外汇监管及其政策分析（共4篇）
外汇监管及其政策分析 篇1
近年来, 外汇管理领域按照国务院关于“减政放权”的总体安排部署, 有效的落实了国家外汇管理局“五个转变”工作理念, 充分发挥市场在资源配置中的基础性作用, 大幅削减外汇审批事项, 切实推进外汇管理工作从重审批向重监测分析, 从重事前监管向强调事后管理的转变。顺应改革趋势, 外汇指定银行较以前承担了更多代位监管职责, 成为外汇业务审核与办理的最前延。
新形势下加强对外汇指定银行代位监管工作的监督指导, 有效防范和化解外汇业务风险, 切实提高外汇管理服务地方涉外经济发展能力, 积极构建银行代位监管模式下外汇监管新常态成为目前外汇管理工作的难点和重点。
一、银行外汇代位监管现状
目前, 经常项目项下外汇业务已完全实现银行代位监管, 外汇管理部门只对个人和服务项下的大额经常项目收付进行管制, 对个别服务贸易和个人大额收付汇, 资金流与货物流严重不匹配的主体和分类考核为B类或C类的企业主体进行有针对性的管制;资本项目项下外汇业务基本建立代位监管雏形, 至2015年6月1日, 资本项目基础外汇业务将全面放开, 届时资本项下外汇管理领域也将形成以银行代位监管为主, 外汇管理局事后监管为辅的代位监管模式。但是, 银行在履行代位监管职责过程中, 监管效果却不尽如人意。
(一) 经常项目:业务审核重形式不重实质
货物贸易外汇管理项下银行办理外汇收支业务需按照贸易外汇收支主体的分类级别进行外汇收支审核。实际业务办理中, 金融机构需预先查询企业名录状态与分类等级, 按《货物贸易外汇管理指引实施细则》, 根据主体分类级别要求审核相应的商业单据、发票、合同或《货物贸易外汇业务登记表》, 企业主体提交货物贸易业务相关凭证后即可办理外币货款收付, 而对于相关主体的资质、背景、贸易背景真实性等不做过多的调查了解。
服务贸易项下按照抓大放小的原则, 对小额服务贸易资金收汇不做过多限制, 仅对单笔等值5万美元以上的服务贸易外汇收支业务进行真实性审核。《服务贸易外汇管理指引实施细则》规定银行办理单笔等值5万美元以上的服务贸易外汇收支业务, 按不同的交易类别审查并留存交易单证。银行在办理过程中往往只审核交易单证, 而对于交易单证和交易背景的真实性则再所不问。对于具体交易类别定性比较困难的服务贸易外汇收支, 《细则》兜底条款规定的审核单据为:合同 (协议) 或发票 (支付通知) 或相关其他交易单证。实际执行中可操作性较差。
个人外汇业务项下, 目前我国暂未对个人用汇完全放开。金融机构办理个人外汇业务重点控制个人通过分拆渠道办理个人结售汇业务, 从实际监管情况来看, 目前等值5万美元的个人结、售汇总额对于个人正常用汇需求完全满足。通过分拆方式办理的个人结售汇业务通常都属于异常外汇资金。而近年来个人分拆结售汇频发, 尤其是电子银行结售汇推广以来, 个人分拆结售汇业务增量更呈井喷态势, 归其原因在于银行代位监管的缺位。
(二) 资本项目:金融机构尚未脱离逐笔审批惯性
2013年以来, 直接投资项下资本项目外汇业务也顺应外汇管理“五个转变”的理念逐步放开。先后对融资租赁业务、境外投资者受让境内不良资产外汇业务、境内机构境外直接投资前期费用管理和外资企业利润汇出等资本项目外汇业务取消了外汇局的前置审核, 转为由银行直接审核办理。此外, 国家外汇管理局于2015年先后发布《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》 (汇发[2015]13号) 和《国家外汇管理局关于改革外商投资企业外汇资本金结汇管理方式的通知》 (汇发[2015]19号) 文件, 将于2015年6月1日正式取消直接投资项下外汇登记核准业务, 简化FDI出资确认登记、ODI再投资备案等手续, 实施外商投资企业资本金意愿结汇制度。所有这些举措均以取消外汇管理部门前置审批, 转由金融机构履行代位审核职责为目的。从目前资本项目领域已正式实施的改革项目来看, 银行对外汇管理部门审批前置的业务办理方式已经形成惯性, 具体业务发生时, 仍要求相关主体取得外汇管理部门的核准后再行办理, 需要外汇管理部门逐笔告知可直接办理后银行才予办理。同时, 由于资本项目外汇管理制度多年以来的管制背景较为严格, 导致金融机构在办理相关业务过程中慎之又慎, 基本上依靠向外汇局咨询、请示、确认无误后才敢下手操作。形成表面上相关业务已简化审批权限由银行直接办理, 实际操作中由于银行的“审批惯性”使得具体审核职责仍然由外汇管理部门履行, 银行资本项目外汇业务代位审核举步维艰。
二、银行代位监管成效不明显的原因分析
银行外汇业务代位监管模式有效运行的前提是外汇管理部门与金融机构自身角色转变和代位监管体系综合优化的程度。从目前银行代位监管履职效果来看, 银行自身限于内部管理、人员、知识结构、营业理念等方面的短板, 无法充分有效的履行代位监管职责。同时, 基层外汇管理部门在相关外汇管理政策改革后, 没有积极做好与金融机构的对接, 引导督促不足, 自身角色转变也不到位, 难以与银行代位监管形成合力。金融机构与外汇管理部门两个层面工作不到位, 使得银行外汇业务代位监管模式运作效果不佳。
三、银行代位监管履职中存在的问题
一是银行盈利性与代位监管职责不协调。银行的企业性质决定了其以利润最大化为最终经营目标, 一切经营活动的核心均为获取营业利润。而银行的代位监管职责是其在经营外汇业务同时附随的审核义务, 在没有严格制度约束的情况下, 银行只会强调盈利性而忽视附随义务。当具体外汇业务与外汇管理规定相冲突时, 银行为了抢占市场份额, 获取营业利润, 就会放弃其代位审核职责, 对规避外汇管理的行为睁一只眼闭一只眼, 为客户大开方便之门, 甚至铤而走险帮客户规避监管。
二是内控制度不健全且执行流于形式。近年来, 通过外汇管理部门的检查核查, 各银行业金融机构或多或少均制订了相关外汇业务内控制度, 但是外汇管理部门在每次检查中总能发现银行在内控建设中存在的问题:一是内控制度不健全。部分银行对已开办外汇业务的内控建设并未做到全覆盖, 部分外汇业务有相应的内控制度制约, 部分外汇业务则没有建立内控制度。二是内控制度修订不及时。目前绝大多数银行存在内控制度未及时修订的问题, 不能根据国家外汇管理政策和外汇业务实际的变动情况实时更新, 一份制度用多年, 内控制度形同虚设。三是银行外汇业务内控执行普遍较差。目前银行外汇业务内控制度仅为应付外汇管理部门检查之用, 内部管理过程中往往用银行自身的业务考评管理办法, 即绩效考评办法, 外汇业务内控制度只停留在制度层面, 难以落实。四是银行内控违规的追责机制不健全。目前可见的外汇管理法规中, 只规定银行办理外汇业务应建立全面完整的内控制度, 而对于银行内控制度不健全, 内控执行不到位等内控违规行为, 没有专门的罚则规定, 追责机制不健全, 必然造成银行外汇业务内控建设形同虚设, 内控执行流于形式等问题。
三是银行“展业三原则”落实不到位。首先, 由于信息不对称的原因, 银行缺乏有效渠道获取客户全方位信息。在目前市场经济多元化发展的形势下, 作为外汇市场交易主体的企业和个人经济关系错综复杂。尤其是企业主体, 存在持股参股, 债权债务关系的很多, 银行对客户了解主要通过实地查看其厂房、开工状况、进出口、信贷质押状况等方式进行, 而对于客户在他行的信贷状况、上下游交易对手的经营状况则无从了解, “了解你的客户”自然无法做到全面具体;而个人外汇交易主体由于其业务零散且没有持续性, 具体业务办理过程中多数业务只需提供身份证即可办理, 银行对其信息掌握更少。
其次, 对业务本身的了解滞后于违规主体。从目前外汇管理工作实际来看, 银行具体业务经办人员对于外汇业务的掌握基本停留在传统业务熟悉, 新兴业务生疏的状态, 新兴外汇业务发生时, 仅能够凭借微薄的外汇知识沉淀和查阅操作规程等方式进行系统操作, 对业务本身发生的原因, 风险点等信息掌握不全, 不能做到“了解你的业务”。而一些蓄意违规主体本身掌握的专有领域外汇知识往往比银行柜员丰富, 并且时常利用新兴外汇业务盲点多的特点规避外汇管理。如近年来一些不法分子借虚假转口贸易渠道, 套取银行融资资金或实现其他套利目的, 而目前的外汇法规暂无十分明确、细化的转口贸易业务操作指引, 由于不了解转口业务内情, 银行极易被违规主体利用。
第三, “尽职审查”无统一执行标准。对于具体外汇业务, 银行是否做到“尽职审查”, 没有量化标准, 并且目前对各项外汇管理业务具体审核哪些资料能够满足“真实性审核”的要求不一致。这就使得不同的银行对交易资料的审核程度不一, 有的银行完成表面真实性审核即止, 有的银行则对交易主体关联方、上下游交易对手和其他方面进行彻底调查。银行在为客户提供金融产品和服务的过程中履行“展业三原则”, 利益冲突、内控管理的严谨和细致程度会造成银行间执行标准不一。这种差异性让银行处于两难境地的同时, 也可能造成银行间不公平竞争, 部分客户转向审核条件宽松的银行, 最终导致银行客户尽职调查整体标准的逐渐降低。
四、外汇管理政策改革过程中存在的问题
一是外汇管理各领域改革不同步, 没有对银行形成“放权”压力。外汇管理领域自货物贸易外汇管理改革实施以来, 已逐步开始践行总局“五个转变”精神实质, 但由于外汇管理政策法规调整分阶段、分部门实施, 导致货物贸易外汇管理政策改革先行, 其他各领域外汇管理政策改革相对滞后的情况, 政策实施的不同步使得基层外汇管理部门即要下放部分监管权限, 又要执行多数外汇业务的监管权限, 总体的管理思路仍以外汇局审核, 银行办理为主, 没有形成外汇管理权限整体下放对银行及时构建代位监管体系的“压力”, 银行受长期依赖外汇管理部门审批把关的履职模式影响, 习惯于被动式、表面化地处理外汇业务, 未能主动适应外汇管理模式的变化, 影响代位监管模式运行效率。
二是外汇局对银行的督导不到位, 银行内控管理难以取得实效。外汇管理部门对银行内控制度建设规范与引导工作不够。目前银行外汇业务依据的内控制度多为历史积淀下来的传统内控体系, 这种体系仍以外汇审批管理模式为中心。多数银行未随着近年来外汇管理体制改革的总体思路重新构建代位监管体制下的内控体系, 而外汇管理部门对银行内控建设方面要求不高, 管理不严, 对银行内控建设缺乏督导, 使得银行构建代位监管模式下内控体系的积极性不高。在目前外汇管理体制下, 对银行内控制度不健全等制度体系方面的问题未明确规定罚则。外汇局在日常外汇业务检查过程中, 经常涉及银行相关内控制度的建设情况, 但检查过程中发现银行内控建设问题后, 相关法规中关于内控管理问题的罚则依据不明确, 不能积极运用处罚权限对违规行为进行纠正, 导致银行长期对外汇业务内控建设不重视, 银行外汇内控建设难以取得实效。
五、强化银行外汇代位监管职责的政策建议
(一) 明确外汇指定银行代位监管职责
一是从法规上明确银行在办理外汇业务时承担的管理职责和义务, 外汇局在相关法规中明确银行未有效履行代为监管职责的处罚措施。二是引导银行积极转变观念, 在追求自身利益的同时, 进一步增强全局观念和大局意识, 将实现利益最大化与风险最低化作为经营目标, 使银行充分认识履行代位监管职能也是自我保护和风险防范。此外, 营造银行间良性竞争的环境也十分重要。这样可降低部分银行因过度竞争压力而违规经营的可能, 从而使“代位监管”职能能够充分有效发挥。
(二) 建立银行业务人员培训长效机制
目前外汇指定银行经办人员变动频繁或是业务量小, 对外汇业务操作掌握不全面, 建议各银行可建立专人负责机制来加强对外汇岗位的协调。各银行指定负责人向外汇局定期进行报告, 外汇局可根据实际情况不定期对外汇岗位的人员进行培训。并建立业务人员考试题库, 不定期组织外汇指定银行分支行网点前台外汇经办人员答题, 检测其外汇基础政策法规掌握水平。对于政策领会不清而错答的题目给予现场纠错更正, 并将考试结果反馈各银行, 从而规范其业务操作。加强对银行内部控制制度的检查, 定期或不定期检查外汇指定银行内控制度建立和落实情况。
(三) 建立可疑线索举报激励机制
一是针对银行“代位监管”过程中可能出现的违规情况, 建议完善银行事后监督检查机制, 诚实履行“代位监管”职责;二是外汇局建立可疑线索举报激励机制, 对银行提供线索, 积极主动配合外汇局查处违规案件的情况, 视其贡献大小和案件重要程度, 通过考核加分或物质奖励等方式调动银行积极性, 增强银行“代位监管”效力。
(四) 建立以非现场为主的监管体系, 提高外汇检查实效
加强非现场监管基础建设, 运用科技手段提升非现场监管效力;制定对外汇指定银行非现场监管定期通报制度。外汇局应该利用国际收支申报、结售汇统计、直接投资、外汇检查非现场监测等业务系统, 按月对银行外汇业务进行监测。对发现的数据差错、异常数据等, 实施差错纠改通知、异常数据等报告制度, 同时加大对银行在差错频率高、金额大、性质严重的, 要按照相关规定予以处罚。
(五) 加强差异化管理, 完善监管体制, 提升监管效能
根据每年《银行执行外汇管理情况规定情况考核办法》规定, 每年将银行进行A、B、C三级分类, 并在全辖内通报。根据分类考核结果, 按照约束与激励结合的原则, 对不同类别的银行实现差异化监管, 对A、B、C三类银行采取不同的非现场监测频率和现场检查次数、不同的监管措施、监管方式和力度、分别给予不同的监管授权以及业务培训和指导, 做到奖惩有度, 奖罚分明, 提出改进建议和措施, 敦促其加强管理, 高度重视, 确保外汇政策有效落实。通过对外汇指定银行实行差异化管理, 在强化外汇政策执行效果中, 提升对外汇指定银行管理效能。
(六) 加大处罚力度, 提高银行的违规成本
追逐利益最大化是商业企业的经营目标, 外汇指定银行特殊的身份“一肩双责”, 既要追求经营利润又要代位监管, 如何平衡二者的关系是银行在代位监管过程中要面对的选择。既然代位履职为银行服务客户提供了有利的条件, 也同样赋予银行监管的责任, 在利益和监管的同时外汇局要利用制度规范、约束银行的外汇行为, 同时加重对银行违规的处罚力度, 增加其违规成本, 客观上使其严格履行代位监管行为, 优化外汇市场氛围, 充分发挥银行代位监管的有效性。
外汇监管及其政策分析 篇2
林涛
1、一般外资并购涉及的外汇核准、登记
《关于外国投资者并购境内企业的规定》(“10号文”)规定：“外国投资者并购境内企业所涉及的各方当事人应遵守中国有关外汇管理的法律和行政法规，及时向外汇管理机关办理各项外汇核准、登记、备案及变更手续”。
根据笔者的理解及实践经验，外资并购过程中至少涉及如下外汇核准和登记手续(但值得注意的是，不同地区外汇部门具体执行国家外汇管理局的有关规定时需办理的手续和流程是不尽相同的)：
1.1结汇核准(外国投资者收购境内股权结汇核准)
根据《国家外汇管理局行政许可项目表》，办理结汇核准件时应提交：
1、申请报告(所投资企业基本情况、股权结构，申请人出资进度、出资账户);2、所收购企业为外商投资企业的，提供《外商投资企业外汇登记证》;()3、转股协议;4、商务部门关于所投资企业股权结构变更的批复文件;5、股权变更后所投资企业的批准证书和经批准生效的合同、章程;6、所投资企业最近一期验资报告;7、会计师事务所出具的最近一期所投资企业的审计报告或有效的资产评估报告(涉及国有资产产权变动的转股，应根据《国有资产评估管理办法》出具财政部门验证确认的资产评估报告);8、外汇到账通知书或证明;9、针对前述材料需要提供的的其他补充说明材料。
1.2转股收汇外汇登记(外国投资者收购中方股权外资外汇登记)
汇发〔〕30号文规定：“外国投资者或投资性外商投资企业应自行或委托股权出让方到股权出让方所在地外汇局办理转股收汇外资外汇登记。股权购买对价为一次性支付的，转股收汇外资外汇登记应在该笔对价支付到位后5日内办理;股权购买对价为分期支付的，每期对价支付到位后5日内，均应就该期到位对价办理一次转股收汇外资外汇登记。外国投资者在付清全部股权购买对价前，其在被收购企业中的所有者权益依照其实际已支付的比例确定，并据此办理相关的转股、减资、清算及利润汇出等外汇业务。”
根据《国家外汇管理局行政许可项目表》，办理转股收汇外汇登记时应提交：
1、书面申请;2、被收购企业为外商投资企业的，提供《外商投资企业外汇登记证》;3、股权转让协议;4、被收购企业董事会协议;5、商务部门有关股权转让的批复文件;6、资本项目核准件(收购款结汇核准件，或再投资核准件);7、收购款结汇水单或银行出具的款项到账证明;8、针对前述材料应当提供的补充说明材料。
根据《关于加强外商投资企业审批、登记、外汇及税收管理有关问题的通知》的规定：“控股投资者在付清全部购买金之前，不得取得企业决策权，不得将其在企业中的权益、资产以合并报表的方式纳入该投资者的财务报表。股权出让方所在地的外汇管理部门出具外资外汇登记证明是证明外国投资者购买金到位的有效文件”。
1.3外汇登记证(外资并购设立外商投资企业外汇登记)
并资并购后形成的外商投资企业在取得并更后的营业执照后，应向主管外汇部门提交下列文件办理外汇登记证：
1、书面申请;2、企业法人营业执照副本;3、商务主管部门批准外资并购设立外商投资企业的批复文件、批准证书;4、经批准生效的外资并购合同、章程;5、组织机构代码证;(注：以上材料均需验原件或盖原章的复印件，复印件留底)6、填写《外商投资企业基本情况登记表》。
2.实际外资比例低于25%的企业无法取得外资企业举借外债待遇
10号文规定：“外国投资者在并购后所设外商投资企业注册资本中的出资比例低于25%的，除法律和行政法规另有规定外，该企业不享受外商投资企业待遇，其举借外债按照境内非外商投资企业举借外债的有关规定办理。境内公司、企业或自然人以其在境外合法设立或控制的公司名义并购与其有关联关系的境内公司，所设立的外商投资企业不享受外商投资企业待遇，但该境外公司认购境内公司增资，或者该境外公司向并购后所设企业增资，增资额占所设企业注册资本比例达到25%以上的除外。根据该款所述方式设立的外商投资企业，其实际控制人以外的外国投资者在企业注册资本中的出资比例高于25%的，享受外商投资企业待遇。”
举借外债优惠政策对许多外商投资企业来说是举足轻重的一项制度，其重要程度在很多情况下甚至超多税收优惠政策。根据10号令的上述规定，通过关联当事人完成的外资并购而形成的外资企业(“假外资”)一般情况下无法取得举借外债优惠待遇，此项举措无疑会堵死大部分境外特殊目的公司控股的境内企业举借外债的坦途。
3.投资总额的限制
内资企业不存在投资总额的概念，但企业一旦通过外资并购转换为外商投资企业，就必须确定一个投资总额，该等投资总额对新形成的外商投资企业举借外债及进口机器设备来说可能意义重大。因此笔者建议一般情况下外资并购后形成的外商投资企业的投资总额应争取定为法律允许的最大数额，10号文对投资总额的限制如下(该等限制与我国长期以来实行的外商投资企业投资总额限制制度是完全相符的)：
1)注册资本在210万美元以下的，投资总额不得超过注册资本的10/7;
2)注册资本在210万美元以上至500万美元的，投资总额不得超过注册资本的2倍;
3)注册资本在500万美元以上至1200万美元的，投资总额不得超过注册资本的2.5倍;
4)注册资本在1200万美元以上的，投资总额不得超过注册资本的3倍。
4.境外投资者以人民币资产支付涉及的外汇核准
一般来讲，外国投资者在中国境内实施外资并购中国企业的，用人民币资产做支付手段可有如下几种运作模式：(1)人民币货币现金;(2)合法取得或拥有的中国A股上市公司的股票或股份;(3)合法取得或拥有的中国境内企业的债券和公司债券;(4)其他中国境内以人民币为计价依据或标准的有价证券等金融衍生产品;(5)其他情形的人民币资产。从取得途径来讲，可包括(1)直接从已投资设立的外资企业中分得的利润等收益;(2)从资产管理公司采用购买金融资产包的形式取得对某企业的债权;(3)从中国境内合法取得的人民币借款;(4)转让资产、出售产品或提供服务而取得的交易对价等。在保证合法、合规并履行法定程序的前提下，相关人民币资产均可用作10号文规定之下的外资并购项目的支付对价。
《国家外汇管理局行政许可项目表》对下列情况下取得的人民币资产作为支付对价的核准需提交文件作出了专门规定：
4.1外商投资企业外方所得利润境内再投资、增资核准
1、申请报告(投资方基本情况、产生利润企业的基本情况、利润分配情况、投资方对分得利润的处置方案、拟被投资企业的股权结构等);2、企业董事会利润分配决议及利润处置方案决议原件和复印件;3、与再投资利润数额有关的、产生利润企业获利年度的财务审计报告原件和复印件;4、与再投资利润有关的企业所得税完税凭证原件和复印件;5、企业拟再投资的商务部门批复、批准证书原件和复印件;6、产生利润企业的验资报告原件和复印件;7、外汇登记证原件和复印件;8、针对前述材料应当提供的补充说明材料。
4.2外国投资者从其已投资的外商投资企业中因先行回收投资、清算、股权转让、减资等所得的财产在境内再投资或者增资核准
1、申请报告;2、原企业外商投资企业外汇登记证原件和复印件;3、原企业最近一期验资报告和相关年度的审计报告原件和复印件;4、原企业商务部门的批准文件原件和复印件;5、原企业关于先行回收投资、清算、股权转让、减资及再投资等事项的董事会决议及有关协议原件和复印件;6、涉及先行回收投资的，另需提交原企业合作合同、财政部门批复、担保函等材料原件和复印件;7、涉及清算的，另需提交企业注销税务登记证明原件和复印件;8、涉及股权转让的，另需提交转股协议、企业股权变更的.商务部门批准证书、与转股后收益方应得收入有关的完税凭证等材料原件和复印件;9、拟再投资企业的商务部门批复、批准证书、营业执照(或其他相应证明)、合同或章程等原件和复印件材料;10、针对前述材料应当提供的补充说明材料。
5。特殊目的公司(“SPV”)的外汇监管
国家外汇管理局《关于境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》(“75号文”)中的SPV是指“境内居民法人或境内居民自然人以其持有的境内企业资产或权益在境外进行股权融资(包括可转换债融资)为目的而直接设立或间接控制的境外企业”。但10号文将SPV定义为“中国境内公司或自然人为实现以其实际拥有的境内公司权益在境外上市而直接或间接控制的境外公司”。
两个定义相比较可以看出，10号文下的SPV较75号文的范围更为狭窄。从中引申出的结论是：非以境外上市目的设立的SPV不得以换股方式并购境内公司，换言之，仅以私募为目的设立的SPV不得以换股方式并购境内公司。以境外上市为目的的换股并购涉及的外汇监管主要包括：境外设立SPV时按75号文规定办理境外投资外汇登记;换股并购阶段办理境外投资外汇变更登记;境外上市完成后境内公司还应向外汇管理机关报送融资收入调回计划，由外汇管理机关监督实施，境内公司取得无加注的批准证书后，应在30日内向外汇管理机关申请换发无加注的外汇登记证。
10号文对境内自然人到境外设SPV没有明确的规定，但笔者认为：境内自然人到境外设SPV应区别对待，主要看设SPV的最终目的是什么。如果仅仅在境外做国际贸易、开拓国际市场或作为税收筹划工具，则无需按10号文规定程序进行审批及按75号文规定进行境外投资外汇登记;如果是为了实现境内公司在境外上市或股权融资，则应按10号文及75号文规定的程序办理，不能以境内自然人的表面主体性质为由省略10号文和75号所规定的审批和登记手续，从而导致无法实现境外上市等不良后果。
外汇监管及其政策分析 篇3
会议指出，2015年，在党中央、国务院的领导下，在人民银行党委的指导下，外汇管理部门坚持稳中求进，狠抓改革攻坚，加快简政放权和外汇管理“五个转变”，强化风险防控，较好地完成了全年的工作任务。跨国公司外汇资金集中运营管理改革“升级版”初见成效，支付机构跨境外汇支付业务试点推广至全国，直接投资的可兑换便利程度进一步提升，外债宏观审慎管理试点稳步开展，事中事后监测管理不断加强，打击外汇违法违规活动震慑效应明显，外汇储备经营管理体制机制不断完善，服务经济结构调整和转型升级的能力进一步增强。
会议强调，2010年是“十三五”规划的开局之年。当前，我国经济金融运行总体平稳，经济发展基本面好，潜力大，韧性强，国际收支趋向基本平衡，外汇储备较为充裕，金融体系总体稳健。外汇管理部门要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照中央经济工作会议的统一部署，积极服务经济发展新常态，坚持稳中求进、开拓创新，以外汇管理“五个转变”为指导，继续推动简政放权和依法行政，促进贸易投资便利化，有序推进资本项目可兑换，加强国际收支监测，完善宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，不断提高外汇储备经营管理水平，为“十三五”开好局、起好步。
会议部署了2016年外汇管理重点工作：一是推进外汇监管方式改革，弱化事前审批，完善事中事后管理，提高国际收支监测分析的准确性和前瞻性，提升监管效能；二是进一步优化外汇管理服务，深化经常项目便利化改革，完善跨境投融资外汇管理，加快外汇市场发展；三是加强风险防控，指导银行按照“展业三原则”要求办理外汇业务，严格履行真实性、合法性审核责任，打击外汇违法违规行为，维护正常外汇市场秩序；四是做好国家外汇储备经营管理工作，统筹安全、流动和保值增值的各项目标，完善外汇储备多元化运用；五是贯彻全面从严治党要求，认真落实“两个责任”，继续加强党建工作，狠抓党风廉政、队伍建设和内部管理。
外汇监管及其政策分析 篇4
外汇储备作为一国国际储备资产中最重要的组成部分, 有着不可替代的重要作用。但是, 目前我国巨额的外汇储备规模也给经济运行带来了诸多的风险, 随着世界经济一体化的进一步深入, 外汇储备的适度规模和风险防范问题越来越受到各国的广泛关注。
1 我国外汇储备的形成历程
我国外汇储备的形成主要可分为四个阶段:第一阶段 (1950~1978年) , 高度集中的计划经济体制下, 外汇储备的数量极少;第二阶段 (1979~1993年) , 外汇储备在逐年波动中呈现较快增长;第三阶段 (1994~2002年) , 1994年外汇体制改革后, 虽然经历了亚太地区的金融危机, 但总体而言呈现稳定增长的态势;第四阶段 (2003年至今) , 由于国内经济的快速发展和国家间贸易的不断深化, 我国外汇储备在这一时期出现了持续快速增长, 2006年超越日本成为全球第一大外汇储备持有国并至今位居榜首。
2 我国超额外汇储备的现状
从外汇储备的规模来看, 国际上一般采用进口比率法、外汇储备量与国内生产总值比例法和外汇储备和外债比率法来测算一国外汇储备的合适规模。在已有研究中, 学者们通过选择数据进行定量分析, 指出了我国的外汇储备已远超国际安全标准[1]。
从外汇储备的结构上来看, 目前我国外汇储备主要由美元、日元、欧元等多种货币构成, 其中美国国债占比极高, 资产结构并不均衡。在投资定位上, 呈现出过度重视债权投资而忽视股权投资、注重政府机构债券而忽视企业债权、注重安全性和流动性而忽视了收益性的现状[2]。
3 我国超额外汇储备的形成原因
3.1 国家政策作用的影响
1994年的国家外汇体制改革之后, 我国开始实行强制性结售汇制度和结售汇周转头寸限额管理制度, 为维持汇率的稳定, 银行被迫大量吸收各商业银行和企业的外汇资产, 外汇存量快速累积。此外, 严格的个人外汇购买和使用限制也加剧了国家外汇储备的集中。近年来, 央行虽然在外汇管理上逐步开始放宽企业外汇账户的存量, 但就整体而言, 其在外汇总量中的占比也是微乎其微[3]。
3.2 国际收支长期保持双顺差
形成我国巨额外汇储备的最主要原因就是国际收支存在长期的双顺差。2013年, 我国经常项目顺差1828亿美元;资本和金融项目顺差3262亿美元;国际收支总顺差5090亿美元, 较上年增长1.77倍。一方面, 我国自改革开放以来, 就一直实行鼓励出口的贸易政策, 通过出台一系列政策支持扶持企业对外贸易, 形成了经常项目的顺差;另一方面, 国内经济发展态势良好, 居民储蓄率常年居高, 国内市场需求潜力扩大, 外商对华投资不断增加, 形成了资本项目的顺差。长期居高不下的贸易双顺差, 使得央行不断地在外汇市场上吸收对外贸易和外商直接投资增加的外汇资产, 外汇规模逐年扩大。
3.3 国际热钱的大量流入
近年来, 受人民币汇率升值预期额的影响, 大量的国际热钱不断通过各种方式进入中国市场, 企图通过资本利差获取高额利润在中国市场上获取投机利润。由于我国资本市场体制的不完善, 大量游资利用监管漏洞涌入国内市场进行投机活动, 推动着我国外汇储备在统计数据上一路走高。
4 我国超额外汇储备的风险分析
4.1 加剧了国内的通货膨胀
中央银行主要通过投放基础货币来购进外汇, 当一国的外汇持有量过多时, 就会出现央行被动投放基础货币来维持新增外汇量。在国内市场中, 投放的基础货币在货币乘数效应的影响下, 自然造成了人民币通货膨胀的压力。为了缓解基础货币的过量投放在市场上造成的负面影响, 央行通常采用大规模的公开市场操作来减少货币供应量的增加和维持人民币的币值稳定[4]。然而, 这一措施又会导致国内信贷收缩, 造成人民币升值压力, 央行被迫购入外汇, 新一轮货币供给增加的产生又加剧了国内通胀[5]。
4.2 影响货币政策的有效性和独立性
高额的外汇储备会在一定程度上制约央行实施货币政策的有效性和独立性。在央行宽松的货币政策条件下, 由外汇占款增加而引发货币供应量增加的部分实际上是难以控制其具体数量的;在央行紧缩的货币政策条件下, 通过国内信贷的紧缩来抑制外汇占款对货币供应量影响的作用因外汇占款在基础货币中的比例逐步提高而受到限制, 货币政策的有效性因外汇占款的增加而降低[6]。
此外, 就我国目前实行的单一层次的外汇储备管理体系来看, 央行既负责制定宏观经济政策, 又具有外汇储备的控制权, 这种管理职能上的重复, 也使得央行在制定政策时面临两难的抉择[7]。
4.3 大额外汇储备隐含汇率风险
目前, 我国的外汇储备主要由美元、日元和欧元组成。随着近年来美元的不断贬值, 人民币汇率的进一步走高, 导致了我国外汇储备的严重缩水, 美元每下跌10%, 就意味着中国要损失几百元美元[8]。此外, 受我国外汇储备结构过于单一的影响, 外汇汇率风险问题变得更加突出。
4.4 巨额外汇持有增加机会成本
在外汇储备的管理上, 世界各国通常将其存放在外国银行或用于购买外国债券, 持有外汇储备, 就等同于向他国提供低利率的贷款。汇通网2012年最新数据显示, 美国10年期国债收益率和30年期国债收益率分别为2.01%和3.17%, 远低于投资者投资于股票指数或进行直接投资能够获得的平均收益率10.5%~14%。此外, 巨额外汇储备下形成的高额外汇占款迫使央行频繁进行冲销操作, 也带来了不小的外汇干预成本。
4.5 超额外汇储备引发政治风险
随着中国经济的发展和国家综合实力的上升, 国际社会越来越表现出对“中国威胁论”的关注, 加之中国长期对美国和欧盟的双顺差, 致使国际贸易摩擦不断。在这样的政治和经济大背景下, 我国持续持有他国的超额外汇储备, 就有可能面临潜在的政治风险。就中美而言, 若中美关系出现恶化, 我国的对美资产有可能会被冻结;就中欧而言, 欧债危机背景下欧元区国家信用评级的一再下调, 意味着我国将面临着较大的债务违约风险。
5 我国超额外汇储备风险的应对措施
5.1 注重汇率制度和外汇管理体制改革
在汇率制度方面, 通过货币政策来增强汇率调节的灵活性, 允许汇率根据市场供求在合理的范围内双向波动;在外汇管理体制方面, 建议在全国逐步建立起由央行、财政部、中投公司组成的多层次外汇储备管理体系, 在央行对安全性和流动性进行监控的前提下, 财政部通过外汇基金的设立来干预外汇市场和调控货币波动, 中投公司确保外汇储备的收益性。
5.2 拓宽外汇资金的使用形式
首先, 要坚定不移地向“藏汇于民”和“藏汇于企”进行转变, 逐步放宽企业和个人外汇持有量, 积极引导企业和个人进行外汇投资。此外, 有关部门可以通过创新外汇衍生产品和采用外汇证券化的途径, 加强外汇资产的流动性。
5.3 加速外汇储备结构多元化发展
一方面, 要通过逐步扩大英镑、澳元、加元等币种的外汇储备份额来降低由美元贬值带来的外汇损失, 保持外汇结构的合理化和提高抗风险能力;另一方面, 适当增加对战略储备的持有量, 通过持有黄金和稀缺性能源 (如石油、矿土) 等来满足我国在未来经济、军事上的发展需要, 避免因资源瓶颈而阻碍国家发展。
参考文献
[1]杨权.东亚经济体大规模囤积外汇储备现象:影响因素、行为特征及政策含义[J].国际贸易问题, 2009 (12) .
[2]王瓅学.我国外汇储备问题研究[D].西南财经大学, 2012.
[3]费磊.我国外汇储备适度规模及管理方式研究[D].长沙:湖南大学, 2007.
[4]杨绍杰, 何立群.我国高额外汇储备的负效应及对策研究[J].东北大学学报 (社会科学版) , 2007 (03) .
[5]曹洁云, 刘云.浅析我国巨额外汇储备面临的风险及其对策[J].北京理工大学学报 (社会科学版) , 2008 (03) .
[6]王晓辉.中国外汇储备适度规模研究[D].成都:西南财经大学, 2007.
[7]蔡美珠.主权债务危机背景下高额外汇储备风险探析[J].长春金融高等专科学校学报, 2012 (03) .