大学的财
[8]务部门预计2008年州内和州外学生的学费均将提高7.4％。
三、美国公立高校经费来源变化的影响
所谓公立高校民营化并不是学校的所有权发生改变,而是指学校的办学经费中私人资金
[1]的投入不断扩大,公共资金（指联邦和州财政拨款）的投入相对减少，学费却不断上涨。
同时要求大学通过商业安排、销售服务等方式开拓财源，更多地承担办学成本，以取代政府的财政资助。这种民营化对于教育机构性质、资金筹集、管理及组织精神已产生重要影响。
[11]美国公立高校经费来源结构变化，涉及到效率、入学机会和扩大自主权。下面分别探讨这
三方面的影响。
1.效率
高等教育的效率主要投入与产出之间的关系，其中产出可以注册人数来衡量。
2006-2007学年与1995-1996学年相比，美国各类高等教育机构的注册人数大约增加了220万，达到1400多万，其中83％就读于公立高校，只有17％就读于私立高校。私立高校的增长率为15％，公立高校的增长率为19％。从各类型学校注册人数看，社区学院增长最快为24％，其次为研究性高校增长达到21％，其它四年制高校只增长11％，专业院校反而下降了11％。两年制社区学院是主要的高等教育机构，2006－2007学年有46％的学生在两年制社区学院注册。
可见，虽然公立高校学费逐年增加，且增长幅度大于私立高校，但是并没有对美国高等教育的规模造成显著的负面影响，并未削减美国公众接受高等教育的需求。公立高校依然是美国高等教育普及化的主要力量。
2.入学机会
从总量看，在近十年中，少数族裔学生的入学增长幅度高于白人学生。2006－2007学年与2000－2001学年相比，西班牙裔学生增长幅度最大，达到25％，黑人和亚州及太平洋岛国学生增长幅度相当，大约为15％，白人学生增长率只有3％。
虽然从总量来看，不同族裔学生入学机会趋于平等，但是不同族裔学生就读学校层次出现差异扩大的趋势。2006－2007学年与1995－1996学年对比，西班牙裔学生在两年制社区学院注册的人数增加了4个百分点，在公立和私立非研究型四年制高校的注册人数各减少了2个百分点；黑人在两年制社区学院注册人数增加了3个百分点，在公立非研究型四年制高校的注册人数减少了3个百分点。2006－2007学年，60％的西班牙裔学生、50％的黑人、亚裔太平洋岛国、阿拉斯加土著在两年制社区学院注册，与此相对应的，只有43％的非西班牙裔白人在社区学院注册。
学生选择不同层次高校受到很多因素的影响，其中经济因素是不可忽略的。在美国，研究型高校非常重视学生种族结构的均衡，将多样性作为学校招生和资助政策的重要目标，在学费快速增长的同时为吸引优秀的少数族裔学生提供巨额的奖学金，因此在这类学校各种族学生所占的比例大体稳定。除了资质优异的少数族裔学生之外，大多数的少数族裔学生在选择接受高等教育时不得不考虑经济负担能力，由于近十年间社区学院的学费增长最缓慢，且社区学院学生一般走读不需要承担同样逐年上涨的住宿费用，因此经济能力较差的少数族裔更加趋向于选择就读社区学院。而学费涨幅居中的普通四年制高校的少数族裔学生显著减少。
3.扩大自主权
美国传统的公立大学主要依靠州政府拨款运作，因此尽管有大学自治的传统，但是州政府往往以出资人的身份对公立大学提出一些限制性的要求，公立大学获得的自治权很有限。如大部分州都立法对高校学费的上限标准进行控制，公立大学要提高学费标准必须先获得州政府的许可，否则不得随意提高学费标准。由于州财政收入来自州居民的税费，州立大学在招生工作上也受到州政府的制约，如大多数州都规定了州立大学录取本州学生的最低比例，一般都要求在80％以上，而本州居民的学费远远低于州外学生的学费，因此州立大学谋求更高学费收入的空间非常有限。大学在州拨款的使用上也常常根据不同的拨款方式受到不同程度的限制和要求。
既然州政府对于公立高校的管理是基于其出资人的身份，那么在州财政拨款无法维持日益增加的高等教育资金需求的情况下，高校自然会寻求突破州立法的限制，提高学费来弥补资金缺口；同时，既然高校将更多地在市场上竞争资源，而不是靠州政府的拨款，那么他们要求对这些资源的管理权和控制权也就是情理之中。因此，美国高水平的州立大学率先发起了一场要求“企业地位”的运动，要求以市场主体的身份参与高等教育市场竞争和资源配置，学校不仅要求学费自主定价和确定招生人数及专业设置的权利，还谋求行政、财务和教学等管理权力。2004年6月，科罗拉多大学校长伊丽莎白·霍夫曼宣布，经过多年的游说，他
们终于赢得了“企业地位”，校方在提高学费标准等管理方面获得了更多的自主权。同年7月，北达科他州给予其11所州立大学更多的灵活性及自主权，在学费标准和日常学校管理等方面放松了管制，校方可以自行决定及设立更大的目标范围。同年10月，俄亥俄州的迈阿密大学被批准为该州第一个可以提高收费标准的公立大学。同时，在2004年提出要求获得“企业地位”的大学还有位于弗吉尼亚州的三所旗舰公立大学，即弗吉尼亚大学、威廉与玛利学院、弗吉尼亚理工学院，它们联合向弗吉尼亚州议会申请“特许权”，要求自定学费标准、自我运营，成为“特许大学”，从州立法中解脱出来。
公立高校还试图突破为本州居民服务的传统职责范围。传统的州立高校的主要经费来源由本州纳税人提供，因此以提供本州居民接受高等教育为本职，各州一般要求州立高校招收本州学生占80%以上，另一方面实行歧视性的收费政策，公立高校对本州学生的收费远远低于对州外学生的收费，往往只有州外学生收费的一半到三分之一。这样州立高校招生时的选择性比较差，就使得研究型的州立高校在与同类型的私立高校进行生源质量的竞争时处于劣势，因此公立大学非常希望能降低本州学生所占比例，多招收州外学生或国际学生，但是相差近三倍的学费标准影响了公立大学对州外学生的吸引力。为了吸引更多的州外学生就读，以获得更多的学费总收入和招生上更大的选择性，各州的公立高校采取了各种优惠措施降低州外学生的实际费用。如2007年开始，阿肯色州、肯塔基州和密苏里州的公立大学规定，如果州外学生SAT或ACT成绩达到一定要求，需要缴纳的学费就比较低。田纳西大学对来自阿拉巴马州和乔治亚州的大部分学生只收取高于本州学生25％的学费。有些州之间还达成了某种协议，如有15个州的多所学院参加了西部本科生交换计划。以加州州立大学东湾校区为例，2008－2009学年本州学生学费为3345美元，州外学生学费为11481美元，参加交换计划的州的学生只需要4731美元。虽然这一做法遭到各种批评，但纽约时报的相关报道
[9]则认为，这一策略有利于提高学校的学术水平。
目前有关各州公立高校体制和机制问题正引起美国一些学者的思考和探讨。一种观点认为，大学的财产所有权属于州，但管理与责任则归属独立的董事会，另一种观点认为，通过建立特许学院或特许大学的方式，让这种独立的大学承诺具体的行动目标而获得州政府的资助。还有学者认为，民营化发展的最终点是建立学费券体系，使公共资金主要流向学生，学
[10]生可以自由地从公立的私立的甚至营利性的大学的竞争市场中获得教育服务。通过学生的选择决定使公共资金的配置，利用竞争机制提高公共资金的使用效率。
通过以上分析，我们可以得到以下结论：在美国小政府大社会的背景下，民营化是公立高校必经的道路，也是不得不面对的现实选择；民营化必然导致公立高校资源配置结构的调整，公立高校将出现企业式大学的特征；如果民营化的公立高校采取正确的策略和方式调整资金结构，并不会导致质量的下降；民营化有可能正是提高公共资金利用效率的有效途径之一。
注释
①投资收益的数额与其占学校总收入的比例增长迅猛，但是日常运作需要用到投资收益的部分增加不多，2005年为1.98亿美元，2007年为2.12亿美元。一方面投资收益很大程度上表现为资产增值，另一方面说明学校有大量的财政结余。
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公立高校 篇3
关键词：公立高校；管理机制；综述
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1002-4107（2012）10-0052-02
一、关于我国公立高校内部管理机制相关概念
（一）公立高校
要界定我国公立高校内部管理机制的概念，需要明确什么是公立高校。张维平教授编著的《教育法规咨询》指出，“学校是指学制系统内专门实施教育教学活动的机构，是经教育主管机关批准或登记注册，以实施学制系统内各阶段教育为主的教育机构。我国学制系统内的基本教育阶段分为幼儿教育、初等教育、中等教育和高等教育”[1]。唐珍名在《高校办学自主权研究》中指出“高校，是指依法设立的大学、独立设置的学院、高等专科学校、高等职业学校、成人高校等高等教育机构”[2]。依据学者对学校概念的界定，本研究认为公立高校是指由教育行政主管机关批准或登记注册，并主要依靠中央和地方政府举办和管理的，以从事高等教育为职能的学校。
（二）机制
机制原指机器的构造和工作原理。生物学和医学通过类比借用此词，指生物机体结构组成部分的相互关系，以及其间发生各种变化过程的物理、化学性质和相互关系。现已广泛应用于自然现象和社会现象，指其内部组织和运行变化的规律[3]。“机制”一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理。对机制这一本义可以从以下两方面来解读：一是机器由哪些部分组成和为什么由这些部分组成；二是机器是怎样工作和为什么要这样工作[4]。以上是现有研究中比较权威的说法。本研究认为机制就是机器的构造和动作的原理。当然，“机器”引申到各个行业。
（三）教育管理机制
把机制的本意引申到不同的领域就形成不同的机制，如引申到社会的教育领域，形成教育机制。教育管理机制指的是教育管理现象各部分之间的相互关系及其运行方式[5]。王长乐所著《教育机制论》中对有关教育机制的问题进行比较系统深入的探讨。他所探讨的教育机制是用一种宏观的视野，在分析社会各因素与教育各因素的互动中来探讨教育是怎样产生、发展或运行的。孙绵涛教授认为，教育机制指的是教育现象各部分之间的相互关系及其运行方式。本研究认为教育管理机制是教育管理现象各部分之间的相互关系及其运行方式。
二、关于我国公立高校内部宏观管理机制改革综述
（一）我国公立高校内部宏观管理机制改革理论
据现有的资料显示，很少有学者作关于公立高校内部管理机制的理论研究，但是公立高校内部管理机制也属于教育机制的范畴。通过文献的整理和分析，有学者提出“高校内部的运行机制指保证高校内部主要工作目标有效运行的基本程序与手段，具有维持、推动、反馈、调控、保障及促进工作系统发展等功能。机制是为实现学校的整体功能和目标服务，是学校功能实现过程的规则性动态体现”[6]。有的学者认为，教育机制分为层次机制、形式机制和功能机制，构成事物或现象的内部联系和运行方式的内在逻辑结构。这三种方式是考察事物或现象的三个基本维度，体现出人们认识事物的应然逻辑过程。以上研究均为本研究提供理论基础。
（二）我国公立高校内部宏观管理机制改革实践综述
现有资料显示，有些学者是以经济学的视角来研究高校内部管理机制。有的学者研究学校的财务运行机制，主要通过建立科学的考评制度，将绩效考评机制纳入到学院处级干部的考核中，提高财务人员的素质和职能来阐述的。以上研究均用量化的研究方法。但只是考虑到内部管理机制的一小部分，没有从各个部门的职能上总体得把握，易出现“头疼医头、脚疼医脚”的错误。
有些学者是以机制研究的不同主体为视角。现有文献显示，有的学者是以职工高校学历作为研究教育机制的主体。例如，教师教育机制、学校教职工管理机制等。有的学者是以高校思想政治教育为研究主体。例如，大学生诚信教育机制、大学生成才教育机制、大学生信托教育机制、大学生心理健康教育機制和跨世纪人才培养教育机制等。有的是以不同高校性质为主体，例如，研究成人高等教育机制等。以上研究均运用文献法、问卷法、个案研究法等。但只是就某个具体的部分来研究，没有把部分放到整体中去，割裂了整体与部分的关系。
三、关于我国公立高校内部微观管理机制改革
（一）在我国公立高校内部管理机制改革中以学校各组织结构为主体的文献综述
现有文献显示，有很多学者是从微观的层面来研究高校内部管理机制的。有的学者是以高校校办产业管理来研究。校办产业组织形式和结构必须适应高等教育机制的改革以及市场经济发展的需要。要办好校办产业必须建立一个有权威的领导机构——校产董事会[7]。有的学者是以高校国有资产管理机制来研究。有文章提出，高校国有资产管理应把握的相关问题和新时代高校国有资产管理的思路，以防止国有资产的流失，健全高校内部管理机制。有的学者是以改革高校图书馆管理机制来研究。通过分析和调查建立一套新机制的运行模式，从而更好地适应内部管理机制的改革。有的学者认为，实验教学是学校教育的重要手段，而计算机实验教学改革应以学校教育机制的改革为先决条件[8]。以上研究采用文献法和问卷法等，是以高校内不同组织结构的机制来研究，缺少整体与部分整合起来的研究。
（二）在我国公立高校内部管理机制改革中以教师为主体的文献综述
现有资料显示，有的学者是以教师为主体来研究高校内部管理机制改革，例如，刘波等人研究的完善机制，保障优化师资配置。为实现师资队伍整体优化的目的，必须在充分考虑师资队伍动态演变特点的基础上，在国家法律法规范围内，进一步创新高校内部管理机制，通过个体优化筛选保证师资队伍作为群体的最优组合[9]。有的学者认为，如何变革高校内部管理机制，使其适应建设高等教育强国的要求，应该缔造强有力的团队合作能力，更好地发挥成员才能，做到人尽其才，增强民主性。有的学者是从维护教职工的合法性研究高校内部内部管理机制，认为要坚持法律优先原则和法律保留原则，管理规则的执行要坚持程序公正原则，进行机制创新。以上研究采用问卷调查法、问卷法、个案研究法等。面对现实问题进行研究，但是缺乏理论的支撑。
（三）在我国公立高校内部管理机制改革中以学生为主体的文献综述
通过对资料的整理，很多学者是以学生为主体来研究高校内部管理机制改革。有的学者研究大学生教育，例如，邵南做的加强内部管理机制建设，促进大学生廉洁教育顺利发展。针对当前市场经济某些消极因素对大学生的影响，当务之急是要建立和完善大学生廉洁教育的内部管理机制。通过严密的组织和科学有效的管理，解决大学生廉洁教育的思想认识问题、体制、机制问题[10]。有的学者从大学生综合素质培养的角度来研究高等教育从传授知识到注重提高学生素质的培养，是教育观念的转变，也是教育机制的改革。以上研究使用调查法、个案研究法等，但只是以学生为研究主体有些片面，应该从整体上把握。
四、关于国外几个主要国家公立高校内部管理机制综述
（一）日本
有的学者通过对日本教育机制改革的历史沿革作一回顾来改革现代教育管理机制。20世纪60年代末，日本掀起“第三次教育改革”浪潮。进入80年代后，日本针对现行“赶超型”教育机制的诸多问题展开广泛的讨论。1987年，日本内阁通过《推进教育改革大纲》，正式拉开教育改革的帷幕。“赶超型”终将被新的教育机制所取代[11]。有的学者运用比较研究方法把中国和日本的教育机制相比较来借鉴日本的教育机制，改革我国的教育机制。从高校微观层面来看，教学目标、教学内容、师资待遇等方面都制定了相应的管理机制。日本把教育目标作为教育机制的核心和根本出发点，并且设计了相应的教师保障机制。
（二）美国
有的学者从美国教师继续教育这个视角来研究教育管理机制。从教师教育的法制化、制度化和教师教育要发展成为多元化的培养模式两个方面来改革教师教育机制。有的学者以法学的视角来研究美国教育管理机制。美国的法学教育机制经过几百年的发展，在培养目标、培养模式和职业定位、课程设置、教学方法和教师管理制度等方面进行改革和创新。有的学者以如何创新的视角来研究美国教育机制，分别从美国政府、社会及市场对高校创新教育具有的导向性、美国高等教育机制的运行尊重个性的发展、在加强理论教育的同时也加强实践的教育者三方面来研究美国创新教育[12]。有的学者从美国秘书教育机制研究美国教育机制。美国的秘书教育机制分为三种模式，分别培养三种不同的秘书。以上研究使用了调查法和问卷法等，主要是从微观层面来研究美国高等教育中某些机制的改革和创新，但是仍有许多宝贵意见值得我国借鉴。
（三）英国
有的学者是结合英国伯恩茅斯大学传媒学院计算机动画教育机制这个角度来研究，分别从教学体系、考试评价体系和设备支持这三个方面来加强计算机动画教育机制的创新和改革。有的学者从教师继续教育机制的视角来研究，分别从教师的职前培训、教师的入职培训和教师的职后教育三个方面来研究教师继续教育机制。有的学者是从思想政治教育机制的角度来研究英国高校教育机制的问题。也有的学者从职业教育机制的视角来研究，大部分学者都不是从宏观上整体把握高校教育管理机制的，但具体的机制改革也为本研究提供了很多值得借鉴的东西。
参考文献：
[1]张维平.教育法规咨询[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002：93.
[2]唐珍名.高校办学自主权研究[D].湘潭：湘潭大学，2005.
[3]现代汉语词典[Z].北京：商务印书馆，2000：582.
[4]王长乐.教育机制论[M].长春：吉林人民出版社，2001.
[5]叶澜.深化中国高等教育内部管理体制和运行机制改革的研究报告[J].教育发展研究，2000，（6）.
[6]甄少芬.高等院校校办产业管理的讨论［J］.佛山大学学报，1995，（2）.
[7]肖章大.高校国有资产管理初探［J］.财会月刊，2006，（1）.
[8]朱曼丽.计算机实验教学的探索与思考［J］.职业教育研究，2006，（3）.
[9]刘波，戴长亮，孙赵君.完善机制保障优化师资配置——北京大学师资队伍建设思考［J］.中国高校师资研究，2008，（1）.
[10]邵南.加强内部管理机制建设促进大學生廉洁教育顺利发展［J］.赤峰学院学报，2008，（8）.
[11]李凤斌.“赶超型”日本教育机制的渐变［J］.银山学刊， 1994，（1）.
公立高校 篇4
1法人治理结构的普遍性
法人治理结构(corporate governance)是外来语,又被译作公司治理、公司治理结构等,是法学和经济学研究的一项重要范畴,在理论和实践中具有重要的意义。通常意义上,它是指所有者、经营者和监督者之间通过公司决策机构,经营决策与执行机构和监督机构而形成权责明确、相互制约、协调运转和科学决策的联系,并依法律、法规、规章和章程等规定予以制度化的统一机制[1]。
法人治理结构是伴随着法人制度的逐步完善而发展起来的,它形成于无限公司,完善于股份有限公司,实际上是以股份有限公司为基本形态总结出来的。此后,随着社会经济的不断发展以及法学理论和实践的发展,法人制度的应用越来越广,被引入各类非营利性的组织中,如一些行业协会、事业单位等。法人治理结构中所包含的法人财产权、决策和执行机制,以及相应的激励与约束机制等核心问题,实际上已经成为法人制度中带有普遍性的问题,对任何一种类别的法人都是有意义的。
目前全国很多地方都开始对现有事业单位实施分类改革,按不同类别的特点采取不同的改革方式,原则上监督类从事业单位中分离出去转为行政机构;经营服务类从事业单位中分离出去转为企业;公共服务类事业单位予以保留并进行管理运行机制创新,实行“管办分离”,建立事业单位法人治理结构。由此可见,法人治理结构已经不仅仅局限于企业法人和公司法人这些经济型主体,更多的非营利型组织也开始借鉴公司法人治理的理论来研究本身的治理问题,提高自身的治理效率。
公立医院和公立高校作为典型的公共服务类事业单位,在事业单位实施的分类改革中,开始实行“管办分离”,探索在所有权和经营权分离的基础上建立法人治理结构。公立医院和公立高校都属公益法人,两者的法人治理结构在目标和价值取向上具有区别于公司特殊性,必须以政治性公益性为重要价值取向,经济利益只是其实现社会效益过程中的一个手段和物质支持。此外,公立医院和公立高校在内部运行机制和外部关系的处理上也具有相似性,在与政府的关系上,两者都要比公司密切的多,因此两者的法人治理结构的运行机制必须考虑与政府管控的恰当衔接和协调。正是由于公立医院和公立高校的这些相似性,或许我们可以从高校法人治理结构的研究中获得一些可借鉴之处以构建公立医院法人治理结构。
2我国公立医院法人治理的现状及存在的问题
公立医院法人治理结构是关于政府、公立医院以及公立医院管理者的职责、权利和义务的制度化安排。迟宝兰负责的《公立医疗机构改制》课题组调查显示,82.69%的调查对象表示目前所在医院采取的是院长负责制和职工代表大会相结合的管理体制,设有股东会、董事会、监事会的只占1.92%。有59.6%的管理者认为应当以所有权和经营权为核心建立起具备股东会、董事会、监事会和院长等机构的现代法人治理结构。
总的说来,目前我国公立医院实行法人治理结构的情况可概括如下:一是,真正实行了所有权和经营权分离的公立医院数量很少,从而也就很少有公立医院实行法人治理结构。二是,现已实行了法人治理结构的公立医院主要是经过股份制改造后的公立医院(社会资本控股),以及由城乡基层医院改制建立的股份合作制医院,极少有国家控股的,国有独资的基本没有。三是,少数实行了法人治理的公立医院其法人治理结构也不够完善,还存在一些问题,如出资人虚置,所有权与经营权还没有彻底分离,医院还没有真正的人事自主权;监事会虚设,监督作用没有发挥出来;党委领导和法人治理两者关系没有处理好等。四是,缺乏健全的激励和约束机制。
3公立高校法人治理研究的特点
我国《高等教育法》规定,我国公办高校实行党委领导下校长负责制,这一规定实际上形成了我国公立高校的行政等级制治理模式。而《民办教育促进法》规定,“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”,这就从法律上明确了民办的教育机构可以设立以董事会为构架的法人治理结构。目前的情况是,我国一些民办高校虽然建立了董事会制度,但还存在很多问题;公立高校开始意识到现有的行政等级治理模式不利于现代高校的发展,建立高校法人治理结构是现代高校制度的实施途径。很多学者对高校法人治理问题进行了理论方面的探讨和研究。
3.1 公立高校存在委托——代理问题,需要建立法人治理结构
我国公立高校公有产权的性质决定了它存在多级委托——代理关系,在委托代理链上,执政党或政府充当着实际上的初始委托人,它为高校提供财产要素,做出相应的制度安排,委托一定层级的代理人(高校的党委书记或校长)按设定的目标管理高校,委托——代理关系随即成立[3]。既然存在委托——代理问题,就需要和公司、企业一样构建法人治理结构。
现代高校法人治理结构就指在多元投资高校中出资人所有权与高校法人经营管理权相分离的情况下,关于所有者与代理人之间契约关系的一种制度安排,是一种委托——代理制度,它的有效性在于能够提供一组有关权利、责任和义务的规则,具体涉及到股东大会、董事会、监事会与教育经营管理者之间的权责利及相互之间的制衡机制[4]。
3.2 明晰产权是我国公立高校构建法人治理结构的前提和基础
通过改革公立高校的国有资产管理体制,并对公立高校进行股份制改造是在国有制的框架下公立高校产权清晰的可行路径。公立高校实行股份制改造后,由一个专职机构,如政府高校国有资产管理委员会(局)全权行使股东职能,成为公立高校中国有资产的所有权和收益权的承担主体。国家作为学校的股东和其他股东一样只以其投入学校的资本份额为限拥有所有权和收益权并承担相应的民事责任和义务[3]。
3.3 建立董事会构架的内部治理结构
高校法人治理结构可以分为内部治理结构和外部治理结构两部分,其中内部治理结构是法人治理结构的核心。大部分学者认为在产权结构多元化的高校,其内部治理结构可借鉴现代企业治理的经验,由股东会、董事会、监事会、校长所构成的组织结构,实行董事会领导下的校长负责制,各机构之间既能各负其责,又能相互联系制约。
股东会,是学校的最高决策和权力机构,由产权各方代表组成,负责对学校的生存和发展、教育思想、教育规划、经营战略、利益分配、董事会人选、监事会人选、学校章程以及其他重大问题做出正确决策。
董事会,是由股东会选出董事并由董事组成,是股东会领导下的学校决策和管理的中枢机构,是股东会闭会期间的最高权力机构,行使股东会职权的常设权力机关,对学校的发展经营计划,校长的聘任与解聘等进行决策。董事会成员并非局限在校内,而是体现利益代表的多样性,其成员可包括高校产权各方代表、教师、教育行政部门、学校党委成员、学生家长、学生代表等。此外还应当有与学校的举办和管理没有直接利益关系的社会贤达或教育专家出任独立董事。
监事会,是由股东会选出的学校监督机构,是与董事会并立、代表股东会对学校的董事、经营管理者履行职务时违法乱纪行为进行监督,以及监督教育教学行为是否沿着社会主义方向办学等。其成员可由教职工代表大会和党委组成,并且可聘用会计方面的专业人员作为外部监事,对学校的资产、财务状况进行监督。
校长,是由董事会选举任命产生,是学校的行政总长,代表学校行使学校法人的权利,行使对学校法人财产的经营管理权,并对董事会负责。
也有学者把教代会和学生家长会单独也作为法人治理组织结构中的构成部分。教代会是全校教职工民主选举产生的民主与监督机构,对学校董事及董事会、校长及校长机构的全体成员进行民主监督。学生家长会有权参与股东会、董事会及监事会,行使自己的权力,并保障自己的合法权益[4]。
3.4 重构外部治理结构
在新的治理结构中,要重新认识和建立政府与高校之间的关系。政府不再是唯一的投资者,在办学权方面,更多地体现在提供服务和制定规则等制度的创新和保障上;在管理权方面,政府不是靠行政命令来管理高校,更多地是靠行政合同使公立高校成为一个独立的法人实体,使公立高校获得更大的独立自主办学的权力。即真正做到政资分离与政校分离,使公立高校成为独立办学、自主经营、自我发展、自我约束的办学实体。
要进一步建立和完善高等教育的中介治理机构,通过一系列中介市场的建立和完善,如资本市场、管理者市场、教育质量评价市场等,重构公立高校管理的外部平台,更好地满足高校法人治理的需要[3]。
4借鉴及启示
4.1 实行出资人制度解决公立医院所有权和经营权不分的问题
由国资委授权成立一个专职机构——卫生国有资产经营有限公司(非营利性公司),作为卫生系统国有资产授权的经营主体,负责经营管理医疗卫生单位现有的全部国有资产,履行国有资产所有人的权利,对国资委承担国有资产保值增值的责任。国资委及卫生国有资产经营有限公司在公立医院中全权行使股东职能,成为公立医院中国有资产的所有权和收益权的承担主体。卫生国有资产经营有限公司作为出资人通过任命公立医院的董事会(或理事会)成员来行使其出资人的权力,使公立医院能在所有权和经营权相分离的契约制度基础上建立法人治理结构。
4.2 根据公立医院不同的股权结构,构建相应的内部治理结构
国有控股的公立医院实行以董事会为架构的的法人治理结构,设立股东大会作为医院的最高权力机构,董事会作为最高决策机构。国有独资的公立医院实行以理事会为架构的法人治理结构,最高权力机构是国资委以及由国资委授权成立的卫生国有资产经营有限公司,以理事会作为最高决策机构。其结构如图所示。
董事会(或理事会)作为医院的最高决策机构,负责医院发展战略和发展规划的制定以及医院重大事项的决策,包括院长的任命。在国家法律法规允许范围内医院董事会(或理事会)决定的事项,政府不再干预和审批。国有控股公立医院的股东大会选举产生董事会,董事长由出资最多的一方代表担任。国有独资公立医院由国资委及卫生国有资产经营有限公司作为出资人采用多种任用形式确定医院理事会理事长和理事。董事会(或理事会)的成员由出资人委托的代表,医院管理人员,医院党委人员、医务人员代表,财务、法律等专业人员担任。董事会(或理事会)可设立若干委员会协助董事会(或理事会)工作,如医院发展委员会、公共关系委员会、人力资源委员会、薪酬委员会、审计委员会等。为了防止出现“内部人控制”现象,可设独立董事(或理事)。独立董事(或理事)由富有管理经验的专家、专业人士、具有相关专业知识的教授或社会贤达人士等担任。
在公立医院设立监事会作为医院的监督机构,负责对董事会(或理事会)和医院院长行使职权的活动进行监督,保证医院的利益和业务活动的合法性。监事会应直接向股东大会或国资委及卫生国有资产经营有限公司负责。监事会成员可由政府代表、党委书记、医院职工代表、社区代表、银行代表、人大、政协代表以及法律、财会等方面的专家组成。监事会主席由股东大会或国资委及卫生国有资产经营有限公司派驻。监事不得兼任医院董事或院长,并且在董事会(或理事会)召开时要列席会议。
建立以医院院长为代表的管理执行层,院长由医院董事会(或理事会)任命,具有医院的经营管理权,其职责是贯彻执行董事会(或理事会)的决定和决议,具体管理医院的医、教、研、人、财、物等日常工作,对医院董事会(或理事会)负责,定期或不定期向医院董事会(或理事会)汇报工作进展和绩效,并接受监事会监督[5]。
4.3 重构外部治理结构,满足公立医院法人治理的需要
从法律上重新认识和建立政府与公立医院之间的关系。宏观上,政府在公立医院法人治理中,通过制定并执行相关规则来对公立医院进行宏观管理,从既掌舵又划桨转变为只掌舵不划桨。在新的治理结构中,政府不是靠行政命令来管理公立医院,更多地是靠行政合同使公立医院成为一个独立的法人实体,使公立医院获得更大的独立自主权,真正做政资分离与政医分离。
由于公立医院要面向市场,无论其资本运营、医院效益的评价,还是高级管理人员的聘用等,都需要通过一定的市场,如资本市场,管理者市场,医疗质量评估市场和医院资产评估市场等。因此,需要通过一系列中介市场的建立和完善,重构公立医院管理的外部平台。例如公立医院的院长可进行职业化培训,并面向市场招聘,形成职业化医院院长市场,使院长面临优胜劣汰的考验,促使其努力工作。国资委和卫生主管部门也可联手培育一个专业化、职业化的医院董事(或理事)阶层,专门行使董事(或理事)职能,形成一个院董事(或理事)市场,对于职业道德良好、素质高、成绩突出的理事可对其进行物质和精神激励;而对于不称职的董事(或理事)要通过市场退出机制淘汰掉。
参考文献
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[4]许树强,杜乐勋.论政府医院向非营利性医院的转变[J].中国卫生经济,2004;23(1):16~17.
公立高校 篇5
第三方审计专项资金绩效评价报告
一、项目资金预算安排及执行情况
公立医院年度财务报告审计，是贯彻医院财务制度的具体要求，是保证医院会计信息真实可靠的需要，是实行医院财务决算公开的要求。根据《财政部、卫生部关于印发<医院财务制度>的通知》（财社[2010]306号）、《青岛市财政局、青岛市卫生局关于完善公立医疗机构财务报告制度的通知》（青财社〔2014〕2号）要求，开展公立医院财务报告第三方审计工作。
2016年，纳入我市公立医院财务报告第三方审计范围的市属公立医院共计13家，其中综合医院8家，专科医院5家，包括青岛市市立医院、青岛市海慈医疗集团、青岛市中心医院、青岛市第八人民医院、青岛市第三人民医院、青岛市第五人民医院、青岛市第九人民医院、青岛市胶州中心医院、青岛市口腔医院、青岛市妇女儿童医院、青岛市精神卫生中心、青岛市胸科医院、青岛市传染病院。
2016年市级财政预算安排专项资金40万元，实际执行37.01万元，执行率92.53%，剩余2.99万元已上交财政。资金使用全部用于公立医院第三方审计费用，专款专用，资金使用符合预算确定的支出用途。
二、专项资金设立及项目绩效情况
我市于2015年设立公立医院财务报告第三方审计专项资金，专项用于公立医院财务报告第三方审计费用。设立的政策依据主要包括：（1）《财政部、卫生部关于印发<医院财务制度>的通知》（财社[2010]306号）第七十条“医院应当按月度、季度、年度向主管部门（或举办单位）和财政部门报送财务报告。医院年度财务报告应按规定经过注册会计师审计。”
（2）《青岛市财政局、青岛市卫生局关于完善公立医疗机构财务报告制度的通知》（青财社〔2014〕2号）规定“对年度财务报告进行全面审计。财政、卫生部门应按照财务隶属关系，聘请社会中介机构，对所辖市级、县级公立医院财务报告开展年度审计。基层医疗卫生机构年度财务报告可参照开展第三方审计工作。上述报表检查工作中，按规定聘用社会中介机构发生的工作费用，从各级财政安排的支持公立医院改革的资金中列支。”
本项目主要实施内容是从市财政部门中标中介库中，由市财政、市卫生计生委联合选择立信会计师事务所青岛分所、青岛海晖有限责任会计师事务所对委属13家委属公立医院2015年度财务报告的真实性、准确性和完整性进行审计，包括2015年12月31日资产负债表和2015年度收费费用总表、医疗收入费用明细表、现金流量表、财政补助收支情况表以及财务情况说明书等。
2016年对13家市属医院全部进行了专项审计，提报了13份年度财务报告专项审计报告、2份大型设备审核报告。通过第三方审计，核实了医院资产、负债、净资产、收入、支出等财务信息，确保会计信息真实可靠。为医院决算公开、医改及主管部门、财政部门等会计报表使用者提供了真实、全面、可靠财务报告。
三、采取的措施
公立高校 篇6
中国的公立高等教育正经历投入不足和债务危机共存的双重资金困境，对于地方公立高校而言，它更是一场生存危机，地方公立高校需要面对这场危机考虑未来之出路。本文对这一情形进行了分析，并针对地方公立高校应对策略提出一些建议。
一、地方公立高校发展中的资金困境
（一）地方公立高校的投入性资金困境
高等教育投资主要分四大类，分别是国家财政高等教育投资、个人及其家庭高等教育投资、企业高等教育投资、社会团体高等教育投资。国家财政高等教育投资是指国家预算内和预算外安排的用于高等教育及其发展的资金，是高等教育投资的首要来源。个人及其家庭高等教育投资是指大学生及其家庭用于高等教育的各项支出，正在成为高等教育投资的重要来源，如缴纳的学费、住宿费，以及发生的交通费和学习用品购置费等。企业高等教育投资是指具有独立企业法人资格的经济组织为了实现自己的经价目标而对高等教育的投资，是高等教育投资的重要组成部分，如企业中位依法独立创办高等教育机构，或者参股、控股高等院校所投入的资金。社会团体组织高等教育投资是指社会各界对高等教育的捐赠和无偿资助，是对高等教育投资的补充。
由于我国经济基础落后，政府对于高校的投入数额并不可能与发达国家相比，这是客观存在的。但由于多年来我国高等教育办学体制是以政府办学为主的模式和分级财政体制，使地方高校相对中央财政下属的高校就是更加处于生存的劣势。目前，不少“211工程”大学的财政投入仅占学校经费的20%。在现有的分级财政体制之下，对于地方公立高校而言，这种的比例的财政投入都不可能达到，截至2004年。全国共有普通、成人高校2236所，其中普通高校1731所。而教育部所属的“211工程”高校仅有73所，加上中央部委所属高校共120所，可见事实上是中央财政以全国2／3的总财力，承担了1／20的高校财政投入，而地方财政以1／3的财力，支撑了全国高校的95%的高校投入。全国这种财力与责任的不恰当划分，是促使有限地方财政对于地方公立高校的投入更是陷入“无钱化”、“低水平化”状态，最终导致地方性公立高等院校的投入性资金困境。
除此之外，地方公立高校通过扩招扩大了个人学费收入，但与此同时却面临了巨额的欠缴学费，社会力量与地方地方公立高校联合招生在一些地方进行了试水，结果证明并不是太理想。而同时我国的社会各界对高等教育的捐赠和无偿资助还不能与发达国家相比，尤其是地方公立高校能够收到的捐赠和资助少之又少，地方公立高校仍然面对是严峻的投入性资金的困境。
（二）地方公立高校的债务性资金困境
为了解决投入不足的困境，地方公立高校除需要呼吁政府财政能够加大资金支持之外，只能寻求多元化的融资渠道。自1999年中国高等教育开始扩招，高等教育的招生规模每年都在以近百万的速度递增，伴随着这个奇迹的诞生,中国高等教育规模急剧扩张，相应地，高等教育的经费投入需要同步增长。在国家投入增加缓慢的条件下，大学不得不借助于非常规的手段——向银行贷款。地方公立高校也加入贷款大军，据国家审计署2005年的一次审计报告称,在4个城市9个大学园区,计划投资总额539.60亿元,其中银行贷款占32.65%。但截至2003年底,实际取得银行贷款152.76亿元,占已筹集到建设资金的59.42%。其中有些大学的银行贷款占已筹集到建设资金的90%以上。据保守估计，几年累计下来,全国高校贷款已超2000亿元。其中，天津高校的贷款达到50多亿元，河北高校70多亿元，山东高校130亿元，陕西高校贷款90多亿元……据说，全国最大的两所高校，贷款总额分别达55亿元、40多亿元，每年的利息分别达3.13亿元、2.18亿元。若平均一名学生的学费按5000元/年计算，每年的贷款利息分别相当于6万名、4万名学生的学费。资金紧张已经制约了高校进一步发展的潜力，降低了高等教育提供公共服务的质量。目前，全国高校已进入了一个“精打细算”过日子的时代。
为了解决高额负债，学者们提出的无非是以下三种风险解决模式，第一是，政府来买单，由政府全部承担下所有的债务。第二就是大学之间优胜劣汰，一些大学做大做强，而一些地方的三流学校在市场压力下的优胜劣汰，萎缩消亡。第三就是希望未来的成人教育的扩张可以缓解债务危机。但无论是哪一种方式，地方公立高校的压力都是巨大的，在分级财政之下，地方财力负担如此之多的地方公立高校债务是不可想象的，因此即使是有政府买单，对于部分地方公立高校而言也难逃破产之命运，既使是生存下来，在成人教育市场的竞争中，由于网络教育与远程教育的引入，仍无法同名校和强校相抗衡。
二、政府投入仍为地方公立高校发展之根本保障，其核心在公平
财政投入不足问题从根源来说是一个缺乏相应制度保障的制度缺陷问题，缺陷的核心在于改进现有财政教育预算和支出制度，建立事权和财权相统一制度。从中央到地方，财政性高等教育投入主体不应是优质的重点高校建设、211高校建设，而应将教育投入的“公平性”做第一考虑。高等教育本身是一种公共产品生产，各级政府应共同承担的责任，而不应将之视为政府的负担，中央政府选剩下的，一推给地方，因此无论是高校中的“中央军”还是“地方军”都需要由中央财政来统一调拨，对于地方公立高校，它要求中央财政承担更大的责任。
一位法国的经济学家曾提出:高等教育的公共拨款应该占主导地位，其中包括大学的基本建设基金，以确保大学的安全性和可持续性性。对处于资金困境的地方公立高校，财政投入是更其生存的重要依据之一。依据高等教育拨款效率、公平和公开的基本原则，中国高等教育拨款模式的改革方向是加强绩效评价与拨款的结合，增强拨款的科学性和透明度，减少盲目性和固化因素，使有限的资源发挥出更好的效益。具体来说，首先要实行多政策参数的拨款公式，公式应合理包括各种各级各类高等学校的尽可能多的成本因素，甚至可以包括一些未来发展的因素。其次，建立健全高校质量评估机制和评价指标体系，将评估的结果与拨款直接挂钩。再次，要保证教学的常规拨款与提高水平的专项拨款分开拨付，提高教育拨款的透明度和针对性，最大限度的发挥教育资金的使用效率。最后，要加快政府职能转变，形成政府宏观管理、高校自我约束、社会参与评价相互结合的有效机制，推动高校成为“面向社会依法自主办学的法人实体”，从根本上消除对地方性高校的歧视性待遇，让所有的高等院校实现公平竞争。
三、地方公立高校必须寻求适合自己发展的社会融资途径
任何高校想仅依靠政府财政扶持来获得生存是不可能也是不现实，必然要谋求适合自已的融资途径。
（一）地方公立高校应明确自身的发展方向
对于地方公立高校而言，首先应自己实际情况的发展做好规划，而不是盲目的做大做强，这对于地方公立高校是不切实际的想法，事实上国外的大学的发展经验已经充分证明了大的综合性院校有其自己的生存之道，而小的专科性学院也有其独特的生存空间，对地方公立高地方公立高校寻求与地方经济发展相融合是地方公立高校生存之道，将地方公立高校的发展嵌入地方经济建设的链条当中，为政府决策本区域发展提供智力支持，为当地企事业培养合格劳动力，并将科技研究成果能够就地转化，助力本地区经济腾飞，这才是地方公立高校确定其发展的立足点。另外还要结合本校的学科优势、历史传统、学生资源等结合因素来科学规划本校的发展方向。
（二）发展与社会资金的合作，慎用银行贷款
联合办学是公立高校和社会力量在自愿、互利、互惠的基础上采用多种形式合作办学的一种办学模式。如在中美洲公、私立大学联合办学集中提供职业教育，其方向与市场联系紧密。在智利，私立高等教育机构的迅速发展和大规模的综合性大学、享有自治的区域性大学的分权过程联系在一起。在印度，大多数本科教育是由附属于公立大学的学院提供的，这些附属学院又分为两类—公立学院和私立学院，公立学院山中央政府或联邦拨款设立，私立学院山各种私人团体创设和管理，附属大学的学院中大多数的学院为私立学院。在美国，著名的康乃尔大学也是“公私合营”联合办学的典范。在中国，“公私合营”的主要形式是高校独立学院的发展。独立学院具有自己鲜明的特色，制度更加创新灵活，具有广阔的发展前景。
当然独立学院的发展也有一些问题，如学位授与的问题、高额学费的合理性问题、及独立学院盲目扩招问题、独立学院学生就业难问题等。如果我们仔细研究这些问题并不是独立学院制度本身问题，有些是人们错误的认识所致如学位问题，独立学院并不是花钱买文凭地方，高额收入不代学生就可拿其想要的文凭，独立学院学生就业难问题实际更多根源于我国复杂的就业环境而绝非独立学院自身的事情。而盲目扩招的问题与进入的资本逐利性是相关，也与人们用精英教育模式下形成对大学的认识对现在大众化大学教育的错误理解相关。总体上说来，独立学院模式是现有投入不足情形下，补充高等教育投入融资风险较低的重要手段。它是一种带有过渡性质的办学体制，建成真正意义上的高水平民办大学才是其应有的归宿。
对于银行贷款，我们在开拓对高等教育融资途径的过程中就对这一手段存有误解，国际上通行的作法是利用银行的信贷手段解决为学生上大学的费用问题，这样既可以扩大学校的生源，也可以使许多学生通过大学教育获得更好的就业机会。但银行贷款在我国却出现了误用，在国际上还没有哪一个国家的公立大学大举向银行举债来进行建设，而我国的高校却出现了债台高筑的现象，利用银行贷款为高校进行融资我国高校已经走入了一个误区，这个错误不能再继续，尤其是地方公立高校，这关系到学校的生死存亡。但事实上。高等教育可以选择的融资手段是多样化的，并不仅仅限于此。其他融资方式，如设立政策性银行融资、资本市场融资、股权融资、金融租赁、收费权质押等方式，都可以有效学校提供较低风险的资金，当然这些都需要相关配套的法律制度的出台和修改，因此，探索建立和完善适合我国高等教育的新的融资制度既是当前的紧迫任务和必然选择。
（三）健全内部机制，保证资金的使用
在高等院校中行政权力膨胀导致学术行政化、科研行政化等一系列问题，在现有的以行政权力为中心管理机制的来之不易政化、科研行政化等一系列以行政权力为中心的问题之下，如果公立高校希望能够引进社会性股份性资本来补充教育投入不足的问题就必须构建校董事会制度，使得社会性股份资本可以有表达利益的平台，打破现在行政权力中心化的管理机制。
事实上随着社会主义市场经济的发展，政府与高校在困绕办学权和管理权之间矛后逐渐消除，我国已经有部分高校开始尝试校董事会制度，它在我国高等教育院校设立的目的是为适应社会主义市场经济发展，加强国家宏观调控，转变政府职能，扩人民主参与，而向社会自主办学的需要而进行的积极探索，是筹措学校教育发展资金、支持高校教育改革与发展的重要组织形式。在管理自主化、办学多元化和投入多样化的总体趋势下，校董会的建立成为我国教育管理体制改革的积极探索，符合我国高校发展与国际接轨的总体目标的要求。
但从目前国内公立高校董事会的发展现状来看，其与国外校董会相比较而台，在制度设计和运行机制上都与国外的高校董事会有很大的不同。第一，在性质和法律地位上，国外的校董会是高校的最高权力机构，亨有决策权，其法人地位有明确的法律规定;我国的校董会是现在仅高校的咨询机构，拥有有限的参与权，校长是高校的法人代表。第二，在人员组成和聘任程序上，国外的校董会一般由校外人士担任，其聘任程序有严格的法律规范，一般要通过选举和政府任命;我国的校董会不仅有商界精英、社会名流，还有校内人士、政府官员、政府机构和学术权威人士。没有严格的程序，一般通过社会关系以聘任、授予荣誉称号等形式来实现。第三，在职责和功能上，国外的校董会的职责主要在于任命、支持、监督校长，监管学校行政、沟通协调内外部关系、负责学校的战略规划和绩效评估等方面，其功能不仅仅限于筹集资金、促进合作等，更重要的是实现学校治理和服务社会的基本价值；我国的校董会的职责在于为学校发展提供建议指导，以多种形式帮助学校的建设和发展，其功能主要是咨询指导、筹集资金、促进校内外的联系，我国高校现有的校董事会制度并不能满足吸收社会性股份资金的能力。对于地方公立高校而言，相比名校和强校并没更大的实力来保证政府的投入，而利用其自身规模较小，管理灵活的特点，开拓公立高校治理的新模式，大量吸收社会性资本不失为一种有效的生存方式。
另外，地方公立高校如果可以对于社会捐赠和公益资金构建良好的校内监督使用机制，确保社会捐赠和公益资金的使用符合捐赠者的初衷，落实使用，减少损耗，也可以增加社会捐赠和公益资金的投入数额，增强地方公立高校吸纳教育资金的能力。捐赠术行政化、科研行政化等一系列以行政权力为中心的问题，如果地方。
[1]许长青.公立高等教育筹资市场化:国际比较的观点[J].外国教育研究,2005（5）.
[2]冯瑞明.市场经济与高等教育和谐运行机制初探[J].中国高等教育,高究入，而利用其自身规模较小，管理灵活的特点，开拓新公立高校治量,2009（23）.
公立高校财务风险与控制 篇7
一、公立高校财务风险成因
(1)外部因素。高校扩张速度快,财政拨款严重不足。 随着高校规模不断增大,在基础设施建设方面的支出以及教师工资支出还有科研方面的指出也在随之增大。虽然我国针对高校的财政拨款也在逐步提升,但是财政支出只能够在一定的预算之内进行拨付,相比高校的快速扩张,财政拨款根本无力承担高额的费用支出。
(2)内部因素。第一,高校自筹资金能力欠缺。高校部分资金来自社会捐赠,也被称之为是自筹资金。由于国家相关配套政策缺失以及高校领导缺乏发展自筹资金的意识,导致高校自筹资金困难。目前,高校自筹资金占高校所有资金比例非常低,且增长空间十分有限。第二,高校领导缺乏风险防范意识和责任意识。高校领导对资产拥有绝对使用权和管理权,但是由于高校也属于事业单位管理范畴,最终的责任单位是政府,因此就出现了高校领导责任和权利无法对称的情况,导致政府对高校进行管理的过程中容易出现决策失误或者是管理不善的情况。第三,校办企业经营不善。最为明显的问题就是校办企业大部分是以工厂或者是农场的形式为主,这也是我国高校进行的一项投资项目,所获得的收入虽能够有效缓解高校经费紧张的问题,但是在经营过程中还是出现了诸多问题。例如,校企的投资人是高校,且不具有法人财产权,校办企业之间的产权也不是十分清晰,企业和高校的关系并不是正当的委托代理关系,所以校企在经营管理、制定决策及分配收益等环节都受到高校方面的制约。第四,高校财务管理制度实施不到位。公立高校的财务预算方案是通过高校一级财务管理部门编制的,由于编制部门单一,涉及到的其他部门都未参与,使得高校编制的财务预算和现实情况不相符,严重影响高校其他方面的工作开展。
二、公立高校财务风险控制
(1)政府方面。一是完善多渠道筹资体制,增加政府投入。当前,国家财政部和教育部对公立高校采取的拨款方式主要有生均拨款以及专项拨款两种模式,有时也采取两种模式结合的拨款方式。我国制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2012年)》文件中明确指出,到2012年我国财政性的教育经费支出应该占到GDP的4%左右。此外,各地区政府应根据当地公立高校的实际发展情况实施有效的拨款制度,全面提升高校生均拨款水平,进一步加大财政投入。二是转变政府职能,落实高校办学自主权。解脱政府和高校之间建立的委托代理关系。让政府当高校的所有者,拥有所有权,高校校长或或者是董事会作出经营者,拥有经营权,充分实现高校经营权和所有权分离,形成比较完整的委托代理关系。对于政府而言,应该充分发挥出其在监督考核以及宏观管理方面的职能,并且还应该为高校发展提供更多有利服务。
(2)银行方面。第一,当高校向银行申请了信用贷款, 那么,银行应该对高校做出信用评级。建立信用评价模型, 针对负债能力较差的公立高校不给予贷款服务。第二,授信环节应该充分考虑到高校贷款项目是否具有可行性以及累计贷款额度,还有贷款用途是否具有合法性等,且还应该根据对应的测算模型在对高校的授信额度进行计算。 对高校申请贷款做好严格审批和监督,降低贷款风险,同时对于高校防止出现财务风险也有着重要的作用。
公立高校固定资产管理问题透视 篇8
目前, 公立高校法人治理结构的原有设计作用与现实表现之间的差距, 可以说在以下方面十分明显:第一, 比较重视教学权力、科研权力、学术权力等的关系制衡, 而对资产权力及使用资产能带来多大的效益与效果却相对漠视, 具体则既表现为干部、人事、财务等均属党政“一把手”分管, 而资产管理则列入后勤服务类, 导致资产管理工作在公立高校内部不被认为是重要工作, 资产管理部门完全处于末端从属地位, 资产管理工作开展的难度极大。也表现为使用者与配置者之间在索求与回报上的严重失衡。第二, 机构设置不科学、职责划分不明晰、部门衔接不明确等导致公立高校在固定资产管理上缺乏有效的信息沟通、系统控制与效果优化。第三, 在管理体制上, 游离于全部集权制与分类集权制之间, 却很少实施资产的分权管理体制。所谓全部集权制是指固定资产的管理权完全集中于以资产管理部门为代表的学校层面。这种管理体制虽有, 但比较少见;所谓分类集权制是指对固定资产按照不同类别, 分别设立国资处、设备处、后勤处、图书馆等机构, 由他们对不同固定资产进行集中管理。这是目前最为盛行的固定资产管理体制。分权制是指在学校夯实资产配置标准、绩效考核办法、流程运作模式等基础后, 将一定的固定资产管理权下放给二级院系。这种管理体制虽有其合理性, 但实际上却基本没有实施。因此, 在被调查的102人中, 有75.49%的人认为高校法人治理结构不完善, 16.67%的人认为比较完善, 只有7.84%的人认为非常完善。
二、公立高校固定资产管理状态远未清楚
资产管理状态至少应包括数量上的多与少以及能否使用等两个方面。否则, 就失去了资产配置与资产绩效考核等的管理基础。但是, 令人遗憾的是, 这几乎又是固定资产管理中最说不清楚的问题。如笔者单位虽然自2006年以来, 每年都开展了固定资产清查工作, 但账物不相符的现象却年年发生, 导致家底有多少的问题始终无人能说清楚。韩江丽的调查则显示, 88.24%的高校与84.31%的人认为高校固定资产账物相符, 家底不清。究其原因, 一是缺乏必要的资产管理环境, 导致资产管理部门疏于管理、使用部门及使用人责任缺失, 随意毁坏、丢失固定资产的行为得不到扼制。如笔者单位虽然已连续两年对造成固定资产损坏丢失的责任部门及责任人实施了赔偿处罚, 但在问卷调查中仍有5%的人认为没有必要实行固定资产损坏丢失赔偿办法。二是缺乏必要的资产管理办法, 导致资产只配置不入账。如由于资产管理部门与财务部门对固定资产标准的理解不同, 会出现财务部门要求入资产账, 而资产管理部门不入账的问题;对捐赠资产不入账的问题;对未竣工乃至竣工固定资产久不入账, 等等。三是缺乏规范的资产报废处置程序, 导致资产早已不复存在而账目仍在, 致使有账无物。
三、公立高校固定资产预算管理远未精细
(一) 预算编制不够科学
首先, 资产配置缺乏标准。配置标准是编制资产预算的依据。缺乏配置标准将使资产预算变得更加人为化与随意化。这也是使用部门及使用人最为关切的核心问题。所以, 在笔者单位的问卷调查中被列为最迫切的工作之一便是配置标准。但是, 无论是办学条件的细化标准, 还是办公设施的配置等, 都仍未建立明确的标准, 导致管理中无凭无据。其次, 预算编制时间仓促。发达国家或地区公立高校在编制预算时一般都“动手要早”, 有相当的保证时间, 如美国高校的预算时间是每年9月1日到次年8月31日或每年7月1日到次年6月31日。但我国公立高校往往是上年12月上旬财务部门才布置安排次年的预算编制工作且要求在月底前报送, 亦即不足一个月的准备时间。因此, 有95.1%的人认为我国公立高校预算编制准备不足。同时, 根椐笔者的经验, 认为如要编制出比较贴切可行的固定资产预算, 尤其是实验室建设方面的预算安排, 则至少需要半年的时间。而据调查, 在公立高校内部提前安排预算编制工作时间分别为:没有半年以上的, 2个月以内的占15.69%, 2-4个月的占79.41%, 4-6个月的占4.9%。足见, 预算编制时间的仓促。再次, 预算编制主体责任不明。固定资产预算编制涉及到用户、财务、资产、设备、教务、后勤、图书、审计等责任主体, 尤其是教务、设备、财务、审计等部门在用户提出实验室预算预算金额时, 这种关系就更加复杂。他们究竟谁主谁从以及如何配合与衔接等问题都不够明确, 以致于往往则以使用部门申报的预算为准。最后, 预算编制审核简单化。审核由财务部门独家负责, 其他部门所提建议往往无足轻重, 导致预算编制质量不尽如人意。
(二) 预算监督控制失效
首先, 预算刚性不强。《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国预算法 (2014年修正) 》都强调了预算的严肃性、权威性与强制性等要求, 但事实上却是在预算执行过程中, 随意调整预算、预算误差率趋大, 甚至无预算即采购或者超预算也采购等现象屡见不鲜。具体表现形式为:一是执行预算的比率不高。如韩江丽调查后发现按照预算申购的比例为76.47%, 而随时申购的比例为17.65%, 根据资产管理部门的分配而申购的比例为5.88%。二是预算执行偏差率过大。如笔者单位的中标金额占预算金额的77%。对此用户、财务、审计等部门普遍认为是公开招标的成绩, 但笔者认为, 预算编制与预算执行之间有偏差也是客观现实, 只是偏差率宜控制在2%-3%以内。三是预算控制不严。严格控制预算是许多发达国家资产管理的惯例, 但在我国一些公立高校的固定资产预算管理中却是不仅可以随意调整, 如在实验室建设项目与金额已定的情况下, 允许在“项目之间调剂使用”乃至另外增加新的项目, 导致有95.1%的受访者认为执行预算比较随意。
其次, 预算效果分析不足。在公立高校固定资产预算管理过程中, 其基本规律往往表现为:年初编制预算时争抢现象十分突出, 唯恐不被列入预算;一旦列入预算后又不太重视预算的组织与执行时间;而当预算执行结束后, 其效果如何, 则无人过问, 导致好坏都行优差一样, 失去了重要的考评奖惩导向作用。
四、公立高校固定资产采购论证采购方式不当
(一) 立项论证失严
首先, 论证内容不明确。立项时必须对申购理由及必要性 (教学、科研、对外服务等方面的需求) 、效益预测、安装及使用条件、仪器设备运行管理方案等内容进行论证。但实际上只重视了对申购理由的论证, 却不按照绩效标准来论证, 又在用户的时间紧、小而全、高精尖的追求下, 造成论证失据、把关不严、重复采购、低效使用等现象屡有发生。
其次, 论证机制不健全。理论上应建立五级论证机制, 即使用部门在提出需求时, 首先必须自行进行内部论证;其次报送业务归口部门后, 业务归口部门要对使用部门的方案进行初审;再其次是资产设备部门要在业务归口部门初审后提出复审意见;第四是资产设备部门牵头, 业务归口部门与使用部门参加, 邀请专家召开论证会;最后是资产部门将论证结果报分管校长同意后提交校长办公会议作出决策。但实际情况则是使用部门论证报业务归口部门后, 由后者提交校长办公会议作出决策。因而有70.59%的受访者认为申购论证不充分。
最后, 论证标准不客观。首先, 论证评委不专业不合理。其次, 论证标准难控制。如指标设置不合理、指标赋权不科学支撑材料不全面、打分标准难区分。等等, 造成论证结果有失公平。
(二) 采购方式不当
主要是该送政府集中采购的却改为部门集中采购, 该集中时间批量采购的却改为随时零星采购不能“每年在寒暑假进行集中采购, 于开学前配置到位”。如韩江丽的调查结果就是有68.63%的高校已开始集中采购, 其中58.82%的高校集中采购的比例不足50%, 仅有9.81%的高校集中采购的比例在50%以上。另外, 31.37%的高校仍未实施集中采购。
五、公立高校固定资产闲置流失并重
(一) 资产闲置普遍
一方面, 我国公立高校存在着设施设备投入不足的问题, 但另一方面, 也存在着令人不解的设施设备闲置现象。如据王玉香披露, 某校2013年度上报待报废资产4626台件, 价值420万元, 占资产总值的3.3%。上报闲置资产占资产总值的4.1%。另外, 韩江丽的调查结果则是58.85%的高校存在着资产闲置的现象。都印证了高校资产闲置的问题确实存在。
(二) 资产流失严重
固定资产管理的基本目标, 一是安全完整, 二是高效使用。但是, 在公立高校不但做不到固定资产的高效使用, 而且连固定资产的安全完整也无法确保。如某校账实完全相符的二级单位仅占62.2%。流失严重的高校竟高达77.45%, 轻度流失的高校占17.65%, 没有流失的高校只占4.9%。在流失形式上, 有形流失表现为毁坏流失、闲置流失、多占流失、私占流失、提早报废流失等;无形流失表现为不计办学成本导致的流失、成果转化不规范导致的流失、合作与合资导致的流失、校办企业改制不规范导致的流失、后勤社会化改革不规范导致的流失等。可以说众多途径导致了公立高校固定资产的流失难以扼制。
(三) 资产处置不严
首先, 未经批准即擅自处置资产。这包括公立高校不经主管单位批准即处置资产和二级单位不向学校汇报即处置资产两种方式。显然违反了《事业单位国有资产管理暂行办法》做出的“事业单位处置国有资产, 应当严格履行审批手续, 未经批准不得自行处置”的规定。其次, 资产处置审批宽松。认真执行资产处置办法的高校只占27.45%, 甚至竟有1.96%的高校认为不需办理审批手续, 而70.59的高校认为资产处置比较宽松。最后, 资产处置失范。对经过主管单位批准后处置的资产, 招标与拍卖是《事业单位国有资产管理暂行办法》规定的方式, 而自行处置显然违反了“事业单位国有资产处置应当遵循公开、公正、公平的原则”。但是自行处置的比例却高达66.67%, 而招标与拍卖的比例仅为33.33%。由此可见, 目前公立高校在处置固定资产时确实应当引起必须的关注。
参考文献
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公立高校 篇9
关键词：高校,债务,化解
近些年, 我国公立高校已经陆续进入了贷款的集中偿还期, 偿还巨额贷款的压力导致了诸多问题, 引起了全社会的广泛关注。2010年, 财政部、教育部联合发文《财政部教育部关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》 (财教[2010]568号) 减轻公办高校债务负担, 化解高校债务风险, 促进地方高校健康发展。政府此举表明, 政府正在筹划普遍化解全国公立高校的债务。
一、政府理应作为公立高校债务的偿还主体
笔者认为, 为了响应国家宏观经济政策, 高校进行了扩招, 又在政府的鼓励下, 高校选择了贷款, 然而一路走来, 从高校贷款的理论研究, 到贷款财务风险的防范, 都是高校在摸黑探索, 政府在其中的管理责任严重缺失。政府的“谁贷款、谁负责”理念难以被高校和社会所接受, 加之我国的事业单位改革的艰难, 短时期内让高校承担此巨额债务更无可能。政府理应作为公立高校债务的偿还主体, 此观点主要基于以下判断。
(一) 高校负债发展成就了新时代的中国高等教育
倘若高校放弃向银行贷款进行融资的机会, 就会在此次高等教育大发展浪潮中落伍, 也就无法满足自身扩招的发展步伐。非但如此, 也会影响到国家宏面经济战略目标的实现, 中国高等教育由精英化向大众化的跨越也就不可能实现, 国家科教强国的步伐就会受阻。可以说, 高校负债发展实际缓解了政府面临的压力、提升了政府在民众心中的形象。
(二) 高校负债发展弥补了政府投入的严重不足
高校向银行贷款, 主要是为了弥补扩招后导致的校园、房屋、仪器设备和专业教师的不足, 取得贷款后也主要用于了基础建设、设备购置和人才引进。2007年9月12日前任教育部部长周济在报告中指出:扩招后全国高校共投入5000亿元, 国家基本建设的财政投入大概500多亿元, 高校通过各种渠道自筹2000多亿元, 其他2000多亿元便形成了债务。由于财政资金和高校收费不能满足高校跳跃式的发展, 其他方面的资金来源有限, 作为非营利性组织的高校, 融资手段单一, 只能通过银行信贷融通大规模的基建资金, 以满足兴建新区、扩建校舍、改善办学条件的需求。由此可见, 政府对高校扩招发展过程中的投入严重不足, 政府应该填补高校扩招发展以来的资金空缺。
(三) 政府完全有能力化解公立高校债务
1978年我国改革开放以来, 经济持续快速发展, 国家经济实力大幅提升, 各级财政每年收入都在大幅增加。2012年9月5日国家统计局发布2011年我国国内生产总值 (GDP) 初步核实数据为47.29亿元, 比上年增长为9.3%。2011年全国财政收入达到10.37万亿元, 比上年增加20.64亿元, 比上年增长24.8%。一系列的统计数据表明, 目前我国完全有实力妥善化解我国高校所面临的巨额债务问题。
二、政府化解高校债务的途径
高校背负巨额债务, 主要表现形式就是要支付巨额的贷款利息, 高校的债务如不尽快化解, 只能使高校背负的越来越多、越来越重, 假设某高校的贷款规模为10亿元, 每年它将支付的贷款利息就达7000万元。而目前绝大多数高校的主要收入依然是财政拨款和学费收入, 自筹能力有限。以河南省为例, 文史类3400元/年/生, 理工类3700元/年/生的高校学费标准已经维持了近9年未变, 对高校收入的增长有很大影响。如此以来, 政府要想保证高校的健康稳定发展, 就必须由政府积极应对, 出台化解高校巨额债务的政策, 笔者认为, 既然已经确定了政府在化解公立高校债务过程当中的主体位置, 如何将化债资金公平合理地用于贷款高校, 可以考虑以下几种方式。
(一) 根据高校对扩招的贡献程度进行普遍补贴
国家可以统计出自1998年高校扩招以来至某一确定时点, 高校因扩招多收学生的净增加人数。再按地区经济发达程度、学校所属类型等因素, 测算出一个合理的生均投入成本。二者相乘计算出应给予高校的建设资金补偿。具体操作中还要综合考虑各高校的发展阶段、建设时间、办学规模、贷款数额等特殊因素, 避免“一刀切”导致的不公平。
(二) 根据国家精神普遍提高高校的生均拨款
1998年全国普通高等学校生均预算内事业费支出为6775.19元, 2010年全国普通高等学校生均预算内教育事业经费6666.99元, 在中国高等教育高速发展的十几年里, 全国普通高等学校的生均拨款不增反降, 这仍是全国平均情况, 具体到各省份的地方性高校, 下降幅度就更明显了。以河南省为例, 1999年教育生均预算内教育事业费为6538.14元, 2009年生均预算内经费4217元。远远低于2009年全国平均数8542元。2010年全国教育工作会议和新出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》明确提出, “提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例, 2012年达到4%。”因此, 各级地方政府应加大对高校教学、科研的投入, 提高生均拨款标准, 高校就能拿出更多的自筹收入, 用以偿还贷款化解债务, 政府也可以要求高校拿出切实可行的化债方案。
(三) 评估高校贷款形成的资本性支出予以补偿
国家可以委托专业的中介评估机构, 对高校贷款形成的资本性支出进行评估, 评估要特别考虑高校建设发展中的特殊因素, 如:高校引进人才中人力资源成本的评估, 高校大型设备、房屋的投入产生实际效益多带有滞后性, 产生效应可能在数年以后。评估后进行经济补偿, 若新增资本性支出与扩招规模相匹配, 则国家予以认可并进行一次性补偿;若超出扩招规模需要或与扩招任务无关, 则国家不予补偿。
(四) 财政进行转移支付补贴高校教育收入不足
2007年5月21日, 教育部部长助理杨周复指出“根据政府公布的《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》, 除国家另有规定外, 今后5年各类学校学费、住宿费标准不得高于2006年秋季相关标准。违者将受处罚”。从中不难看出, 政府财政投入高校教育和民生问题上有所权衡, 高校的教育收费标准提高和招生规模增长的可能性已经非常小, 增长收费的空间更微乎其微。这样财政就须进行平衡补贴, 中央财政可以对收费标准低于全国平均水平的省份以转移支付的方式进行补贴。
三、需关注的几个方面
(一) 政府化债应多角度考虑
高校对高等教育扩招发展的贡献程度、高校在政府化债过程中自身的努力程度、高校的办学层次和学校类别、办学的投入和地区成本差异等都是应该考虑的因素, 这样想确定一个相对公平的量化系数就比较困难。为相对公平并体现效率, 国家对各省可考虑“地方政府化债努力程度=2007-2010年地方财政累计安排偿还本金资金/ (2007-2010年地方财政累计安排偿还本金资金+2010年末银行贷款本金余额) ”、“对高等教育扩张贡献程度= (1999-2010年地方高校扩招学生数) /同期全国高校扩招学生数”、“债务规模下降幅度= (2007年末银行贷款本金余额-2010年末银行贷款本金余额) /2007年末银行贷款本金余额”等指标进行分配, 力争做到效率优先、体现公平。
(二) 化债要整盘考虑统筹使用资金
政府化解高校债务资金理论上可以按学校隶属关系由中央和地方财政分块解决, 对于中西部经济欠发达地区的高校, 单靠各省地方财政难以解决, 还要以中央财政投入为主。以河南省财政收入为例, 2010年省级财政一般预算收入完成1 381亿元, 支出3 413.2亿元, 向教育的投入达到606.7亿元, 已占省级财政收入的近44%, 占省级财政支出的17.8%。但若按教育投入占GDP4%以上的标准, 2010年全省GDP达到22 942.68亿元, 则财政向教育的总投入应达到917.71亿元以上, 这显然是落实不足。因此, 笔者认为, 考虑全国各地财力可能, 可具操作性的方案是, 补偿应打破原有财政口径而实行再分担机制。
(三) 一次性补偿不可能解决高校负债发展中的所有问题
高校负债发展过程中产生的一系列问题, 绝不仅仅是高等教育本身的问题, 而是我国经济、政治和社会问题的综合体现。为此, 绝对不能一补了之, 必须构建一系列的长效发展机制。
四、结论
公立高校 篇10
美国的高等教育市场化程度高,私立高校和公立高校拥有各自不可替代的重要地位。在学费方面,公立高校比私立高校要便宜许多,且公立高校与私立高校的定价制度也不同。美国公立高校学费的定价制度可以从定价的基础、定价的原则、定价的机构和定价时考虑的因素等几个方面来分析。
1. 学费定价的基础
当经济学家舒尔茨(Suhr Ci)提出人力资本理论之后,高等教育收费就有了一个强有力的理论支持。然而,该收多少学费才是合适的呢?高等教育学费该以什么为基础来定价呢?这又成为一个现实的难题。教育经济学家约翰·维泽(John Vaizy)1958年出版的著作《教育成本》提出教育成本的概念;约翰斯顿(Johnstone B)教授在前人研究的基础上,于1986年在《高等教育的成本分担:英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书中提出著名的成本分担理论。成本分担理论的基本观点是:高等教育成本应由学生、纳税人(政府)、学生家长和社会人士(主要指捐款的来源)共同分担。[1]成本分担理论根据市场经济的基本原则,秉承谁受益,谁付款的价值基础,认为高等教育的成本必须由国家、受教育者、纳税人、企业、大学和家庭等受益主体共同分担,[2]这一理论也成为美国高等教育学费定价的重要基础。
20世纪90年代,许多州在根据成本分担理论进行学费定价时发现,各院校的生均教育成本很难精确计算出来,而且也很难确定各受益主体所应该承担的合理比例。因此,很多州政府逐步放弃以成本分担理论作为学费定价的基础,而转为通过立法来设定高等教育学费,并给予高校在法律范围内的学费定价自主权,各高校的学费定价都以本州立法为基础。
例如,华盛顿州公立高校从1977年开始采用成本分担理论作为其学费定价的理论基础,基于生均成本数据和分担比例确定学费。但由于院校生均教育成本很难准确计量,更难以确定合理的分担比例,该州在1995年宣布放弃以成本分担理论作为学费定价的基础。1995~1999年,该州通过立法设定高校学费;1999~2001学年,又进一步给予高校有限的学费定价自主权,要求该学年高校学费定价在原基础上不能超过4.6%,下学年不能超过3.6%;2001~2002学年,高校可继续在法定基础上自主确定学费,但本科生学费在原基础上不能超过6.7%。随后几年,高校的学费定价自主权进一步扩大,2003~2005学年,州政府通过立法将本州居民本科学费增加上限设定为7%。[3]
2. 学费定价的原则
学费定价的原则决定着学费制度的基本价值导向,影响公立高校学费的高低。根据美国州立高等教育执行委员会(State Higher Education Executive Officers,SHEEO)对美国州立大学学费定价原则的三次全国性调查,我们可以把美国公立高校学费定价的基本原则概括为经济受益原则、公平原则、支付能力原则和差异化原则。
调查显示,各州都明确表示公立高校需要收取学费,而且要遵循经济受益原则。在1996~1997年的第一次调查中,有两个州坚持高学费定价,但第二次调查时(2002~2003年),已经没有任何一个州再坚持高学费定价,各州已经将本州居民的经济支付能力和接受教育的机会公平考虑进去。其中,有14个州坚持低学费定价,6个州坚持适度学费定价,体现了学费定价的公平原则和支付能力原则。另外,还有12个州认为学费政策应该以学校自己的原则或预算需要为导向,有5个州认为不需要制定州内统一原则,以满足个性化差异的需求,其余9个州则选择其他原则,这体现的是学费定价差异化原则。[4]
第三次问卷调查(2005~2006年)显示,只有明尼苏达州和宾夕法尼亚州选择高学费定价,有15个州选择低学费定价,8个州选择学费适中定价。有22个州赞同学校自主定价,学校根据预算需要来确定学费标准,9个州主张州内差异性原则,还有8个州选择其他原则,并在调查中进一步解释自己的学费定价原则,差异化原则体现得更为明显。[5]
3. 学费定价的机构
美国是联邦制国家,各州相对独立,在教育管理体制上也都有各自的独立立法权,因此,各州立大学的学费由各州自行定价,但并不是所有的州都由政府决定公立高校的学费标准。2003年,美国州立高等教育执行委员会对全美46个州的学费定价机构进行的调查显示:存在着四种定价权力机构,这些权力机构包括州议会、州政府、州立大学系统的独立董事会和州立大学自身。这四种学费定价权力机构在不同的州其作用是不同的,有的只起咨询建议作用,有的则掌握着学费定价的绝对权力。例如,佛罗里达州和路易斯安那州的学费定价机构是州议会,而亚利桑那州等18个州的学费定价权力被州政府掌握着,还有一些州的学费由各公立学院或大学自己确定,例如密西西比州、宾夕法尼亚州等。肯塔基州学费定价权力在2000~2002年期间从州政府中学后教育议会转移到大学自身。北达科他州、俄克拉何马州和弗吉尼亚州也表现出类似的学费定价权力由州政府转向各大学自身的地方分权倾向。[6]
在接受调查的46个州中,佛罗里达州是由州议会与州立大学共同确定学费,路易斯安那州是由州议会和州政府共同决定学费标准,密苏里州的学费是州政府和大学共同确定,华盛顿州的学费则由州立大学系统的独立董事会和大学协商决定。
4. 学费定价考虑的因素
美国州立高等教育执行委员会认为:州政府拨款、前一学年的学费、教学的费用、大学的任务、其他同类学校的学费、公众对高等教育费用的关注度、财政资助的拨款额度、学生需要缴纳的其他费用、消费者价格指数、媒体对高等教育费用的关注和施加的压力、各州学费的对比等16个因素影响公立高等教育的学费定价。这些因素可分为内部影响因素和外部影响因素两个部分,他们对公立高等教育学费定价产生的作用也有很大的区别。在2002~2003年的调查中,46个州中有43个州对此问题进行了回答。在调查问卷中,每一个因素都被分为5级影响水平,1代表没有影响,5代表有显著影响。在这些因素中,其中“州政府拨款”是对学费定价具有最重大影响的因素,其影响水平的平均值为4.4;而“前一学年的学费”的影响水平平均值达到3.7,列于“州政府拨款”之后;紧接其后的就是“教学的费用”、“大学的任务”和“其他同类学校的学费”等因素。[7]
对于这16个影响学费定价的因素,佛罗里达州、内华达州、田纳西州和西弗吉尼亚州表示非常期待这些影响因素的相对影响水平在将来有所变化,但有26个州却报告说不希望有所改变,同时还有12个州的态度不确定。需要特别说明的是,虽然“教学的费用”被17个州认为是影响学费定价的第三大重要因素,但只有5个州提供了相关的具体数据,这些数据显示“教学的费用”占大学成本的25%~40%。
二、美国公立高校的学费收取制度
学费收取制度主要表现为学费的收取方式、学费收取时间的灵活性和差别性等方面。美国公立高校是以选课制为主导,因此,在学费收取形式上,主导方式是按照学分来收取学费。同时,各州、各校由于具体情况和学生的实际需要千差万别,各公立高校的学费收取制度也就存在着很大差异,采取的形式也多种多样。
1. 按学分收取学费
按学分收取学费是美国高校最主要的收费方式。从1871年美国哈佛大学首创选课制度开始,美国绝大多数高校都推行这一制度,到目前,美国高校都已经建立了比较成熟的选课制度。[8]美国公立高校也同样以选课制度为导向,学生的学费与所选课程的学分多少直接相关。每一所高校都为学生设置了灵活多样、内容丰富的选修课程,让学生有比较大的自由选择课程。学生可以根据自己的经济状况和学习时间及精力,自己决定选修哪些课程,选择多少课程,是否选择提前或者推迟毕业,是选择攻读一个学位或者两个学位,等等。如果学习不努力,需要重新补修或者重新注册学分,就需要多付出一定的学费,这就把学生学习的努力程度与学费的多少直接联系起来了。
由于美国公立高校以选课制为主导,且由于高度市场化的社会环境,使得美国高校的专业和课程本质上就是一种特殊的商品。在学校中,学生选课时甚至被称为“购物”(Ground Shopping)。每一所高校为吸引更多的学生,尽可能开设丰富多样的课程供学生自由选择,同时,学生对已经选购的课程,如果觉得不适合还可退换。学校一般允许学生在开学数周内更换或取消所选购的课程,并退还学费。例如在美国亚利桑那州立大学,商学和公共管理学学院金融专业的选修课占到63%。除数学之外,生物学、物理学、社会与行为学等8大领域的100多门课程可以让学生自由选择,甚至同一门课程有多位老师开设,学生可根据自己的时间、兴趣、对老师的评价等自由选择某一老师的某一门课程。[9]
2. 差别学费收取制度
美国高校差别学费制度不仅仅表现在私立和公立高校之间,在公立高校系统内部也实行的是差别学费制度。美国公立高校的差别学费收取制度主要表现在地域差别、学校差别、专业差别和年级差别。
首先,地域差别表现最明显。根据美国大学委员会(College Board)的调查,2008年美国两年制公立高校的全国平均学费为2,402美元,其中佛蒙特州的学费最高,两年制公立高校学费为5,830美元,四年制公立高校学费为11,341美元;两年制公立高校学费最低的为加利福尼亚州,仅仅只有634美元;四年制公立高校学费最低的是怀俄明州,只有3,621美元。地域差别还表现在同一个学校对州内和州外学生的收费方面,州立大学对州内学生的收费明显低于州外学生。例如,佛罗里达大学2009~2010学年对州内学生的收费标准为4,373美元,而对州外学生的收费标准为23,744美元,是州内学生标准的5.4倍。从整体上来看,全美公立大学对州外学生的收费普遍高于州内学生,一般高1~5倍以上。[10]
其次,学校间的差别。由于美国各公立高校的水平层次、历史、声望、教育质量和知名度不同,各公立高校之间的收费也有较大差异。一般来说,两年制社区学院的学费要比四年制公立大学低,公立高校排名前50名的大学则普遍比排名靠后的大学收费高,对州外的学生尤其如此。例如,全美公立高校排名第一的加州大学伯克利分校2009~2010学年的学费标准,州内学生为8,625美元,州外学生则高达30,346美元;而排名靠后的怀俄明大学2009~2010学年州内学生学费标准为3,686美元,州外学生学费为11,606美元;南达科他大学2009~2010学年州内外学生的学费标准分别为6,468美元和7,841美元。[11]
最后,各专业和不同的年级的学费标准也不同。一般来说,法学、医学和MBA等专业比普通专业收费要高,新入学的学生比老生的学费要高。以维吉尼亚大学2009~2010学年的收费标准为例,州内普通本科新生学费为9,870美元,老生为9,680美元;州外普通本科新生学费为31,870美元,老生为31,680美元;MBA专业学费州内学生为43,500美元,州外学生为48,500美元;医学院新生为35,150美元,老生为34,400美元;法学院学费州内学生38,800美元,州外学生为43,800美元。[12]
3. 其他形式的学费收取制度
为了让一些低收入人群能够上得起大学,交得起学费,还有一些学校采取其他形式的学费收取制度。例如,在美国密苏里州有一些大学就与该州的猪肉生产业协会等相关农业生产协会合作,实行猪肉等农产品换学费计划。这一计划既帮助一些贫困农家子弟顺利完成大学学业,同时也为农民的产品解决销路问题,还为学校的餐厅提供丰富的食品来源,一举多得。密苏里州共和党籍州众议员贝尔登(Belden)说,用农产品交换学费的计划在州政府对公立高等教育设施补助比较紧缩的时候尤其值得推广实行。[13]
分段收费制度在四年制公立大学中也是一种不错的新尝试,体现了大学收费的灵活性。密苏里州把大学分成两个阶段,第一、二年为一个阶段,这一阶段由于学习的课程往往比较多,因此收取的学费比较高;第三、四年为一个阶段,这一阶段学习的课程相对较少,往往实践性训练比较多,收取的学费比较低,如果是延迟毕业或者提前毕业则根据情况可以适当减免一些学费。[14]分段收费制度将四年的学费压力集中到前两年,而后面两年学生则不必再为高额学费苦恼(当然学生也可以选择第二、三学年为高学费阶段,第一、四年为低学费阶段)。这种学费收取制度可以与学分制学费收取制度结合,使得学生可根据自身的实际情况来决定学费收取形式。
参考文献
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公立高校 篇11
关键词：公立高校；学生；学籍；处分权
近年来，公立高校与受到开除学籍处分的大学生之间的冲突问题越来越严峻，许多学生通过网络媒体和新闻媒体对高校施压，甚至将其告上法庭，造成极大的社会影响，使得高校主体的权威性和制度的科学性受到挑战。这种形势既体现了大学生权利意识的增强，又反映出高校开除学生学籍处分权在理论和实践上存在的问题和不足，需要在科学角度上进行审视和探究，及时发现其存在的缺陷，并通过有效的制度修复，使得高校权力制度得以完善，大学生的个人权利也能得以有效保护。
一、公立高校开除学生学籍处分权概述
高校学籍是学生在参加完入学考试进而获取到在该校接受高等教育资格的一种凭证，拥有学籍，也就意味着大学生与高校建立了法律关系。学籍权是学生成为学生的前提，也是其基本权利实现的根本[1]。学籍的建立，使得高校与学生建立了教育与被教育和管理与被管理的关系，在法律角度来看，两者之间的关系以学籍作为法律联接。作为教育行政主体，高校既拥有给予学生学籍的权力，也拥有取消、开除学籍的权利。如学生严重触犯高校校规，造成严重的后果和恶劣影响，学校有权将学生开除学籍，剥夺学生在该高校受教育的权利，使其相应的身份和利益也被剥夺。与其他处分方式相比，开除学籍是最为严重的处罚方式，其对于学生造成的影响巨大。首先，即学生作为该高校大学生的身份被剥夺，失去受教育的机会和权利。其次，学生的人事档案中将记载学生的学籍处分决定，其在步入社会寻找就职机会时，将受到巨大影响，且将一直背负着“黑历史”。
二、公立高校开除学生学籍处分权的法律依据
公立高校开除学生学籍处分权并非高校一己主张下赋予的，而是拥有明确的法律法规依据，是由法律授予的权力。我国的教育法就针对高校与大学生之间的权力义务关系有明确规定，高校拥有对学生管理处罚的权力。《中华人民共和国教育法》第28条就对学校的9项基本权利义务有明确阐述。应按照章程主管理学校；对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；对受教育者颁发相应的学业证书权[2]。学校在国家授权的情况下，使得其教学活动拥有明确法律依据，确保教学活动有序进行，同时还保障的学校的合法权益，避免其权益受到非法侵犯。其中，《中华人民共和国高等教育法》第41条就对高校处罚权力有明确描述：“高校校长拥有对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分的职权”[3]。同时，新《规定》第52条就规定，“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分。学校给予学生的纪律处分，应当与学生违法、违规、违纪行为性质和过错的严重程度相适应。”且第54条规定，针对学生违纪情形的严重程度，学校可以依据自己的规定开除学生[4]。使得高校在行使自主管理权力时，能够针对学生违纪情况进行自主裁决，同时也拥有开除学生学籍这一最高处分权。
三、公立高校开除学生学籍处分权的实施
1.实施的主体
要想确保开除学籍处分权得到有效实施，避免权力使用过程中的混乱，造成学生权益的巨大侵害，就应当对于该权力行使实施的合格主体进行明确确定。我国的《高等教育法》第四十一条就明确规定，高等学校的校长需要通过召开并主持校长办公会议，在此基础上对于学生进行学籍管理并实施奖励或者处分。同时，我国《普通高等学校学生管理规定》对于开除学生学籍处分权有针对性规定，即明确开除学籍处分权由高等学校实施，且具体实施方式需要由校长会议研究决定[5]。这就表明，开除学生学籍处分权的适合主体应为高等学校，而具体的组织和实施者则是高校校长会议，其高等学校名义授权下的具体组织者。校长会议是针对违纪学生做出开除学籍处分决定并最终实施的合法主体，只有其才拥有解除学生学籍的合法权力。相较于校长会议，学校其他工作部门或党团组织，只能作为相关工作的协助组织，可对相关问题予以协助调查，并能给校长会议提出建设性意见和建议，但其不具备决定并实施开除学生学籍的合法处分权。
2.实施的条件
对于学生施以开除学籍处分的处罚办法，需要在满足一定条件的前提下，才能最终予以决定和实施，使得该权力的行使范围有了明确规定，确保权力受限，保证学生正当合法权益。我国《普通高等学校学生管理规定》第五十二条和五十四条的精神就指出，要想对学生实施开除学籍处分，就必须同时满足其具有性质严重的行为且行为人具有严重的过错、符合开除学生学籍处分的规定情形这三个基本条件[6]。首先，具有性质严重的行为，是对学生具备接受该处分客观条件的明确规定。如学生行为造成学校公共管理秩序的严重侵犯，则为符合相应规定条件。比如，学生的犯罪行为、一般违法行为和违反其自身本分的行为。其次，学生犯下严重的过错，即对其实施开除学籍的主观条件。针对学生犯下行为的过错，主要因其在实施违法违纪行为时，常存在着故意或过失心态。此外，符合开除学生学籍处分的规定情形，即学生犯下的行为当中，存在政治错误或违法犯罪以及违纪行为等。
3.实施的程序
对于学生采取开除学籍处分行为时，由于其为对学生重要权益的严重、强制性处分，影响到高校权力的权威性和公正性，必须确保其拥有正当合法的程序，使其符合法律法规规范。我国《普通高等学校学生管理规定》第五十六条到第六十六条即明确阐述，对于学生行使开除学籍处分权时，应当涉及准备和实施、复查三个阶段[7]。首先，准备阶段即对于学生行为进行有效调查，收集有效的证据材料，确保处分实施的合法性，拥有有力的证据材料为有力支撑。其次，处分的实施阶段，即在前期收集准备证据材料的基础上，对其全过程进行验证和研究，并最终对开除学籍处分是否实施进行最终判断。判断完成后，对于执行处分的案例，制作处分决定书，一方面将其交予学生本人，另一方面则通报给学校所在地的省级教育行政部门进行备案，最后则完成相关材料的归档工作。此外，复查阶段即对于存在学生申诉情况和最终处分变更的情况进行及时处理。
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四、公立高校开除学生学籍处分权的制度缺陷
首先，大学生作为合法公民，其接受高等教育，是其作为公民的合法权利之一，任何组织和个人均无法随意剥夺。而高校拥有的行政管理权，是其确保教学活动正常有序开展、实现教学自由和学术自由的基本条件。大学生的受教育权和高校的行政管理权，均拥有相当的合法性，且均属于正当权利范围内。然而，权利常存在侵害和抑制的可能，就大学生和高校之间的关系而言，两者之间常因各自立场不同，而爆发多种冲突和问题，尤其体现在高校在对大学生进行处罚处理、甚至于剥夺其学生身份的问题上。高校在行使权力过程中，只要其行为均在法律法规范围内，则符合其自身的权力需求和权力范畴。然而，相关法律法规并不能针对高校管理问题的每一项均作出具体而具有针对性的处理意见，高校仍然拥有其足够的自主权和自治权。这就使得高校在针对学生违规违纪行为进行处罚时，其处罚结果必将造成学生个人利益和权益的影响，也就导致该学生与高校之间产生矛盾和冲突，该制度在实施过程中存在的不足和缺陷。
五、公立高校开除学生学籍处分权缺陷的防治措施
1.提高开除学籍处分权的制度位阶
由于开除学籍处分对于大学生而言，其影响十分巨大，对于其未来的发展和个人声誉的影响均为彻底性和根本性的，因此，应当确保该行政处罚权力得到有效控制，避免其缺陷造成对学生极大的负面影响。作为不亚于行政处罚的处分方式，其具体处罚条件和范围应当受到重点关注，在是否选择该处罚方式时进行多项验证和判断。应当运用我国的《法律保留原则》，对于学生的受教育权进行重点关注和保护，主要由立法机关通过法律规定，其他行政机关不得取代立法机关的法律规定权限，相关授权机关同样不具备同等权力[8]。由于我国的高等教育逐渐走向普及化和大众化，大学生人数越来越多，未来的高校教育和管理任务越来越繁重，可以选择暂时由最高权力机关对相关处罚办法进行授权，具体处分权实施条件和范围则由国务院以行政法规的形式设定，既保证实施开除学生学籍处分权的严肃性和统一性，又确保该处分权制度位阶得到提高，避免处分权缺陷的进一步扩大。
2.加强对高校处分权的制约
为确保高校在依法掌握开除学籍处分权的情况下，其对于该权力行使的准确性和有效性，应对其具体实施过程进行有效监督和管理，使得其权力和责任均得以明确，避免出现权力行使不准确、不科学的行为。应当加强对高校的行政监督，建立相应的责任追究制度，使得处分权行使后造成的不良后果拥有具体的担责人。然而，单纯依靠司法监督和权力监督等外部监督方式远远无法达到最佳的监督效果，应当通过科学合理的运行程序，实现高校处分权的内部制约。对于高校行为进行明确规则制定，使得高校处分权在行使过程中有具体的制约和约束力，逐渐形成内部自律[9]。在外部制约机制和内部自律体系的合作之下，实现最佳的制约效果。对于公立高校开除学生学籍处分权运行的具体程序制度进行精确制定，使得每一项步骤均具备科学性和有效性[10]。
3.健全高校学生的申诉机制
学生在面临高校的开除学籍处分决定时，如不给予其有效的申诉权利和机会，给予其有效的救济途径，则高校该方面的权力行使体系仍为不科学、不全面的。学生与高校相比，其处于社会的弱势地位，许多面临相应处分的学生很难拥有申诉的机会，缺乏为自身投诉的途径，只有极少数能够在行政干预的情况下，或者以司法处理的办法，实现对自身问题的返查。许多学生选择网络或媒体的方式进行申诉，但成功率仍较低，造成的社会负面影响也较大。甚至部分学生采取极端办法，造成极为惨重的后果。为此，为改变面临此问题的学生的弱势地位，应当从司法角度予以解决。为受处分的学生提供校内申诉途径，如申诉未果，可通过依法诉讼，实现相关问题的申诉。
六、结语
开除学生学籍这一处分办法，对于大学生的影响是极为深远的，不仅会造成其声誉上的巨大影响，还会导致其未来的个人发展面临重重障碍和困难。为此，各高校在行使该权力时，应当严格遵循相关法规，在严密的调查取证和研究之后，严格遵照相关程序完成最终行政决定。反复考虑，谨慎处理，确保决定的合法性，并遵循法律的相关原则。此外，应当提高开除学籍处分权的制度位阶，加强对高校处分权的制约，并健全高校学生的申诉机制。高校的处分决定运行过程符合正当程序，学生的申诉途径获得有效保证，且高校的权力拥有有效制约，才能最大程度保障学生受教育权，同时实现高校行政法规的严肃性和有效性。
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作者简介：
庞先伟（1978～），男，四川省成都市人，工作单位：西南财经大学，职务：教师，研究方向：经济法、计算机信息技术。
公立高校 篇12
关键词：公立高校,法律地位,公务法人,事业单位法人,法律法规授权组织,行政相对人
从法律的角度探讨现代大学, 首先必须明确高校的法律地位, 因为高校的法律地位决定着高校法律关系的类别、性质、内容及其法律关系主体的责任形式。法律地位的含义十分丰富, 不同学者从不同的角度出发有不同的理解。《牛津法律大辞典》认为:法律地位是法律人格属性之一, 特指一个人在法律上所居的地位, 这种地位决定其在一定情况下的权利和义务[1] 。而《中国法学大辞典:法理学卷》认为:法律地位就是指权利主体在法律上的地位[2] 。包括因权利主体在法律上所居的地位而产生的权利、义务关系。
上述概念虽然在表述形式上不尽相同, 但对法律地位的本质描述基本是相同的。法律地位包含如下含义: (1) 它是权利主体在法律上的地位; (2) 权利主体的法律地位决定他与其他主体之间所构成的法律关系的性质、内容 (即权利与义务) ; (3) 权利主体间因不同法律地位所形成的法律关系不因个人意志的改变而改变。我们关于我国公立高校法律地位的合法性探讨也是建立在以上关于法律地位界定的基础上的。
一、我国公立高等学校法律地位面临的困惑与迷茫
处于现代化转型时期的我国高等学校, 自20世纪90年代中后期以来, 无论是办学体制还是投资体制、管理体制等都发生了明显的改变, 呈现出了多元化、权力多中心化、公法私法化等趋势。而且近年来不断增多的高校诉讼案, 在法律界、教育界引起了强烈的反响, 长期以来高校无诉的格局被打破, 更进一步引起了人们对高等学校法律地位的研究。高等学校是一种什么性质的法律主体?它具有哪些权利与义务?它在多大程度上行使法律、法规或规章授予的行政职权或公共管理职权?它与教师、学生构成什么性质的法律关系?对高校的管理行为人民法院能否进行审查?如何审查?等等。
在激烈的学术争论当中, 人们对高等学校的法律地位及其高等学校法律关系有不同的看法。概括起来, 主要存在着以下几种看法。
1.大多数学者、专家将高等学校定位成一种非企业法人的事业单位法人。
其理由是我国《民法通则》依据法人宗旨、任务的不同, 把法人分为企业法人和非企业法人。划分企业法人与非企业法人的一个重要标志就是是否以营利为目的, 凡是以营利为目的的组织均为企业法人, 而不是以营利为目的的组织则为机关、事业、社团法人。作为非企业法人中的事业单位法人的高等学校, 其法律地位比较特殊。“一类是以权力服从为基本原则, 以领导与被领导的行政管理为主要内容的教育行政关系;另一类是以平等有偿为基本原则, 以财产所有和流转为主要内容的教育民事关系。”[3]
2.高等学校是一种公务法人。
公务法人是公法人的一种。所谓公法人, “是指以社会公共利益为目的, 由国家或公共团体依公法所设立的, 行使或分担国家权力或政府职能的法人”[4] 。具体言之, 公法人是按照涉及公共利益的法律建立的、能够作为公权力主体行使公权力课以义务的组织, 它是为了公共利益而存在的主体。大陆法系国家将公法人分为“公法团体、公共机构和公法财团三大类”。其中, 公共机构是依照公法成立的, 由某些物及人组成的, 以持续方式达成特定行政目的的组织体, 也称为公务法人, 如公立学校、图书馆、博物馆、公立医院等。这种观点认为, 我国的事业单位法人与大陆法系国家的公立公益机构 (即公务法人) 在功能方面有很多类似之处, 如都是国家依法设立的提供专门服务的公益组织, 具有特定的行政上的目的, 即行使一定的公共权力, 具有独立的法律人格。故应当将学校等事业法人定性为公法人的组成部分之一, 即公务法人。大学不是普通的民事主体, 也不是国家行政机关, 而是承担公共职能追求公共事业的公务法人[5] 。
3.高等学校是公法人的“特别法人”。
这种观点是在公务法人理论的基础上, 认为, “就我国公立高等学校与政府之间的关系而言, 我们认为, 《教育法》、《高等教育法》分别明确的高等学校法人地位, 绝不仅仅是一种民事主体地位, 而且还包括它在行政法上的特殊主体地位。这种地位不仅在民事活动方面将高等学校与政府的关系区分开来, 即高等学校是一个具有独立民事主体资格的法人, 享有独立的民事权利与义务, 而且在民事活动之外的教学、科研、教师及学生管理等领域也明确了高等学校与政府的关系, 即高等学校在这些领域也具有独立的主体地位, 是行政法上的特别法人, ”即公法人中的特别法人。作为公法人中的特别法人, “公立高等学校不再是政府的附属部门, 与政府之间则是两个法人之间的关系。既是两个法人, 则高等学校与政府应分别具有自己的意志, 享有法人权利并独自承担责任。”[6]
4.高等学校是法律、法规授权的组织, 具有行政主体地位。
这种观点认为, 依据我国《行政法》与《行政诉讼法》, 行政主体是指依法享有并行使国家行政权力, 履行行政职责, 并能独立承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织。由上述概念可以看出, 具有行政主体资格的, 一是国家机关, 二是法律、法规的授权组织。很显然, 高校不是国家机关。所以, 判断高校是否具有行政主体资格的关键, 就是看它是否是法律、法规授权的组织。我国《教育法》在规定学校所拥有的权利中, 诸如招生权、处分权、颁发学业证书权等, 都具有明显的单方面意志性和强制性, 符合行政权力的主要特征, 因而性质上应属于行政权力或公共管理权力。由此可以推断, 高等学校是经由国家法律的授权, 行使国家行政权力或公共权力的事业单位, 具有行政主体资格。在“田永案”中, 法院也明确指出, 高等学校具有行政主体地位——“在我国目前情况下, 某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格, 但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等民事关系, 而是特殊的行政法律关系。”[7]
5.高等学校是第三部门。
劳凯声教授认为, 就教育属性而言, 教育属于政治与经济之间的第三领域, 应定位于社会的第三部门[8] 。邬大光教授等认为, 当代高等教育改革已有意无意地受到了第三部门理论的影响, 在实践取向上已越来越具有第三部门的特性[9] 。第三部门视野中的高等教育的关键词应是“非营利组织”与“社团法人”。所谓社团法人是指“以人的集合为基础的有民事权利能力的社会组织”[10] 。将非营利组织与社团法人加以合并, 即第三部门视野中的高等教育机构应是一个非营利性社团法人。熊跃根认为, “值得注意的是:同发展中国家明显不同的是, 西方‘第三部门’的形成和发展过程中具备一定的制度条件, 其中包括:公/私界限较清晰的划分使社会力量得到了良好的发育, 智识群体在社会福利事业中的广泛介入与参与, 自下而上的民间自助组织和社会运动的发展以及国家在社会生活领域中有意识的‘功能让渡’。”[11] 从第三部门理论出发, 基于中国高等教育的自治与非营利要求, 第三部门或许是高等教育的发展方向。但是, 它依赖于“国家—经济部门—公共领域”结构的建立。在中国, 要形成第三部门所需要的制度条件, 还有漫长的路程要走, 任何大学的自治都必然是有条件的、与政府合作的、有利于学校和国家发展的自治。就此而言, 高等学校很难发展成为第三部门要求的“民间性”团体。
从以上分析中可以看出, 每一种理论都有其优点与缺点, 而且学界在探讨高校法律地位过程中, 将高校的法律地位与高校法人地位有时作为同一个概念去谈, 这是不合理的。我们认为, 结合我国高等教育运行的实践, 由于高等学校法律关系的复杂性, 高校作为社会组织, 法律地位应是多种多样的, 将其局限在某一个方面都会为高等学校在实践运作与理论拓展等方面造成很大的困难, 以至于陷入泥潭与沼泽。我国公立高等学校法律地位的定位依然面临着严峻的挑战。
二、我国公立高等学校法律地位的定位
西方国家无论是英美法系国家还是大陆法系国家, 一般都规定公立高等学校为公务法人, 除处理法定的政府事务之外, 法人在学校其他事务上具有独立权利。对高等学校里的政府事务, 一般采用列举的方式, 而对学校法人其他事务的权利规范则采用排除法, 即指除政府事务之外的其他学校事务。对于政府事务的规范, 由法律和政令来规范, 并以程序保障政府事务的正当履行。这是典型的“无法律即无行政”的立法技术, 用以避免行政权力对公民、法人和其他组织权利的不当侵害。
根据现行法律制度, 我国法人制度主要是一项民事法律制度, 在民事领域中, 法人主要有两类, 即企业法人和非企业法人, 后者又分为机关、事业单位和社会团体法人。公立高等学校属于事业单位法人。因此在法律学界一直认为法人是民事法律制度的范畴, 在公法领域, 一般使用行政主体、行政机关的概念, 而较少使用法人的概念。行政主体主要是法律研究的概念, 但在司法实践中也使用该概念, 如《最高人民法院关于公路路政管理机构行政主体资格及有关法律适用问题的答复》 (1995) 就是用“行政主体”这个概念来描述具体行政案件中的行使行政职权的机关和组织。值得注意的是, 行政主体与行政机关并不是等同的概念, 行政主体包括具有独立责任能力的行政机关, 也包括法律、法规授权行使特定行政职权的组织, 许多在编制上属于事业单位性质的组织依据法律、法规授权也可以获得行政职权, 因而具有行政主体地位。但是, 行政机关的派出机构则不具有《行政诉讼法》中的行政主体地位, 而以原派出机关为行政主体。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见 (试行) 》 (1991) 第18条就指出:“公民、法人或者其他组织对行政机关的派出机构做出的具体行政行为不服, 向人民法院起诉的, 应以该行政机关为被告。但法律、法规对派出机构有授权的除外。”需要指出的是, 我国行政主体的概念与西方行政主体的概念存在着较大的差异。即使在法学界, 行政主体的概念也没有统一的认识[12] , 但我国法律中的行政主体概念则是明确的。
因此, 依据目前法律制度, 我国公立高等学校在民法中的法律地位是明确的, 即公立高等学校是事业单位法人。同时, 公立高等学校在特定的领域中具有行政主体地位, 是法律、法规授权组织。在司法实践中, 涉及学历证书和学位证书的纠纷一般可以提起行政诉讼, 涉及学生身份处分权的纠纷也可以依法向上级行政机关提出申诉直至提起行政诉讼。尽管如此, 公立高等学校在行政法中的地位还是比较模糊, 尤其在自主权领域中表现得较为突出。虽然在《教育法》、《高等教育法》中都明确地对学校授权, 但是由于行政体制的原因, 高等学校的一些法律权利实际上并不存在, 而是直接为教育行政部门所控制, 例如学校机构的设置权、用人权、专业设置权、招生权等。
基于此, 我国公立高校的法律地位, 我们认为可以在事业单位法人和行政主体的基础上, 整合我国公立高等学校法人的制度安排。其一, 事业单位法人可以完全解决公立高等学校法人在民事权利、民事行为和民事责任方面的问题, 因此不必再另行设立新的法人制度专门规范公立高等学校法人。其二, 由于公立高等学校法人也承担着部分政府公务, 为解决其主体地位问题, 可以采用的立法概念主要有两个:行政主体和行政机关。但将公立高等学校视为行政机关显然不符合目前世界高校法人化改革的浪潮, 不利于我国政府改革, 而使用行政主体则可以解决此问题。因为, 行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织, 我国法律、法规对公立高等学校也有相应的授权条款, 则公立高等学校实际上具有法律、法规授权组织的地位, 为行政主体的有机组成部分, 承担着部分政府公务[1] 。其三, 当公立高校与政府发生法律关系时, 公立高校则是行政相对人, 政府为行政主体, 公立高等学校要接受政府的管理, 政府对公立高校所采取的管理方式主要有行政指导、行政监督、行政服务等。
因此, 我国公立高等学校的法律地位具有三重法律身份:事业单位法人、法律法规授权组织、行政相对人。
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