财政支农资金问题

财政支农资金问题（共12篇）

财政支农资金问题 篇1

农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局,各级政府始终把“三农”工作作为各项工作的重中之重,大力促进农业农村持续、健康发展。近年来,各级财政按照中央统筹城乡发展、扎实推进社会主义新农村建设的要求,不断完善支农政策体系,扩大公共财政覆盖农村范围,加大财政支农投入,为现代农业加快发展、新农村建设全面推进、农民收入持续增收做出了积极的贡献,有力促进了农业农村的改革和发展。本文在对当前财政支农资金在分配、管理和使用上存在的问题进行分析的基础上,进而提出了强化财政支农资金管理,促进社会主义新农村建设的对策建议。

一、财政对“三农”投入的现状分析

根据中央关于加强“三农”工作的要求,各级财政对“三农”的投入大幅度增长。惠农补贴政策范围不断扩大,包括粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、农业机械化作业环节补贴,农作物统防统治补贴、劳动力转移培训补贴、生产资料综合补贴、能繁母猪饲养补贴等;同时,对主导产业示范区、农业精品园区进行奖励补贴。不断加大农业基础设施投入力度,包括创建示范村,整治村庄;支持城乡交通基础设施建设,提高等级公路、城乡公交通村率;支持农业水利基础设施建设;加大农业综合开发支持力度,推进中低产田改造、高标准农田建设、小流域治理;完成农业产业化项目;支持农村饮用水安全工程建设;对污水处理设施建设实行以奖代补,逐步实现镇污水处理设施全覆盖;补助垃圾焚烧处置发电支出,支持垃圾无害化处置,提高垃圾集中收集覆盖面,完善“户集、村收、乡镇运、市县处理”的垃圾收集处置模式。

二、目前财政支农资金管理使用中存在的主要问题

(一)财务管理不规范

部分专项资金没有按规定实行专户管理、专账核算或实行县级报账制。部分项目主管部门或项目实施单位会计制度不够健全,财务处理不规范,存在通过自制收据收取相关费用和支付资金的行为,以及存在大额现金支付、资金入账不规范、不及时的现象。

(二)项目资金不到位

由于项目方案编报不严谨,为争取上级资金项目投资编报过大,以及地方财力有限等原因,部分项目的配套资金无法按承诺要求到位,也有个别项目存在虚假配套的行为。部分项目资金没有及时按照项目实施进度拨款,或者部分项目已经实施完成但没有及时进行验收,造成部分项目补助资金没有及时拨付到位,形成滞留。个别地方存在公用经费挤专项经费现象;同时,少数项目支出内容不符合相关管理办法的规定,存在挪用专项资金的行为。

(三)项目管理不规范

部分项目没有按照规定实行政府采购、公开招投标,合同签订不规范,项目管理涉及的资产购置、入库管理的制度和程序不够健全。部分项目由于前期工作不扎实,项目实施方案编制不够全面,导致部分项目未按进度实施;部分项目实施过程中,工作措施不力,导致工程进展缓慢,造成项目补助资金无法拨付,形成结转。部分项目没有严格按照下达的建设内容组织项目实施;个别项目未报经主管部门和财政部门批准,擅自改变项目建设内容,甚至变更实施主体。

三、当前财政支农资金管理使用中存在问题分析

(一)对支农资金管理重视程度不够

少数地方领导对支农资金管理和使用没有引起足够的重视,重争取、轻管理,重资金、轻项目,重前期、轻后期,重迁就、轻原则,重现实、轻长远,重机关、轻基层。有些县乡领导花钱大手大脚,不讲成本、不讲效益,有的甚至把向上级争取的资金用于弥补办公、接待和车辆运行经费等日常公用经费。

(二)乡镇财政财力和村级经济薄弱

近几年,国家出台了多项民生政策,刚性支出的增长较快,而财政收入则受国际金融危机的影响减缓,造成了区、乡镇财政非常紧张。同时,村级经济也比较薄弱,大部分村没有稳定的收入来源。这对于上级安排的项目需要的配套资金的落实带来了较大的困难,造成一些项目配套资金落实不到位的情况。

(三)乡镇财政未有效履行监督职责

由于基层财政机构性质、编制、人员等方面还不够完善,造成基层财政的管理、监督、服务职能还不够到位,没有发挥应有的作用。部分工作人员法规意识淡薄,有章不依,专项支农资金管理办法不严格执行,明知不规范的操作会带来不良后果,明知资金运行过程存在违纪违规行为,不愿去监督,不愿去得罪人,甚至宁可国家资金和群众利益受点损失,也不愿意去做“恶人”。有些乡镇财政存在着重收入管理、轻支出管理的问题,支出管理的主要精力集中在会计核算和应付日常工作,本应作为乡镇政府的财政财务综合管理部门的职能作用被淡化,难以做到对乡镇范围内各项财政资金使用实施监管,没有较好地履行财政支出的精细化管理等职能,特别是缺少对上级财政安排的资金以及其他部门、其他渠道下达的财政性资金的监管(尤其是对村级组织财政扶持资金的监管),缺少对项目资金的检查和信息反馈,乡镇财政成为资金拨付的“中转站”。由于监督工作不到位,在财政专项资金管理上产生了一系列问题

四、加强财政支农资金管理的对策思考

为了适应新的形势下财政支农资金管理新的要求,进一步规范财政支农资金管理,全面提升财政支农资金使用效益,全面推进依法行政、依法理财,全面改进工作作风、提高工作质量和效率,全面促进农业增效、农民增收和新农村建设,目前,要建立支农资金规范科学管理的长效机制,必须重点从以下几个方面下功夫:

(一)加强制度建设,规范资金管理

按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格的要求,加强资金管理制度的清理、修订和完善,建立覆盖全面的专项资金财政管理制度体系,并加强各项制度之间的衔接。规范项目申报程序,制订项目申报指南,明确资金用途和标准。开展项目实地踏勘工作,建立评审制度,以评审结果作为立项的主要依据,杜绝重复申报、随意申报。大力推进数字财政建设,逐步实行网上申报办法。

在项目实施中:一是必须严格按照下达的项目计划组织实施,项目建设资金必须按计划落实到位,财政补助资金必须用于规定建设内容,不得擅自调整项目建设计划和资金使用方案。如确需调整,必须按原申报程序报批。二是项目实施单位要建立项目档案,定期向财政部门和农口有关部门报送项目建设和资金使用情况,按时完成各项建设任务。三是项目使用单位坚持建设和管理并重,立足本地实际,建立工程管护机制,加强对已建工程所形成资产的管理,落实管护责任,发挥各项资产的最大效益。四是项目实施单位要切实加强资金使用监管,健全财务核算制度,票据合法,专账核算,规范管理,确保专款专用,积极配合有关部门做好审计、稽查等工作。各级财政要建立财政资金检查、巡查制度,加强农业专项资金使用的监督检查,对检查中发现的一些问题,及时督促资金使用单位改正,努力提高资金使用规范化。五是强化项目约束机制,实行工程招投标制,政府集中采购制,推行资金国库集中支付制。完善项目监管机制,实行项目法人制、合同制、工程监理制。

(二)做好项目验收,强化绩效评价

做好项目验收。验收总结内容包括:一是项目实施和执行情况。项目建设内容和进度是否与下达的实施计划、批复的实施方案相符,项目建设进度和质量是否符合有关要求和标准,以及项目实施是否达到预期效果等。二是项目管理和资金财务管理情况。项目建设管理、监管制度和财务制度是否建立,项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、投资规模和资金预算控制措施等是否落实,财务管理、会计核算是否规范,是否设立项目专账明细核算等。三是项目建设管理责任落实情况。项目建设主体、管理主体、技术指导主体、建设管理责任是否落实,是否对项目建设全过程依法实施有效监管,相应措施及后续管理服务是否到位,项目信息反馈、进度报送制度建设及报送情况。四是项目资金到位和使用情况。项目建设资金来源是否符合规定要求,地方财政配套或自筹资金是否足额到位,财政资金拨付是否按工程进度或资金报账情况及时核拨,资金使用是否按实施方案、计划和相关规定及专款专用。五是审计和档案情况。是否按要求进行项目竣工决算审计,相关文件材料和档案是否齐全、规范。六是项目运行情况检查。项目是否正常运行,项目的社会、经济、生态效益和促进农民增收能力等情况。六是按照项目建设管理办法和资金管理办法的要求,做好竣工验收资料的收集和整理工作,确保竣工验收资料齐全、规范。

强化绩效评价,着重做好以下评价工作:一是实施方案制定:主要评价实施方案内容和实施方案报送情况。二是支农资金整合:主要评价财政部门整合相关资金的规模和渠道。三是资金项目管理:主要评价管理制度建设、资金执行进度、管理机制创新和管理工作开展情况。四是组织保障工作:主要评价组织协调机制、与部门配合程度、政策信息宣传以及有关总结、统计资料的报送情况。五是项目完成情况:主要评价项目建设内容完成程度、完成质量,是否按时检查验收。六是项目实施效果:主要评价项目实施情况以及取得的经济效益、社会效益以及其他效益。七是违规违纪行为:主要评价被监察、审计、财政监督机构等查出或被新闻媒体曝光并经查实的违规违纪行为。

(三)加强队伍建设,科学资金监管

规范机构设置。按照“一级政府、一级财政”原则,单独设立乡镇财政管理机构。统一规范乡镇财政机构名称,乡镇一级的财政管理机构的名称原则上为“菖菖乡(镇)财政所(财政管理办公室)”,省确定的小城市培育试点镇设立财政局,经济较为发达的省级中心镇,也可以设置财政局。

合理确定编制。乡镇财政管理机构所需编制由县区在乡镇编制总额内调剂解决。按照乡镇规模(如小城市培育试点镇、中心镇、一般乡镇)、财政收支规模、人口数量、地域情况等,合理确定乡镇财政管理机构人员编制。经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇,原则上配备3人;经济发展水平中等及以上的乡镇,原则上配备5人;中心镇等收支规模较大的乡镇,人员配备可适当增加。

科学设置岗位。按照预算编制、预算执行和财政监管“三位一体”管理改革和不兼容岗位须单设的要求,科学设置乡镇财政管理机构工作岗位,一般设置预算编制、预算执行、财政监督(重点突出财政资金监管职能)、政府债务管理、会计、出纳等岗位。同时,按照“统筹兼顾、精简高效”的原则,可合理设置公共财政服务管理、国有资产管理、政府投资项目管理、档案管理等岗位。

加强队伍建设。有计划地组织乡镇财政工作人员进行系统培训,支持、鼓励在岗人员参加深造和职称考试等学习,提高乡镇财政人员的业务水平和工作能力。优化干部队伍年龄结构,优先将工作能力强、业务水平高的年轻干部充实到乡镇财政队伍中。稳定财政队伍,除提干等特殊情况,不得随意将财政工作人员调离财政岗位。加强乡镇财政干部考核力度,对财政工作突出的乡镇和工作人员给予表彰。

发挥乡财职能。特别要加强乡镇财政的监管职能,建立财政资金的检查、巡查制度,开展经常性的资金监管,确保辖区内的财政资金安全、高效使用。

摘要：目前财政支农资金管理使用中存在着财务管理不规范、项目资金不到位、项目管理不规范等问题,产生这些问题的主要原因是对支农资金管理重视程度不够、乡镇财政财力和村级经济薄弱、乡镇财政未有效履行监督职责等。加强财政支农资金管理需要加强制度建设、规范资金管理,强化绩效评价,加强队伍建设。

关键词：三农,资金管理,措施,研究

财政支农资金问题 篇2

财政支农资金是国家对农业投入的具体实现形式，是国家加强农业基础地位政策的体现。国家审计机关在对财政支农资金的管理和使用情况进行审计调查中了解到，财政支农资金为改善农业发展环境，提高农业综合实力，促进农业可持续发展起着重要作用，奠定了坚实基础。但同时也发现，财政支农资金在管理和使用过程中，存在一些问题，在一定程度上，已制约财政支农资金作用的正常发挥，影响国家农业政策的切实贯彻 落实。

一、财政支农资金管理使用存在的问题

(一)财政支农资金有中央、省、市资金管理办法。由于地区、部门情况不同，各单位普遍缺乏制定结合本单位实际情况资金配套管理办法和制度。

(二)部分单位财务管理和会计核算基础较为薄弱。未设专账进行财政支农资金专项核算。

（三）部分财政支农资金申报内容与实际财政报账的内容不相符，如：项目申请是检测设备，而报账的是电动车和照相机。

（四）部分财政支农资金到位滞后，直接影响了财政支农的必要性和重要性，如小麦抢收补贴到位滞后于小麦抢收滞后。

（五）缺乏对财政支农资金的后续管理和使用效益的监督体制，财政支农资金拨付出去了，无跟踪考核和监督。

二、财政支农资金管理使用审计建议

(一)加大对《中华人民共和国农业法》及相关政策的宣传力度，并严格贯彻执行，确保国家立法的严肃性、强制性和普及性。同时强化法律意识，摈弃行政行为的随意性，做到依法行政，保障农业、农村、农民的利益，发展农业，改善农村环境，增加农民收入。

(二)充分发挥政府对农业投入的导向作用。

一 是进一步加强农业结构调整的力度，加大对农业的投入，积极推广新技术，提高农业现代化、科学化、机械化、知识化的程度，引导农民对农业科技知识的投入。基层政府和农口单位，直接面对广大农村农民，更要有强烈的责任感和使命感，领导农民致富，改变城乡差别。

二 是应对农口单位进行一次摸底，划清各自的职能范围，对提供社会公众产品和服务的单位，进行定员定额，财政全供；对可以通过市场形成收费的单位，督促其早日走向市场，并及时与财政“断奶”；而对一些科技含量高，又比较幼稚的农业产业，政府要积极扶持。

三 是要积极拓宽筹集支农资金的渠道，采取国际和国内、有偿和无偿、国家和地方、国家和集体、个人等相结合的筹资方式开发农产业。四是加快农业科研成果转化，开发并推广农业新品种、新技术，增强农业综合实力。

(三)财政部门应加强对财政支农资金的管理。首先，要硬化预算约束，强化部门预算。在分配支农资金时，既要有明确的政策导向，加大农业基础设施和农业科技的投入；又要切实按照实际需要，把握公众财政框架下的预算支出范围，减少财政不必要的负担。其次，加强对财政支农资金使用情况的监督，按照预算编制和用款进度，及时跟踪问效。最后，依法采取强硬措施，提高支农资金使用的效益。对违规操作者，严格执行《预算法》，该停拨款的停拨，该处罚的处罚。只有这样，才能严肃预算制约，保证预算执行畅通有效，使有限的财力达到

最大的成效。

(四)农口主管部门要切实发挥作为政府职能部门的作用，用好财政支农资金。既要细化部门预算，科学编制支农项目计划，又要严格按财政批复预算内容执行，加强监管。改变部门财政支农资金重点不突出的局面，农林水等主管部门要结合当地经济发展，确定一些切实可行的重点项目，拉动龙头，有所作为，有所建树。要引入市场机制，进一步规范各项管理规定和制度，加大对支农项目的管理，全面推行工程招标制、项目责任制、工程监理制、工程预决算审计制、专户报账制、责任追究制等管理制度，提高预算执行的公正性和透明度，维护国 有资产的保值增值，实现项目的经济效益和社会效益，杜绝违纪违规问题的发生。

新疆财政支农资金投资效益研究 篇3

关键词：新疆财政支农资金投资效益

一、新疆财政支农资金投资效益现状分析

新疆作为我国农业大省之一，现阶段政府财政投资仍然是拉动农业经济发展的动力源。因此，研究如何提高财政支农效益，对实现“十一五”时期新疆农业的持续健康快速发展和构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。本文通过对财政支农资金投入现状的分析，得出以下结论：

(一)财政支农资金总体呈增长态势，对农业经济发展的支持作用较大

自“九五”时期以来，财政支农资金总体处于上升趋势，由1996年的12.4亿元增加到2005年的47.5亿元，增长了3.83倍，年均增长率达到28.71％，支农资金的增加较大地促进了农村社会经济的发展。1996～2006年，农业总产值由128.87亿元提高到883.54亿元，增长了6.86倍，农业提供产品的能力明显提高。主要农产品产量大幅度增加，粮食总产量由160.84万吨增加到895.22万吨，增长了5.57倍，棉花产量由94.04万吨增加到218.01万吨，增长了2.32倍，人均占有量居全国第1位；农村生产生活条件明显改善，农业机械总动力由698.56万千瓦增加到1190.04万千瓦，农村用电量由18.47亿千瓦小时增加到36.47亿千瓦小时，农民人均纯收入由1290.01元增加到2373.28元，增长了1.84倍，农业的发展推动了新疆整个国民经济的快速发展。

(二)财政支农资金总体效益水平呈下降趋势

为了评价财政支农资金的总体效益状况，本文引入财政支农资金效益考核指标，其公式为：财政支农资金效益指标＝农业GDP/同期财政支农资金。

“九五”时期，财政支农资金效益一直处于下降趋势，2001年虽然有较大幅度的提高，但这并不是实际效益的提高，而是由于资金投入的大幅度下降所致，2002年降低到历史最低点5.99，波动幅度较大。近年来开始缓慢提高，但整体效益水平不高，10年间的平均效益为12.01，低于全国平均水平(12.56)，没有随财政支农资金投入的增加而相应提高，说明财政支农资金的整体使用效益不佳，有待于进一步提高。

(三)支农资金投入结构变化明显，农业基本建设支出增长迅速

从1996～2005年，支农资金投入结构发生变化，其中农业基本建设支出变化最为明显，投入比重增加了2.48倍。特别是1998年国家实行积极的财政政策，增发国债重点用于基础设施建设，大大增强了农业基础设施的投入力度，这对于提高农业的防灾抗灾能力、巩固和加强农业的基础地位发挥了积极的作用。其次为农业科技三项费、农村救济费、支援农村生产和各部门事业费支出分别增长了12.38倍、5.8倍、2.29倍。

(四)各项目支农资金对农民增收的弹性较小。结构效益水平较低

为了研究各项目支农资金与农民收入提高的弹性关系，现把支援农村生产和各部门事业费支出作为自变量X1，农业基本建设支出-X2，农业科技三项费-X3，农村救济费一X4，通过Excel对1996～2006年农民人均收入与各项目支农资金进行对数回归分析，得到回归模型如下：

Iny=7.4825+0.20841n×2-0.1030In×3+0.1775In×4调整后的R2=0，9836，说明该模型的拟合优度较好；设α=0.01，F=161.3827＞F0.01=6.99，变量X2、X3、X4的P值均小于0.01，说明该模型的线性关系在99％的显著水平下成立，相关系数R＝0.9949，说明各项目支农资金与农民收入有很强的正相关关系。从方程可以看出，各项目支农资金对农民增收的弹性依次为：农业基本建设支出为0.2084、农村救济费为0.1775、农业科技三项费为-0.1030，支援农村生产和各部门事业费支出没有通过统计检验被剔除。可见，农业基本建设支出对农业经济的拉动作用相对较强，而其它部分资金的作用较弱，没有充分发挥出对农业经济应有的促进作用，说明财政支农资金的结构效益水平较低，具有较大的提高潜力。

二、制约新疆财政支农资金投资效益的影響因素分析

通过上述分析结果可以看出，财政支农资金对新疆社会经济的发展起到了一定的促进作用。但总体和结构效益水平均较低，针对这种现状，本文利用因子分析方法对影响支农资金投资效益的因素进行分析。选取1996～2005年具有代表性的、能够综合反映支农资金投资效益影响因素的八项指标来构建财政支农资金投资效益的评价体系：X1—财政支农资金总量；X2—支农资金增长率；X3—支农资金占财政总支出比重；X4—支农资金占农业GDP比重；X5—支援农村生产和各部门事业费支出比重；X6—农业基本建设支出比重；X7—农业科技三项费比重；X8—农村救济费比重，数据计算借助于SPSSl2，0软件进行处理，得到结果如下：

由上表可知，第一主因子F1在变量X6上有较大载荷，说明农业基本建设支出对财政支农效益有较大影响，是影响支农效益的主要因素之一，这与前述回归分析结论相一致；第二主因子P2在变量X2和X4上的载荷较大，反映出持续稳定的支农资金增长率和所占农业GDP比重，即持续稳定的投资力度能够提高支农效益；第三主因子乃在变量x7和X8上有较大载荷，说明农业科技三项费和农村救济费支出比重的增加对支农效益具有促进作用，而新疆支农资金投入在以上几方面存在的问题，影响了投资效益水平的发挥。

(一)财政支农投入力度较小，难以形成规模经济

虽然支农资金总量在逐年增长，但其投入的相对规模较小，支农资金增长率波动幅度较大，占财政总支出和农业GDP的比重较低，分别为12.66％和9％，这与农业在国民经济中的重要地位和作用极不相称，支农资金的低投入导致农业产出效益低下。

(二)财政支农结构不合理，不利于农业的可持续发展

1生产性支出较少，非生产性支出较多。财政支农中支援农村生产方面的支出范围越来越广，但其投入量并没有明显增加，而各部门事业费支出一直偏高，平均比重达60％以上，而且事业费支出的内部分配结构不尽合理，其中人员开支所占比例上升较为迅速，业务经费和其他经费的增长受到较大影响，这类支出比重偏高必然削弱财政支农对农业经济增长的带动作用。

2农业科技三项费投入不足。随着经济的不断发展，土地、资本等生产要素的边际收益率在技术一定的条件下，表现出下降的趋势，农业生产率的提高、农民收入的增加则更

多的依赖农业技术的进步。长期以来，新疆农业科技三项费一直在0.95％的较低水平下徘徊，使得一些生产急需推广和研究的技术项目、技术成果不能尽快解决和应用，导致了农业科技对农业增长的低水平贡献率。

3农村救济费支出偏低。农村救济费支出通过转移支付直接增加丧失劳动能力、有特殊困难等农户的经济收入。而农村救济费支出总额不足，平均比重仅为0.25％，不利于新疆贫困地区经济的发展和农民收入水平的提高。

(三)财政支农资合管理机制不健全，资金使用效率较低

1财权事权划分不清，缺乏有效的协调机制。由于支农资金分散于多个政府职能部门，各部门在资金的使用上没有做到统筹安排，造成资金的重复配置和分散使用，使有限的资金难以形成合力，导致支农资金难以发挥最佳效果。

2资金的监督管理和绩效评估缺位。当前财政支农的主要内容往往是分资金、下指标，各部门重视资金分配，忽视资金监管，出现了问题往往相互推诿，地方政府仍然存在着对资金截留、挪用现象，使得资金到位率低，至于资金的具体使用过程和投入效果如何则很少涉及，资金的后续管理弱化甚至缺失。

(四)资金投入方式不灵活，导致财政支农导向功能弱化，支农效益低下

财政支农方式不灵活，导致财政“四两拨千金”的引导作用发挥不强，对其他社会资金投资农业的示范和引诱能力有限，资金来源渠道单一，使得农业投入效果不佳，影响了财政支农的整体效益。

三、提高新疆财政支农资金投资效益的对策与建议

综合上述财政支农效益现状与制约因素的分析，联系新疆社会经济发展的实际情况，提出以下对策与建议，使财政支农资金取得更大的效益，对促进农业发展和推动社会主义新农村建设发挥更大的作用。

(一)加大财政支农力度，建立财政对农业投入的稳定增长机制

财政支农要体现出国家对农业实行宏观调控的政策趋向，使农业成为真正的基础产业。一是增加财政支农投入总量，遏制其相对规模的持续下滑，保持投入的稳定性与长期性；二是完善农业法律、法规体系，依法规范各级政府的支农行为。增强财政对农业投入的法律保障；三是充分利用“绿箱”政策，针对新疆农业发展的特点，从有效提高农业综合生产能力和促进可持续发展的角度。拓展支农空间。

(二)优化财政支农结构，提高财政支农资源的配置效率

1压缩事业费支出比重，增加农业生产性支出。2加强农业基础设施建设。应重点支持以增强农业发展后劲、实现可持续发展为目的的水利灌溉、中低产田改造、农村通讯和电网等基础设施建设项目，将农村因基础“瓶颈”所抑制的生产力释放出来。对惠及全社会的农业基本建设，可以采用其支出不再归类于农业基本建设的资金支出，单独列支，以免借其名虚增农业支出。3大力支持“科教兴农”。重点支持具有示范性、辐射性的农业科技成果示范区和基础性农业科研开发项目、农技推广体系等建设，通过财政的适当扶持，支持科研单位直接创办高新技术开发公司，以技術开发带动产业开发，从而推动农业增长方式的转变，增强农业竞争力。4加大农村救济费支出力度。应积极探索由“输血式”救济向“造血式”救济为主的开发型新思路转变，通过以工代赈、以物抵资、以奖代补等途径，把支持的重点转到启动农村经济、增强乡镇企业造血功能、公路和电网改造等基础设施的改善以及科技教育方面，使贫困地区的生产生活条件明显改善，促进农村社会经济的稳定持久发展。

(三)改革财政支农资金管理机制，提高资金使用效率

首先，合理界定各级政府间的财权事权，防止投资“缺位”和“越位”。按照建立公共财政体制的要求，推进财政体制改革，坚持“有所为、有所不为”的原则，进一步明确各级政府的支出范围，建立财政部门和主管部门协同共管、权责分明的管理责任制。其次，坚持以县为主推进支农资金的整合。通过制定农业发展规划引导支农资金整合，以主导产业和项目打造资金整合平台，通过项目的实施带动资金的集中使用。根据财政支农的目标和重点，在适当归并资金的基础上，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用，构建公共财政资源的整合机制。再次，加大资金使用效果的监督评估力度。将支农资金的追踪监管、效益反馈放在与资金分配同等重要的位置上，制定并完善效益考核指标体系，确立和贯彻严格的责任制和相应的奖惩制度，使有限的资金发挥更大的效益。

(四)充分发挥财政支农引导功能，建立多元化曲农业投入体重

财政支农资金的问题及对策 篇4

一、财政支农资金管理和实施中存在的问题

近七年来, 每年中央财政所安排的用于支持三农项目的费用都以大于百分之二十的速度增长, 这对于促进农民增收、促进我国新农业、新农村经济发展都起到了很大的积极作用。可是由于监管力度不够、各级制度尚不完善等诸多原因, 财政支农资金并未完全发挥出它应该的作用, 也在一定程度上影响国家支农惠农政策的贯彻落实。

(一) 财政支农资金预算少投入总量不足, 出资结构不合理

我国对财政支农倍加重视, 也在不断提出一些政策来提升财政支农占比。但是由于当前各地财政发展很不均衡, 尤其是市县两级财政勉强能够承受其工作人员的工资以及日常的运转支出, 地方政府想要拨出专门款项出来用于财政支农就会显得力不从心, 实际上能够投入到支农项目中的预算资金的比例很小, 所以当前财政支农资金的主要来源还是中央财政, 资金投入结构不合理, 投入能力受限。

(二) 财政支农资金使用分散、交叉重复, 分配结构不合理

第一, 分散性, 我国目前还是以农业为主的国家, 农业生产既要满足食物供给、提供生产资料、还要考虑到为农民创收, 发展政策、发展目标呈现为多元化, 这就导致了财政支农资金在具体使用过程中较为分散, 不能发挥资金集中的优势, 影响了资金投入整体效益;第二, 交叉重复性, 当前我国财政体制尚不完善, 财政支农资金管理科目多、部门多, 不同的部门对于政策的理解与执行存在着一定程度上的差异, 而部门与部门之间又缺乏必要的协调, 各自为政, 这就难免出现项目交叉、投资重复等现象, 造成资金、资源的反复浪费;第三, 分配结构不合理, 财政支农资金中的大部分基本上都用在了政府农业部门人员的经费上, 对于直接具有生产产出方面的投入比例反而很少, 比如基本设施建设、科技服务下乡等缺乏相应比例的资金, 分配结构存在严重不合理的现象。

(三) 地方财力受限, 致使项目资源配套难

近年来, 党中央下达了很多支农惠农的项目, 这些项目的落实需要各级政府、部门在执行及资金方面给予相应的配比支持, 但是由于多数地方政府尤其是市县级政府本身财力就不堪重负, 致使在项目实施的过程中, 资金落实不及时、数额不到位、项目搁置, 严重影响了中央下发的农业项目的进度。

(四) 财政支农资金实施过程监督力度不够

目前重项目轻管理的现象还普遍存在, 财政支农资金监管力度不足, 致使资金在使用的过程当中, 难免出现被挪用、被挤占甚至贪污受贿的状况。财政支农资金需要多个部门的监管, 但由于部门之间配合不协调、责任划分不明确, 致使监督职责难以落实, 也给了机关政府中一些不法人员有了可乘之机, 造成资金使用失控的现象。

(五) 财政支农资金投资效益低, 亟待提高

正如以上第二条所述, 投资项目交叉重复, 给政府部门的财政支农资金造成了很大程度的浪费, 这是致使投资回报效益低的首要原因;部分地方机构将支农预算列入相应的农业部门, 但是并未及时拨出资金, 造成支农资金滞留, 影响了财政支农效益发挥;重项目轻效益, 这也是急需调整的现象, 特别是不经过认证, 冒失盲目进行立项的工程, 这些都是财政支农资金不能发挥应有的经济效益的主要原因。

二、加强财政支农资金管理的对策和建议

(一) 建立财政支农资金增长机制, 确保财政对农业的投入稳定增长

在保证财政支农资金按照预算如期如数落实到位的前提下, 我国农业法还规定, 每年对于农业的投入的增长比例要高于财政经常性收入的增长比例。但由于各地财政的限制, 要实施起来并非易事, 必须采取一定的措施。重点深化政府机构改革, 压缩行政人员数量、行政费用, 以增加财政支农资金真正用于农村农业发展事业上的比例。另外需要开辟更多更新的资金渠道来支持农业资金, 灵活的使用各种优惠政策、吸引商业投资项目等方式丰富支农资金的来源。同时, 仅仅依靠中央财政支持是远远不够的, 各级各地政府也要在自己的财力允许的范围之内, 制定出每年随着整体经济发展增加到农业资金投入中的比例, 并严格落实, 以保证财政支农资金稳定增长。

(二) 加强项目前财政投资评审

财政投资评审是针对当前一些基本投资建设项目缺乏管理手段、预算约束不足、支出不规范等问题建立起来的具有专业性的技术评审过程, 各级各地的财政投资评审机构要能够满足技术评审工作的要求, 还要能够避免以盈利为目的中介机构评审造成的社会性问题。财政投资评审当前尚未充分发挥它的价值, 需要我们加大力度, 以强化财政预算支出的管理职能和监督职能。

(三) 加强财政支农资金使用整合

加强财政支农资金使用整合, 提升投资效益是改善财政支农资金效益的重中之重, 可以从以下四个方面入手:

1、完善当前的财政制度, 城乡发展进行统筹规划。

在构建我国公共财政体系的过程中, 必须依据城乡发展统筹规划的思路, 把向农村提供公共产品和公共服务纳入到国家财政制度的框架内, 让农民真正的体会到与城镇居民相同的待遇。

2、明确财政支农资金投入的重点所在, 优化资金支农方式。

支农资金要用在最能代表广大农民的根本利益的地方, 增加农业基础设施的建设投入, 保证新农业的可持续发展性;增加科学研究投入, 这样才能提升我国农产品的科技含量, 提升我国新农业的核心竞争力;保证农民收入, 农民收入、生活稳定是农业发展、新农村建设的根本, 也是提升整合财政支农资金效益的前提条件。严格遵守“以人为本”的理念, 控制好财政支农资金的投资方向, 所谓好钢用在刀刃上, 全面推进社会主义新农村建设, 尽快步入小康社会。

3、支农资金有效整合, 改善资金使用管理制度。

适当归并投资分类, 并对现有的财政支农资金的支出进行有效地整合, 从而形成科学的投资分类、明确的资金使用分工, 有效地提升财政支农资金的使用效益。而“整合”也并不是简简单单的进行调整和合并, 不是将每一个部门每一个机构的进行机械的罗列, 更不是简单的将资金划分为某一个部门进行支配, 而是需要经过合理的、有高度的统筹规划, 进而整合, 实现有机的配合、有效地衔接、资源共享、信息互通, 从而达到1+1>2的效益。有效整合的前提是梳理投资部门与财政部门在资金管理分配过程中的职责与定位, 改变职能混乱的局面, 从而首先在源头上进行整合。

4、强化地方政府责任, 适当下放资金分配权。

省级政府在确立农业建设项目时, 首先要考虑每一个地方的经济发展能力、财务承担能力, 并根据各地的土地面积、人口状况等因素, 因地制宜地确定各地方的立项数量、工程难度等, 并要适当程度的将资金分配权下放给地方政府, 以免项目不切实际。

(四) 强化财政支农资金监管

加强预算编制监督, 需要重点监督各单位上报的预算资料是否完整是否属实, 确保财政支农资金预算的质量及合理性, 判断投资依据是否充分、是否可靠, 以免投资没有经济效益或者效益不好的项目, 浪费了中央的财政支持;监督预算的执行情况, 对于已经确立的项目, 财政部门是否已经及时拨款到位, 拨款数额是否超出预算, 费用使用是否合理, 是否按照规划严格的落实等等, 实时监督, 本着早发现问题早解决的原则一步一步的落实;加强预算执行结果的监督, 农业建设项目完毕后, 还要及时进行结果督查。

三、总结

农业现代化, 是我国又一个五年计划中关键的战略目标, 为了实现这个目标, 党中央在财力物力等方面都给予了大力的支持, 以提升我国农业在经济发展过程中的竞争力。目前, 在财政支农资金的鼎力协助下, “三农”工作的落实已经显有成效, 但是资金使用不集中、落实不到位、监管制度不完善等问题的存在也是不容忽视的, 从宏观上来讲仅仅依靠中央财政支持远远不够, 这就需要各地各级政府部门都给予相应的制度、财政等方面的支持, 微观上来说, “三农”工作是一项全民的事业, 需要每一个公民尤其是政府工作人员积极为新农业发展做出自己的贡献, 加快社会主义新农村建设的步伐。

参考文献

[1]、易洪海, 地方政府财政支农的影响因素研究[J].求索, 2010, (01)

[2]、闫坤, 财政支农资金稳定增长的多维解读[J].中国财政, 2009, (08)

[3]、章永乐, 财政支农资金的管理与建议[J].杭州农业与科技, 2009, (06)

财政支农资金问题 篇5

（一）政策宣传不够深入，群众知晓率不高。惠农政策项目多、涉及面广，加上我县山大沟深，农牧民群众居住分散，个别村存在宣传方式上单一，在落实上不公正、不公平、不透明，公示上内容少、更换不及时，造成个别农牧民群众知晓率低，与“政策不漏一项，宣讲不漏一户”目标要求尚有一定的差距。

（二）执行政策不严格，违纪违规现象时有发生。个别乡镇农村低保工作不规范，落实中存在定位不准、违纪违规现象，有拆户施保、优亲厚友、空挂户和低保金平分以及民主评议、公告公示程序不到位的问题。

（三）动态化管理滞后，信息不够畅通。一是个别乡镇的部分农户长期外出务工，造成惠农政策“明白册”无法及时填写，只能待其返乡后补填。二是虽然各乡镇建立了信息服务平台，但因相当一部分群众手机号码更换频繁，信息不畅通现象不同程度地存在。

（四）基础档案管理不规范、资料不健全。个别乡镇对农村居民家庭情况调查、收入核算、农村低保规范化管理等基础性工作不扎实、不到位，农户基本信息、经办人等相关内容录入不全，且没有归档管理，有些还存在错填、多填等现象。

（五）相关制度不完善、长效机制不健全。虽然初步建立了有关惠农政策的督促检查、资金管理、责任追究和考核考评制度，但尚未形成科学有效、上下齐抓共管、运转顺畅的惠农政策落实

体制，部门通力协作的工作合力没有完全形成。

（六）部分乡镇没有设立金融网点。强农惠农资金兑现存在差异。特别是三乡未设立金融网点，造成“一册明一折统”发放与上级要求不相符。

财政支农资金问题 篇6

关键词：财政支农；资金整合；模式

中图分类号：F810 文献标识码：A

Models ofFinancial Funds Adjustment for Surporting Agriculture

MA Jing,HUO Xue-xi,LIU Tian-jun

(School of Economics and Management,Northwest University of

Agro-Forestry Science and Technology,Yangling,China)

Abstract:This paper studyiesthe practice of Shanxi Province'sfinancial funds adjustment for surporting aguiculture.According to the current situation of the rural development,the distribution pattern of financial funds, and the actuality ofagriculture projects management, it proposes three possible models such as projects drive restructuring model, industries drive restructuring model and regional construction drive restructuring model.

一、问题的提出

经过1978年以来的改革和建设，我国已进入“工业反哺农业，城市支持农村”的工农协调、城乡统筹发展的新阶段。现阶段，国家财政对农业支持的导向有明显变化，由过去单纯重视农业产业的发展和大型水利的建设转变到农村公共物品供给方面和农业生产能力的提高方面来。财政支农投资模式主要体现为“两增两减”的投资模式，“两增”即增加农村公共物品供给和增加农村基础设施建设投资；“两减”即减少公共财政对农村竞争性行业的投资和减少政府行政管理支出。这种新形势、新变化必然会对财政支农资金管理体制和资金运行机制提出新的要求，基于我国财政支农资金“条块”分割和支农资金使用效率低下的现实，应着力解决投入分散与重复建设问题，提高财政支农资金使用的效果和质量。笔者对陕西省五个县（区）整合财政支农资金工作调研的基础上，对推进财政支农资金整合的模式选择进行深入探讨。

二、陕西财政支农资金整合的实践与探索

（一）陕西省财政支农资金整合模式

调查中，五个县（区）对除去退耕还林、天然林保护、防汛抗旱、防灾救灾、“两免一补”等具有特殊用途的补助资金之外的财政扶贫、农业综合开发、支农专项、涉农补贴、经建口涉农、农村科技、教育、文化、卫生、民政、税改等方面的资金，根据本县（区）实际情况，因地制宜地确定资金整合范围，寻找资金整合的切入点，以多种方式进行财政支农资金整合，具体可归纳为以下几种模式：

1.基础设施建设项目带动支农资金整合模式

在所调查的五个县（区）中，一般基础设施建设项目资金来源渠道较多，交叉情况比较突出，例如道路建设项目资金来源有的县多达8个部门，较少的也有3个部门（见表1）。这些资金大都规模小，用途分散，难以发挥作用。以这类基础设施项目为依托，把性质相似但来源不同的资金部分或全部整合归并，可以集中力量支持当地基础设施建设，改善农村公共物品供给水平。

2.特色产业发展带动支农资金整合模式

调查中，各县（区）都依据区内实际情况，以区内具有竞争优势、带动力较强的特色产业为平台，围绕提高农业产业竞争力，整合相关项目资金，使各项资金相互补充，支持产业发展的薄弱环节。

3.扶贫重点村建设带动支农资金整合模式

调查中，国定贫困县或全国扶贫开发工作重点县多采用此种模式，一般以扶贫重点村为载体，结合新农村建设的要求，将各个渠道的支农资金集中投放在特定村组，集中力量为当地农户脱贫致富创造基本条件。

4.产业园区建设带动支农资金整合模式

这种模式是指以产业园区建设为平台，根据园区建设需要，把多个小项目集合成大项目，并将相应的分散的支农资金整合成一定规模的资金,用于园区基础设施建设，加快园区建设速度，迅速提升主导产业竞争力。

（二）陕西省财政支农资金整合效果

1.农村公共物品供给的改善

调查显示，“十五”期末各县（区）农村公共物品供给状况均有很大改善，尤其是各地农村小水利建设、乡村道路建设、农村安全用水、农村电网改造和农村中小学危房改造等基础设施建设取得了很大成效，农民培训工作也取得了很大的进展，而且在相对贫困的地方，农民培训工作的开展力度较大，截至2005年柞水县累计培训农民8万人，略阳县累计培训农民7．59万人，延川县累计培训农民3．72万人，具体情况如表2所示。这些变化充分体现了国家财政支农政策导向及各级财政支农资金投向的变化。

基层农技服务站建设农村安全用水（村数）衬砌渠道基层水管站建设乡村道路广电村村通工程乡村卫生院建设农村电网改造（村数）乡村文化站(室)建设农村中小学危房改造培训农民劳务培训劳务输出

2.农业综合生产能力的提高

“十五”期末，各县（区）的农业生产能力均有所提高。至2005年底，延川县良种推广种植面积达102万亩，比期初增加82万亩，陈仓区达42万亩。大荔县地势平坦，期末农机化水平比期初提高42个百分点，使该县农业综合生产能力得到很大的改善（见表3）。延川、柞水和略阳三县的发展速度相对较慢，主要是因为其县级财政实力较弱。

3.农民人均纯收入增长

调查数据显示，各县（区）农民人均纯收入在“十五”期间呈不同幅度的稳定增长，无论是从绝对数量还是从相对数量上，期末两年的增长速度均快于期初两年的增长速度，这在一定程度上表明财政支农对提高农民收入有重要的推动作用，同时也体现出财政支农资金使用效率有明显提高（见表4）。

（三）陕西省财政支农资金整合过程中存在的主要问题及成因

陕西省财政支农资金整合在初步探索中已经取得了一定的成效，但要进一步开展，还需要重视以下几方面的问题：

1.现行的行政考核机制导致财政支农资金整合思路上的偏差，还有待进一步调整

财政支农资金整合的工作重心应是提高资金的使用效率。但是在调查中发现一些地方仍然跳不出“跑项目，要资金”的思路，仍旧把申请到更多的资金当作首要任务。出现这一问题的原因，一方面是县乡级地方政府财政资源短缺，完成各项农村工作任务的资金缺口比较大；另一方面是地方政府出于自身利益最大化的考虑，在与上级政府的博弈中总是希望尽可能多地得到资源；最关键的是当前对县乡级地方政府及财政部门的行政考核还沿用传统的考核方式上，未能建立起真正和资金使用效率挂钩的考核机制。

2.财政支农资金的整合主要依赖于行政推动，行业部门缺乏资金整合的激励机制

调查显示，各县（区）的财政支农资金整合工作主要是依赖行政力量推动进行的。之所以采用行政推动的方式有两方面的原因，一是财政支农资金整合工作还处于初步探索阶段，没有建立起完善的制度性的工作机制；二是支农资金整合在一定程度上削弱了原有的分配格局下行业部门的既得利益，不能使行业部门产生资金整合的内在动力,所以目前来看行政推动是比较有效的方式。将资金统筹管理，项目统一建设后，行业部门在有关规定范围内对资金失去了独立支配权，会影响其策划、申报和实施涉农项目的积极性，并有可能导致区县支农资金总量减少^[1]。

3.财政资金使用管理机制有待完善，进一步整合财政支农资金的困难较大

现阶段，我国财政体制正处于部门预算改革时期，上级部门按“条条”拨付支农资金的格局短时间内不可能改变，一方面这些资金大多是专项资金，要求专款专用，这样做可以防止对项目的随意更改，贯彻中央政策意图，同时也会出现管的过细过死，降低了资金的使用效率，影响地方政府管理资金的积极性；另一方面，如果得到了更多的权利，县（区）级地方政府可以因地制宜的投放支农资金，减少交叉重复建设，但无法有效规避地方政府挪用、挤占支农资金及将支农资金投向“面子工程”追求政绩等投机行为。整合不是简单的调整和归并，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制^[2]。如何改革财政资金使用管理机制，正是进一步整合财政支农资金的困难所在。

4.项目审批程序不够完善，难以满足财政支农资金整合的要求

调查中发现县（区）政府在进行各部门项目可行性论证时，大多数是组织相关的部门专家评审，这样无法避免部门利益的对项目评估产生的影响，而且也无法避免地方政府为争取更多的建设资金而默许同一项目在不同部门之间重复申请。上级部门在对下级部门项目进行审批的时候，由于对信息获得的困难性，也极有可能使审批流于形式。如果无法保证项目规划和审批的科学性，就有可能发生新一轮的资金低效使用，从而无法实现支农资金整合的目标。

三、推进财政支农资金整合的模式选择

根据当前农业农村发展的状况，财政支农资金的分配格局，以及农业建设项目的管理现状，结合陕西省财政支农资金整合的实践经验，现阶段财政支农资金整合可选择如下三种模式：

(一)项目带动支农资金整合模式

项目带动支农资金整合模式是指以地区内关系“三农”的重点建设项目为平台，统筹规划各渠道资金，集中投放，使这些资金能在最短时间内产生最大效益。除前文指出的陕西省五县（区）实践中的基础设施建设项目带动资金整合模式之外，在实践中还应有更多的具体模式。例如，在调查中发现，各县（区）的科技推广与农民培训项目资金来源交叉情况也十分突出，资金规模小而分散，以此类项目搭建资金整合平台，既可集中力量培训农民，又可完成新农村建设的重要任务，应会大有作为。

（二）产业带动支农资金整合模式

产业带动支农资金整合模式是指以区内具有竞争优势、带动力强的优势主导产业为依托，根据产业发展的实际需要，以提高产业竞争力为目标，整合相关项目资金，使各项资金相互补充，支持产业发展的薄弱环节。全国各地区资源禀赋情况不同，农业产业发展状况差异很大，因此，各地搭建产业平台一定要注意因地制宜的选择产业以及所要支持的环节，确保资金整合发挥效益。

（三）地域建设带动支农资金整合模式

地域建设带动支农资金整合模式是指以区内特定区域发展为依托，围绕该区域发展规划，从建设区域、项目组合上进行整体布局，加强各部门之间沟通协调，整合项目资金，投向对农村经济发展影响较大的重点工程建设，解决农村经济社会发展中的当务之急，使区域面貌迅速改观，区域经济功能迅速提升。前面述及的以扶贫重点村建设带动支农资金整合和以产业园区建设带动支农资金整合都是比较典型的地域建设支农资金整合模式。区域范围有大有小，确定区域范围的关键在于能否在这一范围内充分发挥支农资金的使用效率。

四、推进财政支农资金整合的制度保障

（一）完善行政体制改革配套机制，保障财政支农资金整合顺利进行

财政支农资金整合虽然只是财政管理体制改革的一个方面，但是要达到改革的目标，需要方方面面的配套改革。其中，当务之急是完善行政体制改革配套措施，改革传统干部考核的“GDP陷阱”，使之与财政管理体制改革紧密联系，涵盖财政资金使用效率的考核。这样将有助于地方政府和各部门统一认识，转换工作思路，切实保障财政支农资金整合的顺利进行。

（二）充分尊重行业部门权力，调动各部门参与财政支农资金整合的积极性

财政支农资金整合关系农业发展大局，需要各方面共同努力，在财政支农资金整合过程中地方政府应该充分尊重行业部门权利，不干涉行业部门业务指导、资金使用的权利，保护各方支持“三农”的积极性，尽可能的争取各部门的支持。

（三）深化财政管理体制改革，充分发挥地方政府整合财政支农资金的能动性

在我国现行的财政管理体制下，由于财权高度集中于中央、省两级政府，农业农村建设投资也相应的高度依赖中央、省两级财政投资，事权随着财权的逐步上移既加重了中央的负担，又影响地方政府投资农业农村建设的积极性。由于上级部门获取项目信息相对困难，对一些项目尤其是小型农业项目的管理往往事倍功半，在财政支农资金整合过程中，对于这样的项目应允许地方政府灵活安排，并相应的适当下放财权。同时，要深化财政资金管理制度改革，加强资金监管力度，确保支农资金运行安全高效。

（四）规范项目管理制度，建立支农资金投入长效机制，支持支农资金整合

为了防止在整合的过程中产生新的项目交叉重复现象，应进一步完善项目管理制度。在项目的“条条”管理格局暂时不可改变的情况下，比较可行的做法是建立定期的部门领导联席会议，加强部门之间的沟通协调，同时上级部门间应进行适当的职能归并，否则无法从根本上杜绝地方政府部门的投机行为。在对项目的具体评估中，可引入社会评估机制，确保项目可行性论证的科学性。同时应不遗余力地加大支农资金投入力度，建立支农资金投入的长效机制，避免资金不足引起的浪费和低效，从多方面支持财政支农资金整合。

参考文献：

[1]彭美云.对整合政府支农资金的几点探索[J].实践创新，2005(10):14.

[2] 张岩松.我国财政支持“三农”政策.中国财政部网，http://www.mof.gov.cn/news/20050331_1843_6510.htm

[3] 国家发展改革委农村经济司.整合政府支农投资大有可为[J].宏观经济管理，2006(5):31.

（责任编辑：孙桂珍）

财政支农资金问题 篇7

一、我国财政支农资金的基本内涵及运行方式

(一) 我国财政支农资金的基本内涵

财政支农资金实际上是全部财政支出项目中用于支持农业资金的汇总和综合。对财政支农资金进行研究, 首先需要界定财政支农资金的范围, 即财政资金投资于什么方面才算做财政支农资金。从我国财政部门的实际工作来看, 财政支农资金有大、中、小三个划分口径。小口径仅仅限于财政资金用于纯农业方面的支出, 具体包括支援农业生产支出、农业综合开发支出和农林水气等部门事业费支出, 该口径范围比较窄;中口径是指WTO口径, 范围比小口径广, 包括农村基础设施建设、扶贫、农村灾害救济等财政支出资金;大口径即当前的“三农”口径, 范围最广, 包括了农村教育卫生支出、农村基层政权的转移支付等。本文所指的财政支农资金采用的是大口径划分标准。

(二) 我国财政支农资金的运作方式

随着“两个趋向”重要论断的提出和两个中央一号文件的发布以及新农村建设的进一步推进, 我国政府根据各地自然条件、社会状况、土地状况、劳动力状况以及科技应用水平的差异, 不断调整财政支农资金的运作方式, 形成了多样的财政支农运行机制来取代过去单一投入的运行方式, 以充分发挥财政的宏观调控作用, 鼓励和支持农业生产者从事农业生产, 调动农业生产者的积极性, 从而提高农业生产者收入水平, 推进社会主义新农村的建设。目前, 财政支农资金的运行方式主要包括以下9种:

1.财政直接投入。通过财政投入直接补贴农民资金、投入项目建设资金、补贴农业科研单位或扶持农业企业。

2.贷款贴息。为了鼓励农户或农业企业投资某项政府倡导的农业生产及其产业链的延伸, 由财政出资补贴贷款需支付的利息。

3.政府采购。以政府公开集中招标采购的办法支持农户和农业企业购买所需要的设施和设备, 有利于降低农户的采购成本。

4.配套补贴。为了鼓励农户或农业企业发展政府倡导的某项先进的农业技术和生产设施, 在农户和农业企业先投资的基础上, 由财政按一定比例提供补贴。

5.参股。由政府财政以投资入股的形式, 扶持符合政府产业政策方向的经济活动。

6.有偿资助。由政府提供的财政支农资金是需要偿还的。这种手段有较强的成本约束作用, 主要用于商品生产基地建设。

7.事后奖励。当确认扶持对象已按事先规定的要求如期完成财政支农政策扶持项目后, 予以奖励。

8.资助建立农业保险基金。由中央和地方财政出资支持, 再由农户或农业企业缴纳一定的保险费, 建立一种以丰补欠、社会化大范围互助共济、分散分担风险的农业保险基金, 来增强农户抗御自然灾害和市场风险的能力。目前更广更全的农村社会保障体系正在建设之中, 财政支农资金加大了对农村社会保障制度的覆盖面, 许多省份相继开展了农村合作医疗、农村最低生活保障、农村养老保险制度。

9.提供农村公共服务。财政对农村提供公共服务是公共财政未来发展的方向, 主要包括:强化财政支农资金的导向作用, 引入农业公共服务多元投入机制;配合农业保险、农业信贷制度, 建立农业生产风险防御机制, 缓解农村资金约束;促进农业合作经济组织的发展。同时加大对农村公共服务领域的支持, 如社会治安、农民权益、教育培训、娱乐设施等。

二、我国财政支农资金运行管理程序

财政支农支出是财政支出的一项重要内容。财政支出是和财政收入相对应的, 在我国, 财政收入由一般性财政收入和特殊财政收入构成。一般性财政收入主要包括: (1) 税收收入; (2) 国有资产收益, 例如烟草、电力等垄断行业的利润; (3) 政府收费, 例如工商管理费; (4) 专项收入, 例如排污费收入; (5) 其他收入。特殊财政收入主要包括: (1) 专用基金收入; (2) 政府债务收入, 例如政府发行债券收入。财政支出是对财政收入的二次分配, 是指政府为履行其职能, 取得所需要的商品和劳务而进行的财政资金支付。财政支出有很多方面, 主要包括经济建设支出、财政支农支出、教育支出、科技支出、文化体育支出、卫生支出、社会保障支出、政府采购支出、政府运转支出等方面。其中, 财政支农支出是财政部门将部分财政收入直接或间接用于与提供农村、农民、农业公共产品相关的项目上的支出。财政支农支出是建立在预算编制基础之上的, 预算要遵循“以收定支, 量入为出, 量力而行, 收支平衡, 略有结余”的原则, 同时要按照部门预算“两上两下”的程序编制。“两上”指的是由部门编制预算建议数上报财政部和有预算分配权的部门;部门根据预算控制数编制本部门预算草案报送财政部;“两下”是指财政部与有预算分配权的部门审核部门预算建议数后下达部门预算控制数;财政部根据人民代表大会批准的中央预算草案批复部门预算。经过法定程序批准之后的财政支农资金经过逐级流转到达资金使用单位, 使用单位要按照预算对支农资金进行支配使用 (即支农资金预算的执行) , 最后进行财政支农资金年度决算。而会计监督则贯穿于支农资金预算编制、审批、执行和决算的全过程。财政支农资金运作管理过程可以用下图表示 (见图1) :

三、我国财政支农资金运行会计监督的必要性

财政支农资金运行会计监督从理论和实践两个方面有其必要性:

(一) 理论必要性

财政支农资金运行会计监督的理论必然性主要有信息不对称理论、委托代理理论和博弈理论三个方面。

1.信息不对称理论。

信息经济学理论认为, 由于“经济人”和“有限理性”假设, 交易双方对信息量的占有程度是不同的, 人们对自身相关信息的占有量总是多于他人, 即信息不对称。信息不对称包括两个方面:一是有关交易的信息在交易双方之间的分布是不均衡的;二是交易双方对各自的信息优势是心知肚明的, 而处于信息劣势的一方总是想获取更多的信息。根据信息经济学理论, 不对称信息在交易发生前后分别会导致逆向选择和道德风险。

对于财政支农资金, 由于财政支农资金的划拨要经历层层行政单位, 导致财政资金的投资方与财政资金的最终使用方相比, 对支农资金的划拨、使用、决算等问题, 掌握相对较少的信息, 处于信息的劣势。而投资方总是想获得更多财政支农资金运作方面的信息, 因此要加强对财政支农资金运作过程的会计监督, 以减少信息不对称现象的发生。

2.委托代理理论。

委托代理理论是建立在信息不对称理论基础上的。该理论认为, 随着生产力的发展、规模化大生产的发展以及专业化分工的出现, 权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了, 而一大批具有专业知识的代理人, 他们有精力和能力去代理权利所有者不能行使的权利, 于是, 权利所有者就通过一种明示或者隐含的契约, 雇佣这些代理人去行使一定的权利, 并支付给他们相应的报酬。

财政支农资金运作过程涉及多层次的委托代理关系:

(1) 中央政府财政部门与地方政府财政部门或农业主管部门的委托代理关系。通常情况下, 中央政府财政部门并不是直接对支农资金进行应用和管理, 而是委托给地方政府财政部门或者是农业的主管部门, 这是第一环节的委托代理关系。

(2) 地方政府财政部门或农业主管部门与资金具体使用者的委托代理关系。地方政府财政部门或农业主管部门接受中央财政部门的委托后, 要根据不同的支农项目, 将财政支农资金划拨到不同的单位。如:农林科技事业费要划拨给农业行政事业部门;农民的种粮补贴要划拨给村委会, 由村委会支付给农户;水利设施建设等要划拨给具体项目承建者。财政支农资金具体使用者与地方财政部门由此也构成了一种委托代理关系。

不论是哪一层次的委托代理关系, 由于信息不对称的广泛存在, 委托方所获得的支农资金具体使用的信息都很少, 因此需要会计监督来改变委托方在支农资金运作方面处于信息劣势的地位, 以促使资金按照预算高效率的运行。

3.博弈理论。

博弈理论认为, 当存在利益冲突时, 由于利益团体内的成员都是“理性经济人”, 所以他们会最大限度的去追求自身利益的最大化, 而忽视团体整体的利益。因此, 从团体整体看, 个人的这种理性是不利的。在财政支农资金链条中, 有三个大的利益主体:中央政府财政部门、下级政府财政部门或者农业主管部门、地方性生产组织 (包括:农户或农业企业、村委会及集体经济组织、农业行政事业部门或项目承建者) 。这三个利益主体都是“理性经济人”, 会利用各种手段谋取最大利益。为了避免这种情况, 提高财政支农资金的使用效率和资金团体的利益, 需要对财政支农资金运作进行会计监督。

(二) 实践必要性

财政支农资金在运作过程中存在一系列问题, 构成了财政支农资金运作会计监督的实践必要性:

1.配套资金到位率低。对于部分支农项目, 在立项之初, 往往要求地方政府按照相应的比例提供一定的配套资金, 以保证项目的正常有效运行, 但现实情况通常是中央财政资金到位了, 地方财政配套资金却迟迟不到位, 使中央财政支农资金无法运转, 项目不能按照计划全面实施。

2.财政支农资金被挤占挪用。财政支农资金在使用过程中被挤占挪用现象泛滥。据国家审计署2008年对河南、甘肃、山西等10省区30个县2006—2007年财政支农资金管理使用情况的审计调查结果显示, 仅10省市财政和有关部门违规使用的资金高达26.93亿元, 其中用于建房买车的就有5 837.4万元。而在县乡两级, 由于县乡两级财政困难, 大量存在着把一些支农资金用于弥补工资发放和办公经费的缺口, 支农人员“吃”支农资金的现象十分严重。

3.财政支农资金使用效率低。有一部分财政支农项目缺乏科学论证评估, 效益很差;有的项目长期搁置, 欲上无益, 欲弃不舍, 使有限的资金大量沉淀和浪费。据国家审计署2008年的统计, 审计抽查的10省区市应于2007年底完成的86个财政支农项目中, 有32个未达到设计要求和预期目标, 占抽查项目总数的37%, 致使已到位的8.24亿元支农资金未能充分发挥效益。如内蒙古自治区应于2007年完工而未完工的支农项目总投资超过4.87亿元;重庆市林业局所属重庆市森林病虫害防治检疫站投资建设的昆虫博览园项目, 因决策失误造成投资失败, 其项目所有资产被法院拍卖用于抵偿债务, 致使财政支农资金和国有土地增值收益1 444万元全部损失。

上述问题的存在, 从侧面反映出目前我国对财政支农资金运行会计监督的薄弱。由于财政支农资金的层层划拨, 加大了截留、抵扣、挪用等问题的产生机率, 同时造成了职责不清, 监督不力, 互相推诿现象。因此, 要加强对支农资金的会计监督。

四、我国财政支农资金运行会计监督的现状分析

理论上, 按照财政支农资金运行的流程顺序, 财政支农资金应该受国家会计监督、单位内部会计监督、社会会计监督:

首先, 财政支农是由中央财政部门出资的, 但通常情况下中央财政部门不直接参与支农资金的具体运作, 从而形成了委托——代理关系。在这个关系中, 中央财政部门处于委托方地位, 需要对财政支农资金进行会计监督, 因此财政、审计等部门有权代表国家, 依据有关法律法规, 对财政支农资金运作相关部门的会计行为进行监督。主要包括监督资金账簿管理及账户管理、发票的审核、资金的使用结果等, 这就是财政支农资金的国家会计监督。

其次, 当财政支农资金流转至相关单位或组织时, 单位或组织要建立健全内部控制制度, 以充分发挥单位内部会计监督的作用, 使会计人员和会计机构做到:对贪污、挪用、挤占支农资金和擅自扩大支农资金应用范围等犯罪行为予以揭发、抵制和纠正;对不依法设置支农资金专门账簿等违法行为予以检举;对支农资金合理使用提出建议, 以提高资金的使用效益。

最后, 财政支农作为一项公益性事业, 需要接受社会会计监督。财政支农资金社会会计监督主要包括两个方面内容: (1) 注册会计师对支农资金运作单位所提供的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他资料以及其他情况进行的合规性审查, 同时注册会计师的监督还要接受财政部门的再监督; (2) 公民、法人或其他组织对支农资金运作的相关环节进行的一种没有法律效力的监督, 如社会舆论监督、新闻媒体监督、信访、申诉等。

但是, 由于目前我国财政支农资金会计监督相应的法律不健全, 单位或组织内部以及社会中介会计监督薄弱, 加上财政部门等政府部门对支农资金很多领域会计监督缺失, 导致财政支农资金运作会计监督存在缺位现象, 主要表现在以下方面:

1.相关法律法规不完善以及缺乏可操作性。目前, 为了强化会计监督, 国家颁布了一系列的法律法规, 如《会计法》、《注册会计师法》、《预算法》、《审计法》等, 虽然主体法律体系日趋完善, 但是有关财政支农资金运作会计监督的配套法规体系建设不完善, 相关细则还未颁布, 这就增大了财政支农资金运作过程中相关利益主体的“博弈空间”, 降低了会计监督的效力。此外, 即使现行的有些主体法适用于财政支农资金运作会计监督, 但由于其缺乏实际操作性而丧失了实际意义。比如:《会计法》规定, 任何单位和个人对违反《会计法》和国家统一的会计制度规定的行为, 有权检举, 如果会计人员发现了领导存在挤占挪用财政支农资金等违法行为而不检举, 则属于违法, 而一旦检举, 则可能会受到领导的打击报复。所以国家在制定和调整支农资金相关法律法规时, 应该考虑法律的可操作性。

2.财政支农资金运作相关单位或组织内部会计监督弱化。单位或组织内部会计监督制度不健全, 不利于开展内部会计监督。在财政支农资金运作相关的单位或组织中, 有的缺乏内部监督和控制制度, 有的虽建立了相应的制度和机构, 但这些内部监督机构形同虚设, 能起到对企业会计工作和经济活动进行监督作用的极少, 使监督工作没有得到有效执行, 以致会计秩序混乱, 徇私舞弊现象经常发生。而且, 虽然《会计法》对会计人员委以重任, 赋予会计人员监督本单位利用财政支农资金的相关经济活动 (包括监督本单位领导人) 的职权, 但是, 会计人员作为监督者并不具备独立地位, 特别是其利益关系依附于本单位, 会计人员的监督一般很难坚持下去, 内部会计监督受到弱化。

3.国家会计监督存在重复和职能不到位现象。由于国家会计监督的主体广泛, 政府监督部门之间如财政、审计等基本上还是各自为政, 没有形成监督合力, 往往产生对财政支农资金运作的重复监督。而作为会计工作主管部门的财政部门由于自身监督力量薄弱, 难以对众多的资金运作涉及的全部单位和组织实施全面的监督检查, 出现了在某些财政支农领域国家会计监督缺位现象。

4.社会会计监督薄弱。目前财政支农资金运作社会会计监督引入注册会计师监督的很少, 有的只是人民群众的舆论、信访监督等, 但由于舆论、信访几乎不具有法律效力, 所以目前财政支农资金运作的社会会计监督非常薄弱。

五、我国需要加强对财政支农资金运行的会计监督

为了解决财政支农资金运作会计监督中存在的上述问题, 应该积极完善适用于财政支农资金运作会计监督的相关法律法规, 加强财政支农资金运作相关单位或组织的内部控制制度, 避免政府会计监督的重复和缺位, 加大社会会计监督的力度。

1.完善财政支农资金运作的相关会计法规、制度, 保证支农资金运作过程中会计监督有法可依。加强财政支农资金运作会计监督配套法律的建设, 进一步完善以《会计法》为中心的会计法律、法规体系, 使支农资金运作会计监督真正做到有法可依。同时, 加大法律法规的处罚、赔偿和执行力度, 根据财政支农实务增强法律的可操作性。

2.加强财政支农资金运作相关单位或组织的内部控制建设, 使单位内部会计监督落到实处。在财政支农资金运作相关单位或组织内部实行内部控制责任制, 定期或不定期进行自我评估, 提高内部控制的有效性, 充分发挥内部控制的日常和全过程控制的作用。完善内部约束和激励机制, 明确会计工作相关人员的职责和权限、工作规程和纪律要求, 按章办事, 减少人为因素, 提高工作效率和质量。

3.明确国家会计监督职责, 避免对财政支农资金运作会计监督的越位和缺失。财政、审计等部门应进一步理顺、明确工作职责, 协调工作关系, 形成监督合力。尤其是财政部门应作为各单位会计工作的监督检查部门, 对各单位会计工作行使普通监督权, 从计划上建立定期监督制度, 并从根本上解决监督缺位的问题, 消除会计监督的盲区。

4.加大财政支农资金运作的社会会计监督力度。在市场经济条件下, 实施以中立立场的注册会计师审计监督, 是提高会计监督力度的外部基础之一, 是保证支农运作相关单位或组织会计信息质量的最后一道关口。所以应逐步引入财政支农资金运作过程的注册会计师会计监督, 同时强化人民群众及其他组织的舆论、信访监督。

摘要：财政支农是国家用于保护和支持“三农”的一项重要措施。目前, 我国财政支农资金运行会计监督存在一系列问题, 需要采取相应的措施进行改进。

关键词：财政支农资金,会计监督

参考文献

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[5].何振国.财政支农规模与结构问题研究[M].北京:中国财政经济出版社, 2005.

财政支农资金问题 篇8

一、维护粮食安全———国家审计的重要职责

民以食为天, 粮食是人类社会赖以生存的物质基础, 也是人类文明不断发展的前提条件。虽然由于政治、经济、文化以及历史背景的不同, 迄今为止, 粮食安全还没有一个统一的概念, 但20世纪70年代中期的联合国粮农组织在世界粮食大会上提出的“保证任何人在任何地方都能够得到未来生存和健康所需要的足够食品”却得到较为广泛地认同。随着历史的不断进步, 这个概念不断得到延伸与扩大, 但最基本的一点仍然是保障人们能够获得足够的、安全的以及有营养的食物。从这个意义上讲, 粮食产量是一个重要的衡量指标。

近年来, 随着全球人口的不断增长、耕地面积的逐年减少以及地区发展差距日益拉大, 世界粮食形势较为严峻。据统计, 到2007年初, 国际粮食储备已降至1976年以来的最低点, 世界各国正面临粮食短缺的隐忧。当今世界, 粮食出口国仅有美国、欧盟、加拿大等10几个国家和地区, 而粮食进口国多达100多个, 致使国际粮食供求形势紧张。越南、印度等世界主要稻米生产国为保障国内需求、稳定粮价, 纷纷颁布大米出口限令, 使国际市场上的大米数量骤减约1/3, 更加剧了人们对世界粮食供应吃紧的担忧。目前, 世界上约有8亿多人缺乏足够粮食, 占世界总人口的1/7, 其中绝大多数集中在发展中国家和地区。事实证明, 对任何一个国家来说, 粮食安全都是一个重大问题, 关系到人类的生存与发展, 关系到世界的和谐与稳定。

国家审计是国家治理的重要组成部分, 国家审计无疑要在国家经济安全中发挥重要作用, 维护国家经济安全是国家审计的现实目标。《审计法》第二条:“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支, 国有的金融机构和企业事业组织的财务收支, 以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支, 依照本法规定接受审计监督。”法律赋予国家审计职责, 在国家审计监督的制度安排中, 在财政支农资金审计中理应将粮食安全放至重要地位。

二、粮食安全现状及其影响因素分析

美国前国务卿基辛格说过, 谁控制了石油, 谁就控制了所有国家;谁控制了粮食, 谁就控制了人类。因此, 粮食生产在中国绝对是天大的事, 它不仅关系到13亿中国人的肚子, 还关系到中华民族的生死存亡!所以, 我们不仅要保护好耕地, 更要耕种好土地。我国作为拥有世界最多人口的国家, 既是农业大国、粮食生产大国, 也是粮食消费大国。随着工业化、城镇化发展, 粮食消费需求呈刚性增长, 耕地减少、复垦地亩产量较低、种粮成本增高等因素, 对粮食生产的约束日益突出, 使我国的粮食安全问题面临挑战。

(一) 耕地及播种面积减少, 直接影响粮食总产量

1. 耕地面积的减少。

耕地是指种植各种农作物的土地, 它是人类所需食物的主要源泉, 是农业生产发展的重要物质基础。耕地包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主的有零星果树、桑树或其他树木的土地;耕种三年以上的滩地和海涂, 耕地中包括南方宽小于1.0米, 北方宽小于2.0米的沟、渠、路和田埂。国土资源部2007年4月12日公布了2006年度全国土地利用变更调查结果报告, 报告显示, 截至2006年10月3日, 全国耕地面积为1.218亿hm2, 比上年度末净减少30.68万hm2。截至2009年底, 我国耕地总数为18.26亿亩, 已接近18亿亩的红线。人均耕地更是不足1.5亩, 不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4, 只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。而且有些地方耕地面积竟然有“两本账”:一本是农业部门掌握的农户承包土地面积, 俗称“计税面积”;另一本是国土资源部门测绘数据, 两者相差甚大。

2. 粮食播种面积下降。

从1952年到2003年粮食播种面积呈下降趋势, 1998年以后播种面积更是出现急剧下降, 2000年至2003年的四年中, 全国共减少农田13580万亩, 2007年粮食种植面积刚刚恢复到15.83亿亩, 与2003年的14.91亿亩相比, 增加了0.92亿亩, 但仍低于16亿亩的安全警戒线。2011年全国粮食播种面积略有增加, 将达到11028万公顷, 比上年增加40万公顷。粮食播种面积下降快的主要原因之一是:非农建设占用耕地。1997年—2003年7年间, 各种非农建设用地达到132.6万hm2, 2003年我国开发区所占面积22.27万hm2, 甚至超过了全部城市的面积, 严重动摇了粮食生产的基础。特别是开发区的恶性扩张, 占用了大量的耕地。

(二) 土地开发整理的新增耕地, 亩产量较低

土地开发整理是指国家对土地进行计划补充耕地量和耕地保有量的具体安排。中华人民共和国《土地管理法》 (1999年1月1日执行) 第四十一条提出:“国家鼓励土地整理。县、乡 (镇) 人民政府应当组织农村集体经济组织, 按照土地利用总体规划, 对田、水、路、林、村综合整治, 提高耕地质量, 增加有效耕地面积, 改善农业生产条件和生态环境”。这是我国首次在法律文件上提出“土地整理”一词。然而, 审计发现:有的土地开发整理项目缺乏调查论证、科学规划;有的项目看似完成了土地整理开发, 但水利设施、道路系统等并未跟上;有些新整理复垦的荒地、荒岛和整理开发的废弃地、滩涂等, 不仅在环境保护及经济可持续发展方面需进一步论证, 而且土地复垦、开发整理的新增耕地, 亩产较低, 这是国家粮食方面非常值得特别重视的问题。

(三) 种粮成本高效益低, 影响农民种粮的积极性

在财政支农资金审计调查中发现, 农资成本增长较快、粮食价格上涨缓慢、经济作物收益高等因素影响了农民种粮的积极性。

一是农业补贴未能弥补种粮成本的上涨缺口。审计抽查某市、区的111户种植水稻、小麦的农户, 发现近年来, 种植水稻和小麦所需的种子、农药、化肥与复合肥四项主要农资成本分别上涨, 尤其是农资价格上涨更是迅猛, 国家虽然加大了水稻直补、农资增支综合补贴等粮食补贴力度, 但仍不能弥补农资价格的上涨。此外, 柴油价格上涨等因素也增加了农业机械的使用成本。

二是种植经济作物比种粮收益高。对某市、区审计调查:种植花卉的亩均净收益约为该区粮食亩均净收益的8倍, 因此, 部分粮田被流转为种植经济作物, 未能刺激粮食生产。

(四) 支农政策设计与政策执行存在差异, 影响粮食安全

近年来, 我国采取了一系列惠农政策, 不断对粮食生产实施宏观调控。2004年政府重新将中央“一号文件”恢复到农业问题, 对种粮农民实施粮食直补, 2005年免缴农业税, 2006年实施粮食最低收购价并在粮食直补基础上对种粮农民实施农资综合直补政策, 2008年提高了农资综合直补标准并扩大了补贴范围。应该说粮食直补、良种补贴、农资综合补贴等直补政策导向无疑对粮食种植产生正向激励, 在调动农民种粮的积极性、维护粮食安全的方面发挥了重要作用。

然而, 在审计工作中我们发现, 国家的粮食直补政策在实施及预算资金安排方面还存在不足。例如:种粮补贴变为种地补贴。换句话说:只要种地 (不一定是粮食) 就有补贴, 而且不论种粮产量如何均有补贴。审计抽查某省三个地级市发现, 三市当前均按照计税面积发放粮食直补, 造成种粮与不种粮的农民都获得粮食补贴, 进一步降低了种粮的比较效益。2009年, 刘家义审计长向全国人大提交的《国务院关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露:通过对18个省区市种粮农民粮食直接补贴、农业生产资料综合补贴、农作物良种补贴和农业机械购置补贴等四项补贴资金管理使用情况的审计调查发现, 2008年, 有27个县的320.1万亩非种粮或非耕种土地享受补贴2.3亿元, 有24个县的569.9万亩已种粮土地应得未得种粮补贴3.9亿元。

三、基于粮食安全的财政审计关注点

纵观近三年来的财政支农资金、土地专项资金及与农业有关的其他审计项目, 不难发现, 审计机关的审计重点及主要关注点仍集中于“资金”、“项目”二条线, 例如:变相减免土地出让收入、未足额征收耕地开垦费、超规定发放农业补贴等资金方面的问题;土地开发整理项目延期施工、违规招投标、项目重复申报等项目方面问题。在维护经济安全的审计目标及现实要求下, 我们认为, 财政支农资金审计的重点应在资金及项目的真实性、合规性的基础上提升目标、转变重点。

(一) 以粮食安全为目标, 用“免疫系统论”指导审计实践

“免疫系统论”寓意了审计的保护、清除、修补、预警四大功能。按照“免疫系统”理论, 审计机关不仅要强化财政支农资金的审计监督, 以“资金”为主线, 当好“经济卫士”, 而且要通过独立行使审计监督权, 加强“疾病预防”的审计功能, 保证国家各项政策能够有效实施, 维护国家经济安全。在新的历史时期, 财政支农资金的审计重点应从关注资金拨付与使用转向维护国家粮食安全;审计方式应变事后监督为事中监督、事前预防;审计目标应从真实性、合规性审计提升到安全性、效益性的评价;审计方法应从账项基础审计拓展到“宏观着眼、微观入手”的宏观层面的风险分析。总之, 充分认识“免疫系统”的审计内涵与作用, 用免疫系统观指导并付诸于审计实践。

(二) 关注土地资源安全, 增加审计调查与跟踪审计项目

国家审计作为经济社会的“免疫系统”, 能够最早地感受到病害侵蚀的风险, 更早地揭示病害侵蚀带来的危害, 更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害。“免疫系统”的角色定位标志着国家审计有了全新的内涵和更高的追求。因此, 根据“免疫系统”理论, 维护国家经济安全、粮食安全、国家利益成为审计机关的首要任务。

在具体的财政支农资金审计方面, 除关注资金流以外, 应关注农业结构调整、土地开发整理、建设用地“占补平衡”等土地资源安全, 增加审计调查与跟踪审计。如审计署2010年第6号审计调查结果公告:“有119个土地开发整理项目通过编造虚假竣工验收资料、人为改变地类和数据等手段, 虚报新增耕地1.35万亩”, “有13个土地开发整理项目在开发整理尚未达标的情况下, 上报新增耕地2.93万亩”, “有9个建设用地项目多占少补耕地4294.45亩”。可见, 在经济发展的利益冲突中, 土地资源问题值得重点检查与关注。通过专项审计调查, 从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层, 进行深层次的全面分析、揭示和反映, 使国家审计在维护我国粮食安全方面发挥积极的重要作用。

(三) 关注土地资源产出效能, 审计监管与审计服务并举

在审计监督耕地占补平衡、确保补充耕地数量的同时, 要积极参与增补耕地的质量评估或者说产能评估, 促进补充耕地质量的提高。

从统计数据上看, 根据国土资源部统计公告:2010年新增农用地面积38.35万公顷, 新增耕地面积37.37万公顷。然而复垦土地的产量、效益如何, 与原粮田的亩产差异多少等应作深入的调查与调研, 不能简单看耕地面积的增加。审计工作应及时发现影响粮食安全的风险, 尽早关注危及和影响粮食安全的各种因素, 揭示并坚决制止违法违规占用耕地行为, 确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低, 及时建议政府、国土资源部或相应的权力机关, 运用各种政治资源、经济资源、社会资源, 保护国家粮食安全, 将审计关口前移, 充分发挥审计预警、预防的作用。

(四) 关注粮食补贴政策的执行力与有效性, 从政策层面提出建设性意见

“无农不稳, 无粮则乱”, 要保障粮食安全, 目前重要的手段之一是调动农民种粮的积极性, 农业政策对粮食产量有着重要影响。然而, 政策制定的初衷与政策的执行落实存在差异, 政策实施与否、实施效果如何, 应成为审计调查的关注点。

过去我们常常关注是否存在补贴范围过宽超范围补贴、补贴标准过低、补贴方式不规范等问题, 今后还要通过财政支农资金审计及审计调查, 关注粮食补贴政策效率与效果。关注资金分配上是否存在测算因素不合理、分配办法偏离政策目标、制度设计的初衷及预期效果难以实现等问题。积极分析评价有关政策目标的实现程度、难度、效果, 从粮食直补政策的管理机制和制度层面深入剖析产生问题的原因, 提出进一步完善农业直补政策、优化直补管理机制、规范直补资金使用的意见和建议。

(五) 关注财政支农资金的效益性, 积极开展农业绩效审计

通过审计鉴证, 为信息使用者提供真实数据及信息是审计的最基本的职能之一。在此基础上, 按照《审计署2008至2012年审计工作发展规划》, 至2012年所有的项目都要符合绩效审计的要求, 财政支农资金也要积极开展绩效审计。

自2008年以来, 审计署已开展了“40个地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查”等, 今后还可以开展独立或结合型绩效审计, 对一段时期内的粮食产量、粮食需求量及粮食消费的趋势等进行专项调查, 为确保我国的粮食安全、为宏观决策提供真实数据及相关信息。

参考文献

[1]李建.“免疫系统”理论是审计的科学发展观 (N) .中国审计报, 2009-2-4.

财政支农资金问题 篇9

财政支农资金是指各级政府用于发展农业和农村经济的专项资金。从资金投向讲, 它不仅包括财政对农民的各种直接补贴, 如种粮农民直补、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴等, 还包括财政对农村基础设施和直接改善农村生产生活条件的投入, 如农村公路建设、农业综合开发、农田水利基本建设、农村清洁能源工程、农村改厕工程等, 以及财政对农村公益事业的投入, 如新型农村合作医疗、关爱工程、农村义务教育等。从资金来源讲, 它不仅包括中央、省级财政补助资金, 还包括市、区财政配套资金, 以及农民、企业为项目自筹资金。

对于财政支农资金的规模及结构, 据某区的全部政府性资金审计调查显示, 2010年、2011年、2012年该区用于“三农”支出的财政性资金分别为10.7亿、10.9亿元、12.7亿元, 占当年全部政府性资金支出的57.3%、59.3%、59.0%。2012年某区“三农”支出中直接用于农业生产发展的各类支农专项资金达3.3亿元, 占支农支出的27%, 比上年增长39.6%。按资金投向分, 用于农业产业化、特色农业、农技推广等农业产业结构调整类资金5000万元, 占15.2%;用于农民饮用水、农村能源、村庄整治等新农村建设类资金7340万元, 占22.2%;用于农田水利、土地整理、耕地保护等农业土地开发保护类资金20660万元, 占62.6%。

二、区级支农项目和资金管理的主要问题

(一) 项目多头申报, 资金源头分散, 不利做大做强

由于项目申报实行条条管理, 加之相关部门职能设置重叠, 容易导致项目申报重复、交叉。近几年实施的土地整理、土地开发、中低产田改造、低丘红壤改造、沃土工程、农田水利建设等土地综合治理项目, 建设内容、建设范围、实施手段等相似度较高, 项目涉及国土、农业、农开、水利等多个主管部门, 由于各主管部门掌握的项目政策要求不统一, 加上信息沟通不流畅, 导致各部门在项目选择、资金投向上很难协调, 容易出现项目申报的各自为政、重复交叉, 其结果是大事办不好, 小事重复做。

(二) 项目点多面广, 资金使用分散, 难以形成合力

由于区级支农资金投入渠道分散, 在总体上说有四种之多, 加之项目资金分配权实质由各部门掌控, 容易导致资金分配的盲目性和随意性, 资金补助撒糊椒面现象比较严重。如某家水果专业合作社, 三年累计接受11家单位31笔财政补助资金, 累计金额140万元。财政补助资金点多面广、资金分散, 不仅难以使财政资金“扶优扶强”、发挥合力, 也容易降低政策扶持效果。

(三) 分配层次过多, 资金链条过长, 影响资金安全

目前, 在项目资金的拨付管理上, 仍存在二次分配、二次转拨的情况。如近几年实施的低收入农户下山脱贫奔小康工程, 专项资金由区财政扶贫专户拨入各乡镇, 再由乡镇转拨受益农户, 个别乡镇无视财经纪律, 出现套取挪用专项资金的违规行为。农业部门主管的农村沼气、畜禽养殖、动物防疫专项资金, 均存在二次、甚至是三次转拨的状况。专项资金的层层转拨, 延长了资金运行的链条, 势必造成财政资金在各环节上的滞留, 造成财政资金使用效率的低下。

(四) 重项目申报, 轻项目管理, 弱化项目成效

部门支农项目在项目资金到位后, 可能会因项目规划论证不够到位, 使项目实施缺乏可行性;或因地方配套资金、自筹资金未能完全落实, 影响项目建设进度。部分项目在实施完毕后, 也因后续管护措施不到位, 不能充分发挥应有的经济效益和社会效益。如在千万农民饮用水专项审计调查发现, 个别乡镇因急于争取项目资金, 在未充分考虑各村水源条件的情况下就仓促申报立项, 导致项目不能如期实施, 造成专项资金的闲置, 影响资金使用绩效。

三、整合区级财政支农资金的对策建议

面对如上所言的各方面问题, 应该在坚持“统一领导, 协同合作;规划先行, 整合申报;集中财力, 突出重点;用途不变, 统筹使用;加强监管, 绩效评价”原则的基础上, 从机构、规划、财力、项目监管等方面系统联动, 携手推进财政支农资金的优化整合。

(一) 建立组织机构, 为支农资金整合提供组织保障

建议成立由区政府主要领导任组长, 区政府、区财政以及各涉农相关部门主要负责人为成员的项目资金整合工作领导小组, 并成立领导小组办公室, 负责项目资金整合工作的规划制定、组织实施、项目审查及协调管理工作。同时建立领导小组成员单位主要负责人联席会议制度, 定期或不定期研究项目整合方案, 调度项目实施情况。

(二) 坚持规划先行, 围绕规划整合申报项目

责任部门应编制项目规划, 建立项目库, 明确项目申报、审核程序。各涉农部门应围绕农业发展规划选择确实项目类型、项目名称, 并报支农资金整合工作领导小组审定。领导小组办公室要建立支农资金项目库, 各部门申报的项目要按照集中建设项目、集中建设地点和集中资金投入的要求, 从项目库中择优选择, 报经领导小组审核把关后, 再由主管部门按程序和上级有关规定申报。同时, 要将已申报项目的名称、投资规模、预期效益等进行张榜公布, 接受社会监督, 防止项目申报中的弄虚作假行为。

(三) 集中财力、突出重点, 围绕项目整合资金

基于资金分散的严重问题, 各地政府相关部门应该在对本地情况进行系统调研的基础上, 选择最先最急需的重点领域, 以此为目标集中财力, 发挥资金整合合理形成的规模效益。比如某年2009年确定的重点是推进柑桔产业结构调整、柑桔品质提升、发展城郊型特色效益农业、农业基础设施建设、农业产业化发展、低收入农户奔小康等六大工程实施。因此, 支农资金整合应紧密结合六大工程, 整合不同部门掌管的不同类型资金, 集中有限财力, 做到投资一项, 见效一块。

(四) 先易后难、做好试点, 以点带面推进资金整合

财政支农资金整合范围, 除直接用于抚贫救济、补贴农民个人、特定防灾抗灾、农业保险补贴等特定用途资金之外, 其他财政支农资金都应稳步纳入支农资金整合的范围。整合按照“渠道不乱、用途不变、各司其职、各负其责、各记其功”的要求, 明确项目资金的管理部门不变、资金性质不变, 充分调动各部门整合项目资金的积极性和主动性。整合方式上, 应按先易后难的顺序稳妥推进, 主要采取以项目统筹安排带动资金整合。整合项目选择上, 应选择部分易于操作的紧密型项目, 如土地开发治理、柑桔产业升级转型等项目。在整合措施上, 通过制定项目规划和资金整合方案, 将不同部门管理的相关资金按各自的性质实行拼盘, 集中投入使用。

(五) 强化项目监督管理, 提高整合效益

财政支农资金问题 篇10

1 存在的主要问题

1.1 政府财政支农资金支出总量不足

近年来, 尽管市政府对养殖业支农资金投入的增长幅度较大, 但与该市的养殖业发展形势相比, 仍显得总量不足。2005～2007年, 养殖业总产值占大农业的比重近40%, 而在这三年中投入到养殖业的支农资金占大农业的比重年均不足6%。相对于基础比较薄弱的养殖业来说, 要想达到该市政府提出的“十一五”期间养殖业总产值占大农业比重50%的目标, 目前的政府财政支持养殖业的资金支出总量显得严重不足。

1.2 部门之间协调不够, 存在重复立项

在现行管理体制下市级的水产畜牧、科技和扶贫等主管部门分别掌握着部分养殖业支农资金, 相应地也掌握着这部分资金的立项审批权。项目申报单位向不同的主管部门多头申报项目, 由于主管部门之间彼此不通信息, 造成同一项目多头立项, 项目单位用各部门投入的资金建设同一内容的项目, 导致部分资金重复使用。如2007年某市科技局和水产畜牧主管局分别在畜牧业循环经济方面立项实施内容相同的项目;又如在支持养殖小区建设时, 扶贫和水产畜牧单位均对同一小区建设进行扶持。

1.3 部分立项审批不严, 出现以旧顶新或不符规定使用的现象

主要表现在养殖业主管部门对所申报的项目缺乏实地考察和认真论证, 立项审批不严, 以致出现个别项目以旧顶新或用作不符规定的用途, 影响了资金使用效益。如某市历年实施的牛改和优良牧草推广项目, 曾以某些项目旧示范点替代新示范点进行重复建设。

1.4 资金来源渠道分散, 无偿使用资金投入过多

县 (区) 的部分项目资金来源于不同的主管部门, 尤其是对于那些重复立项的项目。由于各主管部门之间疏于勾通, 在检查验收时均认为已完成了本部门所立项目的建设任务。此外, 省级主管部门直接向县级单位拨付了部分项目资金, 市级主管部门不了解这部分资金的投入情况, 而省级主管部门对其下拨的资金也往往疏于监督, 资金使用和项目的实施在很大程度上取决于项目管理人员的自觉程度, 使项目管理缺乏制约, 造成资金安全程度降低。近年来, 由于某市财政年度安排的养殖业支农资金有限, 主管部门对资金投入过于分散, 必然影响其规模效应的发挥。到目前为止, 某市对养殖业的支持资金基本上都是无偿使用, 没有从拓宽农村发展思路、提高养殖业综合生产能力上做文章。长期、过多的无偿资金投入使用, 严重制约资金效益的发挥。

1.5 跟踪管理监督环节薄弱

由于养殖业支农资金涉及到横向和纵向的水产畜牧、科技以及扶贫等多个部门, 投资渠道广, 市级水产畜牧主管部门往往难以弄清项目资金的来源, 查清资金的数额多少, 掌握资金的及时使用情况及违规使用的比例多少等等, 不便于对资金实行动态跟踪管理。

2 发展对策

2.1 增加资金投人总量和相对规模, 形成资金稳定增长机制

养殖业是“三农”的基础产业, 同时也是弱质产业, 对养殖业进行支持和保护是政府的重要责任。各级政府应切实贯彻执行《农业法》的规定, 不断增加对农业的投入, 确保对农业投人的增长幅度高于财政收人的增长幅度。贯彻落实《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见》 (国发[2007]4号) 的有关规定, 坚持“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针, 增加养殖业财政支农资金总量, 提高其在财政总支出中的比重, 形成养殖业支农资金的稳定增长机制。

2.2 调整和优化资金支出结构, 增强养殖业的综合生产能力

对养殖业的财政支持要有利于实现可持续发展, 因此, 资金的支出结构应以此为目标加以调整和优化。主要在以下几个方面:一是提高可增加农民直接受益的资金投入比重, 如在良种以及养殖产品等方面对农民实行的直接补贴, 应进一步加大补贴力度;二是加大对养殖业基础设施建设的财政投入力度;三是通过加大对龙头企业的培育推进产业化建设;四是加大养殖业科技投入, 包括大力支持养殖业基础科学研究以及实用科学成果推广、转化、应用等。

2.3 优化资金运行方式, 扩大资金使用效益

一是建立资金统筹安排机制, 推进养殖业支农资金整合。各级财政支农资金和部门之间支农资金进行整合使用, 发挥整体效益和乘数效益, 避免出现重复立项、资金过散等不良使用局面。二是推进财政支农与政策性金融、商业性金融的结合, 充分发挥财政资金的引导作用, 通过财政贴息政策, 加大政策性金融支农力度, 增加支持农业和农村发展的中长期贷款, 吸引社会资金, 加大对农业的投入。三是有选择性地逐步提高有偿资金的使用比例, 回收有偿资金进一步滚动发展。

2.4 完善资金的管理体制

财政支农资金问题 篇11

一、铜仁市财政支农资金管理的主要做法

（一）以制度建设为基础，财政支农资金管理办法逐步完善。按照“先建制度、后分资金，先规范、后运作”的要求，铜仁市全面清理、完善了现有各项支农资金管理办法，对已有的专项资金管理办法视情况变化进行适时修订和完善；对性质相同、扶持对象及用途相近的专项资金，尝试按类制定资金管理办法。近年来，先后出台了《铜仁市财政专项扶贫项目资金管理办法》、《铜仁市财政资金支出绩效考评办法》、《铜仁市关于加强涉农资金监督管理的实施意见》等办法，逐步建立起科学合理、覆盖全面的财政支农资金管理制度体系，为提高支农资金使用效益提供了制度保障。

（二）以资金分配使用为突破点，支农资金支付改革不断推进。一是坚持项目竞争立项制。近年来，铜仁市积极参加贵州省财政厅组织的农业财政资金项目的竞争立项，2011—2013年通过竞争立项，全市争取中央现代农业茶产业项目、小型农田水利重点项目、精品水果项目、农业综合开发等项目44个，资金总额45791.4万元。二是坚持资金分配因素法。在资金分配中，除了将各区（县）国土面积、财力状况、森林覆盖率、地域人口及现代高效农业示范园区建设的实际需求作为项目资金考虑因素外，还将各区（县）贫困人口、少数民族人口、地表起伏度等因素，结合支农资金管理优劣来切块分配资金。三是加强涉农项目库建设和管理。初步建立了铜仁市现代农业生产发展资金项目库，将市县两级财政支农项目纳入项目库管理。所有区（县）项目均从项目库中择优选择，备选项目当年未选择的，列入下年度重点必选项目，并以此为平台，加强项目基础资料管理，逐步建立项目建设相关数据、影像资料的搜集、整理和保管制度。同时，严格执行财政支农专项资金项目标准文本申报制度、专家评审制度和项目立项公示、公告制度，提高财政资金分配和项目立项的公正性、公开性、公平性。四是国库集中支付制度改革顺利完成。实现了会计集中核算向财政国库集中支付的平稳过渡，全市十个区县及市直119个单位全面实行了国库集中支付制度改革，实现了“收入一个进口，支出一个出口”，减少拨付环节，加快拨付进度，有效提高了资金使用效益。

（三）以资金管理为切入点，财政支农资金整合规模逐步扩大。一是涉农资金管理报告制度逐步完善。按照“统筹规划、统一分配、分级管理、及时拨付、专款专用”要求，采用报账制日常管理方式，建立专户，专账管理，封闭运行。实行备案逐月报告制度，市直各涉农部门、各区（县）逐月向市纪委、市财政局报送涉农资金和项目的动态情况，实行微机备案。各区（县）涉农部门和各乡镇逐月向同级和上级纪委报告备案管理情况。二是财政支农资金整合规模不断拓宽。由原先的财政部门农业专项资金和涉农部门资金的简单捆绑，发展到现在以上级资金为基础、地方配套资金为辅助、引导金融信贷、结合企业资金、撬动社会资金的新方式。通过创新整合方式，扩大了“三农”资金投入总量，2011—2013年，全市整合财政支农资金总量415981.85万元，整合比达到1∶3.74，在全省极为少见。三是财政支农资金绩效评价工作扎实推进。2011年以来，铜仁市将财政支农资金绩效评价作为财政资金管理的突破口，将年度财政预算安排的财政支农项目和群众普遍关注的涉农项目纳入了全市财政绩效评价范围，涉及部门项目58个、支农项目243个、财政资金总额182306.25万元，绩效评价内容涵盖了医疗、教育、农业等涉农方面。同时，注重绩效评价结果的实际运用，坚持以绩效结果为导向的资金分配机制，将考评结果作为项目单位改进管理、申报项目资格、资金分配、部门预算挂钩、奖优罚劣和实施行政问责制的重要依据，实现“问责”与“问效”有机结合，增强了绩效评价的约束力。并将绩效评价的支农项目列入人大代表视察的主要内容之一，每年向人大常务会报告年度支农项目绩效评价开展情况，主动接受人大代表评议和社会监督。

（四）以资金监督为落实点，财政支农资金使用效益不断提高。一是强化涉农资金使用信息公开。率先在全省完成财政信息大平台建设，将所有资金纳入大平台分析监控系统管理，真正实现财政资金监控动态化、即时化和高效化。实行市、县、乡、村“四级公开”，将项目资金的名称、来源、数量、项目安排等情况，按照工程项目建设、资金或物资发放两大类别的具体要求，列出清单，通过网站、广播、电视、报纸、政务公开栏、村务公开栏、墙报、公示牌等方式向群众公开，确保涉农资金在“阳光”下运行。在增加涉农项目资金透明度的同时，有的县还专门聘请群众代表担任监督员，加强涉农项目资金监管。目前，全市涉农专项资金和项目建设情况公开率已达98%，保障了群众的知情权，拓宽了社会监督面。二是强化涉农资金监督检查。财政部门每年会同农口相关部门对上年的水利、扶贫、农业等100多项涉农专项资金进行检查，及时纠正涉农资金使用中违规行为，并根据检查结果，对有不良记录的县区和市级部门，以及出现违规违纪使用财政支农资金的各类经济主体，在安排支农项目补助资金时予以适度调控。推行“回查回访”，市、区（县）定期或不定期组织暗访组进村入户上门了解农户的家庭、住房、人员、收入和生活水平现状及家庭人员就业、入学情况，确保涉农补助资金真正发放到困难群众手中。三是强化支农项目前置预审。针对政府投资涉农项目预算过大、资金浪费的问题，实行项目前置预审制，聘请省、市20名具有水利设计、审计等专业特长的专家组成市级重大建设项目专家评审库，组织专家对财政投资的重大涉农项目，特别是对一些民生工程项目的支出预算实行事前评估，项目评审后再进行招投标，以达到实现优化设计、核减工程成本、防止高估冒算和控制投资规模的目的。同时，加强对超概预算的责任追究，有效地防范了资金投资损失。四是强化违规行为纪律查处。在涉农资金使用监管过程中，把农村危房改造、农村饮水安全、农村低保、农村合作医疗、退耕还林等10多项涉农专项资金列入审计重点。出台了《涉农专项资金监督管理责任追究暂行办法》、《铜仁市财政监督检查结果跟踪落实办法（试行）》，使涉农资金在监督管理上有据可依、有规可循，并且在执行中始终坚持处理事和处理人相结合、内部通报和公开曝光相结合、组织处理与纪律处分相结合、行政处罚与刑事惩罚相结合，坚决查处贪污、挤占和挪用财政涉农资金的违法违纪行为。近三年来，全市共查处涉农专项资金违纪违规案件81件，涉及93人，党政纪处分89人，涉及资金704万元，挽回经济损失672万元。

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二、铜仁市财政支农资金管理面临的问题

虽然铜仁市在加强财政支农资金管理方面取得了一些成效，但通过这次调查，发现财政支农资金在使用管理等方面还存在一些突出问题。

（一）经济发展水平低，财政支农资金投入不足。一是经济总量小。铜仁市国土面积和人口占全省十分之一左右，但地区生产总值仅占全省经济总量的6.25%，排列全省倒数第三位，财政总收入77.41亿元，仅占全省财政总收入的4.03%，排列全省第8位。二是财政收支水平低。2013年，全市人均公共财政预算收入1049元，人均公共财政预算支出5530元，自身财政保障能力很弱，收支矛盾十分突出。三是财政投入较少。虽然近年来全市财政用于“三农”的投入数量不断增加，但年度间不均衡，财政支农支出占总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊，2013年市县两级财政用于“三农”的投入为34.87亿元，“三农”支出占比仅为14.78%。

（二）项目配套资金需求大，县级匹配资金难以落实。近年来，中央、省下达到区（县）的大部分支农资金项目，一般都要求市、县按一定比例进行财政资金配套，仅每年的支农项目配套资金额度就高达16250万元。作为武陵山贫困连片地区，全市十个区县财政都是“吃饭财政”，县乡财政的支农能力有名无实，多数项目配套资金无法足额、及时拨付到位，造成项目建设资金存有缺口，严重影响了中央、省级涉农项目工程的进度和质量，致使一些建设项目成了“半拉子”工程。

（三）条块分割协调难，支农资金使用分散。在现行管理体制下，财政支农资金投入渠道较多，以部门切块为主，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，支农资金安排往往存在“撒胡椒面”现象。目前最突出的是发改委、科技、财政和农口各部门之间，以及各部门内部机构之间的财政支农资金，在分配上还没有形成有效的协调机制和完善的沟通机制，基本上是各自为战，项目审核缺乏总体规划和通盘考虑，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重，造成财政资金的大量浪费。

（四）监督机制不健全，资金监管水平低。政府涉农部门多，支农资金安排的渠道和项目种类多，受财政支农资金使用范围广、层级复杂等诸多因素影响，形成了市县两级对支农资金监督乏力，监管难到位，导致资金使用效率偏低。在资金拨付上，不同来源地资金拨付渠道和方式不一，造成了项目资金管理上难以规范。实际工作中“重争取，轻监管”的现象还不同程度存在，支农资金使用质量不高。

三、创新财政支农资金管理模式的建议

（一）建立财政支农资金投入稳定增长机制。首先是建立财政对“三农”投入的增长机制。将财政支农资金列入年度各级财政预算，不断加大财政支农力度。压缩行政事业“三公”经费支出，树立过紧日子思想，逐步提高新增支出中用于农业农村的比重，形成稳定的财政支农资金投入机制。其次是建立涉农信贷资金融资机制。发挥财政资金的杠杆、引导作用，积极吸引信贷资金和国际金融组织优惠贷款投入“三农”建设；以财政信用为主体，积极争取政策性银行信贷投入，解决农村基础设施建设和农村二、三产业发展的资金需求；支持农村信用担保体系建设，解决农村贷款融资难的问题；继续支持农村信用社改革，不断壮大农村信用社实力，使其在“三农”建设中发挥重大作用。加快实现农村地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。再次是建立招商引资投入机制。进一步强化和规范招商引资工作，营造更为宽松的投资环境，鼓励投资商调整投资结构和方向，积极引导投资商投身于“三农”建设，提高外商在农业和农村的投资比重。最后是建立财政激励引导机制。积极发挥农民在“三农”建设中的投入作用，灵活运用财政补助、贴息、担保、投资参股、以物代资、先建后补、奖补结合等扶持方式，引导和激励农民开展“三农”建设；积极发挥财政资金“四两拨千斤”示范和带动作用，引导工商资本、民营企业和其他各类社会资本参与对“三农”建设的投入，鼓励社会力量进入农村发展社会事业，促进经济增长，逐步建立起以财政投入为引导的激励机制。

（二）加大支农资金整合力度。一是建立支农资金整合协调机制。强化对支农资金整合工作的组织领导，由政府牵头，成立由发改、财政、农业、水利、扶贫等部门组成的支农资金整合协调小组，明确各自职责，明确支农资金整合资金数额和范围，协调解决支农资金整合工作中出现的问题。二是合理归并支农资金。除救灾资金和特殊用途资金外，重新确定支农投资分类，从农业增效和农业发展的长远考虑，逐步将现有各项农业财政专项资金按性质归并为农业生产、管理服务、灾害救助、生态环境、农村生活和农民收入五大类。对现有的农业财政专项资金进行科学分类，属于相同性质的资金都可以进行整合。三是逐步破除现存的支农资金条块分割管理体制，对属于同一事项、相同建设内容、不同资金来源的项目，按照统一规划，在不改变资金管理渠道和使用方向的前提下，实现资金捆绑打包、拼盘使用，集中财力办大事，提高财政支农资金的“集合效应”。四是推进政府购买公共服务。启动政府购买公共服务外包，充分吸引社会组织或机构、民间资金对广大群众关注的公共文化、公共卫生、社会保障、教育等涉农项目提供公共服务。五是引进现代管理方法和理念，编制科学、合理的支农资金整合规划，建立规范的支农项目库。六是建立整合考核机制。将项目效益、资金效益、带动作用等情况纳入项目整合单位年度考核内容，年终统计出结果在电视上公示，接受群众质疑和监督。

（三）建立财政支农资金绩效评价制度。一是建立科学的财政支农资金绩效评价指标。围绕项目立项的合理性、科学性，资金使用管理的效率性、效益性，项目竣工后的经济和社会效益等方面设定定量、定性指标，努力实现财政支农资金绩效评价的制度化和规范化。二是公开绩效评价结果。支农项目绩效评价后，绩效评价结果报告同级政府，政府部门通过规范途径和程序将支农项目绩效评价结果及时向人大报告，接受人大监督与指导。财政部门按照政府信息公开有关规定，经同级政府批准后，通过适当方式公开财政支出项目绩效评价结果，接受社会公众评判。三是注重绩效评价结果的运用。由项目主管单位和财政、审计、监察等部门联合成立项目绩效考评小组，在项目完成后，及时组织有关专家或委托中介机构进行绩效评价，将考核评价结果作为政府以后年度项目立项和预算安排以及干部考核、任免的重要参与依据。四是健全责任追究机制。强化部门预算编制和执行的主体责任，对导致财政资金配置和执行绩效未达到预期目标或规定标准的预算部门及其责任人员，要实行绩效问责。

（四）健全财政支农资金监管机制。一是完善财政支农资金监管体制机制。财政部门要结合财政管理现状和农业专项资金特点，确定重点农业专项资金，将重点专项资金划分为特定用途专项资金、经常性专项资金和建设性专项资金三大类，并对各类资金提出相应的监管意见，逐项建立健全具体管理办法。二是建立日常监督检查工作机制。财政部门要对资金的拨付实行实地动态监控，对去向不明的资金实行彻查。每年应联合项目主管部门对每个专项开展自查，把事前审核、事中控制和事后检查有机结合起来。在县乡级财政自查基础上，市级监察、审计、财政等部门要联合对支农资金使用进行重点监督检查和抽查，坚持常态化审计和监督，有针对性地追踪问效、问责。三是实行财政投资项目前置预审和政府采购。对财政投入一定资金规模的支农项目，政府组织专家或委托社会中介项目评审机构对单位提交的支农项目概算进行评审，审减不合理事项，防止项目概算过大过高。对符合政府采购目录的工程类等支农项目，要严格执行招投标和政府采购程序，禁止项目招投标和工程政府采购中的违规操作和徇私舞弊行为，严格工程监理和合同管理。四是严格执行县级报账制。全面实行农业专项项目资金专人管理、单独设账、独立核算和专户专储，推行“一折通”，按县级报账制要求进一步规范支农专项报账程序、手续和完备报账资料，项目完成后必须进行财务决算审计，堵塞资金监管的制度漏洞，增强干部的责任意识。五是坚持财政信息公开。在发挥社会监督作用的同时，以信息化管理为载体，将支农资金分配、使用情况全程纳入信息系统管理，通过政府网站、社会公示、新闻媒体等形式公开支农资金使用管理信息，接受社会公众的监督。六是强化工作问责。对支农资金管理使用过程中的严重违纪违规现象要从严从重坚决查处，并追究责任人的责任；对自查不严、走过场的要给予处罚；对检查人员和考评人员在工作中不负责敷衍了事的，要追究责任，严肃处理。

（作者单位：贵州省铜仁市财政局）

责任编辑：欣闻

财政支农专项资金管理初探 篇12

关键词：财政支农,专项资金,管理

一、财政支农专项资金管理中存在的问题

从近年来财政部门、审计部门对财政支农专项资金的检查、审计反映的情况来看, 财政支农专项资金的使用管理总的情况是比较好的, 但也存在不少问题。

(一) 资金到位不及时, 支出进度缓慢, 项目单位存在挤占、挪用专项资金现象。

(二) 以虚假项目、虚假支出等骗取财政资金, 财务核算不规范, 会计管理工作薄弱。

(三) 各级财政部门和主管部门缺乏财政支农项目的基本统计信息, 对项目实施和资金使用情况难以进行及时有效的反馈、评估。

(四) 项目实施管理缺乏严格的责任制。由于政府财政支农资金大部分是无偿投入的, 所以项目建设单位对资金的使用效果缺乏应有的责任心和压力。

(五) 财政支农资金“重申报、轻管理”的现象仍然存在, 项目绩效管理尤其滞后。现在, 财政支农资金使用的成果主要通过层层上报的统计数据来反映, 缺乏全面系统的量化指标进行评价。

二、加强财政支农专项资金管理的思路和意见

(一) 抓好前期工作管理, 推行并不断完善评审工作, 提高涉农项目工作的管理水平

1. 推行财政涉农项目评审制度。

财政涉农评审制度是为适应财政支出预算管理体制改革、强化财政支农项目管理应运而生的一项资金管理制度。财政涉农项目评审就是通过评审、实地考察, 对与项目有关的技术、市场、管理、财务、经济、社会环境等方面的因素运用科学方法和技术手段进行综合分析评价, 判断项目的投资价值, 为财政支农项目科学立项决策提供依据, 同时也为财政资金规避风险, 实现项目安全运行提供保障。

2. 不断拓宽评审范围。

由于来自业务主管部门的阻力, 有相当数量的财政支农项目没有能够评审, 建议今后申请的财政专项资金项目必须经过专家评审才能最后立项。

3. 完善和改进评审方式。

在项目评审中推行现场答辩和实地考察的评估办法, 通过调研和现场考察, 掌握准确可靠的资料数据, 分析拟建项目的必要性, 技术上、财务上、经济上的可行性, 项目生产条件、产品市场供求趋势以及建设规模和产品方案等。受时间、精力、财力等各方面因素的制约, 在项目评估方法上, 不可能千篇一律, 项目评估应根据项目的特点和重要性, 采取具体、灵活、有效的评估方法。

4. 以项目库制度建设为核心, 加强项目前期工作。

为提高财政涉农项目前期工作的质量和效益, 涉农项目库的完善和充实应摆上重要位置。应选择一些开发潜力大、预期效益好、领导重视、群众积极性高的项目加入涉农项目库, 并充分发挥项目库的作用, 确保每年立项的项目均由项目库中选出。严肃立项程序, 凡是未进入项目库的项目, 一律不得上报立项。

5. 进一步完善专家库建设, 建立对专家库实行动态管理的长效机制。

要进一步扩充专家库容量和专业范围, 要有计划地选外省各领域的优秀人才纳入专家库, 逐步完善对专家管理方面的制度建设。

6. 加强队伍建设, 不断提高人员素质。

加强对工作人员的素质教育和培养, 提高工作人员业务水平, 提高本单位自有技术人员的综合素质, 通过实行一系列的鼓励学习措施, 使每个工作人员在工作中不断充实自己、在实践中完善自己, 在岗位上成才、在工作中创新, 提高财政支农工作的组织水平和管理水平。

(二) 强化项目实施中的管理, 完善事中检查、事后验收的监督机制

1. 坚持由有相应资质的专业队伍和专业人员进行工程施工, 落实好工程质量责任制。

不断创新项目管理机制, 切实推行法人负责制、工程招投标制、项目施工监理制等行之有效的管理方式。

2. 推行财政支农专项资金报账制管理。

目前通过对农业综合开发资金实行报账制管理, 取得了较好的成效。借鉴农业综合开发报账制经验, 目前多项财政支农专项资金都开始推行报账制管理, 取得了明显成效。在实施报账过程中, 需要进一步明确和细化报账程序, 完善拨款手续, 严格把好审核关。对项目未经批准并在计划下达之前开工建设的项目一律不予报账。凡是审核把关不严或未按规定手续进行报账出现严重问题的, 相应追究有关人员的责任。

3. 实行财政支农项目的内部控制制度。

财政支农项目的内部会计控制, 就是在财政支农项目的决策与实施活动中, 由会计机构或人员通过运用会计手段和方法, 对工程项目全方位和全过程进行内部控制或管理。具体工作包括项目决策控制、勘察设计与概预算控制、招投标与合同控制、施工过程控制、竣工验收与决算控制等五个环节。充分发挥财政对农业的支持和保护作用, 需要进一步深化财政改革, 切实加强财政支农专项资金的规范化管理, 不断提高财政支农资金管理水平和使用效益。

4. 加强对财政支农专项资金使用情况的监督检查, 通过检查督促规范财政资金的使用。

在源头选择对项目、安排好项目预算的同时, 要按照项目预算管理的有关要求, 加强项目的监督检查工作。在加强日常监督检查的同时, 采取抽查、专项检查、与审计、监察等部门联合检查等多种方法加强对专项资金的管理监督, 保证有限的涉农资金发挥更好的支农效益。检查项目资金是否落实到位, 支出是否合理, 严格防止资金被挪用或浪费。

5. 强化项目竣工验收管理。

财政部门要及时组织人员对完工项目进行验收, 也可委托会计事务所等中介机构进行项目审计或验收。对在项目实施中存在严重弄虚作假行为的项目单位, 取消该单位今后的项目申报资格。

(三) 研究探索建立符合实际的农牧业绩效评价机制, 对

以前年度的部分项目进行跟踪问效, 为以后年度的区域性选项和立项提供科学依据。

1. 立足现实, 制定符合实际的农牧业绩效评价办法, 合理确定评价内容和评价指标体系。

绩效评价应当包括资金、工程、效益三个方面, 但不同工程和不同地区间的效益有很大的差异性。因此, 要按照不同类型项目确定工程评价内容, 按照不同类型项目确定效益评价指标和绩效评价衡量标准, 力争做到科学、客观、公正。

2. 认真组织专家参与, 扎实有效地开展评价工作。

组织专家直接参与是搞好绩效评价的重要保证。农牧业项目绩效评价涉及农业、畜牧业、林业、水利、科技等方面的行业规范和技术质量标准, 光靠财会人员和项目管理人员开展绩效评价工作存在某种局限性, 要按照项目类型和绩效评价内容组织相关行业专家, 参照行业规范和技术质量标准评价衡量项目绩效。

3. 正确协调项目验收与绩效评价的关系, 实现绩效评价与竣工验收制度的有机结合。

竣工验收与绩效评价既有相似之处, 又各有侧重。前者侧重于检查资金和项目管理以及项目建设任务完成情况, 后者在考核工作绩效的同时, 更侧重于对项目效益的跟踪评价, 正确把握和协调二者的关系, 合理运用二者的成果, 既可以避免重复考评, 提高工作效率, 又可以使绩效评价指标和竣工验收指标有效衔接, 确保考核结果的完整性和统一性。

4. 循序渐进, 逐步扩大绩效评价试点工作范围。

按照先易后难、循序渐进的办法, 对试点项目区进行绩效评价后, 进一步扩大绩效评价的试点面和试点范围。

5. 及时反馈, 合理运用绩效评价成果。

合理运用绩效评价成果是推进绩效评价工作的有效措施, 要合理运用评价成果, 对项目管理规范、资金使用效益好的地区加大开发力度, 真正建立起以结果为导向的涉农专项资金分配和投入机制。总之, 目前财政支农专项资金管理还比较粗放, 重分轻查现象比较严重, 所有这些问题的存在, 严重影响了财政支农工作, 降低了专项资金的使用效益。要充分认识加强和规范财政支农专项资金监管的重要性和紧迫性, 统一思想, 开拓进取, 找出政策制订和项目实施中存在的问题, 及时调整并合理确定财政支农资金投向, 确保专项资金发挥效益。

参考文献

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[5]农发.农业综合开发应建立绩效评价机制, 中国财政, 中国财政杂志社, 2006, 6.