社会治理新模式（精选12篇）
社会治理新模式 篇1
习近总书记指出,党的工作最坚实的力习量支撑在基层,经济社会发展和民生最突出的矛盾与问题也在基层,必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策。近年来,我省深入贯彻习近平总书记重要讲话精神,以基层社会为重心,以新理念、新方式、新手段推进治理模式创新,逐步构建起基层社会治理新体制机制,维护了经济社会大局的稳定。新常态下,由于利益群体多元、利益冲突加剧、权利意识崛起、社会心态复杂等因素,基层社会治理出现一系列新趋势、新特征,亟需坚持问题导向,按照国家治理体系和治理能力现代化的总要求,完善基层社会治理模式,进一步提升基层治理效率与水平。
完善基层社会治理模式是适应新常态的迫切需要
面对多元利益主体之间的相互博弈,各种矛盾冲突不断显现,原有的基层社会治理模式已明显不适应经济社会急剧转型和新型社区发展的要求,亟需创新完善,重构新型的基层社会治理模式,实现城乡社区的有效治理。
(一)推进国家治理体系和治理能力现代化、巩固党的执政地位的迫切要求。基层社会治理是国家治理的重要组成部分。当前,要推进国家治理现代化,必须变革过去那种以单位为主体、以行政权力和资源垄断为依托、依靠自上而下的动员和命令来推进的传统治理方式,汲取世界新的治理模式经验,结合中国国情,创新基层治理模式。基层社会治理水平的高低,直接体现党的执政能力。当前,党对新涌现的个体企业、行业协会、合作组织等新型社会组织的领导力还不够强,加上目前基层党组织党员队伍年龄老化、学历不高、综合素质偏低等问题,使党对基层社会组织的领导出现弱化的倾向。必须始终把加强基层党的建设、巩固党的执政地位作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线,有力有序推进基层社会治理创新。
(二)适应新型工业化新型城镇化发展要求、实现基层社会和谐稳定的迫切需要。当前,工业化城镇化对基层社会治理提出三大挑战:一是伴随农村劳动力的大规模转移,一方面,城镇化地区原来以村民自治为核心的治理结构与高度开放的现代社区建设不相适应,面临如何解决外来人口有效融入当地基层社会问题;另一方面,农村地区人地分离,面临如何解决留守妇女、留守儿童、留守老人和“农村空心化”问题。根据《广东省新型城镇化规划(2014—2020年)》,到2020年,广东省将有超过1300万人口进城,全省常住人口城镇化率将提高到73%,届时“农村空心化”问题将更加严峻。二是农村集体资产如何有效监管问题。一方面,已城镇化或半城镇化地区,原农村集体经济面临如何改革转型,建立适应城镇化发展的新形态;另一方面,农村地区则面临集体经济如何在有效监管基础上做大,以支撑基层社区自治组织的正常运作。三是土地征用和房屋拆迁如何维护农民居民的土地财产权利。在广东省加快推进新型城镇化进程中,有四类社区最容易引发矛盾冲突:撤村建居社区主要因村集体资产分配不均、社保城乡标准不一等;新建住宅小区主要因物业管理、环境治理、政治诉求等;房屋拆迁类城市社区主要因拆迁补偿标准不一、迁建选址不符合部分人利益等;农地征用类农村社区,矛盾主要集中在征地补偿标准不高、内部分配不均等。这四类社区成为基层社会利益矛盾爆发的“焦点”。若引导治理不当,将会引发群体性事件,对新常态下社会基层治理构成重大挑战。必须将创新完善基层治理机制摆在更重要、更突出的位置,把握群众利益的正当诉求,切实化解基层社会利益矛盾,完善矛盾纠纷化解机制,稳定基层治理秩序。
(三)贯彻落实“三个定位、两个率先”目标、全面建成小康社会的必然选择。2014年8月,习近平总书记首次视察时对广东提出“三个定位,两个率先”的总目标。党的十八大提出2020年全面建成小康社会的宏伟目标,广东省提出到2018年提前两年率先全面建成小康社会。当前,我省经济社会结构、城乡结构、利益格局等发生深刻变化,农村面临着村庄空洞化、环境污染和生态破坏、乡村治理失范等诸多问题,城市中因经济成份、就业形式、利益关系、分配方式和价值观念多样化而导致的深层次的社会矛盾和问题逐渐显现,原有的基层治理机制无法满足新常态下的经济社会发展需要。只有加强基层社会治理创新,从根本上改变基层社会建设严重滞后、基层社会治理不适应新常态的局面,才能真正实现全面建成小康社会的目标。
新常态下我省基层社会治理的新趋势、新特征
改革开放以来,我国基层社会组织方式发生了多次重大而深刻的变化,从计划经济体制的“单位制”、“人民公社”制转变为市场经济体制的社区制。随着新型城镇化的推进,基层社区在提供公共服务、反映公众诉求、化解社会矛盾、保持社会稳定等方面发挥着重要作用。新常态下,我省基层社会治理呈现许多新特点、新趋势。
(一)治理目标法治化。在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下,广东省积极推进基层社会依法行政、依法执法、公正司法,不断优化基层政府职能设置、流程运作和治理能力,厘清基层政府与社区组织在基层治理中的角色定位,初步构建起政府依法治理和居民依法自治有效衔接的社区治理机制。近年来,广东省改革信访制度,引导群众通过法律途径,依法表达利益诉求,依法维护自己的合法权益。鼓励群众依法利用现代信息技术手段和互联网,依法、及时表达利益诉求,把涉法、涉诉信访事项纳入法治化解决轨道,信访、越级上访量明显减少。
(二)治理主体复合化。广东省把强化政府治理主体责任、扩大社会组织参与、发挥居民自治主体作用作为创新基层社会治理模式的重点,积极推动基层社会治理从行政力量的一元化治理、单一部门的碎片化治理转向多元主体的合作共治与复合治理,探索推进以社区为平台、社会组织为载体、社工为支撑的“三社联动”模式,大力发展商会类、科技类、公益慈善类、服务类及社区基金会等新型社区社会组织,建立健全政府购买社会组织服务机制,初步构建起多元参与、多元协商、多元共治、协调发展的基层社会治理格局。目前,全省在民政部门注册登记的各类基层社会组织达数万个,注册志愿者突破700万人。
(三)治理手段多样化。一是价值观念治理。广东省重视发挥道德的教化作用,大力弘扬社会主义核心价值观,弘扬中华传统美德,培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德,实现法治和德治相得益彰。二是社会规范治理。广东省高度重视运用市民公约、行业规章、团体章程等多种形式的社会规范,引导社会组织和成员个人,实现自我约束、自我管理、自我规范。三是调解治理。广东省健全完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,建立矛盾纠纷调解衔接配合机制,依法妥善化解矛盾纠纷。四是互联网治理。我省建立和完善互联网管理体制机制,推进社区公共服务综合信息平台建设,大力吸纳专业社会工作人才,初步构建起以信息化为支撑、以专业化为主体的矛盾调处机制。
(四)治理方式差异化。由于我国实施城乡分治的管理体制,随着新型城镇化的不断推进,出现了一些新型社区,但大体上分成城市社区与农村社区两大类,城市社区又分为老居民区社区、单位型社区、村居混杂社区、新型住宅小区社区等;农村社区又分为一村一社区、一村多社区等不同类型。综合来看,基层社会可以分为城市社区、农村社区、城中村社区、城乡结合部社区等四种类型。由于不同类型的社区在人口结构、人际关系、资源结构、文化积淀等方面的差异很大,很难用某种共同的方式对所有的社区进行治理。因此,对不同类型的社区,根据其不同文化特点、矛盾冲突、利益诉求,实施不同的治理方式,分类施策,差异治理,就成为我省基层社会治理的必然选择。
(五)治理制度系统化。在建立社区管理制度方面,中央先后出台了深入推进农村社区建设试点、加强城乡社区协商等意见,省出台了加强城市社区居民委员会规范化建设、开展一村(社区)一法律顾问工作等意见,逐步构建起与流动性和开放性相适应的基层社会管理机制,形成了以发展谋稳定、稳定中求发展的基层社会稳定机制。在建立公共服务制度方面,统筹城乡,实施城乡一体化战略,逐步建立起“以块为主、以条为辅、以钱养事”并存的多样化公共服务供给模式。在推进基层政府转变职能方面,探索增强公共服务职能,实行政居分开,逐步建立以提供公共服务为导向的基层政府管理体制。在发挥居民参与、自治作用方面,逐步建立起参与社区重大决策机制,建立社区民主选举制度,真正还权于民,有效保障了基层居民民主参与社区治理的权利。
当前我省基层社会治理存在的突出问题
当前,广东省正处于社会转型和矛盾凸显时期,基层社会治理在思想观念、主体定位、模式创新、治理手段等方面仍存在着诸多问题。
(一)思想观念落后。当前,广东省正在跨越“中等收入陷阱”,人们政治诉求不断增加,经济社会形势更加纷繁复杂,社会矛盾冲突更加多变。一些基层干部在基层社会治理上存在“求稳怕乱”、“怕闹事”、“怕上访”思想,依靠强硬的“管控”、“管治”旧观念、旧思维求稳思想占据主导地位,没有树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念;一些地方政府只讲“维稳”,不讲“维权”,不善用法治、经济、民主、协商、新载体等新型手段、方法来解决新矛盾新问题,应对社会风险的创新能力不强。
(二)治理主体职能模糊。长期以来,受“万能政府”思想的影响和束缚,乡镇、区街道基层政府充当了解决一切社会问题的主角,管理了许多不该管也管不好的事情,存在社会治理“过度行政化”、“头重脚轻”现象。村委、居委成为在基层政府办事的延伸机构,与其自治组织的法律定位、功能属性不符,基层政府越位、错位管治现象十分严重。同时,基层社会治理体制存在弊端,人力、物力和财力集中在县、市区,而具体行政性、事务性工作却由基层机构承担,事权和能力不匹配、权责不对称,村委、居委承担了过多不该干、干不了、也干不好的工作。
(三)治理管理方式落后。一些地方误以为治理就是收费、审批、处罚,治理的过度行政化使得社会资源配置模式过于单一,导致整个社会的僵化和低效,在社会冲突中基层政府置于矛盾的焦点。一些地方误认为“人民内部矛盾用人民币来解决”,对上访群众无原则的妥协,鼓励了群众用“大闹”、“重访”的方式来解决问题,基层治理陷入了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的恶性循环,群众信访不信法,恶化了基层的秩序生态。加上信息化管理落后,基础信息采集不及时、不互通互享,社会管理“高本低效”现象普遍。
(四)治理体制机制创新滞后。治理制度的缺失、滞后和不规范是社会矛盾产生的重要根源。当前,我省“重管控轻制度”现象普遍,主要是在创新预防和化解社会矛盾体制,重大决策社会稳定风险评估机制,诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,基层治理绩效考核评估机制等方面的制度建设落于经济社会的发展。一些城市地方政府习惯沿用“运动式”思维应付危机、冲突,习惯于表层社会治理的制度修补,缺乏深层的制度变革动力,造成社区治理制度严重缺位。
完善我省基层社会治理模式的对策建议
为贯彻落实中央、省关于推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求,今后一段时期,我省要把基层治理摆在更加突出的位置,树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、分类治理理念,坚持治标与治本相结合,治理与建设并举,为全省的改革发展稳定提供可靠保障。
(一)县(市、区)对基层治理负总责,分类治理问题型社区。胡春华书记强调指出,县级党委是抓基层治理的主体。为此,一要明确县(区)委对基层治理负总责。要转变基层社会治理理念,治理不是要将老百姓“管死”、“控住”,而是要从坚持社会正义、公平的角度尊重民意完善社会治理政策,逐步建立起地方党委负治理总责的制度化安排。二要转变基层政府的职能定位。界定政府权力控制和社区自治之间的界限,转变基层政府职能,明确是服务型政府,把行业管理、社会生活事务管理等职能向具有资质条件的社会组织转移,实现从“运动员”到“裁判员”的转变。三要重点治理问题型社区。对实施了村改居的“城中村”、城郊结合部社区,探索将合法的集体建设用地征为国有,有偿出让给村股份公司、集体经济组织;对有干部因征地款、集体分红不均引发贪腐行为的社区,要依法严惩查处;对因物业管理不善、占用公共用地引发矛盾的城市社区,要引导建立物主委员会,加强社区的自治管理;对恶意上访、故意聚众闹事的社区,要依法严惩带头闹事头目,以维护城乡社区的和谐稳定。
(二)扶持发展社会组织,推进基层社会合作共治。要坚持培育发展和管理监督并重,推动基层治理“共同体”的形成,构建开放型现代社会组织生态系统。一要制订重点领域社会组织培育、向社会组织购买服务、财政扶持社会组织发展意见,大力扶持发展从事非营利性社会服务活动的社会组织,如居民社区业主委员会、志愿者组织、行业协会、农村经济合作组织等。二要积极推广政府购买服务的方式,对社区治安、环境维护、养老助残等群众急需的社区服务实行政府购买服务。推进网络化治理。三要充分利用互联网信息平台。开辟网络参政、议政渠道,同时加强对网络参与主体教育和监督,建立网络监督队伍,减少公民接触不良信息的机会。
(三)建立自我管理调节机制,完善基层社会自治。社区是以社会互动为基础的人类共同生活的社会有机体。要完善党领导下的基层群众自治制度,落实居民、村民组织的自治权,把基层重大事务的决策、管理、监督等事项归还给基层,使群众能够真正参加与自己利益有着切身关系的自治活动。要加大政务、事务公开力度,将群众关心、利益相关的重大事项进行公开,激发群众参与意识和参与热情。要通过各种媒体和渠道,大力宣传基层自治的精神实质、目的以及对于基层社会治理的重要价值,让基层群众在政策宣传的氛围中,潜移默化地形成对自治制度的认知,逐步培养基层群众的主人翁意识,调动基层群众参与基层事务的积极性。
(四)加快法制建设,构建法治化的基层社会治理。一要加快社会领域立法进程。当前,要逐步完善劳动就业、劳动保护、社会保险、社会救助、社会福利、收入分配等方面的法律,确保人民安居乐业。二要深化司法体制改革。支持法院、检察院依法独立公正行使审判权和检察权,积极开展完善人民陪审员制度、执法司法公开、行政案件异地管辖、审判权运行机制、检察官办案责任制等改革试点,建立健全监督制约机制。三要促进社会公平正义。核心是促进权利公平、机会公平、规则公平。重点是完善民主权利保障、基本经济、公共财政、收入分配、社会公平保障等制度,以制度促进社会公平正义。四要开展法治教育。在农村、社区、企业、学校设立“法律工作室”、“道德法律文化墙”,树立法律权威,依法处理涉法、涉诉信访,强化法律对社会治理的促进作用。
(五)加强思想道德建设,推进基层社会德治。一是针对不同人群开展全民修身活动。针对城乡居民、机关工作人员、企业员工、未成年人等各类人群的不同特点,推进“十德”教育,即“仁、义、礼、智、信、忠、孝、廉、耻、勇”,让民族文化扎根于群众的意识之中。二是开展“中国梦”和“社会主义核心价值观”主题教育。在全民倡议开展“做一个有道德的人”主题活动,注重培育社会的规则意识、企业的契约意识、家庭的责任意识、个人的公序良俗意识,争做文明有礼、守法有德的道德模范。三是推广“全民读书”活动。开展“书香单位”、“书香校园”、“书香家庭”评选活动,激发全民阅读热情,促进社会文明风尚的形成。
社会治理新模式 篇2
开创农村依法治理工作新局面
2006年到2010年，按照国家“五五”普法规划，以科学发展观为指导，运用国家政策法律，加强对特定区域、特殊行业和特殊群体的依法治理，解决了农村经济社会发展中的一些突出问题。主要在镇区、矿区、库区的依法治理方面做了如下工作：
一、大力推进城镇建设法制化，积极构建现代乡村质治理新型模式。
2007年，我亲自策划和主抓城镇建设工作，仅用三年时间，实现镇区面积扩大两倍，而且三年没有发生群众集体上访、挡工堵路及其他群体性事件，主要做法：
（一）抓城镇定位，使城镇品牌成为共同愿景。结合地松镇河溪密布、环境优美、区位优越、交通便利的实际，在征求群众的意见基础上，提出“休闲垂钓”之乡的城镇定位，相应提出城镇发展的“12345”工程（即一个品牌工程，打造“休闲垂钓之乡”的城镇品牌；两个载体工程，一是通过小城镇开发实现地松城镇化；二是通过土地流转为城镇产业发展创造条件，培育发展城镇新产业。三个规划工程，一是做好城镇总规和详规编制，二是做好产业发展规划，三是做好新农村村庄整治规划。四个结合工程，把城镇建设与移民搬迁相结合，与新农村建设相结合，与国家项目建设相结合、与产业发展相结合。五个一体化，实现镇村之间在基础设施、公共服务、规划、产业发展的一体化推进）并依法定，通过人代会形式审议通过，成为地松发展的共同愿景，作为群众的共同意志，确保城镇化的有序推进。
（二）抓规划引领，强化规划的法制功能。
2007年，我带领政府班子先后到什邡市和我省黔东南州考察城镇规划，在汲取什邡市马祖镇规划成果的基础上，结合我镇实际，委托黔南州建筑设计院和都匀市规划局共同编制修建性详细规划，成为福泉市唯一一个既有总规又有详规的乡镇。规划编制完成后，先后五次召开群众代表大会，对规划进行讲解，征求意见，并通过镇人代会审议表决通过。全镇人民对规划行成共识，提高执行规划的自觉性。规划由市政府批准实施，成为我镇城镇建设的法定文本。后来，又编制镇区浪波河流域水能资源开发规划和镇区周边四个村寨的新农村村庄整治建设规划，形成富有民族特色和地域特色的规划体系，构建涵盖5000余人的乡村间规划、管理、建设一体化的新型治理模式。
（三）抓秩序治理，构建和谐镇区
一是抓规划执行。在建设初期，部分群众和个别单位不按规划建房，甚至有些单位建房的设计图纸由省或州统一设计，与我镇规划冲突较大。为此，我积极协调市建设局执法大队，强制拆除新区三户违反规划的民用建筑，并积极与州建设局、市政府有关领导沟通，通过他们协调有关部门，在我镇新区实施项目建设时，按我镇规划设计施工。通过争取，黔南州建设局和我市建设局给予大力支持，任何单位凡在我镇新区实施项目，图纸设计上由他们源头把关，严格按我镇规划执行。在新区实施的大型项目中，卫生院大楼、邮政服务中心、文广中心、中学教学大楼严格按照规划施工，起到较好的示范作用。通过严格执行规划，维护规划的严肃性、权威性和法定性，地松镇成为福泉市执行规划最好的乡镇，被明确为福泉市十二五期间城镇化的重点镇之一。
二是严历打击非法占地建房，先后组织国土执法数十次，杜绝非法占地建房行为。取缔规划区土法炼焦厂一个，拆除乱搭乱建占道经营摊点20余处。加强环境整治，完善乡村环卫设施。建立工商约时定点服务中心，强化市场监督。
三是通过利益导向，引导老街和周边村寨房屋改造按新规划实施，每户给予2000元-5000元不等的奖励。两年来，老街2／3旧房按照规划实施改造。
四是抓村庄建设，对镇区周边五个村寨，按照一事一议的办法进行基础设施建设，强化村规民约的约束力。按照“绿化、亮化、硬化、汽化、美化”五化的要求进行治理，现已完成7090的治理工程，初步形成村民自我管理自我约束的农村社会治理形态。这些治理措施，从客观上普及了《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》等，应当说，农村的依法治理所依之法，不一定是现成之法，村规民约、乡村规划、共同愿景也可成为治理之法。农村社会广泛，情况复杂，我们应创新治理模式，在治理中普法，在普法中治理。
二、依法治理矿区地质灾害，积极构建特殊的法治结构 2006年至今，我先后三次组织实施涉及全市及我镇的矿区地质灾害治理工程，在和谐矿区建设中，形成独特的法治结构，也提供有益的法治经验。
（一）组织实施福泉磷矿采区格山榔地质灾害防治，为市政府依法收取地质灾害防治保证金提供充分的依据,为构建磷矿山地质灾害防治长效机制奠定基础。
2005年-2006年间，受市政府指派，牵头组织实施福泉磷矿采区格山榔地质灾害治理，涉及120余户480多人。我亲自编制治理方案，针对矿山特殊地质条件，提出进行城镇化安臵、将村民搬迁至牛场镇区的建议。由于采矿权人更换频繁，关于业主法律责任分摊问题由现有业主承担全部责任是不公平的，于是向市政府提出依法开征地灾治理保证金，磷矿山的磷矿按每吨10元收取政府统筹治理经费，并以政协提案的形式向市委市政府提出建议，得到州市肯定。2006年正式开征，至今已有数千万元。解决矿山地灾治理长效机制问题。
（二）组织实施地松跃龙煤矿地灾治理，为和谐矿区建设树立典范
2008年5月，我镇跃龙煤矿采矿区垮岩自然村寨发生地质灾害，涉及27户20余人。当时正值雨季，需要进行紧急避险，市政府责成我镇采取一切措施进行防治。这次治理具有几个典型特征：
1、法律责任的确认程序最为严谨。2008年5月，先后委托104地质队、贵州天展地矿公司进行应急调查，风险性评估和地质灾害成因技术鉴定，确认跃龙煤矿采矿是造成地灾的主要原因。2008年，镇政府委托贵州大学为该地质灾害编制治理方案，然后对矿区所辖的村民出资搬迁。2008年，市政府批复拆迁安臵方案，2009年元月，以地松镇名义启动搬迁，到2010年，已经全部拆迁完毕。
2、民主化程度最高。我们编制的四个治理方案，即就近搬迁、货币安臵、后靠安臵、城镇化安臵，能充分说明各个方案的利弊，在镇里公开征求群众意见，所以群众能百分之百的接受城镇化安臵。对各种拆迁实物指标进行公示，接受群众监督，群众百分之百的签字认可后作为补偿依据。同时，宅基地划分坚持群众自愿申请、自主选择原则，充分尊重群众意愿。
3.法律文书最齐全。资质部门的应急调查报告、风险评估报告、技术鉴定报告、治理方案、行政批文、群众申请书、实物指标确认表、拆迁范围图、宅基地总地图、拆迁合同等一应俱全。共收集各种法律文书资料8卷。
4.速度最快效益最好。将地质灾害治理与城镇建设相结合，与移民搬迁相结合，既解决了群众的生命财产安全问题，又为群众找到后续发展的根本出路，既消除企业的发展隐患，又加快城镇化发展速度，达到镇区扩展，企业满意，群众高兴的目的，较好地兼顾了企业、群众、地方三者利益，成为和谐矿区建设典范。
（三）组织对杨柳井煤矿、干塘边煤矿采矿活动与巴香坪水井水量减少的成因关系进行司法技术鉴定，这是我市至今为止首次对地灾成因进行司法技术鉴定。
2007年，巴香坪村300余人封堵杨柳井煤矿、干塘边煤矿运输通道，声称两个煤矿采矿导致他们的饮用水源巴香坪水井水位下、水量减小，要求赔偿损失。我及时邀请并以政府名义委托贵州地质工程勘察院对此进行司法技术鉴定，在确认煤矿和水量度小没有关系后，又组织听证会，由环保、水利、信访、法制办级群众代表参加的听证会，会上由专家对采矿活动与水量减少的关系向群众讲解，并对群众提出的疑问一一进行解答，有效化解矿群矛盾，促进矿区和谐稳定。
应该说，矿山地质灾害是引发矿群矛盾的主要原因之一。由于《地质灾害防治条例》的规定较为单一，治理中存在一些法律问题，如业主的法律责任怎么认定，诱发者由谁确定，资质部门在鉴定文书一般用“主要原因”“重要原因”等模糊词语，如何量化责任,地灾损害赔偿没有专门的标准等。可以说，地质灾害治理没有成熟的法治模式。因地质灾害而提起诉讼的难度大，诉讼中的举证极为复杂，而且责任很难量化，加上诉讼主体多元化，一处灾害可能涉及多个业主和大量群众，在程度上不好控制。实践中，往往由政府主导统筹治理，或由政府指定委托中介机构进行技术鉴定（不管业主是否认可）——确认责任业主（不能复议，也不可诉讼）——政府牵头、业主出资——统筹治理——参照当地征地拆迁标准补偿——兼顾企业、群众、政府利益——尽量进行城镇化安臵。这种治理从性质上讲，仍属于行政法范畴，同时兼具民法、侵权法的一些特征，形成独特的法治结构。
三、把解决历史遗留问题与库区发展相结合，构建和谐库区探索有效的法治途径。
下翁溪水库是福泉较大的小型水库，设计库容量600万立方米，解决1.5万亩农用灌溉和8000余人饮水问题，库区涉及四个自然村寨共1200余人口。早在1992年，国家投资1500万元建成下翁溪水库并初次蓄水，由于库区岩溶地貌发育，溶洞较多，当时的勘察技术没有发现，导致水库建成以后不能蓄水。20年来，遗留大量的历史问题，如征地遗留问题、房屋拆迁问题、农转非问题、后续发展问题等。
客观的说，在当时特定历史条件下，国家关于小型水库建设的政策是不完善的。对这类小型水库建设国家只有建设资金，没有征地拆迁资金，也没有后续的扶持政策，加上地方补偿标准偏低，如征地标准为800元/亩，土400元/亩，拆迁标准：砖混结构住房96元/㎡。远远低于当时的城镇拆迁标准，也低于工矿业的征地拆迁标准。配套政策跟不上，当时农转非96人，没有1人进行安臵，20年来，这个特殊群体虽在城市落户，但只有1户有住房，其他人均租房打工为生。群众长期不能摆脱贫困，累计欠缴电费高达100万余元。群众合理要求得不到法律救济，长期游离在体制之外，成为政策法律覆盖不了的盲区。
2008年，市政府争取病险库治理，库区治理重新提上日程。2009年5月，施工单位进场施工，500余群众立即阻止施工，历史遗留的各种矛盾集中显现。针对特殊复杂的历史情况，市政府指派我为协调组组长，具体负责处理库区各种问题。我带领政府班子，针对群众提出要求按现有标准重新征地，重新拆迁补偿，并要求进行就业安臵等问题，采取积极的措施，一是加强法律宣传，坚守法制底线。先后召开群众会50余次，宣传法律知识，强调历史征地拆迁合法性和有效性不能否定，并以镇政府名义印发致群众公开信600余份，宣传到户到人，并告寻衅滋事，煽动闹事的法律责任。二是最大限度保护和满足群众合法权益和合理诉求，维护群众合法权益，引导群众把眼光放在库区发展利益上，同时在新农村建设、拆迁整治、项目扶持、农村低保、廉租房屋等方面给予政府倾斜，先后解决400户征地农户长期粮食补助，360人农村低保，80多人的城镇低保，9户居民的廉租房以及4个村寨的饮水工程，及时启动村庄治理工程。2010年4月30日，水库建设动工，2010年11月，水库建设竣工。2010年11月，历史20年拖欠电费问题也得到解决。三是民主协商，形成具有约束力的解决方案。围绕历史和发展问题，形成协商机制，出台解决方案家家户户签字，对政府和群众都有约束力。四是做好四个结合，确保库区长治久安。把国家利益与群众利益相结合，水库长远效益与群众近期利益相结合，病险库治理与扶贫开发相结合，水库建设与村庄治理相结合。较好地兼顾国家、集体、个人三者利益，经过8个月的努力，最后，政府与群众达成共识，98%的群众在解决方案上签字。使这一历经20年的库区矛盾得到解决。
由于病险库区的矛盾复杂，在库区治理的问题上，仅靠法制手段是远远不够的，应该更多运用政策功能，以解决民生为重点，为群众找到根本发展出路，从民主与法治的途径解决问题，淡化行政权力，强化民主合作，构建政策法律综合治理框架，促进库区和谐发展。
四、几点思考
（一）农村普法依法治理，重点和难点在“治理”，必须强力推进治理，以治理促普法，才能实现真正法治化。没有强有力的法制手段，农村的和谐稳定是无法保证的，农村的普法也就成为空谈。
（二）转变政府职能，充分尊重群众在法律上的平等主体地位，是农村法治的基本保障。政府应尽量弱化权力色彩，在行政行为方面，更多的运用引导、合作、扶持、奖励等措施，充分尊重民意，尊重群众法律平等主体地位，把法治与民主相结合，在帮助群众解决问题中普及法律。
（三）只有发展经济，改变贫困落后面貌，才能从根本上提高法制化水平。法制作为上层建筑，受到经济基础的客观制约，在贫困基础上是没有法治的，只有不断发展经济，提高群众的经济文化水平，才能从根本上提高群众法治化水平。
（四）农村社会治理，仅仅依靠法制手段是不够的，必须综合运用行政、财政、经济、政策手段，才能推进农村民主化和法制化。
(五)群众性事件的处理中体现了农村民主化、法制化的进程是一个由乱到治、由无序到有序的复杂渐进过程，主要表现：
1.群体性事件中，群众诉求多元化。各种利益主体交织，群众利益与个人利益，共同利益与特殊利益相互交织。加上农村群众法律素养低，对于哪些是合理合法诉求并不十分清楚，提出的诉求往往既不合法又不合理。群众诉求本身的合法性和合理性问题成为依法治理首先解决的难题。只有诉求合法，才能用法律手段解决。
2.群体性事件中，表达诉求方式极端化。由于本身提出的诉求并不合法，为达到目的，又采取极端手段，如阻断公路、封堵企业、冲击政府、殴打个别领导干部、甚至打砸抢烧。用非法手段达到非法目的。
3.农村中普遍存在信访不信法的问题，无形中破坏了法律秩序，损害法律威信，部分群众达不到个人目的，就到省政府上访，用非正式手段给政府施加压力。而在维稳压力下，地方政府往往做出超越政策法律的行为，以安抚上访者。这实际上是以“违法”对“非法”，以政治取代法治。4.群体性事件中“众怒难犯”“法不责众”的传统法治观念，使农村法治受到极大破坏。在法不责众的政法背景下，个别人专法律空子，打着群众的旗号，煽动闹事，达到个人目的。一旦闹事成功，就实现个人目的；一旦失败，政府也拿他没办法，最终不了了之。形成群体性违法这一法律治理盲点的现象。尽管对一些过激行为，司法部门也介入调查，试图抓典型，杀鸡儆猴，但又存在许多疑难问题。
社会治理新模式 篇3
摘要：为民服务全程代理制，是安徽农村基层组织建设的突出亮点，也是中国农村税费改革后乡村治理中的又一伟大创造。毫州市谯城区根据农村经济社会发展的新要求，把提高基层政府的公共服务能力，打造服务型政府，作为深化农村综合改革的基本目标取向，规范化、程序化、数字化、制度化地实施为民服务全程代理制，探索出后农业税时代农村综合改革新机制，形成了独具特色的为民服务全程代理的“谯城模式”。
关键词：农村改革；社会管理；为民服务；谯城模式
中图分类号：C916 文献标志码：Ａ
一、问题的提出
2006年我国在全国范围内取消了农业税，中国农村进入后农业税时代，经济社会发展进入了一个新的阶段，这就是全面开展以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。[1]取消农业税，彻底拆除了收费平台后，县乡两级政府自身财力匮乏，执行从中央、省市布置下来的各项任务的功能相对弱化，为本辖区居民提供公共产品的能力明显不足。农村社会事业和公共服务水平较低，一些地方农村基层组织软弱涣散，加强农村民主法制建设、基层组织建设和社会管理成为一项繁重的任务。[2]经过多年的发展，中国初步建立起一个消费型社会。社会成员需要的物质产品、精神产品的消费都很容易通过市场获取，而政治产品的消费却十分艰难。[3]如何坚持公益事业优先原则，强化政府公共服务职能，让农民与政治产品实现零距离对接，保障农民共享物质文明、精神文明和政治文明的成果，享受政府提供的全方位、高质量的公共服务，是深化农村综合改革面临的崭新课题和严峻挑战。
研究发现，一个时期以来，农村基层干部认为计划生育是“天下第一难”，而农民则认为找官办事是“天下第一难”。在“大包干”解决了农民的温饱、农村税费改革减轻了农民负担之后，农民办事难成为农村的热点问题。改革开放以来，在先赋性和后致性因素的共同作用下，农村社会结构发生了重大变迁，社会阶层迅速分化，社会流动速度加快，直接导致农村社会精英单向度地流向城市，农村建设的主体和主力军严重缺位。特别是近年来，一方面，随着农村经济社会发展和农村城镇化进程加快，农民外出务工、办厂、经商人数的增多，各级民生工程的实施，依法行政的深入推进和各项制度的不断规范，农民需要到政府部门办理的事项越来越多；另一方面，由于中国农村政治体制改革进程缓慢，基层政府职能转变严重滞后，政府的服务效率低下，同时由于农民不了解政府机关办事的具体程序和要求，农村留守人员多数素质不高，缺乏办事能力，加上乡村行政区划调整扩大后，加大了群众去乡村办事的距离，农民办事难的问题更加突出。
作为中国农村改革发祥地的安徽，按照中央的统一部署和要求，2000年在全国率先全面开展了以“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”为主要内容的农村税费改革，取得了突出的成效，为全国范围内全面取消农业税提供了经验。为应对后税费时代农村经济社会发展的新情况，为了不让“税取消了，费又来了”的状况出现，安徽省从2005年7月起，又在全省选择18个县以深化乡镇机构改革为切入口，以为民服务为核心，进行农村综合改革的试点，其主要内容和要求是“一个转变、三个建立、一个改进”，即：转变乡镇政府职能，积极推进乡镇工作职能从管制型向服务型转变，逐步把经济工作重点转向政策引导、制定规划、服务主体和营造环境，努力提高社会管理和公共服务水平上来。在农村综合改革的具体实施中，安徽各地坚持开拓创新，闯出了一条新路。毫州市谯城区在借鉴山东、四川和本省宣城、金寨等地经验的基础上，把提高基层政府的公共服务能力、打造服务型政府，作为深化农村综合改革的基本目标取向，规范化、程序化、数字化、制度化地实施为民服务全程代理制，探索出后税费时代农村综合改革新机制，形成了独具特色的为民服务全程代理制“谯城模式”。
二、谯城模式的做法与特点
我们所说的谯城模式是指基层政府为城乡居民提供公共服务的工作范式。为民服务全程代理制是指基层政府以无偿的形式，通过行政系统内部协调运作，依法为群众提供行政审批、行政许可和公共服务等代理、代办活动的工作机制。
1．全员参与的三级网络，推进“零梗阻”。区级设立为民服务全程代理中心，乡镇、街道设立为民服务全程代理室，村设立全程代理接收点，构成了上下贯通的区、乡(镇)、村三级“树状”服务网络。其中，区、乡两级全程代理接收机构是主干，区、乡职能部门受理室是枝干，村级全程代理接收点是根基，相互之间分工明确、衔接有序，形成了接收、代理、受理、回复各个环节运转有序、便捷高效的封闭式办事系统。同时，该区把加强组织领导作为制度导入的关键，将为民服务全程代理制作为“一把手工程”，列为干部考核的主要内容。
2．全程代理的服务主题，覆盖“零空白”。谯城区在推行为民服务全程代理制过程中，突出服务主题，不断调整、充实、完善服务内容，逐步将为民服务向群众所需、所盼、所想、所急的各个领域延伸，力求不留肓区，群众全覆盖，服务全覆盖。对30个项目审批权力下放一级，将代理项目由最初的93项扩充至206项，涉及行政审批、许可和公共服务等方面，几乎涵盖群众生产生活、务工经商、证照办理等各个领域。
3．全息跟踪的监控机制，细节“零疏漏”。全区着力建章立制，对全面开展这项工作的操作规程和相关制度进行了固定和规范，实行了“四件四制”(即办件直接办理制、承诺件限时办结制、上报件全程代理制、退回件明确答复制)、首问负责制、村干部轮流坐班制以及投诉处理制等各项规章制度，基本实现了用制度管事、用制度推动工作。为确保各环节紧密衔接，高效运转，取得实效，自主开发了一套智能办公系统，建立了全程跟踪监控机制、投诉机制和督导机制。
4．全面发动的宣传手段，服务“零距离”。全区通过组织会议、讲座、培训、试点引路、现场观摩、文艺演出、印制手册、发放年画、专栏宣传、邮送书信等立体式、全方位、多视角的广泛宣传，使为民服务全程代理深入人心，“群众有困难，请找代理员”、“群众动嘴，干部跑腿”、“把方便留给群众，把事情交给干部”等口号家喻户晓。同时，坚持以民为本，实现工作重心下移，村级全部设立接收点，把便民窗口开在最基层、开在群众家门口，确保了服务群众“零距离”。
5．追求实效的体制创新，改革“零成本”。为减少改革阻力，谯城区在制度设计上，力求在现行行政体制框架下，着力于内部协调，权力规正，依法行政，尽可能维护各社会群体的正当利益，不增加额外行政成本，不收取群众一分钱费用，努力让群众得到实惠，让干部得到政绩，让部门得到依法行政的良好环境。
三、谯城模式的成效与价值
为民服务全程代理制，是安徽农村基层组织建设的一大亮点，也是中国农村税费改革后乡村治理中的又一伟大创造。从2007年10月到2008年8月，谯城区就为群众办理全程代理类事项90000余件，办结率已达98％，群众满意率接近100％。谯城区为民服务全程代理制的实施，既是农村综合改革的重要内容，也是推动农村综合改革不断深化的重要载体和方法途径。可以说，它牵为民服务一发，动农村基层政权建设、农村综合改革、建立农村工作新机制全身。
1．干群关系正常归位，加速政府职能转变。在中国农村，数千年来形成的官本位意识非常浓厚，农民群众找政府办事是“天下第一难”。谯城区为民服务全程代理制，服务的主体是干部，服务的对象是农民，群众真正行使了做主人的权力，干部也找到了开展工作的新感觉，达到了“群众得实惠、干部受欢迎”的双赢效果，实现了干群关系向正常状态的回归。为民服务全程代理制的实施，推进了农村基层政府职能转变，不仅使政府从管制型向服务型转变，而且使政府的服务由浅层次服务向深层次服务转变，由被动服务向主动服务转变，由松散服务向规范服务转变。
2．减少权力寻租空间，促进基层民主法制建设。近年来，随着城镇化和农业产业化进程加快，农村的村民自治制度建设滞后，基层组织权力寻租的内驱力增加。要从根本上消除权力滥用，堵塞权力寻租空间，就必须用制度管权、用制度管人、用制度管事。谯城区为民服务全程代理制把服务项目、责任单位、申报材料、办事程序、承诺时限、监督机构等全部公开，把涉及人民群众切身利益的各类权力运行过程作为政务公开的重点内容，扩大公开的范围和层次，规范公开的内容和形式，变暗箱操作为阳光作业。同时通过上级机关的强力督导和群众的投诉监督，把各项事务的办理置于社会各方的监督之下，强化了基层干部依法行政意识，增强了群众依法办事的积极性，杜绝了“搭便车”现象，减少了权力寻租空间。
3．完善服务工作机制，实现干部自身价值。后税费时代，农村工作的内容和方式发生了变化，广大基层干部从繁重的“催粮收款要命”的任务中解脱出来，他们所扮演的越俎代庖的角色最终成为历史。同时，乡村干部—夜之间变成无权、无钱、无抓手的“三无”干部，不可避免地滋生消极情绪，政绩观出现迷茫，不知干什么、怎么干、怎样服务。为民服务全程代理的开展，使农村基层干部转变角色，从“收税者”角色向“服务者”角色转变，为乡村干部更好地联系群众、开展工作创新了工作机制，找到了新的抓手，提供了施展自身能力、实现自身价值的新平台。
4．修缮政令通道，实现党的政策与农民利益的有效对接，改革30年来，我们已经建立起一个消费型社会。社会成员的消费需求的三类产品中的物质产品、精神产品都很容易获取，而政治产品的获取却十分艰难。谯城区设置206项代理服务项目都是农民需要消费的政治产品。谯城区为民服务全程代理制，通过整合职能、提高办事效率、减少行政审批、延伸便民服务触角，把基层政府和干部为民服务的内容和方式细化、量化、具体化和规范化，促进了各项惠农政策的落实，同时又使农民群众的利益诉求能够通过正当、规范的渠道进入政府的决策，从而固化了政令畅通和下情上传的通道，促进了党的政策与农民利益的有效对接。
5．激发社会活力，推动农村和谐社会建设。现代的农村社会阶层结构发生了很大的变化，这必然要求农村基层党组织、政权组织和领导干部必须整合好各阶层的经济、政治利益关系，不断夯实农村干群关系和谐化的群众基础。谯城区为民服务全程代理制改变了农村工作中长期形成的自上而下的强制性行为，使农村、农业、农民的各项事务逐渐变成一个上下互动的管理过程。通过建立基层政权与乡村社会的新型关系，革新基层政府运作模式，使农民群众的根本利益与基层干部追求的政绩目标相统一，在乡村建立起有效的民主制衡机制，激活了广大农民的主动性和创造性，让农村社会各种力量成为发展的主体，让这些主体在伙伴关系的基础上协同共治，激发了农村社会活力，推动了农村和谐社会建设。
调研发现，由于开展时间不长，谯城区为民服务全程代理制还存在一些问题：一是工作的长效机制尚需建立和完善。现在工作的开展主要靠行政推动，激励机制、考核机制、财政保障机制等以制度为主体的长效工作机制尚在建设之中。比如，村干部的待遇虽有所提高，但还很有限，让他们支付为群众代理过程的材料复印、交通等费用，难以持久。群众和基层干部在众口一词称赞这种做法的同时，也普遍希望这项工作能够长期坚持下去。不要“一阵风”。二是代理服务工作需要向上延伸。目前代理服务只限于村、乡、区三级代理，有的需要市级审批的事项则不能代理。另外，一些部门特别是“条条部门配合不力，协调难度大。三是开展项目有待拓展。为民服务全程代理尽管规划了几乎涵盖方方面面农民所需求的206项行政服务，但群众办理的主要集中在计划生育、户籍变更、劳动就业、种养加工、支农补贴发放等几类项目上，今后需要进一步拓展服务领域，特别是关系农村经济发展的服务项目应该进一步增加。四是代理员素质偏低。村级代理员由民主选举的村干部兼任，其中一部分人文化水平较低，具体办事能力不足，不适应代理服务工作的需要。在一些村，值班代理员表格填写不规范、不能审查确定群众报送的证明材料是否齐全，导致上报到乡镇、甚至区里后因材料不全而被退回的情况时有发生。
四、推进中国农村改革的启示与思考
2008年是我国改革开放30周年，也是农村大包干30周年。作为农村大包干的发源地，国内外再一次将目光聚焦安徽。下一步，农村改革向何处去?其未来趋势是什么？在新阶段，如何明确方向、把握趋势、遵循规律，更加科学地推进和深化农村改革？谯城区的做法给了我们很多启示。
1．在深化农村改革的基本方向上，要坚持调整农民与国家关系这条主线，并从重建立社会主义市场经济体制、解放和发展农村生产力，向完善市场经济体制、加快推进政治体制改革转变。
我国30年农村改革，主要目标取向是通过调整农民与国家的关系特别是经济利益关系。谯城区为民服务全程代理制的做法，其本质是解决政府和群众的关系问题，是包含着经济、政治等多层次内容和信息的综合性、边缘性改革，是对政府和农民关系的逐步理顺，是推动农村社会向民主、法治转型，基层政府和基层组织向法制型、服务型转型的探索和实践。其核心的实践价值，是通过“服务”这一简单的概念和载体，把中国农村改革从事实上的经济领域悄然向经济、政治、社会等领域全面延伸，代表了今后农村改革的基本方向。同时，谯城区为民服务全程代理制，体现了中国农村改革限制公权、扩大民权的一贯思路。中国农村改革实质上是国家和农民关系的调整，主要是国家归还农民的权利。改革30年来，国家归还了农民的多项权利，诸如土地承包权、自主经营权、发展乡镇企业权、进城务工经商权、发展专业合作经济组织权等。但这些权利大多集中在经济领域，准确地说是集中在农民的生产经营领域，是“官营退民营进”，政策的着眼点是发展农村生产力、增加农民收入。
当前，农村经济体制改革大局已定，党的十七届三中全会对农村改革发展作出新的战略部署，明确了在新的起点上推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则。在这种情况下，中国农村改革基本思路应从单纯的生产经营领域向政治、社会领域延伸，在维护和发展好农民经济利益的同时，把改革的着力点放到切实归还和保障农民的公民权利上来。
2．在改革的核心任务上，要从“放权”、“减负”向“服务”转变，着力打造服务型政府。
农村改革的核心任务，是由生产力决定生产关系这一基本规律决定的，基本点是保障农民的物质利益问题，维护农民的民主权利问题，解放和发展生产力问题。但在不同阶段又有着不同的具体表现。
第一阶段的大包干，突出表现为农民“生存权”的呐喊，某种意义上讲是“饿”出来的，是生与死的选择，改革政策对应的主题词是“放权”。
第二阶段的税费改革，则是“逼”出来的，突出表现为“发展权”的要求，因为过于沉重的税费负担牢牢束缚了农村经济社会的进一步发展，改革政策对应的主题词是“减负”。
第三个综合改革的核心任务，存在于广大农民群众日益多元化的利益诉求之中，存在于农民在发展中对精神文化的要求和民主权利的新期待之中，它是生产力有了一定发展、解决了温饱之后的需求，必然要从经济领域逐步向其他领域拓展，进而推动整个农村社会的进一步转型。可以说，这个阶段改革政策的主题词应是“服务”。
农村综合改革的目的就是调整不适应生产力发展的农村生产关系和上层建筑的某些环节，为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，增强农村发展的活力。谯城区为民服务全程代理制的核心是“服务”，目标是建设一个服务型政府，为农民提供更多更好的公共服务。这项改革之所以广受农民群众的欢迎，就在于它符合新阶段农民对公共服务的强烈需求，昭示了新阶段农村改革的核心任务。
3．在改革的方法论上，要从“摸着石头过河”向“造桥过河”转变，注重以规范化的制度和机制作为改革的载体。
30年农村改革，我们基本上是“摸着石头过河”。农村改革走到今天，基本特征已发生重大变化。新阶段的农村改革必须积极寻求方法论的突破，实现从体制机制创新向全面制度创新、从政策推进向法律规范、从必然王国向自由王国的飞跃，逐步从原生态的“摸着石头过河”走向理性的“造桥过河”。“摸着石头过河”是鼓励探索，“造桥过河”是把已经探索出来的带规律性的东西固定化、制度化、系统化，以制度和机制为载体，更加科学、自觉地改革。
谯城区为民服务全程代理制，把基层政府为民服务的项目、方式、程序细化、量化、固定化、规范化，这是“造桥过河”的改革方法。进一步深化农村改革的载体，根本的还是制度，主要的是机制，就是要把为民代理服务等一个个具体做法逐步完善，加以规范化、制度化、程序化、数字化。当前，深化农村改革要加强“造桥过河”的力度，许多试验探索应逐步走上制度化、法制化。
4．在改革的动力上，要全面贯彻以人为本，从“行政推动式改革”向“农民参与式改革”转变，始终把农民群众作为最强大、最可靠的力量源泉。
在波澜壮阔的农村改革创新历程中，每一项改革的真正创造者是广大农民。[4]农民始终是农村改革建设的主体，只有始终尊重农民首创精神，才能充分发挥农民群众的积极性、主动性、创造性。当前，农村改革已进入攻坚阶段，必须全面贯彻以人为本的科学发展观，以农民视角看待改革，始终把广大农民群众作为农村改革最强大、最可靠的动力源泉，不仅要问计于精英，更要问计于民，不仅要决策于庙堂，更要决策于乡野，最充分地调动农民群众参与改革、推动改革的积极性，集中农民群众的智慧和力量。当前，农村改革进入第三步，即实行以促进农村上层建筑变革、建设服务型政府为核心的农村综合改革。与前两步改革的重要区别在于，前两步改革有农民的直接参与和推动，第三步改革是政府的自我革新，与农民直接联系不明显，农民基本上是旁观者，特别是在改革的制度设计上，一个重大的缺陷是忽略了农民的作用，没有调动农民的参与热情，缺少推动改革最关键的动力源。这是一些地方农村综合改革特别是乡镇机构改革步履艰难的根本原因。[5]30年来乡镇机构改革已改了多次，但越改冗员越多，根源在于农民没参与，上面要求改，基层不想改，每每应付，使改革流于形式。
谯城做法的成功秘诀，是充分调动了广大农民群众参与改革、支持改革、监督改革的积极性。通过广泛征求农民对改革方案方法的意见，使改革得到农民群众的认可和支持，206项服务项目都与农民生产生活息息相关；通过广泛深入的宣传发动，让农民明白了改革能给他们带来哪些好处，引导农民掌握政策，调动了其参与的热情；通过简化办事程序，降低了农民参与的门槛，使农民坐在家中就可以参与其中；通过程序公开的阳光操作和建立投诉机制，让农民切实发挥了监督作用：通过督导和回访机制，让农民的评价成为考核政府、部门和基层干部的重要指标。谯城经验的核心理论价值是“农民参与式改革”，农民参与政府创新。
5.在改革的角色定位上，应把农村综合改革的突破点放在乡镇，关键点放在县(区)，终端点放在农民身上。
谯城区为民服务全程代理制，在制度设计上，突破点在乡镇(街道)和村，重点是把乡村干部工作职能由管理转向服务；关键点在区一级，在政策设计、发起、督导、推动的各个方面，区一级都是核心；终端点在农民，农民既是代理服务的对象，又是政策执行的监督者、检验者。这种改革模式，反映了农村改革特别是农村综合改革的角色定位。
突破点在乡镇(包含村一级准政权组织)，是因为乡镇是直接与农民打交道、联系最紧密的最基层政权。作为一级政权而言，乡镇的功能又是不完全的，按我们国家的法律规定，很多法律的执法主体都在县以上人民政府。乡镇这一级实际上是处在由政权管理向村民自治过渡这么一个角色上，因此，要强化“平民化”色彩，落实社会管理和公共服务职能，就必须要做到四点：为民服务，依法管理，依靠农民，接受监督。
关键点在县、区，特别是县。因为这一级政府从职能上说是相对完全的，不仅能够做得了主，而且县里的政策关注点、工作侧重点、投入倾斜点，直接影响乡镇对农民服务的能力和水平。
终端点在农民。因为农民是体验和检验改革成果的显示终端，改革的成效到底如何？最终要由农民说了算。政府要引导他们树立法制意识、合作意识(信用)、归属意识(集体意识)和市场主体意识，引领他们做新农民，形成与政府职能转变的良性互动，共同推动经济发展和社会转型。
结语
当前,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路，实现农业现代化的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。[6]
作为农业大省，安徽的农村改革在全国都具有先导性和开创性。从首创农村“大包干”，到首推农村税费改革，再到首开农村综合改革先河，农村改革的“安徽经验”一次次走向全国、引领全国、造福于中国农民。亳州市谯城区推行为服务全程代理的做法，是安徽农村税费改革后在乡村社会治理中的又一创造，为当代中国乡村社区发展的理论研究提供了实践蓝本，也为全国推行为民服务全程代理制提供了经验和示范。要结合纪念改革开放30周年和贯彻落实党的十七届三中全会精神，宣传推广谯城经验。围绕社会主义新农村建设，加快农村改革步伐，逐步扩大为民服务范围，增加为民服务项目；围绕加快形成城乡经济社会一体化新格局，实现城乡基本公共服务均等化，加快服务型政府建设，建立完善为民服务的长效工作机制。
[1] 温家宝.不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障[J]．求是，2006，（18）：3-9.
[2] 张新光.中国农村综合改革的基本内涵及其政策走向[J]．东南大学学报（哲学社会科学版），2007，（1）：9-15.
[3] 刘奇.关于深化农村改革的几点思考[J]．理论视野，2008,（5）：9-11.
[4] 王光宇.推进新农村建设，实现科学发展[A].农村改革创新亲历记[C].合肥：安徽人民出版社，2008：1-2。
[5] 曹力群.农村社区组织与社区发展[A]．农业部农村经济研究中心．中国农村研究报告(2000年)[C]．北京：中国财政经济出版社，2001：65-69.
[6] 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N]．《人民日报》．2008-10-20.
社会治理新模式 篇4
社会保障制度是现代工业国家的一项基本制度,经过一个多世纪的发展,其对于公民基本生活需求的保障发挥着至关重要的作用。社保制度在我国起步较晚,存在许多待完善的部分,而针对城市摊贩这一人群的社会保障研究与实践也是凤毛麟角。
1 流动摊贩的负外部性
流动摊贩一直以来广受城市管理部门诟病,这与其存在的诸多负外部性不无关系。所谓负外部性,是指一个经济主体的行为对他人经济利益造成的影响。摊贩经济所带来的负外部性,主要体现在以下三方面:
1.1 对城市管理的影响
流动摊贩一般会选择人口较为密集、人流比较多的道路和广场、学校周围,甚至有些摊贩直接在公共道路两旁占地经营。而这些地段往往是一个城市人流量和车流量较大的地方,流动摊贩的存在无疑使得道路拥堵雪上加霜。而将城市道路拥堵视为自身责任的城市管理部门,便不可避免的选择对无合法经营权且影响城市形象的流动摊贩“穷追猛打”。
1.2 对消费者权益的侵犯
如前所诉,经营流动摊的大多为失业人员和进程务工人员,其人员构成不仅鱼目混珠,且大多受教育程度低,法律意识淡薄。由于利益的驱使,很多摊贩在经营活动中存在许多商品质量低劣,服务态度较差和食品卫生不达标等现象。但是,摊贩的流动性和非法性却使得很多消费者对此类侵权行为无处申诉,只能忍气吞声自认倒霉。可见,流动摊贩对于消费者权益的损害普遍存在。
1.3 违反法律条例
摊贩们为自身利益吵架斗殴甚至酿成命案时有发生。其自身素质的不足及其构成的复杂性还使得摊贩聚集地治安混乱。非法使用童工、压榨雇工工资、强买强卖、欺行霸市和贩卖违禁商品等违反商业规定的问题更是比比皆是。这些都为城市治安的动荡增添了不少威胁因素。
当然,虽然流动摊经济的负外部性确实存在,但我们也不能对其存在的积极意义进行全盘否定。比如,其在促进就业,维护社会的稳定,方便市民生活,带动经济发展,弘扬地域文化等方面就发挥着其他非正规就业不可替代的作用。正确看待流动摊贩的存在价值,完成“以堵为主”向“堵疏结合”治理方式的转变将是城市管理部门治理流动摊贩问题的新型任务。
2 流动摊贩的治理模式
针对流动摊贩,我国目前的主要治理方式是以“堵”为主。随着近几年“城管暴力执法”、“城管摊贩上演‘猫追老鼠’”等热词的不断涌现,传统摊贩管理方式的被动性和落后性也日益凸显。
2.1 对传统管理的改良建议
2.1.1 加快城市管理的法制建设脚步,形成以立法为指导、以管理和执行为手段、以监督为补充的科学管理制度。
立法和监督机制的缺失是导致城市管理部门出现“一家独大”、管理低效等情况的根本原因。科学的管理方式应是立法、管理、执行和监管四大环节的相互独立却又相辅相成。
2.1.2 加强城市的合理规划,因地制宜,打造特色摊营文化区域。
流动摊贩经营类目纷繁多样,其中不乏许多具有当地特色的商品与服务,例如地方特色小吃、民族特色服装等。不可否认,摊贩经济的存在对于发扬城市特定文化具有相当的促进作用。故城建部门在规划城市建设之时,可在流动摊贩的聚集地适当划出部分区域专门用于流动摊贩的经营。这一举措不仅有利于形成特色文化区域,更能方便政府对流动摊贩的集中管理。
2.1.3 明确城管人员职责,提高执法人员素质和能力。
在国务院下发文件中提及城管执法职权的基本范围为“7+X”模式,但其给省级地方政府预留的城管执法权限调整的范围有增加的趋势。城管职能不断增加,专业化程度也随之不断提高。城管人员只有转变强制惩罚的执法思维定式,以公益维权的观念重新塑造城管形象,提高自身业务能力和素质,创新执法模式,才能改变惩罚代管理的尴尬局面,同时遏制城管执法队伍与违规摊贩共同壮大的不良趋势。
2.2 新型管理方式的提出
2.2.1 组建摊营行业协会,以行业管理替代政府管理。
将摊贩经济交由摊贩自己管理,这一方案对于弥补传统管理中的低效性和非专业性将起到很好的作用。
2.2.2 拟建由政府、摊贩和市民三方组成的摊贩管理委员会,汇集三方意见并制定统一的管理政策,由委员会委派工作人员全权负责政策的执行,接受政府、摊贩和市民的多方监督。
3 结合社会保障思想的新治理模式
流动摊贩问题的形成追根溯源是摊贩人员生活保障的缺失,因此,需在传统流动摊贩管理的基础上融入社会保障理念,以“疏堵结合,稳定发展”为治理思想,建立“以建立摊贩群体社会保险制度为核心、以促进经济发展为主线”的新型流动摊贩治理模式,以缩小摊营从业群体,促进摊贩们的合理经营。
3.1 疏堵结合,开源节流,努力缩小摊贩群体规模
一方面,加大对下岗人员、失业人员和外来务工人员职业培训以及就业引导,避免摊贩群体的进一步扩大。许多摊贩人员之所以会选择以流动摆摊的职业谋生,很大一部分原因是因为这门职业对于经营者的知识素养和职业技能要求不是很高。摊贩们只需对商品交换有一定的了解,再加上适当的买卖技巧便能赚取基本的生活费用。所以,要想改变此类人群的就业现状,促使其向正规就业方向流动,就必须加强对摊贩们的职业再培训。而对于职业再培训的内容,既要考虑被培训者自身的兴趣爱好,又不能忽视当地经济发展中热门行业的影响。二者结合,才能形成地方经济与个人职业发展的双赢局面。
另一方面,取缔部分不合格的流动摊,并进行适当整合,将剩余人员纳入到职业培训的群体当中,引导其正规就业。肯定摊营经济存在的积极意义,并非对流动摊的经营不管不问。相反,政府应采取严进宽出的政策,在确保流动摊不超过摊营市场承载量的前提下,更加注重对其质量的管控。对于摊营经济中出现的采取非法经营手段的流动摊应予以坚决取缔,绝不姑息。只有流动摊的数量和质量都得到了相应的控制,摊贩正当经营者与消费者的利益才能都不受侵害。
3.2 保障摊贩合法权益,以摊营文化带动区域经济发展
3.2.1 号召现有摊贩成立摊营行业协会,以摊营协会为挂靠单位对所有流动摊贩进行社会保险登记,争取将全部摊贩群体纳入到各项基本社会保险范围。
社会保险具体项目的设立应根据不同摊贩的视具体情况区别对待。对于已在城市安家的摊贩应以参加养老保险为主,保障其在城市发展的长远利益;对于租房的且有意愿在城市安家的摊贩则以大病医疗保险为主,同时可以对其给予适当的住房公积金补贴帮助其早日购房;而对于刚从农村地区进城务工的流动摊贩人员,政府则应直接给予生活补贴,引导其参加户口所在地的社会保险,并在摊贩聚集地附近设立方便异地报销的社会保险业务办理机构。此外,政府应该加快社会保险城乡一体化进程,尽量让每一位摊贩都能享受经济发展成果。
3.2.2 摊营行业协会除了负责摊贩的管理以及制定合理的行业标准(包括行业内的卫生标准、技术标准、服务标准以及培训考核标准),还应该承担对摊贩人员的职业培训,并致力于摊营行业的文化建设,通过不断提升摊贩的职业技能和职业素质,为打造城市摊贩文化特色和品牌奠定基础。
实现摊营行业的产业化并发展为区域经济品牌,归根到底还得依靠摊贩人员自身素质的不断提高。所以,让摊营行业承担对摊贩人员的培训与再教育不仅是改善摊贩人群质量的需要,更是发展特色摊营经济的必然要求。只有摊营主体的思想意识和职业技能提高了,摊营经济的长足发展、特色发展和品牌发展才能有质的飞跃。3.2.3政府应该适当转变职能,在承担管理和执行职能的同时,更加注重立法和监督职能,加快摊营行业标准的出台以及监管体制建立。政府应当适当放权于摊营协会,特别是在制定政策之时要充分听取摊贩自身的意见,并加大对摊营行业的监控力度。城建部门应为摊贩经营划出固定区域,专用于摊营经济的发展。同时,还可以将摊营行业与鼓励大学生创业等这样的社会政策进行整合,通过相互借鉴,共享资源,进而协调发展的目的。当然,无论政府和摊营协会,都应该努力打造本城市的文化品牌,加大宣传,招商引资,促进区域经济发展以及本土文化的弘扬。
参考文献
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社会治理模式创新及实现条件 篇5
【摘要】我国的公共行政模式，正经历由单向管理模式向参与治理模式的创新转变：社会治理主体由单中心向多中心转变，社会治理的手段由平面化向网络化转变，社会治理的目的由工具化向价值化转变。在我国目前的行政生态下，构建这一模式，必须以政府职能的合理定位、社会公共治理机制的建立、基层社区的健全发展作为支撑条件。
【关键词】公民参与；多元治理；公民社会；模式
变革和创新政府治理模式，使其具有对社会环境的最佳适应状态，是政府治理的永恒课题。20世纪90年代以来，在西方发达国家对“新公共管理”的市场治理模式的批判和质疑声中，“新公共服务”理论主张的开放、参与、合作、共赢的公民参与的多元治理新模式迅速崛起并日益引起人们广泛的关注。适应这一发展趋势，建立以政府为主导、公民参与的多维度的社会治理模式已经成为当前及未来我国社会治理模式的理性选择，正如胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年讲话中所指出：“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系。”笔者主要从公民参与治理这一视角，探讨当前正处于转变中的我国社会治理模式的创新及实现条件。
西方公共行政治理模式发展的新趋势
20世纪80年代中期以来，随着西方发达国家政府行政改革的全面推进，以新公共管理为基础的市场治理模式（企业家政府）占据主导地位。这种行政模式在推动各国政府改革、降低行政成本、消解传统全能政府体制、走出政府行政效能困境等方面取得了重大的突破，但它有着内在的缺陷或局限性，尤其是对公民参与的忽视。20世纪90年代以来，有很多学者对其有效性提出了批评。认为其背离了公共部门社会价值，忽视公共行政的公共本质，而这种忽视必然导致公共行政价值背离公共行政的本质属性，即公共性。另外，对新公共管理将民众视为政府的顾客，视为一种被动的、等待良好服务的消极角色，也提出了质疑。认为其使公民与政府之间的复杂关系转化为较为简单的买卖关系，因而降低了公民在治理过程中的角色与责任，难以培养公民的积极主动精神，有碍于民主治理的实现。在新公共管理奉为“圣经”的盖布勒和奥斯本的《重塑政府》一书中，你不会找到诸如正义、公平、参与等词中的任何一个。其所谓的治理主体多元化，只是执行主体的多元化，决策也即“掌舵”的权力依然垄断在政府手中；虽然它也强调顾客导向，但不管是服务标准的制定还是服务方式的选择，决策权基本上也都控制在政府手中；在公共服务供给方式的多元化中，不论是服务主体还是服务方式，依然由政府主导。因此，在热热闹闹的西方行政改革运动中，活跃着的只是政府的身影。
在这些批评声中，真正能够作为一种替代性的新理论模式的是美国学者登哈特提出的新公共服务理论。“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理论”。①新公共服务理论认为，政府的主要职能是服务，而不是掌舵，现今政府的作用在于，与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决方案，从控制转变为协商、提供便利。新公共服务理论高举善治的大旗，旨在重新探讨关于国家与社会公共事务治理的新模式。它主张政府、企业、团体和公民个人通过合作、协商、伙伴关系，实现对社会事务的共同管理。在这种公民积极参与的多元社会治理中，公民的参与权和决定权得到极大程度的提高，公民在公共行政中扮演着积极的行动者角色，而原来在公共管理活动中居于主要地位的选任代议者和公共服务职业者则从主导者转变为合作者和咨询者。新公共服务理论主张的公民参与的多元治理是使公共利益最大化的社会管理过程，其核心是通过加强公民对社会事务的参与监督，从而建立起具有高度回应性的政府。
可以看出，新公共服务理论在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上，试图超越新公共管理，重构公共行政治理模式，为我们提供一个充分尊重民主、公民权和为公共利益服务的理论框架。未来，这种强调公民参与的多元治理模式或许会替代当前那些基于经济利益和自我利益的治理模式而成为主导。但这并不意味着它是对官僚治理模式和市场治理模式的全盘否定。三种治理模式因其各自的价值与限制性，在特定的时期和环境下，可能会以某种治理为主导模式，但其互补的功能不可被偏废。正如登哈特所说，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观（比如传统公共行政理论或新公共管理的核心思想）都可能粉墨登场。随着时间的流逝，这个争论肯定还会持续若干年。但新公共服务理论提供了一个令人振奋的观点，围绕这一观点，我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与后两者充分结合。
转变中的中国社会治理模式的创新
未来学家阿尔温·托夫勒曾指出：“创造财富的新系统的出现，削弱了旧权力系统的每一根支柱，最终改变着家庭生活、商业、政治、民族国家以及全球权力本身的结构。”②长期以来，我国政府一直扮演着全能型的公共管理者角色。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，目前，这种角色已经无法有效适应多样化的社会现实，无法满足现代社会发展的需要，我国的社会治理体制，面临着一系列重大社会变化的挑战。在公民参与的多元治理视角下，构建适合我国国情的政府主导的，政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式，实现社会治理从单向行政向合作行政的转变成为必然的选择。
社会治理主体由单中心向以政府为主导的多中心转变。多中心治理模式是整合政府、市场以及公众的多元结构。社会治理的主体既包括在社会管理中一直承担重要甚至主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的社会非营利组织、市场化组织等。在多中心治理模式中，政府在治理中的主导作用不能被忽视。因为我国依然是发展中国家，保持稳定的现代社会政治秩序是最关键的，只有以此为保障，才能建立多元、健康的市场。加之我国市场经济体制依然还有很多不完善的地方，市场本身还存在着缺陷，因此离不开政府的权威和作用。多元治理模式是以发达的社会中介组织为基础的，目前我国社会中介组织还处于萌芽阶段，需要政府大力培植并促使其发展。因此，未来我国社会治理模式应当实行以政府权威为主导、市场机制与公民参与相结合的模式，即在坚持政府权威作用的基础上，强调政府与社会的合作，强调市场机制的积极引入，从而建立起政府主导的，政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式。
社会治理的手段由平面化向网络化转变。共治、共享、共识是网络化管理的明显特征。市场原则、公共利益、社会认同之上的政治国家与社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作和协商民主，是网络化管理运作的基本路径。权力向度是多元、上下互动、相互依存的，而不是单一的和自上而下的。换言之，政府不再一权独大，依靠传统的统治权威对社会公共事务实行单一向度的管理，而是以公共服务精神为纽带，通过社会合作网络，将不同的公共服务主体联系在一起，通过灵活的组织结构和良好的分工协作，即建立在广泛协商基础上的合作关系，实现社会公共事务的共同治理。
社会治理目的由工具化向价值化转变。提高社会的效率不应该成为社会治理的最终目的，在效率实现的基础上体现社会公正，保障和实现公民的基本权利，追求人的全面发展应该成为公共行政的最终旨趣。因此，在对政府以及其他组织与公民关系的认识上，应该树立这样的理念：公民作为政府行政行为或者市场行为的相对方，享有参与权和发言权。政府与公民的关系，不仅直接影响到行政行为或市场行为的效果，甚至影响到政府的合法性。政府以及市场化组织与公民之间不仅是管理与被管理的关系、服务提供者与服务接受者之间的关系，同时还是被监督者与监督者的关系。政府、市场、公民应该携手共赢，共同承担社会责任。我国公民参与的多中心治理模式的实现条件
研究一个国家的行政制度和行政行为时，必须进一步了解其与周围环境的相互关系。新公共服务所倡导的公民参与的多元治理模式作为产生于西方发达国家特有社会制度下的理论体系，在西方国家运用时是以发达的理性官僚制、完善的宪政体制，强烈的公民意识作为基石的。在中国目前的行政生态下，构建多元化社会治理模式必须从以下几个方面努力：
政府职能的合理界定是前提。“强政府”的社会管理，强在管理的有效性。因此，要解决好“强政府、大社会”社会治理中的政府角色的合理定位，实现“万能政府”向“有限政府”的转变。一是创新政府治理理念，建设服务型政府。在管理中体现服务，在服务中加强管理，实施人本管理，以服务人民为根本宗旨，着力发展社会事业和改善民生。政府应当把创造良好发展环境、向公众提供优质公共服务、维护和实现社会公平正义、强化科学化公共治理作为职能转变的目标。二是在市场经济条件下，政府职能主要体现在改善经济调节、加强社会管理、严格市场监管和提供公共服务等方面。作为服务型政府，其工作重点应是社会管理和公共服务。因此，凡是属于社会公共领域的事务，公民、社会组织承担不了的、市场机制也不能解决的，政府不能缺位，必须努力解决，并且要坚决管住管好。三是积极推进政府公共服务方式创新。公共服务的市场化、社会化、均等化，正在成为公共服务方式创新的发展方向。部分公共服务的提供，可以引进市场竞争激励机制，通过购买、委托代理、发包等方式交给社会组织、中介机构，由市场、社会来提供，或由城乡社区等基层组织承担，以扩大公共服务的供给，解决政府在公共服务领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，降低服务成本，提高服务质量和效率。四是进一步加快推进政企分开、政资分开、政社分开，政事分开。政府与市场中介组织要分工明确，减少政府对微观经济运行的干预。公民法人或其他组织能自己办的，就让其去办；市场机制能有效调节的，就让其去调节；行业组织和中介机构能自我管理的，就让其去管。
社会公共治理机制的建立是保障。新的社会治理模式强调由多元公共管理主体构成的网络化的公共行政体系，不同主体具有平等的地位，通过协商和合作的方式共同实现社会治理的目标，因此必须建立多中心的公共治理机制。首先，应加强制度建设，一方面强化政务信息公开的制度约束，另一方面从制度上构建多元主体参与的途径和渠道，保障其他社会组织和成员参与社会公共事务的合法权利。其次，加快公共基础领域改革，打破公共基础领域的行政垄断，积极推进公共服务的市场化和社会化进程，拓宽其他社会组织和成员参与公共服务供给的空间和领域，提升公共服务供给的质量和整体效益。再次，自觉培育社会公众参与和自我管理意识。行政职能的转变离不开社会公众的支持，而社会公众自我管理意识的增强又成为转变行政职能必不可少的外部条件。人民生活水平和社会文明程度的不断提高，为社会公众实现自我管理提供了充分的物质条件和实现手段，而政府的正确引导又成为社会公众真正实现“自治”的必不可少的条件。社会公众参与和自我管理意识的培育离不开组织上与制度上的支持与保障，通过积极推进社区居民自治，实现基层村民自治和居民自治，保护自治组织的合法权益，充分发挥人民群众自我管理和自我约束的主动性和积极性，使社会公众真正成为社会公共生活的主人。最后，大力发展社会中介组织，切实发挥社会中介组织在社
会公共治理中的作用。一方面为社会中介组织的发展创造条件，理顺社会中介组织管理体制；另一方面培育社会中介组织的自律机制，加强对组织成员的培训和管理，提升中介组织的业务素质和能力。
基层社区的健康发展是路径。社区是居民自治组织，但同时也肩负着基层自我管理、自我服务的任务，社区作为具有共同文化维系力的群众基础机构，为居住在一个固定区域内的居民，起着一种媒介桥梁作用，在基层社会管理中的作用越来越重要。因为社区内的居民具有共同的利益，面临着共同的问题，因此，公民在社区层次上的社会参与具有积极性、主动性。
社区治理模式要发挥作用，必须注意四个原则：第一，规模原则。即以最小的成本获取最大的服务，以最低规模的社区组织结构完成预期的服务目标。这一原则同时还意味着在解决公共政策的问题中，由下而上的自治过程比中央由上而下的管制过程更有效。第二，民主原则。在政策制定与执行的过程中采取民主决策的原则，让居民有充分而平等的机会参与社区事务的制定和执行。第三，责任原则。社区的成员是社区的拥有者，公共事务应以其偏好与需求为依据。因此，政府官员或民选代表所扮演的角色，应从过去凌驾于公民之上的角色，转变为支持公民参与的角色。第四，理性原则。社区主义治理模式的理性是一种类似哈贝马斯所构建的沟通理性，即所有社区成员，包括政府、民意代表、人民等，为解决公共问题理性地表达、倾听与了解自己与他人的意见、价值和选择，在共同参与中充分的理解对方。
目前，应从以下几个方面促进社区的健康发展：一是发挥社区在社会参与中的作用，健全社区党组织领导的基层群众自治制度，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。二是完善社区居民委员会组织体系，加强城乡结合部、城中村、流动人口聚居地等的社区居民委员会建设。三是积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，发挥业主委员会、物业管理机构、驻区单位积极作用，引导各类社会组织、志愿者参与社区管理和服务，推动社区服务业健康发展。四是全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明和谐的社会生活共同体。
中山市创新全民参与社会治理模式 篇6
一、解决问题：促全民齐参与
每天上下班的高峰期，在中山市各路口就会出现公共文明引导员，引导车辆、行人按序行进。自愿担任公共文明引导员的曾先生说：“每次成功劝住不文明的路人，看到道路上更加有秩序，我就会觉得很有成就感。”中山市社工委负责人介绍，随着经济的快速发展，中山市出现了本地人口与外地人口“倒挂”现象。截至2014年底，中山市常住人口达到319万，其中外来人口163万，占比超过51%，由此带来了很多社会治安问题，其中交通秩序混乱是其中之一。一方面，现有的社会治理体系很难有效覆盖传统“单位”体制外的市民群众和流动人口，致使自上而下的社会治理和服务“最后一公里”难以有效打通；另一方面，市民自下而上的参与意识和自我服务意识不断增强，社会自有活力需要有效有序激发。
针对社会实际，中山市开展了一系列全民参与社会治理行动，以问题为导向，针对不同群体需求分类动员，推动社会组织和市民等各社会主体齐心协力参与。比如，针对市民关心的“富了口袋后如何富脑袋”、“破案也难补群众伤害”、“医闹事件多发，医院能正常运转”等重大社会现实问题，通过媒体、网络讨论，开设“市论坛”对话专栏，采取上门解释、交流等多种形式，充分激发广大市民“建设更加美丽中山人人有责”的主体意识。根据不同群体的需求，以不同方式促使全民齐参与。针对本地人与外地人、大学生与中老年人等不同群体，运用不同方式动员参与，为促进新老中山人的融合，调动异地务工人员参与社区治理的积极性，推动建立了村（居）社区建设协调委员会制度和村（居）委会委员制度。目前，全市277个村（居）全部建有社区建设协调委员会，2015年召开了协商会议1390余次，协商事项1800余起，成为市民参与社区事务的有益平台。按不同参与动机以不同方法促使全民齐参与。针对参与群众的不同心理，全民参与行动从权利型、义务型、自觉型、兴趣型等出发，因势利导全民参与。
二、激发活力：促全民愿参与
善行义举榜、修身学堂、家庭教育讲座，走进中山市杨仙逸小学体育路学校，丰富多彩的德美活动让人耳目一新。“德育为先”的教育理念，培养出一批批崇尚德美的“小花”，并通过家、校互动，开展学生日行一孝、好家风建设等活动，让每名学生这朵“小花”带动一个家庭这朵“大花”，树立在家庭尽孝心、在学校献关心、在社会献爱心的观念。全民修身、全民公益，中山市从群众切身利益入手，打好“民生牌”和“民心牌”，以此推广共建共享理念，提高公众参与的主动性和积极性。
一是以民生建设激发活力。2014年，中山市用于民生的财政支出高达178.5亿元，占公共财政预算支出比重的68.3%。近两年来，“十件民生实事”全部由市民“票选”确定，随处可见的健身广场等一批“民生工程”的实现和推进，让群众切实感受到了发展实惠，由此大大激发了市民齐参与的热情；二是以多元参与激发活力。中山市开展的全民参与系列活动，件件围绕民生福祉，市民件件可以参与。在全民创业行动中，由高校教师和企业家参与组成的培训导师团队，在全市15个企业孵化基地，提供政策咨询、项目推介、创业培训等一条龙服务。截至去年底，全市共有各类市场主体28万个，平均每7个劳动人口中就有1名创业者，创业带动就业人数达210余万人；三是以身边典型激发活力。在全民修身、全民创文行动中，注意挖掘、推广身边“好人”、“典型”，开展博爱文化月、邻里文化节等“一月一主题”活动，涌现出了“中山好人”206名，其中的47人荣登“中国好人榜”；四是以重奖举报激发活力，以奖励形成正面导向，开展“车让人、齐修身、行文明”活动，共奖励12批次、3100余名文明驾驶员。
三、畅通渠道：促全民能参与
为促进全民能参与，中山市不断畅通参与渠道。每年，政府要办的民生实事都由市民投票，选出的项目都会逐步变成现实。近年来，每年都有十万多名市民通过各种渠道，参加“十件实事”投票，全民参与的和谐景象随处可见。目前，中山市已组建起市、镇两级的市民巡查队、公共文明引导队、亲子义工队、敬老爱老志愿服务队等1200余支。
中山市社工委副主任丁勇介绍说，为了促进全民能参与，中山市畅通了全民通过社会组织参与、通过基层单位参与、通过具体项目参与的渠道；出台了社会组织“1+9”政策体系，设立总额900万元的社会组织培育发展专项资金；充分发挥人民团体对社会组织的引领作用，初步形成了“枢纽组织”带动“中小组织”的发展局面，并将村（居）、厂企、学校等基层单位打造为组织群众、发动群众的重要载体。在全民治安、全民禁毒活动中，全市93%的村（居）、91%的小区达到平安创建标准；“我为中山善治献一策”金点子大赛，近两年每年都能收到800多条点子，有50多个“金点子”转化为部门实际行动，18个“金点子”通过公益创投，委托社会组织实施，探索了非基本公共服务的社会化供给模式；孤寡老人关怀项目、小区邻里互助项目深受市民欢迎，吸纳了许多热心人士参与和资助。
四、强化保障：促全民真参与
位于火炬开发区的健康花城小区深入开展全民修身行动。2015年，健康花城小区以“日行一善”为社区文化活动主题，推出了“党员志愿者结对认亲行动”，具体内容有关爱小区困难群体、启动“贫困孩子圆梦计划”、帮助百名贫困孩子圆梦等。这些活动不仅小区业主争相参与，还在社会上展现出了花城邻里相亲、文明互助的良好风貌。
为促进全民真参与，中山市不断强化、推出一系列保障措施，用行动和实效促进全民真参与。自2012年，中山市提出争创“全国治安最好城市”以来，近两年警情分别下降了11.4%和26.4%；全民治“医闹”行动实现两年零“医闹”。
用坦诚的互动促全民真参与。在全民除“三害”行动中，公开网上征集热心市民参与执行，当面“抓阄”确定明察暗访场所，对市民群众的举报实行线索必核、属实必查、异地查处，促全民真参与。
五、健全机制：促全民常参与
为使全民常参与社会治理行动，中山市坚持规划先行，在全国地级市中率先出台了中长期社会建设规划纲要。其中，围绕加强全民参与，明确了指导思想、基本目标、基本原则和保障措施，对全民修身、全民治安等行动都制订了相应的三年、五年或十年规划。此外，全民参与行动均明确了日常参与办法和激励机制，并成立了中山市社会工作委员会，在各镇、区成立基层社工委，设立市级社会管理与创新专项资金，2015年资金总额增至8460万元，十多项全民行动都相应配齐了专项财政保障经费。
2015年，中山市在总结全民参与经验的基础上，又出台了《关于进一步推动全民参与社会治理工作的意见》，以市委文件的形式，将全民参与社会治理作为全市的战略部署全面铺开，推动各个领域形成党政主导、社会动员、全民参与的治理体系。
一花独放不是春，百花齐放春满园。中山市以全民参与和全民共享开创出社会治理新局面，该市也先后荣获首批全国文明城市、全国卫生城市等称号；率先探索的社会矛盾化解协同机制、社会力量动员机制等荣获全国、全省政府创新奖等，多项社会治理创新工作走在了全国前列。
（责任编辑：徐春芳）
社会治理与治理模式 篇7
(一) 社会治理的基本概念
马克思主义认为, 生产力决定生产关系, 经济基础决定上层建筑, 任何政治因素毫无疑问必然会反映到经济因素上来。社会治理也不例外, 应当与所在历史发展阶段的社会基本状况相匹配, 恰当反应社会结构的内在需求, 只有总体把握社会经济状况, 才能有效选择社会治理的模式。
社会治理在基本概念上分为广义和狭义。社会治理从广义上说, 是指管理主体对政治、经济、文化、社会各个方面进行全面、系统的管理。而狭义的社会治理则指除政治、经济、文化系统外, 仅限于与之相并列的社会系统的管理。关于社会治理的定义, 理论界存在争议:一种观点认为, 社会治理主要是政府和社会组织对社会进行管理, 主要目的是促使社会系统协调运转, 促进社会系统的组成部分、社会生活的多个不同领域全面协调发展, 使社会发展的各个环节和谐有序进行, 达到对社会治理的组织、协调、服务、监督和控制的目的;另一种观点认为, 社会治理是存在于一定共同价值的基础上, 人们处理社会事务和提供社会公共服务, 并在此基础上进行治理的过程。社会治理主要通过社会组织和政府进行, 他们通过共同协商、研究、决策, 最终建立起社会治理的模式。社会治理的对象是社会事业、社会事务与社会价值, 其最终目标是促进社会和谐发展, 构建公平、公正的社会秩序, 从而提高社会效率。笔者认为, 立足我国当前和长远的实际情况, 同时考量价值要素、制度要素和技术要素三个层次, 由此得出结论:社会治理是指党委、政府和社会组织等管理主体通过计划、组织、服务、领导和控制, 合理配置社会资源, 协调公共利益与社会发展, 实现公平与正义目标的社会活动。
(二) 社会治理的属性
社会治理具有自然属性和社会属性。在自然属性上, 通过治理活动对社会的人、财、物资源合理配置, 有效协调产、供、销等市场要素, 实现生产力科学组织与发展;在社会属性上, 有效协调不同群体之间的利益分配, 促进人与人之间和善的社会关系, 使生产关系与社会制度协调发展。社会管理的价值与目标归根结底是为了公共利益, 实现社会的公平与正义, 使社会发展有序、健康和高效运转, 从而实现人的全面发展。正如张康之在《社会治理中的价值》一文中曾经论述到, 虽然公平、公正、秩序与服务、效率、和谐等, 都是社会治理的基本价值, 但是, 在社会治理体系中, 这些基本价值的构成方式是不同的[1]。在传统型社会治理模式中, 其核心价值体现在秩序方面。在管理型社会治理模式中, 其核心价值体现在公平与效率。而在服务型社会治理模式中, 作为一种新型的社会治理模式, 其核心价值体现在服务, 其他的核心价值都必须服务于、从属于这种价值。社会治理反映了能动与被动、自发与强制, 以及服务与管理的有机结合, 是秩序、规范与人性的综合反映, 其价值的实现需要调动方方面面的积极因素, 有效发挥社会庞大系统工程的功能与作用, 重要的是, 建立健全利益协调和社会平衡的调节机制, 遏制、减少与消除反社会的行为, 实现人与自然、人与社会的和睦相处与全面发展。
(三) 社会治理主体
社会治理的主体, 在传统社会里政府是主要的方式, 在治理的方法上多呈现为人治, 它们包揽一切事物, 对社会实施组织化管理, 以至于弱化了其他管理主体的作用, 造成管理效能低下, 寻租现象严重, 出现了畸形社会发展的不良态势。随着社会的发展与进步, 出现了许多新型的管理主体, 它与政府协同治理社会, 从而不断推动社会进步。正如治理理论创始人罗西瑙所言, 统治是政府依靠国家的强制力量来实现, 而治理是一种靠共同目的为支撑的活动, 其管理主体不一定是政府, 同样也并非完全依靠国家强制力量来实现[2]。笔者认为, 社会治理的主体:一是各级党委, 作为执政党, 党委对社会治理具有领导作用, 是社会主义建设事业的坚强核心。由于人民的利益就是党的利益, 除了人民的利益之外, 党没有特殊的利益, 所以, 党本身就是全体社会公民的代表, 因此, 作为党的具体化的各级党委是最根本、最重要的社会治理主体。二是各级政府, 政府作为社会管理的主体发挥了主导作用, 它与党委一样, 能够有效调动不同社会资源, 协调社会利益关系, 对社会稳定与发展所起的作用不可代替。三是社会组织, 社会组织作为新型社会治理主体, 其产生和发展打破了政府治理的唯一模式。一般而言, 政府治理具有强制性, 而社会组织的治理具有非强制性, 因此, 面对纷杂的社会状况, 社会组织治理比较政府治理而言有其优势。但是, 我国的社会组织起步时间不长, 尚不发达, 故其对社会治理的功效有待于进一步发挥。据统计, 截至2010年底, 我国依法登记的社会组织已经超过43.9万个。每万人拥有社会组织的数量, 法国达到110个, 日本达到97个, 美国达到52个, 阿根廷达到25个, 新加坡达到14.5个, 巴西达到13个, 而我国仅为3.37个[3]。四是公民, 公民既是社会治理的对象, 也是社会治理的主体, 如果仅仅将其作为被治理者, 那么就大错特错了。社会治理的任务就是要动员和教育公民, 将其纳入管理主体的范围, 自我服务, 自我教育, 自我管理, 进一步发挥自治功能, 才能实现有序社会目标。需要说明的是, 当前有一种怪论, 即崇拜西方的社会组织治理和公民自治, 而忽视与排斥政府治理的作用, 这是极其错误的。现在有一种观点叫“小政府、大社会”, 相对于传统的政府治理模式而言, 或许是一种进步, 但过分迷信或夸大社会组织的作用, 有意或无意的削弱政府职权, 很有可能使社会管理误入歧途。国家权力来自于人民授权的判断, 已经成为当代政治理论不可反驳的公理性论断。就我国而言, 党的领导地位的确立与巩固, 是人民协议选择的结果。从新民主主义革命时期至今, 中国人民用实际行动表达了对党的拥护和支持, 这表明党的领导地位来自于人民的授权。这个领导地位具有不可动摇的正当性, 这种正当性决定了它具有独占性、不可阻碍性、不可抗拒性和不可侵犯性。意大利学者普特南提出“强社会、强国家”[4]的治理模式受到北欧多国政府的青睐, 政府与社会合作模式的观点具有代表性。笔者认为, 我国应当构建党领导下的科学、普惠、普适的综合性社会治理体系。苏东剧变、人亡政息、社会倒退就是忽视党委和政府的推动力量之恶果。正如学者陆文荣所言:“在中国, 政府作为社会治理的主体, 其推动作用不容忽视, 因此我们在研究中国公民社会相关问题的时候必须看到, 政府这只推手仍然掌握着重要的资源, 其在社会治理的过程中扔发挥着举足轻重的作用。”[5]
(四) 社会治理、社会管理与公共治理
社会治理, 有人称之为社会管理, 也有人称之为公共治理, 甚至有人认为三者系三种社会治理模式, 往往在理论和实践上产生模糊认识。笔者认为, 三者虽然表述不同, 但在性质上具有同一属性, 基本涵义也大体一致。首先, 目的相同。均是为了发挥政府、社会和公民等多元治理主体之作用, 促进秩序优化和社会和谐。其次, 主体相同。即政府、市场主体、社会组织和公民等多元和混合的管理主体。其三, 方法相同。即均采用柔性与刚性相结合的手段与方法, 对社会进行治理。当然, 三者的不同表述也表明了治理策略与重点上的不同差异:社会管理侧重于党委和政府在社会治理中的责任, 强调其主导性价值;社会治理侧重于多元治理主体的共同责任承担, 强调其共同性价值;而公共治理更关注于公共政策、公共关系和公共产品, 强调其公众性价值。
当前, 社会治理方面存在很多问题:既有宏观上的问题, 也有微观上的问题;既有治理主体与范围上的问题, 也有功能与机制上的问题。朱勇同志将其总结为“七重七轻”:重经济建设、轻民生保障;重物质丰富、轻思想道德;重静态治理、轻动态治理;重各自为政、轻通力协作;重普遍管理、轻特殊治理;重治理管控、轻服务尊重;重实体治理、轻虚拟治理[6]。围绕上述问题与差距, 笔者认为, 社会治理的任务:一是增强治理主体对社会治理重要性、必要性和适时性的认识, 创新社会治理的思维方式, 有效调动参与社会治理及其创新的主动性、积极性和创造性;二是遵循社会治理及其创新的基本原则, 立足中国现实, 放眼世界变化, 继承和发展传统治理方式, 吸收国际文明发展成果, 使其符合人类社会发展的普遍规律;三是建立健全社会治理体系, 加强社会治理主体工作协同, 实现社会治理的制度化、法治化、人性化和科学化。
二、社会治理模式
(一) 社会治理模式的分类
向春玲教授认为, 社会治理的模式主要有政府主导型模式、市场治理型模式和社会自治治理型模式, 认为按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理模式, 应当归属于政府主导加上社会自治的治理模式[3]。学者张康之则认为, 建立在服务基础上的公共管理是一种新型的社会治理模式, 其具有明显的“德治”特征。从人类社会治理发展进程来看, 它的发展趋势是从“权治”到“法治”再到“德治”的过程。“权治”是农业社会的基本治理模式, 它的模式是用权力去治理社会, 是一种统治型的社会治理;“法治”是工业社会的基本治理模式, 人们通过制定法律、实施法律来治理社会, 是一种管理型的社会治理;“德治”是后工业社会的基本治理模式, 它是以公共管理为形式的服务型社会治理, 提倡人们用道德治理。权治、法治和德治代表了三种不同的社会治理行为模式, 在不同的社会治理中发挥着不同的作用。在统治型社会治理模式中, 以权治为主, 主要体现出来的是以法治和德治为辅助手段;在管理型社会治理模式中, 是以法治为主, 但是在法制健全和规范的情况下, 也有着权治的内容, 而德治是被排除在外的;服务型社会治理是以德治为主的, 但它把法治与德治有机的结合在一起, 当然, 在管理过程中, 也会包含一些权治的内容, 但权治仅仅存在于一些特定的领域, 并且是受到严格限制的, 且不经常使用。不论对治理方式如何表述, 但相对于传统模式而言, 在主体上范围进一步扩大, 在方式方法上内容更加丰富, 在治理功效上效果更加明显, 正如学者孙晓莉所言:“社会治理模式的变迁是对传统社会管理方式的一次重大变革, 即由行政集权式向民主式、参与型转变。”[7]不仅如此, 在目标追求上, “治理是一种新的政治型式, 实现治理的关键是建立现代宪政制度或实现宪政制度创新。”
(二) 当前我国社会治理模式的选择
社会治理的核心问题是, 恰当处理政府与非政府组织以及各类社会主体之间的各种利益关系, 倡导社会的共同精神, 即坚持政治平等, 鼓励团结与合作, 提倡信任和宽容, 强调权利和义务的一致性, 建立起政府—社会—市场良性互动的社会治理新格局。关于社会治理的路径, 学者陆文荣认为关键在两个方面:一是引导规范各种社会组织的发展, 培育时代新公民;二是重构政府和社会的关系, 既利用政府的组织资源, 又刺激集体行动的发生。并且进一步认为, 村民自治与居民自治这两种社区治理模式, 作为人民群众的伟大实践具有重要意义, 应当继续发挥其功能以适应社会管理的实践需求。学者杨党校认为, 社会是一个由低级到高级, 由简单到复杂的发展过程, 相应的, 人类社会治理也应从统治型到管理型、再到服务型治理方式演变, 在路径与对策上应从以下四个方面着手: (1) 转变政府职能, 确立服务型政府的新定位; (2) 扩大参与型基层民主, 提高社会治理的能力; (3) 根据转型时期社会利益结构的变化, 在社会治理方式上进行多元治理; (4) 倡导公共精神, 加强道德立法, 在社会治理中实行德法同构。
当前, 社会治理路径选择上的难题:一是社会组织正在孕育和发展之中, 其功效发挥随着社会主义市场经济体制的建立, 有一个不断健全与完善的过程。因此, 各级党委和政府应当对社会组织的发展给予适当、合理的支持, 促进其成熟, 并因地因时制宜, 在党委和政府的监管之下, 逐步让社会组织承担适当的管理职能。二是村民自治与居民自治, 包括商会、行业自治尚不成熟, 与传统的文化格格不入, 很多地区自治功效徒有虚名, 一盘散沙, 加重了政府治理的负担与责任。应当重构中国传统的乡土社会结构, 充分发挥基层组织和家族领袖的作用, 让新型的村民自治组织真正立足于基层社会。三是政府治理滞后, 应当更新观念, 创新模式, 强化职能, 尤其是在当前社会转型、利益格局变动的新形势、新任务下, 应当建立应急管理机制和社会风险评估机制, 提升治理能力, 有效预防和妥善处理群体性事件与突发性事件, 促进社会和谐和经济繁荣。
(三) 国家责任与社会责任分担
江平教授认为, 改革开放以来我国法治有四条主线:一是人治和法治, 二是国家与社会, 三是公权和私权, 四是从法制到法治。难能可贵地从法学的视角实事求是分析了中国社会存在的问题, 抓住了要害与症结, 展望了社会主义国家法治的进步。比如江平教授在解读国家与社会问题时认为, 以前国家对社会治理干预过多, 经济计划完全由国家行使, 甚至涉及到老百姓的日常生活、老百姓的教育、婚姻、生育等一切都没有完全的自主权。改革开放以来, 中国发生了大的变化, 给予社会和老百姓更多自治的地位。社会要讲自治, 社会也有自己的职能, 国家不应该任何事情都加以干预, 在经济发展、家庭婚姻等方面应有自主的职能。改革开放以来, 国家在社会管理方面做出了一些重要改变, 给企业松绑、给企业放权让利, 给企业更多的自主权, 这就是一个典型的例子, 国家不再来干预一切, 在教育、医疗方面社会被赋予了更大的自主权。国家和社会在改革开放过程中有着非常重要的基础作用, 强调国家的作用就是指国家依靠强制力来进行管理, 强调社会的作用更多地是强调社会公平正义。这种转变也是法律理念的转变:过去法律是国家实现专制的工具, 现在法律是实现公平正义的工具。
由于东西方在文化背景、社会基础等方面存在着差异, 所以在社会治理方式上存在着明显的不同, 正如学者马小红所言:“中国社会的治理以人情为核心, 以道德为基础, 社会治理以由里及表为主;西方社会则以理性为中心, 以制度为基础, 社会治理以由表及里为主。”长期以来, 我国社会治理的方式建立在党委、政府管理社会“一统天下”的基础之上。半个多世纪以来, 特定条件下的这种模式的确发挥了重要作用, 然而, 随着市场经济体制的建立, 社会的治理面临诸多挑战, 因此, 必须打破传统的管理模式, 建立起政府治理为主导, 社会各个部门与群体共同参与, 民众自我管理与约束的协调联动的多元社会治理结构, 即着力打造“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理新格局, 正如张越同志所言:“同频同步、共振共鸣、应时应变、自省自觉”, 从而促进社会秩序的根本好转。孙晓莉提出了多元社会治理的观点, 认为其基本内涵包括: (1) 社会治理的主体是多元的, 既包括政府, 也包括一些社会组织, 政府在社会管理中一直承担重要角色, 近几年, 一些社会非营利组织、公民社会、市场化组织的作用逐渐凸显, 其作为政府的重要补充力量逐渐发挥重要作用。 (2) 社会治理的手段是复合的, 其中既包括市场化组织通过市场化手段提供公共产品和服务, 也包括政府通过行政或者市场手段提供公共产品和服务, 还有非营利组织通过市场化手段或者社会动员手段提供公共产品和服务。多元化社会治理模式的特点包括, 多元社会治理模式的运行以法治为基础;多元社会治理是一种互动的过程, 以协商、参与机制为基础;多元社会治理主体之间是相互协作的关系, 追求公共责任的实现等。我国治理结构体现了多元社会治理思想, 一是主体多元, 既包括法官、检察官、警察、工商、税务、土地、环保等执法、司法群体, 又包括各级党委、人大、政府、政协等权力机关, 还有村委会、居委会、行业组织、社会团体及民众的广泛参与;二是方法复合, 既包括行政手段、司法手段, 也包括群众自治方式;三是以法治为基础, 该体系运行既反映了事权的运作过程, 又体现出宪法与法律的正确实施。
参考文献
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[6]李光明, 陈丽平.朱勇代表:创新社会管理要避免七重七轻[N].法制日报, 2011-03-05.
信息社会政府治理模式的转变 篇8
一、信息社会的内涵与特征
最早提出“信息社会”这个概念的是日本未来学学者, 后来西方学者对未来新技术革命浪潮到来的社会提出了各种预测, 直到20世纪80年代末才趋于称作“信息社会”, 而1999年版《辞海》中定义的“信息社会”, 将其纳入“后工业社会”中。20世纪80年代, 中国融入了信息化大潮, 90年代以来, 现代信息技术、通信技术和互联网技术的发展和应用, 使我们进入了信息社会的新时代。
信息社会也可以称作信息化社会, 就是信息将起主要作用的社会, 就是以计算机和网络技术为基础而形成的生产方式和社会关系。国内学者认为信息化是一个在农业、工业、服务业和科学技术等社会生产和社会生活各个方面应用现代信息技术, 深入开发、广泛利用信息资源, 加速现代化的过程。信息在各个领域的普遍应用, 已经成为社会生产力和人类文明进步的新的强大动力。
以计算机、网络技术为基础的信息社会, 其本质是生产力的不断发展和生产关系的不断调整, 它有着不同于传统工业社会的特征:第一, 社会生活计算机化、自动化, 人们的生活模式、文化模式的多样化和个性化加强;第二, 信息知识和技术的运用成为促进经济增长和发展的重要动力;第三, 电子政务得到推崇, 政府与公众的沟通加强化、公开化;第四, 社会结构倾向扁平化, 包括政府组织结构和商务活动领域;第五, 公民主体地位得到增强, 信息技术为公民个人参与政治和社会事务, 并且表达个人意愿提供了可能性。
二、信息社会对政府治理模式变革的内在诉求
传统的政府结构式层级的金字塔式结构, 上尖下宽, 呈现出条块分割、等级森严的格局, 而信息技术则打破了政府组织部门间的物理界限, 等级制权威被消解, 信息得以在政府部门间全面的、准确的流通, 信息的传播者同时又是信息的接收者。信息技术高速发展的信息社会使得政府不能以传统的模式来进行治理, 并且对政府治理提出了更多更高的要求。
1、信息社会的发展要求政府治理更加强化服务功能。
政府服务能力主要是对政府外部而言, 它体现在政府对信息的反应能力、信息处理能力以及决策能力当中。在信息量大、传播速度快、影响范围广的今天, 为了达到一种更理想的政府治理模式, 政府应该利用信息技术提高政府服务水平。
政府服务能力首先体现为政府对信息的反应能力。政府的反应不仅仅包括回应现存的问题, 也包括主动公开相关信息。传统社会中政府对社会公共信息的反应速度和处理方式已经在挑战着公众对政府的信任, 政府公信力在减弱, 政府权威受到挑战。而现在, 人们利用信息和网络技术将在第一时间内运用多种途径获知社会信息, 并且参与讨论, 自由的表达自己的见解, 他们更加期望在最快的时间内得到政府对公共信息的回应, 权威声音在热点问题上不语、失语或者妄语, 都有可能使一个小问题处于不可控制的态势当中。信息的传播速度要求政府对信息做出反应的速度与之成正比。
信息处理能力也反应着政府服务能力。并不是所有信息都于政府进行治理有用, 面对如此全面而迅速的信息传播量, 正是考验政府对信息进行甄别、筛选以及加以利用的能力。硬件设施的配备则显得必不可少, 政府治理需要依赖计算机、网络和电信设施等手段, 为政府公共服务提供物质保障。如何在在最短的时间内选取最有用的信息来帮助政府进行社会治理, 是政府迫切需要解决的问题。
政府服务能力还体现为政府的决策能力。盖伊·彼得斯认为, 几乎在任何政治体制中, 官僚机构中的低级员工对政策都有相当的影响力。为了做出正确的决策, 政府必须广泛吸收信息, 接纳低级员工和社会公众的参与, 与此同时也要避免广泛吸收信息造成的行动迟缓等问题。信息失真是造成决策失误的主要原因。毋庸置疑, 政府需要依赖各种途径获取信息, 为做出正确治理决策提供条件。网络技术的发展, 使政府管理人员不必受到时间和空间的限制而随时可以得到合适的信息。也正是因为信息获取的方便, 使得政府决策数量激增、决策内容多变、决策形式多样。所以, 信息社会客观上要求政府必须提高就近决策、及时决策和正确决策的能力。
2、信息社会的发展要求政府治理更加强化管理能力。
政府的管理能力主要是对政府内部而言, 它体现在组织结构趋于扁平化、信息人才的配备以及开放性监督这几方面。
政府治理变革首先需要政府组织结构做出相应转变。传统层级制政府中, 信息的传达必须从上之下, 层层沟通, 信息的决策也需要从下至上, 层层请示, 这种模式无法保障信息传递的真实性和快捷性。因此, 层级结构显得理所当然。而当今信息社会, 信息资源已经初步实现共享, 信息可以跨层级、跨部门、跨地域流动, 政府部门管理幅度大大增加, 政府中间管理层则是多余而且浪费的, 政府组织结构走向扁平化是信息社会的内在要求。退去了部分层级节制束缚、减少了中间管理层功能的组织, 在走向扁平化的过程中如何结合信息技术水平做好底层管理人员的管理工作, 是政府必须考虑的重大问题之一, 因为底层管理人员需要具备高度的责任感, 他们每天都在负责执行某些政策、措施等, 掌握着大量真实的信息, 对他们的管理工作是不能大意的。
信息技术的运用需要依靠信息人才, 信息社会的发展也需要信息人才的推动。人才是政府治理的最大资源。以往的政府公务员主要依靠传统手段处理公务, 属于体力操作型。信息社会信息知识更新速度快, 不仅要求政府配备先进的办公及网络设备, 而且要求政府公务员能够熟练使用信息技术, 不断更新知识, 改善知识结构, 提高信息识别和应用能力, 增强不良信息抵御能力, 形成一批知识智能型信息人才。
信息社会要求政府实行开放性监督。所谓开放性监督就是接纳社会公众参与监督政府治理工作, 不仅仅局限于政府内部的职能监督。随着信息社会的发展, 社会公众已经不再是以往被动的接受信息和等待政府对公共事务做出反应, 而是更加主动的寻求信息, 并且督促政府建设。他们希望了解更多的政务信息, 渴望政府为民众办更多的实事。现代组织理论认为, 任何组织的变革通过扩大参与面和参与的程度, 都可以克服对变革的阻力。因此, 广泛吸收社会公众通过新闻媒介、网络技术、电子信息技术等方式了解政府工作动态, 获得政府行政人员的工作情况, 监督政府运行状态, 表露民众心声, 从而促使政府改进内部管理, 实行科学决策, 进行廉政勤政建设是大势所趋, 是适应时代发展的必然要求。
三、信息社会条件下政府治理模式变革的对策建议
信息技术的发展实际上是生产力的发展, 生产力和生产关系的变革必然引起上层建筑的变革。政府拥有社会中的绝大部分信息, 信息社会的发展要依靠政府进行推动, 政府为了适应信息社会的发展必须对自身的治理方式进行变革, 充分利用信息资源, 使得政府治理更加有效。信息社会要求政府强化公共服务和管理功能。因此, 政府及时更新治理理念, 运用各类现代信息手段, 打破政府物理界限, 充分整合社会信息资源, 提高政府治理有效性, 满足政府内部和社会公众对政府公共管理和服务的期望就显得迫在眉睫了。
1、为了适应信息社会、推动信息社会的发展, 政府应及时更新治理理念:平等对话
平等对话的治理理念是政府相对于社会公众而言。政府治理模式的变革是一个系统工程, 需要在各个方面做出努力, 理念的更新便是第一步, 是当务之急。在信息社会这样的大环境下, 每一个信息的传播者都是信息的接收者, 等级制的权威已经被减弱。信息社会给社会公众提供了一个完全自由开放的平台, 每个人都可以自由的表达自己的思想、见解、态度和情感, 但其中也不乏各种恶意行为, 扰乱平台安全和秩序。在这个平台中, 个人的自由表达和人与人之间的互动可以使得某件事情收到关注, 并产生燃烧效应, 最终形成公众舆论。而信息社会的公众舆论具有影响大、多元化、波及范围广、矛盾尖锐等特征, 因此, 政府引导舆论的压力就非常大了。
在舆论引导工作中, 最根本的问题不是压制它, 而是明确社会公共利益的所在, 然后取得社会公众的认同, 与社会公众达成共识。李普曼认为:“当代最为重大的革命不是经济革命或政治革命, 而是一场在被统治者中制造同意的艺术的革命, 在新一代掌权者的政治生活中, 劝服已然成为一门自觉的艺术与大众政府的常规器官。”这句话深刻的揭示了政府舆论引导的本质。那么, 如何在如此复杂的环境下形成普遍认同?政府必须放弃官僚思想, 放低姿态, 用真诚的态度、平等的身份对社会公众因势利导, 通过平等对话来让公众和政府互相理解, 达成共识, 从而推动公众舆论往有利于社会公共利益的方向发展。
平等对话最重要的是姿态的问题, 姿态不是做给公众看的, 而是秉承着真诚的态度, 站在公共利益的立场, 真心和公众交流, 高高在上的官僚主义是无论如何也不能赢得公众的真心的。在现实社会中, 我们不乏听到人们对于政府部门“门难进、事难办、脸难看”的评价, 不仅如此, 较低层级的政府部门对于较高层级的相关部门也都有此评价。我们政府在埋怨与比自身“衙门大”的部门打交道或办事情时候的艰难的时候, 却往往并没有想到, 在自身与公众打交道的时候, 自身也同时在扮演公众眼中的“大衙门”角色。公众在与政府进行交流的过程中, 最先接触的便是政府的态度。平等对话是不把社会公众当成可供操作的客体, 不把政府的思想强制灌输给公众, 不是想方设法开脱责任, 不与公众站在对立面, 不是隐瞒或故意延缓信息。而是以真诚的态度面对公众, 以从公共利益出发的言语打动公众, 以合理的速度满足公众正当的知情权。
2、为了适应信息社会、推动信息社会的发展, 政府应及时再造组织机构和运行机制
“政府再造”是20世纪90年代发展起来的一种理论, 政府再造组织机构和运行机制是相对于政府自身的机制而言, 是政府再造的重要内容。它是指政府对原有的组织机构和运行机制进行重新思考和再设计, 获得根本性的转型, 以提高组织效能、运行效率、组织适应性和创新能力。
“任何成功的制度都会变成其过去成就的受害者, 最终都要不断的变化。”美国克林顿政府曾开展了一场声势浩大的重塑政府运动, 以企业政府理论为指导, 提出创建一个工作更好、花费更少的政府;英国政府在撒切尔夫人和梅杰任首相期间, 以针对问题、提出相应改革方案的方式进行了一场激进的政府改革, 改善了公共服务的品质, 增进了资源运用的最大效益;新西兰的带有系统、深刻、激进和全面特征的行政改革被许多国家公认为公共部门行政改革的典范。西方国家的政府再造实践说明政府角色和职能的转变是一个共同的趋势。政府再造是一个过程, 而不是一个结果, 西方国家在这方面虽然有些实践, 但是也还处在继续探索和深化过程中, 因为, 条件是随着社会发展、环境变化而变化的。这些国家的政府再造给我们提供了经验, 但我们必须根据自己的实际情况, 制定出切实可行的改革方案。
政府组织机构和运行机制再造是一项长期和持续进行的艰巨工程, 必须构建一个清晰的目标和一套完整的策略。信息社会中信息网络技术的发展和其在现代政府管理中的广泛应用, 使得政府组织结构向扁平的、网络式结构转变, 政府将减少纵向层级的划分, 增加政府服务内容, 拓宽服务领域, 形成政府组织扁平化结构;而网络式格局便是通过信息网络技术, 将政府的各个部分重新整合, 彻底打破层级界限, 使得信息得以全方位、多层次、跨时空进行互动传播。这一改变有利于处在政府底层的人员感觉到在决策中可以发挥更多的洞察力和专业能力, 并因此受到激励而提供优质服务, 因为, 控制性的层级节制只能阻碍组织良好的绩效。不仅如此, 对公众提供关于公共政策的意见和建议也是极大的便利, 公众和底层人员对决策有相当的涉入时, 扁平的组织结构也有利于进行控制以保证公共利益的实现。
3、为了适应信息社会、推动信息社会的发展, 政府应发展电子政务建设, 推动管理方式的更新
管理方式的更新是政府相对于政府内部人员、企业和市场而言。在现今信息时代中, 信息无疑是导致市场失灵和政府失灵的重要因素, 运用现代通信技术、信息网络技术手段提高政府管理和服务的效率是我国政府改革的重要内容, 政府进行宏观调控的主要手段也是经济与信息调节手段的综合。在新的环境中推行政府治理模式的变革, 不仅需要合适的治理理念的引导和合理的运行机制的支撑, 更加需要新的管理手段, 也就是新的管理方式。
发展电子政务建设, 推动政府管理方式的创新是我国政府适应经济全球化和信息化的重要手段;是推动政府职能及时转变成以公共服务为主, 以行政管理为辅的重要力量;是实现政府管理制度更大的弹性化的重要途径。电子政务是信息技术进步和政府体制创新相结合的产物, 是政府治理模式发展的要求和依托, 加强电子政务的运作打破了政府内部以及政府和外部沟通交流的时间和空间限制, 不仅能简化政府工作流程, 提高政府工作效率;还能增强政府工作的透明度和公开性, 提高政府公信力, 为政府树立良好的形象, 实现公众与政府的信息对称;它的建设对政府人才素质和管理水平的提高也是一个很好的激励机制。
发展电子政务建设, 推动政府管理方式的创新, 最重要的就是要立足我国实际情况, 同时注重借鉴国外政府管理方式创新的成功经验, 加强对信息和网络系统的安全设计工作, 因为信息安全至关重要, 也是电子政务建设和运行最为基本的前提, 人们往往会一味地要求政府满足公众的各种信息要求, 政府部门也可能一味地追求电子政府的建设, 而忽略其安全维护工作。政府部门的领导和公务人员必须首先从思想上意识到, 电子政务的推行在管理方法、组织架构、管理效率、运行环境等方面已经完全不同于传统的政府管理方式;其次, 电子政务是需要人来推行, 政府应该对内部公务人员进行相关方面的技能培训, 提高他们的管理能力和综合素质, 同时, 也要注重对掌握现代信息技术且懂得政府管理的人才的引进, 和不适用现代信息管理的公务人员的退出;接下来就是电子政务的实施, 在实施的过程中要注重信息资源的整合和重组, 并且及时更新和维护。
摘要：信息技术、通信技术和互联网技术的发展, 对人类生活的各个方面都产生着巨大的影响。信息社会推动行政发展的主导力量便是以网络为主的信息通讯技术。处在信息时代的政府作为社会中信息量的最大拥有者, 承担着信息传输的重要责任, 也面临着信息社会发展提出的种种挑战。为了适应当前信息社会发展的新形势, 传统的政府管理模式不得不作出相应的变革, 这一变革的范围涉及规制、机构、管理方式及治理理念等价值层面。
关键词：信息社会,治理理念,组织机构,管理方式,电子政务
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基于社会责任的公司治理模式研究 篇9
公司治理起源于在所有权与经营权分离的条件下, 由于所有者与经营者利益不一致而产生的委托———代理关系。尽管公司治理这一术语在今天己经被广泛的使用, 但由于理论界并没有达成共识, 不同学者在使用这一术语时, 所指的范围、含义及强调的重点和目标有很大的出入。但总的来说, 公司治理有广义和狭义之分。狭义的公司治理是指所有者, 主要是股东对经营者的一种监督与制衡机制。即通过一种制度安排, 来合理地配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。广义的公司治理则不局限于股东对经营者的制衡, 而是涉及到广泛的利益相关者, 包括股东、债权人、供应商、雇员、消费者、政府和社区等与公司有利害关系的集团, 考虑公司活动对社会的一般影响。本文倾向于在责任的基础上从更广泛的角度对公司治理进行研究。因此, 将公司治理定义为用来协调和控制公司的利益相关者之间的利害关系和行为的法律、制度、机制和结构安排。
传统的公司治理模式为“股东至上”的一元治理模式。在传统公司治理模式的作用下, 公司行为对社会产生了一系列的负面影响, 这些影响使管理者开始反思公司治理模式的有效性问题。于是, 一种与传统公司目标定位不同的命题———企业社会责任应运而生。
顾名思义, 社会责任是指一个组织对社会应负的责任。本文中所指的社会责任仅指Corporate Social Responsibility (CSR) 公司社会责任或企业社会责任。对于企业社会责任, 学术界并无统一定义。除了各学者分析企业社会责任的视角不同外, 更重要的是企业社会责任的内涵和外延随着经济社会的发展而不断地变化。针对不同的研究领域与研究目的, 学者对社会责任定义的侧重点有所不同, 但一般认为, 广义的企业社会责任就是指企业在创造利润、对股东利益负责的同时, 还要承担对员工、消费者、环境和社区的社会责任, 包括遵守商业道德、安全生产、职业健康、保护劳动者的合法权益、保护环境、捐赠公益、支持慈善、保护弱势群体等。
企业社会责任问题的产生直接导致现代公司治理理论的兴起。企业社会责任与公司治理结合在一起成为公司治理一个新的发展方向。虽然从表面上看, 公司治理与企业社会责任是一个仁者见仁智者见智的问题, 它们似乎分属于不同的领域, 但此问题却是产生于一个共同的基础:公司固然是以营利为宗旨, 但是营利与承担社会责任并非必定发生冲突, 冲突并非必定不可调和, 公司完全有可能同时达到这两个目标。公司治理和企业社会责任两者相辅相成, 紧密相连。
从当今世界经济的发展态势来看, 人们对环境、社会问题越来越重视, 公司要实现长期发展仅考虑对股东负责是远远不够的, 还必须考虑对其他各方利益相关群体负责, 承担起相应的社会责任, 把公司的发展融入全社会的发展之中, 实现公司的可持续发展。但是, 社会责任的履行不能只停留在道德层面上, 要具体实施, 只能落实到企业或公司的治理环节中, 良好的公司治理有利于社会责任的实现, 同时也有利于各界对企业履行社会责任情况的监督。同时, 从公司治理发展的过程可以看出, 企业社会责任又能够推动公司治理的有效改善与良性发展。可以说:公司治理是企业社会责任得以实施的重要途径, 社会责任能够推动公司治理效果的提高;公司治理必须承担社会责任, 承担起社会责任才能实现有效的治理。
2 基于社会责任的公司治理模式的构建
根据广义的公司治理定义, 完整的基于社会责任的公司治理模式应包括两个方面的内容:一是公司内部股东大会、董事会、监事会及经理层等权利机构之间的制衡关系并形成相应的组织内部结构;二是市场、社区和政府等外部力量对公司治理的监督机制。因此, 基于社会责任的公司治理是联系企业内部以及外部利益相关者的正式和非正式关系的一套结构和制度安排。
2.1 董事会的构建
董事会是公司的经营决策机构, 也是股东大会的常设权力机构, 行使公司的决策权力。基于社会责任的公司治理模式下的董事会主要由股东代表、债权人代表、员工代表和外部的独立董事共同组成。股东、债权人和员工都在企业中投入了相应的资产, 他们更容易获得企业的内部信息, 他们的切身利益也与公司的经营绩效密切相关, 这些都为他们参与公司治理提供了基础。外部的独立董事通常是与企业没有直接利害关系的一类群体, 他们的主要职责是制衡公司的执行董事。他们可以不受利益的局限而公平地对待全体股东、董事、管理者和员工等, 维护利益相关者和整个社会的权益。引入外部的独立董事可以更好的监督企业履行对各方利益相关者的利益承诺。
在选择债权人代表的时候, 可以借鉴德日银行委派代表进入公司董事会的做法, 选择企业借款数额较大的债权人进入董事会。在公司经营状况良好的时候, 债权人主要是监督企业的经营行为, 而不会参与到具体的决策执行过程;当公司经营状况出现较大问题, 影响债权人的利益时, 他们就应该获得权力, 参与公司决策的执行过程。在选择员工代表的时候, 其人数应该与股东人数在数量上大致相等, 其参与公司治理的方式应该与股东相同, 不应仅限于参与诸如工资和福利等问题的决策活动。在选择外部独立董事的时候, 必须严格审查制度, 确保其独立性, 同时独立董事选择的范围也应该尽可能广泛一些, 而不仅仅局限在某一领域。对于独立董事在董事会中所占比重的问题, 应该由公司的经济实力和社会影响力等条件决定, 但是, 据经济合作与发展组织的调查显示:在世界大多数国家和地区, 独立董事的作用日益受到重视, 其在董事会中所占的比例也越来越高。
2.2 监事会的构建
监事会是公司的监督机构, 其职能是依法对董事会和经理的行为进行监督, 以防止其违反国家、社会、公司和股东利益的行为发生。传统的监事会代表股东或职工对公司实行监督活动, 而基于社会责任的公司治理模式下的监事会则代表更加广泛的利益相关者群体来监督公司的活动。基于社会责任的公司治理模式下的监事会由股东监事、员工监事、债权人监事和其他监事这四类组成。其中股东监事由股东大会推选。员工监事由职工代表大会民主推选, 其人数应该与股东监事的人数大致相等。选择企业借款数额较大的债权人进入监事会, 其代表的推选可以借鉴德日银行委派代表进入公司监事会的做法。其它监事应包括除股东、员工和债权人之外的利益相关者, 在每一类利益相关者中都要推选出代表进入监事会, 但对于像政府、社区等这一类有强制权力的相关者, 由于他们可以通过制定法规来约束公司的行为, 因此他们在监事会中代表的数量不宜过多;其他监事应该是外部的独立监事, 其组成方式、资格限制和比例要求都可以参照外部独立董事制度, 譬如, 外部独立监事占监事会成员中比例也至少为三分之一。
2.3 外部竞争市场的构建
仅通过完善公司的内部治理结构来保护利益相关者的利益, 使企业承担社会责任是不够的, 还需要构建与企业社会责任相适应的公司治理的外部竞争市场环境。在完全竞争的外部市场中, 可以通过完善产品市场、劳动力市场、资本市场和并购市场来促使企业履行社会责任。
在产品市场上, 企业主要对消费者和供应商履行社会责任。在完全竞争的产品市场上, 企业与消费者和供应商之间的关系都是双向的。如果企业生产劣质的商品, 消费者可以很容易地选择其他企业的产品, 当很多的消费者拒绝某企业的商品时, 企业将会有停产或退出市场的风险, 如果这一情况发生, 则企业也将影响供应商的商品销售, 给供应商带来危机。因此, 构建优胜劣汰的完全竞争市场, 需要打破商品的垄断地位, 建立利益相关者之间利益的联动机制, 监督企业责任的履行, 使企业不断提高产品质量和服务水平, 通过履行社会责任来获利。
在劳动力市场上, 企业主要对员工和管理者负责。在完善的劳动力市场上, 当员工或管理者的利益得不到实现的时候, 他们可以选择离开企业, 这时企业将丧失重要的人力资本。构建完善的劳动力, 需要建立规章制度, 保障劳动者的合法权益, 严厉处罚损害员工和管理者利益的企业, 鼓励保护劳动者利益的企业, 同时, 还要形成企业、员工和管理者之间的互动机制, 员工和管理者在劳动力市场上的自由流动能促使企业履行社会责任。
资本市场主要是指为企业提供融资渠道的市场。完善的资本市场可以降低企业的融资成本, 提高企业的融资速度, 同时也能够约束企业的行为, 防止企业非法融资, 降低企业的金融风险, 保护大多数相关者的利益。构建完善的资本市场, 首先需要企业对外提供真实可信的财务数据, 便于监督;其次还需要在资本市场上建立健全管理和约束机制, 增加企业违反社会责任的成本, 约束企业履行社会责任。
兼并市场也可以看作是一种公司的控制权市场。如果外部存在完善的兼并市场, 投资者可以买下公司的股票, 获得公司的控制权, 并以公司的长远利益和对各方利益相关者负责为出发点, 对公司进行重组, 改善公司的经营状况。构建完善的兼并市场, 需要通过立法来约束经理在并购时考虑公司的长远利益, 防止短视行为和恶意收购行为的发生, 通过兼并实现公司和各方相关者的利益, 而不是少数投资人的利益。
2.4 信息披露机制的构建
信息披露制度是公司治理的重要内容, 通过公司所披露的信息, 相关者可以衡量公司治理的水平, 监督公司的经营行为。但传统的信息披露只集中在财务信息上, 通过对外发布财务数据来监督企业的经营状况, 这种信息披露机制反映了资本投资者的利益, 只起到监督企业经济责任履行情况的作用。对于其他的利益相关者来说, 要监督企业社会责任的执行情况, 就必须要求企业披露社会责任信息。企业社会责任信息包括企业的社会责任有那些、企业的执行情况如何、企业履行社会责任的成本及其给社会带来的收益有多大等。构建企业的信息披露机制, 一方面需要企业明确信息披露的内容和模式。信息披露的内容应该包括:企业的社会捐赠情况;企业参与环保事业的情况;企业提供产品的社会评价情况;企业的年度财务状况;企业中员工的福利待遇情况等。信息披露的模式可以借鉴国外的相关经验, 采用会计与非会计相结合的方式。另一方面, 为保证企业披露的社会责任信息的真实可靠性, 政府需要制定严格的惩罚措施, 对于有意提供虚假信息的企业应该严厉惩处。
2.5 政府监督机制的构建
公司治理结构和市场机制都有可能失效, 在这种情况下, 为了保证治理的水平, 平衡公司各方利益相关者的利益, 整个社会体系中就必然存在一些公司治理的外部制约因素, 这个时候政府的法律法规就承担着这样一种角色。政府主要运用经济、行政、法律等手段对公司进行监管, 以便从根本上规范公司运作, 充分发挥公司制度应用的价值。政府监督机制的建立与完善在规范企业履行社会责任的行为方面有十分重要的作用。政府的监督机制包括:监督企业的外部竞争市场是否公平、监督企业信息披露是否真实可靠、监督企业行为是否侵犯多数利益相关者的利益、为新闻媒介和社会公众提供一个可以自由发挥监督权力的平台、为利益受到损害的利益相关者提供维护自身权利的有效渠道等。在建立政府监督机制的过程中, 政府应最大限度地提升公司的运作效率, 不能因为过于严格的监管而扼杀企业的运作效率。
与政府相比, 社区在监督企业行为方面的能力要弱很多, 因此, 社区可以通过政府代理行使权力参与公司治理, 或者借助政府的法律、行政手段影响公司的经营行为。当然, 社区对公司施加影响应由被动接受转换为主动参与, 通过积极为企业提供治安、基础设施等方面的必要保障, 建立沟通、协商和合理的治理模式, 减少公司和社区的矛盾冲突, 弥补正式合约治理机制的不足, 从而使企业的生产经营活动得以正常进行。
2.6 公司治理文化的构建
构建有效的公司治理模式可以通过改善公司治理结构、完善外部竞争市场、强化信息披露机制和加强政府监督机制等方面着手, 但是, 依赖法律和制度来解决公司治理问题存在着成本高、效果被动和运行缓慢的缺点, 这个时候就需要用伦理道德和文化治理来补充上述治理中的不足。
公司文化是一种弥漫于公司组织各方面、各层次的价值观念、思维方式和行为习惯, 公司治理文化是指公司股东、股东会、董事会、监事会以及经理等公司治理的重要组成部分在公司运作过程中逐步形成的有关公司治理的理念、目标、哲学、道德伦理、行为规范、制度安排及其治理实践。通过建立一套伦理道德支持体系以及根植于人们心灵深处的价值观念, 能够妥善处理各方权、责、利关系, 实现各方利益的制衡并促进利益相关者的共同发展。构建公司治理文化包括:建立综合考虑各方利益相关者利益的公司治理理念、树立以实现各方利益相关者的共同利益为目标的公司治理目标、在公司内部形成重视利益相关者的文化氛围等。
目前, 虽然有很多学者将社会责任与公司治理结合在一起进行研究, 但是这项研究仍处于探索阶段, 相关理论还很不成熟, 并且不同的国家也存在不同的利益相关群体, 同时传统公司价值观对公司治理的影响还十分普遍。另一方面, 建立基于社会责任的公司治理模式, 必然会增大企业投入的成本, 对于大型企业来说, 考虑社会责任是公司长远的发展目标, 应当坚持。但是, 对于小型企业来说, 由于自身实力、成本等因素的限制, 如何建立既能满足相关者对企业履行社会责任的要求又适合企业规模的治理模式, 还值得进一步研究。
摘要：从企业的发展历程可以看出, 公司治理的出现显著地提高了公司的经营和管理水平, 但公司在追求经济发展的同时也给社会带来了许多问题。从社会责任的视角出发, 对公司治理模式进行研究, 既能满足企业对公司治理水平的要求, 又能满足社会各界对企业履行社会责任的期待, 对于完善目前的治理模式具有重要的意义。
关键词：公司治理模式,企业社会责任,结构,机制
参考文献
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社会治理新模式 篇10
一、全球核心价值理念需要地方治理过程中地方的认同
相同的、一致的价值理念或生存、发展观念可以调和、缓解、消除彼此之间的矛盾和冲突。这种全球价值理念的推崇, 并不是说对民族文化的磨灭, 甚至趋同。而是为了人类更好地生存和发展, 在全球范围归结出的共同的理想目标, 是诸多目标中最本质, 最根本的东西。全球治理委员会在《我们的全球之家》中写到:“要提高全球治理的质量, 最为需要的, 一是可以在全球之家中指导我们行动的全球公民道德, 一是具备这种道德的领导阶层。我们呼吁共同信守全体人类都接受的核心价值, 包括对生命、自由、正义和公平的尊重, 相互的尊重、爱心和正直。”在这种价值理念的指导下, 有利于形成人们良好的道德规范, 明确人们各自的权力与义务。
二、全球规制的建立需要考虑到各地方治理的不同国情, 体现公平原则
全球规制 (global regimes) 就是维护国际社会正常的秩序, 实现人类朴实价值的规则体系。具体包括用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议、程序。国际规制的职能、所涵盖的地域和人员都极为广泛。从职能上说, 它包括了像北极熊保护协议这样比较狭窄的内容, 又包括了像南极洲和外层空间保护这些更加宽泛的内容。从地理上说, 它的范围可以像北太平洋上受到严格限制的能够从事海豹毛皮贸易的地域那样狭窄, 也可以像管理国际航空运输或核试验控制的全球性体制那样宽泛。在成员方面, 国际规制既可以像国际北太平洋渔业协会下成立的公海渔业协会那样只有两三个成员, 也可以像防止核武器扩散组织那样有100多个成员。 (2) 正如罗西瑙所言, 正是由于国际规制在维护当代世界秩序中的实际作用, 在国际生活中才会出现一种“没有政府的治理”的新治理体制。
但在一些大国霸权主义和强权政策下, 在全球规制的制定中往往以一国或少数国家的意志为依据, 忽视个别小国的实际发展进程和具体国情, 导致规制的公正性失衡, 更多地向资源占据优势者倾斜。
三、全球治理的实施需要地方治理的参与
对全球治理实施过程中行动主体的探讨, 对有些人来说, 全球治理意味着建立一个世界政府来制定法律和政策。对另一些人来说, 它意味着简单地建立一些得到主权国家支持的促进共同理解和行动的制度。今天, 虽然仍有一些思想家支持一个世界政府, 更多的人则关注从其他实体产生和支持下的制度化权威。
如今在全球治理过程的行为主体主要包括:各国政府、非政府组织 (公民社会组织) 、跨国集团。甚至于一些学者所提出的少数精英人物。例如斯蒂芬·吉尔、罗伯特·考克斯和马丁·休逊等强调“全球精英”在全球治理中的作用。
例如在涉及全球性的一些公共事务领域, 非政府组织 (公民社会组织) 所处的地位和所发挥的作用不可忽视。相继担任了服务提供者、灾害救济者、政策分析者和推荐者、社会学习和问题解决者、地区冲突的调节者等多种身份。据国际组织年鉴统计, 这种非政府组织 (公民社会组织) 的规模和数量正在逐年攀升, 相比与过去10年已经增长了4倍。
四、全球治理的内容需要以地方治理的利益为出发点和归宿
全球治理包含政治、经济、社会等各个领域, 相应地, 全球治理的内容也就纷繁复杂。目前各国学者提出的需要对全球治理加以关注的问题, 包括:全球安全 (包括国家间或区域性的武装冲突、核武器的生产与扩展、大规模杀伤性武器的生产和交易、非防卫性军事力量的兴起等) 、生态环境 (包括资源的合理利用与开发、污染源的控制、稀有动植物的保护) 、国际经济 (包括全球金融市场、贫富两极分化、全球经济安全、公平竞争、债务危机、跨国交通、国际汇率等等) 、跨国犯罪 (例如走私、非法移民、毒品交易、贩卖人口、国际恐怖活动等等) 、基本人权 (例如种族灭绝、对平民的屠杀、疾病的传染、饥饿与贫困以及国际社会的不公正等) 等等。 (3)
在设定全球治理所涵盖的范围时, 要更多地考虑到大部分国家, 多数地区的利益需求, 同时, 内容的包含面要尽可能广泛, 尽量解决一些关乎地方治理中的关键性和危机性问题。
五、全球治理的绩效需要各地方治理的监督、检验和评价
公共管理理论探讨中, 很多学者提出要把公共事务的执行者和绩效评估的检验者相分离, 安排由不同的人员或组织来承担政治和行政两种不同的职责。在全球治理过程中, 也需要一些地方组织和政府的监督和考评。这不仅有利于地方治理更多地关切全球治理事务, 并且参与到全球治理的过程来, 而且有利于全球治理各项事务公正、有效地执行。
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社会治理新模式 篇11
关键词：乡贤理事会；云浮；农村社会治理
中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）04-0074-05
中国新农村建设推动并加速了中国乡村从传统农业社会向现代农业社会的转型，使农村的政治、经济和社会等各个领域发生重大的变革。随着农业税的减免，农民负担显著降低，生活水平也明显提高，乡村社会利益格局也逐渐向多元化方向发展，现代精神文明开始在农民思想中萌生、发展。但是，新农村建设实践过程中同样有着诸多的问题和矛盾，因利益格局多元化，农村问题也变得越来越错综复杂，乡村治理依旧困境重重。因此，如何让全社会反哺农村，让多元力量都积极投身于新农村建设？如何充分挖掘农村原有的社会资源，解决农村目前存在的突出问题？如何凝聚社会力量、协同共治，破解当前农村人才、资金外流，出现“空心化”等难题？以及如何提升农村自治能力等，已经成为政府和学界绕不开的话题。因此，笔者以云浮市自然村乡贤理事会建设为例，研究和探索农村治理模式，寻找一个适合中国农村建设的缘人情、顺人性之农村社会治理模式。
一、古代乡绅宗族模式与自然村乡贤理事会模式的异同
数千年的中国历史发展中，乡村治理主要经历了三个历史阶段的变迁，即乡官制时期、转折时期和职役制时期。各个历史朝代虽有着不同的社会治理模式，但其一直以乡里制度和保甲制度作为主线。宋代后，中国古代乡村治理进入到第三个阶段，即从王安石变法一直延续至清代。乡村治理中，乡里制度转变为职役制，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级，县作为了基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，主要以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士为纽带而建立起来的乡村自治政治[1]。这种治理体制，笔者将其称为“古代乡绅宗族治理模式”。该模式有很多成功经验值得我们总结和借鉴、传承与创新。例如，它以血缘为纽带，有利于团结族人和同村人；以祭祖、扫墓等仪式来收族、敬宗，有利于家族团结和稳定；以顺人性、缘人情来管理族人，人们敬长者、尊者，爱幼者、弱者，能赈贫、收族，甚至管摄族人生老病死，有利于提升族人生活幸福感；以祠堂文化作为血缘、族缘以及祖根文化的标志，使族人能返始报本，懂得感恩；以扬祖先之崇拜信仰，进行传统伦理教化，培养族人和村民的伦理意识，有利于全族一家、全村致和。北宋，《吕氏乡约》中规定“凡同约者，德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤，有善则书于籍，有过若违约者亦书之，三犯而行罚，不悛者绝之”[2]。这里，它不仅规定了乡约成员间关系的准则，也建立了奖善、惩恶的运作机制，设有“约正一人或二人，众推正直不阿者为之，专主平决赏罚当否”[3]，且负有调解纠纷之责。
2011年6月，广东省云浮市政府进行了农村自然村治理的试点改革，并推广自然村乡贤理事会模式。笔者先后多次对其云城区双上村、云安县大坪村、罗定市樠黄村和郁南县兰寨村等乡贤理事会进行了走访和深入的调研，发现该模式是以流淌着几千年传统儒家文化的中国农民、自然村和熟人社会为土壤，借鉴古代乡绅宗族治理模式的成功经验，结合现代农村社会实际，并吸纳现代社会管理的智慧，缘人情而顺人性地创新农村治理的一朵奇葩。这种自然村乡贤理事会模式，其性质是以农村开展互帮互助服务为宗旨的公益性、服务性、互助性的农村基层社会组织，是基层自治组织的有益补充。其主要职责是调解邻里纠纷、协助兴办公益事业、协助村民自治等。其成员主要由自然村中具有独立民事责任能力的社会经济文化管理能人、有威望有能力的乡贤和热心本村事业的村民组成，通过村民投票选举或推举的方式产生理事长、副理事长和秘书长等。
这两种模式有着近乎相同的治理对象，即农村与农民，属于“熟人社会”；有着相同的文化基础，即以儒学为核心的传统文化；有着相同的治理目的，即开展互帮互助服务、调解邻里纠纷等。但是，自然村乡贤理事会模式与古代乡绅宗族治理模式也有着本质上的区别。首先，古代乡绅宗族治理模式，是建立在宗法、宗族、家族的结构基础之上，其乡规民约、家礼族礼不能脱离宗法等级制；而自然村乡贤理事会模式是建立在社会主义民主社会的基础上，是对县、镇（乡）、行政村治理结构的有益补充，完全摆脱了等级制的宗法社会，人们之间彼此平等、自由。其次，古代乡绅宗族治理方式主张遵天序，即在天人合一的理念指导下，遵守三纲、五常等传统伦理秩序；而自然村乡贤理事会模式则是遵循新时代的社会主义道德和法律，致力于社会主义法治建设。最后，两种治理模式的主体截然不同。在现代社会主义国家中，传统社会的乡绅阶层已经不复存在，现在大家都是公民，自然村乡贤理事会成员都是能人或人才，没有高人一等的身份，农村有的只是平等自由的农民。可见，古代乡绅宗族治理模式已经失去其原有的主体。另外，赋予古代乡绅权力的文化或国家机器已经不复存在，如乡绅“开祠堂”审理乡邻纠纷时，私开法庭，甚至采取“沉塘”等灭绝人性的违法方式，现在已经不可能再被采用和延续了。
二、自然村乡贤理事会模式的必要性与可行性
广东省云浮市结合农村自然村治理的改革实际，在古代乡绅宗族治理模式基础上创新了一种可复制、可推广的自然村乡贤理事会模式。该模式的产生有其必要性，其实施具有可行性，且结果具有有效性。
（一）自然村乡贤理事会模式产生的必要性
新时期，农村治理面临多重困境，其实践过程也遇上诸多问题。主要体现在以下几个方面：
从基层政治民主建设看，村委会行政化倾向严重，村民自治能力不断减弱。《宪法》赋予自治性质的中国广大村民委员会，却承担了大量的本不属于其职能的行政事务，村民自治失去了可靠的着力点。“纵向到底、横向到边”的治理设想，因村民小组力量的分散、自治能力的逐渐薄弱，村民委员会与村小组之间的联结几乎中断或脱节。
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从基层社会管理看，薄弱且无比广阔的中国农村已成为政府面临的最大实际，无论从资金、技术、农业服务以及社区安全上，政府都无法充分满足农民和农村的需求。由于有些乡镇政府依然沿袭着“官”本位的行政理念，农民难以参与到新农村建设中来，更难以发挥出主体性作用，乡村社会的内生力量得不到充分发挥，甚至是被抑制。农民虽然在理论上被一致认为是新农村建设的主体，但是在轰轰烈烈的新农村建设讨论与行动中，很多农民被沦为新农村建设集体失语的“观众”。农村已有的乡贤等社会资源也得不到充分的挖掘和利用，甚至也成了“看客”。这样，一方面许多事“政府想办而无力办”，而另一方面“乡贤欲出力而无实现之平台”。
从基层基础建设和公共服务供给看，农村公共服务水平总体相对滞后，公益事业更加落后。取消农业税后，农民负担减轻了，但乡镇政府的财政问题仍然是一道未解的难题，并出现进一步恶化的发展迹象。因此，乡村公共服务短缺与失衡，已成为历史的痼疾，制约着乡村社会的发展和进步。
从基层精神文明建设看，正是由于缺少来自于农民的参与和监督，新农村建设很多停留在易出政绩的村容、村貌层面，导致大量背离农民意愿的政绩工程，而对于“乡风文明”、“精神生活”等层面却鲜有涉及。
由上可知，创新农村社会治理手段和方式，就成为了地方政府的当务之急。原有的农村治理模式迫切需要进行改进和创新，正所谓“礼，时为大”[4]。从计划经济模式下的现代社会至市场经济下的当代社会，中国农村社会已经发生了一次巨大的转型。旧有的社会规范很多已经“失灵”，而新有的社会管理规范又出现了诸多的问题和障碍。因此，原有的农村治理模式创新，自然村乡贤理事会模式的推广，便成为了现代农村社会当下的迫切需求。
（二）乡贤理事会模式具有现实可行性
这种乡贤理事会模式具有社会可行性，即社会对该模式和方案的认同和支持的可能性，其中最主要表现在传统文化和道德观念上。首先，其主体是农民，对象是自然村，具有可行性。流淌着几千年传统儒家文化的中国农民、中国自然村，为乡贤理事会模式的运用和推广，提供了最适合的主体和最适宜的社区。传统文化深入每一个中国人的骨髓，特别是农村居民，他们认同宗族、认同祖先、认同血缘关系。自然村与城市社区截然不同，城市社区主要是“陌生人社会”，而农村基本上保留了几千年的“熟人社会”样态。其次，缘人情而顺人性，为乡贤理事会模式提供了文化的逻辑纽带。无论古代还是当下，社会治理的主体都是人，其人性和人情具有同质性。农村治理和村民自治，要像“饥食而渴饮”，合人性则不难。人生而有欲，欲而不得，则不能不争，争则乱。因而古人制“礼”来约束人“情”，从而调节与满足人们的欲望。但是，礼义应该与情欲是相顺、相合的。正所谓“刍豢稻梁，五味调香，所以养口也；椒兰芬苾，所以养鼻也；雕琢刻镂，黼黻文章，所以养目也；钟鼓管磬，琴瑟竽笙，所以养耳也；疏房檖貌，越席床笫几筵，所以养体也[5]。”当下，我们在进行社会治理时，只要能够顺乎人性的引导，便可规范社会的秩序，顺乎人情的疏导，便能构建和谐社会。朱熹曾云：“放古人之大意，莫非礼之做得合时、合天理之自然也[6]。”也就是说，我们在进行乡村社会治理时，如果能够让我们的治理手段和方法“合时”、“合天理之自然”便是最好的。古语云：“万物本乎天，人本乎祖[7]”它是乡贤理事会模式的行为基础，乡贤自发、自觉反哺家乡，自觉清明祭祀等行为，皆由此而发。古代的家庙制度，就具有开会沟通、和睦宗族功能。因此，笔者认为，乡贤理事会模式能够“以顺人心为本”（《荀子·大略》），既满足乡贤“衣锦还乡”、“造福乡里”之情，又能顺乎乡贤“落叶归根”、“寻根问祖”之性。
乡贤理事会模式具有政治可行性，即该模式或方案获取政治资源支持的程度和对政治价值观的影响。该乡贤理事会模式符合国家宪法和法律的有关原则和条款，它的成立是在政府引导下，按照规定程序发起、登记和备案。其性质是在农村开展互帮互助服务为宗旨的公益性、服务性、互助性的农村基层社会组织，是基层自治组织的有益补充。该模式不会对原有的基层组织建设构成冲突，只会进一步完善基层民主建设，创造更和谐的农村社会。
乡贤理事会模式具有经济可行性，即该模式执行中获取各种经济资源的可能性，其中包括人力、财力、物力和信息资源等。地方政府“以奖代补”培育和激励该模式的发展，而且乡贤数量庞大，仅云浮地区籍就有百万外出的乡贤，或从政、或从教、或从商等，拥有大量的人力和物力资源。中国农村还拥有优秀的传统文化资源和人文资源，“衣锦还乡”、“德泽乡里”的思想扎根在每一个中国人的骨头里。他们既关心家乡的发展，又愿意为家乡做一些公益事业，他们拥有技术、资本、信息、市场和人脉资源，能够以项目回迁、资金回流、信息回馈、智力回乡、技术回援、扶贫济困、助教助学等形式反哺家乡。
（三）乡贤理事会模式的实际有效性
乡贤理事会模式能很好地破解农村“空心化”难题。由于当前农村人才、资金外流，出现了“空心化”倾向。这种模式可以吸引乡贤们携资金、人才与技术反哺农村，回乡建设新农村。大多数乡贤都有广泛的社会资源、有强烈的反哺意识，能够成为家乡落后地区的积极建设力量。而且，他们既有开阔的眼界，又有先进的市场经济头脑。他们大多见过世面，接受过现代化信息的影响，这些都有利于提高农村的建设水平、管理水平与农民的思想意识水平。
乡贤理事会模式可凝聚社会力量，协同共治，解决“政府想办而无力办”的事，解决“乡贤欲出力而无实现平台”的问题。仅就云浮市来看，政府通过培育和发展自然村乡贤理事会，在激发村民主体积极性的过程中，将游离于体制之外的乡贤们整合到村庄建设与管理之中，使其成为了农村社会多元共治的重要力量。他们思想开放、认识独到，很容易得到乡邻们的认同与尊敬。这种具有强烈人情味、亲和力、亲缘性的关系，使他们在农村这个“熟人社会”中有着强大的话语权，能够解决“政府想办而无力办”的事。例如，云城区河口街双上村乡贤理事会协助村委会，解决了久拖3年的村游泳池建设用地问题，助推了该村“一河两岸”环境的全面整治。云安县清水至中围1.8公里公路扩建，政府相关部门多次与村民协商都无济于事，最后由本村乡贤吕赤色等人出面，顺利化解了矛盾，使公路工程得以顺利进行。罗定市汽车客运中心在罗定市素龙街道大甲村的征地工作，因多种原因长期受堵。大甲自然村乡贤理事会成立后，积极进村入户向自己的亲人或乡邻摆道理、讲大局、讲感情，使得征地工作很快得以顺利推进。这种“村落自治”的传统熟人社会模式，能以熟人办熟事、熟人管熟人，效率高、管理成本低，可以解决党委和政府不能面面俱到的工作。
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乡贤理事会模式，使村民自治有了着力点，解决了村委会行政化倾向严重，村民自治能力有所弱化的问题，全面深入地提升了村民自治的能力。例如，新兴县水台镇石龙岗旧村乡贤理事会，通过协助自然村深入发动村民、带头带动家人捐款，全村78户349人不分老少，人人集资。全村自筹50万元，建成了村文化楼、村内道路等公共服务设施。
乡贤理事会模式，能很好地解决农村公共服务水平总体相对滞后以及公益事业相对落后的问题。例如，云安县富林镇大坪村乡贤理事会，利用每年大年初三开展公益捐款活动，设立公益基金，建立60岁以上守纪老人每月60-110元津贴、贫困户春节慰问1000元和村民考上大学奖励3800元的制度，还购置了为老人和儿童出村就医服务的专用车。在农村环境治理方面，云城区安塘街下白村订立了《垃圾管理制度》，将垃圾清运处理项目公开招标发包，并明确村民门前“三包”制度，推行“户清、村集、镇运、区处理”的模式，有效地改变了村内垃圾污染的问题。罗定市素龙街道大甲村，针对农村科学文化薄弱的情况，建立了“农家书屋”，彻底改变了该村村民以往农闲时“喝杯小酒，打桌麻将”的旧习惯。罗定市罗镜镇椽安村的“农家书屋”，藏书也高达5000多册。
另外，自然村乡贤理事会模式不仅使村民委员会与村小组之间有了真正的联结，真正地实现了“纵向到底、横向到边”的梦想；而且还使各个自然村的管理出现个性化倾向，特色鲜明。如云城区安塘街下白村的村规民约，就来源于“陈氏家训”，并融入现代文明的各种新元素，形成极具特色的自然村管理制度。
三、自然村乡贤理事会模式的特点与适用范围
自然村乡贤理事会模式是对古代乡绅宗族治理模式的继承与创新。古代模式有很多值得我们借鉴和总结的成功经验，如缘人情而顺人性的治理思路，国家政权对乡村社会治理介入的适度性，乡村治理不被过多限制，使其保持一定程度的自治性和活力等。但是，这种模式因文化和社会环境的关系，其也有适用的范围和界限。例如，农村的“熟人社会”治理模式，就不适合城市“陌生人社区”的治理。即使是都在农村，自然村乡贤理事会模式也并一定是每个自然村都适合。从笔者调研的几个试点自然村看，成功实行该模式的村，似乎都具有以下几个特点：
（一）同自然村的主体是同姓同族的人
例如，云城区河口街双上自然村，全村103户，几乎都姓陈。类似的村，还有云安县富林镇大坪村和罗定市素龙街道大甲村等。
（二）有一定的人口基数，至少超过百人
如云城区河口街双上自然村，全村103户，总人口500多人，常住人口390人。类似情况和数据的村，还有云安县富林镇大坪村和罗定市素龙街道大甲村等。
（三）自然村有一定的乡贤资源
如云城区河口街双上自然村乡贤100多人，其中乡贤理事会理事长陈金龙是该村居民，他有固定收入、有富余时间，还有造福乡里的热情和爱心。他工作不计报酬，为乡邻服务，完全是义务的。
综上所述，新农村建设离不开中国传统文化的传承与创新，离不开广大农民作为农村主体性角色的政治参与，离不开各方力量的广泛参与、合作互动，离不开对基层乡镇政府资源配置的规范机制，也离不开国家与乡村社会之间良性互动的保障机制的构建。而所有这一切都可以通过自然村乡贤理事会模式，得到有益的启示和支持。作为地方政府应该充分利用本土优秀传统文化，培育与现代农村社会管理相适应的“自立自强、互信互助、共建共管” 自然村乡贤理事会模式，使其发出新的生机与活力。笔者认为，让人们群众大胆探索自己的幸福道路，使每个村民在努力创造个人幸福生活的同时，也为增进全村、全社会的幸福奉献心力，从而建设幸福和谐的农村社会。我们相信，只要人人都为我们共同的家园添砖加瓦、贡献力量，幸福农村、和谐村庄的梦想就一定能够实现。
参考文献：
[1]唐鸣，赵鲲鹏，刘志鹏.中国古代乡村治理的基本模式及其
历史变迁[J].江汉论坛，2011（03）.
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[3]吕大钧.陈俊民辑校.吕氏乡约乡仪[C]//蓝田吕氏遗著辑
校.北京：中华书局，1993.
（责任编辑：吴 霞）
社会治理新模式 篇12
关键词：企业社会责任,公司治理,治理模式,变革路径
一、公司治理与公司治理模式理论综述
(一) 公司治理
1932年美国学者伯利 (Berle) 和米恩斯 (Means) 在其著作《现代公司与私有财产》中首次提出了“公司治理” (Corporate Governance) 的概念, 另一种流行的译法是“公司治理结构”。公司治理问题已经成为一个理论界和企业界共同关注的全球性话题。公司治理起源于现代公司制企业诞生后所有者与经营者之间的委托代理问题, 是一套旨在促使经营者行为与公司利益相关者利益目标一致的制度安排。主要解决的问题就是公司的权、责、利如何在股东、董事、总经理等利益主体之间进行分配。关于这些问题, 各个国家的法律大都做出了明确的规定, 这就是公司治理结构。在现代公司治理理论中, 最基本的问题就是如何建立有效的公司治理结构。
(二) 公司治理模式
人们一致认为公司治理是一个体系, 但这一体系由谁来主导运行在理论上和实践中存在不同的看法。国际上最早对公司治理模式进行分类的是P·W·Moreland教授, 他将发达国家的公司治理模式分为两类:一类是包括欧洲大陆国家和日本在内的网络导向型模式;一类是包括美、英、加、澳在内的所谓盎格鲁撒克逊国家模式, 即市场导向型模式。在此基础上, 学者又将以东亚为代表的公司治理模式由于其家族控制的特点而单独作为一类。这样, 按照目前主流的观点, 世界各国的公司治理模式主要分为三类:以英美为代表的外部控制模式、以日德为代表的内部控制模式和以东南亚为代表的家族控制模式。
国内学者也尝试从不同角度对公司治理模式进行分类。宁向东 (2006) 、陈仕华、郑文全 (2010) 根据公司各方的代理关系类型不同, 公司治理模式可以分为代理型公司治理、剥夺型公司治理和混合型公司治理。股东与管理层代理问题相对突出的公司属于代理型公司治理模式, 如美国公司;大股东与小股东代理问题相对突出的公司属于剥夺型公司治理模式, 如日本公司;两类代理问题同时具备的公司属于混合型公司治理模式, 如中国国有公司。王生年和白俊 (2009) 将典型的公司治理模式分为四种:英美式、日德式、中国国有上市公司模式和家族模式。时现 (2011) 将亚洲公司治理模式分为四类:股权主导模式、债权主导模式、家族控制模式和内部人控制模式。按照这一分类, 中国三种治理模式同时并存, 而且是内部人控制模式的典型代表。
公司治理模式受多方力量影响, 不同的治理模式也有不同的适用范围, 迄今为止尚未出现普遍适用的公司治理模式。世界各国在政治体制、法律制度、文化传统等方面具有很大差异, 在实践中不断探索适合本国实际的公司治理结构, 逐步形成了各具特色的公司治理模式。各种公司治理模式的效果也难分优劣, 不存在所谓的最优模式, 也没有永恒不变的治理模式。20世纪90年代以来, 公司治理模式的发展呈现出强烈的趋同化趋势, 体现为公司治理模式设计理念的趋同以及各种模式之间的相互借鉴与取长补短。
二、我国公司治理模式的特点
(一) 中国特色的混合式公司治理模式
作为新兴市场国家, 企业所有制的多元化使得我国多种治理模式并存。其中最具代表性的是我国国有上市公司治理模式。中国上市公司治理自评报告 (2010) 中指出:“中国的公司治理实践是在国有企业改革和民营企业发展过程中, 经由借鉴各国公司治理经验, 由政府主导推动, 形成了中国特色的公司治理模式”。我国公司治理结构由股东大会、董事会、监事会、经理等构成, 法律框架采用了大陆法系的二元制结构, 在机构设置上类似于德国的“双层二元制”, 但我国的二元制又有别于德国。从法律规定来看, 由股东大会派生董事会和监事会, 董事会选派经理, 监事会负责监督董事和高级经理人员, 我国的董事会和监事会的法律地位是平等的。德国监事会由股东大会选举产生, 再由监事会选举产生董事会, 监事会有权选举和解聘董事。德国的监事会是一个位于董事会之上的监督机构, 法律地位要高于董事会, 这也是德国的监事会能够充分发挥监督职能的关键。我国的监事会由于制度设计和工作机制方面的缺陷, 难以真正发挥其监督作用。因此, 2001年我国在上市公司治理中引入了英美模式的独立董事制度, 要求上市公司董事会成员中至少应当包括三分之一的独立董事, 通过设立各种专门委员会为独立董事提供监督平台, 形成了独立董事与监事会双重监督这一中国特色的监督机制。此外, 我国国有上市公司“新三会” (股东会、董事会、监事会) 与“老三会” (党委会、职工代表大会、工会) 的并存, 也是我国公司治理模式的显著特征之一。
(二) 我国公司治理模式的弊端
如前所述, 我国国有上市公司治理模式属于混合型治理模式, 股东与管理层、大股东与中小股东的代理问题均比较突出。虽然经历了国有股减持, 国有股“一股独大”的股权结构没有根本改变, 大股东控制着董事会, 监事会形同虚设, 独立董事缺乏独立性, 无法形成有效制衡。国有股所有者缺位导致“内部人控制”问题, 经理人目标逆向选择倾向严重, 激励与约束失效。小股东和其他利益相关者的权益得不到保障, 其他利益相关者在公司治理中的作用始终没有得到体现。要想根本解决上述问题, 必须转变观念, 对我国公司治理模式进行变革与完善。
三、企业社会责任对公司治理模式的影响与要求
(一) 企业社会责任基本理念
1953年, 被誉为“企业社会责任之父”的鲍文 (Bowen) 在其著作《商人的社会责任》中明确提出了企业社会责任这一概念。伴随现代公司规模的扩大和社会影响力的提升, 企业在最求自身利益最大化的同时所释放出的负外部性已经引起全社会的普遍关注, 食品安全、环境污染、劳工保护、产品质量等问题频频曝光, 企业社会责任运动已经日益深入。从最初的企业应否承担社会责任的讨论, 到企业社会责任标准的制定, 社会责任投资的兴起, 企业社会责任已经从一种呼吁发展为对企业经营起到实质影响的现实约束。企业社会责任的重要理论基础是契约理论和利益相关者理论。现代公司与古典企业所不同的地方在于现代公司的存在依赖于多种资源的集合。股东和债权人提供的财务资本、经营者和员工提供的人力资源、客户和供应商提供的市场资本、政府和社区提供的公共资本等, 都是公司存在的资源基础。现代企业是财务资本、人力资本、市场资本和公共资本达成的一组合约。企业的目标是为各类资源提供者, 即企业的利益相关者谋取更多的利益并平衡资源提供者的利益, 公司不仅仅是实现股东利益最大化的工具, 而是将不同利益相关者寓于其中的组织。在实现公司利益最大化的过程中必须同时兼顾公司利益与利益相关者利益的平衡以及公司利益与社会公共利益的平衡。
(二) 社会责任理念对公司治理模式的影响
“股东至上”的传统公司治理模式着重解决股东与经理人之间的委托代理问题, 很少考虑股东之外的其他利益相关者的利益, 不利于公司社会责任的履行。社会责任强调的是公平, 公司治理强调的是效率, 现代公司要想持续健康发展, 必须实现公平与效率的统一, 公司治理与社会责任的融合是一种必然趋势。企业社会责任理念对传统的公司治理提出了挑战。作为基本的制度安排, 公司治理模式必须与时俱进, 对传统的股东“单边治理”模式进行修正, 除了股东之外, 管理层、员工、债权人、政府、供应商、社区等作为企业重要的利益相关者均应以各种方式参与公司治理, 构建社会责任导向型利益相关者“共同治理”模式。融入社会责任的公司治理模式是一种公司与环境协调共处、公司与利益相关者合作共赢的治理模式, 是解决股东与其他利益相关者之间利益冲突的有效途径, 各利益相关者的相动博弈才能使公司治理不断完善并自觉履行社会责任。从实践角度考量, 企业社会责任运动越深入, 对公司治理模式变革的要求就越迫切。如何积极履行社会责任是设计公司治理模式无法回避的现实问题。各国政府纷纷在公司治理结构设计中融入利益相关者的利益诉求与利益保护问题, 利益相关者参与公司治理在一些国家已经取得了成功经验。
四、基于社会责任的我国公司治理模式变革路径
(一) 公司治理目标的修正
公司治理目标是公司所有的利益相关者共同利益和共同价值观在公司治理上的具体体现, 同时也决定着公司治理的价值导向与具体的制度设计。在公司治理目标上主要有两种观点:一种观点认为公司治理的目标是实现股东利益最大化;另一种认为公司治理目标是实现利益相关者利益最大化。本人认为这两种观点都有待商榷。现代契约理论和利益相关者理论均强调公司不仅是股东的公司也是其他利益相关者的公司, 而股东利益最大化是建立在股东是公司唯一的“主人”这一前提之上, 显然不合时宜。如果以此为目标, 会因片面强调股东的利益而将风险转嫁给其他利益相关者。单纯追求股东利益最大化是公司经营的一种短视行为, 在牺牲其他利益相关者利益的同时, 股东的长远利益也难以保障。如果将公司治理目标定位为利益相关者利益最大化, 也有不妥。利益相关者是一个群体概念, 利益相关者的利益具体是什么往往显得模糊不清, 由于无法量化, 也很难实现。其实股东和其他利益相关者的最终目标是一致的, 均可以统一于公司价值最大化这一目标之下。公司价值最大化这一目标有利于企业克服短期行为, 促使其履行社会责任。因此, 公平与效率统一基础上的企业价值最大化应该是公司治理目标的合理选择, 该目标强调既要把公司价值的蛋糕做大, 也要合理分割蛋糕。
(二) 决策机制的变革
现代公司的核心决策机构应该是公司董事会。由“董事会中心主义”取代“股东会中心主义”是公司治理发展的必然趋势, 也是企业社会责任理念的基本要求。董事会坐等股东会的决策然后再执行的模式必然会导致决策滞后而影响决策的效率, 而且股东大会只能代表股东的意志, 能够代表全体利益相关者意志的机构只能是董事会。董事会肩负着管理、监督及战略等重要职能, 但董事会的基本功能是决策, 董事会是决策主体而不是监督主体, 这并不意味着董事会没有监督的职责, 董事会的监督职责主要源于其决策功能, 董事会为保证其决策的执行, 必须实施监督, 特别是对管理层的督导, 这种监督显然是从决策功能衍生出来的。遗憾的是我国新修改的《公司法》中尚未确立董事会的核心作用和领导地位, 依然按照“股东至上”原则设计决策机制, 不利于公司社会责任的履行。为了使董事会的决策能够代表各利益相关者的利益, 必须改变董事会的组成结构及其运作机制, 建立由各方利益相关者代表构成的多元化的董事会, 构建共同决策机制, 让董事会对更加广泛的利益主体负责。除了股东董事之外, 还应该包括职工董事、债权人董事和独立董事等。鉴于我国中小股东的利益往往得不到保障, 可以考虑在董事会保留中小股东董事席位, 并且以法律的形式固定下来。在董事会除了设置传统的战略委员会、提名委员会、薪酬委员会等, 还可以考虑设立债权人委员会、公司社会责任委员会等专门委员会, 在各委员会中合理配置能代表各利益相关者的成员, 以协调公司与银行、社区、政府、消费者等利益相关者的关系, 确保公司积极履行社会责任。扩大独立董事的比例, 借鉴其他国家的做法, 使独立董事在重大问题的决策中有一票否决权, 更好地保障社会公共利益。使董事会的决策既能代表各利益相关者的利益, 又能形成有效的决策制衡, 从源头上最大限度降低企业行为的负外部性, 为履行社会责任提供制度保障。
(三) 监督机制的变革
首先, 解决好独立董事与监事会双重监督的问题。独立董事与监事会监督权限的大量重叠, 极易产生职责履行的掣肘与推委, 导致监督效率低下甚至监督目的落空。应该重新审视独立董事的职能定位, 合理界定独立董事与监事会的职责权限。独立董事是各个领域的专家, 应该运用他们在市场、法律、政策、财务、运营管理等方面的特长和经验, 帮助企业构建商业战略, 防止决策失误, 提高决策效率。同时, 独立董事参与决策可以形成有效的决策制衡, 保护所有利益相关者的利益。因此, 独立董事的基本职能定位是决策, 即决策咨询与决策制衡。而将监督职能赋予公司专职的监督机构监事会, 监事会的基本职能是代表公司所有资源提供者对董事及经理层进行监督与约束。其次, 改革现行监事会制度, 建立共同监督机制。监事会的独立性和代表性是监事会进行有效监督的基本前提。除了股东监事、职工监事, 还应该增加外部监事的数量和比例, 让未进入董事会的其他利益相关者的代表进入监事会, 比如债权人代表、政府代表、消费者代表等, 建立多元化的监事会, 解决“内部人控制”的问题。可以考虑让更多具有会计师和律师背景的人进入监事会, 并将监事会任期应与董事会任期错开, 同时为监事行使监督权力提供制度保障。最后, 发挥“老三会”监督的独特优势。如前所述, “新三会”与“老三会”并存是我国公司治理模式的显著特征之一。党委会、职工代表大会、工会组织在维护利益相关者的权益方面具有独特的优势, 应该充分发挥其在公司社会责任履行中的保障监督作用。
(四) 考核与评价机制的变革
首先需要完善经理层的考核评价机制。经理层处于股东、雇员、债权人等各利益相关者之间利益冲突与融合的交叉点, 他们的价值观和行为方式决定着公司社会责任能否真正落到实处。经理人也人, 人的积极性、创造性与责任感源于人对自身价值最大化目标的追求。因此, 设计考核机制时首先要将经理人的积极性、创造性与责任感引导到企业这一集合体中来, 聚合成团队式的积极性、创造性与责任感, 在企业整体利益与经理人的个体利益之间形成一种依存互动机制, 并依此为基点, 安排好对等权力的配置与责任的制衡机制。为了提高经理人的社会责任感, 必须将社会责任标准纳入经理人评价体系, 约束其经营行为。考核的目的是为了有效激励与约束经理人员。要将考核评价结果与经理人的薪酬挂钩, 尽可能采取股票期权等方式兑现经理人薪酬, 克服经营者的短视行为。
其次是改革董事与监事的考核与评价机制。最重要的是建立责任问咎制度。问咎董事会及董事的责任, 首先通过股东大会建立起董事长及董事的目标责任体系并配之以严格的责任考核与奖惩机制。一旦公司绩效不佳或者发生有损社会公共利益的重大责任事故, 必须首先追究董事长的最高领导责任, 然后依次追究执行董事的责任, 包括经济处罚、行政降级、引咎辞职、取消董事资格, 对触犯刑律的要移交司法机关。为了增强监事会及监事人员的责任感, 充分发挥其监督作用, 也应当将监事问责制度纳入公司治理机制改革的范畴。
参考文献
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