应急力量（精选5篇）
应急力量 篇1
每一次大灾大难都是对一个国家、一个民族的综合考验。如何应对大灾大难, 已经成了世界上任何一个灾害频发的国家不得不面对的重大课题。最近几年, 我国各种自然灾害频发, 严重威胁着群众的生命财产安全, 怎样在灾害发生时最大限度地减少群众生命财产损失, 成为我国当前面临的重要问题。本文就如何更好地进行灾害应急动员力量建设进行探讨。
一、灾害应急动员的特点及对力量建设的要求
灾害应急动员是指国家应对因自然灾害以及事故灾害等一系列原因产生的紧急状态下基于国家及人民财产安全而采取得一系列措施的活动。是政府调动全社会人力、物力、财力应对各种灾害的行为过程。动员包括经济动员 (物质、财力) 、人力动员、技术动员、生产能力动员等。其动员的对象必须是已经客观存在的实体或能力, 要点是改变用途、对象, 建立符合灾害应急需要的临时隶属关系以及工作秩序。相对于战争动员等其它性质的动员, 灾害应急动员具有以下特点:
1. 动员时机突发性, 要求应急力量快速反应。
灾害应急动员, 其动员时机具有明显的突发性特征。特别是为应对重大自然灾害而进行的动员, 由于人类根本无法控制自然灾害发生的时间、地点以及后果, 因此, 为应对自然灾害以及其它重大突发事件而进行动员, 从动员时机上来看, 其突发性就表现得更为突出。最近几年的汶川、玉树地震就是在没有任何先兆的情况下突然发生的。这一特性使得灾害应急动员的时机更加难以掌控。这就要求应急动员力量必须做到在第一时间内做出快速反应, 高效率投入到救灾之中。
2. 动员机率高发性, 要求应急力量构建合理。
我国幅员辽阔, 自然地理条件复杂多样, 加之气候变化不定, 因而各种自然灾害频频发生, 这也就使得灾害应急动员具有高发性的特点。20世纪90年代以来, 几乎每年都要进行灾害应急动员抗御自然灾害。2008年, 我国连续为抵抗南方冰雪灾害和汶川特大地震进行的动员, 2010年我国又连续为西南旱灾和玉树地震进行动员就是两个典型的例证。这就要求在建设应急动员力量时, 必须考虑到各地区的特点, 针对可能出现的不同灾害合理构建应急动员力量。
3. 动员客体广泛性, 要求应急力量综合配套。
灾害应急动员中, 由于所面对的各种自然灾害较大, 区域内的力量难以进行救援, 动员往往是全国范围内进行的, 其动员客体广泛。特别是在应对重大自然灾害的动员中如汶川地震等, 就是举全国之力进行救援。其动员客体包括了地方政府、民间组织以及军队等, 包括了人力、物资、装备、医疗、交通等全方位的动员。这就要求应急动员在组织指挥、保障协调以及各项经费保障上必须做好, 以达到综合配套的目标。
二、灾害应急动员力量建设的对策分析
1. 制定应急动员总体计划, 打好应急力量快速动员基础。
应对灾害关键在于把“预防为主”原则贯穿始终, 事先制定出总体建设计划和合理的动员布局非常重要。美、日均十分重视应急计划, 在“911”以及其他灾害救援过程中, 发挥了十分关键的作用, 避免了更大的损失。应急动员计划的作用还在于明确了灾害应急动员力量建设目标, 有效整合了全社会的人力、物力资源, 大大提高了应急动员、协调和保障效率。通过立法或其他方式制定应急动员建设计划体系, 包括:国家应急总体计划、专项 (部门、领域) 应急基础计划、地方应急计划 (综合与专项) 、大企业应急计划、社区 (村镇) 应急计划等层次和种类。
灾害应急动员总体计划的主要作用是科学分析灾害事件发生的可能性和危害方式, 以及损失程度预测, 提出应急动员重点建设的目标和效果标准, 规划应急保障条件等资源, 在应急组织、人力动员、经费保障、装备保障、动员需求等方面进行较详细的规划。并在此基础上分别编制各类综合及专项应急预案, 科学规范各类应急行动程序, 最大限度提高应急效率, 实现应急动员的预期目标。
2. 科学分析任务需求, 合理构建应急力量体系。
加强灾害应急动员力量建设, 必须根据其担负的任务需求, 科学搞好顶层设计, 有针对性地构建起梯次配置、逐级承接、综合一体的应急力量体系。
(1) 建立省级灾害救援专业队伍。
各省根据地区范围内特大灾害的实际情况, 在省一级抽组国家机关相关专家和地方行业系统专业技术人才, 组建一支综合性的各类灾害救援专业队伍。这支队伍应成为全省范围内应对自然灾害的骨干救援力量, 在遇到重大自然灾害时, 可保证在第一时间内赶赴全省各地有效遂行多种救援任务。平时亦可为全省下级各类应急队伍建设提供示范和引导。
(2) 优化整合市级应急救援专业队伍。
针对灾害分布范围广、地域性强的实际, 可依托当地预备役人员、武警和消防等力量, 在自然灾害较严重的市, 有针对地组建以抗震救灾、抗洪抢险、地质灾害抢险等市级专业救援队伍, 确保其能在最短时间内赶赴本市各地有效遂行抢险救援任务。
(3) 调整组建县级应急救援专业分队。
各县可根据当地实际情况, 有针对性地建立一支以人力为主, 技术为辅的应急救援专业分队, 如道路抢修、车辆维修、物资保障等。配备必要的专业装备, 确保能够顺利完成本县较小的灾害救援任务, 并能够在重大自然灾害发生时能够配合好上级各救援队伍完成救援任务。
3. 积极整合军地资源, 落实应急力量配套保障。
加强灾害应急动员力量建设, 提升其应急使用效益, 必须积极整合军地资源, 扎实推进应急力量的指挥通信、专业装备、使用经费等配套保障的有效落实, 确保灾害应急动员力量的系统优势得以充分发挥。
(1) 要落实应急力量指挥通信保障。
要针对各类灾害的突发性、复杂性和随机性等特点, 建立军地共用、快捷高效的立体信息指挥控制平台。可按照“突出重点、统一标准、机固结合、军地兼容”的原则, 综合运用军地多种通信方式, 建立覆盖军队、地方省市县各级指挥体系的综合应急通信系统。确保在灾害应急动员中, 指挥机构在任何时间和地域内, 均可使用两种以上的通信方式实施顺畅的应急指挥。
(2) 落实应急力量专业装备保障。
应根据地域差别和任务区分, 按照“国产为主、进口为辅、适度超前”的原则, 采取“上下结合、军地结合、分级保障”的办法, 有针对性、有重点的成建制配备救灾急需和特殊装备。如侦查搜救分队主要配备搜救设备、破拆器材以及医疗设备等;抗洪抢险分队主要配备操舟机、冲锋舟、植桩机、水上救生设备等;地质灾害抢险分队主要配备拖平车, 压路车、推土机、装载机、挖掘机、液压剪、破碎头等;指挥保障分队主要配备车载式卫星通信系统、卫星电话、对讲机及相关保障车辆。对于应急所需的其他军民通用的装备, 平时按预案储备在地方相关单位, 需要时依法征用。
(3) 落实应急力量专项经费保障。
应积极协调地方地府出台相关文件, 按照省、市、县分级保障的方法, 将灾害应急动员的各种应急分队的前期建设和平时维持性经费列入地方财政预算, 并建立长效保障机制, 并随当地经济发展逐年适当提高。且在执行重大任务或参加重大活动所需经费, 应按照“谁使用, 谁保障的原则”由同级地方政府保障经费。组织应急动员力量的异地、跨区执行应急任务时, 则由属地上级政府保障主要经费。
摘要：本文首先分析了灾害应急动员的特点以及对应急力量的要求, 从而以要求为出发点, 对灾害动员应急力量的建设提出相应的对策, 以达到提高灾害应急力量的应急救援能力的目的。
关键词：灾害应急动员,力量建设,对策
应急力量 篇2
月11日，通辽
市军分区政委王志安一行 到我旗检查民兵应急力量 建设工作。旗委副书记李 寿江及旗人武部主要负责 人陪同检查。
（正文）：通辽市军分区政委王志安一行认真听取了我旗民兵应急队伍建设情况汇报，并现场考核检查了民兵警棍盾牌术、宿营、野外炊事、理论考核等课目训练，还查看了民兵应急分队装备器材。
（正文）：在听取汇报后，通辽市军分区政委王志安对我旗民兵应急力量建设工作给予了充分肯定。他说：民兵应急连是社会治安的基本力量，是突发事件的骨干力量，其建设目的是在关键时刻能够拉得出、用得上。今后，科左中旗要通过组织民兵应急队伍课目演练，努力形成一套高质量的专业训练教案和行动方案。（正文）：随后，李寿江指出：此次的检查考核，充分说明了上级军事机关对我旗民兵工作的高度重视。在民兵应急力量建设中，大家能够正确处理工训矛盾，积极训练，切实履行了国防义务工作。希望在今后的工作中，各参训人员要克服一切困难，发扬能吃苦、能战斗的优良作风，高标准的完成各项工作任务，为我旗的安全维稳工作奠定坚实的基础。
应急力量 篇3
物资应急采购力量的抽组, 就是从现有物资采购力量中抽取部分专业骨干, 专项负责物资应急采购工作, 是物资应急采购力量建设的核心内容。按照《中国人民解放军后勤条例》和《中国人民解放军后勤战时保障条令》, 依据军委和总部关于应急采购的有关规定, 我军应急采购力量的抽组, 应针对可能承担的物资应急采购保障任务和面临的内外部环境, 灵活采用按建制、按区域或按采购对象方式进行。按建制抽组就是将现有综合物资采购机构采购力量, 成建制编组应急采购组织。即由总部和大单位综合采购机构将现有物资采购力量建制转入应急采购组织体系。这种抽组方式适用于物资综合采购机构主要承担物资应急采购工作时的情况。按采购对象抽组主要是指按照现有综合物资采购机构承担采购任务的区分和总部确定的物资采购目录, 分专业编组应急采购力量。即由综合采购机构按照采购对象和任务区分, 编组应急采购力量。这种抽组方式适用于采购的物资相对单一、专业性强、技术含量高的情况。总之, 物资应急采购力量抽组方式灵活多样。在实际运行过程中, 既可采取一种抽组方式, 也可综合运用多种抽组方式, 还可创造性地采用其他抽组方式, 以切实提高应急采购保障效率和采购质量。
2做好物资应急采购机构的编组
物资应急采购机构编组, 主要包括物资应急采购的机构设置、职能区分和人员编配, 是物资应急采购力量建设得以顺利进行的组织保证。按照物资应急采购力量建设和应急采购等级转换的要求, 物资应急采购机构可大致编成骨架型、简编型和满编型三种编组方式。骨干型编组是指当应急采购任务较轻、采购规模较小时, 原则上在不打乱平时采购运行机制的情况下, 成立由单位业务主管副职、综合计划部门和相应采购业务骨干组成的4-6人物资应急采购组, 专职负责应急采购任务。必要时, 可进一步扩充物资应急采购力量。简编型编组是指当物资应急采购任务较重、采购规模较大时, 可成立由单位军事主官、主管副职、综合计划部门负责人组成的应急采购领导小组, 下设1-2个采购组、1个储运组等业务部门, 每组编配相应业务骨干2-4人。必要时可进一步扩充物资应急采购力量。满编型编组是指当物资应急采购任务较重、采购规模增大时, 应将现有采购力量全面转入应急采购机制。成立由单位军政首长、主管副职、综合计划部门负责人组成的应急采购领导小组, 负责对应急采购工作的组织与控制;各业务部门按平时采购分工, 结合应急采购预案需求要求, 密切配合, 全面担负物资应急采购各项工作。必要时, 还可向上级申请加强力量, 扩编物资采购机构, 以便及时、有效地遂行应急采购保障任务。
3加强物资应急采购设施设备的配置
物资应急采购设施设备的配置主要是指物资应急采购机构和人员在开展应急采购工作时所需的装备和器材等的配备, 是物资应急采购力量形成的物质基础。根据遂行应急采购保障任务的需要, 按照物资应急采购业务流程, 主要为物资采购机构和人员配备必要的信息传输与处理设备、物流实现设备和物资勤务设施。一是信息传输与处理设备。即应急采购保障过程中, 接受、处理和发送采购信息所需的各种设备, 主要包括网络通讯设备 (服务器、交换机、电话机、电报机、电传机等) 、文件编制复写设备 (打字机、录音机、录相机、复印机、照相机等) 、数据资料的计算存储设备 (电子计算机及外部设置) 等的配置。二是物流实现设备。即应急采购保障过程中, 进行物流活动所需的各种设备, 主要包括物资起重设备、物资运输及配套设备、物资计量设备、物资质检设备、物资储存设备、物资安全防护设备、机械维修设备、动力设备、物资保养设备等的配置。三是物资勤务设施。即应急采购保障过程中所必须的各种建筑物、构筑物, 主要包括物资库房、货棚、货场、铁路专用线、库区道路等的配置。
4认真组织物资应急采购演习
为了适应我军多样化军事行动应急采购的需要, 应当在平时训练的基础上, 组织必要的演习活动。一是加强实战演练。为适应物资应急采购保障需要, 应在平时训练的基础上, 组织必要的实战演练, 把演练的要求、方式、方法等内容编入预案。根据预案内容, 敲定假想情况, 有组织、有计划地进行必要的模拟演练。同时, 要以练代训, 抓好平时训练。结合每次为部队采购保障物资, 作为检验应急采购保障能力的练兵和考核, 不断提高物资应急采购保障的熟练程度和效率。二是加强虚拟演练。与平时的采购保障相比, 非军事行动条件下应急采购保障具有采购任务难测、采购协调困难、采购需求紧急等特点, 如果组织实施应急采购保障演练, 需要动用大量的人力、物力、财力, 而由于演练环境的高度复杂性, 难以重复使用。如果进行应急采购保障虚拟演练通过建立不同类型非军事行动的保障环境开展虚拟演练, 不仅能提高采购保障人员的应急采购保障能力, 还能有效节约经费。三是加强联合演练。组织联合演练是落实和健全物资应急采购保障机制的根本途径, 对于熟悉保障预案、完善运行机制、锻炼保障队伍、加强协调配合, 都有着不可替代的作用。组织联合演练, 主要是组织部队需求单位、军队采购机构、政府协调机构以及地方供货单位4种类型单位, 熟悉应急预案, 演练保障程序, 疏通采购渠道, 协商采购方式, 解决相关问题。演练可采取联合作业、方案推演、网络采购、实际配送、演练示范等方式实施。
摘要：物资应急采购保障力量是我军实施物资应急采购的基础, 加强对物资应急采购保障力量建设, 对于完成多样化军事行动后勤保障任务具有重要的意义。
关键词：物资采购,应急采购,保障力量
参考文献
应急力量 篇4
关键词：公共危机,应急救援,管理模式
近年来,洪水、地震、火灾和交通事故等突发事件不断发生,应急救援任务空前繁重。公安、消防、民政、安监等多部门快速行动,组建了多种形式的救援力量,逐渐形成了分部门、分灾种的应急救援管理模式。由于应急救援工作的综合性不断增强,这种管理模式的弊端日益凸显。为了提高应急救援效率,优化应急救援管理结构,国内很多专家学者对此进行了深入研究。郭铁男对我国城市应急指挥体系的建设模式与发展进行了概述,并对消防部队承担综合应急救援任务的可行性和必要性进行了分析。王秋彧、张光俊、郭其云等在基于消防部队承担应急救援任务的基础上,对应急救援管理体系进行了研究。经过多年的建设发展,逐渐形成了集权式、授权式、代理式和协同式的应急救援管理模式,这些管理模式大多具有较强的临时性,其协调管理力度受到很大的制约。因此,组建一种新型的应急救援管理模式成为亟待解决的问题。笔者针对目前应急救援管理体系中的问题,搭建了一种条块结合、管理顺畅的组织管理模式。
1 公共危机应急救援力量管理模式现状分析
经过近几年各种突发灾害应急处置的历练和考验,我国应急救援力量体系建设取得了很大进步,但在管理体制建设方面还存在不足,主要表现在如下方面:
(1)成立了多种公共危机应急救援管理机构,管理分散。由于公共危机事件的性质多样,危害程度相差较大,所以单一部门不能完成灾害管理的全部任务。按照《国家突发公共事件总体应急预案》,国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责,负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。应急管理行政系统如图1所示。
在这种行政管理机制之下,我国建立了多个应急指挥中心和多种应急救援力量。根据相关资料的统计分析,我国目前应急指挥中心的设置如图2所示。由图可见,我国目前共设置了至少7处国家级应急指挥中心,在每个应急指挥中心下分别设立了相应职能的应急救援队伍。如消防应急指挥中心负责调度指挥消防部队的救援行动,中国地震应急搜救中心负责国际救援队的管理,而国家安全生产应急救援指挥中心负责指挥矿山救援队的救援行动。此外,还有军队应急救援队和交通、医疗、电力等多支救援队伍。
(2)应急救援力量分布在不同部门,条块分割明显。我国长期以来采用分部门、分灾种的单一灾情救援体制和危机管理模式,虽有多种应急救援力量,却分属在多个部门,这种“分而治之”的应急救援体系有两大问题:一是各种设备和人力资源重复投入并且大量闲置;二是遇到紧急状况,因职能交叉而容易造成职责不明,甚至互相推诿,可能由此失去最佳的抢险救灾时机。尤其是在大型灾害事故救援现场,需要公安、消防、驻军、武警、医疗、通信、供水、供电等多个部门协同处置,但由于归口不一,战备等级制度不一,多支职能单一的应急救援力量互不隶属,各自为政,客观上造成遇险求助不便、接警出动迟缓、联动响应滞后、合成指挥不力等问题。
(3)缺乏独立的常设性危机管理机构,各种力量之间协调困难。近几年,我国虽然在应急管理体制、机制等方面取得了一些发展,但是至今仍然缺乏专业化、规范化、制度化和高效的危机管理决策核心机构。一旦爆发大规模突发事件,往往是由某一政府领导牵头,组成一种临时性机构进行组织协调危机处置。这种临时性机构缺乏一定的决策力度,使得多部门之间难于形成合力,致使救援效率较低。同时,由于这种常设性机构的缺失,使得应急救援法制、机制建设进度缓慢,各种应急救援力量建设相对封闭,缺乏必要的联合演练。
由于我国应急救援力量管理体制在运行过程中还存在如上弊端,从目前应急救援力量建设的发展来看,亟需打破这种条块分割的管理模式,组建统一指挥的应急救援管理模式。
2 公共危机应急救援力量体系管理模式建设的原则
公共危机应急救援力量体系管理模式应能较好地发挥各种应急救援力量之间的联合作战能力。因此,在管理模式建设过程中,应本着“政府主导,消防主力;统一指挥,协同有序;平战结合,资源优化”的建设原则。
2.1 政府主导,消防主力
政府主导是指在公共场所突发事件应急救援中,要由政府作为统一的领导。应急中心工作范围广,涉及部门多,担负责任大,需要由政府统一领导。这不仅是符合《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》的需要,也是顺应我国实际情况的必然选择。“消防主力”是指在政府的统一领导下,消防部队作为应急救援的骨干力量,承担包括火灾、地震、建筑施工事故等多种灾害的应急处置。在国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发[2009])59号)中明确指出了消防部队作为主力救援力量的法律地位。
2.2 统一指挥,协调有序
“统一指挥”是指由政府负责建立统一的接处警系统,将各种救援力量实现有效整合,进行统一调度指挥,使各机构和部门纵向能对接,横向能联动,达到处置突发事件的快速、高效,最大限度降低成本。“协调有序”是指各种救援力量之间能够实现责任明确,优势互补,保证应急处置的有效性和有序性。目前,我国有各种专兼职救援力量几十种,无论是从职责范围、器材装备等方面均存在一定的交叉,为了保障应急救援效率,各种救援力量之间必须进行有效的协调分工。
2.3 平战结合,资源优化
“平战结合”就是在平时注重应急准备,加强对风险的识别、监测和预警,加强应急救援队伍的日常训练、培训和演习,做好资源规划和保障工作,保证战时的应急救援效率,并做好战时的危机应对和事后的评估及处置,做好资源协调与调度工作。“资源优化”就是将各种应急救援所需资源进行优化配置,保障资源的高效使用。我国的应急救援资源分布在不同的部门和单位,为了避免重复建设,保障应急救援所需资源,这就需要充分调度整个社会的资源,通过有效的整合,实现资源的优化配置。
3 公共危机应急救援力量体系管理模式建设的设想
为了从长远的角度统筹规划我国的应急管理工作,需要从国家层面上设立常设性应急救援管理机构,即应急管理委员会,以实现对灾害的全面管理。
3.1 应急管理委员会设置的必要性和可行性分析
目前,负责我国应急管理工作的机构和部门主要是各级政府部门的应急办和议事协调机构(如国家减灾委员会、核事故应急协调委员会等)。应急办负责协调和督促检查各省(区、市)人民政府、国务院各部门应急管理工作。在应急过程中其主要职责是值守应急、信息汇总和综合协调,其处置权力有限,在政府内部权力体系中的影响力较弱,须协助国务院领导处置。议事协调机构是以党政领导为成员的临时性机构,不是常设机构,只是在危机发生时才被启动,无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练和储备等工作。因此,常态下协调的权威性不足。可以看出,目前的应急管理体系难以发挥出与公共危机应对需求相称的领导力。所以,在现有的危机应对领导机构的基础上,本着整合危机应对资源、降低内耗和提高效率的原则,设置一种能够整合应急办和议事协调机构功能的常设性机构,从而保证突发灾害的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援的统一化和规范化,显得非常重要而紧迫。
3.2 应急救援管理委员会的构建
适应目前应急管理的需求,通过几年的发展,我国应逐渐建立起强有力的常设性国家应急管理机构,即国家应急管理委员会,其组织框架体系如图3所示。
国家应急管理委员会应为应急管理的常设机构,纳入政府机构序列,隶属于国务院。该委员会应采取行政首长负责制,由国务院总理或主管副总理担任第一负责人,由各相关部门的第一负责人组成委员会,联合协商制定应急管理的发展规划和各项政策。在该机构下设立专门应对突发性灾害的职能部门。按照灾害管理流程,应急管理委员会内部可设置灾害预防局、监测预警局、响应处置局、恢复和重建局和灾害处置评估办公室等部门,负责应急管理委员会的正常运行。同时该委员会设置指挥调度中心,作为应急救援指挥的枢纽,与各省之间实现互联互通,并应具有灾害决策辅助系统;设置物资装备保障局,负责整个战备物资的统一调度和管理;应吸收各行各业的专业人士成立应急管理专家组,为应急管理委员会提供决策咨询和工作建议;设置非政府组织管理机构,组织动员各种社会力量参与应急救援,设置国际事务管理局,负责国际之间的应急救援事务。在垂直管理上,应急委员会下设置省、市、县三级管理机构。各级应急委员会指挥和协调对应本辖区的应急救援管理工作。
为顺利实现使应急管理工作由条块分割逐渐向集中统一管理过渡,现阶段应急管理委员会可采取双重管理策略,即保证现有的应急救援力量体系结构不变的前提下,将分散在水利部、农业部、卫生部、国家安监局、地震局、公安、交通、国防、林业等部门的专兼职应急救援力量在人事和财政等方面实行“谁组队,谁主管”的方法,在业务方面要接受应急管理委员会的统一指导,具体对应关系如图4所示。在应急时,各应急救援力量要接受管理委员会的统一调度指挥。应急管理委员会应与军队建立长效运行机制,依照相关的法律、行政法规、军事法规的规定,军队参加突发事件的应急救援和处置工作。
为了提高应急管理委员会的应急效率,可实施扁平化管理,这样可大大增加基层管理者的管理幅度,减少管理层次,从而在应急过程中简化信息传递环节,直接实现决策者和现场指挥者之间的对接,使应急决策更符合现场实际,提高灾害的应对效率。
3.3 应急管理委员会的特点
(1)有效整合了应急救援力量,有助于形成一个权威高效的指挥系统。
该管理模式是在国家宏观决策层面建立起来的一个全国性的、长期的、固定的危机管理机构,专门负责协调各个部门、地区和组织的协作,以保证信息畅通,反应迅速。
(2)有助于实现条块结合的管理模式,并逐渐向集中管理过渡。
在不改变现有力量分布的情况下,通过管理方式的转移,形成条块结合的管理方式。虽然现有的应急救援力量分布在多个部门,通过应急管理委员会的统筹协调,使各种应急救援力量不仅仅局限在本领域内的建设发展,而是融合在整个应急救援体系中,较好地避免了建设的盲目性和重复性。
(3)职责划分清晰,有利于各管理部门和职能部门作用的发挥。
根据我国自然灾害分类方式进行分灾害管理的模式,有利于形成一支专业化的管理队伍。按照灾害管理程序设置部门,使得灾害管理程序更加清晰,各部门的职责明确,能有效地避免互相推诿、效率低下的局面。
3.4 应急管理委员会的主要职能
应急管理委员会作为国家层面的应急管理机构,应负责应急救援管理过程中的各项事务。
(1)起草或修改国家应急法律、行政法规和规章,逐渐完善应急管理法制体系。
(2)制定应急管理工作中长期发展规划,统筹规划各种救援物资装备。
(3)设置或调整应急管理委员会的组织框架体系,设计规划应急管理运行机制,综合协调国家职能部门在灾害管理中的作用,做好灾前预防、灾害处置、灾害恢复和重建以及总结工作。
(4)编制或修订应急救援预案,制定专兼职应急救援队伍的培训和演练计划。
(5)统筹规划各种救援力量的建设发展。
(6)指导各省、市、自治区的应急救援工作,并监督考核各省应急救援队伍的建设。
(7)收集、汇总和整理各省、市、自治区的预警信息,并及时向社会发布各种预警信号。
(8)危机事件爆发时,即转为国家应对有关危机事件的具体指挥与协调机构,针对已发生的危机事件权威地分配各种救灾资源,有权调动指挥各种应急救援力量。
4 结 论
通过对应急救援管理模式的研究,得到如下结论:
(1)从管理机构设置和力量分布等方面分析了应急救援力量管理体系的现状,指出常设性权威应急管理机构的缺失是影响应急救援工作发展的关键问题。
(2)结合应急救援工作实践,提出了“政府主导,消防主力;统一指挥,协同有序;平战结合,资源优化”的应急救援力量管理模式的组建原则。
(3)提出了构建应急管理委员会的设想。从国家层面总结了应急管理机构的运行现状,分析了应急管理委员会设立的可行性和必要性,在此基础上设计了应急管理委员会的组织框架结构及其应具有的职能。
参考文献
[1]郭铁男.政府公共危机管理与消防综合应急救援力量建设[J].消防科学与技术,2007,26(1):1-7.
[2]王秋彧.基于应急救援体系建设的消防战略转型[J].公安研究,2009,(3):19-24.
[3]郭其云,董希琳,夏一雪.依托消防构建公共危机应急救援力量体系研究[J].消防科学与技术,2011,30(9):76-79.
[4]宋英华.突发事件应急管理导论[M].北京:中国经济出版社,2009.
应急力量 篇5
关键词：消防,机构改革,应急救援力量,管理体制
针对我国应急救援力量在调度指挥的统筹性、应急响应的协调性、救援素质的综合性等方面存在的现实问题,从机构改革角度进行应急救援力量管理的改革探索。进行应急管理机构的综合化设置,建立统筹负责自然灾害、事故灾难应急处置的实体职能机构,增强其对各类应急资源统筹配置职权的权威性,提高应急处置阶段不同参与主体的协同性,有助于优化队伍结构、避免重复建设和推动应急救援力量体系协调发展。
1 我国应急救援力量组成和管理现状
2003年以来,我国应急救援力量体系不断发展完善,力量组成主要包括三种类型:
(1)综合应急救援力量。由公安消防部队承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作,形成了省级应急救援总队、市级应急救援支队、县级应急救援大队三级综合性应急救援队伍网络。解放军和武警部队主要担负解救、转移或者疏散受困人员,保护重要目标安全,抢救、运送重要物资,参加道路(桥梁、隧道)抢修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、医疗救护等专业抢险,排除或者控制其他危重险情、灾情,协助地方人民政府开展灾后重建工作等任务,建有9类国家级应急专业力量,各军区会同有关省(自治区、直辖市)依托现役和预备役部队组建省级应急专业力量,以及各级民兵预备役应急分队。
(2)专业应急救援力量。按突发事件类型,分别由不同政府部门组建相应专业处置力量,包括防汛抗旱应急队伍、气象灾害应急队伍、地震灾害紧急救援队伍、地质灾害应急工作队伍、海洋灾害应急队伍、生物灾害应急队伍、草原防火应急队伍、重大动物疫情应急队伍、森林消防队、矿山应急救援队、危险化学品应急救援队、民航企事业单位专兼职应急救援队伍、铁路隧道专业抢险救援队、海上搜救队伍、环境污染与生态破坏应急处置队伍、核与辐射事故应急处置队伍、卫生应急和紧急医学救援队伍、社会安全事件应急处置队伍、涉外突发事件应急队伍、经济安全事件应急队伍等。
(3)社会救援力量。一是乡镇、街道、企业事业单位专兼职应急救援队伍,从事所属区域、单位突发公共事件的应急处置工作。如:单位专职消防队,从事通信、电力、供水、排水、燃气、供热等抢险救援的各级相关企业事业单位抢险救援队伍等。二是社会专业救援队伍,主要从事山岳救援、野外遇险事件救援并参与其他灾害事故救援。如:北京市红十字蓝天救援队,在全国21 个省、43个市建有分队;壹基金应急救援联盟,作为全国性公益救援组织,拥有近300支加盟救援队伍,分布于全国30个省(市、区)。三是志愿者应急救援队伍。如由共青团、红十字会、青年志愿者协会以及其他组织建立的各种志愿者参加的应急救援队伍。
在体系结构方面,我国应急救援力量体系体现出以下两个主要特点:一是应急救援力量分布在政府相关部门、军队系统和社会组织等,按事件类型采取分类、分区域的建队模式,各部门、系统或行业分别建立覆盖国家、省、市、县等各个层级的应急救援力量体系;二是同一类型事件在不同部门、系统分别建有应急救援队伍,分属不同部门、系统管理调度;同时,部分突发公共事件基层应急机构设置和专业应急人员配置严重不足,应急救援力量重复建设与力量不足并存的结构性问题突出。
就整体而言,我国应急救援力量呈现各自独立、自成体系、分散而又重复的布局特点。在国家宏观层面,对应急救援力量及其应急资源(物资、装备、信息等)缺少统筹规划,应急救援职能未能在相应部门、系统间合理配置,造成应急救援队伍多而散、功能单一或功能配置不合理以及重复投入、行政成本过高等问题。在各类自然灾害和事故灾难应急处置实践中,存在着囿于部门利益而横向协调不力、部门间责权界定不清、专业指挥与协调指挥错位以及信息壁垒等现实问题,协同救援效能不高。
2 基于机构改革的应急救援力量管理改革
2.1 应急管理机构改革的主要方向
在应急管理机构的设置上,理论界的基本共识是进行综合化设置,但是在应急管理职能的综合化程度、机构规格等方面存在差异。主要有两个方向:一是完善现有应急管理组织结构,主要有完善应急指挥部、应急管理委员会以及强化国务院应急管理办公室综合协调能力等观点。但是,应急指挥部或应急管理委员会仍然不是实体职能机构,主要在应急状态下启动,对常态下各类应急救援队伍的建设发展无法做出统筹规划和指导监督。二是组建专门实体职能机构,这一思路在组织体系上体现为中枢决策机构—综合协调的实体职能机构—专业工作机构。在中枢决策机构层面,有国家应急管理委员会等不同名称设定,其基本职责是进行应急管理领域的统筹决策和战略规划。在综合协调的实体职能机构层面,有应急管理署、应急救援局等不同名称设定,其基本职责是具体履行应急管理职能,并通过制度化授权对各专业工作机构具有协调、指挥的职权。但不同的设计方案,均未能对机构设置、职能配置、组织结构等改革方案进行细化,也未能针对多种类型、管理分散的应急救援队伍的建设发展作出整体规划。
2.2 应急救援力量管理改革的具体思路
通过机构整合,建立统筹负责自然灾害、事故灾难应急处置的实体职能机构,重点增强其对各类应急资源统筹配置职权的权威性,提高应急处置阶段不同参与主体间的协同性。如以公安部消防局为基础进行机构和职能整合,设立国家应急救援局。具体思路如下:
2.2.1 机构设置与职能
依托公安部消防局建立国家应急救援局,主管各类突发公共事件应急救援事务,主要是各类自然灾害和事故灾难。其职能主要是:组织拟定国家应急救援发展规划和方针政策;组织拟定应急救援法规和技术标准并监督实施;组织、指导各类突发公共事件应急救援工作;组织、指导应急救援领域安全宣传、专业培训、社会动员、科学研究和国际合作等工作。作为政府各类应急救援力量、军队系统应急救援力量及社会各类应急救援力量的统一协调机构,常态下,负责统筹规划全国各类应急救援力量发展,指导其业务建设;紧急状态下,作为国家负责各类突发公共事件应急处置的指挥与协调机构,统筹部署全国各类应急资源,统一调度指挥各类应急救援力量。
国家应急救援局主要承担应急处置与救援职能,因而在内设机构设置中,可按灾害事故类型进行设置,并统筹配置应急救援队伍,体现应急处置与救援的专业性。设置应急救援信息和指挥中心,作为国家级专业应急指挥中心,承担应急救援信息管理及指挥中枢职能,形成从国家至地方实行垂直管理的应急指挥中心体系。
2.2.2 队伍组织与管理
建立国家应急救援局的主要目的是整合应急资源,增强应急处置协同性,发挥在应急救援队伍管理方面的统筹协调、业务指导职能,推动应急救援职能在各类应急救援队伍间的合理配置和有机整合。如按照提供卫生支持、交通支持、电力支持、通信支持、后勤支持和技术支持等不同功能,组建配置相应队伍,这一队伍组织模式具有综合应急处置下突出专业性的特点。与按照不同灾害事故类型分设专业应急队伍的模式相比,更注重应急救援的过程管理,可以更加有效地整合专业资源为不同灾害事故应急救援提供支持,解决分设应急队伍导致的人员重复配备或支持人员不足,以及支持功能缺失、请求支持功能时沟通协调滞后等问题。
在队伍管理上,应重点推动各类应急救援队伍间协同合作的制度化和专业培训演练的标准化,建立完善统一的联勤联动体系和综合的资源保障体系,推动应急救援队伍的规范化备勤(明确岗位职责,建立规范的备勤秩序)、规范化训练(明确训练科目和考核标准,强化实战演练)和规范化程序(明确集结调度、组织指挥、处置行动等方面的工作流程和要求,提高救援效能),推动全国各类应急救援力量在培训演练、调度指挥、现场处置和资源保障等方面的协同一体化,使各类应急救援队伍的建设发展不再局限于本领域,从而优化队伍结构、避免重复建设和推动应急救援力量体系协调发展。
2.2.3 部门协调与配合
国家应急救援局作为履行应急救援职能的主要负责部门,需进一步建立完善与国家卫生和计划生育委员会、公安部、外交部、中国人民银行等公共卫生事件、社会安全事件主要管理部门的协调配合机制,进一步建立完善与财政部、交通运输部、工业和信息化部、住房和城乡建设部等应急资源保障部门的联动协作机制,优化应急资源配置运送体系,提高应急保障能力。需进一步明确各应急救援力量在应急管理中的权利义务和程序要求。
(1)通过法制化方式对国家应急救援局的性质、规格、组成、职权、职责、隶属关系、经费保障以及相关法律责任等,作出明确的法律界定,明确与其他部门间的法律关系,为实际工作中明确权责和统一行使权责奠定法律基础,为实现综合协调的应急救援职能提供法律依据。
(2)进一步完善现行国家和各部门应急预案,使各类应急预案在响应等级、应急救援的启动程序、组织指挥、应急保障等方面相互对接,并对原则规定进行细化,切实明确协同应对情况下的指挥调度职责、应急响应程序、各项保障措施等内容。通过明确部门间横向协调的行政程序和完善统一的响应指挥机制等,解决责任主体不明确、协调指挥不力等实际问题。
2.2.4 应急救援力量体系构成
通过机构改革加强应急救援力量管理,由国家应急救援局统一管理各类突发公共事件应急救援事务,要求对应急救援力量体系进行相应调整和优化整合,以适应机构设置和职能配置的需要。主要分为三个层面:
(1)国家应急救援局直属应急救援队伍以公安消防部队为主,接受武警总部和国家应急救援局双重领导,主要承担综合应急救援任务,包括地震及其次生灾害、重大安全生产事故、危险化学品泄漏事故、道路交通事故、空难事故、火灾事故、建筑坍塌事故、爆炸及恐怖事件、群体性事件、群众遇险事件(迷山、坠崖、落水、落井等)和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作,参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林草原火灾等自然灾害,矿山事故、水上事故、重大环境污染事故、核与辐射事故等事故灾难和突发公共卫生事件等共19类应急救援任务,是应急救援常备力量。各省、自治区、直辖市设应急救援总队,各市(地、州、盟)设应急救援支队,下辖区(县、旗)设应急救援大队和应急救援中队。
(2)国家应急救援局具有紧急调用权的应急救援队伍,即在紧急状态下,国家应急救援局通过相应授权,对其进行统一调度。包括:解放军国家级应急专业力量、省级应急专业力量及预备役民兵等应急救援队伍;武警内卫部队、武警水电部队、武警交通部队、武警森林部队承担应急救援任务的专业应急救援分队;国家、省级和重点市(县)地震灾害紧急救援队;中国海上搜救中心、中国救助和中国打捞等海上事故应急救援队伍;国家核应急专业救援队伍;应急救援功能支持队伍,主要包括卫生应急队伍;气象、地质、海洋、动植物疫情、环保等专家队伍。
(3)国家应急救援局具有紧急调用权并进行业务指导的应急救援队伍,即在紧急状态下,按照有关法律法规、行政规章及规范性文件的规定,以及有关协同合作机制,接受国家应急救援局及地方各级应急救援局调度指挥,有序参与应急管理工作。主要包括:矿山救援队、危险化学品救援队、民航应急救援队、铁路行车事故救援队、核与辐射事故应急救援队、通信电力供水等公共设施抢险救援队伍等企业事业单位专兼职救援队;地方政府专职消防队、企业事业单位专职消防队以及其他多种形式消防力量;各类山岳救援、公益救援等社会专业应急救援队伍、应急志愿者队伍。
3 结束语
深化应急救援力量管理改革,由新组建的实体职能机构对全国各类应急救援力量进行统筹规划和合理配置,形成统一指挥、协调高效的管理模式和多元协同、联合作战的应急救援力量体系,有助于从体制建设方面为改革实践提供制度保障,通过创新管理模式推动各项工作机制完善,有助于实现权责一致并更好地履行应急救援的社会管理和公共服务职能。
参考文献
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