监管视角（共11篇）
监管视角 篇1
0 引言
近几年来,我国每年因各类事故造成的死亡人数高达10万人左右,伤残几十万人,此外还有几十万的职业病患者。因此,加强安全生产监管机制的研究,充分发挥安全监管能效,降低事故的发生率,对维护国民经济的稳定发展和构建社会主义和谐社会具有重大的意义。
从国内外研究文献上看,已有许多学者对安全监管机制进行了研究。国外学者一般倾向于从宏观或中观层面上通过采用实证的研究方法,把事故的发生率或劳动者因工死亡率、事故频繁程度、企业生产率等作为自变量指标,主要研究这些自变量指标变化对反映安全生产监管效果的因变量指标变化的影响。如Smith[1]采用大量数据样本,分析了1973-1974年间,OSHA对制造业的事故发生率的影响。分析结果表明,1973年OSHA使伤害发生率减少了16%,而1974年下降效果并不显著,大约在5%左右,因为OSHA政策的效果有三个半月的时滞期。作者认为,OSHA的安全管制效果是良好的。Wi11iamP.Curinton[2]研究了在作业场所时安全监管行为对企业事故频繁程度的影响,研究发现安全生产监管对企业事故频繁程度的影响很小,但是安全监管可以降低作业场所所受伤害的严重程度。Denison[3]分析了不同要素对20世纪70年代美国企业生产率的影响,他估计政府的管制对1972-1975年间的生产率下降的贡献率为0.35%,在其后的研究中又发现1973-1981年期间政府管制对生产率下降的贡献率降为0.15%。国内学者对安全监管机制的研究大多借助某种理论工具,通过建立理论模型来分析安全监管的效果。例如,禹金云、罗一新[4]借助博弈理论,建立了企业内部和外部的安全生产监督博弈模型,通过对模型分析,认为要改善我国企业安全生产状况的根本出路在于制度创新和激励监督者的“努力”行为。沈斌[5]运用系统动力学(SD)建模方法,对约束性监管措施的效果进行研究,研究发现:加大约束性监管措施的力度会使企业和政府都得利。并且,如果在约束性监管措施基础上引入激励性监管措施,会降低企业的事故发生率、提高安全监管的效果。然而在国内外文献中,关于安全监管运行中各利益主体的组织行为对安全监管的影响以及安全监管机制设计等理论的研究,则有所忽视或研究不足。本论文以此为切入点,在协同理论的基础上,从制度、组织、信息、资源四个方面构建了安全协同监管机制,这是我国传统监管体制的改革和创新。
1 协同理论下当前安全监管问题分析
1.1 协同理论概述
在汉语词典中,“协同”的解释为相互配合、协同办理、团结合作、协调一致、协助等意思。在管理学中,协同的概念主要是指个体、部门、组织或单位为实现同一个任务目标,相互之间配合协作,完成单个个体、部门、组织或单位无法完成的任务。
协同理论[6](synergetics)是由联邦德国理论物理学家H·Hake创立的。它具体包括两方面的含义:
(1)协同学是一门研究系统各子系统之间相互合作、相互作用规律的科学,它用统一的观点处理系统中各部分之间的关系,从而导致宏观水平上的结构和功能的协作。
(2)协同是指复杂系统中各组成要素之间,在运行过程中内部的合作、协调和同步,最终达到时间、空间和功能上的有序化。
1.2 协同理论下当前安全监管存在的问题
市场机制的缺陷客观上要求我们须设立政府机构,对市场主体的活动进行监督和管理,以预防和矫正市场失灵问题。但是政府作为最庞大复杂的权威组织,管理领域宽泛、服务对象多元,因而所承担的公共职能往往无法依靠一个或一级政府单独实现,需要联动不同类别和层次的政府和其他社会力量一起来分工配合、协作。当前,我国的安全监管体系不断完善,但是依然存在着如下问题。
(1)从法律法规体系方面看,改革开放以来,我国安全生产法制建设有了很大进展,先后制定并颁布了《海上交通安全法》、《矿山安全法》、《劳动法》、《煤炭法》、《矿山安全法实施条例》、《建筑法》、《消防法》、《煤矿安全监察条例》、《危险化学品安全管理条例》、《安全生产法》等法律法规[7],但是现行法律法规的系统性、完整性、协调性和衔接性有待进一步完善。具体表现为:由于各法律法规起草制定的时代背景不同等原因,不可避免地出现了一些法规存在交叉、矛盾和盲区,衔接性不够好等问题;由于安全监管机构设置不合理,导致安全生产主体权责不明确,多头执法等问题突出,形不成整体合力。
(2)从监管机构设置和监管职能方面看,各监管部门之间的职能定位模糊不清,缺乏权威的综合协调机构,不同的监管部门在执法过程中不能配合协作和交流沟通,常常出现重复监管,各监管部门各执一词,产生矛盾和冲突,很难形成高效统一的工作机制。例如,我国的安全监管工作是由国家安全生产监督管理总局综合监督管理,地方各级安全生产监督管理部门分级监督管理,有关部门(如公安部负责消防、道路交通安全,交通部负责道路建设和运输安全,国家质检总局负责特种设备安全,国防科工委负责民用爆破器材安全等)专门负责某一行业领域的安全生产,因此安全生产监管工作涉及面广,内容复杂,往往需要多个部门的协调配合,做到齐抓共管,才能使安全生产监管工作切实落到实处。
(3)从监管权力配置方面看,监管权力配置不合理,监管信息不对称。由于国家采用分级监管的方式,把安全生产工作的监管权力分级下分到省、市、县各安监局,最后让企业具体去实施。这种委托—代理的监管方式会出现信息不对称的现象:对企业安全状况最清楚的基层员工相对于政策制定者中央监察机构处于信息优势地位。在利益的驱动下,地方部门和企业若存在寻租行为,那么中央监察机构所获得的信息会受到地方部门和企业的“加工和修剪”,最终导致企业真实的安全状况信息不能在上下级机构或各部门之间相互连通,出现监管失灵[8]。因此,让员工和社会其他力量拥有自己话语权和主动权,配合政府部门参与到监管活动中进行协同监管,对地方部门和企业的寻租行为形成有效的制约关系,才能提高监管能效。
(4)从监管运行机制方面看,过度依赖政府的“单打独斗”,缺少社会联动。我国目前的安全监管体制是在政府的主导下建立和运行的,主要是政府部门根据自身职责进行分工并通过政府权威的发挥来实现其监管职能。这种重行政干预、轻社会管理的治理方式,很难收到监管效果。当前,我国安全生产协会等中介机构不健全,行政化严重,和西方发达国家相比,在安全监管中的作用明显不足。其次,企业员工和工会组织难以参与到安全生产的政策制定当中,自己的权益得不到切实的保障。另外,受利益影响,新闻媒体的舆论监督作用也有限。因此,如何实现政府部门与非政府组织的协同监管,是我国安全监管体制改革的新方向。
2 安全协同监管机制的提出
党的十六届四中全会明确提出了建立健全“党委领导,政府负责,社会协同、公众参与的社会管理格局”,第一次在政府文件中确定了政府与社会在社会管理中的多元主体地位。这为安全生产监管机制的创新指明了方向,是解决我国当前安全生产监管问题的新出路[9]。
基于上述理念,本文提出了安全协同监管机制,即在国务院安全生产委员会的领导下,按照配合协作方式促进部门之间的横向连接、中央与地方的纵向整合,同时注重与安全生产协会、中介机构、生产企业、工会组织和舆论媒体等非政府组织的有机融合,做到协调联动、整合互补、同步高效,最终实现从政府的单一安全生产管制到多元主体共同参与的安全协同监管模式转变。
安全协同监管的中心目标是为了安全生产管理工作达到 “1+1>2”的协同效应,其本质要求是实现安全监管整个系统内部各要素的优势互补和功能倍增,而实现这一目标则需要对各种安全管理要素进行整合,使协同管理的各利益主体相互配合、协调和同步,从而产生主宰系统发展的序参量,进而支配系统向有序方向发展,最终达到整体优化和发展,产生协同效应[10]。
3 安全协同监管机制的构建
3.1 安全监管的协同机理
在安全生产活动中,安全监管涉及到的组织系统(部门、企业等),首先对自己所处的安全生产状况和制定的安全工作目标进行比较,找出现实水平与理想水平(协同目标)之间的差距,认清进行管理协同的动因,这是协同的初始形成阶段。然后进行分析识别,挖掘系统的协同要素(法律制度、信息、组织、
资源),并对其进行评价以预测协同效应及要素存在的价值,再通过综合、互动和要素结构重组等方式,将不同的协同要素融合一个和谐的有机整体,并在整合关系中产生决定系统“命运”的序参量,使系统朝着既定的目标发展,这是协同的过程。最后得到的协同结果,若是没有达到预期目的,则进行协同效果反馈,吸取经验教训;反之则实现了协同效应。
整个安全协同监管体系中,法规制度、信息、组织、资源这四个协同要素的运行状态,最终决定着是否能实现协同效应。下面就从这四个要素出发来构建安全协同监管机制。
3.2 完善协同监管法规制度
从管理学角度来看,合理的制度设计是系统有效运行的基础。法律制度作为国家意志的体现,是各种系统要素相互作用以及形成自组织所遵循的重要规则。对于安全生产监督管理整个系统,法律制度是其外部的控制参量,它规定着安全监管系统各子系统的行为方式和关联方式,约束着安全监管系统各子系统无规则的独立运动,使安全监管系统各子系统协同运行,最终形成有序结构,即实现安全生产。在一定程度上说,协同形成法律,法律形成秩序和结构。因此,构建安全协同监管机制首要是完善协同相应的法规制度,以保障协同机制的实施。
从图2看出,要实行安全监管的协同效应,首先必须完善安全监管体系的基本法律,通过法律的约束性以保障多元主体协作、配合的合法性。其次,要健全各部门、组织协同管理的工作制度,比如协同监管委员会会议制、部门协调联席会议制度等,以保障协同监管的有效进行。总之,协同监管法规制度的设计改善是为了保证监管工作的规范化、制度化、法定化、高效化。
3.3 优化协同监管组织体系
完整的组织体系是安全生产监管机制有效运行的载体需要,它涉及到监管系统内部分工协作的程度、配合关系、各自职责以及任务安排等方面。因此,要实现安全协同监管,必须对不同层次的安全监管组织进行优化,把他们有效的整合在一起,实现优势互补。
图3为安全监管的动态协同网络组织模型[11]。该组织模型基于配合、协作理念,通过合理设置权限,把政府部门与非政府组织很好的融合在一起,实现了协同联动、动态交互、同步高效。主要特点如下:
(1)安全协同监管组织模型共分为三个层次。第一层次表示中央政府层面上的监管机构(国务院安全生产委员会),处于主导地位,要充分发挥其统筹监管的政策核心作用,以权威规制各部门因利益关系和专业偏好而导致政策的碎片化,同时又要发挥其综合协调作用,指导和协调好各部门之间的安全生产工作。第二层次表示地方层面上的监管部门,起到衔接地位,即正确执行国家制定的政策并切实落实下去。第三层次表示把整个组织体系设置细化到点对点,建立社会性监管网络,让行业协会、中介服务机构、工会组织以及大众媒体等其他社会力量积极参与,配合政府进行协同监管。
(2)安全协同监管组织模型实现了同层次组织机构之间和不同层次组织机构之间的协同交互。图中实线表示不同层次组织机构上下级固定关系,虚线表示同层次组织机构动态交互关系,同层次组织机构中间都有一个中心组织机构(该层次的上级机构),起到协调和纽带作用。这样既可以实现同层组织机构之间的横向协调沟通,又可以达到不同层组织机构间的纵向对接,大大优化了监管组织体系,提高了监管效率,实现监管网络无缝隙。
3.4 创建安全协同监管信息平台
在对协同论的研究过程中,哈肯教授发现了一种新的信息,称为“协同信息”,认为“协同信息”的改变决定着组织系统信息的改变,并反映系统的集体性质。因此,有效的信息沟通是协同效应成功实现的基础,它渗透到整个协同行为中,把各子系统的协同活动联接在了一起。而目前我国整个安全生产监督管理系统没能充分做到信息的有效沟通,既存在着纵向上下层之间安全信息的不对称,又存在着横向各组织部门之间缺乏信息交流,造成监管成本巨大,监管效率低下等问题。所以在全国范围内建立起一个互联互通、动态管理、动态监控的安全生产信息管理平台显得尤为重要,如图4所示。
该信息平台是采用现代计算机技术、先进的通讯系统和信息化管理系统,如全球定位技术(GPS)、地理信息技术(GIS)、无线网络通讯技术等,把政府各部门和非政府组织有效的衔接起来,在信息交互的基础上,充分发挥政府部门的行政管理职能和非政府组织的社会监督作用,形成一个强大的联动系统。这样,通过这个系统对各种分离的信息与资源进行很好的系统分析和系统集成,为系统决策提供依据,为各利益主体提供信息交流平台,为多方的协调提供便利,为快速反应提供支持,使安全生产管理体系实现多元化、立体化、网络化发展,最终产生协同效应[12]。
3.5 加强协同监管资源的投入和配置
安全生产管理是一项庞大复杂的系统工程,需要大量的资源投入,包括资金、人力、技术等要素。协同监管机制的形成和维持以及协同效应的实现,先决条件就是从外部获得充足的资源保障。此外,安全资源的投入是有限的,要对资源进行优化配置。鉴于此,本文从协同管理的角度看,应该着力于以下几个方面的建设:
(1)国家安全投入的资源规模逐渐增大,但是要注意安全投入在制度、结构上等的合理性,以达到相应的安全效益。同时对各行业、部门的安全资源(骨干人才、先进技术、设备等)进行整合,让业内共享资源,实现资源的优化配置。
(2)着力培育协同监管的社会组织。创造条件和机会让企业、中介机构、工会组织、大众媒体等非政府组织能够切实参与到安全生产中,发挥其应有的作用,不断减轻政府在监管中的任务。
(3)安全监管的投入不仅表现在技术、资金、设备等“硬条件”方面,同时需要在信息交互、非正式制度、社会道德等“软条件”上的投入,让安全观念扎根于人的脑海中,营造“人人关心安全,人人维护安全”的氛围。
(4)大力发展职业化、专业化的监管人才。这些专业监管人员不仅包括政府安全监管部门的监管人员,还可以是来自企业、高校、中介机构乃至基层群众的技术专家。
4 结论
从协同视角上分析,我国现有的监管模式在法律法规体系、机构设置、职能分配以及运行机制方面上存在着各监管主体之间缺乏沟通与协作、多元社会主体参与不足等突出问题,导致监管效率低下、监管成本居高不下,所以必须对现行的安全监管体制进行完善,探索出新的符合我国国情的协同监管思路。文章以协同理论为基础,从法规制度的健全、组织优化、信息交互、资源投入配置四个协同要素方面,具体构建了政府、企业、中介机构、工会或协会组织、大众媒体等多元社会力量协同合作的监管机制,对提高我国的安全监管水平具有重大的意义。
随着我国经济的发展进入转型的关键时期,政府部门的职能正在逐渐调整,将会更加注重社会管理主体之间的合作治理。因此,安全协同监管的模式无疑是我国当前和今后安全监管体制改革的新趋势。
参考文献
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监管视角 篇2
用社会管理理念思考保健食品监管视角
文章转自《会销人网》
今年5月30日，胡锦涛主持召开中共中央政治局会议，研究加强和创新社会管理。7月5日，全国食品药品监管工作座谈会在南京召开，会议的主要任务是：认真学习领会胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话，深入贯彻落实中央关于加强和创新社会管理的工作要求，分析现阶段食品药品监管形势发生的深刻变化，研究监管工作面临的新任务和新要求，开拓视野、转变观念，把握规律、创新机制，努力推动各项工作加快步入科学监管的发展轨道。至此，全国药监系统纷纷开展了关于加强和创新食品药品安全社会管理工作的探索。恰逢《保健食品监督管理条例》正处于研究完善时期，在此浅谈自己的想法，以做交流。
对社会管理的理解
社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。社会管理在广义上，是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理。一般来说，社会管理包括两类：一是政府社会管理；二是社会自我管理和社会自治管理。而现代社会管理是以政府管理与协调、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。
胡锦涛总书记指出，社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。这是社会管理理论的一个重大创新。
保健食品监管所面临的问题
根据国家药监局内部调查，截止目前，全国个别省、l/2的地市、3/4的区县保健食品监管职能调整尚未到位，大部分职能已经到位的地区没有组建单独的执法监督机构，半数以上职能已经到位的省级监管队伍没有划转，执法人员尚未到位。即使是大部分已经完成职能交接的省（区、市），监管部门缺乏执法监督、检验检测、技术评价队伍，处于有职责无队伍的状态，保健食品监管带来了诸多问题，尤其是给基层监管工作带来很多困难，保健食品生产监管工作受到一定程度的影响。
会销人网中国保健品会议营销行业第一资讯平台，更多内容请浏览会销人网！而另一方面，保健食品存在的问题急需加强监管。根据中国保健协会市场工作委员会的调查，保健食品行业主要问题有：
一、假冒伪劣现象严重；
二、非法生产问题突出；
三、保健食品原料标准缺失，保健食品原料以次充好、以假乱真等现象时有发生；
四、缺乏协调机制的分段监管职责致使违法有机可逞；
五、网络销售等新销售模式给监管带来新课题。用社会管理理念构建保健食品监管体系
用社会管理理念构建保健食品监管体系包括三个方面，一是政府应合理规划监管职能，一旦发现监管盲区积极研究快速促进问题解决；二是监管部门应充分发挥在社会管理中的角色作用，站在促进行业规范发展的立场上，认真履行监管职责；三是要充分发挥社会组织、第三方以及社会公民力量来完善监管。
当前提出的社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。“党委领导、政府负责”是一贯做法，“社会协同”和“公众参与”该如何实现需要在可操作层面进行研究规划。但我们相信加强和创新社会管理相信不会停留在口号上,必定会落实在行动上。在全国药监系统开展的加强和创新食品药品安全社会管理工作的探讨中，一个讨论主题给我很大触动——“我们在为谁监管”，无论答案如何，相信不会偏离规范发展的目标.衷心希望亟待出台的《保健食品监督管理条例》能为保健食品行业健康发展提供科学、有力的法律保障。
监管视角 篇3
关键词：农产品质量安全;监管客体;监管手段;保障措施;可追溯体系
中图分类号： F323 文献标志码： A
文章编号：1002-1302（2015）04-0432-03
收稿日期：2014-11-09
基金项目：江苏省教育厅高校哲学社会科学基金（编号：2013SJB6300087）;江苏省社会科学应用研究精品工程（编号：14SWC-40）;江苏省青蓝工程;苏州农业职业技术学院青年教师科研能力提升计划（编号：PPS201301）。
作者简介：傅 进（1982—），女，江苏镇江人，硕士，讲师，主要从事农业经济管理方面研究。E-mail：51880406@qq.com。
通信作者：殷志扬，博士研究生，副教授，主要从事农业经济管理方面的研究。E-mail：yinzy9902@sina.com.cn。
随着人们生活水平逐年提高，食品的质量安全问题越来越成为消费者关注的重点。农产品作为食品的重要组成部分，同样也是食品原料的主要来源，而目前频频发生的食品安全事故也大多来源于食品供应链的前端——农产品的生产与流通环节，例如三鹿奶粉的“三聚氰胺”事件和双汇的“瘦肉精”事件。因此，可以说食品质量安全问题在很大程度上表现为农产品质量安全问题。为了保障消费者的福利，也为了稳定相关农业产业的发展，政府不得不采取很多相应的治理措施。一方面，为了建立健全我国食品安全的法制环境，我国2004年出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定（国发[2004]23号）》，2006年4月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国农产品质量安全法》，2009年2月28日十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》，2013年《食品安全法》重新修订并通过了人大的审批;另一方面，在不断完善食品安全监管体系的同时，我国的食品安全监管实行的是分段监管为主、品种监管为辅的监管体系，即质量监督部门负责食品生产加工环节的监督管理，工商行政管理部门负责食品流通环节的监督管理，食品药品监督管理部门负责对餐饮服务活动实施监督管理。为解决食品安全监管在分段管理中存在相互推诿的情况，《食品安全法》修订之后，国家对食品安全监管的职能部门已经开始了整合，其中食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量和使用的监督管理以及畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理都属于农业行政部门的监管范围。但是，在实际监管过程中，负责监管农产品生产源头的农业部门常常抱怨在目前的监管体系下，不但執法效果不佳，而且往往事倍功半。因此，本研究在分析农业部门所负责的相应环节中执法效果不佳的根源之后，梳理出背后的原因，并提出相应的破解之道。 1 农产品质量安全监管部门的难题
1.1 农产品监管部门的监管对象存在法律上的盲区
根据《农产品质量安全法》第二十四条、第二十六条和《江苏省农产品质量安全条例》中第二十一条的规定，农产品质量监管的对象主要是农产品生产企业、合作社、农业生产基地以及达到“一定规模”的农户，而且并未记录未达到“一定规模”的农户强制要求“在生产活动中应当建立完整的生产过程和受检情况”。其中，由于“一定规模”的农户的标准是由各地县级人民政府农业行政主管部门来认定的，因而各地农产品监管部门的对象也就存在一定的差异。
在上位法缺乏的情况下，目前的监管对象并不涉及到未达到“一定规模”的散户。而我国的农产品生产的现状却是分散的农户大量存在，农产品质量监管执法人员面对的是一个数量庞大、地理上又较为分散的群体，这一状况的存在使得农产品质量安全不对称的问题越发突出。不少地区的农户存在着诸如对国家禁止使用的农药不清楚，对农药和化肥的最佳使用量、停药期及剧毒农药的种类不了解等现实情况[1-2]。另外，高质量农产品的生产需要农户具备一定的教育水平、生产经验以及获取信息的能力，而小规模农户往往只图眼前利益，只重视生产的农产品是否能卖出好价钱，对于投入要素的安全性却极少关注，对于高质量的农产品生产过程中的病虫害知识和防病治病的操作技能也不甚重视[3]。此外，由于国家在法律上明确的农业生产监管对象并不涉及到未达到“一定规模”的散户，所以，不少农户并未真正形成可追溯的安全意识，只有极少数的农户有详细的生产记录和用药记录，一般的农户可能会简单记录用药情况，绝大部分农户是没有记录的[1]。因此，从一定意义上来说，对于广大在生产规模上未达到地方标准的农户而言，外部强制力的缺乏在某种程度上未能影响农户的安全生产行为。但是如果实施了较为严格的监管，农产品安全生产的行为是否会大为改变呢？实际上，将采用标准化生产方式生产出符合标准要求的安全优质农产品，与传统的粗放生产方式相比会使成本增加，其中使用高效低残留农（兽）药是引起生产成本增加的首要因素[4]。所以，政府一方面须要加大对农户安全生产的监管力度，另一方面须要让农户的投入获得回报，让价格信息能够发挥积极的引导作用，让农户自觉自愿地提供优质的农产品供应，并能够让农户因此受益。
1.2 农产品在田间和进入市场后都有人监管，但在收储运环节是监管盲点
nlc202309051244
根据《农产品质量安全法》第三十四条的规定“……县级以上人民政府农业行政主管部门应当按照保障农产品质量安全的要求，制定并组织实施农产品质量安全监测计划，对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查。……”农产品在田间和进入市场后都有人管，但中间收储运环节是监管盲点，给农产品安全违规、违法留下了空间。由于上位法的缺失，即我国现行的《农产品质量安全法》和《食品安全法》对农产品从收购到储运没有对应的监管条款，《食品安全法》有关于农产品运输许可权的条款，即申请运输许可执照，但没有对运送的农产品质量安全的要求，且只面向申请运输许可执照的企业，不包括实际承担农产品收储运的农户个体、农业合作社等。在实际执法过程中，由于收储运环节是一个流动的过程，本身执法难度很大，所以一直是监管的薄弱环节。
2 农产品质量安全监管难背后的原因
2.1 农产品本身的特殊性以及监管范围的广泛性，导致监管力量相对薄弱
农产品通常可以经过不同程度的加工并且在不同阶段都可以进入最终消费，农产品特别是食品类农产品不仅事关国计民生和整个国民经济的发展，而且直接影响消费者的生命安全和健康状况。我国农产品质量安全的监管对象数量十分庞大，监管范围较为廣泛。现阶段广大农村中大多数初级农产品还以单个农户为生产单元，在农业生产过程中普遍存在超标准使用有毒农药、化肥，滥用非法添加饲料、兽药和激素等现象。我国农产品管理对象的复杂性有别于大部分发达国家，农产品生产的进入门槛比较低，不像西方发达国家农产品产业化的水平已经相对较高。但是，我国目前在农产品生产环节并不涉及对小规模农户的监管。现行的《农产品质量安全法》主要针对农业企业和经济合作组织进行规定，对于广大的小规模农户生产的有效监管机制仍需进一步研究和探索。
2.2 监管手段的单一性，未能充分调动农产品生产者安全生产的积极性
在农业监管部门的执法过程中，目前各地采取的措施主要包括：提高质量安全准入标准、加强立法和惩罚力度、强化抽检力度等[5-10]。显然这些措施主要是基于政府行政干预的思路，强调的是“堵”，实际上光靠“堵”无法真正解决农产品质量安全问题，农产品的生产周期长，生产者众多，涉及储藏、运输、深加工和销售的诸多环节，如果生产者或者相关人员在某一个环节上进行与安全食品的提供相违背的行为都会给农产品的安全执法带来相当大的挑战。要想真正彻底解决农产品质量安全问题，必须构建一种来自于产业内部的监督压力，让农产品生产者自己意识到“如果不按照安全生产的标准进行农产品供应，将会受到市场的严惩;反之，如果按照安全农产品的标准进行农产品的供应，将会从市场上收益”，从而真正实现农产品生产者自我监督的良性循环。
3 解决农产品质量监管难的对策
3.1 明确监管客体的责任，倒逼上游的农产品生产可追溯体系的建立
新修订的《食品安全法》已经明确了食品安全的第一责任人是食品的制造商，这里可能需要区别大型食品制造企业和中小型食品制造企业。对于大型食品制造企业鼓励推广关键控制体系（HACCP）的实施;对于中小型食品制造企业，特别是自产自销的农产品生产企业要强调自我建立食品的可追溯机制。监管人员在进行食品安全检查时，如果是在销售环节发现食品质量存在问题，首先对食品销售企业（或个人）进行处罚，食品销售企业（或个人）保留对上游食品制造企业追诉的权利，如果能够提供相应的证据表明是食品制造商的问题，食品制造商理应对食品销售商进行赔偿，如果这时候食品制造商说问题的原因可能是在销售环节，食品制造商可以举证在生产环节生产的食品是符合相应标准的，则食品制造商的责任可以免除，将会追究食品运输环节相应企业的责任，以此类推。总之，这样设计的目的是通过商业链来构建食品可追溯机制。这样迫使食品的最后一个环节上的相关企业负责人自觉自愿地做好食品的相关标记，当有一次被罚的经历之后，一方面将会不再从问题原材料的制造商那里进货，另一方面会主动要求销售单位主动了解农产品供应方的生产资质，更好地维护与上游质量较高的农产品供应方的客户关系，在商业经营的过程中主动保留相应的票据和销售协议等。此外，在农产品生产的监管方面，在目前国内小农依然尚存的农产品生产格局下，可以考虑建立合作社，以合作社的名义来销售农产品，如果合作社销售的农产品检测出问题便由合作社来进行农产品的可追溯。这方面已经有学者证实了农村合作经济组织在农产品质量安全控制中的作用机制的有效性[11]。
3.2 监管手段多元化，强化食品企业安全生产影响上游安全农产品的提供
在农产品质量安全的监管过程中如果只是简单地用罚来代替管的话，只会造成投机行为的大量发生。而且大量的行政化干预虽然投入了大量的人力、物力和财力，但是实际上往往达不到预期的效果。所以建议采用市场化的手段，让市场这只无形的手来引导食品生产企业加强自身的食品安全建设力度。目前，为了加强食品安全的保障水平，国家实际是抬高了食品生产企业的准入门槛，无形当中损害了一部分中低收入群体的社会福利。而进入到食品生产领域的企业由于存在投机心理，并不能真正保证所生产的食品一定是符合安全标准的。所以在这种情况下，不妨降低食品生产企业的准入门槛，但须规范建立每个食品制造企业的诚信档案，例如将每个食品生产企业负责人的身份证号作为诚信档案的ID号。一方面让大量的中小型食品生产企业进入到市场中参与市场竞争，另一方面采取属地化管理的原则，引入类似于机动车管理中的扣分制度。对于食品生产企业而言，在每一次的随机食品安全检查中如果发现存在食品安全问题，会被扣分，根据食品安全问题的严重程度来决定所扣分值的大小，当扣除的总分累计达到一定程度时会直接被吊销食品生产资格，并在一定的时间内不能进入食品生产领域，并且该生产企业负责人的诚信档案中会留下污点，这会直接影响到该负责人的信誉，在未来的银行贷款、食品生产准入方面会受到限制。食品企业安全生产的行为会进一步影响到农产品安全生产的行为，从而保证农产品安全生产的质量。
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3.3 完善农产品安全监管的保障措施，构建全社会共同治理的新格局
农产品安全监管离不开强大的保障体系。在构建农产品安全监管的保障体系时，首先要有完善的农产品安全生产标准体系以及农产品安全检测指标体系。而这些标准体系和指标体系的构建光靠政府相关部门的研究人员是远远不够的，所以这里必须要发挥国内食品行业相关领域的专家智囊团作用，包括国内的大学、科研单位等大大小小的科研机构，都应该纳入到农产品安全监管的保障体系中来，让更多食品行业科研人员的研究成果服务于食品安全监管的第一线，让农产品安全监管人员的现场检测仪器设备以及检测指标体系都能够赶得上当前农产品生产的技术水平，让执法人员的现场检测数据能够作为执法检查的有力依据。其次，农产品安全检查不单单是政府部门的责任，也是全社会的责任，国家应该设立相应法律鼓励消费者和行业协会加入到农产品安全监管的行列中来，同时对消費者以及企业内部员工的举报行为予以保护和奖励，特别是对内部员工的举报尤其要重点保护，因为和生产企业密切接触的内部员工最了解企业内部的生产流程是否规范、生产的最终产品是否含有非法添加物等违法行为，这方面政府应该建立健全内部员工举报制度。
4 结语
农产品质量安全问题的解决，既不能单独依靠广大分散的小农户的自觉行为，也不能完全依赖政府监管部门没日没夜地严防死守，而是应从以下几个方面考虑：首先，必须依赖于相关制度设计的合法性和科学性，在越来越倡导文明执法的今天，让执法有法可依是重要保障;其次，农产品质量安全监管问题的彻底解决，最终还得发挥市场的力量来解决，让市场这只无形之手引导农产品的生产者在农产品的销售过程中能够实现优质优价;再次，建立可追溯机制是破解安全农产品生产困境的关键，可以从技术上进行突破，但是技术上的突破一定需要制度的配合，否则也会存在技术上的盲区。
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监管视角 篇4
(一) 国外学者的观点
“影子银行”又称“准银行”、“类银行”, 国内外学者们在深入研究的基础上纷纷对影子银行做出自己的理解, 尚未达成统一共识。2007年, Paul Mc Cully在美联储会议上提出, “影子银行体系”是“游离于监管体系之外的, 与传统、正规、接受中央银行监管的商业银行系统相对应的金融机构, 主要指投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券保险公司、结构性投资工具等不受监管的非银行金融机构”。2010年, 前美联储主席Ben Shalom Bernanke认为“影子银行”是除接受监管的存款机构以外, 充当储蓄转投资中介的金融机构”。金融稳定理事会 (FSB, 2011) 则给出了一个广义的概念:“非正式银行系统实体和活动的信贷中介”。
(二) 中国学者的观点
与国外学者相比, 我国学者为“影子银行”界定的概念更有中国特色。葛爽 (2010) 结合当时的房地产市场如火如荼的行情, 认为影子银行是传统商业银行开展房地产贷款的衍生工具。随后随着影子银行覆盖的领域不断触及各个领域, 学者们也丰富了其内涵。刘兰英 (2013) 认为影子银行与传统银行相似又迥异:在部分功能上相似, 但前者受到的监管当局的约束非常小, 甚至是完全空白。
本文引用中国人民银行行长周小川的观点, 将影子银行定义为“行使商业银行功能但却基本不受监管或很少监管的非银行金融机构。比如对冲基金、私募股权基金、特殊目的实体公司 (SPV) 等, 但是由于我国的对冲基金、和SPV尚未发展起来, 目前的主要形式为私募股权投资基金, 以及开展银信理财合作的投资公司、民间借贷机构等”。
二、影子银行的特点
(一) 资金来源于直接融资, 非储蓄存款
传统商业银行通过吸收企业或个人的储蓄存款, “借短贷长”开展业务。而影子银行更依赖于资本市场, 采取直接融资, 资金来源既有自有资金, 又有各种投资手段配合使用获得的融资款。
(二) 杠杆率高、流动性风险大
我国对传统金融机构监管较为严格, 因此其杠杆率相对较低。但影子银行徘徊于监管体系之外, 资金来源分散、规则自拟、受到的约束少, 在利益驱使下, 高杠杆率的资产证券化并不罕见。同时由于影子银行擅长通过期限错配来筹款、投资, 现金流波动较大, 因此流动性很高。
(三) 透明度低、利率高
由于缺乏合规性约束, 影子银行体系内的借贷双方的利率常常自行约定。在资金市场供不应求的情况下, 期限短、利息高成为标配, 例如“九进十三出”, 这在农村高利贷、地下钱庄中尤为常见。而监管空白、信息披露不充分等原因也导致影子银行体系时常脱离法律法规的视野, 徜徉于朦胧的灰色地带。
三、影子银行体系的潜在风险
(一) 金融监管体制尚待完善, 部分领域存在监管空白
首先, 监管影子银行的法律法规存在较多难点和空白。各项法律法规的制定较为缓慢, 甚至一部分法律法规与实际监管相脱节。其次, 监管方式不健全。我国对影子银行的监管方式整体表现为相关机构对其约束性较强, 但是金融机构的普遍特点便是不具有全面的自我约束和自我监管能力, 这使得影子银行的监管机制存在着漏洞。最后, 监管手段不健全。目前我国总体通过缺乏市场性的行政手段对影子银行进行监管, 具有一定的强制性, 出现问题后往往会实施一定的经济以及行政处罚, 而缺乏市场性的监管手段。
(二) 监管机构之间需要加强协调性, 多管齐下
影子银行的显著特点无外乎其业务复杂且每项的延伸项目多、覆盖领域广, 使得各项业务相互交叉影响。当前在我国分业监管的体系下, 中央银行与银监会、证监会和保监会的分工明确, 但还未形成与影子银行运行特点相适应的监管协调机制, 也没有可以及时稳妥处理问题的组织机构。所以虽然分业监管使得对影子银行的监管更加专业有效, 监管机构各司其职, 但是随之也出现了一些问题, 最明显的就是监管机构很容易墨守成规而忽视整体发展大局, 而且如果各监管机构之间缺乏沟通与合作, 那么将不能及时有效地对影子银行风险状况进行检测, 严重者还会造成监管真空、监管套利, 甚至引发更大的风险。所以目前我国急需建立一个行之有效的金融监管协调机制, 并在此基础上形成一个明确的实体机构可以在“一行三会”之上起到协调和监督工作的作用。
(三) 行政化金融管制过于严格, 可能限制金融创新
目前, 我国的监管体系是隶属国务院的银监会、证监会和保监会分业监管, 这样的监管体系是在我国的金融管理现状和理论研究的基础上建立的, 但在实际监管过程中依然存在一些问题, 比如监管机构的权限过大, 面对现实问题时, 较多的服从中央的指令, 缺乏独立性。而且由于我国金融监管机构的权限过大, 其权力并没有受到有效的法律约束。法律对如何保障金融监管权力的行使注入过多精力, 而在考虑如何保护社会公共利益方面却相对欠缺。所以中国对影子银行的行政监管的有效性受到质疑。整体来看, 相关文件严格规定了金融机构应该做什么, 不能做什么。但是中国影子银行却是在规避监管的过程中得到发展, 这意味着行政监管事实上是给了金融机构规避监管的动力。
四、完善我国影子银行体系监管的对策建议
(一) 建立完善的金融监管体系和监测评估预警体系
首先, 应当确立中央银行对于风险管理的主导地位, 中央银行要加强对相关金融机构的监管, 不断提高宏观审慎管理水平。与此同时, 各监管机构应建立跨市场信息交流合作机制, 共享各自需要的监管信息, 建立影子银行风险评估体系。最后, 应构建与我国分业监管的监管体制相适应的影子银行监管预警机制, 各分业监管部门应在各司其职的根本上成立隶属于中央银行的专门的影子银行监管机构。
(二) 培养高素质人才, 促进金融创新
首先, 当前中国金融监管需要借鉴国际经验进行金融风险测量、评估分析;监管人员之间应多加交流, 提高其对风险的警惕意识和解决问题的能力。其次, 鼓励银行积极参与市场进行金融创新, 与各类型金融机构进行适当地合作, 扬长避短。最后, 多鼓励市场中介机构抓住市场机会进行创新, 如引入第三方监测评估机构或衍生相关功能, 以发掘影子银行体系的隐蔽性和复杂性, 尽可能规避风险, 充分发挥最大化效率。
(三) 明晰监管对象, 扩大监管范围
由于我国影子银行涉及的领域较多, 错综复杂, 又具有较强的隐蔽性和多变性, 因此明晰监管对象, 扩大监管范围对监管部门来说尤为重要。监管对象可以是所有的非银行信用中介, 包括其活动及相关信息充分披露, 除了投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券保险公司、结构性投资工具等金融机构以外, 还包括P2P网络借贷平台、民间借贷、地下钱庄等可能对金融市场稳定性造成威胁的领域。通过建立健全相关法律体系, 监测全部或部分发生在传统银行体系之外的信用中介业务行为, 适时识别潜在的影子银行体系及其风险。
参考文献
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监管视角 篇5
在功能视角的监管框架下，金融监管关注的是农村金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，并以此为依据设计农村金融的监管结构和监管规则，实行跨产品、跨行业、跨市场的监管，因而更能适应农村金融组织体系发展的要求。与机构视角的金融监管相比，功能视角的农村金融监管制度的优势在于以下几个方面。
一、有利于防范农村金融系统性风险
功能视角的金融监管着重预测在未来实现中介功能的组织结构。有了这些预测，政府就能针对机构的必然变化设计政策和监管方案，而不是试图保护现有的机构形式。这样，基于功能视角的农村金融监管把注意力集中在最有效率地实现金融体系基本功能的制度结构上，目标是促进农村金融机构、金融市场的构成，根据农村经济发展的要求进行必要变化，而不是试图保护和维持现有的制度结构，因而能有效地解决各种农村金融创新产品的监管问题，不必再通过限制金融创新来维护金融业的安全，更有利于农村金融创新。
同时，由于金融混业的不断发展，金融风险将不再局限于单个行业，农村金融极易产生系统性风险。而功能视角的金融监管强调的是跨产品、跨行业、跨市场的监管，主张设立统一的监管机构对金融业实施整体监管，以总体评价和监管不同行业之间产生的系统风险，因此能有效地控制和防范农村金融风险，更有利于维护金融业的整体安全。
二、有利于实现监管功能模块化
模块化理论的先驱、哈佛大学商学院教授卡利斯·鲍德温和吉姆·克拉克曾指出，模块化使得企业能驾驭日趋复杂的技术。通过把产品分解为模块这一子系统，设计者、制造者和用户都获得了很高的灵活性。
同样，模块化也可以运用在农村金融监管中，但只有在功能视角而不是在机构视角下才能进行。基于功能视角的农村金融监管功能模块化就是不再根据农村金融机构的特征进行监管，而是着重于其金融业务的分类，划分为不同的功能模块，且不论涉及这些功能模块业务是何种类型的金融机构。通过这种金融监管功能模块化分解，如负责各种农村金融市场准入的模块、负责监督农村金融机构财务比率的模块等。这样就把复杂的农村金融分解为不同的子系统（各个功能模块），各子系统相对独立地运作，体现较强的灵活性与适应性，顺应了农村金融的发展态势。
图/摄图网
三、有利于提高监管效率
从功能金融的角度来理解，金融的发展过程实质上就是更有效率地实现金融功能的过程。与之相对应的基于功能视角的金融监管就应为更有效率地实现金融体系的基本功能营造效率优先的监管理念。有专家认为，金融监管的效率就是达成金融监管目标的成本和收益的比较。金融监管的目标一般意义上说是维护一国金融体系的安全、稳定，具体而言包括保护金融消费者，即投资人和存款人的利益;创造和维护金融业公平竞争的环境;保护货币政策的顺利实施;提高金融资源的配置效率，促进经济发展。也就是说，农村金融的监管效率就是指以尽可能低的交易成本促进农村金融资源进行最优配置以实现其最佳效用。
有“金融鳄鱼”之称的雷蒙德·戈德史密斯把一国现存的金融工具与金融机构之和理解为该国的金融结构。功能视角的农村金融监管可以通过优化农业产业结构性的金融安排，动员储蓄资源，将其有效配置并直接作用于农业经济增长，提高农业经济增长的效率。同时，功能视角的农村金融监管有利于平衡货币政策在农业经济中的效果，促进农业部门和非农业部门之间的资本流动，以便及时调整农村金融结构与农业经济结构，保障农业经济均衡协调发展。
另外，由于金融交易技术的发展和交易成本的降低推动了农村金融市场的发展，模糊了不同农村金融机构提供的产品和服务的界限，但从功能的角度看却是同质的，并且在长时间内相对稳定。因此，功能视角的农村金融监管制度有利于促进农村金融机构组织必要的变革，从而提高监管效率。
四、有利于农村金融创新
监管视角 篇6
金融危机和资本外逃相互影响的关系, 资本外逃在某种程度上会造成金融危机, 金融危机也会加剧资本外逃, 从而一个恶性循环, 对经济造成恶劣的影响。
首先外国资本外逃的走势, 主要取决于我国是否具有富有弹性的汇率安排、成功的贸易和金融自由化改革、有效的金融监管体系的建立、健康的宏观经济制度, 以及成功彻底的国内企业改革。在当今我国金融机制比较脆弱, 市场机制不成熟, 相关的法律体系不够完善的情况下, 由于趋利避险动机的驱动或突发事件, 大规模资本外流会动摇投资者的信心, 同时外资流入突然逆转, 大量外汇资源流失, 严重时还会引发诸如墨西哥和阿根廷等国的金融危机。
从下表可以看出, 我国资本外逃的情况还是很严重的, 应该给予充分的重视。
(数据来源IMF出版物《国际金融统计》, 《Direction of Trade Statistics Yearbook》各年, 中国国家外汇管理局编制《国际收支统计年报2005》, 《国际收支统计年报2008》。
其次, 金融危机会加剧我国资本外逃。金融危机加剧资本外逃的原因主要是,
(1) 虽然我国的金融改革取得了比较大的进步, 但是整个金融业还处在比较压抑的阶段, 目前我国的金融资产的价格管制、市场准入等管理还比较严格, 这造成了人们对自己持有资产的保值, 增值的担心。
(2) 与此同时2008年的金融危机的主要特征是次贷危机所引起的, 从而造成了通货紧缩和失业加剧, 从而造成了企业出口的下降, 资本利润率的下降以及人们消费能力的下降。可见, 资本增值能力的下降, 必然会伴随资本大规模的转移出境。
从表格中的数据我们不难发现, 2008年的资本外逃规模比2007略有上升, 这充分说明金融危机的发生导致了资本外逃现象的发生, 另外由于我国金融危机爆发的程度, 并不像美国来的那么严重, 因此资本外逃的规模上升的并不是很大。但还是间接证明了, 金融危机会加剧资本外逃这个基本论点。
2 金融危机下资本外逃对我国经济的消极影响
2.1 紧缩效应
国内储蓄和外汇的恶性输出, 是资本外逃的一个主要表现。资本外逃会造成国内储蓄和外汇的流失, 从而造成国内投资低迷, 资本短缺、经济建设受阻, 从而从长期来看, 将会影响经济和就业的增长。
2.2 收入分配效应
所谓收入分配效应, 就是在一个具有大量外债的国家, 资本的拥有者可以以本币价格购买到流入本国内的外汇资金, 从而实际上享受到了“隐性补贴”, 而在政府需要偿还外债的时候, 一般的政府会通过发行债券的方式来进行融资, 从而造成通货膨胀, 而通货膨胀所造成的损失, 则由国内持有本币的人群来承担。
由此可见, 在资本外逃过程中, 持有资本多的人 (即富人) 是受益者。而国内低收入者将会成为资本外逃的受害者, 从而造成富人越富, 穷人越穷的收入分配效应。
2.3 财政效应
首先, 政府通过对外借债来弥补资本外逃引起的融资不足。一旦无法继续获得外部融资 (借新债还旧债) , 外债偿还就会出现困难。其次, 资本外逃会侵蚀税收基础。很显然, 为了规避税收或其他动机的资本外逃, 直接减少了国内税源;在其他条件不变的情况下, 这意味着更大的财政赤字和更高的通货膨胀。第三, 为了偿还外债而引起的本币实际贬值将增大外债还本付息的实际价值。进而会扩大预算赤字和加重通货膨胀税。
2.4 金融冲击
卡丁顿指出, 大量国际游资流动会造成国内金融市场的不稳定。在货币可以自由兑换的情况下, 以国际短期资本突然大量抽逃会对国内金融市场, 特别是外汇市场, 造成强烈的冲击, 从而造成利率、汇率会变得不稳定, 利率上升压力增大, 汇率贬值压力也增大, 外汇储备面临大量流失的压力, 如果这种冲击力量十分强大, 而本国外汇储备又不是很充足, 外汇储备可能会在短期内被耗竭, 国际财政收支状况在短期内会恶化。在一定条件下 (如居民完全丧失对本币币值和国内金融体系稳定的信心, 并且货币可以自由兑换, 政府也没有采取有效的应对措施) , 如果这种冲击影响非常大, 超出了政府可以应付的范围, 就会爆发金融为。
东南亚金融危机就是活生生的一个例子。资本突然大量抽逃冲跨了汇市和股市, 信心危机转化为金融危机, 而金融危机危机的形成又会导致大量资本外逃现象的发生。
3 我国资本外逃的监管对策
3.1 继续推进金融改革, 完善金融体制
从我国资本外逃的具体情况来看, 其原因在很大程度上是由于当前我国在金融管制, 尤其是在资本流动、汇率的管制。我们应采取的策略有:一方面, 政府今后应逐步放开在利率管理、市场准入、投资限制等方面的直接管制和行政干预, 减少金融压抑。在金融管制与干预当中, 使得经济生活中缺乏能够准确及时反映市场波动的信号。由于信息不对称政府往往无法对市场变化做出灵敏的反应。鉴于资本外逃在我国的隐性化和规模日益扩大, 政府的金融压抑的弊端日益明显。
另一方面, 进一步改善金融体系, 提高金融效率。在投融资方式上, 注重改变投融资渠道单一的局面, 大力发展直接融资, 拓展融资渠道;在深化外汇改革的同时, 建立人民币远期外汇市场, 为企业和个人提供规避风险的工具;在转化商业银行经营机制的过程中, 有效地解决国有银行的不良资产问题, 并通过产权改革和制度创新来推进国有企业改革, 转变国有企业的经营模式和体制, 从而真正做到资源的有效配置。
3.2 加强财政政策、货币政策和汇率政策协调与配合
资本外逃是一个连续的过程, 他的发生是多方面因素综合的结果, 因此消除这些因素, 需要货币政策、财政政策以及汇率政策相互配合、协调与合作。其内容主要包括:在货币政策上, 根据实际经济状况, 采取相机抉择的措施, 抑制通货膨胀和通货紧缩的发生和蔓延;在财政政策上, 要坚持稳健的原则, 加强预算外资金管理, 保证财源, 逐步消灭财政赤字和预算外资金;在汇率政策上, 维持人民币稳定而合理的实际汇率, 减少风险预期, 增强企业和居民的投资信心。因此, 保证人民币币值的稳定, 对于维持居民信心, 防止资本外逃具有重要意义。
3.3 制定科学合理的外资政策
在外资的引入上, 我国政府应该对外资的规模保持谨慎合理的原则, 要根据本国的情况作出科学的决策和引入策略, 引入外资的追求的不是数量而是质量, 应该将重点放在对国民经济快速增长和可以提高我国产业技术的项目上, 应该努力提高外资的引入质量。同时应该进一步完善投资环境, 减少交易成本、提高投资效率, 从而减少资本外逃现象的发生。
3.4 加强国有资产管理与控制
一方面, 政府应该配合国有企业改革, 通过改善企业的产权结构、财务结构, 理顺委托—代理关系, 堵住国有资产流失的漏洞, 建立起符合我国实际的现代企业制度;另一方面, 应该加大对侵吞国有资产行为的监督和控制和, 严格规范企业对外直接投资、买壳上市以及跨国并购中的资产评估和财产管理。本文认为加强国有资产的管理与控制, 对于控制资本外逃具有十分重要的意义。
摘要：2008年的全球金融危机对国际资本流动造成了非常大的影响, 我国是一个利用外资比较多的国家, 在目前金融危机背景下, 外资的流动状况势必对我国的经济产生很大的影响。基于此, 在金融危机背景下探讨资本外逃监管进行研究和分析。
关键词：金融危机,资本外逃,监管
参考文献
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监管视角 篇7
2012年底, 德勤华永、安永华明、毕马威华振、普华永道中天以及立信大华会计师事务所被SEC起诉, 究其原因是SEC怀疑中国在美国的上市公司没有真实地进行信息披露, 中国上市公司在海外市场面临着信任危机。而在国内市场上, 万福生科、佛山照明等事件也暴露出信息披露存在的问题, 表明中国上市公司在国内市场同样面临着信任危机。信息披露是联系上市公司与投资者乃至社会大众的纽带, 真实、可靠、及时的信息是信息使用者作出决策的关键前提。然而, 我国上市公司披露的信息存在着一系列的问题。
(一) 信息披露不真实
上市公司披露的信息应当真实客观地反映上市公司的经营状况, 但是由于目前违规成本小于违规收益, 再加上利益的驱动, 虚假披露信息已成为一种普遍的现象, 许多上市公司通过粉饰现金流量表操纵公司的经营业绩。此外, 虚假信息与内幕交易、关联交易联系得更加紧密, 虚假披露的手段也更加先进和隐蔽, 使得投资者难以察觉, 从而误导投资者的决策。
(二) 信息披露不及时
具有时效性的信息才有利于投资者作出正确的投资决策, 这就要求上市公司及时披露重要信息。但是, 一些上市公司为了公司的形象, 对公司有负面影响的重大事项延期披露, 让有用的信息失去时效性, 使得信息披露失去应有的效用。此外, 信息披露不及时在某种程度上可能导致内幕交易, 2012年380家违规上市公司中, 就有12家上市公司是因为内幕交易造成违规的。
(三) 信息披露不充分
只有充分披露上市公司的信息, 投资者才可以根据披露的信息作出正确的决策。完整的信息披露需要与某个时间有关的有利和不利的信息一次性全部披露, 而不是依赖于补充或更正报告, 但是, 我国上市公司为了保持良好的形象, 在进行信息披露时, 只披露有利的信息, 对于不利的信息不披露或披露不充分, 重大信息遗漏现象严重, 主要表现为关联交易、偿债能力和一些重大事项的披露不充分, 造成信息透明度不高, 影响了会计信息使用者作出正确的决策。
二、加强信息披露会计监管的重要性
会计信息披露监管是有关部门依法对进行信息披露的上市公司及其活动进行监督和管理, 以保障投资者利益, 确保建立一个公平、公正、效益与效率兼顾的证券市场, 是规范上市公司信息披露行为的一个有效途径。加强对上市公司信息披露的会计监管, 不仅有利于提升信息披露的质量, 而且有利于促进上市公司自身的长远发展和保护投资者的利益, 乃至维护证券市场秩序和实现资源的有效配置。国内的一些学者经过研究也发现, 加强对信息披露的会计监管, 有助于提升信息披露的质量。方丽, 陈君 (2012) 基于博弈论的角度研究会计监管与信息披露之间的关系, 通过上市公司与市场中介机构以及证监管理部门之间的博弈, 发现会计监管可以有效地提高上市公司信息披露的质量。郭奕 (2012) 选取2010、2011年中国A股上市公司为样本进行实证研究, 发现监管当局加大对违规披露信息的公司的惩处力度, 可以显著提高会计信息质量。黎文靖 (2007) 选取股票收益和盈余持续性两个模型, 通过实证研究发现会计监管有助于改善上市公司会计信息质量。
三、信息披露会计监管存在的问题
(一) 从输入层面看信息披露会计监管存在的问题
会计信息的输入层面是指会计信息的内部生成过程。对输入层面的会计监管是指信息披露的内部监管。目前我国上市公司的内部监管暴露出的弱点是公司的治理结构不完善和公司内部管理人员和会计人员的整体素质不高。
1.公司内部治理结构不完善
首先, 我国上市公司产权机制不健全, 普遍存在“一股独大”的现象, 滋生了信息不对称等问题, 损害了中小股东的利益;其次, 我国上市公司的董事会结构不合理, 其成员多是公司的管理人员, 削弱了董事会的监管作用;最后, 我国上市公司监事会机制不健全, 内部审计委员会形同虚设, 在某种程度上, 它们的监督权受董事会控制, 阻碍了其监督权的有效发挥。不完善的公司治理结构, 从根源上为我国上市公司信息的违规披露提供了可能。
2.管理人员和会计人员的整体素质水平不高
上市公司经营权与所有权的分离, 使得委托人与代理人之间存在一种委托代理关系, 这种委托代理关系造成了信息不对称, 管理层为了牟取自身的利益, 操纵经营业绩, 进行违规披露。此外, 会计人员的专业能力不强, 诚信意识和风险意识薄弱也为信息违规披露提供了可能。
(二) 从输出层面看信息披露会计监管存在的问题
会计信息的输出层面是指会计信息的披露过程, 是指上市公司把会计信息以媒体、网络等形式公布给信息使用者, 帮助利益相关者做出有利的决策的过程。对输出层面的会计监管是指信息披露的外部监管。目前我国上市公司的外部监管暴露出的问题是法律监管不足、政府监管不到位、行业监管受限、社会监管缺乏有效性。
1.法律监管不足
现阶段, 我国关于信息披露会计监管方面的法律法规还不健全, 而且这些法规之间存在不协调的因素。尽管重新修订的法律法规不断出台, 但是可操作性差, 一些信息披露失真的行为并没有得到及时的处理, 尤其是民事赔偿责任制度不完善。
2.政府监管不到位
首先, 政府机构职责划分不清, 造成多头监管、协调性差, 为上市公司违规披露信息提供了条件;其次, 对信息违规披露的惩处力度不够;最后, 缺少对政府监管部门的“再监管”, 没有相关的机制来约束政府的监管行为, 从而限制其监管发挥最佳的作用。
3.行业监管受限
证券交易所应该认真履行好服务和监管的双重职责, 致力于上市公司信息披露的规范性。但是, 目前我国证券交易所对信息披露的监管权力受限, 不能对上市公司信息披露过程发挥最佳的监管作用。此外, 目前我国的上海和深圳两大交易所对上市公司信息披露的监督呈现出不协调的状态。
4.社会监管缺乏有效性
(1) 注册会计师行业监管缺乏有效性。
上市公司在对外披露会计信息时, 需要注册会计师进行执业审计, 起最后防线的监督作用。但是, 由于商业利益驱使等原因, 使得会计师事务所和注册会计师在进行审计时独立性不足, 再加上部分注册会计师的专业知识不足以及法制观念薄弱, 助长了会计信息违规披露现象。另外, 对注册会计师行业违规行为的惩罚力度不够, 在较低的违规成本和较高的违规收益中, 会计师事务所和注册会计师一般会选择较高的收益, 从而为上市公司违规披露信息提供了条件, 扰乱了证券市场的秩序。
(2) 社会舆论监管缺乏有效性。
证券市场的大部分信息都是通过新闻媒体传达给信息使用者的, 但是, 现阶段我国的新闻媒体对上市公司相关信息报道不受法律保护, 权力是受限制的。此外, 部分上市公司轻视新闻媒体和社会公众的舆论监督作用, 造成了新闻媒体和社会大众不能很好地发挥舆论监督作用, 使得公众舆论监督作用的效力大大减弱。
四、健全信息披露会计监管体系
为了使上市公司真实、及时、合理地进行信息披露, 需要从输入和输出层面完善我国上市公司信息披露的会计监管机制, 构建一个符合我国国情的, 以内部监管为基础, 以法律监管为前提, 以政府监管为主导, 以行业监管为辅助, 以社会监管为补充的一个有机结合的监管体系, 切实改善我国上市公司会计信息披露监管不力的状况, 这对保护投资者的合法利益与证券市场的健康运行有着重要的现实意义。
(一) 在输入层面加强信息披露的会计监管
在输入层面加强会计信息生成过程的监管, 是指加强信息披露的内部监管, 有助于从源头上防止信息的违规披露。
1.不断完善公司内部治理结构
公司治理结构直接影响到信息披露的质量, 一个好的公司治理结构有助于提升上市公司信息披露的质量。首先, 优化股权结构, 实现股权结构多元化, 解决“一股独大”的股权结构;其次, 完善上市公司的独立董事机制, 上市公司的独立董事来自于公司外部, 在一定程度上可以制衡公司内部董事的权力, 有助于保护中小股东的投资利益;最后, 健全监事会机制, 重视审计委员会的职能, 确保其形式上和实质上的独立性, 以发挥其有效的监督作用。
2.不断提高管理人员和会计人员的素质
上市公司应该定期对管理人员和会计人员进行后续教育, 提高其业务技能和整体素质水平。此外, 还应该加强管理人员和会计人员的诚信道德教育, 构建一个动态的信用等级评价机制, 从源头上消除信息违规披露的可能性。
(二) 在输出层面加强信息披露的会计监管
在输出层面加强信息披露的会计监管, 是指加强信息披露的外部监管。现阶段, 我国应该从法律、政府、行业以及社会四个层次加强信息披露的会计监管。
1.法律监管
为了确保信息披露的有效性, 应该制定一套包括会计法、会计准则、上市公司内部会计制度在内的科学合理的会计信息披露规范体系。同时, 对会计信息违规披露行为, 应该制定一个明确的执法标准, 提高法律法规的可操作性。此外, 应加大司法部门的介入, 健全民事赔偿制度, 鼓励民事诉讼, 降低中小投资者的诉讼费用, 加大违规者的惩罚力度, 保护中小投资者的合法利益。
2.政府监管
政府监管是最有力的会计监管力量, 但是现阶段存在权责划分不清, 执法力度不够的现象。因此, 需要构建一个协调型的监管机制, 强化各政府监管部门之间的协作, 在财政、审计、证监会、保监会等监管部门的基础上, 设立一个专门性的监督机构, 对各个监管主体进行监督、管理与协调, 不断提升会计信息的质量, 杜绝信息违规披露。同时, 政府监管机构应该加大对信息披露违规行为的惩处力度, 提高违规成本, 提高会计信息的披露质量。此外, 应该强化对监管机构的再监管, 加强对政府监管部门及其人员的监管, 预防政府监管失灵。加强信息披露的政府监管, 有助于提高信息披露的质量。
3.行业监管
证券交易所应当设立专门的会计信息披露监管部门, 负责上市公司日常的活动和会计信息披露的详细监管, 同时, 对其监管人员进行后续教育, 提高其业务素质, 充分发挥一线监管的作用。目前, 我国的证券交易所已经构建了诚信档案机制, 实施了信息披露考评机制, 应当继续健全这一机制。此外, 应该协调上海与深圳两大证券交易所对上市公司信息披露的监管, 使得行业监管对信息披露发挥最佳的监管作用。
4.社会监管
(1) 大力发展注册会计师行业。
会计师事务所是社会中介服务机构, 充分发挥其对信息披露过程的社会监督作用, 有利于确保所披露信息的质量。所以, 应当完善会计师事务所的内部治理结构, 确保注册会计师在执行审计业务时保持独立性;不断加强对注册会计师的后续教育, 提高其业务素质;强化其审计风险意识, 最大限度地保证上市公司所披露信息的质量, 为广大信息使用者提供优质的服务。此外, 对注册会计师行业的再监督也是必要的。注册会计师协会应发挥行业自律作用, 约束会计师事务所和注册会计师的行为。财政部也需要定期抽查审计报告, 保证执业质量, 进而提高信息披露的质量。
(2) 充分发挥新闻媒体等的舆论监管作用。
积极倡导和鼓励广大投资者、新闻媒体乃至社会大众参与上市公司会计信息披露的监管, 充分发挥新闻媒体和舆论的社会监督作用, 这不仅有利于我国上市公司信息披露的规范化, 而且有利于证券市场的健康发展。
摘要：从输入和输出层面阐述了信息披露内部监管和外部监管存在的缺陷, 并对完善信息披露机制提出了针对性的建议, 有助于提升我国上市公司信息披露的质量, 确保证券市场的健康运行。
关键词：信息披露,会计监管,信息输入,信息输出
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法学视角下的会计监管问题综述 篇8
一、会计监管兼具公法和私法的特征
公法和私法划分的二元结构论虽然源于罗马时代, 却真正兴起于自由资本主义时期。作为对中世纪权力义务一元法律结构的否定, 其实质在于维护市民权利并限制国家的权力, 原因是权力具有扩张和滥用的本性。正如德国历史学家弗里德里希迈内克所言, 一个被授予权力的人, 总是面临着滥用权力的诱惑, 面临着逾越正义与道德界线的诱惑。公法和私法相对立的二元划分以法律形式在国家权力和市民社会之间设置了一层隔离带, 从而有效地防止了国家公权力对市民社会私权利的肆意侵扰。私域独立以及私法自治也就成了公法和私法二元划分的基本精神。
会计监管的目的在于缓解市场主体之间的信息不对称现象, 所调节的是一种平等市场主体之间的关系, 属于私法的调节范围。与此同时, 各国在会计监管实践中所采用的方法却又主要是公法的调节方法, 例如强制性的信息披露规定。政府在监管过程中所行使的检查权、处罚权等也属于公权力的范畴。用公法的方法调节本应由私法调节的领域, 这正是会计监管兼具公法性和私法性的主要原因, 也是私法公法化的具体体现。
政府一方面作为社会公共秩序的管理者, 另一方面却又是国有资产所有者。就后者来看, 政府是以地位平等的私法主体的身份介入了私法领域。此时, 会计监管所调节的便是政府本身与市场主体之间的关系, 要将其强行划入公法或私法的任何一个领域显然都不太合适。
会计监管还包括注册会计师行业的自律性监管。这种监管规范是通过民主程序由该行业所有成员共同制定的, 属于当事人之间的私人协议, 具有私法性质。但是, 自律监管规范一旦制定出来便会对所有行业成员具有普遍约束力, 要求其共同遵守, 违规的注册会计师也会受到行业内部的自律性处罚。这种强制性的权力行使方式对应的却又是公法。
可见, 会计监管兼具公法和私法的特征, 其调节范围属于私法领域, 采用的调节方式却又主要是与公法相对应的公权力行使方式。二者融合进同一部法律, 如何协调不同的调节手段就变得尤为重要。
二、我国会计监管存在的问题
会计信息市场上客观存在的失灵现象使得监管成为各国政府完善市场运行机制、稳定社会经济秩序、增强投资者信心的普遍做法。我国政府也设置了庞大的会计监管部门, 相关政策、法规层出不穷, 但监管效果却不理想。这说明目前的监管体制肯定存在问题。
(一) 从历史上看, 中国几千年的历史始终以刑法 (公法) 为主, 基本不存在私法精神, 市民权利长期得不到应有的保护
建国后, 实行公有制和高度集中的计划经济体制, 国家计划就是法律, 公法和私法的划分也一直没有得到体现。由此形成了事实上的公法一元化法律结构, 和几千年的历史传统一脉相承。这一点, 反映在会计监管方面就是政府对会计的监管拥有至高无上的权威。政府监管部门权力的过度膨胀必然导致对社会个体的权益保护重视不够, 从而在很大程度上对其造成侵害。例如, 《会计法》对会计违规行为的处罚大多强调从严从重, 殊不知, 从严从重本身就是执法者对法律的背离。政府监管机构畸形发展的另一个后果是遏制了社会自发机制的形成, 无法调动社会资源。而仅凭其有限的人力物力, 恐怕它既无精力也无可能对纷繁复杂的会计市场进行监管。
(二) 权责对等是防止权力滥用的基本要求之一, 但我国立法在赋予政府监管会计市场权力的同时却没有明确监管无效时政府应承担的责任, 这就为政府寻求监管权力的过度扩张解除了后顾之忧
究其原因, 一方面在于监管部门本身不愿接受社会评价, 另一方面也在于监管效果难以衡量。就后者来看, 资本市场最为发达的美国衡量政府会计监管效果的做法也仅仅是检验监管政策给股票价格带来的影响, 尚未深入到会计市场其他方面。而我国则步入了另外一个误区, 以查处的会计违规金额、涉及的单位数目、被惩处的人员数量、罚没的款项以及历年的增长数来衡量政府会计监管的效果, 客观上刺激了监管权力的滥用。
(三) 多头监管导致的权利之争以及责任的相互推委也是一个突出存在的问题
1951年以来, 我国财政部一直是会计领域的权威管理部门, 但1992年成立的证监会在会计监管问题上却与其存在权力交叉。前者无法摆脱其将政府利益置于优先地位的固有的思维模式, 后者则以保护投资者利益为最高目标, 冲突难以避免。例如, 财政部制定的适用于所有企业的会计准则 (包括披露准则) 与证监会制定的适用于上市公司的信息披露规范就存在矛盾。权力界定不清的直接后果是监管工作不协调, 企业会计疲于应付、无所适从。证监会2001年年底出台公开发行证券的公司信息披露编报规则第16号《A股公司实行补充审计的暂行规定》要求企业上市或上市公司再融资需要进行双重审计的规定则是多头监管的另一具体表现。
三、我国会计监管制度的改进
(一) 框架构建
在构建不同的会计监管框架时, 需要考虑的因素很多。从法学角度考虑, 最为重要的是违规行为的危害范围;从经济学角度考虑, 则主要取决于监管成本 (主要是信息获取成本) 的大小。就前者而言, 如果违规行为侵犯的主要是私法利益, 通过私法手段足以遏制违规行为, 就无须采用公法的手段;反之, 如果侵犯的主要是公法利益, 或侵犯的虽是私法利益但私法手段不足以保护受害人, 则应该采用公法的调节方式。就后者而言, 如果受害人自然拥有违规者的信息, 那么通过民事诉讼手段就可以调动其私法执法的积极性, 充分利用其所掌握的信息, 极大地节约社会成本;反之, 如果没有特定的受害人且不易获取违规者的信息, 则应设立统一的公法执法机制以降低众多个人私法执法的社会成本, 因为公法执法最大的优势便在于公法执法机构可以借助国家权力获取信息。
就会计监管来说, 虽然涉及的主要是私法利益, 但作为私法主体的受害人并不确定且难以掌握违规者的信息。以上述标准来看, 似乎公法形式的监管比私法形式保护更为直接有利, 但如前文所述公法手段也存在缺陷, 这使得私法手段在会计监管中的运用又受到重视。理性的选择只能是两种调节手段的改进与融合:一方面通过权力制约加强对公法监管机构自身的监管, 另一方面通过成本和收益的重新设计为私法调节提供足够的诱因和制度保障。
(二) 实现机制
我国目前的情况是资本市场上存在信任危机, 投资者对上市公司普遍不信任。在这种背景下, 提倡自愿性信息披露的意义更为显著。原因在于不论监管机构采用多么强硬的监管措施, 这些措施要真正发挥作用, 都离不开上市公司的主动配合。而中国证监会颁发的《公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则》1-6号的有关条款中所注明的“不限于此”, 也给自愿性信息披露留下了余地。
建立民事赔偿诉讼机制。长期以来, 由于封建传统和计划经济的影响, 我国一直依靠的是公法执法的体制, 私法调节的空间非常小。这种状况不但抑制了人们的权利意识, 也造成了公法机构的畸形发展, 遏制了社会自发机制的形成。而近年来, 随着消费者权益保护运动以及众多个人打假行为的盛行, 民事赔偿诉讼机制等私法调节手段开始有了长足的发展。这一私法手段当然也应该引入会计监管领域。在该机制下由于受害人能够获得经济赔偿, 这就调动了其启动诉讼的积极性, 使得会计监管不再仅仅依靠监管机构有限的资源, 而是调动了广阔的民间资源。这样不仅可以极大的节约监管成本, 由于充分利用了受害人掌握的信息, 监管效率也会有着显著的提高。极端一点, 培养一批靠会计打假谋生的律师也未尝不可。
就权力制衡而言, 美联储前主席格林斯潘把“不允许存在一个单独的、铁板一块的联邦监管机构”和“每个银行都能选择监管机构”视为实现监管目标所必备的四项原则之两项。他认为建立统一监管机构势必导致监管法律制定得非常原则化而将具体规则交给监管机构去制定, 这就赋予了后者广泛的授权和大量的自由裁量权。而监管者之间的竞争和制衡机制将能有效约束监管机构的权力实施。这一点已经从美国的金融监管实践中得到充分的验证。为此, 我国也应该赋予会计监管对象自由选择监管机构的自由, 以此为防止监管权力的过度集中、垄断、滥用提供制度保障。监管工作不协调的问题也会因此迎刃而解。
就行为约束而言, 我们可以效仿美国的《规制弹性法》以及英国的《金融服务与市场法》, 以法律形式确立对监管效率进行监督的准则。还应该设立对监管机构进行个案调查的制度, 以便及时灵活地针对监管行为实施调查, 为立法机关的监督提供必要的事实基础。
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监管视角 篇9
一、我国国有资产评估风险生成原因分析
(1) 行业发展不成熟所致系统性风险。资产评估最早起源于西方国家, 是社会化大生产和商品经济发展到一定程度后市场自发的产物, 如果从16世纪世界最早的商品交易所出现就随之有资产评估活动算起, 迄今已有几百年的历史;而我国资产评估起步于20世纪80年代末期, 初衷是为国有企业改制服务, 是政府强制的产物。由于我国资产评估业完全是在市场经济发育极不健全的基础上发端的, 带有先天不足:缺乏契合我国实际的系统理论研究、没有健全完善的制度体系和执业标准, 评估人员素质参差不齐、评估技术水平相对落后、市场信息渠道不通畅, 信息可靠性低, 甚至失灵。
(2) 缺乏统一完善的制度体系所致执业和监管双重风险。我国资产评估市场多头管理, 条块分割, 政出多门, 法度不一, 除了财政部门作为资产评估的主管部门、中国资产评估协会作为行业自律组织外, 土地、矿产权评估归口国土部门管理, 房地产评估归口住建部门管理, 每个部门都有相应的评估规范, 没有形成统一系统的资产评估管理体系和制度体系。目前, 资产评估业执行的制度主要是财政部发布的3个基本准则和财政部授权中评协发布的6个具体准则、1个评估指南、5个指导意见, 在涉及土地、矿产、房屋等特定资产评估时, 要同时执行或者不得违背相关部门的规范。由于我国资产评估的法制建设很不完备, 管理体制不统一, 造成评估市场混乱、缺乏有效监督, 由此带来的风险是很大的。
(3) 市场信息不对称带来的估值风险。资产评估是评估人员根据评估目的, 遵循法定的程序, 确定合理的价值类型, 采用最佳的方法, 选取依据充分的参数, 对特定资产在一定时点的价值进行评定估算的行为。假设市场强式有效, 交易双方都掌握了资产的所有信息, 则不需要中介提供评估咨询服务。而事实上, 我们处于一个无效或者弱式有效市场, 各类要素市场的发展尚处于不成熟、欠规范的阶段, 各类资产的成交价并非是在完全市场条件下, 交易各方自愿达成的正常交易价;会计失真现象严重;同时, 一些政府部门为了部门私利, 故意封锁行业管理信息, 这些原因都造成信息获取的渠道不畅通且可靠性较低, 给资产评估造成风险。
(4) 争夺市场份额所致评估人员违反职业道德的风险。在市场经济形势下, 评估机构竞争越来越激烈, 在有限的市场范围内, 大大小小的机构都在千方百计抢占市场份额, 多承揽业务增加收入。因此很容易滋生粗放评估、迎合委托方要求、违反职业道德, 违规操作等不正当行为。相对而言, 对于一些难以获取真实有效信息支撑的资产评估业务, 质量管控严格的大机构出于谨慎原则和维护机构信誉考虑, 一般不会承接, 但并不排除有些小机构为了经济利益出卖职业道德, 为委托方出具建立在“空中楼阁“上的评估结论, 人为造成评估风险。
(5) 国有企业管理者违背受托责任所致风险。理论上讲, 国有企业管理者是受全民之托经营管理国有资产, 也就是说, 国有企业管理者并非国有企业的所有权人, 在缺乏科学激励和有力约束的情况下, 完全寄希望于管理者的高尚觉悟要求其“全心全意为人民服务”, 短期可能实现, 长期则很难, 少数国有企业管理者会想方设法侵吞国有资产, 转移国有收益。在资产评估上主要表现为隐瞒资产真实信息, 故意弄虚作假, 误导评估人员朝着有利于自己利益的方向进行评估, 以最终达到非法侵吞国有资产的目的。
(6) 评估人员整体素质和执业水准不高所致风险。目前我国具有注册资产评估师资质的人员有3万多人, 评估机构3500多家, 各机构的内部控制和执业水平极不均衡。相对而言, 大型评估机构无论是注册资产评估师数量, 执业水平, 还是内控建设都较好;而很多小机构, 真正参与评估服务的只有1—2个注册资产评估师, 更有甚者, 从事具体评估业务的多是没有执业资质的人员, 只是在出具报告时加盖挂靠该机构的注册资产评估师的执业印章即可。由此可见, 整个行业人员的道德素养和执业水准不高, 法制观念淡薄, 责任意识不强, 同时, 也说明我国对资产评估行业的监管力度不够, 导致评估风险。
二、现行国有资产监管机构对资产评估项目的监管
1. 监管的制度体系
国有资产监管机构对资产评估监管的制度体系基本建立, 即一部法律《企业国有资产法》;两部法规《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》;四个部门规章《国有资产评估管理办法施行细则》、《企业国有资产评估管理暂行办法》、《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》、《关于企业国有资产评估报告审核工作有关事项的通知》。通过上述制度, 明确了资产评估监管是国有资产监管机构的基础管理工作, 对应当进行资产评估的若干经济行为作了原则性规定, 明确了国有资产监管机构对资产评估项目管理的方式、内容和流程, 以及评估所涉相关主体的责任义务。
2. 监管方式、内容及流程
(1) 监管方式。国有资产监管机构改变了过去财政部门对资产评估项目实行确认管理的方式, 采取核准制和备案制。根据经济事项的重要性, 国有资产监管机构对本级人民政府批准的经济行为所涉及的资产评估项目实行核准制管理;其余实行备案制管理, 按“谁批准 (经济行为) , 谁负责备案”的原则进行, 根据国有资产监管机构对所出资企业的授权, 又分为国有资产监管机构备案和所出资企业备案两类。
(2) 审核内容。核准制下, 审核内容包括八个方面:一是资产评估所涉及的经济行为是否获得批准;二是资产评估机构和评估人员是否具备相应执业资质;三是评估基准日是否适当, 评估结果有效期是否明示;四是资产评估范围与经济行为批准文件确定的资产范围是否一致;五是评估依据是否适当;六是企业是否就所提供的资产权属证明文件、财会资料及生产经营资料的真实性、合法性和完整性做出承诺;七是评估过程是否符合相关评估准则的规定;八是参与审核的专家是否达成一致意见。备案制下, 审核内容大体同于核准制的审核内容, 但少了评估依据是否适当和必须专家参与审核两项。核准制与备案制的差别在于:实行核准制的资产评估项目一般涉及重大经济行为, 所以更加关注资产评估结果的客观公允性, 为此, 国有资产监管机构开创了“借外脑”管理手段, 引入专家审核制度来强化第三方监督力量, 增强对评估人员和企业的说服力。实践证明, 具有一定效果。
(3) 监管程序。国有资产监管机构按照“资产占有企业上报资产评估核准表 (备案表) 及相关资料—集团 (母公司) 初审同意—国有资产监管机构核准或备案”的程序对资产评估报告实施监管。即企业在收到资产评估报告后应逐级上报其集团公司 (母公司) 初审, 经初审同意后, 自评估基准日起8个月内 (备案是自评估基准日起9个月内) 向国有资产监管机构提出核准或备案申请;国有资产监管机构收悉后, 对符合核准要求的, 及时组织有关专家审核, 在20个工作日内完成对评估报告的核准, 对不符合要求的予以退回 (备案制下, 对资料齐全的, 在20个工作日内办理备案手续, 必要时可组织专家参与备案评审) 。
3. 对评估机构的管理
国有资产监管机构对评估机构不具备行政审批权和行业规范权, 仅仅具有是否使用的选择权。因此, 各级国有资产监管机构基本上都建立了中介机构备选库, 设定评估机构的入库条件和禁入规定, 对违反法律法规政策和违背职业道德的中介机构禁止其入库, 并明文要求国有及国有控股企业不得聘请这类评估机构提供服务。由于目前及今后较长时间内, 评估机构对国有板块业务的依赖程度都很高, 所以, 国有资产监管机构采取这种方式加强对评估机构的约束效果还是比较明显的。
4. 现行监管存在的问题
尽管, 国有资产监管机构采取了一系列强化资产评估管理的措施, 特别是引入专家审核一致通过的办法后, 对提升资产评估质量起到了积极的促进作用, 但是, 专家评审也遭遇到一些尴尬和问题, 具体表现在:一是与评估机构或评估师的激烈对抗。比如收益法下, 对盈利预测数和折现率的确定成为争议的焦点;二是与企业管理层的激烈对抗。当企业管理层急于达到某种目的或者为谋取不正当利益时, 往往会与评估机构合谋“造假”, 给监管机构监管及专家审核带来阻碍;三是由于专家与被审核项目的评估师都是同行, 特别在中小城市内, 大家低头不见抬头见, 有时会顾及同行关系, 在审核时, 能宽则宽, 能放则放。四是当国有资产监管机构与企业、评估师价值取向一致时, 会通过“做专家的工作”, 使专家出具一致意见, 这样, 专家审核沦落为国有资产监管机构免责的“幌子”。
另外, 对资产评估报告应当承担法律责任的是评估机构及签字的注册资产评估师, 其责任并不能因国有资产监管机构的核准或备案而免除, 从这个角度讲, 国有资产监管机构即便不认真审核, 也没有义务承担任何责任。因此, 在监管实践中, 国有资产监管机构作为国有资产的代理人而非真正所有权人, 必然会权衡各方利益, 包括自身在利益格局中的得与失, 由此抉择监管的深度和强度, 当选择减少监管或放弃监管时, 也就选择了“按程序、走形式”的合规性审查, 而不是实质性审查。
三、国有资产监管机构控制评估风险的监管策略
资产评估风险控制是个系统工程, 涉及宏观政治经济体制、市场开放和发育程度、国有资产监管体制、监管者的素质和观念、企业治理结构和水平、评估行业发展成熟度、评估机构内控和质量管理体系、评估人员的道德素养和执业水准、评估的法制建设等方方面面, 因此, 完全掌控评估风险不具有现实意义, 但是, 我们应积极探索创新有效的国有资产监管策略, 顺应我国市场经济发展的趋势, 切实降低国有资产评估风险。
(1) 建立统一管理和强化监督的制度体系。我国应尽快制定出台《资产评估法》, 明确评估行业主管机构和责任主体, 改变目前政出多门的混乱局面, 对分散在各部门的相关规范进行全面清查、梳理和分析, 在此基础上对制度进行合理废除、科学整合、适时修订和建立完善, 形成以法律为主体的, 涉及各类资产评估规范的, 完整系统的评估制度体系;要健全对评估师和评估机构的监督管理制度建设, 提高行业准入门槛, 制定严格的并具有可操作性的惩处制度, 改变目前评估机构能力水平参差不齐的状态;同时, 还应充分发挥评估协会行业自律组织的作用, 制定行业发展规划, 完善道德准则和执业规范, 开展对评估师的执业监督检查, 推进后续教育, 加强评估业理论和实践的探索研究, 不断提升行业整体发展水平。
(2) 加强对评估机构和评估师的监督管理。我国资产评估机构经历前期一轮行业大整合后, 很多小机构被大型机构兼并, 但是大机构的总部一般在大城市, 在二级城市以下一般采取设立分所的形式, 由于大机构的管理人员和评估人员比较缺乏、对整合后机构的管理幅度和深度比较薄弱, 有的甚至仅仅是挂靠 (大机构) 性质, 在业务承揽、收支管理、内控流程等方面完全依照原来的模式操作, 没有真正从管理、质量、人员素质能力等方面进行重塑和提升。因此, 一方面主管机构和行业协会应鼓励行业加大整合力度, 另一方面, 要采取强制性措施, 在评估机构建设和治理上加大指导规范和监督检查, 着力培育一批具有国际竞争力和社会影响力的资产评估机构。另外, 要强化评估师的执业道德修养和诚信尽职的工作作风, 一旦发现其有违法违规违纪行为, 就应针对性质、程度给予相应的吊销执业资格、经济赔偿、刑事等处罚。目前这方面的制度和举措还不健全, 评估师违规的成本非常低, 在一定收益的诱惑下, 其选择违规的概率就会增大。
(3) 建立对国有资产受托责任人有效的激励约束制度。国有资产受托责任人包括各级政府、国有资产监管者、企业经营管理者等, 为降低受托责任人发生道德风险和逆向选择给国有资产所有者 (国家和人民) 造成损失的概率, 必须在制度安排上强化受托责任人对国有资产负责的意识和行为。根据研究和实践证明, 最有效的举措是改变国有企业单一的股权结构, 引入产权归属真正人格化的非国有资本, 而且引入的非国有资本的数额和比例不宜太低, 持有人不宜太分散, 实现国有企业股权多元化。同时, 应鼓励企业经营管理者投资并持有本企业股权, 将企业经营管理 (转68页) (接73页) 者的利益与企业利益紧密联系起来, 促使其努力为股东 (包括自己) 创造价值。股权多元化后, 在企业法人治理结构上自然增加了有力的决策力量、制衡力量和监督力量, 这样才能从根本上消除管理者与评估机构勾结导致国有资产流失的行为。
(4) 对国有资产评估报告实施公示制度。理论上讲, 国有资产评估是关系全民利益的事项, 全民都有参与评判、监督的权利, 因此应予公告, 广泛征求全民的意见, 使所有者确认自有资产的价值。但是, 并非所有人都了解该资产的价值, 出于降低运行成本和提高效率的考虑, 资产评估报告及其经济事项批复文件等资料至少应在资产占有单位进行公示, 征求广大职工的意见, 职工无异议后, 由职工代表签字确认。特别是国有资本退出控股地位的经济事项所涉及的资产评估报告, 应要求必须履行公示程序, 把资产评估监管风险降到最低。
(5) 进一步优化专家评审制度。评估的专业性很强, 且涉及的资产种类繁多, 甚至是新兴领域, 因此必须聘请相关专家参与重大资产评估项目的审核。国有资产监管机构应根据特定评估项目的情况, 合理聘请专家团队, 一般不少于3人, 并组织专家审阅报告、现场查勘、综合评审, 并将专家的意见反馈给评估机构要求修改, 评估机构必须修改或对不予修改陈述理由。这样, 在专家不与评估师面对面的情况下, 可能会经过反复多次评审、反馈、修改的过程, 直至专家出具一致通过的意见。在实践中, 为有效发挥专家的作用, 一是避免专家与项目评估师直接见面;二是在经济报酬和社会知名度等方面给予专家一定激励;三是定期或不定期组织各类专家对评审中有争议的新问题、新领域、新方法进行研讨。
监管视角 篇10
关键词：食品安全；监管体制；体制改革；公共行政学；困境
中图分类号： TS201.6；TS207.7文献标志码： A文章编号：1002-1302（2014）10-0484-03
收稿日期：2013-12-12
作者简介：周桢（1986—），男，江苏江阴人，博士，主要研究方向为农业经济与食品安全。E-mail：caoking86@163.com。近年来，中国食品安全事件频繁出现。2011年的地沟油事件、2012年的毒胶囊事件、2013年的假羊肉事件等严重打击了民众对中国食品安全的信心。据调研，2011—2012年民众对食品安全状况表示不满意的占55%，对政府在食品安全领域监管力度表示不满意的占49%，仅有2.54%的消费者表示非常满意（数据来自笔者2011—2012年在江苏、山东、广东、辽宁等省份的实地调研结果）。这些情况促使政府部门采取各种积极措施来解决食品安全问题，其中一项备受关注的就是食品安全监管体制的改革。中国食品安全监管体系目前难以回避监管部门各自为政、“九龙治水”的困境[1]，根据2013年3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案，中国将组建统一的食品监管部门，完善食品监管体制机制，核心内容是组建国家食品药品监督管理总局。
众多学者对食品安全监管体制的改革方向也进行了深入的研究。王耀忠认为分离产业管制职能与食品安全监管职能，同时合理归并现有监管机构的职能、促进监管的专业化，是中国食品安全监管的必然趋势[2]。李怀指出，需要加强政府各有关部门（如农业部、卫生部、国家质检总局、工商总局等）的协调和管理，建立食品安全监管的统一组织，加强执法的权威性[3]。韩忠伟等认为，食品安全监管职能弱化是造成潜在食品安全隐患的主要弊端，建议食品安全委员会实行垂直监管[4]。汪普庆等认为，一体化监管模式是我国食品安全监管体制改革的发展方向[5]。食品安全监管体制的改革属于行政改革中的结构重组，涉及行政权力结构、行政组织结构和人事管理制度的改革，既包括行政体系内部各层级之间行政权力的重新分配和权限的再划分，又包括政府与市场、企业、社会其他组织等行政外部系统之间权力的再调整。那么，食品安全监管体制到底进行了哪些改革？我们应当如何评价这些改革措施？以后的改革需要在哪些方面继续加以关注？因此，本研究以公共行政学理论为视角，系统分析了中国食品安全监管体制改革的理论基础，分析了食品安全监管体制改革取得的成就，阐述了今后改革需要继续予以关注的问题。
1中国食品安全监管体制改革的原因
食品安全问题的根本原因在于食品的信用品属性所引起的信息不对称和逆向选择。食品安全问题带来的市场失灵，必然导致政府超经济力量的介入，监管是政府介入的主要方式。我国原先的食品质量安全监管实行的是多部门联合监管的体制，监管主体包括农业部、卫生部、质检总局、食品药品监督管理局、工商行政管理总局、国家环保局、商务部、交通部等。
在纵向配置上，有垂直管理、半垂直管理和分级管理[6]。垂直管理部分有国家质量技术监督检验检疫总局直属的进出口检疫机构和海关。半垂直管理部分包括工商部门、质监部门、药监部门，半垂直管制的含义是指中央监管机构与其省级机构保持业务指导及管理关系，省以下实行垂直管理，人事、财务、资产业务归省级机构直接管理，其省以下机构不再对当地政府负责（工商、质监、药监部门实行的省级以下垂直管理也是不完整的。在省级行政区外，还有15个副省级城市如西安、大连、沈阳等，这些副省级城市仍然实行属地管理）。分级管理的部门包括农业、卫生、公安、商务、环保等部门，人事、财务、资产属当地政府管理，中央部门对地方各级对口部门实行业务指导和管理关系。
在横向配置上，我国食品安全的监督管理各个机构基本上实行的是横向分工，主要机构有5个，包括农业、质检、工商、卫生、食品，长期以来对食品安全进行分段管理，人为地分割了食品生产供应链条的各个环节。农业部负责种植和养殖阶段的安全问题；国家质检总局负责加工环节和进出口食品的检验工作；工商总局负责流通阶段；卫生部的职责是负责生产阶段的食品安全。食品药品监督管理局的职责是食品安全管理工作的协调和统一，在级别上与农业部、卫生部、质检总局（副部级）是平等的关系，不属于国务院的组成部分，不具有对其他部门的实质责任追究权力，可以支配的资源有限，药监局协调对象的行政级别属于正部级，且多数还属于国务院组成部门。受中国传统政治文化和现代管理科层统辖的制约，在等级森严的行政管理体制下，食品药品监督管理局的统一和协调工作显得力不从心，也很难建立起追溯体系。各省（区、市）之间的横向协调同样存在着诸多困难和问题。现代食品供应链常常跨越省区界限，造假地与受害地可能波及数省，省际协作存在各地区部门机构之间的利益分配的问题，可见省际协作机制的建立对推动联合监管无疑是十分重要的。在食品安全监管体制条块分割的条件下，横向协调方面的缺陷削弱了监管效能的发挥。
改革前的食品安全监管体制重复监管和监管“盲点”的现象同时存在，不利于责任落实。一旦出现食品安全事故，不同监管部门因监管权模糊而互相推诿扯皮的现象时有发生。如2004年发生的阜阳奶粉事件，在生产环节，所有空壳奶粉生产企业相关法律手续都完备齐全；在质检环节，抽检对空壳奶粉的疯狂生产并没有起到有效的遏制作用；县级政府并没有设立负责食品安全的国家食品药品监督管理局的分支管理机构；在基层地区，畜牧局负责奶业的生产开发，卫生部门负责产品质量的检验，工商部门负责进入市场后的事宜，脱节现象明显。可见统一的食品药品监管部门的建立有助于改善当前食品安全监管困难的局面，提高监管效率。
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2中国食品安全监管体制改革的审视
国家食品药品监督管理总局的组建，标志着中国食品安全监管体制改革向前迈进了一大步。这次改革厘清了食品安全监管重复的职能部门间的关系，并将食品药品监督事项集中到国家食品药品监督管理总局的管辖下。
2.1加强食品安全监管综合协调机构的权威性
根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2013〕14号），设立国家食品药品监督管理总局（正部级），为国务院直属机构。
在原有的食品安全监管体制下，由于各监管部门之间各自为政、条块分割等原因，食品药品监管管理局没有起到其应有的统一和协调工作，主要原因是受其行政级别的限制，无法有效地支配其他部门的资源，直接导致食品药品监管管理局本身制度设计的职能被严重虚化，既不能形成在食品安全监管方面部门之间共识的协商机制，也无法监督平级或者更高级别的其他部门。针对上述问题，这次改革最主要的内容是组建食品药品监管管理总局，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责划入食品药品监督管理总局。由其对生产、流通、消费环节的食品和药品的安全性实施统一的监督管理，同时负责食品安全监督管理综合协调，推动健全协调联动机制，督促检查省级人民政府履行食品安全监督管理职责并负责考核评价。这次改革赋予监管总局超越各部门的食品安全监管的权力，能够最大限度地集中食品安全监管职能，强化中央对食品安全的监管，消除各部门之间的冲突，可以有效地整合食品安全监管资源，提高管制的效率。
2.2整合食品安全监管机构
此次食品安全监管体制改革在组建食品药品监督管理总局的同时，对各食品安全监管机构进行了整合。在原有的食品安全监管体制下，单设的国务院食品安全委员会办公室负责拟订国家食品安全规划，监督检查国务院有关部门和省级人民政府履行食品安全监管职责；食品药品监管局负责消费环节食品卫生许可和食品安全监督管理、制定消费环节食品安全管理规范并监督实施。这2个部门都属于食品安全监管的中央机构，两者制度设计均与食品安全监管相关，具体负责的职能有交叉重复。改革后的食品安全监管体制将国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室的职责交由国家食品药品监督管理总局，不再保留食品药品监管局和食品安全办，精简了中央食品安全监管机构，节约了监管资源和治理成本。
2.3理清食品安全监管职责
在改革前，生产环节和流通环节的食品安全监督管理职责分别由质检总局和工商总局来负责，容易引致“执法真空”环节的出现，现有的食品安全监管体制将食品产业链的生产、流通、消费环节的食品安全均交由食品药品监督管理总局统一管理和协调，工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。
在原有的食品安全监管体制中，农业部只负责种植和养殖阶段的安全问题。改革后，农产品质量安全监督管理职责划分至农业部，并将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。农业部负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监督管理。食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。农业部负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理。2个部门建立食品安全追溯机制，加强协调配合和工作衔接，形成监管合力。
国家质量监督检验检疫总局在改革前负责食品加工环节的检验工作，现在将职能简化为食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理。此外，仍然由国家质量监督检验检疫总局负责进出口食品的监督检验工作。
对食品安全领域的监督检验职责同样也进行了整合，原来食品安全检验机构资质认定条件和制定检验规范的职责由卫生部确定，现在统一划入国家食品药品监督管理总局。国家质量监督检验检疫总局、原国家食品药品监督管理局所属的2套食品安全检验检测机构也进行了整合，实现资源共享，建立法人治理结构，形成统一的食品安全检验检测技术支撑体系。
2.4统一食品标准的制定权
在原有的食品安全监管体制下，能够制定食品安全标准的部门非常多，且标准的制定权限划分不清。因此，同食品安全监管体制的弊端相同，食品安全的标准也存在着“九龙治水”的现象，不同层次的标准之间存在交叉、矛盾或重复；标准的数量过多过滥，且覆盖面不够广。改革后的食品安全监管体制将食品安全风险评估和食品安全标准制定的职责统一交给新组建的国家卫生和计划生育委员会，由国家卫生和计划生育委员会根据实际需要制定、修订相关的食品安全标准。
3基于公共行政学的中国食品安全监管体制改革评价
公共行政学是专门研究政府行为的一门学科。从公共行政学的视角来看，中国食品安全监管体系的改革充分体现了效率观（提高组织效率）。效率反映的是投入与产出、成本与收益的关系，就是利用最少的资源消耗获得最多的产出。行政效率是指行政组织及其工作人员从事行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。齐明山认为，影响一个行政组织效率的组织因素包括以下几个方面：一是行政机构的功能是否满足实际需要；二是承担这些职能的机构是不是精简；三是机构间的权责划分是否合理[7]。
首先，从食品安全监管部门的作用来看，行政效率取决于该组织能否履行政府对经济社会管理的各种职责，机构的设置、结构、编制和活动原则是否适应社会、经济发展的需要。合理地界定政府职能，使行政组织的职能真正适应经济社会发展的实际需要，这是行政组织合理设置的前提。如果政府职能定位不准，不能正确处理政企、政社、政事关系，政府管理了许多不该管的事，这既增加了行政成本，也无法从根本上按照实际需要设置组织机构。政府对食品安全进行监管最主要的原因是食品市场存在信息不对称及逆向选择的问题，监管的目的是解决市场失灵问题，规范市场秩序，提高安全食品的供应量，降低市场交易成本，保障食品安全，以及维护消费者和行业利益等方面。政府的宏观管理是食物安全控制的关键[8]。统一化的食品安全监管部门更能满足政府对保障消费者食品安全作用的设定，适应经济社会发展的实际需要。
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其次，承担保障食品安全职能的行政机构是否精简也反映了组织的行政效率，同时也是对交易费用理论的一种体现。统一化的监管部门能够更加有效地节省交易成本，机构臃肿必然导致浪费严重、效率低下，按照精简、统一、效能的原则，科学、合理地设置行政机构是提高行政效率的最基本途径。合理设置行政组织机构既是政府职能发挥的基础，也是行政效率提高的基本保证。因此，应当在科学界定政府职能的基础上，调整行政机构，建立精简、设置合理的行政组织体系。斯蒂格里茨认为，统一的组织在节约交易成本，减少组织成本、不对称信息交易成本等方面具有一定的优势[9]。其一，臃肿的机构需要更多的人力与物力成本，增加监管和治理成本，与之相对应，统一的监管部门在节约成本方面有着重要的作用；其二，统一化的监管部门能够提供更加权威的公共信息，减少消费者的信息搜寻成本，促进信息对称，减少信息交易成本。
最后，从资源配置角度来看，机构间的职能交叉、权责不清，会造成实际工作中不同机构间相互推诿、扯皮，影响行政效率。机构改革对行政效率的提高具有基础作用。中国食品安全监管体制的改革将国家食品药品监督管理总局与农业部、国家卫生和计划生育委员会、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、商务部、公安部之间的职能、权责进行了详细的划分，理顺了行政组织各层次、各部门间的关系，建立了运转协调、办事高效的运行机制，对行政效率的提高有着重要的作用。
综上所述，中国食品安全监管体系的改革通过建立统一的食品安全监管机构，对各行政组织间的权责进行划分，可以有效地降低交易成本，促进信息对称，提高行政效率，从而满足消费者对食品安全的需求。
4未来食品安全监管体制改革的建议
国家食品药品监督管理总局的组建是中国食品安全监管体系改革向前迈进的一大步，目的在于解决监管体制固有的“九龙治水”等顽疾，减少监管和治理成本，更好地实现监管目标。在未来食品安全监管体制的改革方面，仍有许多值得注意的地方。
4.1促进部门间的协调
食品安全问题牵涉多个职能部门，哪一个环节出现缺位，整个监管链条就可能断裂。因此，加强监管还需相关各部门认真履职，彼此密切配合、形成合力。行政部门在具体活动中各个环节是否完善、是否各尽其职、能否很好地协调一致，关系到能否顺利实现行政管理的总体目标和最大限度地减少内耗，提高效率。
4.2加强法律法规的细化
现阶段中国的法律法规多是宏观化、指导性的，不具备很强的可实施性，未来需要加强微观层面的法律法规的制定，让食品安全监管的具体措施切实做到有法可依。此外，一些行业标准或公共规则也要上升到法律的层面，增强食品安全标准的强制性，不断地完善食品安全领域的技术标准。
4.3提高执法力度
要使食品安全监管体系的改革能够切实发挥作用，严格执行是必不可少的。多年来的实践表明，执法不严、惩处乏力，食品安全违法成本过低，是食品安全恶性事件屡屡发生的重要原因。因此，要尽快加强技术装备和队伍建设，扩大专业执法队伍的总量，提高执法者的专业水平，严格执法，从而达到有效遏制食品安全事故的目的。
4.4提高消费者维权能力
现在消费者的维权成本高，选择维权手段的消费者占极少数，相当一大部分消费者在自己利益受到侵害的时候，没有通过法定途径维护自身权益的意识及行动。通过提高食品安全监测技术和增设消费者投诉渠道，降低消费者维权的成本，提高消费者维权能力，是促进食品安全的重要途径。
4.5促进行业协会的发展
食品安全的监管单靠政府力量无法做到面面俱到，而行业协会的力量正好可以弥补这一不足之处，通过其自身对行业内企业的限制力量，可以更好地规范企业的安全生产行为，保障食品安全。
参考文献：
[1]詹承豫. 转型期中国食品安全监管体系的五大矛盾分析[J]. 学术交流，2007，163（10）：93-97.
[2]王耀忠. 食品安全监管的横向和纵向配置——食品安全监管的国际比较与启示[J]. 中国工业经济，2005，213（12）：64-70.
[3]李怀. 发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示[J]. 东北财经大学学报，2005，1（1）：3-8.
[4]韩忠伟，李玉基. 从分段监管转向行政权衡平监管——我国食品安全监管模式的构建[J]. 求索，2010（6）：155-157.
[5]汪普庆，周德翼. 我国食品安全监管体制改革：一种产权经济学视角的分析[J]. 生态经济，2008（4）：98-101.
[6]刘录民. 我国食品安全监管体系研究[D]. 杨凌：西北农林科技大学，2009.
[7]齐明山. 公共行政学[M]. 北京：对外经济贸易大学出版社，2008：256.
[8]周德翼，杨海娟. 食物质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制[J]. 中国农村经济，2002（6）：29-35，52.
[9]斯蒂格里茨. 政府为什么干预经济[M]. 北京：中国物资出版社，1998.
监管视角 篇11
关键词：P2P网络借贷平台,监管,监管主体
国内第一家P2P网络借贷平台于2007年正式面世，自此之后，这种新型的借贷模式轰轰烈烈的登上了历史舞台。经过了几年的火热发展期之后，2011年，哈哈贷平台的关闭标志着国内P2P网络借贷产业步入瓶颈期，不到两年时间内，国内P2P网络借贷平台纷纷告急，并于2014年危机爆发，从P2P网络借贷平台的发展轨迹中可以发现，国内在相关监管方面有着诸多不力之处。现有研究多集中于贷款模式方面、市场行为主体的偏好，以及对风险的监管对策。综合国内外研究的成果来看，虽然国内对于P2P网络借贷平台监管的研究有不少，不过鲜有从监管主体角度出发来展开分析的。考虑到这一问题，笔者将研究目光着眼于监管主体的活动方面，旨在探究监管活动对于监管主体的约束作用，阐述相关活动对于P2P网络借贷平台的影响。
一、P2P网络借贷平台的发展现状
自2012年以后，互联网金融持续走热，作为一种新兴的金融类型，互联网金融有力的冲击了传统金融。其中P2P平台是其重要的组成部分，由于借助互联网先天的便捷，大大降低信贷交易成本，再加上较高的收益率，吸引了广大投资者参与其中并快速发展，在很大程度上推动了我国普惠金融的发展，有效弥补了传统金融的诸多不足，促进了资金供求市场流动，解决许多传统金融无法顾及的特定群体资金需求，具有较大的市场需求与积极的社会作用。目前中国利率市场化正在稳步推进中，可以看到P2P网贷的发展将会有更大的机遇，但伴随着跑路事件的不断爆发，也让我们清楚的看到其蕴含着对现有金融体系的巨大风险以及挑战也是不容忽视的。
1.P2P网络借贷的概念起源。孟加拉国最先出现小额担保贷款这种活动，孟加拉乡村银行的创立标志着小额信贷模式开始逐步形成，随着不断的发展，逐步演变成为现今的小额贷款。穆罕穆德·尤努斯创办此银行的初衷是帮助该国的贫困人口（特别是妇女），最终取得良好效果，让贫困人群也得到了金融服务，促进了该国的普惠金融事业。由此获得2006年“诺贝尔和平奖”。全球第一家P2P网络借贷公司成立于2005年，英国是第一个吃螃蟹的人。次年，Prosper网站正式面世，这也是美国进行的首次尝试。随后的几年内，英美等国逐步占领了此领域的世界市场，受英美等国的影响，国内金融体系也逐步开展了阶段性的尝试工作。国内首家P2P平台以及首家小额无担保P2P平台分别在2006年以及2007年成立，自此以后，我国的P2P产业逐步发展起来。2014年Lending Club和On Deck Capital上市标志着P2P平台发展进入了高速发展期。
2.P2P网络借贷的三种模式。从最早拍拍贷的传统模式发展到今天已经异化出大致分为以下三种不同的模式（见表1）。需要强调的是，在发展初期，P2P仅仅是作为中介方而存在的，主要起到了沟通借贷双方的作用，贷款方向主要为小额贷款，所以在该模式下需要有较为大量的客户基础，拍拍贷由于成立时间早，知名度高，理所当然的成为该模式下的代表企业。债券转让模式由宜信首创，之后被众多平台所仿，形成了独具中国特色的模式。宜信控制风险的方法包括采取实地审核方式且提供抵押担保，客户违约的信用风险相对较小，但此模式下需较为众多的线下审核人员，不仅需要耗费较高的审核成本，而且在地域方面灵活性较差，不利于业务的进一步发展扩大。随着不断发展出现了更加符合我国国情的担保模式，现在大部分的平台采用此模式。
3.P2P网络借贷发展的现状。2007年，我国成立了首家P2P平台，即被人们所熟知的拍拍贷。2015年年底，国内上市了第一股P2P网贷，即宜人贷，这家网贷的成立是历史性的突破，抢占了全球先机，成立时间仅仅晚于LendingClub。在经历了近十年不同阶段的发展，呈现出以下特征和模式。第一，网贷平台数量增长速度和增长数量数率快（见表2）。从表2可以清楚的看出2012年开始出现了快速的发展，之所以出现爆发式的增长的原因离不开国家层面倡导普惠金融与监管宽松市场准入门槛低。第二，有问题的P2P网络借贷平台也从2013年的75家到2014年287家，出现了较大幅度额的增长。大量问题平台停止经营、倒闭非法集资、提现困难、失联跑路等，其影响效果十分恶劣，为国内整个大行业披上了灰暗的面纱，特别的2015年全年新增问题平台高达1156家，超过之前问题平台总和的三倍之多，以金易融（北京）网络科技有限公司运营的e租宝为代表的这些大量披着P2P外衣的问题平台失去生存下去的必要空间，被清理出局。这些恶性事件沉重打击了投资人的信心，对行业的发展影响严重。第三，成交额迅速增长，交易活动进行的十分火爆。其中2011年网贷平台成交额增长率出现爆发达1300%，成交总额也于2015年底突破万亿大关（见图1）。第四，P2P网络借贷平均年利率呈现下降趋势，由2013年的高达24.93%到2014年17.52%再到2015年的12.05%可以清楚的看出由于平台数量的爆发式增长，和问题平台的大量出现，P2P网络借贷平均年利率呈现下降趋势。第五，从2015的各地区成交金额来看（见表3）。成交地域集中，其中广东，北京，上海三地占全国成交总额的71.78%，而其他地区的总和也仅有28.22%这与各地的经济发展息息相关，但区域太集中，难免受区域经济、行业周期变化、自然灾害等的负面影响。
二、中国P2P网络借贷平台监管的现状
黄旭等（2013）将目光着眼于当前此行业的监管情况，对P2P行业监管现状进行了定性研究，认为现阶段此行业处于“三无”状态。由于监管工作的缺失，直接导致此领域问题频发，风险控制成为了空谈，使得行业风险始终居高不下，长此以往，对行业的发展扩大造成了严重的制约作用。现阶段国内很少有专门针对此行业的法律法规，仅仅是通过《刑法》、《合同法》、《民法通则》等法律来对其进行一定的约束与规范，不过，由于这些法律的针对性不强，因此所起到的实际效果十分有限。在这个监管主体缺乏的背景下，使得监管手段显得过于单一，没有规范其发展的相关法律法规，对其监管不足，风控不全，导致一些披着P2P网络借贷平台面纱的企业发展不规范涉及非法集资、跑路等事件频频发生。我国P2P网贷平台在工商局和电信局注册的性质为“互联网信息服务行业”而不是金融机构。它们接受一般工商企业和互联网行业的一些监管规则，而其开展的许多金融业务并没有相对应的管理部门来进行监管。虽然2014年银监会第一次提出了对P2P行业的监管思路，即“四条红线”，具体指的是：第一应该始终坚持平台的中介性；第二，资金池是不允许出现的；第三，平台本身无法展开担保行为；第四，不能非法吸收公众存款。并且出台“三项监管意见”和十大原则等。2015先有央行《指导意见》，后有国务院“十三五”规划，再有银监《暂行办法》但就目前来看这些监管思路虽然细致但由于监管主体和监管制度的缺失表现出来的是收效甚微。由此可以看出我国P2P网络借贷平台的监管还是相当匮乏。
数据来源：第一网贷平台
数据来源：第一网贷平台
三、P2P网络借贷平台存在的主要风险
1.信用风险。现阶段，最为常见的P2P网络借贷风险为信用风险，从定义上来讲，这种风险指的是由于借款人无法在既定时间内进行欠款偿还所引发的风险。产生信用风险的原因是多方面的，主要受以下几点因素的影响：第一，现阶段，国内的征信体系尚未成熟，并没有实现同世界标准的接轨。个人征信体系并不成熟。尽管在各方的共同努力下，国内信用风险管理工作取得了阶段性的进展，不过从P2P网络借贷平台的发展情况来看，仍然有许多问题没有得到突破。第二，虽然目前对于借款人所借款项规定不允许投资于高风险项目，更不允许借款人将所借款项从事违法活动，但由于平台未能对借款人所借款项的实际用途有效的跟踪监督，保障低。加之，由于借款人需向作为中介的P2P平台支付相对较高的手续费加重了借款人的负担。这些原因往往不可避免的导致了信用风险的发生。
2.操作风险。操作风险是指由于P2P网络借贷平台的业务操作或内部控制不当及技术不完善而引起的风险。首先P2P企业发展较快，但经验不足，因此，在制度规范建设工作方面存在着欠缺之处，业务管理及数据分析尚未形成体系。在这个背景下，为有效降低违约风险的发生率，部分借贷平台将目光着眼于信息审查工作方面，制定了线下调研与线上审查两相配合的方式对原始债权信息真实性展开审查和贷款资金流向进行监测。但是，这样就容易造成内部管理上的操作风险，例如，由于评定人员主观因素的误导、部门人员的工作疏忽、相关人员无视职业道德展开内幕交易等，资金动态管理不及时等。受上述因素的共同作用，P2P企业的操作风险普遍较高。为减少此类操作风险必须规范业务章程，提高管理技术，做到动态管理，应该加强业务培训工作，帮助内部员工从思想上认识到风险管理的重要性。
其次P2P网络借贷平台的运行依赖于充满安全隐患的互联网，如果网络技术落后或者技术不到位，一旦黑客对资金流动信息的任何篡改将很容易导致P2P网络借贷平台出现操作风险从而使P2P网络借贷平台和投资者蒙受巨大经济损失。许多P2P网络借贷平台资金有限，要搭建一个安全、稳定、可靠的运行系统将耗费巨额成本，因此，一些不规范的P2P网络借贷平台只是在网上买一个简单的模板，租一个服务器，再招聘几个客服人员，就算成立了自己的平台。以至于P2P网络借贷平台数据库遭黑客攻击的事件时有发生，这种情况在2014年之后愈演愈烈，带来了极为恶劣的社会影响。
3.交易风险。交易风险具体表现为一个人控制多个P2P网络借贷平台，由于目前P2P行业门槛较低和相关的法律法规的缺失，使得这种情况具有一定的隐蔽性，导致这种情况时有发生。《每日经济新闻》就曾于2014年3月17日报道了租融通、融商所、华尔克创投、恒信创投、慈信创投、中融创投、慈融贷、红钻贷8家网络借贷平台属同一控制人的情况。
4.流动性风险。这类风险的突出特点在于风险产生于资金无法顺利到位的情况下，而其本身是具备清偿的能力。从P2P网络借贷平台的性质来看，由于其仅仅起到了一个中介平台的作用，因此不会遇到资金流动性紧缺等情况，不过，从持续性经营角度来看，想要全面提升信贷双方的匹配有效度，流动性风险是无法完全消除的。特别是在以债权转让模式和担保模式运营下的P2P企业，流动性风险很可能发生于经营管理不善的时候，尤其是借贷期限错配或是资金错配的情况，不仅如此，情况更严重的时候还存在着产生挤兑、破产等现象的风险。流动性风险的管理十分考验企业对不同类型资金的管理能力，调度能力。
5.法律道德风险。金融伦理道德的缺陷和缺乏规范的法律法规，违法成本低的大环境下，第一，难免会有一些公司会冒着风险，通过建立P2P网络借贷平台的方式进行自融。第二，互联网时代催生了大量在线融资机构，可谓是鱼龙混杂，其中也难免会出现“挂羊头卖狗肉”以在线融资的名号，这种融资平台的目的大多是要骗取投资人的贷款的，主要借助虚构高利率以及借款人等途径来实现。除了上述的自融和骗贷的行为外，客户资金被非法挪用的情况更是数不胜数，P2P平台俨然成为了洗钱、高利贷、非法集资的高发地带。
四、国外对P2P网络借贷平台监管的现状与借鉴
从全球范围来看，最先涉足这一行业的国家是英国，而美国在此领域的发展现状最好。反观我国实际情况，可以发现，尽管同世界先进水平相比，我国的发展方向与他们有一定的差别，但作为P2P网络借贷平台的先行者，他们的监管方式对我国还是有一定的借鉴意义。2009年以来，美国考虑到P2P网络借贷平台的经营形式，将P2P网络贷款定义为“证券化产品”，认为P2P网络借贷平台出售具有收益的权证属于证券交易行为，所以P2P网络借贷平台主要参照《证券法》等法律由证券交易委员会及各州证券业监管机构负责。十分注重信息的及时披露，P2P网络借贷平台必须将每日更新的数据发布到EDGAR数据库（美国证券交易委员数据库），以确保消费者能及时查阅。同时P2P网络借贷公司从借款发放，贷后管理以及借款回收都由WebBank执行，而WebBank也必须接受当地金融监管部门的监管，同时也必须接受联邦存款保险公司（FDIC）的监管。英国与美国一样也关注到了此领域的监管问题，纷纷下发了一系列的政策性法规，企图推动P2P网络借贷行业逐步走上规范化、秩序化的轨道。具有代表性的文件为《关于网络众筹及通过其他媒介推销不易变现证券的监管》以及《关于众筹及类似业务的监管（征求意见稿）》，这两部文件由FCA发布，主要面向两类筹资平台展开监管活动，分别为投资型众筹平台以及借贷型众筹平台。在对英国与美国这两个国家的监管情况展开分析的基础上可以发现，英国更倾向于审慎的资本要求、客户的资金保护、信息的披露等方面，对经营主体的微观审慎监管要求严格细致，大多从投资者的立场出发。从美国的监管制度来看，则对准入审查进行了较为细致的阐述，主要站在一个较为客观的角度，进行借贷双方的平衡保护，对具体运营未作具体限制。但是，两国都较为重视信息披露和重视P2P网络借贷有法可依，有较为清晰的法律定位。所以我国监管部门重中之重是明确P2P平台的法律性质与定位，确立监管主体。使我国的P2P行业有法可依，推动我国P2P行业持续发展。
五、监管主体视角下中国P2P网络借贷平台监管的对策建议
P2P网络借贷行业发展态势迅猛，截止2015年末平台数量达4948家，贷款余额达5800亿元，成交额破万亿高达11806亿，对缓解中小企业和个人的融资难，对推动我国普惠金融事业发展，弥补市场资金供求的缺陷有着巨大的作用，有30%的平台都存在着或大或小的问题，跑路事件更是司空见惯。加重了各界人士对P2P平台风险的担忧。虽然2015年先后有央行、国务院，银监会的《指导意见》“十三五”规划《暂行办法》，使P2P网络借贷平台从认知到被认可。从法律建设情况来看，关于P2P平台主体地位的监管措施存在着较大的缺失，法律建设稍显落后。P2P平台的监管主体对于行业的风险控制，规范行业行为，有着重大的意义。
（一）P2P网络借贷平台的法律地位
1.居间合同地位。在最初的传统模式上P2P平台只作中介方，为借款人和投资者的小额借贷顺利完成提供平台。P2P网络贷款平台为借款人和贷款人之间的签订借贷合同提供媒介服务，信息咨询服务，不作为任何一方的代理，仅仅是承担了一个中间媒介的作用，只从中收取一定的手续费。与《合同法》第424条相契合，承担相应的媒介服务，依法向相关委托人收取相应的报酬，在此关系之上完成合同的订立。
2.准金融机构的地位。从金融机构的定义来看，这类机构也属于一种独特的中介组织，会负责相关信用或是货币活动。从经济学角度来看，金融机构所履行的任务实质上是一种特殊的金融承诺。现阶段，国内主要有四种性质的金融机构，分别为境内开办的合资、外资或是侨资金融机构；政策性银行；中央银行；非银行金融机构，如证券公司等。上面提到的金融机构与P2P网络借贷平台有着一定的区别，前者需要从法律层面上承担相应的风险，能够直接参与到货币信用活动中去。而后者则没有债权债务人的关系，但是在以宜信为代表的一些平台中采用的是债权转让模式，在此模式下平台将投资者借款拆分，贷款者采取竞标的模式认购，虽然在表面上看P2P网络借贷平台并不是交易主体，但在实际的运作过程中很多平台借助内部成员展开债权运作，完成债权的拆分组合以及转让活动。这与传统的债券型理财产品极为相似。所以实质上P2P的功能已经不囿于传统模式下的中介功能的，已经逐渐承担起了货币信用等职能，可以说，其地位已经上升至准金融机构的层面了。
（二）P2P网络借贷平台监管主体探究
监管主体由法律地位和发展方向所决定的。结合我国P2P行业监管现状和以英美为代表等国P2P平台监管的经验来看，主要有以下几种观点：
1.工商行政部门是P2P平台的监管主体。由其居间合同的法律地位来看，P2P网络借贷平台只作为中介方，为借款人和投资者的小额借贷顺利完成提供平台。由于其行为方式是民事行为，它的一切操作以及市场的运营方式也仅仅受到来自工商行政部门的监管，其准入条件也比较低、但运营范围也仅仅限于工商行政部门规定的运营范围之内。如果与当事人订立了合同，P2P网络借贷平台的合同能满足《合同法》正式生效，那么当事人即可凭借其借据合同的身份从而避免承担任何法律的责任。
2.P2P平台主要监管的部门是银监会。由其准金融机构的法律地位来看，作为民间金融活动中的一种特殊金融机构，其许多业务性质都与银行的业务和功能相像。正是因为如此，在全国企业，银行、金融机构以及其它业务活动中有着监管作用的银监会应该对其负责，其进入市场的准许权、市场运作以及市场退出等方面都应经过银监会的审批和监督。从2011年9月16日，银监会对人人贷的有关风险提示中，对其所出现的一些风险以及一些不可避免的差错来看，银监会的监管职能已经开始运作起来，并且开始着手实施一些监管措施。
3.人民银行是P2P平台的监管主体。由于P2P的功能已经不仅仅局限于贷款中介，也是货币流通和信用的重要智能部门，是一种不隶属于国家的特殊金融机构，而人民银行有着自己制定的货币政策，对国家进行宏观调控以及提高人均GDP和拉动内需，所以从P2P网络借贷平台的发展方向上来看，人民银行必须对其有着监管、把控、制定具体措施，以改变其“三不管”的局面。
4.证监会是P2P平台的监管主体。从美国数十年的证券监管经验方面来阐述，其中证券在证券法有明确的定义，包括了票据、股票、债务凭证等十分广泛，因此将P2P网络贷款定义为“证券化产品”，认为P2P平台被认为是出售P2P这种证券的销售商，导致其认定P2P网络借贷平台主要参照《证券法》等法律由证券交易委员会及各州证券业监管机构负责对其审查并备案。我国颁布的证券法中明确提出了定义，其中只包含股票、公司债券以及国务院认定的其他债券。因而我国P2P网络借贷平台并非由证监会监管。但是，由于P2P网络借贷平台的全方位发展，很多P2P平台已经开始向细分方向发展，例如票据宝和招财宝开始发展票据等传统金融的业务。所以有必要考虑证监会作为联合监管P2P网络借贷平台的一部分。
（三）监管主体视角下中国P2P网络借贷平台监管的建议
监管主体由法律地位和发展方向所决定的。我国并没有明确规定银监会作为P2P的主要监管和把控的监管主体，但是从我国的具体国情以及平台所处的法律条例和道德方面来看，事实上银监会的监管作用其实已经进入了平台，并且也在日常的操作及流程中看到监管的措施和行动，但是仅仅依靠银监会是远远不够的，应采取多部门联合监管，有更多的部门介入，组成一个新的监管部门比如金融管理局来发布监管措施并监督实行，从而建立全国统一的规范标准。以达到更有效，更加完善的监管体制。在具体管理上，首先P2P网络借贷平台的成立应经过该管理局的批准，审核其业务范围，符合要求的予以注册，审核资本。
要在监管主体确立的条件下对其行业发展的形式进行有效监控与风险的防范，达到全面的法律规范还需做好以下三点：第一，以法律的形式明确其监管主体与监管方式，不允许出现钻法律的空子这些行为的出现，应当做到有法可依、有法可寻。建立全国统一的法律规范,降低其门槛,让P2P平台能够准入,并且可以考虑对其进行考核牌照的制度，对满足条件的平台发放牌照，做到跟实体贷款企业一样的监管模式。这样做的好处就是可以避免那些条件不够或者空壳平台的进入，对这个产业圈造成不良的影响，而且也可以做到对这些平台的监管。第二，对于监管P2P网络借贷平台的监管机构一定要有独立性，即受到政治或其他层面的因素要相对较小，因为监管机构的独立性对于被监管的主体有着重要的意义。第三，之所以英美等国P2P网络借款平台出现问题的很少，很大程度上是他们有着健全的信用体系和严格的个人信息保护制度。建立起一套行之有效的网络贷款认证体系是当务之急。现在的市场都看重的是信用，有了可以保证的信用体系之后，对P2P贷款平台的发展以及未来做到更大的商务合作和监管有着很大的帮助。
结语
P2P网络借贷平台凭借其颠覆传统的融资贷款模式，利用互联网这一技术成功实现了金融脱媒，成为民间借贷的一种新形式，对扶持中小创业者有着重要的意义，在新形势下，我国的金融事业的发展有着不可估量的前景。从客观上来讲，利弊是同时存在的，由于把控和监管的不完善和缺失，产生的重重风险也是不容忽视的，必须从我国的法律法规着手进行行业规范、防范行业行为的操作、保证大众出资人的合法权益和利益。当然，P2P网络借贷平台自身的管控也是重中之重，也必须从中进行自身的完善，从而推动其稳健有序发展，为我国普惠金融事业的发展更好的做出贡献。
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