政策演变（通用12篇）
政策演变 篇1
摘要：本文对韩国科普政策体系的结构进行了分析, 梳理了韩国自20世纪60年代以来的科普相关政策、法规的演变历程, 并得出结论, 以期对我国科普政策法规的建设及未来发展有所借鉴。
关键词：韩国,科普政策,五年计划
引言
随着社会的发展, 科普政策在国家科技政策中的地位也越来越重要。新中国成立以来, 党和政府先后出台了一系列的科普政策法规, 2002年6月29日颁布实施的《中华人民共和国科学技术普及法》, 是世界上首部以科普为内容的国家法律, 为我国科普政策法规的体系化打下了基础[1]。但从世界范围来看, 发达国家的科普工作走在世界前列, 有很多政策经验值得我国借鉴。部分发展中国家的科普工作也开展得有声有色, 值得我国学习[2]。韩国从1962年实施第一个经济五年计划, 成功实现了30多年的经济持续高速发展, 从当初世界上最贫穷落后的农业国之一, 一跃而进入新兴工业国家的行列[3]。在其发展历程中, 韩国政府对科普事业一直相当重视, 并形成了较为完善的科普政策体系。
一、韩国的科普政策体系及其发展
一般来说, 凡是与科普有关的法律法规、规划、条例以及相关的具体政策条文等都应包含在科普政策范畴内。这样而来, 可将韩国的科普政策体系划分为三层:一是法律法令中科普的相关规定, 二是专门的科普政策, 就是科学技术文化*昌盛五年计划, 三是科技计划、规划中的科普政策。这三者构成了韩国科普政策体系 (如下表1) :
1、法律法令中的科普政策
韩国没有专门的《科学技术普及法》, 但是在科技相关的法律规范体系中却有对科普方面的规定, 韩国的科普事业也是依此而展开的。
1967年, 韩国制定了《科学技术振兴法》, 第三条规定:为了弘扬对科技的认识、促进产业现代化, 国家和地方政府应探索必要的措施, 以进行科学技术调查、普及新技术、技术指导。1991年, 形势发生了变化, 政府修订了《科学技术振兴法》, 第三条规定:科学技术振兴综合计划要包括“增进国民理解科学技术、促进国民生活科学化”;第五条规定:“综合科学技术审议会的审议范围中要包括第三条的内容”, 从此“增进国民理解科学技术、促进国民生活的科学化”被包括在综合科学技术计划的范围内。
2、科学技术文化昌盛五年计划
根据《科学技术基本法》的规定, 韩国于2003年制定并实施《第一次科学技术文化昌盛五年 (2003-2007) 计划》。该计划的主导思想是建设以科学技术为中心的社会文化基础, 目标是提高国民理解科学技术和促进国民参与科学技术, 树立与科学技术亲近的社会体系, 发掘科学技术文化发展潜力。为达到这些目标, 从六个方面推进了第一次计划, 分别是 (1) 促进多层次国民参与科学文化活动; (2) 开发跟需要者水平一致的项目; (3) 扩充简单而有益的科技文化内容; (4) 活用大众媒体有效地扩散科技文化; (5) 扩大生活上的科技文化空间;
二、结论
从以上可以看到, 韩国政府科普立场是有所变化的。韩国科普的最初目的是为了促进“产业的现代化”、“弘扬对科技的认识”, 这是因为韩国当时要实施大规模经济建设计划, 需要科技的支撑。而到了20世纪90年代, 韩国的科普转向了“国民理解科学技术”, 这种转变是当时韩国国内发生的一系列与科技有关的社会性事件所造成的。另外, 根据上面分析, 可以看出近期出台的韩国科学技术文化昌盛计划具有一定的连续性。此外, 由于2008年韩国政府进行了换届选举, 由“参与政府”转变为“实用政府”, 新一届的李明博政府在第二次计划中添加了“创意教育”, 体现了李明博政府强调创新的科技政策。因而可以预计, 未来韩国的科普政策可能会更加强调以下几个方面:1、继续推进创意型教育, 构建科学技术与文化艺术、创意教育的完善结合机制, 从而形成具有创意的青少年成长环境;2、进一步加强科学与社会的沟通, 利用科技解决社会问题, 构建完善的公众参与科技机制;3、推进科学文化事业的全面发展, 加大对草根科学文化的支援和培养力度, 进一步促进科学与人文社会、文化艺术等的融合。
参考文献
[1]任福君:《新中国科普政策的简要回顾》, 《大众科技报》, 2008年12 (16) 。
[2]佟贺丰、赵立新、朱洪启:《各国科普政策比较》, 《科技中国》, 2006年 (2) 。
[3]张东明:《韩国产业政策研究》, 经济日报出版社, 2002:3。
政策演变 篇2
关键词：美国；农业补贴政策；演变趋势
Abstract： Dozens of agricultural subsidy laws have been issued in the United States since the first systematic agricultural law was implemented in 1933.A lot of long-term subsidies for agriculture are conducted and the subsidy system with characteristics is formed.Key words：the United States； agricultural subsidy policy； changing trends
二十世纪30年代以前，美国政府对农产品市场基本采取自由放任不干预的政策，但通过对农业基础设施的投资，促进了农业的发展。自30年代开始，美国政府正式通过农业补贴政策，直接干预农产品市场。美国的农业补贴政策大多是通过法律形式规定的。1933年大危机期间，为拯救农业，美国出台了第一部系统的农业法。此后，随着农业发展要求、市场行情、甚至政治因素的变动，美国又对农业法进行了多次修订。可以说，美国政府的农业补贴政策是在不断调整中发展和完善起来的，自1933年美国国会通过《农业调整法》以后，经过70多年的调整和充实，发展成了一个相当完整而又复杂的政策体系。
不同的农业法中农业补贴政策的内容是不尽相同的，因此每一部新农业法的出台都意味着美国的农业补贴在作相应的调整。专家认为，总体看来美国农业补贴政策可以分为三个阶段：
第一个阶段是1933~1995年，可以称为价格补贴政策阶段。农业补贴政策以限制农产品播种面积、政府建立农产品储备调节市场供求关系、扩大农产品出口为主要特征，农业补贴直接与市场价格相挂钩；
第二个阶段是1996~2001年，可以称为收入补贴政策阶段。补贴与当年市场价格脱钩，直接计入农民收入；
第三阶段是2002年以后，可以称为收入价格补贴政策阶段。既保留了收入补贴，又保留和创造了一些价格补贴手段。
一.1933~1995年美国农业补贴政策类型
(一)直接补贴
1.灾害补贴。灾害补贴，是联邦政府向遭受干旱、洪水、冰雹或龙卷风等自然灾害的农场主提供财政援助，即对农业灾害给予直接的补贴和成本补贴。
2.目标价格与价格差额补贴。目标价格，是美国政府实施农产品价格干预时采取的一种支持性价格，它的高低由生产成本和生产者利润来决定。它与市场平均价格之差乘以销售量的积，即是差额补贴。差额补贴主要提供给与政府签订休耕计划和销售合同的农场主，在合同面积之内生产的农产品可以获得价格支持。享受差额补贴的农产品，主要是占收获面积绝大部分的小麦、玉米、花生、棉花及乳制品等基本商品。这是政府对生产者实行的目标价格保护，当相关产品的市场价格低于目标价格(或规定价格)时，生产者可以得到差价补贴。
3.休耕补贴。休耕补贴是美国农业限产计划的重要内容。限产计划始于1933年(包括播种面积配额和销售限额)。根据1956年农业法制订的土地银行计划，确立了耕地面积储备和土壤保护储备。前者是允许主要农产品的生产者短期停耕土地的计划；后者是农场把一部分土地长期退出耕种，用于植树和保护土地的目的，而每年都可以获得补贴。实施土地银行计划初期，尚未达到削减农产品产量、稳定农产品价格的目的。1960年又转向一种新的自愿生产控制计划，在1961年的紧急饲料谷物计划中，明确规定农场主应停耕至少20%的耕地，且必须将这些耕地用于土壤保护目的的情况下，农场主才可获得停耕土地正常产量50%的现金或实物补偿。以后陆续通过的一些农业法对休耕计划作了一些修订，但基本目的都是一个，就是把耕地面积减少的额度和结构，同某种或某几种重要农产品的期末库存与消费量之比的高低联系起来，以达到即控制农产品供应，又保护农产品价格的目的。
尹凤梅：美国农业补贴政策的演变趋势分析4.储藏补贴。美国农业的问题在于农产品过剩。为了减少收获季节农产品的上市量，美国政府建立了农产品储备计划。其基本内容之一，就是由政府向农场主支付一定的储存费，使农场主暂时把农产品储存起来，等待有利的销售价格。凡参加自我储藏项目的生产者，可以得到长期贷款，同时可以就其储存的产品得到一定比率的补贴。
5.土地转产的实物补贴，这是对参加土地转产项目的农场发放的实物补贴。
6.奶制品转产补贴，1984~1985年美国政府对于放弃出售牛奶的生产者给予补贴。补贴按生产者往年出售牛奶数量的5%~10%发放，每50公斤补贴10美元。
(二)投入品补贴
1.农场储藏设施补贴。对于农场储藏设施建设，政府给予低息贷款作为支持，利率与商品信贷银行贷款利率相同。这种补贴主要给予作物生产者。
2.农场贷款补贴。农场主家庭管理机构提供生产者低息贷款，包括农场经营、防灾和救灾、处理经济危机、保持所有权、放牧、土地改良、水资源保护和灌溉设施建设所需贷款。
3.作物保险补贴。为了减轻因自然灾害给农业造成的损失，美国联邦自己对农业或农牧场主提供作物保险。1938年，美国国会授权拨款1亿美元，建立了联邦作物保险公司，为农场主提供全风险作物保险。联邦作物保险公司对由于气候和无法避免的自然灾害所造成的损失提供保险，农场主支付保险费。目前，美国的作物保险补贴分为三类：一是全风险保险补贴，对遭受各种自然灾害影响而减产的作物提供政策性保险。二是“区域—单产”保险补贴，即向单位面积产量接近的地区提供作物保险，保险费和赔偿费都按统一的标准支付。三是“气候—作物”保险补贴，这是一种对具有某些特殊气候因素地区提供的保险补贴。从1980年起，政府对这部分保险费给予补贴，补贴额占保险费的40%~60%。
4.燃料税补贴。1983年前，政府对农业生产者在所有非高速公路上消耗的柴油和汽油免收联邦税；1983年后，政策有所改动，农业用油完全免税，其它用油则部分免税。
5.紧急饲料补贴。在由于自然灾害引起牲畜饲料损失的情况下，一定比例的外购饲料的费用可由商品信贷银行支付，最高可达50%。
6.放牧费补贴。林业管理机构和土地管理局对西部16个州在公共草场上放牧收取的放牧费低于一般市场价，这一补贴主要用于牛肉生产。
(三)市场价格支持
1.不归还贷款收益。当商品信贷公司(CCC)提供的无追索权贷款到期后，生产者可选择不归还贷款和利息，而以抵押作物偿还。若贷款的本息高于当时作物的市场价值时，这相当于政府以高于市场价格的价格收购农产品。
2.液体牛奶补贴。美国许多地区对牛奶实行价格支持，例如最低价格政策、多余牛奶收购政策等。这些政策导致液体牛奶价格居高不下，牛奶价格甚至高于加工后的奶制品。
3.牛肉收购补贴。由于某种原因，政府在一些年份指定商业信贷银行以一定的价格办理收购牛肉事项，这时的收购价有利于生产者。
(四)营销环节支持
1.运输补贴。联邦政府对于内陆水路和铁路的运行、维修和运输系统的建设给予资金支持。
2.检查补贴。几乎所有的农产品均需接受检查，检查费用包括联邦粮食检查机构、食品安全机构、包装管理机构的开支。政府对这类机构的开支给予政策支持。
(五)长期性补贴
1.农业科研推广补贴。美国注重构建实现农业现代化所必需的、完整的农业科研、教育与推广体系。联邦政府拨款成为农业科研经费的主要来源。美国用于农业科研的公共拨款占农业GDp的百分比，从1960年代的1.6%上升到1980代前期的2.4%。同时，政府对农业科技推广也予以资助。1977年联邦预算中，与州合作的农业推广经费为2.4 亿美元。
2.农业资源保护和保护性利用的补贴。1934年的干旱和1935年春季席卷美国大部分地区的“尘暴”，促使美国开始注意土壤破坏的灾难性后果，并采取相应措施和支付财政补贴予以保护。美国从1930年代的土壤资源保护、1970年代初开始的治理水资源污染，逐步发展为综合保护农业资源。包括防止水土流失，保护土壤有机物和耕地的生产能力，积蓄、合理利用天然降水和天然湖泊，保护森林等等。
3.研究支持、咨询支持、病虫控制支持、营销支持。这部分经费用于发挥政府的服务功能，具体运用在农产品营销服务、农业研究及推广服务、经济研究、国家农业统计上作、动植物卫生检查等项目。
(六)促销补贴
1.农产品出口补贴。为了降低农产品出口价格，提高农产品的国际竞争力，美国实施农产品出口补贴。其中，小麦、玉米、大豆、棉花等出口时都有政府的补贴。1985年“粮食保障法”规定，补贴10亿美元用于增加美国谷物的出口，夺回美国在国际市场上的份额。此外，美国还扶持建立不同产品的行业团体、协会，开发世界市场。1953年，联邦政府成立了农产品外销局，其最重要的工作就是开发市场。为实现这一目标，农产品外销局极富创造性地与有关行业团体、协会合作，并给予财政援助，以充分调动其销售农产品的积极性。到1980年，与农产品外销局合作的各类团体、协会已达50个以上。
2.食品补贴。为扩大国内需求并实现社会公平，美国尝试过许多针对“目标人口”的营养补贴计划，如食品券计划、妇女、婴儿和儿童的特别补充食品计划，学校的早餐和午餐计划，直接食品分配计划等。1988年，这些计划花费了212亿美元。因为低收入家庭粮食需求的弹性较大，所有这些计划都有助于提高对粮食的需求。
(七)其它支持
1.税收补贴。联邦所得税法规定对一些收入实行减税和免税政策。在计算pSE时，这部分补贴按各种农产品的产值分配。
2.州立项目支持。州政府对农业科研、推广、信息、营销和检查等服务给予经费支持。
就具体农业补贴政策而言，无追索权贷款政策、液体牛奶补贴、目标价格与价格差额补贴、作物保险补贴比较典型。
二.1996~2001年美国的农业补贴政策内容
WTO农业协定生效后，美国对其农业补贴政策进行了重大调整，主要体现在1996年克林顿总统签署的《1996年联邦农业完善与修改法》(以下简称《1996年农业法》)中，主要调整如下：
(一)取消目标价格和价格差额补贴，实行多种收入支持措施
美国《1996年农业法》规定，从1996年起取消长期实行的农产品目标价格和价格差额补贴，2002年后将停止向农场主提供农产品价格和收入支持方面的补贴，使美国农业“完全过渡到市场经济”。政府将引导农场主参加期货交易和农业合作组织，并推行作物收入保险计划，通过社会环节来化解和分担农民的市场风险，以保证农民收入稳定。
(二)设立过渡性的弹性生产合同补贴，以直接固定收入支持替代国内价格支持
为了弥补“农产品口标价格和价格差额补贴”取消后对农民收入造成的损失，作为过渡，在1996~2002年间设立“弹性生产合同补贴”。只要农场主自愿执行政府制定的环境资源保护计划和沼泽地保护条款等法规，并一次性签订7年“弹性生产合同”，即可得到补贴，其补贴额按平均补贴基准和农民种植合同面积计算。此外，美国已经将补偿性支付与谷物种植者脱钩，进而使“黄箱”价格支持转变为“绿箱”对农民直接固定支付。
(三)土地休耕保护计划
土地休耕保护计划最早是根据1985年的“食品安全法案”提出的，当时的目标是休耕4500万英亩耕地。“联邦农业发展与改革法”延长了这项计划，计划到2002年，休耕保护土地3640万英亩。按照这项计划，农民可以自愿提出申请，与政府签订长期合同，将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地，时间为10~15年。该计划对每个农民的补贴数额在50~50000美元之间，平均全国为5000美元。这项政策的目的是减少水土流失、增加鱼类和动物的栖息地，改善水体质量，保护十壤，改善农村景观等。进入计划的土地一是要体耕，退出粮食种植，二是要采取植被绿化措施，包括种植多年生的草类、豆科草类、灌木或林木。
(四)取消对农场主储备的补贴
美国以前的政策形成了存粮于民的体系，但国家财政补贴负担很大，于是，《1996年农业法》仅保留用于国际人道主义食品援助的400万吨粮食储备，而取消了对农场主储备的补贴。
(五)导入市场丧失补助政策
1998年美国农业收入，受国际市场谷物价格持续下落和亚洲金融危机的影响，比美国农业史上农业收入最高的一年1996年减少了21%。美国政府为提高农民收入，于1998年10月实施市场丧失补助政策。1999年市场丧失补助支出28.57亿美元；2000年农业支持计划中用于市场丧失补助的支出为55.4亿美元，约为1999年的2倍。
(六)解除大部分农作物的种植限制
农场主若不参与政府的农业计划，他一直拥有完全的种植自由。但对参加政府计划的农场主而言，其种植自由曾受到种种限制。实施1996年农业法之后，只要耕地不被非农业占用，农场主有权在其所有的耕地面积上种植除水果蔬菜以外的任何农产品，却不影响其获得收入补贴的权利。农场主可以根据市场的需求状况自己决定种植什么和种植多少，但市场风险完全自己承担。
(七)终止农产品供给管理
艾德温·扬(E.Young)认为，美国1996年农业法案的主要调整之一是取消小麦、稻米、饲料粮与棉花种植休耕计划，从而结束了长期实行的农产品供给管理政策。
(八)修正无追索权贷款率的确定方法
《1996年农业法》保留了基本的无追索权贷款，但要求农场主必须保证一定数量的农产品作为从政府那里取得贷款的抵押。对小麦，饲料粮、棉花、大米、油料等各种农产品的贷款率作了具体修改，确定了最低保护价的上限，此标准低于1990年农业法案的水平，政府的用意是不承担大量库存。
三.2002年以后的美国农业补贴政策
(一)2002年美国农业法规定的主要农业补贴政策
美国2002年5月出台的农业法名称为《2002年农业保障和农村投资法》(以下简称《2002年农业法》)，实施期为2002~2007年的6年，有10个部分组成。其中规定的主要农业补贴政策大多集中于“商品补贴”、“资源保育补贴”和“农产品贸易补贴”条款之中，其中“商品补贴”条款中，主要通过“贷款差额补贴”、“固定收入补贴”和“反周期补贴”等措施，对种植小麦、饲料谷物、棉花、大米、油籽的农民构建“三级收入安全网”，提供巨额收入补贴。对乳制品、食糖、花生生产者继续提供价格，贷款补贴和进口保护。
1.商品补贴。商品补贴也叫农业补贴，是美国最重要和最根本的农业补贴。依据《2002年农业法》，今后10年的年均补贴将主要通过直接补贴、销售贷款差额补贴、反周期波动补贴3种形式进行。
(1)直接补贴。直接补贴是一种与农产品生产、价格不挂钩的固定补贴。农民可以自愿参加，政府以农民预先确定的作物面积和产量为基础对具体商品提供一个固定的补贴。《2002年农业法》将大豆、花生和其他油籽纳入了补贴范围，扩大了对农民收入的支持范围。同时，还将羊毛、水果、蔬菜等纳入补贴范围，这是前所未有的，极大地扩大了补贴的范围。
(2)销售贷款差额补贴。销售贷款差额补贴是政府保证农民顺利出售农产品的最低保护价，即政府预定一个农产品的销售价格，并以此价格贷款给农民。农民收获后如能在市场卖到这个价格，政府就不给予补贴。如农民卖的价格低于预定价格，二者之差就是政府给予农民的补贴。《2002年农业法》将花生、羊毛、蜂蜜、杂豆等品种纳入了销售贷款差额补贴范围。
(3)反周期波动补贴。反周期波动补贴是《2002年农业法》新设计的一种补贴制度，即农民在收获后的10月份可得到上限为35%的计划支付，待翌年2月份可再得35%的支付，到12个月的市场运销结束后结账。当农产品的实际有效价格低于政府确定的目标价格时，政府向农民提供反周期补贴。该补贴与市场价格成反向运动。当农产品价格下跌时补贴增加，反之则减少。反周期波动补贴保证了农民的收入水平，也意味着政府为农民分担了生产风险，刺激农产品出口。《2002年农业法》将大豆、其他小品种油籽、花生纳入了反周期波动补贴的范围。
2.资源保育补贴。根据《2002年农业法》，美国计划在2002~2007年再投资220亿美元用于农业资源保育计划项目，主要包括土地休耕计划、农田水土保持、湿地保护、草地保育、农田与牧场环境激励项目等。此外，美国联邦政府还提供自然灾害救济补贴，用于自然灾害发生后的非保护农作物灾害援助计划、农作物灾害支付计划、紧急饲料计划、青饲料援助计划、牲畜赔偿计划及树木援助计划；提供用于生产结构调整的投资补贴，以优惠利息给农民提供短期或长期贷款，给各州拨款，帮助偿还贷款有困难的农民。
3.农产品贸易补贴。根据《2002年农业法》，美国计划在2002~2007年，投资8.75亿美元用于提高美国农产品出口的市场机会和拓宽国际市场；每年投资4.78亿美元用于援助那些因国外有关农产品实施出口补贴而受到损失的美国出口商；每年对新增生物技术项目投资6的万美元，用于商签双边动植物和转基因议定书及快速对付非关税措施对出口造成的影响。此外，美国农业部还将向美国出口商免费提供国际农产品综合信息服务。
除直接的出口补贴外，美国还实施了规避出口补贴的间接出口补贴，即出口信贷。美国每年提供的额度约为30亿美元。依据《2002年农业法》，美国在2002~2007年将继续提供出口信贷，以促进加工品和高价值的农产品出口，同时还将还款期由180天延长为360天。
由此可以看出2002年美国农业法规定的主要农业补贴政策呈现出大幅度提高农业补贴水平、调整补贴方式、扩大补贴范围、补贴分配相对集中等特点。
(二)美国《2003年农业援助法案》规定的农业补贴政策
2003年2月20日，美国总统签署了《2003年农业援助法案》，向遭受与气候有关的灾害及其他紧急情况损失的生产者提供补贴，包括作物灾害计划、牲畜补偿计划和牲畜援助计划三种农业补贴政策。该法案再次扩大了农产品补贴范围，及时修补了《2002年农业法》执行中的一些漏洞，进一步提高了美国农产品的竞争力。2002年因气候反常等原因导致美国受补贴农产品减产，价格上扬，使许多农产品的贷款差价补贴和反周期补贴悬空，资金节余，而遭受产量损失的生产者却不能尽享高价的收益，于是美国通过该法案把节余的资金用于救灾补贴，以保证美国农民能最大限度的得到农业补贴。这样会使美国农民形成“农业收入稳定”的预期，从而调动农业生产的积极性。
从以上分析，我们可以看出，近年来为了做到与WTO规则相一致，美国农业补贴政策更是朝着WTO规则所规定的方向调整，从总体趋势来看，其调整呈现出了主张取消一切生产补贴和出口补贴，补贴方式逐渐由价格支持向收入支持转移，逐步削减农业流通补贴额度，把流通领域和中间环节的补贴改为农民的直接补贴，大幅度增加对农业综合开发的支持力度等。
参考文献：
欧盟气候变化政策的演变 篇3
【关键词】欧盟 《京都议定书》 气候变化政策演变
【作者简介】陈新伟,外交学院博士研究生；赵怀普，外交学院国际关系研究所教授
近些年来，随着气候变化问题日益成为国际政治中的核心议程，学术界对世界各大国（或国家集团）的气候变化政策的关注和研究也随之升温。欧盟作为国际社会中的一支特殊力量，在全球气候治理中扮演着旗手的角色。对于推动气候变化领域的国际合作欧盟发挥了不可替代的作用，如果没有欧盟的积极参与，全球气候治理的效果会大打折扣。因此其气候变化政策尤其值得重视和研究。欧盟气候变化政策起源于欧洲早期的环境保护运动，并在参与《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》两个国际法律文件谈判的过程中逐渐形成。本文拟对欧盟的气候变化政策作初步的探讨，勾勒其形成与发展演变的历史轨迹，解析其特点以及对全球气候治理的影响。
一、欧盟气候变化政策的起源
欧盟气候变化政策的起源与欧洲环境保护运动密不可分，两者一脉相承，前者是后者的必然结果。欧洲环境保护运动经历了三个相互关联的阶段。20世纪60、70年代欧洲环境保护主义运动的兴起为第一阶段。二战结束后世界经济经历了二十年的大发展，但随之而来的以大气污染和水污染为代表的环境问题变得日益突出。1962年雷切尔•卡尔逊的《寂静的春天》一书的出版开始引起西方社会对环境问题的关注。1972年罗马俱乐部发表了它的第一份研究报告《增长的极限》，首次提出了经济增长与环境资源容量的限度问题，引发了人们对经济增长“可持续性”问题的思考。 研究机构和媒体对环境问题的大量报道和持续关注有助于提高公众的环境保护意识。值得一提的是，1968年的“五月风暴” 之后学生运动向环保运动的转型影响深远，这场青年学生运动不仅加速了欧洲后现代思想的兴起，更重要的是培养了整整一代年轻的政治活跃分子，他们为环境运动提供了主要的领导和干部。 简言之，以群众运动为主体的环保思想启蒙和环保意识的形成是这一阶段欧洲环境保护运动的突出特点。
第二个阶段是20世纪80、90年代环保运动向绿色政治的转型时期，亦即以群众运动为主体发展到以政党政治为主体，其突出标志是绿党在一些欧洲国家出现并开始参与政党政治。70年代末、80年代初，西欧的一些环境保护组织纷纷联合或改组相继成立了绿色政党。欧洲绿党的理论主张以生态保护主义为核心，其中最能体现绿党创新的是它的生态优先价值，即要以生态可承受能力为准绳，重新调整人类的生存方式和发展模式，放弃人口和经济的无限增长，减少人类生存对自然的压力。 欧洲绿党的成立及其政策主张，为欧洲政坛注入了一股清新的活力，尤其重要的是欧洲绿党推动了欧盟政治经济的“绿化”。自1995年起，绿党在欧盟的芬兰、法国和德国等国先后通过与其他左翼政党合作，组成全国性的红绿联合政府而成为执政党。在参与各级选举的竞选活动中，绿党宣传了自己的政策主张，对广大选民和普通民众也进行了绿色环保思想的教育，其生态优先的价值随之为广大选民所认识了解。进入各级议会后，绿党提出了大量环境立法的议案和建议，极大地推动了欧盟的环境立法和环保制度建设。欧盟拥有世界上迄今最为完备的环境立法和超前的制度建设是与绿党的推动作用分不开的。
第三个阶段在时间上大体与第二个阶段相吻合，但是具有新的特点，即是以德国和瑞典为代表的欧洲环保先锋国家实施了积极的环保政策，从而把环境运动进一步推向深入，欧洲环境运动也从个别国家最终扩大到整个欧盟。绿党的生态优先价值观对欧洲传统政党政治产生了巨大的影响，绿色环保的理念已经成为大部分政党之间的共识。欧洲民众强烈的环保意识和主流传统政党对绿党生态优先价值观的认同，推动欧盟内部产生了以德国为首的环保先锋国家。 1995年瑞典和芬兰的入盟进一步推动了欧洲环境运动的发展。瑞典是较早重视环境保护的国家，其入盟后壮大了欧盟内绿色环保国家的力量，有助于在欧盟内形成新的环境力量格局。瑞典与环保先锋国家德国、荷兰和丹麦等国在欧盟内部组成了一个“绿色集团”，推动欧盟首次改变了在环境领域的决策程序，即由一致同意改为特定多数表决。
欧共体和欧盟环境立法的发展是这一时期欧洲环境运动的另一个突出特点。1957年的《罗马条约》并未触及环境问题；1987年生效的《单一欧洲法令》对《罗马条约》的重要修订之一就是增加了环境部分，第一次为欧共体的环境政策提供了法律基础，是欧盟环境政策发展史上的里程碑；1992年《马斯特里赫特条约》的通过进一步增强了欧共体在环境立法中的作用，明确规定环境保护的要求必须纳入共同体其他政策的制定和实施中；1997年签署的《阿姆斯特丹条约》将可持续发展的概念作为原则和目标写入了有关条约，进一步突出了对环境保护的重视。 这些条约赋予欧盟代表各成员国在欧盟内部和国际上行使环境政策的权力，欧盟在环境问题上所享有的权力空间为欧盟以后承担应对气候变化的责任提供了基础。
总的来看，从绿党、环境先锋国家再到欧盟，欧洲的环境运动经历了一个从量变到质变，一步一步走向深入的过程。早期的欧洲环保运动开启了欧洲环境运动的先河；欧洲绿党把欧洲的环境运动提升为欧洲的绿色政治运动，对欧洲的政党政治产生了革命性的影响；以德国和瑞典为代表的环保先锋国家将欧洲的环境运动推向整个欧盟层面。一句话，欧洲环境运动的发展构成了欧盟气候变化政策起源的背景，也为该政策的形成提供了早期基础。
二、欧盟气候变化政策的形成
面对全球气候变暖的现实，国际社会逐渐认识到气候变化将危及人类赖以生存的社会环境并对人类的可持续发展提出挑战。通过对话和合作，共同应对气候变化带来的不利影响成为国际社会的共识。1988年12月联合国政府间气候变化专业委员会（IPCC）的成立开启了气候变化科学评估的进程，标志着气候变化问题已经全面进入国际政治议程，成为一个事关各国重大利益的政治和外交问题。 1992 年5 月9日，由联合国主导的政府间谈判最终达成了《联合国气候变化框架公约》。公约开启了应对气候变化问题上政府间合作与谈判的先河，为以后的气候谈判确立了基本的框架，具有积极的历史意义。
欧共体对参与联合国主导的气候变化框架公约的谈判表现出了极大的热情，并且对公约的达成作出了重要贡献。这一时期欧盟气候变化政策还没有形成，但此时欧共体提出的一些主张已经反映出其参与全球气候治理的某些基本理念。例如，1990年10月，欧共体提出到2000年将二氧化碳的排放量稳定在1990年水平上的目标。 在公约的谈判过程中，欧共体主张公约应包含发达国家限制二氧化碳的时间表，而美国则坚决反对将这样的减排义务写进条约。 另外，公约确立了发达国家和发展中国家在全球气候治理问题上具有“共同但有区别的责任”的原则。此项原则成为后来指导国际气候变化谈判的根本原则，欧盟从中起到了积极的推动作用。该原则与欧盟在治理环境污染中形成并的“污染者付费”（Polluter Pays） 原则是一致的。该原则最早形成于20世纪70年代，其基本理念是谁污染谁承担治理的费用。作为欧盟应对气候变化的一项政策，该原则不仅构成了后来欧盟温室气体排放交易体系的基础，也反映了欧盟一贯坚持的立场：发达国家在应对气候变化和减缓气候变化带来的不利影响方面应该承担更多的义务。 “共同但有区别的责任原则”在随后的《京都议定书》中得到了进一步确认，同时也反复出现在欧盟的一些法律文件中。
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但要指出的是，从国际气候谈判的进程来看，虽然欧盟积极参与了联合国气候变化框架公约的谈判，但是并没有发挥实质性的领导作用，公约很大程度上反映了美国的立场和偏好。欧盟在国际气候谈判中的领导地位是在随后启动的京都谈判进程中逐步确立的，也正是在参与《京都议定书》的谈判和围绕履行议定书的各项承诺的过程中，欧盟的气候变化政策正式形成。
《联合国气候变化框架公约》于1994年3月21日生效，但是公约确立的自愿减排原则不足以实现“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”这一目标。 为了推动即将举行的京都会议达成一项具有约束力的法律文件，欧盟采取了较为激进的政策措施。1997年3月，在经过内部的协调之后，欧盟环境委员会提出一种减排方案，即欧盟国家集体支持所有的工业化国家在2010年的温室气体排放水平应当低于1990年排放水平的15％。 1997年12月，联合国气候变化框架公约第三次缔约方会议（COP3）在日本京都召开。在谈判中，美国提出在2008年至2012年间将六种温室效应气体的排放量减少至1990年的水平，与欧盟的观点分歧较大，因此双方展开了激烈的争论。最后经过谈判，会议通过了《京都议定书》，规定公约附件一国家（发达国家和经济转型国家）应在2008年至2012年的“承诺期”内6种温室气体的排放水平要比1990年减排5.2%，其中，欧盟作为一个整体承诺将减排8%。为了各国低成本地履行减排义务，议定书引入清洁发展机制（CDM）、联合履约（JI）和排放贸易（ET）三个“灵活机制”。
《京都议定书》通过后，取得缔约方政府的批准使其尽快生效成了问题关键。在欧盟内部，欧盟于1998年3月召开了环境部长理事会会议，出台了《欧盟关于气候问题战略》文件，提出了欧盟应对气候变化的基本立场和战略方针。 文件肯定了《京都议定书》的积极作用，认为议定书提出的灵活机制有助于实现各国的承诺，并强调扩大应对气候变化上的全球参与。扩大全球参与应遵循的原则是：各国有责，区别对待，即应充分考虑发展中国家的经济与社会的可持续发展和消除贫困。虽然《京都议定书》尚未生效，但是欧盟要加速立法，以减缓气候变化。1998年6月，欧盟各成员国一致同意了欧盟在《京都议定书》中承诺的减排目标。为了实现此目标，成员国之间达成了“责任分担协议”（BurdenSharingAgreement，BSA）。责任分担协议将欧盟在《京都议定书》中承诺的减排任务分配给各成员国，从而解决了成员国各自的减排任务问题，使成员国把工作重心放在实施他们自己的减排计划上。 为了在区域内为《京都议定书》的生效做好政策准备，2000年6月欧盟委员会启动了“第一个欧洲气候变化计划”（ECCPⅠ），旨在具体落实《京都议定书》的减排目标。在此计划中，欧盟委员会、工业团体和环保方面的非政府组织等利益相关方根据成本效益的原则，确立和发展了30多项政策措施以应对气候变化。其中最重要的举措是建立了欧盟内部温室气体排放交易体系（ETS）, 2001年10月欧盟委员会在应对气候变化的一揽子措施中草拟了一个欧盟内部温室气体排放体系法令，旨在建立欧盟温室气体排放交易市场。
在国际层面，欧盟在美国退出《京都议定书》的不利形势之下，主动承担责任，积极协调各方立场，为《京都议定书》的生效作出了重要贡献。2001年3月美国宣布退出《京都议定书》，欧盟对美国单方面退出的行为持反对和批评的态度。但美国的退出也产生了一个意外的效果，即欧盟籍此担当起了在全球气候治理问题上的世界领袖角色。在劝说美国回归京都进程无望的情况下，欧盟表现出了撇开美国单独推进京都进程的决心。欧盟以身作则于2002年5月31日批准了《京都议定书》。值得一提的是，美国的退出客观上也促进了欧盟与广大发展中国家立场的接近。国际社会经过激烈的讨价还价相继达成了《波恩政治协议》和《马拉喀什协议》，使国际气候谈判进入了缔约各方批准《京都议定书》的关键阶段。美国退出后俄罗斯的态度对《京都议定书》的生效至关重要。欧盟再次发挥领导作用，它不但把批准《京都议定书》作为其与俄罗斯关系的核心，还将此与俄罗斯加入世界贸易组织挂钩。批准议定书是俄罗斯“不得不作出的政治决定”。 在获得俄罗斯批准后，《京都议定书》于2005年2月16日正式生效，而欧盟对此贡献甚多。有分析认为，在很大程度上，正是由于欧盟的推动，使得《京都议定书》这样一个多边环境协议在美国这个最大的温室气体排放国退出的情况下能够存续，从而挽救了全球气候变化多边治理的进程和模式。
《京都议定书》生效后，欧盟的政策重点转向内部。2005年10月，第二个欧洲气候变化计划（ECCPⅡ）在布鲁塞尔正式启动。该计划回顾了第一阶段欧洲气候变化计划所取得的成就，把未来政策的重点放在碳捕获和碳储存上，主要内容包括：从2011年起将航空业纳入欧盟排放交易体系，制订降低新车二氧化碳排放量的相关法律，审核现行欧盟排放交易体系并在2013年修订，制定安全运用碳埋存技术的立法框架等。
为了落实《京都议定书》承诺的减排目标，欧盟制定了多个重要文件，并依据欧盟各成员国不同水平制定和实施了应对气候变化的政策和措施。2000年和2005年欧盟相继推出了两个欧洲气候变化计划，其直接目标就是加强欧盟区域内部的整合力度，约束成员国制定具体的减排措施。欧洲气候变化计划的通过和实施标志着欧盟气候变化政策的正式形成。该政策的内容表现为欧盟为应对气候变化而通过的一系列法规、指令、决定以及建议等。欧盟设计和运用了一些形式多样和行之有效的政策工具来实现这一政策。其中欧盟温室气体排放交易体系是其最重要的政策工具，是欧盟实现《京都议定书》目标的主要基础和途径。欧盟温室气体排放交易体系是迄今为止世界范围内覆盖国家最多、横跨行业最多的温室气体排放交易体系。 其他政策工具还包括财政政策、能源政策、交通运输政策以及农业和林业政策等。减排措施针对的重点是能源、民用、服务业、工业和交通运输等领域。这些政策措施收到了良好的减排效果，欧盟的一份报告表明，从1990年到2005年间，欧盟15国的温室气体排放减少了1.5％，欧盟27国的温室气体排放与1990年的排放水平相比减少了7.9％。 另外，欧盟不断加大内部成员国之间的协调力度，力争在国际气候谈判中用“一个声音说话”。在每次参加国际谈判之前，欧盟委员和欧盟成员国都要举行多轮磋商，以期形成共同立场。欧盟理事会在气候变化谈判的不同阶段发挥着主导作用，确保欧盟的共同路线，并加强欧盟在气候谈判中的领导地位。 在决策方面，欧盟为实现《京都议定书》的承诺所采取的措施在欧盟理事会也大多采取了有效多数的表决方式。 同时欧盟作为单独的一个政治实体参与国际气候变化的谈判，由轮值主席国代表欧盟参与谈判并作为单独一方与成员国一道签订条约。这样，在参与国际气候变化谈判的过程中欧盟气候变化政策发展成熟，也最终从成员国的政策中独立出来，成为欧盟一个新的政策领域。
三、欧盟气候变化政策的新发展
根据《京都议定书》第三条第九款的有关规定，后京都阶段（《京都议定书》第一期承诺之后）的谈判不迟于2005年启动。2007年在印尼巴厘岛举行了第13次缔约方会议（COP13），会议的最终成果是通过了“巴厘岛路线图”。规定在2009年底之前，达成减缓全球变暖的新协议，以接替《京都议定书》，为所有发达国家（包括美国）设定具体的温室气体减排目标。
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面对全球气候治理的新任务，为进一步证明其应对气候变化问题的决心，2007年1月，欧盟委员会首次提出，为将升温幅度控制在2℃以内并继续显示欧盟在减排方面的积极和领导作用，不论其他国家如何行动，到2020年，欧盟的温室气体排放将至少比1990年降低20%。 2007年3月欧盟首脑会议提出了一项能源和气候一揽子决议，此项决议在欧盟气候变化和能源政策方面具有里程碑意义。其核心内容是“20－20－20”行动，即:承诺到2020年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少20％，若能达成新的国际气候协议(其他发达国家相应大幅度减排，先进发展中国家也承担相应义务)，则欧盟将承诺减少30％；设定可再生能源在总能源消费中的比例提高到20％的约束性目标，包括生物质燃料占总燃料消费的比例不低于10％；将能源效率提高20％。为了实现此决议提出的目标，欧盟委员会于2008年1月23日提出了“气候行动和可再生能源一揽子计划”的新立法建议，该项立法建议也被称为欧盟气候变化扩展政策。 该计划在同年底举行的欧盟首脑会议上获得通过，随后欧洲议会正式批准了这项计划。
从上述一揽子计划中，可以窥见欧盟气候变化政策的一些新动向和新特点：一是修改了欧盟排放权交易体系，使欧盟排放交易机制(EUETS)得到进一步的扩展；二是在运输、农业和住房等非ETS部门建立具有约束力的二氧化碳排放目标；三是制定约束性可再生能源目标，推行生物燃料；四是制定了关于碳捕获和封存(CCS)以及环境补贴的规章制度。 一揽子计划提出了欧盟排放交易机制第三阶段(2013年至2020年)的实施内容，大大扩展了欧盟排放交易体系：扩大了该体系的覆盖范围；基于部门制定欧盟范围的排放上限而不再是各欧盟成员国设定它们自己的目标水平；改变了配额由各成员国在国家层面上制定分配计划的做法代之以在欧盟层面上分配配额；更灵活地使用清洁发展机制（CDM）、联合履约（JI）等减排信用。这些举措表明欧盟加大了内部政策整合的力度，欧盟机构的作用得到了进一步加强，欧盟作为一个整体的节能减排措施更加完善。当然，这些举措对促进欧盟整体经济发展、扩大就业市场和推动欧盟产业革新也将产生深远的影响。
同样重要的是，“气候行动和可再生能源一揽子计划”还成为欧盟参与国际气候变化谈判的主要依据与基础。2009年12月7日-18日，《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会在丹麦首都哥本哈根召开。谈判代表共同商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案，即为2012年后设计一个具有法律效力的国际气候变化协议。欧盟对此次会议原本抱有很大的期望，但由于与会各方在诸如减排目标、《京都议定书》的存续、资金供给和受援对象等问题上存在较大分歧，会议最后通过了一份不具有法律约束力的《哥本哈根协议》。
哥本哈根会议后，欧盟于2010年3月发布了题为“后哥本哈根国际气候政策：行动起来重振全球气候变化谈判” 的政策文件，明确了欧盟后哥本哈根气候变化谈判战略。该文件主要分为三个部分，首先，文件认为《哥本哈根协议》与欧盟希望达成的“充满活力和具有法律约束力的协议”相去甚远，但是该协议“朝着缔结具有法律约束力的应对气候变化全球性协议迈出了一步”，欧盟将以此为基础进一步推动谈判。其次，文件指出，达成以“《联合国气候变化框架公约》为基础的、充满活力和具有法律约束力的协议”是欧盟一贯坚持的目标，为此欧盟为未来国际气候变化谈判设定了一个路线图。最后，文件认为“欧盟所能表现出的最令人信服的领导力是采取行动使欧盟成为世界上气候最友好的地区”。文件重申了欧盟的近期减排目标，另外欧盟委员会将制定2050年欧盟向低碳经济转型的发展路线，实现欧盟温室气体到2050年减排80%-95%的目标，为发达国家总体降低50%的目标作出贡献。
2010年5月31日，为期12天的2010年第二轮联合国气候变化谈判在德国波恩启动。本轮谈判中，各方将首次展开实质性磋商，为年底在墨西哥坎昆举行的联合国气候变化大会做准备。在此之前，欧盟委员会于5月26日发布报告指出，金融和经济危机大大降低了欧盟实现温室气体减排目标的成本，因此欧盟应考虑把2020年温室气体减排目标由20％提高至30％。 尽管欧盟内部一些国家对欧盟单方面提高减排承诺表示反对，但不排除欧盟可能会在未来气候谈判进程中，择机打出单方面提高减排承诺这张牌，以期占据主动，向其他国家施加更大的压力，重塑欧盟在国际气候谈判中的领导地位。
四、结 语
欧盟气候变化政策在欧盟和国际两个不同的层面展开，两个层面相辅相成，相互促进。欧盟为应对气候变化在内部实施的一系列政策措施为欧盟更好地参与全球气候治理奠定了良好的基础。而欧盟在国际气候谈判中不断提高自己的减排承诺反过来促使其在内部制定更加积极有效的政策措施。这两个层面相互推动，两者之间已经形成了良性的互动。更重要的是，欧盟应对气候变化的措施不仅仅是为了降低温室气体的减排，它还着眼于未来，大力推动欧盟国家低碳经济的发展。欧盟认为低碳经济将是未来经济发展的方向，必将引领世界经济进入新一轮的产业革命，促使人类的发展模式经历一个根本性的转变。另外欧盟试图通过积极参与全球气候治理以更好地发挥其“软实力”和规范性力量，向全世界推广其在欧洲一体化过程中形成的多边治理的模式。正是在欧盟的推动之下，气候变化议题日益成为国际政治经济的中心问题，促进了气候外交在全球范围的兴起。欧盟亦籍此成功地占领了全球气候治理的话语权。可见欧盟不但希望占领世界经济的制高点，还试图占领世界政治的道义制高点，而正是这两方面的考虑推动了欧盟气候变化政策的不断发展演变。
欧盟的气候变化政策发展到今天，已经具有了较为扎实稳定的基础，然而其面临的挑战也不容忽视。欧盟现已扩大到27国（京都议定书签订时只有15个成员国），这意味着今后成员国之间政策协调的难度会加大,在国际层面面临的挑战似乎更大，尤其是奥巴马政府上台后调整了布什政府时期的气候变化政策，这有可能加剧美欧在气候变化领域的博弈。此外，如何向发展中国家提供资金和技术转让以帮助发展中国家切实减排，也是欧盟必须面对的问题。欧盟气候变化政策的未来走向及欧盟在全球气候治理领域的领导地位面临着考验。
关税政策的演变历程与启示 篇4
一、关税理论的纷争和演变
关税理论的纷争主要集中在自由贸易关税和保护贸易关税的理论纷争。其争论起源于李斯特“民族国家经济学”与亚当斯密的“世界主义经济学”。目前推崇的自由贸易化关税政策占据了主流位置,其最主要的观点是要充分市场化,避免政府利用关税政策干预贸易。保护贸易关税政策强调保护国内的企业和市场,尤其对于弱势产业更要如此。
自由贸易关税体现出是静态的理论,通过静态的模型可以对其论点进行清晰的阐述,保护贸易关税体现出的是动态的变化,难以在静态模型中进行完整分析,因此主要研究其动态的变化的规律。
二、关税政策演变的反思
纵观世界过大国的经济发展历程,虽然主流观点一直推崇自由贸易关税政策,但实际上此关税政策的实施时间都很短,近代如英、法、德、美等国恰恰在更长的时间内采取的是保护贸易关税政策。
英国作为世界上早期崛起的经济强国,强大的实力为其实施自由贸易关税政策提供了坚实的基础。在19世纪60年代,自由贸易已经成为其主流的政策,但这仅针对于其强势的工业品,弱势的产业依然采取保护政策。随着其他大国的崛起,英国开始逐渐提高关税,到20世纪初,英国经济处于衰退状态,转向实行保护性关税政策,可见关税政策并非一成不变,而是根据形势变化而变化。
近代保护贸易关税制度的系统化,产生于美国和德国。美国在建国时推崇自由贸易政策,结果受到英国的强势冲击,因此转为保护贸易关税政策。从1828年开始实行高关税政策,用以促进国内的弱势产业发展,直到“大萧条”时期,才开始大幅度降低关税,采取国际合作的方式抵御经济萧条。因此美国经济发展较多的时间内,实际上都是以保护贸易关税制度为主的。
欧洲大陆在早期基本上也是徘徊在自由贸易和保护贸易之间,以保护贸易制度为主,德国在1871年以后才有效开展贸易自由化进程。俄罗斯在1857年以前,保护贸易制度就一直没有改变过。法国在大革命之前,一直奉行保护贸易政策,其经济实力直逼英国,但之后转向自由贸易,结果导致工业发展停滞,社会发展落后。
纵观各大国家的经济发展历程来看,保护贸易关税对于早期的国家崛起发挥了巨大的作用。在最近70年的历史中,自由贸易关税政策对于促进世界经济的可持续发展,确实发挥出了重要作用。但采取何种关税政策,与本国的具体情况紧密相连,不可一概而论,对于发展中国家更是如此。
三、中国关税政策的启示
(一)辩证的认识关税政策的财政收入功能
中国加入WTO以后,关税总水平在不断地进行下调,从原来的15.3%下降到9.8%,但对于现阶段的中国,关税的财政收入功能对中央财政是非常重要的。根据中国现行财政制度,属于中央的固定财政收入就只有关税、消费税和海关代征税等。关税收入在中央财政收入中的占比从原来的10%下降至5-6%,但是海关税收始终稳定在25%左右。因此不能盲目地追求关税税率的下调,对于奢侈品等高端消费品的税率还应该适当上调,在不影响社会大部分人群的情况下,倡导理性消费习惯。
(二)辩证的认识关税政策的有效保护功能
通过梳理欧美国家的关税政策演变历程,特别是在二战后,各国积极采用关税有效保护理论,在降低关税总水平的同时对制成品进行有效保护。中国也在加强关税政策优化资源配置方面的功能,设计合理的税率结构通用以促进产业升级和优化资源配置。
关税保护并非万能的,其保护功能需要考虑其有效性。比如在投入产出比系数很高的行业,如果加强了投入品的关税保护力度,则会违背初衷造成关税负保护的现象出现,如某些在国际市场上竞争力很强的劳动密集型企业,保护水平偏高,而对于某些资本和技术密集型企业却又存在保护力度不足的情况。
因此,当今的中国关税和优化产业结构问题,不能降希望仅寄托在关税政策的保护上面,需要辩证地看待关税政策的保护功能,利用《反倾销条例》和《反补贴条例》等保护措施,进一步实现关税促进产业结构优化和保护弱势产业的重要功能。
(三)适当改变高关税抑制政策
在我国制造业消费品部门中,对于饮料部门与烟草部门,国家实施了高关税,这虽然起到了抑制消费的作用,对于国内生产者也起到了保护作用,让他们可以实现低效率、高利润的经营目的。而外商则可以借助直接投资的模式进入到我国市场,在这一因素的影响下,高关税保护的就不简单是国内生产者的利益了,其中的关税损失一部分就成为了外商的利润。鉴于此,有必要将消费税改革活动与关税改革活动结合起来,在降低关税税率的过程中,适当提升消费税税率。
四、结语
近年来,我国一直在针对关税问题进行着不断的改革,也引起了社会的关注,在经济全球一体化背景下,关税依然是贸易政策与财政政策实施的必要手段,目前,我国关税政策还存在着一些不足,在未来阶段下,需要积极借鉴其他国家的发展经验,不断完善我国现有的关税政策。
摘要：关税的主要职能就是获取到财政收入,并提供产业保护,在全球经济一体化进程的推广下,关于关税的财政职能不断弱化,其保护职能开始受到了关注。在入世时候,我国一直在针对关税政策进行调整,取得了一定的效果,但是依然有不足之处。本文主要针对各个关税政策的演变进行分析,并探讨完善我国关税政策的方式。
关键词：关税政策,演变历程,启示
参考文献
[1]王爽,于巧丽.碳关税对中国外贸影响的两重性分析[J].经济研究导刊,2011(27).
[2]徐世刚.我国中小企业在低碳经济制约下的升级与转型[J].当代经济研究,2012(01).
[3]李钢,叶欣.实施积极主动关税政策力促我国外贸平衡发展——中国入世后关税政策的评估与展望[J].国际贸易,2011(10).
村镇银行监管政策要点及演变 篇5
村镇银行是新型农村金融机构的一种，其本质是农村社区银行，肩负着一定的政策性使命。准入监管和日常监管的一个显著特征是主发起银行制度。村镇银行的发展大致可分为三个阶段，2006年12月到2008年末为局部试点阶段，2009年至2011年6月为全面推进阶段（以实施三年规划为标志），2011年7月以后进入调整提升阶段（以81号文为标志）。近一段时间社会上对民间资本进入银行业的呼声很高，但在村镇银行监管政策的趋向上仍处于“调整提升”，其核心点可概括为两点：其一，更加强调对村镇银行市场定位的监管（防止非农化）；其二，更加强调主发起银行的责任（把主发起行和村镇银行更加紧密地捆在一起）。需重点关注的监管政策主要有以下几点：
1、关于主发起行股权比例。2007年1月规定，“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构”，“最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%”。2010年4月规定，“允许资产管理公司设立村镇银行”。2012年5月对此规定再次进行了调整，“村镇银行主发起银行的最低持股比例由20%降低为15%”，“村镇银行进入可持续发展阶段后，主发起行可以与其他股东按照有利于拓展特色金融业务、有利于防范金融风险、有利于完善公司治理的原则调整各自的持股比例。”但何谓“可持续发展阶段”，尚待进一步界定。对主发起行最低股权比例问题，容易产生一个误解，即认为单个民营股东持股比例提升了，这是错的，“不得超过10%”并没有变。政策调整只是对民间资本可投的相对的总量从80%提升到85%，单个及其关联民营股东可投的量并没有变。另外，主发起行投多少，其他股东投多少，是一种在此政策框架下的市场行为，是市场主体协商的结果，主发起行要求投90%也无不妥，并不违反规定。
2、关于村镇银行筹建和开业的审批权。2007年1月规定，“村镇银行的筹建由银监分局或所在城市银监局受理，银监局审查并决定”，“开业申请由银监分局或所在城市银监局
受理、审查并决定”。这一大框架一直沿用，但一些关键性细节逐步发生了变化。2011年7月规定，核准方式“调整为由银监会确定主发起行及设立数量和地点，由银监局具体实施准入”（过去银监会只负责指标管理，即确定数量）。其本质是将筹建审批权的关键要素进行了上收，剥夺了省一级银监局的部分权力。关于开业审批，部分省银监局也开始下延权力，验收部分内容后，再由银监分局审批开业。
3、关于主发起行资格。最初对主发起行资格并无特别严厉的规定，侧重于鼓励。2011年7月明确规定了门槛：（1）监管评级达二级以上（含），满足持续审慎监管要求。（2）按照集约化发展、地域适当集中的原则，规模化、批量化发起设立。（3）具备七个“软条件”：明确的农村金融市场发展战略规划，专业的农村金融市场调查，详实的拟设村镇银行成本收益分析和风险评估，足够的合格人才储备，充分的并表管理能力及信息科技建设和管理能力，已经探索出可行有效的农村金融商业模式，有到中西部地区发展的内在意愿和具体计划。这些“门槛”如果严格把握，很难找到完全符合条件的主发起行。同时规定，主发起行资格“应向银监会提出申请”，“并附本行村镇银行发展战略、跨区域发展自我评估报告、村镇银行发起设立规划”，“对于实施属地监管的法人机构，应同时抄送属地银监局”。
4、关于设立地点。2007年1月规定“在农村地区设立”（在县（市）设立的注册资本不低于300万元人民币，在乡（镇）设立的不低于100万元人民币）。“需要设立机构的地域名单依据省内县域金融服务充分性状况确定，重点解决服务空白和竞争不充分问题”。2009年7月提出“准入挂钩措施”，即主发起行在规划内的全国百强县或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行1:1挂钩，或与中西部地区实行1:2挂钩，在东部地区规划地点（全国百强县、国定贫困县、大中城市市辖区除外）发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行2:1挂钩，或与中西部地区实行1:1挂钩。这一东部与中西部挂钩、发达与不发达挂钩的措施，极大地激励了中小银行发起设立村镇银行的热情。2010年4月，对“东西挂钩、城乡挂钩、发达与不发达挂钩”政策进行了完善，提出“中西部省定贫困县可按国定贫困县标准执行，辽宁、河北、海南三省视同中西部省份，新疆所有县（市）按国定贫困县对待”。2011年7月再次对挂钩政策进行规定，主要强调两点：“在地点上，由全国范围内的点对点挂钩，调整为省份与省份挂钩”；“在次序上，按照先西部地区、后东部地区，先欠发达县域、后发达县域的原则组建”。这两点中的前一点至今未见发布操作细则，估计是内部掌握。
5、关于市场定位监管。2007年1月规定，“村镇银行不得发放异地贷款”，“村镇银行发放贷款应坚持小额、分散的原则，提高贷款覆盖面，防止贷款过度集中”。2007年5月专门就“支农服务监管”进行了规定，提出“要建立支农服务质量评价考核体系”，定期对客户贷款覆盖面、客户贷款满意度、涉农贷款比例等指标进行考核。2011年1月提出，“对偏离支农服务方向、违规购买理财产品、违规受让他行贷款、违规发放政府融资平台贷款和开办贷款转让业务以及存在贷款‘垒大户’、逆程序发放贷款、抵质押担保无效、贷款
风险分类不准确等问题的机构”，要严肃问责。2012年6月提出“引导村镇银行下沉服务重心”，原则上三至五年内应实现对辖内重要乡镇的网点覆盖。再次强调“三个禁止”：（1）禁止向政府融资平台公司、小额贷款公司、融资性担保公司等发放贷款；（2）禁止以票据转贴现等方式接受其他银行业金融机构非农贷款；（3）禁止通过购买主发起行发行的理财产品、票据等方式帮助主发起行绕规模。
6、关于主发起行责任。2007年5月规定，“引导村镇银行与持股银行建立流动性风险管理支持机制，确保持股银行对村镇银行必要的流动性支持”，当村镇银行出现支付风险时，“要求村镇银行启动流动性风险管理支持机制，协助处置支付风险”。同时要督促村镇银行“借鉴持股银行内部控制要求，建立与其业务性质、规模及复杂程度相适应的内部控制制度”。2011年1月强调“严禁以各种形式承接主发起银行和其他银行贷款”，同时强调“并表局要协助属地局督促发起行予以流动性支持”，并表局要“督促发起行切实履行大股东职责”，“帮助村镇银行完善公司治理、健全内部控制，在信息科技、支付结算、风险管理、制度建设和人员培训等方面给予必要的支持和帮助”。2012年6月提出要“强化主发起行的风险处置责任”；“加强对主发起行履行股东职责监管”，同时“确保村镇银行独立性”；“切实加强联动监管”，对村镇银行的风险进行及时有效处置。村镇银行属地监管机构每年就主发起行履职情况进行评价，对履职缺位、不到位或越位的主发起行要采取约见主发起行负责人等方式督促整改。主发起行在村镇银行IT建设、人员培训、风险控制、资源支持、沟通协调等方面积极发挥作用，要加强对村镇银行的并表管理。2012年7月拟定的《村镇银行风险处置办法》中，明确提出主发起行全面负责村镇银行风险处置工作。由此可见，主发起行责任的表述细化并清晰化了，但权利并不清晰，存在严重的权责不匹配。
7、关于对村镇银行的监管思路。2007年5月提出，按照“三管一透明”的监管理念（管法人、管风险、管内控、提高透明度），坚持“四个相结合”的原则（属地监管与联动监管相结合、合规监管和风险监管相结合、法人监管和并表监管相结合、持续监管和分类监管相结合），对村镇银行实施以资本为基础的风险监管，达到两个目的（促进村镇银行合法、稳健运行，把村镇银行真正办成以服务三农为宗旨、具有可持续发展能力的农村社区性银行）。这是一个总纲性的表述。2010年4月提出主发起行三种新的管理模式：管理总部、控股公司和设立总分行制的村镇银行。这一思路主要是解决管理成本过大的问题（后来有所调整）。2011年1月强调“加强合规性监管”，“加强风险监管”，“加强市场定位监管”。2011年6月出台《村镇银行监管评级内部指引》，对设立二年以上（含）的村镇银行进行评级，分为六级十二档，以此作为分类监管的依据。重点评价六个方面：资本，资产质量，管理，盈利，流动性，农村金融服务。2012年7月提出，以评级为依据，把村镇银行风险划分为轻度、中度、重度三个层次，采取不同的处置措施。对轻度风险予以纠正，以主发起行督促村镇银行自我整改为主；对中度风险予以救助，以主发起行和其他股东为主体实施；对重度风险予
新时期农村义务教育政策演变分析 篇6
[关键词] 新时期;农村义务教育;政策演变
一、新时期农村义务教育政策演变特点
（一）政策的目标追求：从机会平等到过程平等
农村义务教育政策在不同历史时期有着不同的重点目标。1978—1984年以恢复教育秩序与普及初等教育为基本目标，1985—2000年以基本普及九年义务教育为基本目标，2001—2007年以全面普及九年义务教育为基本目标。不同时期的基本目标都是为了让农村孩子有机会与城市孩子一样，有权利接受义务教育，不因民族、性别、家庭背景、经济状况的差距而失去受教育的机会。显然，这一段时期是在追求教育的机会平等。
2007年完成全面普及义务教育的任务后，国家又围绕农村义务教育均衡发展出台了一系列政策，如2009年出台《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》，扩大实施被证明有一定成效的“特岗计划”;2010年启动针对落后地区教育的两项“国培”工程，提升农村教师的专业素质;2012年下发《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，推进县域义务教育均衡发展;2014年国务院教育督导委员会办公室发出《关于开展农村义务教育学校基本办学条件专项督导的通知》，指出要确保满足义务教育最基本的办学条件。这一系列政策的实质，是为了让农村孩子在获得了受教育机会平等的基础上，还要获得与城市孩子同等的教育资源，以实现他们在接受教育中的过程平等。可以看出，新时期我国农村义务教育政策的制定，始终体现出对“平等化”[1] 的追求。
（二）政策的重心转移：从侧重效率到侧重公平
1978—1984年改革之初，针对经济社会发展对人才的渴求，政策实施的重点聚集在大力普及初等教育上。在此过程中，作为制定政策主体的政府，很快发现在当时百废待兴、经济落后的社会背景下，要在全国内实现初级教育的普及是一个艰巨的任务，尤其是在占人口绝大多数、经济落后的农村地区。为了尽快满足社会对人才的渴求，国家在发展教育事业时，只能集中资金去发展能为社会直接输出人才的高等教育，重点在基础教育条件相对较好、办学质量较高的城市投资建设中小学。这是侧重从发展效率的角度，来制定教育政策。尽管现在有些学者对此颇有微词，但在当时条件下也算是一种最现实的选择。
进入二十一世纪，面对农村基础教育处于严重弱势的情况，政府逐渐认识到造成农村基础教育落后的结果与长期侧重效率的政策取向有很大的关系。基于义务教育在整个教育阶段中的基础作用，政府选择对农村义务教育实施一定的政策倾斜和政策补偿。基于这样的认知，2003年9月，国务院下发《关于进一步加强农村教育工作的决定》，强调新增教育经费主要用于农村教育，由此开始了对弱势农村义务教育的倾斜补偿。倾斜补偿性政策主要有三类：一是发展性政策，包括从2003年开始实施的农村中小学现代远程教育工程，2006年开始实施的大规模招收农村特岗教师等，以实现城乡教育资源的共享，提升农村教师素质;二是保障性政策，如2005年下发的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，确保对农村义务教育的应有投入;三是救助性政策，如2001年开始实施推广的“两免一补”等，以更大力度资助农村贫困家庭的学生。这些对农村义务教育的倾斜性政策，在一定程度上缓解了城乡义务教育日益扩大的差距。
（三）政策的形成动力：从问题倒逼到目标引导
新时期农村义务教育政策的一个很重要的特点，就是它形成的主要动力是来源于问题的倒逼，也就是在实践中一些教育问题逐渐积累，导致矛盾已经到了非解决不可的时候才出台相应政策。如1978—1984年间出台的种种规范和整顿农村教育的政策，就是因为“文革”十年对基础教育造成严重破坏，教育秩序一片混乱，亟待出台政策保证教育教学正常进行。1985年中央出台《教育体制改革的决定》，也是因为当时整个国家的教育水平已经不适应经济社会的快速发展，教育体制与1984年出台的《经济体制改革的决议》精神不符合。二十一世纪初出台的“一费制”政策以及教育收费公示制度，是为了遏制当时让广大农民群情激奋的教育乱收费现象，以稳定农村教育形势。这一问题倒逼的政策形成机制，在一定程度上呈现出“头痛医头、脚痛医脚”的被动性、救急性特征，政策出台应有的前瞻性严重不足。
随着教育事业的整体推进以及管理经验的日益丰富，政府对义务教育重要性的认知日益深刻，再加上学界为政府决策提供大量的理论支撑和政策建议，政府对农村义务教育政策的决策方式日趋呈现出目标导向型的公共政策形成特色。这一新型决策方式，指公共政策的决策主体根据对影响教育发展各种因素的综合分析，前瞻性地提出农村基础教育在一个较长时期内的可行性发展目标，然后围绕这一目标制定公共教育政策。
这一特点在二十世纪九十年代初见端睨。如1993年出台了作为九十年代发展规划的《中国教育发展和改革纲要》，在综合考量种种因素后，提出了“到2000年以农村为重点基本普及九年义务教育”这一中期发展规划。1994 年教育部出台《关于落实〈中国教育发展和改革纲要〉的实施意见》，强调县级政府在组织义务教育实施方面负有主要责任。1996年国家正式启动《贫困地区义务教育工程》，对贫困地区义务教育进行大规模资助。接下来，还陆续出台了《农村教育集资管理办法》《关于民族地区贫困地区女童教育工作的十条意见》等政策。
到新世纪，这一决策方式更加普遍。围绕以西部农村为重点，全面普及九年义务教育的目标，政府做出把新增教育资金主要用于农村教育的重大决策，先后实施了国家贫困地区义务教育二期工程、全国中小学危房改造工程、农村寄宿制学校建设工程和农村中小学现代远程教育等政策。对于具有投资大、周期长、见效慢等特点的农村基础教育来说，这一目标导向型的决策方式无疑是更加适用的。
二、影响农村义务教育政策出台与实施的因素
（一）政策出台：作用于教育的多重因素互动
一是社会环境。改革开放带来了经济的迅速发展，整个社会以经济建设为中心。在农村，乡级基础政府取代了公社体制，农村经济不断发展，但城乡之间的差距依然日益扩大。二是国家发展教育的宏观政策。农村义务教育是整个教育事业的一部分，不可能不受国家宏观教育政策的影响。三是教育发展水平。政策制定和调整均基于客观实际，教育自身发展的水平必然也是客观实际的一部分。四是教育政策决策者的认知和能力。教育政策总是牵扯不同阶层人们的利益，这些利益经常是互相冲突的，因而政策制定者往往会就各方面的利益进行综合考量。那些被政策制定者认为是当下最有价值的领域，往往在政策出台时就会对它倾斜。农村基础教育政策也是随着国家对农村教育的价值判定变化而变化的。五是农民接受教育的诉求。作为义务教育重要相关方和参与者，农民对教育的重视程度和参与程度也是影响教育政策制定的重要因素。
上世纪九十年代分税制改革，由于对农村义务教育负有投入主责的乡镇政府财权与事权严重不对称，导致教育投入空前困难，而中央并没有及时向上提升负主责的政府层级。造成这种境况的原因是，当时各级财政都比较困难，中心任务是在保持政治稳定和社会稳定的前提下，追求经济高速增长。追求经济增长坚持的原则是“效率优先，兼顾公平”，因此，国家有限的财政资金没有大规模投入到基础较差、见效较慢的农村教育上，而是投入到了最能出效益的其他领域。1994年发布的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，强调县级政府在组织义务教育实施方面负有主要责任，但这项政策并没有得到真正实施。直到2001年，社会经济有了进一步发展，中央财力逐渐增强，基于城乡基础教育差距日益扩大，税费改革后农村基层政府更穷、教育负担更重，以及高校不包分配的现实条件，才开始向上提升农村义务教育的管理和投入的政府层级，以解困局。
（二）政策实施：效果有时难以彰显
正是由于教育政策是多重因素相互作用的结果，而且这些因素具有联动性、动态性等特点，政策的制定者在把握这些特点和所处的实际环境时可能会出现一些偏差。因此，出台的政策可能不符合当时的社会环境。政策的出发点是好的，但在实施过程中，影响政策的各种因素并没有消失，它还会受到这些因素的影响与制约。这些因素所带来的负面影响与制约，往往不是政策决策者和政策本身所能控制的。因此，教育政策只能被动地适应这些因素及其变化，这无疑会影响政策的执行效果。
新世纪初，经过税费改革后，农村义务教育实行“一费制”政策，不再征收教育附加费以及进行教育集资，财政转移支付主要用于教职工工资。当时很多农村学校的公用经费资金缺口很大，难以维持学校正常开支。针对这种情况，2003年国务院下发《关于进一步加强农村教育工作的决定》，指出农村基础政府要确保对农村义务教育投入不低于改革前的水平，并力争有所提高。实际上，这一政策出台后的效果非常有限，因为当时中央政府、省级政府对农村义务教育投入并没有多大增加，农村基层政府经过1994年分税制改革后，由于不能征收教育附加费和进行教育集资，财政能力大为降低，无法确保对义务教育的投入不低于改革前的水平。
三、新时期农村义务教育政策价值追求的三维审视
根据教育政策学理论，我们还可以从追求政策的效能价值、效率价值和公平价值三个维度 [2]，对教育政策的价值追求进行审视。
教育政策的效能，是指国家在确定合目的性的教育发展目标后，通过相应政策的实施所达到该目标的实现程度。新时期农村义务教育政策的主要目标是普及义务教育，在此基础上再向高水平教育发展推进。鉴于义务教育对人的发展和经济社会发展的基础性作用，1985年，国家提出了要普及义务教育的目标，通过各种政策的积极实施，经过20多年的不懈努力，到2007年实现了包括广大农村的义务教育全国普及。美国普及义务教育用了70年，日本、法国、英国各用了35年、30年和25年，苏联用了15年，但普及的只是四年制义务教育 [3]。对比其他国家，我们这样一个人口众多、经济发展落后的大国，可以说是用相对较少的时间完成了义务教育的普及，政策效能价值良好。
教育政策的效率，即教育政策运行所消耗的教育资源与该政策为教育发展所创造的收益之间的比例。在二十世纪八十到九十年代，“中国用了不足全世界3%的教育经费，支撑的是全世界22%的受教育人口”[4]。1979—2000年公用教育经费占国内生产总值的比例大体浮动在2%—3%，2001年后公用教育经费占国内生产总值的比例接近3%，而这两个时期发展中国家这一数据平均水平超过4%。[5] 鉴于二十世纪九十年代中期前，国家长期在基础教育中实行重点学校政策，到九十年代中期，这一政策虽被取消但仍保留了强大的惯性，在现实中有种种变通，对处于弱势的农村义务教育的投入相对更少。尽管如此，普及农村九年义务教育的任务进度并没有停滞。到2007年底，我国实现“两基”验收的县（市、区）累计3022个，占全国总县数的98.5%，“两基”人口的覆盖率99%。[6] 这些数据在一定程度上说明了政策的效率价值。
教育政策的公平价值，也就是说，作为配置公共教育资源的手段，教育政策的整个实施过程都应追求公平。新时期农村义务教育政策的主要目标是普及和提升义务教育的水平。公平性本身就是义务教育具有的一个重要属性，义务教育的公平，涉及机会公平、过程公平和结果公平。2007年全面实现普及九年义务教育的目标，说明教育政策追求的机会公平已经实现。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，建立健全义务教育均衡发展保障机制，到2020年，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育。这在某种程度上也表明，已实现的公平远非高质量的公平，教育政策对公平价值的追求依然有很大的提升空间。
参考文献
[1]吴家庆，陈利华.改革开放以来我国农村基础教育政策创新发展的特点[J].湖南师范大学社会科学学报，2008（4）.
[2]褚宏启.教育政策学[M].北京：北京师范大学出版社，2011：72-86.
[3]顾明远.改革开放30年中国教育纪实[M].北京：人民出版社，2008：311.
[4]改革开放30年中国教育改革与发展课题组.教育大国的崛起：1978—2008[M].北京：教育科学出版社，2008：124.
[5]魏所康.国民教育论—和谐社会建设与公共教育政策[M].南京：东南大学出版社，2008：301.
[6]中华人民共和国教育部.2007年全国教育事业发展统计公报[EB / OL].http//www.moe.edu.cn/edoas/website18/54/info 12099
72965475254.htm.
责任编辑 张淑光
[基金项目] 江西省2012年教育规划重点课题“关于新时期农村基础教育政策变迁的研究”的部分成果，（12ZD068）。
美国减税政策的历史演变及启示 篇7
1 美国减税政策的历史演变
美国真正意义上的减税政策始于20世纪30年代的经济大萧条时期,标志性的著作是凯恩斯于1936年出版的《就业利息和货币通论》一书。减税政策的实施带来了美国的GDP不同程度的增长,增加了私人储蓄和投资,“唤醒”了美国经济。美国减税政策的演变可以大致分为以下5个时期。
1.1 正统凯恩斯主义:20世纪40～70年代的美国减税政策
在20世纪30年代初,资本主义世界发生了空前严重的经济危机,失业率居高不下,银行机构大量倒闭,通货膨胀加剧。这些严重动摇了西方世界对自由市场经济内在稳定机制的信心。自此,提倡政府干预经济的凯恩斯主义登上历史舞台。凯恩斯主张实施减税在内的扩张性财政政策以刺激总需求,它成为二战后直至整个70年代资本主义国家财政政策和税收政策的灵魂。
就在20世纪40年代,美国的凯恩斯主义者阿尔文·哈维·汉森提出补偿性财政政策的观点。他主张政府应逆经济风向行事,交替使用扩张与紧缩两种办法:在经济萧条期间,采用赤字预算的膨胀政策,扩大政府开支,减低税率,提高社会总需求;在经济繁荣期间,采用盈余财政的紧缩政策,缩减政府开支,提高税率,降低社会总需求[1]。补偿性财政政策的实施在一定程度上赢得了美国经济的平稳发展。但是到了20世纪50年代,补偿性财政政策出现了各种失误,导致经济出现长期停滞不前的“艾森豪威尔停滞”局面。
1961年,肯尼迪当选美国总统,为了使国内经济迅速走出“艾森豪威尔停滞”的泥潭,他接受了经济顾问委员会主席瓦尔特·海勒等凯恩斯主义者的增长性财政政策的主张,并于1962年开始全面推行减税并实行税收优惠政策,使个人所得税税率由20%～91%的范围降到14%～70%,公司所得税率从52%降到48%[2]。它扩大了社会总需求,并刺激了美国经济的快速增长。此次减税被认为是凯恩斯主义经济学最成功的应用之一。随后的美国第36任总统约翰逊继承了肯尼迪的减税政策。一方面,他于1964年2月推动国会批准了肯尼迪生前留下的《减税法案》,使公司税削减25.5亿美元,个人所得税削减110亿美元;另一方面,又提出“向贫穷开战”、建立“伟大社会”等执政口号,在实践中把政府通过政策干预经济的规模和力度扩大到空前的范围,美国的实际GDP以令人瞩目的5.5%的平均速度增长。但是到70年代末期美国经济出现了滞涨的局面,凯恩斯主义宣告失灵。美国终结了长期单一使用凯恩斯扩张性财政政策以刺激经济增长的历史。
1.2 里根革命:20世纪80年代的美国“供给性减税”政策
1981年里根上台,为克服美国经济发展中的滞胀问题,他转而采纳了供给学派的经济政策主张,以全面减税作为推动经济发展的良方。里根政府共实施了两次大规模的减税方案:(1)1981年美国国会通过的《1981年经济复兴法案》。此法案主要包括将个人所得税最低税率14%和最高税率70%分别降至11%和50%;颁布了加速折旧条例(ACRS),允许企业以“重置成本”来计提折旧;减少政府对个人、企业和州政府工作的不必要干预;支持稳妥可靠的货币政策;增加国防开支,提高军事预算等内容;(2)1986年通过的税制改革法案。在继续进行大规模减税的同时,进行税制改革,通过扩大税基,降低税率,加强公平,简化管理等方式来解决税制繁杂的弊端,以促进经济增长。这是引发了世界范围内的税收体制改革的主要原因之一。表1详细列出了1981～1986年间里根政府的减税额度。
(注:减少额,亿美元)
里根政府的减税政策涉及的税种多、减税数额庞大,在世界减税史上也是极为罕见的。有资料表明,里根1981～1986年的减税使得美国国内的GDP迅速增长,1983年、1984年和1985年的GDP增长率分别为3.6%、6.8%和3.4%;失业率从1982年的9.7%下降到1985年的7.2%。里根政府的“供给性减税”扭转了20世纪70年代末高失业率、高通胀率的经济“滞胀”局面,为企业积累了资金,改善了居民的生活质量,刺激了20世纪80年代美国经济的发展。
1.3 国家干预型平衡预算:20世纪90年代的美国减税政策
进入20世纪90年代,在经济全球化浪潮的推动下,世界各国和地区之间的资本流动加强,税基复杂多变,国际间的税收竞争日趋激烈,再加上战争因素,美国财政于1991年出现了高达2687亿美元的巨额赤字。高赤字伴随着高利率、高负债、高汇率和高贸易赤字,这“五高”问题使老布什总统在位期间经济出现了严重衰退。为了摆脱这种局面,1993年克林顿上台,扭转了“里根经济学”片面强调供给的财政政策,推行“综合经济发展计划”以振兴美国经济。
克林顿的“综合经济发展计划”是一种增税与减支并重的国家干预型平衡预算政策。它在财政税收方面的内容主要是:“把财政赤字从1993年的3167亿美元减至1997年的1810亿美元。办法是:5年内增税3200亿美元,把个人所得税率由31%提高到36%,最高达39%,公司所得税税率由34%提高到36%;削减预算支出5000多亿美元,其中削减国防预算880亿美元,削减医疗保健支出和裁减10万名政府机构人员的支出。[4]”1997年,美国国会又通过了《财政平衡预算法案》和《减税法案》,对税收进行可增可减的调整。包括降低长期资本利得税的最高税率,增加儿童扣税额,提高遗产税与赠予税的免征额,提高对个人退休账户的税收优惠等措施。克林顿政府实施的一系列平衡预算的财政政策,使美国的GDP增长率高于世界同期经济年增长率的2.5%,创造了更多的就业机会,削减了财政赤字,美国的财政状况进一步好转。
1.4 最富争议的联邦减税:21世纪初小布什政府的减税政策
2001年3月美国经济重现低迷,结束了长达120个月的经济增长。美国税制不公平、偷税漏税严重的弊端暴露无疑。小布什上台以后,效仿里根的减税增支政策,企图再次利用减税拉动美国经济增长。在一片反对声中,美国议会终于在2001年通过10年减税1.35万亿美元的《经济增长与减税一致法案》。主要是削减个人所得税,计划将个人所得税最高边际税率由39.6%降至33%,并简化税率级次;增加了儿童税收抵免限额,由500美元增加到1000美元;提高遗产税的免征额,并计划于2010年取消遗产税等。这些减税措施使小布什政府见到了经济复苏的曙光。布什政府进一步加快了减税的步伐,于2002年通过《创造就业与工人受助法案》,2003年通过《就业和经济增长减税协调法案》,又提出10年减税3500亿的计划。
布什政府的一系列减税政策遭到了经济学界和广大民众的强烈反对。布什减税的政策效果究竟如何呢?美国商务部在2003年7月的报告显示,2003年第二季度美国经济增长了2.4%,已经超过了1.8%的预期,经济开始复苏,消费、投资、就业、库存等一系列经济指标均有所好转。但也有批评显示,布什的减税更有利于中高收入阶层积累财富,因为它将60%的好处给了那些年收入超过10万美元的人,使美国社会的贫富差距和不公平现象加剧。
1.5 金融之战:迎接世界性金融危机挑战的奥巴马新政
始于2007年8月的美国次贷危机在全球范围内蔓延,金融市场出现恐慌,国际投资银行纷纷破产。金融危机把美国带入二战后经济最漫长衰退的寒冬。为拯救美国经济,奥巴马提出了刺激就业增长的一揽子计划。奥巴马计划的关键词就是“减税”。他提议国会通过减税法案来鼓励小型企业投资并且雇用更多工人,新投资的资本收益税在1年时间内将降为零,而对投资支出的减税有效期将延长至2010年底。
奥巴马的减税法案的出台具有很强的阶段性特征。2008年2月,奥巴马政府颁布了减税规模为1680亿美元的《2008经济刺激法案》。同年8月,金融危机形势日趋恶化,奥巴马政府又迅速通过了《2008年紧急经济稳定法案》和《2008年延长税收(优惠)和最低选择税减免法案》,提出减税约1100亿美元的计划。其中包括对可再生能源、交通和能源安全等4个方面的税收优惠,延长灾害减免期限,提高子女抵免限额等。进入2009年以后,美国议会又通过了“刺激经济法案”,规定的减税规模约为2810亿美元,创造350万个就业机会。为了进一步控制财政赤字,奥巴马陆续向国会递交了2010年度预算案和2011年联邦政府预算案,均涉及到了促进经济增长的税收计划。
从美国减税政策的发展历程来看,有一个事实十分明显:经济处于萧条时期,减税和相关的税制改革备受青睐。总体来讲,美国的减税实践没有阻碍自由市场的发育,而且它已逐渐成长为一种长期的财政战略选择。始于美国经济大萧条时期的真正意义上的减税政策到现在已经有70多年的历史,从其实践的效果来看,适度、公平的减税政策能够“唤醒”资本主义国家的经济,又具有广阔的扩展空间。
2 美国减税政策演变的启示
着眼于美国的减税政策,无论是肯尼迪—约翰逊时期的需求性减税、里根的供给性减税,抑或是奥巴马政府的一揽子计划等,减税政策已经成为美国刺激经济增长的主要政策工具,体现了政府的政策意图和经济政策理论的发展趋势。它带来了诸如GDP的增长、储蓄和投资增加、暂时缓解通货膨胀等功效。从整个美国减税政策的历史演变中,可以获得如下几点启示。
2.1 减税是政府调控经济的重要政策工具,其作用不可替代
减税政策的作用是通过影响市场经济微观主体的决策而间接实现的。对企业而言,税收是企业进行投资活动的重要成本。采取加速折旧、投资抵免等减税政策会降低企业的投资成本,引导资源由非生产性投资转向生产性使用,扩大生产规模,提高企业投资的预期利润率。对个人而言,减税会增加居民的可支配收入并积极参与到各种投资活动中,抑制闲暇消费,有利于劳动供给的增加。因此,减税政策是增加社会储蓄、投资、劳动以及就业的有效政策工具,比增加政府支出更有效应。所以政策制定者应该充分认识到减税在财政政策体系中的地位,提升减税政策的重要性,发挥其得天独厚的优势来拉动经济的增长。
2.2 减税政策应该供求并重,并适时作出调整
美国20世纪30年代以来的减税实践表明,减税具有“需求”与“供给”双重效应,单一地使用需求或者供给手段都行不通。供求“天枰”的失衡,必然限制减税政策效果最大限度的发挥。需求决定供给,而供给又反过来对需求起到引导作用。如果只重视总需求,实施片面的需求管理政策,会使总供给与总需求失调,出现经济“滞涨”;如果只重视总供给,则容易引发经济衰退或下降。因此,减税政策的设计者应该以美为鉴,努力寻求各种财政理论的最佳结合点,避免出现供需一手硬一手软的现象,并在供求失衡之时进行适当的微调,做到供需并重。
2.3 对减税风险要给予足够的重视,谨慎选择减税策略
从美国减税的历史实践上看,减税对经济发展能起促进作用。但减税风险是减税政策制定和实施中不可规避的问题,主要包括以下4个方面:(1)影响政府的财政收入和支出。就短期来看,减税直接减少政府财政收入,进而会造成政府可利用支出的减少,并可能带来大量的财政赤字和“债台高筑”现象;(2)影响资源的配置效率。减税的出发点是税收政策延伸后对经济发展产生的积极效应,实际上是向公众让渡部分利益,引发国家与纳税人之间的收入再分配。如果减税措施使用不当,将造成市场主体间的不平等竞争;(3)影响税制的严肃性和固定性。减税政策的实施是对税收政策的局部调整或否定,因此必然对既定税制的稳定性造成冲击。如果不同时期和不同目标的减税政策之间缺乏协调配合,就更会加剧税制的复杂化;(4)减税政策本身具有时滞性。减税的政策效果不如增加财政支出那样明显和直接,具有一定的滞后效应,它对经济的激励效果往往在要很长一段时间才会完全凸显出来,尤其是在扩大内需和提高居民购买力方面。
减税风险是客观存在的,它给减税政策的运用增加了难度。这就要求决策者在借鉴美国减税的经验的基础上,必须对减税风险给予充分的重视。如果政府可支配的财力充足,则可考虑实施全面的大规模减税,否则应采取相对谨慎的减税策略,力争把风险维持在可控范围内。
2.4 减税应与发展民生相结合,努力寻求社会公平
从就业和经济增长方面去考察减税政策的动机及效果并不难,难的是减税如何真正的实现社会公平。从实际情况看,美国的减税法案受到抨击和质疑最多的也正是关于减税的公平性问题。很多学者认为,美国减税拉大了贫富差距,不符合低收入者福利的增加和利益最大化的需求,它更有利于中高收入阶层财富的积累,使得纵向公平难以实现。因此,在设计减税政策时要有意识的向低收入阶层和弱势群体倾斜,着重减轻低收入阶层的税收负担,并努力完善社会保障体系,增加对民众基本公共物品的供应,并且通过各种“民生”支出,加大对低收入阶层转移支出和补助的力度,做到公平和效率兼顾,使减税政策最大限度的发挥作用。
2.5 减税要与其他政策配套实施,共同发挥作用
相对于20世纪30年代的经济危机时期,如今美国经济发展水平和宏观经济环境已经发生了巨大的变化,可谓时过境迁。但美国减税政策的历史经验表明,美国政府在实施减税政策的同时,还配合着财政、货币、汇率、价格杠杆等措施,使他们共同发挥作用。比如,政府可以通过控制货币供应量来调节整个经济,用发行货币的手段来配合减税政策;当减税造成收不抵支时,可以利用发行国债的手段来弥补财政的空白;为了平衡减税带来的财政收入的减少,可以采用有增有减的税收政策,在某些不影响国计民生的产业部门适当的增税等。总之,为了应对刚性的财政支出,使减税政策取得预期效果,避免单兵冒进,有关减税的安排必须与其他政策配套实施。
参考文献
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试论我国政策性金融演变 篇8
关键词：政策性金融,政策性银行,金融演变
所谓政策性金融是指政策性金融机构的资金配置活动及其体现的关系。政策性金融机构是指由政府创立并投资, 以国家信用为基础, 不以盈利为目的, 配合政府的社会经济政策和意图, 在特定的业务领域, 直接或间接从事政策性金融活动, 充当政府发展经济, 促进社会进步, 进行宏观经济管理的金融机构, 是国家宏观调控工具。
一、我国“超政策性金融”的形成与发展
新中国成立后, 金融业务是围绕政治路线和经济政策的, 银行都承办政策性金融业务。在这种“大一统”金融体制下, 不存在政策性金融业务与商业性金融业务之分, 金融业务基本上均为指令性的政策性金融业务。1950年2月, 交通银行成为我国第一家办理长期业务投资的专业银行。1956年建设银行试办了投资信用业务, 在当时来说是一个很大的创举;1964年中国人民建设银行开始发放小型技改贷款;到1975年, 建设银行开始主要向国家重点工程生产地建筑材料的集体所有制企业贷款。
这种金融方式在新中国计划经济体制下起到了不可估量的作用, 然而却极大地阻碍了向市场经济的转轨:银行对经济调节的作用无法实施;抑制金融体系的发展;违背了信贷资金的运行规律;投资效率底下, 形成巨大浪费。
自1985年开始所有的拨款改为贷款, 这是对“超金融政策”的一次巨大变革。1988年, 国务院成立了中央基本建设基金, 并同时成立了国家六大开发性投资公司, 承担国家政策性投资的职能。这是我国政策性金融变革的另一个转折点。
二、我国三大政策性银行成立与发展
我国1994年成立政策性银行以来, 为我国经济发展做出了重大贡献。但随着市场经济体制逐步完善、金融体制改革的深入, 政策性银行也暴露出一些亟待解决的问题, 特别是法规建设滞后、功能定位不明等制度缺陷已明显制约了经济和金融体系发展。经过8年的努力, 我国的政策性金融机构获得了长足发展, 达到了投融资体制改革的基本目的, 为我国的经济发展做出了重要贡献。
(一) 国家开发银行
国家开发银行成立之初的主要任务为:集中资金支持基础建设、基础产业和支柱产业大中型基本建设, 技术改造项目及其配套工程建设, 并对所投项目在资金总量和资金结构配置上负有宏观调控的功能。国家开发银行的成立, 其主要目的是为了满足计划经济体制, 更好的进行宏观调控。从1997年的亚洲金融危机开始, 国家开发银行进行了三次信贷体制改革, 到2002年, 国家开发银行的不良贷款率为1.78%, 主要经营指标达到国际上较高水平。基于当前我国金融状况, 目前国家开发银行的主要任务除成立之初时的范围外, 还明确提出:积极支持中小企业的发展、中低收入家庭的住宅、欠发达或不发达地区的发展, 维护金融的安全与稳定。主要任务的进一步扩展, 充分显示出国家开发银行业务的进一步拓展, 并且从真正意义上实现国家开发银行本质上的职能。
(二) 农业发展银行
1994年组建的农业发展银行是农业政策性金融机构, 组建之初主要“政策性”业务有农副产品收购贷款、粮棉油加工贷款、扶贫贷款、农业开发贷款、林业治沙贷款、节水灌溉贷款、农业技术改造贷款等。自1998年5月份以来, 对留下的粮棉购销贷款 (收购、储备、调销) 、简易建仓贷款和费用贷款, 实行严格的封闭管理, 坚定不移地贯彻执行粮食流通体制改革, 有效地遏止了粮棉购销企业发生新的挤占挪用政策性资金问题, 及时足额地兑付了农民的售粮款, 根除了历史上久治未果的农民交粮“打白条”现象, 保护了农民的利益, 调动了农民种粮积极性, 直接或间接地促进了粮食生产和流通的发展, 推动了农业和粮食生产结构的调整。新发放的收购贷款与新形成的库存值保持一致。全系统资金运用率为99.9%, 并实现盈利。
但农业发展银行也存在一定问题, 其所承担的工作量与机构 (部门) 、人员设置相比, 明显浪费, 目前承办的业务范围与其1998年基本相同, 且农业政策性金融的作用没有得到充分发挥。
作为目前唯一的农业政策性金融机构, 农业发展银行在以下几点大有可为:调整农业产业结构, 推进农业生产结构调整;提高农产品竞争力;开发大西北, 支持西部大开发;金融体制改革, 需要农业发展银行介入支持;扶贫治穷, 需要农业发展银行予以政策性信贷投入。
(三) 进出口银行
进出口银行成立于1994年, 直属国务院领导, 政府全资拥有, 其国际信用评级与国家主权评级一致。目前在国内设有8家营业性分支机构和5个代表处, 在境外设有东南非代表处和巴黎代表处;与140家银行建立了代理行关系。我国进出口银行是我国外经贸支持体系的重要力量和金融体系的重要组成部分, 是我国机电产品、成套设备和高新技术产品出口和对外承包工程及各类境外投资的政策性融资主渠道、外国政府贷款的主要转贷行和我国政府援外优惠贷款的承贷行, 为促进我国开放型经济的发展发挥着越来越重要的作用。一, 推动了船舶业的发展:一直稳居世界第三位。二, 促进海外贸易:优化我国出口商品结构, 提升我国出口商品档次, 我国制造的机电产品在国际市场的份额从1993年末的24.7%提高到了2003年末的51.9%。三, 引进外资, 推动经济发展潜力:截至2003年末, 关系国计民生的基础性行业项目占全部转贷项目的90%, 有效缓解了国家重点建设项目和基础设施建设项目的资金不足, 提高了当地的基础设施建设水平, 为经济发展增强了后劲。
三、我国政策性金融可持续发展的建议
目前, 我国的政策性金融存在不少的弊端, 因此我们当前的主要改革方向是政策性金融的可持续发展。我国政策性金融的未来发展战略, 既要和当前国情相联系, 又要符合国际发展的规律和趋势, 因此必须走出一条有中国特色的政策性金融可持续发展之路。第一, 改革目标:将政策性银行办成机构体系完善、经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性金融机构。第二, 改革原则:与金融改革配套进行, 强化政策银行的独立性;严格界定的业务范围, 避免与商业银行竞争;社会性和效益性统一, 坚持“保本微利”原则;要以国家信用为保证, 确保有稳定资金来源。第三, 改革措施:尽快为政策性金融机构独立运行建立明确的法律保障体系;与时俱进及时调整业务范围;完善政策性银行组织体系;切实加强政策性银行的风险监管。
参考文献
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[2]焦忠义.对我国政策性金融的思考.国务院发展研究中心信息网, 2003.
韩国贸易政策的演变及原因探析 篇9
本文主要介绍韩国贸易政策的演变, 并探究各个阶段实施各项贸易政策的原因, 最后得出结论, 希望能够给我国经济转型提供些许借鉴。
1 韩国贸易政策的演变综述
1.1 50年代的进口替代内向型战略
这一时期, 韩国的贸易基本上是对美国的双边贸易, 主要实行的是以高关税壁垒和严格的进口限额而实现非耐用消费品和中间产品的进口替代策略。该策略在当时具有明显的保护性色彩。这样政策的实施在一定程度上保护了国内产业的发展, 内向型的进口替代策略虽然使得国内一些企业获得了保护, 但这些企业生产所需要的原材料等严重依赖外国企业, 国内购买力低下, 出口不振最终导致进口大量增加, 赤字扩大。因此, 进口替代内向型的经济在50年代末60年代初造成了很多经济问题。为了改善当时的经济状况, 60年代初特别是朴正熙军人政府上台始, 韩国经济政策经历了进口替代内向型经济到出口导向外向型经济政策的转变。
1.2 60年代至今的出口导向外向型政策
1.2.1 朴正熙时期的贸易政策 (1961~1979年) :出口增长第一的理念
朴正熙时期, 制订了四个五年计划。针对韩国60年代初的经济现状, 确立了贸易立国、出口第一的方针。以下根据韩国加入关贸总协定为分水岭分为两个阶段进行描述: (1) 1961~1967年入关前的贸易政策。这一时期主要是韩国实施第一、二个五年计划的阶段, 韩国正式确立了“贸易立国”、“经济增长第一”、“输出立国”的策略, 其实质就是发展“出口导向型”外贸发展策略。 (2) 1967年入关至1979年的贸易政策。入关之前, 韩国因地制宜发挥比较优势, 致力于发展劳动密集型企业;入关之后, 在坚持贸易立国的基础上, 最突出的特点在于第三个五年计划中关于大力发展重化工业的策略, 也预示着韩国要经历劳动密集型向资本密集型产业的转变。
1.2.2 全斗焕时期的贸易政策 (1980~1988年) :大力改善出口结构
由于韩国一味的追求出口高增长, 经济的发展已经趋于畸形。主要表现为经济基础薄弱, 资本、技术、原材料及中间产品严重依赖国外;侧重于发展出口加工区、重化工业导致国内经济比例失调, 国内市场萎缩等等。政局的不稳、经济的恶化是的韩国急于寻求经济发展的转机。全斗焕总统时期, 注重改善出口结构, 不再一味追求出口贸易额的单一增长, 逐步转变为以民间为主导、鼓励市场竞争机制, 力争实现经济的稳定化、效率化和开放化。这一时期, 逐步改变出口商品结构, 实现资本密集型向技术密集型产品的转变。这一阶段, 出口贸易额继续增长, 1981年出口贸易额为212.5亿美元, 进口为261.3亿美元;而到了1986年出口贸易增长到了347.1亿美元, 进口贸易额为315.8亿, 并首次实现了贸易顺差。
1.2.3 卢泰愚时期及以后的贸易政策 (1989年至今) :政府主导性相对弱化
90年代初, 由于世界经济不景气、国际市场竞争惨烈、贸易保护主义抬头、资本利率提高、原材料价格上涨、劳动力价格上升等因素存在, 韩国出现了明显的经济下滑。表现在贸易上是连续出现贸易黑字。为改变这种状况, 韩国主要是继续强调出口贸易, 但是重点转为优化出口商品结构, 扩大进口自由化范围, 改善国际收支。大力发展技术密集型企业, 出口商品逐步由资本密集型转型为技术密集型产品。2008年韩国出口额达4 220亿美元, 比上一年增长13.6%, 进口为4533亿美元, 是世界第11大贸易国。
2 韩国贸易政策演变特点及原因探析
综上所述, 韩国贸易政策的演变大致可以概括为进口替代时期, 出口增长立国时期, 进口自由化时期和出口创汇时期四个阶段。根据国际贸易理论, 国家制定并实施贸易政策的目的是能够极大的获得贸易利, 增加本国经济福利, 改善贸易收支。事实证明, 韩国在各个阶段所实行的贸易政策效果是明显的, 在一定时期是有效的。韩国每一阶段贸易政策的演变的背后都隐藏着理论的和现实的根据和原由。
2.1 出口立国阶段———出口贸易额增长
朴正熙总统上任之后, 韩国确定了出口导向经济模式。50年代是西方国家经济发展的黄金时期, 美国对国内劳动密集型进口市场是开放的, 并且这一时期美国采取的是牺牲部分经济利益的政策。韩国主要利用西方国家不断转移本国劳动密集型产业, 而且国际市场对劳动密集型产品的需求量增强的机遇, 主动实施出口导向发展战略。承接发达国家的产业转移, 大力发展面向国际市场的劳动密集型产业。可以说, “汉江奇迹”的成功与美国这一时期倡导的贸易秩序有很大关系。我们可以看出, 此时韩国的劳动密集型产品大部分出口到美国市场。因此, 特定的国际经济关系和韩国适时抓住机遇造就了韩国出口导向经济发展的成功。
另外, 在出口导向发展初期, 韩国经济基础薄弱, 进口仍然受到严格限制。
2.2 出口富国阶段———出口导向工业化
70年代以后, 美、日等发达国家处于黄金发展阶段末期。此时, 日本处于跻身于世界经济强国的重要时期, 欧盟自由化程度进一步加快。与此同时, 东亚其他国家经济得到发展, 更为廉价的劳动力和优惠的引资政策给韩国劳动密集型产品的输出构成压力。越来越多的发展中国家大力出口加工工业, 越来越多的劳动密集型产品输往美国, 而美国劳动密集型产品进口市场规模有限, 韩国就面临着巨大的竞争压力, 轻工业产品出口规模增长潜力减弱。韩国单纯依靠出口的增长模式受到了极大地制约, 表现在韩国在90年代初期, 国际贸易收支严重恶化, 贸易赤字加大。因此, 单纯依靠出口增长的模式已经不适应经济的发展了。
2.3 出口强国阶段———政府主导弱化阶段
出口导向战略能够带来先进的资本技术、管理经验、机械设备, 带来规模经济效益, 带动产业发展等优点。但是, 也会有容易对外形成依附, 不会带来预期的经济结构优化和易受出口市场的制约等缺点。
亚洲金融危机后, 世界贸易摩擦频繁, 贸易保护主义抬头, 国家间贸易竞争加剧。世界区域化经济发展突出, 世界分工进一步细化。东盟地位的增强, 中国经济地位的逐步崛起, 中国和东南亚各国工业化的加快都给韩国经济造成了一定程度的压力。反倾销、反补贴、保障性措施的更加严厉更具有隐蔽性, 加大了贸易摩擦发生的可能性。
严峻的周边形势和韩国本身国土资源的有限性, 促使其不断完善贸易政策, 顺应经济发展趋势, 强调出口创汇, 发展区域贸易, 增强贸易自由化程度。金大中时期已经认识到, 一味的政府主导式的经济发展不适应当今世界经济形势的发展, 逐步强调民主市场经济的发展, 不断弱化政府主导作用。承接新一轮的产业转移, 加大技术、知识密集型产品的出口。
总之, 韩国贸易政策的演变是根据世界经济发展趋势变化而不断调整的, 是在不同的国际政治经济关系背景下采取的适时的贸易政策调整。当然, 韩国经济取得成功的另一个重要原因在于优秀的人力资本。
参考文献
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抗日战争后期美国对华政策的演变 篇10
1 美国对华政策的转变
1.1 中美全面合作抗日阶段
太平洋战争爆发后美、英对日宣战。随后, 中国亦向日、德、意发出宣战公告, 至此, 世界反法西斯统一战线进一步形成, 中美关系进入了全面合作抗日的阶段。1941年12月底, 英、美召开“阿卡迪亚会议”, 产生了《联合国家共同宣言》, 在美国的帮助下, 中国作为“四大国” (美国、英国、苏联、中国) 之一, 第一次正式出现在联合国家之中。
1942年元旦, 罗斯福、丘吉尔、李维诺夫、宋子文一起在白宫签署了《联合国家宣言》。又在美国的支持下, 蒋介石被推举为盟军中国战区的最高统帅, 中国的国际地位大大提高。同时, 美国开始全面援助中国, 并派遣各种顾问和代表团来华协助工作。这一时期美国的援助已超过苏联而占第一位, 出现了中美全面合作共同抗日的大好形势。
1943年9月16日, 史迪威向蒋介石建议, 将封锁共产党的军队撤除, 与其一起进攻日军, 并让蒋介石供给共产党军队一些武器。[1]11月, 开罗会议期间, 罗斯福劝说蒋介石在政治上进行一些民主改革, 建立一个包括共产党在内的联合政府。[2]
1944年初, 罗斯福采纳了戴维斯的建议, 先后两次亲自向蒋介石提出, 派美国军事观察员到延安去。在遭到蒋介石的拒绝后, 6月, 罗斯福又派副总统华莱士来华, 促进国共合作, 并再次提出派军事观察组到延安的要求, 蒋介石被迫答应。7月下旬, 以鲍瑞德为组长的美国陆军观察组到达延安。美国舆论认为, 这是“美国和中共领导之间正式接触的开始”[3]。虽然, 美国的举动, 由于蒋介石的反对, 未能产生应有的效力, 但它毕竟在一定的程度上反映了中国的实际, 有利于两国的抗战事业和中国的民主与进步。这一时期, 美国出于及结束战争之考虑, 开始改变以往对中国的帝国主义态度, 采取了较为积极的援华措施, 从而使中美两国逐渐建立起互相支援、并肩抗日的盟友关系。在此期间, 美国还单纯地把扶蒋政策, 逐渐演变为企图把国共两党都抓到手的两面政策, 采取了促蒋联共抗日运动。
1.2 中美关系的逆转阶段
但是在抗日战争即将胜利的前夕, 美国对华政策又走上了背离中国现实的道路, 出现了逆转。以赫尔利为代表的人物, 开始逐渐推行了一条扶蒋反共的政策。
世界反法西斯战争即将胜利之际, 国民党政府积极依靠美国, 以发展自己的实力, 坐待取得抗日战争的最后胜利, 并削弱和消灭中国共产党及其领导的人民抗日力量。美国则已经开始安排战后世界的布局。美国政府希望中国战场牵制尽可能多的日军, 以减轻太平洋战争的负担, 并称霸亚太, 取代日本在中国的地位。所以美国政府积极支持国民党政府, 以拖住日本在华兵力。但是, 蒋介石的消极抗日积极反共的方针, 使国民党统治区面临着各种危机, 美国政府感到担心。正如罗斯福对萨姆纳.韦尔斯所说, “他担心打败日本之后, 国共之间可能重新发生全面冲突……”[4]为此, 罗斯福派副总统华莱士前赴苏联和中国。
1944年6月下旬, 华莱士抵达重庆。他们在促进中苏对话和订立协定的问题上达成共识, 却在促进国共合作的问题上没有任何成效。
1944年夏秋之际, 国民党军队在豫、湘、桂战场上的大溃败全面暴露了其统治危机。国民党统治区人民纷纷响应中国共产党提出的废除国民党一党专政, 建立民主联合政府的口号, 掀起了爱国民主运动的新高潮。7月, 以鲍瑞德为首的美国观察组, 到延安地区进行考察。
面对这种情况, 美国对华政策出现矛盾, 是援助中国联合抗日, 还是扶蒋反共?罗斯福的想法一度受史迪威等人的影响。
蒋介石于8月30日约见美国驻华大使高思时, 说道华盛顿方面不了解中国共产党的问题, 大使有责任使华盛顿明了此事。他极力攻击中国共产党, 要求美国政府对共产党采取强硬态度, 要让共产党主动来与国民政府解决争执并服从国民政府的领导。高思向美国政府作了报告, 并提出了由中国各党派和团体代表组织国防会议, 以应付中国面临的严重的战争危机的建议。罗斯福和国务卿赫尔同意高思的意见, 要高思向蒋介石表示:总统与国务卿感到, 高思对于联合委员会的建议, 应予以慎重考虑。对此意见蒋介石很不满意, 置之不理。这时, 高思与史迪威对蒋介石的消极抗日、积极反共的政策, 有了进一步的认识, 对蒋介石是否会采取必要步骤来实现联合委员会表示怀疑。9月, 史迪威在向美国参谋长和陆军部长的报告中指出:“蒋介石对于进行战争没有要做更进一步的努力的企图, 他无意建立任何真正的民主制度或与共产党组织联合阵线。他本身就是中国统一和真正努力抗日合作的主要障碍。”因此他建议“要对蒋施行压力, 使他合作以完成中国统一, 要是证明出来, 蒋不能做到, 那么我们就支持中国那些可能有如此发展希望的分子, 这样我们就可能已有了许多收获”。此时, 史迪威等人与蒋介石之间的矛盾进一步激化。
1944年9月初, 赫尔利以罗斯福总统的私人代表的身份访华, 抵达重庆。他不仅向蒋介石表达了积极支持国民党政府的态度, 而且告诉了蒋介石苏联对国民党政府的态度。这就更加坚定了蒋介石一党专政的想法, 他于9月中旬就公开表示不与史迪威合作, 要罗斯福另派一位指挥官。赫尔利上报罗斯福, 指责史迪威是错误的, 竟吹捧蒋介石是个“革命家”, 是率领陋劣的军队, 对日抗战7年之久的“领导人”;他以威吓的口吻, 说“总统如果支持史迪威将军, 则将失去蒋主席, 甚至还可能失去中国”;从而他建议, 请另派能够与蒋主席齐心协力之年轻将领。
虽然罗斯福对蒋介石有所不满, 但是他还是认为蒋介石是唯一能够保持中国统一的人, 再加上美国政府内部的压力, 1944年10月, 作出了调回史迪威, 另派魏德迈到中国, 并任命赫尔利为驻华大使的决定。魏德迈上任后, 立即表示听命于蒋介石政府的领导。从此, 赫尔利与蒋介石搭档, 在中共谈判中施展阴谋诡计, 妄图夺去中国人民抗战胜利的果实。中国人民民主运动又遇到了美国新的干涉, 美国对华政策就完全转到扶蒋反共的错误轨道上了。
1945年2月19日赫尔利回国述职, 此间, 他在华盛顿四处活动, 鼓噪舆论, 最终, 使罗斯福完全接受了赫尔利的主张。4月2日, 在记者招待会上赫尔利发表谈话时, 污蔑共产党“是中国统一的障碍”, 同时指出“美国不同中共合作, 只同蒋介石合作”, 并且“在经济和军事上支持蒋介石统一中国”, 即帮助蒋介石发动反共反人民的内战。至此, 美国对华政策就完全转到扶蒋反共的错误轨道上去了。
2 抗日战争后期美国对华政策演变的原因
2.1 取代日本控制中国
美国政策的变化是以战争形势的变化为出发点的。太平洋战争爆发后, 美国是在劣势下同日本进行战争的。美国出于对战争形势的考虑, 其对华政策的基本点是维持中国的作战能力, 使其有效地对日作战, 以便减少美国生命财产的损失, 尽早结束战争。为此, 与中国建立同盟关系, 援助中国抗日, 以至于作出了联共促蒋抗日之举。
但是, 随着军事形势的变化, 中国在对日作战中的作用在美国看来, 已远远不如过去那样重要。1943年11月, 美国太平洋舰队的实力已经从珍珠港事件遭到的损失中恢复过来, 到次年6月, 美国的海空力量已完全处于优势地位。经过越岛作战, 美军占领了中太平洋和西太平洋的许多岛屿, 战争逐渐向日本本土的方向发展。在欧洲, 对德战争胜利在即。1944年10月17日, 斯大林与美国明确议定:苏联将在对德战争结束后三个月派遣六十个师参加对日作战。[5]苏联还答应, 一但苏联对日宣战, 美国就可在西伯利亚建立空军基地。这样, 由于世界反法西斯战争局势的巨大改观, 美国领导人便认为:中国在太平洋战争中已经不具有重要的军事意义, 只要仍然呆在对日作战就行。于是, 美国从其今后的全球战略角度考虑, 把对中国问题的注意力, 由军事方面逐渐转向政治方面。
美国从中国国内和国际两个方面考虑中国问题。就中国内部而言:中国共产党已经变成中国最有动力的力量, 国民党与国民党政府日趋崩溃, 国共两党的矛盾势将酿成内战, 在这种战争中, 共产党将必然会取得胜利。[6]就国际上说, 美国认为苏联参加对日作战, 存在着苏联支持中共在东北或华北建立独立国的可能性。如果出现这种局面, 美国认为这对于它在战后变中国为其独占殖民地和在远东与苏联相抗衡来说, 都是无法接受的。为了避免这种可能出现的后果, 从战后远东乃至全球战略格局考虑, 美国决定支持蒋政权, 并在国共两党还没有爆发内战和苏联对日参战前, 通过政治手段解决国共纷争。这样, 既可以避免在中国可能发生的内战中民党垮台, 又可以避免苏联借参加对日作战之机介入国共纷争的可能性, 还可以避免因中国内部战争, 引起苏美对抗。于是在这种情况下, 美国的对华政策发生了重大的变化。
同时, 这个变化也与美国国内政治气候有关。反法西斯斗争胜利前夕, 在美国统治阶级中滋长起一股对共产主义运动的恐惧、仇视的思潮。这种思潮认为, 战后他们的主要敌人将是共产主义, 因而他们反对战后再继续和共产党采取友好合作的政策。美国的扶蒋反共政策, 恰好就代表了统治阶级中的这股反动思潮。
2.2 对中国的政治形势的错误估计
赫尔利出使中国之际, 正值中国政治形势发展的历史转折关头, 中国人民和各民主党派的民主呼声越来越高, 中国共产党及其领导下的抗日武装力量和根据地不断发展壮大。而国民党的统治已经日益衰败, 形式上统治着中国, 实际上能产生影响的只有西南地区, 国共两党力量的对比的趋势, 正急剧地发生着变化, 两种命运、两种前途的大决战在中国已经开始, 但建立全国性的民主政权是人心所向。赫尔利及美国政府的决策者们, 并没有认清这一点。来华仅一个多月, 赫尔利就断言:蒋介石是一个“革命家”, 失去蒋则“失去中国”。几个月以后他才认识到国民党政府是一党专政的个人政府, 蒋介石反对联合政府, 中国只是名义上的共和国。但他同时又认为, 蒋介石不是法西斯主义者, “他正在为民主主义而努力”。他说, 据我所知, 再没有像蒋介石这样的富有领袖才能的中国人了。战后, 美国只有依靠蒋介石这样富有领导人物才能统一中国, 实现战后控制中国, 抑制苏联的计划。至于中共, 他认为“中共是不民主的, 他们的目的是推翻国民党的统治, 使中共获得对中国的一党专政”。他不承认中共得到中国广大人民的支持, 是中国最有生气, 最有前途的力量, 反而认为这是对中共“估计过高”, “夸大了事实”。[7]他说, 共产党及其领导的军事力量是微不足道的, 蒋介石“那些装备精良的师团, 可以轻而易举地战胜共军”[8]。基于上述错误认识, 他认定美国支持蒋介石政权是正确的, 而他的错误分析促使美国对华政策走上了错误的轨道。
2.3 苏联的支持
美国非常重视苏联对华的态度及政策。在出使中国之前, 赫尔利就先到莫斯科停留, 窥探其对中共的态度。苏外长莫洛托夫对他说:中国共产党事实上并不是共产党。苏联并不支持它;苏联不愿中国有纷争或者内战;苏联希望改善与中国的关系, 支持美国在中国的努力等等。[9]赫尔利一直把它当做苏联不支持中共的根据, 这也就不可避免地对其推行扶蒋反共政策产生影响。
雅尔塔协定被看成是“阴谋交易的进一步证据”。[10]1945年2月, 苏、美、英三国秘密订立了有损中国领土主权的雅尔塔协定。这就实现了美国在军事上、政治上的双重目的。军事上, 使苏联早已答应在打败德国后对日出兵的承诺, 通过协定规定下来, 这就使原来已经估计的在美军最后打败日本的战争中, 可能遭到的重大伤亡得以大大的减轻。政治上, 通过协定苏联承担了保证把中国东北的主权只交给国民党政府, 只承认和支持国民党政府, 不支持中国共产党的义务, 这就阻止了苏联在对日参战时援助中共的可能性, 从而消除了可能危及国民党统治的外部因素, 和因中国问题引起美苏直接对抗的可能性。雅尔塔协定符合赫尔利的主张, 因此, 其扶蒋反共的主张很自然地得到罗斯福的支持。
美国从霸权主义出发, 最终走上了遏止苏联, 扶蒋反共控制中国的道路。中美关系出现了由援华抗日向扶蒋反共, 独霸中国的逆转。由于美帝国主义一心想当战后远东霸主, 在中国历史的转折关头又错误的分析了形势, 和一个反动的政权结合在一起, 而与中国人民的真正代表——共产党为敌, 变成了中国历史前进的障碍。
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中小学教师职后培训政策的演变 篇11
关键词职后培训政策 中小学教师 学历补偿教育 继续教育
中小学教师职后培训是指其承担规定的教育教学任务后，接受一种有组织的教育教学知识传递和技能提高的行为。建国以来，针对职后培训国家出台了一系列政策，本文基于政策文本，围绕学历教育和继续教育，阐明政策的演变过程，并对其背后的价值理念进行分析。
一、中小学教师职后培训政策的演变过程
我国关于中小学教师职后培训政策的发展经历了以学历补偿教育为主的培训、从学历补偿到继续教育和全面推进中小学教师继续教育的过程。
1.学历补偿为主的教育
建国后，我们很快建立了教师教育体系：师范大学和师范学院主要培养高级中学教师，师范专科学校主要培养初级中学教师，中等师范学校主要培养小学高年级师资，初等师范学校主要培养小学低年级师资。到了60年代，逐渐取消了初等师范学校，小学教师都由中等师范学校培养。这表明，我国规定高中教师是本科毕业、初中教师是专科毕业、小学教师是中师毕业。改革开放后的一些政策法律，如教育部《关于加强和发展师范教育的意见》（1978年10月）和《关于中小学教师队伍调整整顿和加强管理的意见》（1982年8月）、国家教委《关于基础教育师资和师范教育规划的意见》（1986年3月）以及《中华人民共和国教师法》（1994年），都重申了这一规定。
由于教师教育发展的滞后性，使得很多不合格教师进入教师队伍，所以在长达四十多年的时间里，我国教师职后教育的政策主题是“学历补偿”培训，即对没有达到规定合格学历标准的教师进行的学历达标培训，这一思想在很多政策中都有体现。
建国初期教育部的一些文件就指出了在职教师培训任务是提高中小学教师的学历水平。1955年，教育部分别在《关于加强小学在职教师业余文化补习的指示》（7月19日）和《关于加强中等学校在职教师业余进修的指示》（11月7日）中明确，今后若干年的任务是实施学历达标培训。
改革开放后，在70年代末、80年代的相关文件中都坚持以“学历补偿”为主的培训。例如，教育部《关于加强中小学在职教师培训工作的意见》（1977年12月）和《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》（1980年8月），国家教委《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》（1986年2月）等，这些政策都强调今后在职教师培训的任务是使现有不具备合格学历的教师取得合格学历。让小学教师多数是中等师范学校毕业，初中教师多数是师范专科学校毕业，高中教师多数是师范学院毕业。
上述政策表明，从建国之初到90年代，我国中小学教师在职培训的重点是学历达标，目的是尽快改变他们学历不合格现状。
2.从学历补偿到继续教育
1999年9月，教育部在《中小学教师继续教育规定》（简称《规定》）中指出：中小学教师继续教育，是指对取得教师资格的中小学在职教师为提高思想政治和业务素质进行的培训。该定义表明：中小学教师继续教育是对学历合格教师提供的培训，是对他们进行知识更新、补充、拓展和提高，进一步完善其知识结构，提高能力和专业技术水平的一种教育。
90年代中后期，教师职后培训政策一方面强调“学历补偿”，一方面又提出了继续教育的任务，但是最终的取向是继续教育。
国家教委《关于师范教育改革和发展的若干意见》（1996年12月）和《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》（1996年12月）都强调：“九五”期间教师培训的重要任务依然是学历补偿，但同时也都指出了要实施继续教育。通过继续教育提高教师队伍整体素质，培养一批骨干。1999年3月，教育部《关于师范院校布局结构调整的几点意见》中在强调进行学历达标培训的同时，也强调要把中小学教师培训工作重心从学历补偿教育转向继续教育。
《规定》明确指出：参加继续教育是中小学教师的权利和义务。各级人民政府和教育行政部门应依法保障教师继续教育工作的实施。这表明教师参加继续教育是他们从事教育教学工作应该进行的价值付出，也是应该得到的价值回报，还表明了为教师提供继续教育是国家的责任。另外，文件还对中小学教师继续教育的原则、周期、内容、类别、组织管理、条件保障、考核与奖惩等都进行了规定。这是90年代末，关于中小学教师继续教育，我国出台的一部较为完整的规章性文件，该文件表明了我国职后教师教育政策的主体转向了继续教育。
90年代，不仅政策中提出了中小学继续教育的思想，而且颁布政策予以落实。1996年4月，国务院学位委员会《关于设置和试办教育硕士专业学位的报告》指出：教育硕士专业学位招收对象为大学本科毕业，具有三年以上第一线教学经历的基础教育的专任教师和管理人员。在职教育硕士属于对合格教师进行的提高学位层次和综合素质的继续教育。1999年1月，国务院批转了教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》（1998年12月教育部制定），该计划中“跨世纪园丁工程”内容之一是，3年内对现有中小学专任教师进行全员培训和继续教育。这标志着我国中小学教师职后培训工作重点从学历补偿逐步转变为以提高思想政治和业务素质为主的继续教育。教育硕士专业学位的设置及“跨世纪园丁工程”表明，我国的中小学教师继续教育已经进入到了实施阶段。
由此看到，90年代的教师教育政策关于中小学教师职后培训主要有两个目的：一是把具有不合格学历的教师提高到合格学历水平，二是使合格教师的思想政治水平和业务素质进一步提高。
3.全面推进中小学教师继续教育
21世纪，我国虽然还存在教师学历不达标状况，但是此时教师教育政策主要指向了继续教育，全面推进中小学教师继续教育是这一时期的政策主题。《规定》明确指出，中小学教师继续教育是为了提高中小学教师队伍整体素质，适应基础教育改革发展和全面推进素质教育的需要。
继《规定》颁布后，教育部又先后颁布了一系列政策，《中小学教师继续教育工程方案（1999～2002）》（2000年3月）和《关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》（2002年2月）等，这些政策都明确，要“加强教师继续教育”，“全面推进中小学教师继续教育工作”。
这些政策还就全面推进中小学教师继续教育的全员性与全国性的特点进行了明确：继续教育要实行全员性培训，要面向全体中小学教师。这种全员性培训不是大家都参加统一模式的培训，而是要分门别类地对其进行培训。例如，有新任教师、在职教师和骨干教师培训；有计算机和其他学科培训；有培训者和非培训者的培训；有学历和非学历培训等。这个时期的学历教育主要是对取得国家规定合格学历的教师进行的培训，是为了提高他们学历层次而实施的培训，它是继续教育中的一个内容。
这种全面性还体现在继续教育要逐步从部分地区扩展到全国。很长时间以来，我国政策更多关注的是城市教师的培训，21世纪的教师培训政策除了关注城市及发达地区的教师继续教育外，还关注农村和西部等地区的教师继续教育。政策提出要加强对农村、少数民族和边远地区的中小学教师的培训，要加大对西部地区教师教育的支持力度，实施西部教师培训计划。2003年9月，国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》强调了农村教育的重要性，同时指出：加强农村教师培训工作，实施“农村教师素质提高工程”。
为了全面推进中小学教师继续教育，政策还从培训手段上进行了明确。教育部于2003年9月启动了全国教师教育网络联盟计划，该计划主要是运用远程教育手段，整合优质教育资源，高质量、高效益地实施继续教育。2004年9月，教育部还发布了《关于加快推进全国教师教育网络联盟计划，组织实施新一轮中小学教师全员培训的意见》，以此加快中小学教师继续教育的步伐。
2010年6月，教育部和财政部联合发出了《关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》，通知指出：从2010年起实施“中小学教师国家级培训计划”，即我们通常说的国培计划。该计划包括“中小学教师示范性培训项目”和“中西部农村骨干教师培训项目”，国家希望通过这两个项目继续全面推进中小学教师继续教育。
二、中小学教师职后培训政策演变的价值理念
政策演变表明，我国中小学教师职后培训政策经历了以学历补偿为主的培训、学历补偿与继续教育同时存在、全面推进继续教育的演变过程。这一发展过程强调了学历教育和继续教育背后的价值理念是中小学教师必须具备一定的学历，达到一定学历后还要持续不断地学习，所以国家要提供学历教育和继续教育。通过两种教育，促使教师持续不断学习，提升教师人力资本质量。
1.通过学历教育提升教师的人力资本质量
学历教育是从入学、培养到毕业都在国家统一管理和指导下进行的教育。学历教育要根据教育部下达的招生计划、根据学生入学考试成绩录取学生；要按照事先制定的、经教育主管部门批准的人才培养方案实施教学；要根据学生完成培养方案情况、根据各科考试成绩及毕业论文撰写情况发放国家统一印制的毕业证书和学位证书。与非学历教育比起来，学历教育具有更大的权威性、更强的规范性。
学历是一个人的学习经历，表明了他接受教育的程度。虽然这种学习经历并非能够完全决定一个人对社会的贡献，但是一般来说接受过这种教育的人比没有接受过的人，其认识问题、分析问题、解决问题的能力更高，工作效率也更高。与非学历教育比起来，人们普遍认为学历教育含金量更高，更具有符号性意义。
西奥多·W.舒尔茨（TheodoreW.Schultz）认为：“人才开发如果以学历为标准的话，那么学历层次与脑力劳动能力的比值将有25倍的差距，大学∶中学∶小学=25∶7∶1。”[1]所以，学历反映了一个人本身的资本含量，反映了其对社会的价值。这表明学历教育更有利于提高人力资本的质量，更有利于提升教师素质，从而促进学生和学校发展。
鉴于学历的个体意义与社会意义，一些发达国家都很重视中小学教师学历，要求教师要有本科学历。不仅如此，很多国家还倡导提高教师学历水平，吸收具有硕士研究生和博士研究生学历的人作中小学教师。我国也认识到了学历对发展教育的价值，所以改革开放后，在追求学历达标的同时，国家又提出了提高中小学教师学历层次的思想。2012年8月，国务院《关于加强教师队伍建设的意见》（国发[2012]41号）指出：“修订《教师资格条例》，提高教师任职学历标准。”这表明国家不仅仅倡导提高中小学教师学历水平，还准备通过法规形式提高教师职业入门的学历要求，也表明了国家对中小学教师学历的重视程度。
为了提高学历，很多国家都把学历教育作为教师教育的重要内容。我国政府也意识到了学历教育对促进社会、促进教育发展的意义，所以建国后我国教育政策的价值追求就是学历补偿教育，使学历不合格的教师达标，之后进行学历提高教育。20世纪90年代中后期，我国中小学教师培训进入继续教育时期，此时期的重要内容之一就是提供学历教育，目的是提高教师学历层次。国家在1996年为中小学教师专门提供了教育硕士渠道后，于2008年12月国务院学位委员会《关于教育博士专业学位设置方案》又为中小学教师获得更高学历提供了专门渠道。
2.通过继续教育完善教师的一生发展状态
学历教育虽然很重要，但它只能是教师培训的内容之一，不能成为全部，教师发展还需要持续不断的继续教育。
（1）学历教育不能贯穿教师职业生涯的始终
虽然教师学历表明了他们具有从事教育教学的最起码资格，高学历者表明了他们具有较高的知识与能力的起点，但是这些都不能表明他们未来一定是合格教师。学历是人们一生中某一阶段的教育经历，一般来说本科教育4年、硕士研究生2～3年、博士研究生3～4年。以此来计算他们从教时间：目前大多数学生22岁或23岁大学本科毕业，24岁或26岁硕士研究生毕业，28岁或30岁博士研究生毕业，按照到60岁退休计算，他们从教时间大约是30～38年。目前我们生活在一个急剧变化的快文化社会，在这30多年的时间里，社会会发生很大变化，“人凭借某种固定的知识和技能就能度过一生，这种观念正在迅速地消失。”[2]如果没有后续的教师教育，教师很难跟上未来社会发展步伐。终身学习理论认为，“学习是人的一生中需要不间断地进行的一项比任何社会活动都重要的行为。”[3]即便是博士研究生毕业，尽管他们的起点很高，也具备了创新研究的基础，但是教育的传递特征使得他们的知识、技术是建立在以往社会发展状态基础上的，而不是建立在未来社会发展的情况下。所以，他们如果不持续学习，其对教育的贡献很可能也会呈现下降趋势。因此只有学历教育是不够的，还必须有学历后教育。
20世纪60年代盛行的终身教育理论表明，教育应该持续地进行，应该贯穿人的一生，而不仅仅是某个阶段的教育。终身教育思想的倡导者保罗·郎格朗（Parl Lengrand）认为，教育应该帮助人在其一生中不断学习和得到训练的结构和方法。[3]在终身教育理论影响与指导下，很多国家都开始了继续教育，我国也进入了全面推进中小学教师继续教育阶段。
（2）继续教育有利于完善教师整个职业生涯的发展状态
继续教育也是教师自身发展的要求。人的发展理论表明，人们在一定时期的发展经历起始阶段、成长阶段、初成就期、高成就期、下滑期、衰败期，最后进入“死亡之谷”。一般来说，当人们达到高成就期后，由于心理满足、知识陈旧、经验过时、思维定势、成就动机减弱等原因，会出现职业发展缓慢、停顿、下滑等现象，我们称之为老化现象，包括思想老化、知识老化、技术老化、心态老化等。美国教育家学会曾经对教师的成绩进行了研究，他们发现教师在最初的教学中，其教学效果呈现上升趋势，隔了五六年以后，其成绩不像以前那样快了，甚至有逐步下降、衰退现象。[5]美国教育家学会的考查，验证了教师老化现象的存在。
教师这个职业每天要面对几十个、甚至上百位学生，其知识、技术、品质的输出量很大。心理学中的“孔雀开屏现象”表明，人们都愿意把自己最美好的一面展示给他人，就像孔雀打开自己的美丽羽毛一样。如果教师只是一味展示自己“美丽”的一面，而没有补充“美丽”的来源，时间长了教师就会枯萎，呈现出老化现象。处于老化状态的教师没有发展欲望、没有进取心，结果不仅仅自己职业生涯受到影响，而且还会影响学生发展。
人的发展理论表明，教师可以走出“死亡之谷”，改变老化状态，其办法就是及时汲取新观念、新知识、新技术。教师的继续教育可以帮助教师调整心态，给予教师发展动力，改善他们的知识结构和能力结构，提高他们追求智慧的能力，使教师更加充实地度过自己的一生，从而也促进学生的发展。
在教师的一生中，老化现象不只出现一次，很可能每隔几年就会出现一次。社会发展越快，老化现象出现的也就越频繁。因此，对于教师来说要持续不断地学习，持续不断地寻找自己发展的新生长点。所以，国家在全面推进中小学教师继续教育的政策中特意强调了这一点。《规定》和中共中央、国务院《国家中长期教育改革和发展规划纲要（201205～07）》（2010年）及教育部《关于大力加强中小学教师培训工作的意见》（2011年1月）都指出，教师的继续教育周期为五年，每五年对全体教师培训一遍，其培训学时从每五年累计不少于240学时增加到360学时。
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政策演变 篇12
1778年邦联政府成立,对内首要任务是要出台国有土地的分配政策,从出售土地中得到稳定收入,解决政府财政危机。首先需要确定一个土地政策目标,邦联政府早期对此有两种不同的看法。联邦党人杰弗逊认为应该站在人民的立场制定土地政策,在他认为:“土地就是应该被分成小块拿来分配给人民,所以他就主张建立一个自由小农所有制。”汉密尔顿则认为可以卖掉土地,当作政府收入的一大来源。他的报告虽被拒绝,但却是一个美国土地政策的主旋律,以1862年所颁布的宅地法宣布告终。从政策的制定内容看,毫无疑问认可了汉密尔顿的看法。政府把土地批发和零售两手抓。美国邦联政府接下来需要以法定形式将这些土地投入市场。
美国邦联政府通过制定不同的土地法令,把国有土地陆续投入市场,确立了“国有土地私有化”的原则。1783年,来自纽伦堡200名原大陆军军官写了请愿书,在其中表达了想要得到政府授予其土地的诉求。随后国会便在1784年成立一个委员会,旨在查明和处理在西部疆域内的土地。1784年委员会通过了1784年法令,主张采用新英格兰拓殖模式,一种城镇规划模式。1785年又提交了一份新的土地议案,并获得国会通过,宣告了1785年土地法令的诞生。
1785年的法令规定了国有土地是必须先进行测量然后再出售的原则。法令规定了:“将新的领地划分成不同镇区,每个镇区的面积为6平方英里;镇区下面又划分成为36个地段;每个地段的面积是640英亩;出售土地的最低额是640英亩;每英亩的售价是1美元,同时设定土地管理局,管理土地出售转让,并且土地售出必须依次按城镇进行。”
由于土地销售依然缓慢,所以联邦国会再次的进行了法令的调整。1787年7月13日,《西北条例》在国会被通过,旨在处理俄亥俄河流以北、密西西比河以东之间的土地。在同时边疆建立起了政治制度,使得合众国的政治保持统一。1787年法令相对于以往法令有了一些新的发展:首先在新州内将政治权利同土地所有权紧密结合。其次明确规定各州与国有土地的关系,国会具有对西部土地销售、分配和征税的权力,而且具有对东部的各个州掌握控制权。再次推动着西部土地关系朝完全资本主义方向发展。1785年的土地法令和1787年法令一起奠定了美国土地政策“公地私有化”的一个法律的基础。
这样,“邦联政府出售土地意味着国有的土地私有化进程开端跟土地所有权处在一个不断转让、出售和抵押状态中。”
二、联邦初期土地政策的变化
1787年美国联邦宪法颁布并生效,联邦政府在邦联时期的土地政策基础上进行了一些修改。调整围绕着售地单位面积、土地限价和支付条件展开。1789年,宾夕法尼亚州议员Thomas Scott所作的国会报道使得国会对土地政策的调整开始重视。Thomas Scott主张:“将土地出售给‘擅自占地者’,那么非法占地问题就会得到解决。且通过对西部土地的估算,从这些农户那里可以得到500万美元左右的售地款,这占到了美国内债的1/6,明显地可以看出政府会得到更多的收益。”虽然提议遭到反对,但随后国会便对土地问题进行了漫长的讨论。
国会对土地政策的数次调整中分别颁布了1789年法令、1800年法令、1804年法令、1817年法令。这些法令的颁布对土地的出售起到了比较积极的效果。1789年国会对1785年土地法进行了修改,并颁布1796年法令。按照法令的内容,不再以原来的价格销售土地,并允许土地购买者分期付款。但是对于普通移民者来说,依然没有支付能力。1796年至1800年卖出不到5万英亩土地,这使得国会不得不重新考虑出售土地的办法。
1800年国会修改了1796年法案的条款,颁布了1800土地法。法令规定以320英亩的标准来出售土地,以每英亩2美元的价格售出。同时为购地者提供为期4年的信贷安排。“这一措施效果明显,1801年的土地销售数量达到了497938.36英亩,这一年土地的出售额是前5年售地之和的8倍之多。”
但是土地出售体系仍存在不足。根据1803年当时的财政部长加勒廷先生对土地体系的报告垄断和投机已经得到了禁止,但是收入的目标没有实现。因为以相对低的价格对康涅狄格保留地、军事保留地,以及肯塔基的土地进行了出售。而出售给2000人的大约价值1100000美元的土地却只收到了1/4的付款。因此,1804年国会通过了1804年法案,对地价方面和售地的最低限额作出了调整。地价降至1.64美元每英亩,最低限额降至160英亩。1817年国会又通过了1817年法令,出售的的面积缩小到了80英亩,同时继续执行1800年以来的信贷措施,使得拓荒者第一期只需交付40美元的金额即可。
1817年出售土地的数量飙升至土地出售以来的最高峰,出售了1886163●96英亩,1818年土地出售更是翻了一番,财政收入达到了13122836.41美元。
三、早期土地政策的特点及影响
1780年—1860年美国实行以销售为主的土地政策,以1820年为分界,1780年—1820年,土地主要用于出售的特点十分明显。而早期的土地政策则呈现出了时代性、功利性、动态性和连续性的特点。首先时代性,早期土地政策制定的目的是解决财政危机,并且内容上也尽可能利于土地出售。其次功利性,土地的收益时间间隔短暂且把每个法案付诸实践的间隔也不长,并最终获得了大量收入,达到了制定政策的目的。再次动态性和阶段,国会面对土地出售过程中出现的问题,不断讨论修改土地政策,政策呈现出动态性。同时,每一个新的土地政策的出台是对旧土地政策的调整,反映了这一阶段土地解决方法的变化,呈现出阶段性。
美国早期土地政策的正确制定与执行,也对美国历史的发展产生了重要影响。首先帮助美国度过了建国初期的困难,通过土地出售解决了财政问题,同时处理了西部土地的归属权问题。其次推动了美国的农业的发展,优惠的土地政策见证了大量人口的到来并且把劳动力转化为了生产力。美国人口的分布又一次发生了变化,美国边疆不断向西移动,人口的到来赋予了西部新的活力。西部的政治状况得到了改变,逐步提高了西部的政治地位,并影响了美国日后的政治发展。
摘要：土地政策是美国近代西部开发的基础和前提,本文探讨了1780—1820这段时期间,(邦联)联邦政府在不同时段制定的不同土地法令,进而深入了解美国早期成长历程,美国土地政策与国家发展之间的政治、经济联系。
关键词：土地政策,邦联政府
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