政策主体

政策主体（共10篇）

政策主体 篇1

城市物流管理是一个系统工程,需要明确城市物流各个主体及其系统功能,才能更有针对性地制定管理政策,并有效引导城市物流有序发展,为城市的整体发展提供从础性支持和服务。城市物流主体究竟如何界定?制定城市物流管理政策要综合考虑哪些要素?本文拟通过明确城市物流主体,提供研究城市物流的一个基础框架和分析思路,为城市物流管理政策的顶层设计和具体实施提供基本着力点

一、城市物流及其内涵

1.城市物流的定义

综合对城市物流体系的理解，本文拟提出城市物流定义。城市物流是指在特定的城市管理政策环境下,物流服务供给者改变物品的空间和时间状态,满足服务需求者的物品实体转移过程,通过持续的物流服务最终满足城市单位与居民的物质需求。可以说城市物流就是民生物流,在城市范围内的物流过程,主要包括商贸物流、消费物流、部分制造供应物流和逆向物流

2.城市物流的内涵

城市物流的组织与实施,是在既定的城市交通基础设施和特定的城市管理政策环境下完成的,如城市对货运车辆吨位的限制,对车辆限行时间和区域的规定等因此,城市物流是在一个市场资源不能完全按照市场竞争进行配置的市场结构中运行的,在实际的物流过程中,将产生外部不经济性如交通拥堵、噪音和环境污染等这也决定了城市物流健康发展需要城市物流管理政策的制度保障。

城市物流的最终目的是为了满足城市区域内单位与居民的物质需求城市的稳定与发展体现在满足单位与居民日益增长的需求。因此城市物流具备了一定程度的社会基本服务性质。从单个企业来看,城市物流是以盈利为目标的物流活动,但从整体城市运行角度,城市物流为城市的正常运行、城市单位与居民的生产和生活提供了物质资料。

城市物流是在市场主导的条件下完成产品的实体物流过程,物流服务供给者通过提供物流服务,获得收入实现利润物流服务需求者在不同的物流服务水平下,通过比较与选择,购买相关的物流服务,从而促进物流服务水平渐次提高城市管理部门通过相关政策来规范城市物流经营环境,提供良性竞争平台而不是代替企业进行具体物流活动。

二、城市物流的四个主体

一般情况下,我们认为物流系统的主体是指物流服务行为主体即物流企业由于城市空间布局限制,城市区域内的物流组织与实施较其他物流系统更为复杂。城市物流的参与主体不仅包括一般物流系统的服务供给方(物流企业)和需求方,由于城市物流活动不可避免地对城市居民的交通出行和噪音污染等方面产生影响,因而城市管理者在制定物流管理政策时,不仅需要考虑到物流活动参与者的利益,还需要考虑平衡城市居民的利益诉求。因此,评价和分析城市物流系统,必须将以上参与者纳入考量范畴,综合实际调查与分析,笔者认为城市物流主体可分成4类:(1)物流服务供给者;(2)物流服务需求者;(3)城市管理者;(4)城市居民。

与传统物流系统(如图1)比较,由于城市管理者与城市居民利益的加入,城市物流活动变得更为复杂,由简单的企业经济行为转变成在城市环境中追求社会总福利最大化的社会综合考量,如图2。

1.物流服务供给者是指在城市区域内提供运输、仓储、配送、搬运、装卸、包装、流通加工和信息服务等物流活动的经营实体,如快递物流企业提供终端配送服务

2.物流服务需求者是指在城市区域内因生产或生活需要,对物资和产品产生的运输、仓储或配送等需求的单位或个人,如商贸零售企业包括超市、便利店等。

3.城市管理者是指具有城市管理权力的行政机构,通过制定城市物流管理法规政策,来规范和引导城市物流供给者与需求者的经营活动。另一方面通过提供城市基础设施如交通道路、配送仓库用地等为城市物流活动提供基础支持。本文所界定的城市管理者只局限在与城市物流直接相关的政府部门,如商务厅局、交通厅局等机构。城市管理者通过管理政策的延续性,来实现城市管理目标的一致性和延续性。

4.城市居民在城市物流系统中具有双重性。在特定时间T内,在城市区域内独立于城市物流系统外的城市居住人群。其出行需求和居住舒适需求与城市物流活动,如服务供给者的车辆运营,可能会产生冲突。在特定时间T+1,城市居民亦可能是物流服务需求者。我们将不产生直接物流服务需求的自然人或单位组织,以自提(如手提、自行车或家用轿车等)方式来实现的物体空间转移不计入物流服务需求。

城市物流四个主体的利益取向不同,决定了各主体之间为了不同的目标实现会发生冲突。物流服务供给者的目标是通过最经济的成本提供物流服务获得利润;服务需求者的目标是得到及时准确的物流服务;城市居民的目标是追求高品质的生活,包括新鲜的空气、便捷的交通、物美价廉的商品、安全的居住环境等等;城市管理者的目标则是城市正常运转、税收、提供公共设施等。因此冲突在所难免,如,城市物流供给者的货运车辆通行与城市居民的出行需求会产生冲突。

三、城市物流管理政策如何作用到各主体?

由于城市区域的资源聚集性特点,城市物流活动不可避免会出现外部不经济性。因此城市物流政策的制定需要在明确各功能主体的影响机制的基础上,注重管理政策对物流活动的外部不经济性进行协调和规范。参与到城市物流活动的各个主体的目标不一致性,需要城市管理者注重管理政策的顶层设计,在政策实施中更为有效地平衡各主体利益,最终实现城市的良性发展。

1.如何制定有效的城市物流管理政策?

目前,城市管理者如发改委、商务部(厅/局)、交通运输部(厅/局)等部门,从不同的规范主体和目标制定出相应政策,来实现对城市物流的管理目标,如图3。因此,各宏观部门的管理目标一致性就非常重要,从不同侧面来实现一个大目标——保证城市物流的高效运转,促进城市经济发展和保障城市民生。这就需要从更高层面对城市物流管理政策进行顶层设计。明确各功能主管部门的管理政策在实施效果上的一致性,不论是哪一个部门的管理政策,都是聚焦在协调城市物流供给者、需求者和城市居民的关系和利益上,如图4。

2.如何避免城市物流管理政策失效?

实际中,城市管理政策很容易出现“管理重影”问题,即城市管理部门由于不同的部门职责,管理的目标和手段都存在差异,因此,城市物流管理政策会出现不同层面、不同的逻辑过程,对同一个系统主体的影响出现不一致情况,这样将对物流主体的经济活动产生不同的影响,如图5虽然在协调不同的物流服务供给者和需求者,不同部门的政策都能以关注民生和城市发展为着力点,但那只会削弱管理政策的部分作用。“管理重影”中最极端情况就是各政策之间作用的相互抵消,即发生“管理对冲”,一部门的政策作用力被另外一项政策全部或部分抵消。

城市管理部门的重要职责是为城市物流提供基础设施要素,主要有:(1)物流节点是进行物资中转、集散和储运的节点,包括物流园区、配送中心、转运中心、集散中心、配送仓库等;(2)货运通道和交通设施,连接主要物流节点的货运通路包括公路、河道、轨道等。城市管理者要使城市物流健康发展,另外一个重要职责就是做好城市物流管理政策的制定和实施。更为重要的是城市管理部门需要具备以城市公共服务支持为出发点的理念,城市物流管理政策才是真正的行之有效。如图6。

四、城市物流管理的终极目标是关注民生

“关注民生”是各城市管理的重要目标,城市物流管理的终极目标是满足民生需求,将城市居民的物质需求放在最重要的位置,如图7。

城市物流企业的效率和成本,决定了整个城市物流的效率和成本。城市物流的总成本是依赖于各个城市物流供给方的成本控制。其传导机制:如城市物流政策管理不规范,导致城市物流效率低,企业物流运作成本高,会将部分成本转移,推高城市“最后一公里”的物流成本,导致城市居民日常生活必需品如蔬菜等价格偏高,从而影响到城市居民生活福利提供,最终还将影响到国家的CPI指数。

因此,通过政策引导和培育城市物流供给企业,有助于城市物流整体效率提高和物流成本下降。关注城市物流服务供给者,建立和完善城市管理政策,对提供城市物流服务的企业给予相应支持。这也符合“十八大三全会”提出的建设“节约型社会”要求,也是建设“美丽中国,美丽城市”的具体体现。

政策主体 篇2

内容摘要:为降低人口生育率,加快禁止和限制开发区超载人口向重点和优化开发区迁移并稳定就业和常住,要重视经济激励引导生育行为;改革户籍制度,提升待迁人口人力资本,提高迁移的可能性和能动性;改革土地制度,提高农民资产流动性和可变现性,引导迁移人口新获财富向重点和优化开发区而不是往原籍配置;改革政府绩效考核体制,支持政策要和人口迁出(入)挂钩;改革政府决策体制,使迁移人口参与迁入地决策;完善地方政府税种结构,使之有稳定筹资渠道为增量人口提供公共服务。

关键词:人口迁移,主体功能,区城市化

一、促进形成主体功能区对人口政策的要求

(一)总体要求

第一,推进形成主体功能区,是促进区域协调发展、改善宏观要素配置效率、促进国民经济持续平稳增长和转变经济增长方式的重要措施。人口政策要适应形成统一的劳动力市场的要求,促进劳动力的充分流动和优化配置。

第二,推进形成主体功能区,本质上要求实现人与自然的和谐发展。各类功能区通过合适的产业和经济活动选择,有效地协调生态、环境的可持续性和满足所承载人口不断增长的物质文化需求的压力。

第三,推进形成主体功能区的人口政策,要有利于实现人际之间的和谐发展。要保证各类功能区人口享有相同的发展权和均等的发展条件,还要有利于人口总体的代际之间和谐发展。

(二)各类主体功能区对人口政策的具体要求

第一,对禁止开发区的人口政策的基本要求是:(1)稳定并进一步降低人口生育率。(2)鼓励人口外迁,以使得人口承载量限制在承载限度内。(3)所承载的人口要具备相应的能力、素质,以承担维护禁止开发区生态和环境的功能、相应的管护职能以及从事接待外来旅游观光等适度经济经营活动。

第二,对于限制开发区的人口政策的基本要求有几个方面:(1)稳定并进一步降低人口生育率。(2)通过到优化和重点开发区从事非农产业、生态移民等手段,鼓励人口外迁,以使得人口承载量限制在承载限度内。(3)通过加强公共服务,改善基础教育和职业教育,提高人力资本水平,促进人口外出就业的能力。(4)按照主体功能的要求,在产业结构和生产方式重新调整的前提下,通过发展特色产业、合理规划村镇和城镇布局,引导区内人口结构布局朝着符合主体功能要求的方向重新调整和优化。(5)所承载的人口要具备相应的能力、素质,以从事特色产业发展、维护生态环境、以及接待外来旅游观光人口和从事相关经营活动。

第三,对于优化开发区和重点开发区的人口政策的基本要求是:(1)稳定人口低生育率。(2)通过综合改革,提高这些地区吸纳外来人口的能力和动力。(3)通过经济发展创造更多的就业机会、改进公共服务,使得流入的人口,特别是从限制和禁止开发区流入的人口能够稳定下来。(4)进一步完善劳动力市场建设,促进劳动力在优化开发区和重点开发区内部以及相互之间的充分流动。

二、促进形成主体功能区的人口政策基本思路和原则

(一)基本思路

1.生育政策的思路。生育政策的思路可以概括为:通过综合措施,稳定低生育率。经过长时间摸索所形成的现行生育政策和政府管理体系,应继续坚持。同时,要更加重视经济激励对生育行为的影响。增加就业机会,特别是妇女的就业机会,提高生育的机会成本;转变人口观念,使父母由更看重孩子数量转变为更看重把有限的资源集中于对孩子的人力资本投资上。不断完善有利于稳定低生育水平利益导向机制和养老保障机制。特别是,要全面推进农村计划生育家庭奖励扶助制度,探索建立多种形式的农村养老保险制度,逐步建立农村最低生活保障制度等。

2.迁移政策的思路。迁移政策的思路是:综合发挥市场和政府的作用,实现人口的开发性迁移。

第一,推动主体功能区形成过程中鼓励人口迁移,政府要发挥改变制度、创造环境、积极引导的作用。(1)政府要科学编制各类功能区的人口规划,以引导人口流动。(2)改革限制人口流动的户籍体制。(3)加强基础教育和职业培训,提高人口外迁的意愿和能力。(4)促进优化和重点开发区建立和完善公共服务体系,提升吸纳外来人口的能力。(5)改革财税体制和制定相关政策,构建优化和重点开发区积极吸引而不是竭力排斥外来人口的激励机制。

第二,形成主体功能区的人口迁移,要充分发挥市场力量。随着主体功能区的逐步形成,重点和优化开发区将形成新的劳动力需求,这将吸引限制开发区和禁止开发区的大量人口和劳动力到重点和优化开发区就业、居住、生活。这些人群年龄、技能、教育、人力资本、偏好等详细千差万别,政府很难识别每个迁移者的信息,并找到合理的安置去处。同时,政府也很难对大规模的迁移人口承诺就业机会。所以,政府着力创造鼓励人口流动的外部环境,个人根据自身的素质和个人偏好做出迁移决策。

第三,形成主体功能区的人口迁移,政府要发挥应有作用。(1)政府要科学编制各类功能区的人口规划,以引导人口流动。(2)完善公共服务体系,促进人口发展,提高迁移人口的就业能力。(3)改革政府的决策体制,以及财税体制,构建优化和重点开发区愿意吸引而不是排斥外来人口的激励机制。

第四,需要探索新的移民安置和补偿政策。在对大型重点工程和建设中的非自愿移民,我国长期以来一直采用异地农业安置和现金补偿的做法。在推动形成主体功能区的过程中,待迁移人口数量大,如果全部根据政府规划而确定为非自愿移民,并进行异地农业安置和现金补偿,对土地资源和政府*政的承受能力有很高的要求。在一定意义上说,推行主体功能区的一个很重要的目的,就是为了集约利用土地,减少人类活动对生态环境的破坏,所以,即使政府财力有保障,大量地新开垦土地也违背了主体功能区建设的初衷。所以,对于限制和禁止开发区超载人口而言,工程性非自愿移民的补偿安置办法的借鉴意义不大,难以实现长久的迁移。

目前已经实施的一些和主体功能区要求相一致的迁移政策,比如三江源生态移民,基本上都是在生态环境问题已经比较突出,或者影响特别重大的地区实施的,带有很强的非自愿移民的性质,而且几乎主要是政府出面的整建制迁移。这些迁移以及其补偿政策,性质上和上述工程性非自愿移民类似,很难大面积推广到限制和禁止开发区的超载人口迁移上。

目前各种专项政策之下的补贴,比如退耕还林还草工程,究其性质而言,不是一种人口迁移政策,而是政府政策限制或者引导之下的产业活动转型:由农业转为经济林(草)业或者纯生态林(草)业。从人口政策角度看,这种政策的借鉴和推广意义在于对各种禁止和限制开发区内留下来的承担生态或者公益功能的人口的补偿方面。这种补偿应该仅限于承担纯生态功能对留下来人口带来的损失。

(二)制定政策应遵循的原则

制定主体功能区的人口分类管理政策,应该遵循以下原则。

第一,依法推进的原则。主体功能区的形成涉及的人口数量巨大,情况复杂,影响面广。必须坚持以人为本,依照法律推进。减少工作过程中的决策机构和人员的自由裁量权,规范操作,化解矛盾。禁止和限制开发区当中不少地区是少数民族聚居或者少数民族自治地区,在这些地区实施各种移民政策,都不能和民族自治等方面的法律法规相冲突,否则会引发比较严重的不稳定因素。

第二,循序渐进的原则。主体功能区的形成不是朝夕之功,不能操之过急。应该积极稳妥地推进。优化开发区和重点开发区内部的人口布局调整,以及限制开发区内部人口布局的优化调整,因难度较小可以先行;而跨功能区的大量人口迁移,应该积极创造条件、分阶段稳步推进,否则可能会影响到社会稳定。

第三,政府引导、市场推动的原则。政府通过规划等手段引导人口流动,不能直接包办和指定人口的迁移方向和目的地,否则会限于被动,事倍功半。要更加重视市场推动的原则,使得人口在经济因素的驱动下自主迁移和择业。

第四,发展性迁移原则。形成主体功能区的人口政策难点在于人口迁移,而人口迁移则必须贯彻发展性迁移的`原则,即以人口和劳动力人力资本提高为先导,以稳定或者比较稳定的就业机会为基础的迁移,才是长效的、稳定的、和谐的迁移。

第五,群众知情和自愿的原则。无论是制定迁移规划,还是具体实施迁移,都要贯彻群众知情和自愿的原则。禁止和限制开发区中不少地区是少数民族聚居地区,其长期形成的文化、生活习惯和社会关系网络,在短时间内难以在另一个地区复制,即使政府有能力实施整建制搬迁,也难以做到这一点。所以,要从长计议,让经济规律发生作用,逐渐通过提高少数民族子女的人力资本和就业机会引导这些地区人口逐步外迁。

第六,综合配套的原则。人口政策除了狭义的生育和迁移政策之外,还涉及到广泛的人口发展政策。只有各种政策综合配套,才能协调好各地、各部门、各群体的利益关系,最终形成符合主体功能区要求的人口分布格局。

三、促进形成主体功能区的人口政策

(一)狭义的人口政策

第一,加强计划生育管理,稳定低生育率。必须保持现行生育政策的稳定性、连续性,不断创新人口和计划生育工作体制、手段和方法。

第二,综合运用各种经济激励,引导人们自觉降低生育率。通过经济杠杆,进一步降低人们的生育倾向。逐步形成以奖励扶助、困难救助、养老和医疗扶助等为主体的较为完整的人口和计划生育利益导向机制。

第三,重新调整各地规划中人口规划的内容,按照主体功能区编制规划,科学准确地测算各地的人口容量;人口规划要和经济社会规划等结合。优化开发区和重点开发区内部的人口,也要统一规划,科学布局。把人口规划与就业规划城市和村镇规划及土地利用总体规划、生态建设规划和资源发展利用规划等结合起来。按照主体功能区的要求,对现行各种人口发展政策,如扶贫、资源型城市和资源枯竭型城市发展问题等政策,同主体功能区所要求的人口流动结合起来考虑。改进人口信息的采集、更新、分析和共享体系。

第四,拆除优化和重点开发区不必要的人口迁入门槛。制约禁止和限制开发区超载人口向优化和重点开发区迁移的因素比较多,当中比较突出的是户籍制度。诚然,单单放开户籍,如果找不到工作,的确人们不会进城,即使进来也稳不住;但是,要认识到,户籍制度的改革会改变人们的长期预期:人们会把原来用于在农村建房子的钱用来进行人力资本投资,提高进入城市就业的能力,也可能会用于城市购房置业。所以,深化户籍制度改革,是人口流动和统一劳动力市场的先决条件。

进一步改革户口制度,把户口仅仅作为一种人口登记注册的工具,同时使户口同是否有资格享受城里的公共服务、信贷和住房、社会保险和社会保障、教育和就业培训相脱钩。具体而言,(1)进一步鼓励公立学校按照当地户籍人口的标准招收移民子弟入学,而不管其父母身份如何,这将促进长远的技能培养和经济增长;(2)将公共服务(包括教育、医疗、社会救助等)的覆盖范围扩大至所有在当地有合法住所和稳定收入来源的居民,通过改进移民者的生产生活条件,促进他们融入城市社会。

根据我国的实际情况,从客观可行的角度出发,对户籍制度改革应该按照“部分中小城市放开→省内自由迁移→几个特大型城市放开→全国范围内人口自由迁移”的顺序展开。这是由我国目前的人口分布的特点决定的。户籍制度改革的难度在空间上差别巨大,发达地区外来人口聚集地区和一些特大城市将是户籍制度改革的最困难地区。所以应该按照上述顺序,统筹安排,循序推进。

第五,对一些问题突出而又有条件整建制搬迁的,可以实施集中的迁移。课题组在调研中发现,在一些生态保护区内,原来的森工企业在国家加强生态环境保护之后,伐木任务没有了,而管护森林所需的劳动力并不多。在企业改制买断职工工龄之后,这些职工的生计和出路没有解决好,仍然在当地谋生,对当地生态环境造成比较严重的影响。对于这些问题突出、集中的情况,国家应该在深入调查之后,出台专门政策,进行整建制的搬迁;并通过转业培训等,在环境和人口承载量较大的地方进行安置。

(二)广义的人口政策

推进形成主体功能区要求的人口分布,除了上述狭义的人口政策外,还要求一些配套的广义的人口政策。

第一,加强对农民土地产权的保护,在节约利用土地的同时,实现农民土地权利对土地增值收益的分享。同时,配套进行土地制度的改革,促进人口流动。建设主体功能区涉及到的人口迁移,重点和难点是限制和禁止开发区的超载人口向重点和优化开发区内迁移。而待迁移的主体是农民。在我国农村土地承包经营制度下,农民可以长期使用土地,但是无权出卖和抵押土地。而随着经济发展,土地逐渐由农户家庭的主要生产要素演变为提供保障和抵御风险的资产。因为土地是农民的社会保障的主要依赖,所以,中国农村大量的农民工流动并没有表现为彻底的城市化,而仅仅完成了劳动力由农业向非农业的转变,而没有彻底实现从农村向城市居民的转变。此外,由于土地的保障功能甚于生产功能,农民外出务工的收入很少用于农地投资,相反用于在农村的住房等投资。可以说目前的农地制度是限制农村劳动力流动和全国统一劳动力市场形成的障碍之一。为此,应该改变这种格局,允许土地承包经营权流转交易和变现,提高农民资产的流动性,进而松动农民和农村的紧密联系,降低农民迁移的成本,提高其在城市置业的可能性,并引导农民将外出务工收入用于在城市中置业,或者进行自身及子女的人力资本投资。

第二,配套进行社会保障体系的改革,提高统筹的层次,便利人口流动。促进人口和劳动力跨地区流动,形成主体功能区,建设统一的劳动力市场,一个先决条件是医疗、养老、失业等社会保障体系的统一化,至少不同地区的参保人口可以把保险从迁出地区转移到迁入地区。目前我国的实际情况是,各地根据自身实力确定和提升自身的社会保障水平。根据经济发展水平提高而相应提升保障水平,这本无可厚非;但是如果各地只从本地情况出发确定和提升保障水平,则各地的保障水平、覆盖面等参差不齐,不利于全国统一的保障体系的建立,进而不利于全国统一劳动力市场的建立。改革思路应该是提升社会保障的统筹层次,最终过度到全国统一的社会保障体系。当前要逐步实行企业职工基本养老金的省级统筹,条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹,为劳动力的跨区域流动创造有利条件。

第三,公共服务的均等化同各地实际情况结合起来。对于限制和禁止开发区,公共服务的重点是增加人力资本投资而不是进一步完善当地的诸如交通、政府办公场馆等基础设施,其目的是提高限制和禁止发展地区人口的教育水平,提高其外迁的可能性。推动形成主体功能区,人口政策的难点是实现限制和禁止开发区的超载人口最终流入重点和优化开发区,并获得稳定的就业、融入潜入地的生活。除了户籍制度和其他限制因素外,对这些人口迁移的更重要的制约因素,是待迁移人口的人力资本水平,尤其是健康、教育、技能等。所以,普及义务教育,加强职业技术教育、特别是“阳光工程”应该对禁止和限制开发区予以倾斜,促进这些地区人力资本水平的提高。

对于优化和重点开发区而言,公共服务要在两个方向上取得平衡,一个方向是提高对现有单位人口的服务水准,另外一个方向是增加公共服务的覆盖面,尤其是把吸纳来的劳动力和人口纳入到公共服务的覆盖范围内。在这方面,需要由相应的政策和激励,同时上级政府要加强对迁入区政府履行公共服务职能的考核。

第四,对各类主体功能区的各种扶持政策以及考核体系要和人口迁移目标相挂钩。各地土地农转非额度的确定,要和接纳外来劳动力挂钩。尤其是对重点和优化开发区而言,在增加其非农用地的数量时,可以要求它们把一定数量的外来劳动力正式纳入本地居民的社会保障范围,在迁入人口不能自主就业、维持生计时,给予社会保障方面的支持。

对于重点和优化开发区的考核,要把增加投资项目、给予税收等方面优惠政策,同增加就业岗位、吸纳人口增量、稳定人口常住、扩大对迁入人口的公共服务覆盖面挂起钩来。

对于限制和禁止开发区,要把转移支付资金的拨付和加强劳动力培训、促进人口外迁、控制人口生育、减少人口规模挂起钩来。比如,专项劳动力培训资金,要和劳动力实际外出就业相挂钩;上级政府对于限制和禁止开发区社会保障等公共服务缺口资金的转移支付,要按照人口存量减少的计划,逐步核减,而不能默认这些地区人口的增加,要积极加强生育控制和促进人口外迁。

第五,配套地进行地方决策体制的改革。为推动劳动力从限制和禁止开发区流向重点和优化开发区,需要改变目前各城市排斥外来劳动力的政府决策体制。可以考虑的措施包括:把关于劳动力和人口迁移决策的权限提升到更高层级的政府或人民代表大会;或者建立一种外来移民对排斥性政府决策向上级政府或者人大申诉的机制;或者探索建立以现居住地为主、现居住地和户籍地互相配合的管理和服务体系,促进流出地与流入地之间的对接,使流动人口有更多的机会参与流入地政策形成的投票和论证过程,保护自身权利,分享当地的公共资源。

政策主体 篇3

关键词：理性选择视角；独立学院；政策；策略行为

独立学院的办学模式是在高等教育大众化和市场化背景下产生的。为规范和促进独立学院的健康发展，中央政府颁布了一系列政策法规，但是从政策的执行情况看并不理想。独立学院政策在地方实际运行中的变通实施到底是不是政策本身问题所导致的？政府的政策是否科学合理？地方政府和独立学院的利益诉求是否合理？本文将以理性选择的视角分析独立学院政策的各个行动主体的策略行为，并为协调各方利益提出完善独立学院政策的制度设计。

一、独立学院政策发展的过程

独立学院的政策主要经历了三个过程：

1、支持探索阶段①：1999年，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出：“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆实验。”在发展民办教育方面迈出更大的步伐，独立学院也于1999年诞生，且在全国范围内开始了较为迅猛的发展历程。与此相伴随的是违规招生、办学风险、教育公平等问题的引起了人们的广泛关注。

2、规范试办阶段：2003年4月23日，教育部在对二级学院进行了长达4年的观望之后，为规范独立学院的发展，以8号文件发布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称《若干意见》）。这是第一次针对独立学院做出相关的专门规定，确定了试办独立学院要贯彻“积极支持、规范管理”的原则，并对独立学院作了概念界定，即“独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任”六个独立。同时，对独立学院的专业设置也提出了相应的指导意见，其专业设置“应主要面向地方和区域社会、经济发展的需要，特别是要努力创造条件加快发展社会和人力资源市场急需的短线专业”。同年6月，周济部长在全国试办独立学院工作会议上提出“民、独、优”的独院办学基本原则②。

3、全面规范阶段：2008年又以26号令发布了《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）。这标志着我国独立学院宏观管理工作已逐步走上法制化、制度化、规范化轨道。总的看，《办法》在全面总结归纳的基础上，正视问题和矛盾，从中国具体国情出发，明确了独立学院的法律地位，指明了独立学院的发展方向，进一步理顺和完善了独立学院的政策与管理体系，对独立学院的办学行为作出了更加清晰严格的规范，就解决独立学院历史遗留问题给予了五年的过渡期。

二、独立学院政策的执行情况

独立学院落实国家的政策，归纳起来主要是三个方面的工作：一是从办学机制上，引入社会资金参与办学。二是从办学形式上，要落实文件规定的六个独立；三是在具体的办学行为上，规范招生，稳定办学秩序，确保教育教学质量。但从政策的实施情况看，总体上更类似于有学者提出的“求神似、去形似”的政策变通形式，这种政策变通形式的基本特点是：做到了原则性与灵活性的辩证统一，抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际，创新性地加以贯彻落实。[1]

1、社会资金参与办学情况

《若干意见》第四条规定，“试办独立学院建设、发展所需经费及其它相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决。” 《办法》第二条规定，“独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”从政策意图来看，中央政府明确要求独立学院举办经费来自于非国家财政性经费。

通过实践考察可以看出，很多独立学院都属于“翻牌”的独立学院，都是在没有民间资本投入情况下通过各种变通方式和渠道举办的。浙江省的22所独立学院中，有16所是公办高校与所属企业或者基金会合作，浙江大学举办的2所学院则分别是与杭州市政府和宁波市政府合作，从政策规范角度讲，这类独立学院被称为“校中校”模式，是一种“假”独立学院，都不是真正意义上的投资办学，不符合中央政府的政策意图。[2]《办法》第十二条规定，“独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下，之前未过户到独立学院名下，自本办法施行之日（2008年4月4日）起4年内完成过户工作”。对于独立学院投资者而言，将资产过户到独立学院名下，其后果是这些资产不能再用以银行抵押，这笔资金投资所产生的债务也由投资者承担，并且“合理回报”的度大大低于资产过户之前。因此，独立学院投资者对资产过户不太情愿。

2、“六个独立”的执行情况

教育部的政策文件规定独立学院要实现六个独立。在这六个独立中，最为直观同时也是比较基础性的独立就是独立校园。在《若干意见》出台之前，浙江省的这些独立学院中，除了浙江大学城市学院和浙江大学宁波理工学院两所独立学院之外，其他的独立学院都没有独立的校园。2004年2月12日，教育部公布并确认了各地和教育部直属高校试办的独立学院的名单，浙江省除浙大城市学院和浙大宁波理工学院两校外，其余二级学院全部榜上无名。在相关政策规范的要求下，浙江省的这些独立学院最终采取的基本措施是：对于没有独立学院校园的独立学院，在校本部以绿篱隔离等方式相隔，形成单独的办学空间。

三、各行动主体的利益诉求和理性选择视角下的策略行为

在独立学院政策执行过程中，主要存在三个行动主体：中央政府、地方政府和独立学院。政策的执行是三大主体互动博弈的过程，往往基于自身的利益诉求，以理性选择的方式采用不用的态度和行为。

1、中央政府的利益诉求和理性选择下的策略行为

（1）中央政府政策的利益诉求

中央政府出台独立学院的相关政策背后的主要原因是独立学院办学的不规范问题。回应社会各界对独立学院的办学合法性的质疑成为中央政府出台政策的利益诉求。独立学院的不规范问题主要体现在：首先是独立学院的审批程序不合法问题。在《若干意见》颁发以前，不少二级学院没有报教育部审批，从法律程序上是不合法的。其次，我国一些公办普通高校以自身校舍、设备、师资为基础举办以民营机制运作的独立学院，有些与社会力量合作举办独立学院，有些则与政府部门合作举办独立学院，所有权的归属就成了一个新的问题。在公办高校与社会力量或政府及其有关部门合作举办的独立学院中，产权界定始终没有非常明确而又可操作的政策法规依据。第三，部分的独立学院在招生和教育教学过程中也存在不规范现象，如在招生中发布虚假信息、随意降低录取标准、乱收费现象等、无法提供必需的教学条件、不认真组织教育教学活动等。

（2）理性选择下中央政府的策略行为：渐进和容忍

作为一种强制性的制度安排，中央政府在维持稳定的前提下以务实而不是理想的目标进行改革，选择了渐进式的方式向前推进。从“国有民办二级学院”到“独立学院”，从《若干意见》到《办法》，中央政府以“摸着石头过河”的政策试验设置了独立学院的办学模式、设立与运行的基本制度框架。然而《办法》只是教育部一家发文，没有国资委、发改委等的协调，导致一系列的问题，如国有资产能不能转？怎么转？增值部分怎么说？无形资产如何评估？由于颁布的国家政策滞后于实践发展的需要，对独立学院的变通行为也往往无能顾及，只能睁一眼闭一眼，追求形式上的合法。[5]在《若干意见》颁布之后，如果在2004年5月1日前办学资格没有得到确认，意味着当年就不能进行招生。当追求政策执行收益不能弥补政策执行的代价时，理性的中央政府决策者对独立学院的失范行为往往表现出一定的“宽容”态度，对不符合办学基本条件的独立学院的惩罚是“通报批评”而不是“暂停招生”或“限制招生”。很多不符合规定的做法往往事后都能得到追认，以申办高校的校办企业或者国有控股企业作为出资者的做法能得到追认，甚至以地方政府财政性资金投入的做法不得不追认。

2、地方政府的利益诉求和理性选择下的策略行为

（1）地方政府的利益诉求

对于地方政府而言，大力发展独立学院的利益诉求主要体现在两个方面：一是能够在不增加政府财政投入的情况下增加了高等教育机会的供给，在一定程度上缓解了人们接受高等教育的强烈需求与有限的高等教育机会之间的矛盾；二是创办独立学院能够明显地增加本地区固定资产的投资规模，扩大民众的高等教育投入，拉动大学所处区域的消费水平，进而在客观上提高了本地经济社会的发展。

（2）理性选择下地方政府的策略行为

独立学院自身拥有市场资源，不需要地方政府的财政拨款，又能满足人民群众接受教育的需要，推进地方经济的发展，在这种情况下，地方政府与独立学院形成了相互依赖的关系。地方政府为了自身的利益诉求，“或明或暗”的支持为独立学院的大规模兴起提供了较宽松的政策环境。在《若干意见》和《办法》的要求下，地方政府不得不采取相关的措施规范独立学院的发展。中央政府和地方政府双方处于一种非合作博弈状态。2004年2月12日，教育部公布并确认了各地和教育部直属高校试办的独立学院的名单，浙江省除浙大城市学院和浙大宁波理工学院两校外，其余二级学院全部榜上无名。为浙江二级学院的“正名”奔波，成为当时浙江省教育厅上上下下的工作重点。“灵活变通”、“打擦边球”等不规范的做法成为规避现有政策的策略行为，在“上有政策、下有对策”的“软对抗”中消解中央政府的政令和权威。

3、独立学院的利益诉求和理性选择下的策略行为

（1）独立学院的利益诉求

作为追逐利益的产物，母体高校把举办独立学院作为扩大学校经费来源渠道或创收渠道的重要制度安排[2]。《若干意见》和《办法》作为自上而下规制独立学院发展的政策法规，从一定程度上损害了独立学院利益，具体的条款很难得到独立学院的认同：第一，针对办学主体问题，反对社会企业作为投资方，因为与企业进行合作办学，企业以盈利为目的，在办学动机上与母体高校存在冲突。第二，校园占地面积等办学条件的硬性规定，缺乏现实条件。在《办法》 的规定中，独立学院的占地面积要达到500亩以上，对在杭州市区的独立学院，是不可能扩建达到要求的。第三，“独立令”将剥夺独立学院的“母体光环”，可能导致生源的减少。

（2）理性选择下独立学院的策略行为

作为一种试办的政策，独立学院担心未来政策的变化，因而在办学过程中比较倾向于采用“搭便车”的方式，静观其他学校的做法。如果所有独立学院在办学过程中都作理性选择，都选择不执行相关政策，由于政府“政策的容忍性”，独立学院集体不执行相关政策的后果并不会很严重。因为承担高等教育大众化的独立学院数量如此之大，培养的学生如此之多，国家的宏观监控处于“法不责众”的尴尬境地。

四、协调各方利益的制度设计

基于以上对政策各行动主体利益诉求和策略行为的分析，政府需要从制度上协调各利益相关者的行为，调节各方利益，为独立学院扫清制度障碍。

1、健全和完善独立学院的法律法规

对于高等教育，特别是私立高等教育来说，健全的法律法规是其健康发展的基石。我国独立学院呈现蓬勃发展态势，但相应的法律法规却未见出台，尤其要制定可行的实施细则，独立学院的法律地位、产权制度、运营模式等方面的问题尚待明确，具体实施的保障措施没有充分落实到位。从相对独立到完全独立应该是我国独立学院发展的趋势，只有法律法规制度的不断完善才能实现真正意义上的独立学院。[7]

2、完善独立学院的产权制度

对面向市场、自筹资金办学的独立学院而言，只有产权明晰，才能在政策执行过程中处理不同利益相关者的权利边界，优化资源配置，避免各利益主体相关者的短期办学行为。完善独立学院的产权制度，包括宏观和微观两方面。宏观的产权制度包括独立学院的设立条件、审批权限、法律地位、产权组织形成、投资者的权益分配原则、解散条件、程序及解散时的资产清算原则以及产权运作中违法行为的法律责任等。微观的产权是指独立学院内部的产权关系。一是政府与独立学院的产权关系。二是独立学院与公办高校的产权关系。三是独立学院下合作者的产权关系。

3、明确政府和“母体”的职责

政府和“母体”应积极作为，保证独立学院政策的有效执行。政府是管理者，应该强化对独立学院的监督权，退出所有权，让独立学院严格按照民办高校的机制运作。加强对独立学院的评估工作，评估内容应全面，不仅评估其资产和硬件建设，还应该包括教育软件环境和教育质量。政府应发展更多符合办学条件的独立学院，鼓励民间办高质量的特色突出的独立学院，促进独立学院多样化发展。甘德安博士表示，政府应重塑社会文化价值观：独立学院是大学而不是公司，是大学就必须以公益性为基本价值定位。一方面社会在舆论上应给投资方一定的压力，要求投资方在公益性与逐利性、事业与产业之间找到平衡点；另一方面目前我国民间资本数量很少，规模不大、品位不高，加上资本天然带有它的逐利性，所以，社会应该认识到，投资办学寻求合理回报是无可厚非的。在独立学院未真正独立之前，从形式上是“母体”的一个学院，公办高校有义务和责任对其质量进行监控，为了确保“母体”的积极作为，教育行政部门应该把对独立学院的评估与对“母体”的评估联系起来，将两者的关系从所谓“花钱买牌子”的联系上升到围绕教育质量而深度合作的利益共同体。

参考文献：

[1] 陈汉聪，陈学飞.规范与变通——国家独立学院政策在浙江省的实施案例研究[J].高等教育管理，2009年5月.

[2] 彭华安.独立学院政策执行的利益博弈分析[J].教育科学，2012年10月.

[3] 廉军.独立学院政策过程中补偿性反馈机制的研究[J].黑龙江高教研究，2008年第10期.

[4] 陈汉聪.利益相关者分析框架：政策执行研究中的一种尝试——基于独立学院的案例分析[J].教育学术月刊，2011.12

[5] 彭华安.独立学院政策执行困境研究——多重制度逻辑的视角[J].复旦教育论坛，2012年第10卷第4期.

[6] 沈怡玥，倪振民.关于独立学院的政策与法规及其问题的探讨[J].江苏大学学报，2006年7月.

[7]汪明，张存玉.日本私立大学与我国独立学院政策法规的比较研究[J].煤炭高等教育，2008年9月.

注释：

①三个阶段的概括参照廉军.《独立学院政策过程中补偿性反馈机制的研究》，2008年第10期

政策主体 篇4

关键词：新型农业,生产经营主体,政策需求

一、新型农业生产经营主体的发展现状及特点

(一) 经营主体规模化。近年来, 开鲁县农业生产经营主体发展规模较大, 主要有玉米、红干椒、果树等种植、养殖合作社, 同时出现了土地流转合作社和劳务合作社等新型合作社。以黑龙坝镇为例, 通过土地流转建立了大棚葡萄小区, 成立了专业合作社和生产服务队。

(二) 生产方式机械化。在粮食作物种植、林业生产管理过程中大型农机具正在发挥着极其重要的作用。

(三) 拓展市场品牌化。开鲁县农业生产经营主体注册商标的红干椒、果品、葡萄、蔬菜等, 获得农业部“无公害农产品证书”和自治区“无公害农产品产地认证证书”。

(四) 组织管理规范化。通过培训、引导、监督等手段, 推进标准化管理、标准化生产、标准化创建。我们的红干椒和水果合作社应采取“一分散六统一”的经营模式, 即“分散种植、统一培训、统一收购、统一管理、统一加工、统一品牌、统一销售”。采取科学管理, 合作社会运营良好, 入社农户收入会有较大幅度的提高。

(五) 融资渠道多元化。农业、林业生产经营主体的发展离不开资金的支持, 现在看融资渠道主要有两条。一是内部融资, 包括资金融资和土地、机具、林权折价等形式的实物入股。二是金融贷款, 主要从传统农村金融机构、小额贷款公司、民间借贷和资金互助社等获得。

二、新型农业生产经营主体面临的主要困难和问题

(一) 农民认知程度不够。部分农民群众对农业生产经营主体的性质认识不清, 以为加入组织就是简单的“归大堆”, 甚至认为是回到“大集体”时代, 从而怕失去生产经营自主权。少数基层干部对发展新型农业生产经营主体认识不高, 缺乏切合实际的发展规划, 发展思路不清晰。基层政府领导重视程度不够, 在指导、扶持和服务农业生产经营主体发展方面不够有力。

(二) 内部管理不够规范。大部分农业生产经营主体以“松散合作”为主, 合作组织主要向会员提供技术、信息和营销服务, 产权关系比较松散。有的合作社发起人办社定位不明确, 组建合作社初衷不是为了发展生产, 而是为了争取国家优惠政策和项目。一些合作社虽然制定了章程, 设立了理事会、监事会等机构, 但内部分工不明, 运作管理随意性大, 管理水平低下。

(三) 带动辐射能力较差。部分农业生产经营主体成员数量少, 业务范围窄, 多数都只停留在信息、技术服务及初级产品包装、销售的层面上, 而进行深加工、精加工等能提高农产品附加值的很少。有的虽然注册了商标, 但市场的知名度不高, 品牌获利能力不强。部分合作组织市场开拓能力、市场竞争力不强, 而且只局限在本乡本土范围内, 达不到规模化、组织化的要求。

(四) 投资融资能力有限。农业生产经营主体在激烈的市场竞争中处于弱势地位, 各级财政支持有限, 承担较高的市场风险和运营成本。农业生产经营主体与农民利益连接松散, 对成员的约束力弱, 成员只愿共享利益, 不愿投入更多资金。受信用担保等因素影响, 银行信贷支持力度不大。民间投资受短期获利动机制约, 投资来源也非常有限, 客观上制约了农业生产经营主体的发展。

(五) 土地集中程度不高。虽然土地流转开展有了一定的成效, 但目前全县仍以分散的小规模农业经营为主, 一方面造成了农户的买难卖难、实行机械化难和采用新技术难, 另一方面也使龙头企业难以延伸和发展。土地细碎化现象和土地流转的计划性和规模性之间又存在着尖锐矛盾, 加剧了土地流转的难度, 不能很好地适应新型农业生产经营主体发展的新要求。

三、促进新型农业生产经营主体发展的对策建议

(一) 加强宣传引导。积极宣传有关农业、林业生产经营主体的法规条例及有关知识, 特别是要对具有典型示范作用的农民专业合作组织要大力宣传, 积极推广。鼓励外来及回乡老板群体积极投资农民专业合作社的创建, 大手笔规划、大力度推进、大规模发展, 在转型发展中寻找新突破。要着力培育、引导农机专业合作社发展, 不断提高农业生产机械化水平。要进一步加强对农业生产经营主体的服务, 要指导农业生产经营主体不断加强品牌化建设, 引导农民专业合作组织有序地、有组织地进入市场参与竞争。

(二) 理顺内部管理。要按照现代企业经理人的标准选拔和培训农业生产经营主体领头人, 提高他们专业生产、社会公关和组织经营的能力, 以便更好地去开拓市场并创新发展。要培训好农业生产经营主体财务人员, 规范财务管理, 提高财务运作水平, 降低财务运行成本和风险。要加强对加入成员的培训, 切实提高农民的生产技能和综合素质, 促进农业生产经营主体更好开展生产经营。要明确农业生产经营主体与农户的权责关系, 把双方各种利害关系以契约合同形式固定下来, 切实保护好各方利益。要建立健全各项内部管理制度, 切实提升农业生产经营主体内部管理的科学化和规范化水平。

(三) 加大扶持和补贴力度。积极探索财政性投入形成资产民用、民管、民受益的管理运行机制, 对于中央、自治区以及市级安排的农业、林业生产及基础设施建设、农业装备能力建设等方面项目 (例如:修路、打井、上电) , 可优先安排符合实施条件的经营主体承担。扶持经营主体自办农、林产品加工企业, 建设用地优先安排, 免征城镇土地使用税。认真落实已出台涉农税收优惠政策, 对经营主体从事农、林、牧、渔等项目所得免征企业所得税。

(四) 强化农村金融服务。探索建立农村集体土地产权证、农业政策性补贴、大型农机具、设施温棚等抵押、质押担保方式, 解决经营主体融资难问题。积极与金融机构对接, 拓宽融资渠道, 创新融资方式, 针对供应链上从生产到销售各环节的融资需求, 为农业经营主体提供农资贷、种植贷、农机贷、农信通、粮贸贷、养殖贷等金融产品。

(五) 规范土地流转。加快建立县乡两级土地承包经营权流转服务平台, 为土地承包经营权流转提供信息登记发布、土地产权评估、合同签订签证、法律政策咨询、纠纷调解等服务。

(六) 鼓励引进外资和向外发展。积极引导农业、林业经营主体抓住机遇, 加快木材加工、果品、酿酒葡萄、枸杞、苗木基地的发展, 积极帮助经营主体引进来、走出去, 对相关产业要予以资金补助。

(七) 支持产业链条拓展。加大招商引资力度, 多形式、多渠道引进大企业, 进行农产品和林产品深加工, 例如:麦新镇和黑龙坝镇的果品生产基地, 黑龙坝镇建华镇开鲁镇的大棚葡萄基地, 建华镇机械林场的酿酒葡萄基地, 幸福镇的枸杞种植基地。进一步拉长产业链, 增加产品附加值。支持经营主体发展订单种植、建设生产基地、创建农业示范园区、开展产学研合作、投资新建实验室、试验示范基地, 加快形成产供销、贸工农相结合的产业链经营机制。

(八) 强化利益联结机制。推行“企业+基地+农户”经营模式, 支持经营主体与农户建立紧密型利益联结机制, 采取保底收购、利润返还等形式, 让农户在分享生产受益的同时, 更多分享价格销售增值效益。对建立为农户提供技术服务、农产品保底收购、农户贷款担保利益联结紧密、与农户建立稳定农产品购销合同、辐射带动力强的经营主体, 给予重点扶持。

政策主体 篇5

为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见〉的通知》精神，结合安徽实际，提出如下实施意见。

一、准确把握总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，深入贯彻落实总书记视察安徽重要讲话精神，深入实施乡村振兴战略，按照坚持基本制度、坚持市场导向、坚持因地制宜、坚持落地见效的基本原则，围绕帮助农民、提高农民、富裕农民，加快形成比较完备的政策扶持体系，大力培育新型农业经营主体，不断提升其适应市场能力和带动农民增收致富能力，实现小农户和现代农业发展有机衔接，加快推进农业农村现代化。

(二)主要目标。到2020年，基本形成与国家政策相衔接，与我省财力增长相适应的投入稳定增长机制和政策落实与绩效评估机制，构建框架完整、措施精准、机制有效的政策支持体系，促进新型农业经营主体持续健康发展，全省家庭农场达到10万个，农民合作社达到9万个，规模以上农产品加工企业达到8000个，农业产业化联合体达到3000个，社会化服务基本覆盖农业生产主要环节，多种形式适度规模经营比重达到50%。

二、发挥政策引导作用(三)引导新型农业经营主体多元融合发展。支持发展规模适度的农户家庭农场和种养大户，引导有一定规模的种养大户成立家庭农场。鼓励农民以土地、林权、资金、劳动、技术、产品为纽带，开展多种形式的合作与联合，积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作。支持农业产业化龙头企业和农民合作社开展农产品加工流通和社会化服务，带动农户发展规模经营。积极推进公益性、综合性农业公共服务组织发展，重点加强技术物化、品牌经营、农产品质量安全和融资保险服务以及信息服务平台搭建等“四服务一平台”建设。大力发展农机作业、统防统治、集中育秧、加工储存等生产性服务组织。发挥供销、农垦、邮政、气象等系统的优势，强化为农民服务。促进各类新型农业经营主体融合发展，依法组建农民合作社联合社，大力发展农业产业化联合体，引导发展多种形式的农业混合所有制经济。

(四)引导新型农业经营主体多路径提升规模经营水平。鼓励农民按照依法自愿有偿原则，通过规范有序流转土地经营权，提升土地适度规模经营水平。支持新型农业经营主体带动普通农户连片种植、规模饲养，并提供专业服务和生产托管等全程化综合服务，提升农业服务规模水平。引导新型农业经营主体集群集聚发展，参与粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区以及现代农业产业园、农业科技园、农业产业化示范基地等建设，促进农业专业化布局、规模化生产。支持新型农业经营主体建设形成一批一村一品、一县一业等特色优势产业和乡村旅游基地，提高产业整体规模效益。

(五)引导新型农业经营主体多模式完善利益分享机制。引导和支持新型农业经营主体发展新产业新业态，扩大就业容量，吸纳农户脱贫致富。总结农民土地经营权股份合作和入股农业产业化经营试点，以及新型农业经营主体带动农户特别是贫困户发展特色种养业产业扶贫的经验，推广“保底收益+按股分红”等模式，进一步完善订单带动、利润返还、股份合作等新型农业经营主体与农村集体经济组织及农户的利益联结机制。让农民成为现代农业发展的参与者、受益者，防止被挤出、受损害。支持龙头企业与农户共同设立风险保障金。积极推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，制定将财政资金特别是扶贫资金量化到农村集体经济组织和农户的具体办法，引导其以自愿入股方式投入新型农业经营主体，让农户共享发展收益。各地要将新型农业经营主体带动农户数量和成效作为相关财政支农资金和项目审批、验收、示范评定的重要参考依据，让更多农户分享政策红利，促进农民增收。

(六)引导新型农业经营主体多形式提高发展质量。完善家庭农场管理服务制度，推进家庭农场基础台账和名录系统全覆盖。加强农民合作社规范化建设，引导农民合作社依照章程加强民主管理、民主监督，发挥成员积极性，共同办好合作社。加快龙头企业转型升级，提升农产品质量安全水平和市场竞争力，重点培育一批引领行业发展的“甲级队”和“排头兵”。鼓励各类社会化服务组织按照生产作业或服务标准，提高服务质量水平。深入推进新型农业经营主体示范创建，到2020年，培育2000个省级示范家庭农场、1000个省级示范农民合作社、1000个省级示范农业产业化联合体、2000个农业社会化示范服务组织，以及700个一村一品示范村镇。

三、完善政策扶持体系

(七)落实财政税收政策。坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保财政对农业农村投入只增不减。逐步建立“大专项+任务清单”管理方式，将新型农业经营主体优先列入任务清单。针对不同主体，综合采用直接补贴、政府购买服务、定向委托、以奖代补等方式，增强补贴政策的针对性实效性。农机具购置补贴等政策要向新型农业经营主体倾斜。支持新型农业经营主体发展加工流通、直供直销、休闲农业等，实现农村一二三产业融合发展。扩大政府购买农业公益性服务机制创新试点，支持符合条件的经营性服务组织开展公益性服务，建立健全规范程序和监督管理机制。鼓励有条件的地方通过政府购买服务，支持社会化服务组织开展农林牧渔和水利等生产性服务。支持新型农业经营主体打造服务平台，为周边农户提供公共服务。鼓励龙头企业加大科研投入，加强农产品加工技术创新和试点示范，支持符合条件的龙头企业创建农业高新技术企业。

逐步扩大农产品加工企业进项税额核定扣除试点行业范围，落实农产品初加工项目所得免征企业所得税优惠政策，落实企业从事农林牧渔业项目的所得给予免征或减半征收企业所得税优惠政策，落实农民合作社和农业社会化服务组织税收优惠政策。

(八)加强基础设施建设。各级财政支持的各类小型项目，优先安排农村集体经济组织、农民合作组织等作为建设管护主体，强化农民参与和全程监督。鼓励推广政府和社会资本合作模式，支持新型农业经营主体和工商资本投资土地整治和高标准农田建设。鼓励新型农业经营主体合建或与农村集体经济组织共建仓储烘干、晾晒场、保鲜库、农机库棚、林区道路等农(林)业设施。统筹规划建设农村物流设施，重点支持一村一品示范村镇和农民合作社示范社建设电商平台、冷链物流等基础设施，逐步带动形成以县、乡、村、社为支撑的农村物流网络体系。合理界定设施农用地范围，对发展设施农业涉及的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，符合国家有关规定的，按农用地管理。建造永久性管理用房的，按规定办理农用地转用及征收审批手续。各县(市、区)要将不低于省下达的新增建设用地计划指标总量的2%，专项用于农村新产业新业态发展和新型农业经营主体进行辅助设施建设，并按规定减免相关税费。对新型农业经营主体发展较快、用地集约且需求大的市、县，适度增加新增建设用地指标。通过城乡建设用地增减挂钩节余的用地指标，优先支持新型农业经营主体开展生产经营。新型农业经营主体发展农产品初加工用电执行农业生产电价。推进农业水价综合改革，建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制，在完善水价形成机制的基础上，对符合条件的新型农业经营主体给予奖补。

(九)改善金融信贷服务。综合运用税收、奖补等政策，鼓励金融机构创新产品和服务，加大对新型农业经营主体、农村产业融合发展的信贷支持。推动省级农业信贷担保公司向市县延伸，力争2018年实现主要农业县全覆盖，对从事粮食生产和农业适度规模经营的新型农业经营主体的农业信贷担保余额占总担保规模比重达到70%以上。支持龙头企业为其带动的农户、家庭农场和农民合作社提供贷款担保。稳步推进农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，探索开展粮食生产规模经营主体营销贷款和大型农机具融资租赁试点，积极推动厂房、生产大棚、渔船、大型农机具、农田水利设施产权抵押贷款和生产订单、农业保单融资。推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式，探索开展林业经营收益权和公益林补偿收益权市场化质押担保贷款。建立市场化林权收储机构，为林业生产贷款提供林权收储担保的机构给予风险补偿。建立新型农业经营主体生产经营直报系统，点对点对接信贷、保险和补贴等服务。探索建立新型农业经营主体信用评价体系，对符合条件的，灵活确定贷款期限，简化审批流程;对正常生产经营、信用等级高的，可以实行贷款优先等措施。稳妥开展农民合作社内部信用合作试点。鼓励农业企业在省股权托管交易中心“农业板”挂牌。对改制完成并办理上市辅导备案登记、成功上市的企业，省财政分阶段给予不超过100万元奖励。设立农业产业化发展基金，引导撬动金融和社会资本投入农业产业化经营。

(十)加大保险支持力度。鼓励各地建立政府相关部门与农业保险机构数据共享机制。开展适度规模经营农户大灾保险试点，调整部分财政救灾资金予以支持，提高保险覆盖面和理赔标准。建立政策性农业保险费率调整机制，合理确定费率水平。落实农业保险保额覆盖直接物化成本，创新“基本险+附加险”等产品，实现主要粮食作物保障水平涵盖地租成本和劳动力成本。将中央财政补贴农业保险险种逐步纳入我省政策性农业保险补贴范围。鼓励各地扩大农产品目标价格保险、天气指数保险、收入保险试点范围，探索开展产量、产值、制种、品牌粮食、水产养殖、农机具、家禽、肉牛羊、农产品质量安全、农业基础设施、农业企业综合等各类保险试点。鼓励各地多渠道筹资，大力发展地方特色优势农产品保险。探索建立“政策性+商业性”农业保险模式，积极推进涵盖融资、生产、流通、仓储、销售等各环节的综合农业保险产品体系建设。通过小额保证保险、保险+信贷、担保+保险等多种形式，满足新型农业经营主体更高层次的风险保障需求。引入竞争机制，提高保险机构为农服务水平，简化业务流程，搞好理赔服务。支持保险机构对新型农业经营主体到海外投资农业提供投融资保险服务。扩大保险资金支农融资试点。稳步开展农民互助合作保险试点。完善农业再保险体系和大灾风险分散机制，为农业保险提供持续稳定的再保险保障。

(十一)支持拓展营销市场。支持新型农业经营主体参与产销对接活动和在城市社区设立直销店(点)。落实鲜活农产品运输绿色通道政策。落实免征蔬菜流通环节增值税和支持批发市场建设等政策。支持龙头企业与农民合作社、家庭农场共享共建，打造“绿色皖农”农产品品牌。对新型农业经营主体申请并获得专利、“三品一标”认证、品牌创建等给予奖励。大力支持新型农业经营主体利用各类农交会平台开展展示展销活动。加快实施“互联网+”现代农业行动，支持新型农业经营主体带动农户应用农业物联网和电子商务。采取降低入场费用和促销费用等措施，支持新型农业经营主体入驻电子商务平台。实施信息进村入户入社工程，建立农业信息监测分析预警体系，为新型农业经营主体提供市场信息服务。

(十二)支持人才培养引进。依托新型职业农民培育工程，整合各渠道培训资金资源，实施现代青年农场主培养计划、农村实用人才带头人培训计划以及新型农业经营主体带头人轮训计划，力争到“十三五”时期末轮训一遍，继续开展农业职业经理人培育试点，到2020年全省培育各类新型职业农民20万人，促进农业农村创业创新和脱贫攻坚。弘扬企业家精神，鼓励新型农业经营主体带头人通过“半农半读”、线上线下、工学一体等多种形式就地就近接受职业教育，积极参加职业技能培训和技能鉴定。将新型农业经营主体列入高校毕业生“三支一扶”计划、大学生村官计划服务岗位的拓展范围。鼓励农民工、大中专毕业生、退伍军人、科技人员等返乡下乡创办领办新型农业经营主体。深入推行科技特派员制度，鼓励科研人员到新型农业经营主体任职兼职，完善知识产权入股、参与分红等激励机制。建立产业专家帮扶和农技人员对口联系制度，发挥好县乡农民合作社辅导员的指导作用。

四、健全政策落实机制

(十三)加强组织领导。各地要制定具体措施，强化政策落实和督促指导。有关部门要加强协作配合，形成工作合力。要切实加强农村经营管理体系建设，采取安排专兼职人员、招收大学生村官等多种途径，充实基层农村经营管理工作力量，保障必要工作条件，确保支持新型农业经营主体发展的各项工作事有人干、责有人负。

(十四)搞好服务指导。加强调查研究，加大政策宣传力度，为新型农业经营主体营造良好的发展环境。落实农民合作社、家庭农场报告公示制度。强化报告结果在各级示范合作社、示范家庭农场评定中的作用，建立“守信激励、失信受限”机制。开展示范合作社、示范家庭农场和重点龙头企业运行监测，实行动态管理。建立新型农业经营主体动态示范名录并向社会公布，探索建立新型农业经营主体会计代理和财务审计制度，引导新型农业经营主体规范运行。

(十五)严格考核督查。将落实培育新型农业经营主体政策情况纳入各级政府目标管理绩效考核，并建立科学的政策绩效评估监督运用机制。畅通社会监督渠道，适时开展督查，对政策落实到位的地方和部门予以表扬，对工作不力的予以督促整改。进一步建立和完善新型农业经营主体统计调查、监测分析和定期发布制度。

政策主体 篇6

关键词：居民医保参保政策,执行主体,互动分析

一、引言

目前, 中国城乡三项基本医疗保险参保人数超过13亿, 覆盖了95%以上的城乡居民, “普惠医保”的目标已经基本实现, 《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》提出:“在继续提高基本医保参保率基础上, 稳步提高基本医疗保障水平, 着力加强管理服务能力, 切实解决重特大疾病患者医疗费用保障问题”。巩固和扩大医保覆盖面既是健全全民医保体系的要求, 又是提升医保质量的要求。自2011年7月1日实施的《中华人民共和国社会保障法》以法律的形式规定了职工应当参加职工基本医疗保险, 居民医疗保险则依然是自愿参加的原则, 这就使巩固居民医保覆盖面的扩大和参保率的提升成为实现政策目标的重要环节。为此, 针对当前居民医保巩固扩面政策执行中出现的问题, 分析影响居民医保参保政策执行主体的消极因素及其互动关系, 提出优化对策, 以促进医保政策的有效实施。

二、居民参保政策执行主体

1、医保中心。

医保中心作为人力资源和社会保障部门的直属单位, 参与医保政策的制定, 也是城镇医疗保险的经办机构、医保政策的主要执行主体。医保中心参与医保政策的制定与执行, 掌握着主要的政策资源, 即满足实施医保政策所需要的人力、物力和财力, 并且在与其他主体沟通的过程中扮演着信息发布者的身份。

2、社区劳动保障工作站。

社区劳动保障工作站是为了缓解劳动与社会保障工作的紧张局面, 方便居民群众办事, 在街道社区组织成立的基层街道社区劳动就业社会保障服务机构。作为劳动保障部门的基层服务窗口, 基层社区劳动就业社会保障服务站是医保准入的直接把关者、医保政策的宣传者、医保政策建议的提供者, 是连接社会保障保障部门和广大人民群众的重要桥梁和纽带, 落实医保政策的前沿阵地。

3、高校。

2008年国务院办公厅发布《关于将大学生纳入城镇居民医疗保险试点范围的指导意见》的文件, 明确把大学生纳入城镇居民基本医疗保险, 规定了参保的原则、范围、保障方式、资金筹措等。据《中国统计年鉴》, 截至2007年, 中国普通高等本专科院校在校学生连同研究生接近2, 000万人。高等院校是落实大学生公平享有基本医疗保障权利的重要执行主体, 是巩固医保扩大覆盖范围和提高参保率的重要角色。

三、居民参保政策执行主体存在的问题

1、执行主体成员的素质和工作态度问题。

政策执行者的知识水平和理解能力会制约其对政策的准确把握, 很容易因为对政策的把握能力不足导致执行中的失真、失当、失误。另外, 政策资源不足或执行出现挫折时执行者如果意志力薄弱、责任意识不强则会寻找各种借口轻易放弃, 表现为一些执行者对公共政策避重就轻, 有选择性地执行。

2、执行主体价值取向不一致导致政策规避。

在现有的体制下, 不同的执行主体之间责、权、利在一定程度上存在着不统一, 不同主体会有各自的价值取向, 当价值取向出现不一致时就会导致政策规避。中央党校的王国红博士在深入分析政策规避问题后给出了一个较为规范和权威的定义, 即政策规避是指政策执行主体和执行对象在政策执行过程中, 采取有意偏离、违背政策目标的行为或者以消极不作为来逃避、妨碍、干扰政策对相关利益的调整和分配, 从而使政策目标不能实现的现象和情形。政策规避是对政策执行偏差、政策执行走样、政策执行消极、政策执行停滞以及其他一切不能实现政策目标的执行行为的理论概括和总称。如果说政策的本质是利益的调整与分配, 那么政策规避的本质就是对政策所调整和分配的利益的反向调整与分配, 是实现政策目标的一种功能性障碍。政策规避最直接和最明显的消极影响, 就是政策预期目标的没能实现。

借用“经济人”假设说明, 组织机构和自然人一样都有追求自身利益的导向, 法国行政学家夏尔·德巴什指出, 对于行政机构来说, “如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时, 他将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容”。政策很好地完成后本文分析的三方主体都会收到很好的社会声誉, 但显然保障方面的社会评议对代表政府行使职权的医保中心意义要更重大, 除了责任意识的因素外, 更是权、责、利不均衡的表现。

四、加强医保参保政策中医保中心、社区和高校互动分析

政策的执行是整个政策过程中介于政策制定和政策评估之间的重要环节, 在执行的过程中政策执行主体之间的互动关系会直接影响到是否达到预定的政策目标或政策完成的程度, 也就是政策执行的效果。

1、医保中心与社区劳保站的互动。

医保中心和社区劳动保障工作站在医保政策的沟通过程中更符合纵向沟通的特征, 在纵向沟通中医保中心作为上级向社区劳保站发布政策信息, 社区劳保站向医保中心反馈政策执行过程中的问题以及想法和建议。从上至下进行的下行沟通是纵向沟通的主体, 而自下而上的上行沟通是纵向沟通的关键。医保中心向社区传达政策并提供培训, 帮助社区提高政策认识水平和执行能力, 强化服务意识, 同时医保中心设定和完善办事程序为社区劳保站避免和解决来自参保对象的不当要求和纠纷。社区劳保站配合医保中心工作, 并在执行的同时收集参保对象对政策的意见和建议结合自身工作情况反馈给医保中心。在整个互动过程中值得进一步明细化的地方在于:医保中心应当协调劳动保障行政部门对社区劳保站制定详细奖惩措施, 引入竞争机制, 在推动保障工作站经费落实的基础上, 标榜典范, 给予优秀社区医保协理员特别的精神和物质的奖励, 从而起到对双方权、责、利的较好调适。

2、社区与高校的互动。

社区与高校在医保政策的执行过程中发生互动关系主要有两个时间节点, 即参保对象升入大学及参保对象大学毕业。在这两个时间节点上居民的参保身份发生变化, 首次是由在校中小学生向在校大学生的转变, 第二次是由在校大学生向就业年龄段的城镇居民转变。社区在第一个时间点上为参保人办理迁出社区手续及时与否直接影响参保人的缴费标准和享受待遇水平, 高校则负责及时为新生办理参保迁入手续。第二个时间点上学校负责为毕业生办理迁出手续, 而社区负责接收未参加工作的大学毕业生的医保关系。两个主体在工作的接续环节主要靠参保人沟通, 参保人在两机构之间通过开立证明、传递转移资料来完成迁入、迁出的手续, 整个过程由于参保人的非专业性容易导致资料的缺失和手续的失差, 从而造成“跑断腿”的现象, 如果两边办事机构及时建立沟通平台互相交换信息, 将会大大提高办事效率。

由于居民医保开展在先, 大学生纳入居民医保在后, 因此社区协理员有着比高校经办老师更丰富的基层经办经验, 而高校老师由于知识水平较高在政策的理解上会较快、较准、较深。在建立双方良好的沟通机制后会大大提高整体经办的效率和准确性, 促进彼此发展成为学习型经办主体, 互相学习, 形成良性互动。

3、医保中心与高校的互动。

相对医保中心和社区劳保站都属于人力资源和社会保障系统, 不同的隶属关系使得高校在医保政策经办的过程中身份较为特殊, 医保中心很难与其建立约束激励的关系, 然而高校的校医院是医保定点医疗机构, 这就为高校和医保中心建立了联系。部分高校将参保登记和征缴的工作由学生处转移到了校医院, 正是出于建立良性互动的愿望。根据国家的相关文件精神, 各级政府都给予了相关财政补贴, 各地都给予了大学生优惠的政策, 同时在医保中心与高校之间建立了良好的沟通渠道和互动关系, 其中允许高校“参照制定政策”是最具开放性和创新性的互动。在政策的主体框架内对主体之间进行利益和资源的调配, 对政策目标实现的促进作用比行政沟通尤其是不同部门间的横向沟通更加有效。

五、小结

从以上的分析可以看出, 除了政策执行必要的政策资源保障, 如物质条件、人员构成、环境条件等, 政策执行主体之间的有效沟通会防止政策失真、走样、扭曲、甚至失败, 良性互动会帮助彼此树立主体意识、责任意识, 强化服务意识。另外, 执行主体在政策执行中必须贯彻原则性与灵活性相统一的原则, 一方面必须严格遵循政策的精神, 保持政策的统一性、严肃性和权威性;另一方面坚持从实际出发, 采用灵活多样的方式方法, 因时因地制宜, 使政策目标创造性地得以实现。

参考文献

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[2]王国红.政策执行中的政策规避研究[D].2004.

[3][法]夏尔.德巴什.行政科学[M].上海:上海译文出版社, 2000.

[4]夏书章, 王乐夫, 陈瑞莲.行政管理学[M].广东:中山大学出版社, 2008.

[5]钱再见.影响公共政策执行主体的深层机制探究[J].理论与改革, 2001.5.

政策主体 篇7

美佳绿公司的快速发展只是孟州市积极培育和扶持农村新型经营主体的一个缩影。近年来,该市以土地流转为载体,加大政策扶持,积极开展“阳光工程”“雨露计划”等培训项目,结合“万名科技人员包万村科技活动” “基层农技推广体系改革与建设补助项目”大力开展科普工作,并通过政策引导、典型示范和资金扶持等措施,大力培育发展专业大户、家庭农场等新型经营主体,为农民创业提供发展载体。截至目前,全市共组建家庭农场38家、农民专业合作社484家,有市级以上农业产业化龙头企业27家、3.33公顷以上种植专业大户384户。

为充分调动农民群众的创业积极性,该市制定了《孟州市加快农村土地流转促进农业规模经营奖励扶持办法》,对整建制流转土地的村子和集中连片流转土地的农村新型经营主体进行奖励。截至目前,全市共流转土地13 887公顷,其中以新型经营主体为依托流转土地面积超4 666.67公顷。

政策主体 篇8

十七大报告明确提出, “主体功能区布局基本形成”是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求;“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设, 完善公共财政体系”是“深化财税、金融等体制改革, 完善宏观调控体系”的重要内容。据此, 主体功能区建设将引发我国经济社会利益格局的重大调整, 加强对主体功能区建设政策的研究, 是学术界当前面临的重要任务之一。

一、主体功能区建设政策研究的基础和前提

经济社会发展空间失衡的现状, 是主体功能区建设的起点。在不同历史时期, 我们对区域协调发展的内涵有着不同的认识, 促进区域协调发展的政策目标、政策重点及政策手段都存在较大的差异。人口、经济、资源环境目前的这种空间失衡状况, 与过去促进区域协调发展的政策设计有着密切的联系。因此, 研究建设主体功能区的区域政策, 首先需要对我国制定实施区域政策的历史进行认真总结。

改革开放以来, 我国在促进区域协调发展方面进行了许多大胆的探索。“六五”计划沿用对国土空间的沿海、内陆二分区划, 力求通过沿海率先发展、地区协作和国土开发整治, 促进区域协调发展。“七五”计划提出东、中、西三大地带划分, 并对三大地带及老、少、边、穷地区的发展途径、发展政策进行了差异化的规定。“八五”计划沿用“七五”计划的空间区划框架, 对各地带的发展战略、国土开发整治和环境保护做出了相应的规定。“九五”计划提出了七大经济区的构想, “十五”计划则详细阐述了西部大开发战略。在每个五年计划期间, 国家都出台了相应的促进区域协调发展的政策, 虽然实施这些政策的成就不容怀疑, 但这些政策究竟在多大程度上促进了区域协调发展, 制定实施区域政策的实践对主体功能区建设有什么启示和借鉴, 则是需要深入研究的问题。

从“六五”到“十五”, 区域协调发展, 主要是指区域之间经济发展水平的协调, 区域协调发展的落脚点是区域繁荣。区域政策的目标在于增强区域自身的发展能力, 缩小区域之间经济发展水平的差距, 而缩小区域经济发展差距的主要途径一是加快落后地区的开发, 二是加大对落后地区的帮扶。全面的区域开发, 推动了国民经济高速增长, 但也使得经济社会发展受到的资源环境承载力约束日益突兀。“十一五”规划从人的全面发展、缓解资源环境承载力约束的角度, 将区域发展不协调界定为人口、经济、资源环境之间的空间失衡, 并将区域协调发展的落脚点归结为人的富裕和全面发展, 区域政策的目标则从缩小区域之间经济发展水平的差距, 转向缩小公共服务和人民生活水平的差距, 缓解经济社会发展的资源环境承载力约束。

建设主体功能区, 一方面要通过空间管制, 规范空间开发秩序, 缓解资源环境承载力约束, 另一方面要力求增强区域自身的发展能力, 促进国民经济又好又快发展, 提高公共服务的整体水平和社会总体生活水平。建设主体功能区的区域政策设计, 需要在总结我国制定实施区域政策历史的基础上, 深入分析我国区域发展格局的成因, 充分借鉴以往的区域政策在增强区域自身发展能力方面的经验, 以期达到缓解资源环境承载力约束和增强区域自身发展能力双赢的政策效果。

二、主体功能区建设政策研究的思路

主体功能区建设政策, 是纠正经济社会发展现有的空间失衡、构建以主体功能区为基础的区域开发格局的重要保障。主体功能区划格局、主体功能区建设目标, 集中反应了国家对以主体功能区为基础的区域开发格局构思;由于这种开发格局是在区域政策驱动下逐步形成的, 因此, 主体功能区划格局和建设目标决定了政策需求。区域政策由不同的政府部门供给, 当不同政府部门制定的区域政策合理分工、彼此协调, 且区域政策供给能够最大限度满足经济主体对政策的需求, 主体功能区建设政策就处于均衡状态, 政府的政策资源实现了最优配置。

建设主体功能区的区域政策, 一是要弥补市场失灵, 维护市场运行秩序, 二是要向市场传递政府意图, 强化对市场运行的引导, 叠加政策信号和市场信号, 使市场主体的行为选择既满足其追求效用最大化、利润最大化的内在要求, 又与政府的政策意图一致。建设主体功能区的区域政策永远不可能完全满足市场主体利用区域政策获利的需求, 主体功能区建设成就的大小, 一是取决于政府拥有的政策资源, 二是取决于政策撬动市场的能力, 取决于政府推动和市场形成二者的合力大小。

基于经济人假设, 市场主体追求效用最大化、利润最大化的欲望是无尽的, 其利用公共政策优惠而获利的欲望也是无尽的;市场主体往往是根据已有的政策供给调整政策需求, 也就是说, 政策需求常常是随着政策供给变动而变化。但在政策实践中, 如果将政府的政策供给与市场的政策需求在一定时点上形成的胶着状态定义为政策均衡, 这种均衡往往是多方利益妥协的折衷均衡, 是政府政策供给主导下的均衡。

基于对主体功能区建设政策均衡的分析, 主体功能区建设政策研究大致分为区域政策需求研究、区域政策供给研究、不同区域政策分工格局研究三大部分, 其中区域政策供给研究是重点。区域政策供给研究的主要内容表现在以下几个方面:首先, 区域政策供给能力研究。在全面清理政府掌握的政策资源, 摸清政府财政家底的基础上, 对政府建设主体功能区的能力进行全面评估。其次, 区域政策的针对性研究。全面审视空间失衡的现状及成因, 明确分类指导的区域政策针对的区域问题, 并对该项政策实施过程中可能引发的新的区域问题进行研究。第三, 政策制定、实施主体间的协调性研究。对不同的区域政策制定主体, 以及区域政策制定主体和实施主体之间的协调状况进行评估, 提出协调政策制定主体和实施主体利益诉求的对策建议。第四, 分类指导的区域政策供给研究。在全面吸收前三个方面的研究成果的基础上, 提出分类指导的区域政策建议。建设主体功能区的区域政策研究各部分的重点及相互关系可用如下技术路线图表示:

三、主体功能区建设政策研究的几个重点

推进形成主体功能区的区域政策研究是一项复杂的系统工程, 需要广大理论工作者长时间艰苦的努力, 囿于精力和能力, 在本文中, 笔者仅对主体功能区建设政策研究中需要予以特别关注的几个重点问题进行初步的探索。

1、区域政策制定实施过程中不同主体的利益诉求协调

主体功能区建设, 是依靠行政区推行的跨行政区经济社会管理, 涉及政府和市场两个主体, 包括推进和形成两个相互独立、彼此又有密切联系的过程。在推进的过程中, 政府起主导作用, 在形成的过程中, 市场起主导作用。政府推进, 就是政府利用政策杠杆, 对市场主体施加影响, 以期形成不同主体功能区间合理分工, 差异发展的格局;市场形成, 就是指不同主体功能区间合理分工, 差异发展的格局只能是在市场主体追逐经济利益的过程中形成。政府推进和市场形成能否统筹协调, 有机契合。政府与市场的统筹协调, 关键在于政府运用区域政策弥补市场失灵, 叠加政策信号和市场信号, 强化对市场运行的引导, 使市场主体的行为选择既符合市场经济规律, 又与政府的政策意图一致。

建设主体功能区的区域政策有中央政府和省 (直辖市) 政府两级制定主体, 各级政府都是区域政策的实施主体。中央和省 (直辖市) 政府制定的区域政策, 除了本级政府外, 更重要的是依靠下级政府实施。不同层级政府间、同层级的不同政府间往往存在价值取向的差异和利益诉求的冲突。制定实施区域政策, 必须正视这种差异和冲突。制定区域政策, 必须明确该项政策所针对的区域问题, 合理设计政策目标, 并对政策实施过程中可能会遇到的问题、引发的利益格局调整, 以及因政策实施而引发的区域问题进行深入的研究;实施区域政策, 要通过完善利益协调机制、政策实施机制、政策实施评估及效果反馈机制, 统筹协调不同的政策制定主体, 以及政策制定主体和实施主体间的关系。

2、协调区域政策与主体功能区区划、主体功能区区域规划

对国土空间进行主体功能区区划、编制实施主体功能区区域规划、制定实施分类指导的区域政策, 是推进形成主体功能区的三个重要环节。从统筹协调政府推进和市场形成这个角度来看, 这三个环节实际上是同一个问题的不同侧面。主体功能区区划格局、主体功能区区域规划对未来以主体功能区为基础的区域开发格局的设计, 决定了区域政策的需求;当前政府的财力、政府与市场的协调程度, 以及区域政策制定主体与实施主体之间的协调程度, 决定了区域政策的有效供给能力。统筹协调主体功能区区划、主体功能区区域规划和区域政策, 是平衡推进形成主体功能区的区域政策供给和政策需求, 促使区域政策发挥最大效益的重要途径。

在国家、各省市主体功能区划方案即将出台, 主体功能区区域规划编制尚未开始的背景下, 加强对推进形成主体功能区的区域政策的研究, 一是可以在全面评估政府推进形成主体功能区的区域政策供给能力的基础上, 提出主体功能区划方案的修改、调整建议;二是在深入研究各项区域政策的作用对象、作用效果的基础上, 为编制实施主体功能区区域规划提供科学依据;三是在仔细审视研究主体功能区划、主体功能区区域规划和推进形成主体功能区的区域政策彼此间的协调程度的基础上, 探索统筹协调区域政策的制定主体、实施主体、政策作用对象间的利益诉求的途径, 并为确定推进形成主体功能区的阶段性目标提供科学依据。

3、分类指导的区域政策间的分工与协调

推进形成主体功能区的过程中, 不同区域政策针对的区域问题, 以及区域政策目标都存在差异。人口管理管理政策主要针对经济布局和人口布局失衡、人口城镇化和土地城镇化失衡等问题, 重在引导人口在空间内合理分布, 促使经济集聚和人口集聚协同发展, 使经济聚集区成为相应的人口聚集区。财政政策主要针对限制开发区和禁止开发区公共服务水平较为落后、区域经济活动存在外部性等问题, 重在驱动区域利益协调机制, 保障生态补偿机制正常运行, 实现基本公共服务均等化。投资政策主要针对限制开发区和禁止开发区资本形成能力不足、政府期望的社会资本投向和市场自发形成的资本投向存在差异等问题, 重在加强政府投资的导向作用, 按功能区安排投资和按领域相安排投资结合, 引导社会资本合理流动, 使不同主体功能区有充足的资本发挥其主体功能。产业政策主要针对区域产业选择和区域资源禀赋不协调、产业区际转移以及产业结构优化升级存在障碍等问题, 重在加强对产业转移的引导, 确保不同区域的产业选择、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位。土地政策主要针对土地开发过快、土地使用不当等问题, 重在用土地供应数量和土地供应结构引导经济主体的行为, 规范空间开发秩序, 通过土地用途控制, 保障区域主体功能的发挥。

推进形成主体功能区的过程中, 不同区域政策之间是紧密关联的, 特定区域政策的实施效果, 不仅取决与政策设计本身, 还取决于其它区域政策设计及政策实施效果。只有统筹协调不同区域政策的政策目标、政策重点, 形成不同区域政策合理分工、彼此协调、相互促进的格局, 才能实现区域政策的整体效益最优, 稳步推进形成主体功能区。

参考文献

[1]胡锦涛:高举中国特色社会主义伟大旗帜, 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N].人民日报, 2007-10-25.

[2]马凯:《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》辅导读本[M].北京科学技术出版社, 2006.

[3]杜黎明:主体功能区区划与建设——区域协调发展的新视野[M].重庆大学出版社, 2007.

[4]邓玲、杜黎明:主体功能区建设的区域协调功能研究[J].经济学家.

[5]杜黎明:在推进主体功能区建设中增强区域可持续发展能力》[J], 生态经济, 2006.

政策主体 篇9

武汉城市圈作为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区,其首要目标包含生态、能源和环境的协调发展与可持续发展问题,要求这三方面在全国要做出典范。但是,“8+1”城市圈结构中所包含的地方政府中,位于城市圈中心的武汉市无论是在人口、经济、工业门类和基础设施上都是“一树独大”,显示出极大的不对称性。就行政环境来看,除了文化不存在太大差异外,其他方面都表现出巨大的落差。目前,湖北省政府专门成立城市圈战略规划办公室来协调各方利益,并且取得了一定的成效。但就长远来看,这种行政协调问题很多,一方面是耗费大量人力和物力,落实起来也相当困难;另一方面“硬的基础设施”容易实施,“软服务”难以协调。随着公民社会的崛起,行政协调方式也不符合全球化的现实。因此,本文着力探讨政府、第三方组织、私人部门和个体所形成的政策网络治理在武汉城市圈的实践问题。

一、网络治理的特征

网络治理,通常也称之为政策网络(Policy Network),它来源于三个基本假设。第一,现代治理绝大多数都是非官僚制的形式,由公共权威单一主体制定的政策往往带有强制性,常常导致政策的失败。治理通常包含公共与私人部门间、不同的公共部门间的合作与相互依赖。第二,由于不同的政策领域中利益集团与政府的关系是变化的,因此政策过程要分开来对待。某些政策领域中利益集团的互动比其它政策领域更强烈时,政策的制定过程将更加复杂。第三,政府仍然对治理负主体责任,但并非全部责任。在决策制定前,政策选择要由大量牵涉到自身利益的政府部门与非政府部门行动者之间通过商议来形成[1]。

根据以上假设,并结合目前网络治理已经形成的观点,公共政策网络治理具有5个鲜明的特征。首先,网络治理有着多元的参与主体,不仅包括官僚体制的政府机构,同时也包括非政府组织,它是“行动者的集合,每个行动者在指定的政策中表达自己的利益,并且有能力决定政策的成功或失败”[2]。其次,作为公共利益的代理人,政府在公共事务治理中负有不可推卸的责任,但非政府组织作为网络治理主体之一,也要承担相应的责任。第三,参与主体往往因合作事务的不同而出现差异。换言之,不是所有的公共事务都具有相同数量的参与主体。根据以上定义,rhodes再依网络组织间整合的强弱、成员互动稳定性及成员排他性共分5类政策网络:政策社群(Policy Community)、专业网络(Professional Networks)、政府间网络(Intergovernmental Networks)、生产者网络(Producer Networks)及议题网络(Issur Networks)[3]。政策社群的成员数目相当有限,他们的互动关系也非常稳定。相反,议题网络的参与者数目庞大,成员开放且不固定,互动频率与强度也不稳定。第四,参与主体间的关系是一种平等的、相互依赖的关系。B觟rzel(1997)指出,政策网络是大量的非层级的、相互依赖的行动者所构成的相对稳定的关系,他们分享政策的共同利益,通过资源交换实现利益共享,彼此都承认合作是达成共同目标的最好方式[4]。最后,网络治理关注过程而非结果(Heclo,1978)[5]。政策网络一般被视为是利益表达的中介机制,反映了政府政策体系功能分化,以及需要利益团体和专业社群参与政策制定与执行之务实考量。因此,网络治理本身涉及到公共政策的运作过程,只不过它打破了传统自上而下的权力结构,权力关系呈现水平化的特点。

二、武汉城市圈网络治理体系的构建原则

以上分析表明,政策网络主要是指大量的行动主体间所形成的人际网络、非正式制度网络和正式制度网络,它颠覆了“官僚制”的传统观点,打破了权力自上而下的藩篱,它更强调利益相关者的平等参与和协商的过程。格里·斯托克指出,“治理出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”[6]。这种多主体、平等参与、强调协商的过程恰恰是目前武汉城市圈治理所需要的,表现在三个方面:第一,治理目标是多元的,涉及不同的利益主体;如果单由政府决策,信息限制容易造成决策的失误,即使决策正确,执行起来阻力很大,因此多元利益表达机制是必要的;第二,从政策内容上看,治理事务跨越行政区划,层级控制不再起作用,各行政区划主体不再是领导和被领导关系,而是平等合作关系;第三,从权力关系上看,由于关系是平等的,命令和控制不再起作用,因为沟通和自愿协调是唯一选择。

依据网络治理的本质,我们设计了三项构建武汉城市圈治理的原则:

一是主体多元化的原则。政府机关受制于资源和信息的限制,在政策制定中必然依赖于私人企业和第三方组织;公民社会的崛起表现在公民参政议政意识的增强,各方团体都可以表达自己的意见,传统自上而下的权力动作方式已越来越不适应民主发展的要求。因此,在公共治理的过程中,所有利益相关者,既包括各方面的公共权力主体,也包括私人机构和公民个人等权利主体。从组织合法性的角度来看,政府并不是国家唯一的权力中心,各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可,都可能成为社会权力的中心。因此,区域公共治理的主体不仅仅是政府,还包括私人企业、公民社会(第三部门)和个人。然而,政府在公共治理的过程中起着“元治理”的作用。

二是平等协商的原则。在区域公共治理的过程中,所有治理主体的地位都是平等的,不同的治理主体的区别只是分工与职责的不同。黄显中、曾栋梁两位学者就明确指出,各利益相关者应在公正、公开、公平的原则下,在社会政治层面各自以平行主体身份,就某项共同关切的公共事物或公共利益彼此对话协商,以期达成共识的平等对话与合作[7]。平等协商是公私伙伴关系(Public-private Partnership)理论的主旨,它代表着治理时代权力分化之后的结果。总之,各治理主体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判,参与合作,求同存异,化解冲突与矛盾,实现共同治理。

三是相互依赖的原则。一些学者认为因为政府失灵,所以需要市场发挥对资源配置的基础性作用;然而市场也不是完美无缺的,它有自身的缺陷,市场同样存在着失灵;在市场与政府之间还存在一个“灰色地带”,这就需要发挥“公民社会”的作用。而在区域公共治理中,公民社会因为其独特的优越性,其重要作用显得尤为显著。一方面,在区域公共治理中,区域政府之间的作用容易受到限制;市场具有一定的非组织性。另一方面,公共社会可以借助各种跨区域的组织来进行协调合作,实现共同治理。

三、武汉城市圈网络治理主体构成

根据上述网络治理体系的构建原则,结合武汉城市圈的实际,武汉城市圈参与主体构成囊括了区域治理的利益相关者,包含政府、私人企业和非营利组织。

第一,武汉城市圈各地方政府及其职能部门是重要的参与主体,也是公共事务的主要责任者。作为公共权力的代表和公民利益的代理人,政府毫无疑问在政策的规划、组织和执行中起着重要作用。传统理论认为城市圈区域政府在区域治理中占据主导地位,具有“元治理”作用。然而,基于合作治理理论的“多中心秩序”思想认为治理是多元主体以增进公共利益最大化而采取的管理社会公共事务和提供公共服务的合作体系。这要求打破政府的“元治理”地位,并不强调治理的“元作用”,而是在各自的领域中承担着不同的角色。

具体来讲,武汉城市圈中的9个地方政府及其所包含的职能部门是公共权力的实际运作者。如前所述,跨越行政区的公共事务,政府必须出面协调。例如,武汉市和孝感市都想在天河机场附近建立“临空经济区”,这是由于地方利益而出现的冲突,最终也只能由两市政府才能协调解决。然而,政府的角色因治理事务的不同而不同。如果涉及到私人经济的事务,政府应该间接参与。比如,据我们调研所知,武汉市化工企业向黄冈市迁移,两市政府就没有直接干预,更多地是表现出协调者的角色。

第二,私人企业是代表市场力量的参与者。我们常常以企业作为市场的代言人。企业通常被认为是以利润最大化为目的,企业比其他主体更乐意参与区域公共治理,原因不在于企业的公共服务精神或公共治理责任,而在于企业以实现其利润目标,参与区域治理可望在税收和政策方面获得一定的优惠。此外,企业通过与社会各界的沟通,使自己能够在公众面前树立良好的形象,从而降低运营成本。企业对区域治理的参与主要通过共同生产和游说影响决策这两种方式[8]。

武汉城市圈中的各种企业,不论其所有权归属如何,都可参与到区域治理事务中来。城市圈各企业参与治理往往取决于两方面原因。一方面,作为私人产品生产者,某些公共政策会涉及到它们的利益,因此它们要求参与决策。比如,武汉城市圈多年前就提出电信一体化,即城市圈内各政府之间同区号同资费,但这个政策一直没有落实,究其原因各电信网络运营商之间的利益难以协调。对于这种政策,如果政府直接采取行政命令,也只能是一纸空文。另一方面,作为政府的替代者和竞争者,私人企业参与可以提高公共物品和服务的效率,改善资源配置。例如,私人企业高度参与武汉城市圈内的自来水和公共汽车等大量公用事业的改革。

第三,作为社会权力代表公民和第三部门。俞可平(2006)认为“公民社会当作是国家或政府系统,以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织,包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等”。[9]公民是公共产品与服务的直接承担者,同时也是公共政策服务的对象。由于单个公民力量的限制,公民往往形成利益集团,推动了第三部门在社会中的兴起。公民与第三部门的作用主要体现在决策参与、公共产品与服务提供两方面。此外,他们还承担着监督政府和市场的责任。武汉城市圈内的各种行业协会、自愿者组织、社区组织等非营利组织大量存在,它们参与城市圈内公共事务的足迹随处可见。涉及到产业结构转移和调整的政策,城市圈内各工业协会广泛参与,共同协调,以实现城市圈的整体目标。例如,城市圈内9个城市科协定期举行会议,商讨科技产业布局。涉及到两个行政区划结合部的公共产品,各非营利组织广泛参与;武汉市郊的行政村与周边城市的行政村,由于生源减少,彼此各村都兴建一所学校,成本巨大,容易造成设施浪费,因此很多民营学校参与进来,作为政府公共服务空缺的补充。

四、武汉城市圈网络治理结构

公共政策网络治理在结构上既不同于传统垂直的层级管理,也不同于市场协调治理,它是一种基于自愿参与的水平治理方式。这种治理摒弃了精英主义(Elitism)和法人主义(Corporatism)的治理方式。前者强调政治事务中精英的能力,造成了政治与行政二分法。最为关键的是,它强调自上而下权力的运作,忽略其他利益集团表达偏好的途径。而后者在治理结构中虽然加入了少数利益集团的参与,但更多侧重经济事务的规划,功利主义倾向过于严重。最为重要的是它忽视了基层民众的声音。网络治理属于典型的社会中心治理方式,强调以社会为中心的治理与自我治理。这种模式主张多元主义(Pluralism)模式,多元主义者认为团体是政治过程的中心,政策是不同团队相互竞争的结果,而透过不同团体之间的竞争,能有效制衡国家机关的行为。此外,多元主义者也认为权力是分配在各团体之间,但并不是所有团体都有同等的影响力与参与机会,团体的影响力视其拥有的资源、组织大小、动员程度及合法性而定,而国家机关则是扮演中心的角色,开放所有管道让各利益团体竞争。因此,多元主义模式特别适合于城市圈区域治理体系。

虽然武汉城市圈治理中强调政府机构、市场企业和非营利组织等多方利益的表达和互相协调,但根据多元主义理论,这种多元主体的方式并不意味着各治理主体在权力结构中有着同等重要性和参与机会,网络治理与层级制最大的区别在于它是弹性治理。因此,我们认为武汉城市圈政策网络体系应区别对待不同政策领域中的治理主体和权力分配,不能采取大一统的策略,具体如下:

第一,城市圈中涉及到区域规划等政策时,参与主体不能太多且以政府机关为主。政策规划是对未来发展的指导方针,涉及到长远的利益,普通民众并不关心。区域规划中需要专业的知识和信息,其他组织并不具备。区域规划要求统一,过多的参与主体容易造成方案的分歧和决策的困难。因此,区域规划应该以公共组织为主体,基础设施规划由9个政府机关及其相关部门根据专业知识的需要组织专家进行,产业规划除了以上主体之外还应该邀请相关行业协会和骨干龙头企业负责人参与。

第二,涉及到公共产品供给的政策应该吸纳私人企业和非营利组织参与决策。公共产品由于私人不愿意或无法提供,因而会导致市场失灵。但政府在提供公共产品时仍然面临着政府失灵。根据新公共管理运动(New Pubilc Management)的精神,私人企业和非营利组织共同参与公共产品的决策与提供是一种较好的模式。因此,武汉城市圈中涉及到公共产品,特别是准公共产品的政策,应该邀请私人组织和第三方组织的参与。比如,武汉城市圈电信政策中的信号覆盖、圈内收费等政策可以采取这种措施。这种模式中决策的主体仍应以政府为主,其他组织为辅。

第三,涉及到私人产品供给的产业政策应该以第三方群体和私人企业为主要决策者,政府为辅。产业政策更多的牵涉到私人企业和第三方组织等具体生产主体的利益,对于这方面的事务,可以采取公共政策中的“利益集团”模式进行决策。具体来说,政府在决策过程中起着制定游戏规则和裁判的角色,其他利益集团通过相互的斗争、商讨和妥协等互动策略,最终会达到一种利益均衡,政府再将这种均衡的利益制定成政策。比如,城市圈中的银行业务的通存通兑可以采取这种方式。

第四,偏重于民生的政策应该全部主体参与。因为这部分政策主要关系到公民的利益,因此公民是主要的决策参与者。但是,社会政策服务的传递既可以是政府,又可以是私人企业和第三方组织,因此这两种生产单元也应该参与决策。此外,从责任来分析,政府在民生中发挥着不可磨灭的作用。于是,这就形成了四种主体共同参与决策的机制,应该听取民众的意见,综合和反馈他们的意见,由下而上形成政策。

五、结论

武汉城市圈的发展既是提升区域竞争力的需要,也是中部崛起的中坚力量。但是,城市圈内各地方政府机构又分属不同的行政区域,有各自的管辖范围,同时也形成了版图利益的冲突。城市圈内各地方的目标与整体目标之间存在着调和的困难。这种困难通过更高一级的政府来协调,行政成本巨大,而且改变不了根本的利益诉求。此外,城市圈整体的目标涉及到广泛的政策领域,政府的行政干预似乎也难以平衡它们的利益。更为关键的是,日益高涨的民主呼声要求权力分配的变革,自上而下的权力分配方式不再符合社会的潮流。面对这种难题,大量实践证实政策网络治理理论可以指引我们来解决这些问题。网络治理并不排斥目前的公共政策领域,它更注重政策参与主体、产品供给主体的多元化模式,主张各主体的平等参与,提倡政策的弹性设计,重视利益的协商、互动和沟通等政策过程,反对行政权威的强制控制。我们认为此理论切合武汉城市圈的实际情况,具备尝试的条件。

摘要：武汉城市圈的发展既是提升区域竞争力的需要,也是中部崛起的中坚力量。但是,城市圈内各地方政府机构分属不同的行政区划,形成了版图利益的冲突。这种利益冲突通过更高一级的政府来协调,行政成本巨大,而且改变不了根本的利益诉求。此外,城市圈公共事务的复杂性和社会自组织机制的发展要求一种自下而上的权力分配格局。面对这种难题,经过国外大量实践证实的政策网络治理理论为问题的解决提供了思路。本文在对政策网络治理文献梳理的基础上,针对区域规划、公共产品供给、私人产品供给和民生等不同的政策领域,提出了政府机关为中心、政府引导下的私人企业与非营利组织参与、第三方和私人企业为主政府为辅和全部主体参与四种治理模式。

关键词：城市圈,政策网络,公私伙伴关系,治理模式

参考文献

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政策主体 篇10

关键词：主体功能区,辽宁财政能力,财政政策取向

辽宁推进形成主体功能区, 不仅有老工业基地的特殊省情, 也有环渤海地区的区位条件;省域内既有许多国家级的自然保护区, 又有沈阳、大连这样的全国一线城市, 还有“五点一线”沿海经济带。因此, 定位辽宁主体功能区建设的财政政策目标要统筹考虑, 在全省范围内保证地区之间、人与人之间的公平;在各个主体功能区之内实现经济社会发展的效率。

一、主体功能区分类型财政政策选择

主体功能区包括优化、重点、限制和禁止四种类型。从四类主体功能区角度看, 财政政策要与主体功能区发展要求相一致。优化开发区实施自主创新, 实现产业升级, 转变经济发展方式;重点开发区调整经济结构, 承接产业转移, 支撑经济发展和人口集聚, 加快工业化和城镇化进程;限制开发区实施产业转型, 实现基本公共服务均等化;禁止开发区禁止大规模开发, 进行生态建设, 实现生态环境可持续发展。因此, 针对不同类型的主体功能区, 有必要实行不同类型的财政政策 (见表1) 。

(一) 优化开发区实行“创新型财政政策”。

以支持自主创新为基本导向, 发挥市场配置资源的基础性作用, 消除要素流动的制度障碍, 实现产业的优化升级。1.综合运用多种财政政策工具, 在成本摊提、加速折旧、技改贴息、投资税收抵扣以及增值税转型等方面, 充分体现国家产业政策和强制性标准的要求, 促进发展方式转变。2.设定高于其他主体功能区的产业效能要求和资源利用标准, 制定相应财政配套政策。对高科技产业和新技术运用推广提供税收优惠、财政贴息, 加大对节能减排工作的财政投入, 推进政府绿色采购, 发展循环经济, 提高资源使用效率, 建设资源节约和环境友好型社会。3.考虑率先在优化开发区开征生态税种, 研究征收碳税可行性, 建立排污权交易体系和节能配额交易体系, 扩大排污费征收范围, 适当提高征收标准。

(二) 重点开发区实行“激励型财政政策”。

以财政政策工具为杠杆, 激励重点开发区形成新的中心区域。重点开发区一般具有较大发展潜力, 通过财政资金“四两拨千斤”作用, 引导资源要素在重点开发区内集聚。1.公共支出主要用于发展产业集群, 壮大经济规模, 以及具有重要战略地位的经济活动。支持重大基础设施建设、城市公用事业建设和重大产业项目建设。2.对重点发展的产业实行税制改革。全面推进增值税转型, 实施消费型增值税。对重大产业布局项目给予税收优惠, 对具有较强带动作用的项目, 给予加速折旧、财政贴息, 对列入鼓励产业导向目录的项目可在一定期限内减半征收企业所得税。3.适度加大国债转贷政策对重点开发区的倾斜力度。

(三) 限制开发区实行“支持—补偿型财政政策”。

以转移支付为主要手段, 支持限制开发区进行生态修复和环境保护, 建立生态补偿机制。1.完善财政转移支付制度。现行的转移支付制度对不同国土空间之间的差异体现不够全面, 局限于某些特定地区 (如民族地区转移支付) 和特定的经济活动 (如退耕还林还草转移支付) , 与公共服务均等化的要求不相适应, 缺乏利益补偿机制。因此, 要同时完善上下级政府之间的纵向转移支付和同级政府之间的横向转移支付, 逐步使居民享有均等化的基本公共服务。2.公共支出主要用于生态建设和提供公共服务, 税收方面可以扩大资源税征收范围, 调整征收模式, 提高补偿标准。3.建立生态补偿机制。对限制开发区在生态建设方面做出的贡献给予补偿。考虑设立生态补偿基金, 用于生态移民、生态扶贫等方面。

(四) 禁止开发区实行“保障—补偿型财政政策”。

以转移支付为主要手段, 保障禁止开发区的政府运转和基本公共服务的提供, 建立生态补偿机制。1.对禁止开发区进行专门转移支付。与限制开发区相比, 禁止开发区牺牲发展的机会成本比限制开发区更高, 当地政府又要提供均等化的基本公共服务, 中央政府要通过专门转移支付满足其发展要求。2.改革各类自然保护区的管理体制。国家级自然保护区有关管理费用和人员经费可以纳入中央财政预算, 加强省级政府对省及省以下自然保护区的垂直管理。3.公共支出主要用于保障公共服务和生态建设。加大对居民社保、医疗、文化教育等民生方面的投入力度。4.建立生态补偿机制。与限制开发区类似, 对禁止开发区进行生态建设所做出的贡献进行补偿。

二、推进辽宁主体功能区建设的财政政策取向

主体功能区财政政策制定是在现行体制框架内进行的, 由于我国是单一制国家, 中央政府相对集权, 地方政府可选择的财政政策手段比较单一。结合辽宁的省情研究提出以下政策取向:

(一) 完善省以下财政体制, 逐步实现政府财力向基层倾斜。

一是在四类主体功能区中, 禁止、限制开发区大多属于财政困难县区, 要维护这些区域的人与自然和谐, 必须调整现行财政体制, 合理划分基层政府间事权范围, 增加可支配财力规模, 基本满足提供公共产品和服务的财力需求。二是对禁止、限制开发区比照执行辽宁省扶持县域经济发展的财政政策, 重点在省5税种 (增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税) 共享增量部分实行一定期限内 (5-10年) 全额返还, 切实涵养生态保护区、生态脆弱区的基础财源。三是对禁止、限制开发区域内的县级政府试行“省直管县”财政体制, 实行转移支付资金直接由省级财政划拨到县的运行模式。

(二) 完善省以下财政转移支付制度, 逐步实现基本公共服务均等化。

一是增加一般转移支付规模, 重点向禁止、限制类功能区域倾斜。改革现行税收返还利益格局。适当降低优化开发区和重点开发区地方财政返还比例, 适当提高限制开发区和禁止开发区地方财政返还比例, 增强这些地区财政自给能力。二是优化专项转移支付, 在原有民族地区、退耕还林还草、天然林保护工程三大转移支付的基础上, 考虑设立针对禁止、限制开发区域的专项转移支付。三是改进转移支付分配方法, 进一步完善因素法, 逐步用因素法替代基数法, 增加计算公式中“生态”因素的权重。四是建立和完善转移支付办法中的利益补偿机制。保障限制和禁止开发区地方政府在放弃经济增长目标后, 仍然能维持政权运转。

(三) 建立区域生态补偿机制, 逐步实现上下游间、不同政府级次间的生态平衡。

近年来, 辽宁开始探索建立省域内生态补偿机制, 辽宁东部开展的水源涵养生态补偿工程, 对辽东地区乃至辽宁大部分城市居民用水都具有重要战略意义。省政府还筹建了1亿元辽河专项整治“基金”, 部分资金已投入使用, 收到一定成效。下一步结合国家和省级主体功能区建设, 积极探索省以下生态补偿模式。一是设立省财政专项资金, 重点用于补偿重点生态保护区域“外溢性”问题。二是积极探索市域、县域生态补偿机制, 省级财政通过以奖代补等方式给予支持, 逐步实现上下游间、不同政府级次间的生态平衡。

(四) 优化财政支出结构, 加大生态文明建设投入, 加大对关系到较大范围生态安全的生态区域治理力度。

在政府财力不断增强的情况下, 本着“有所为, 有所不为”的原则, 不断调整和优化财政支出结构, 重点增加生态环境、污染治理、资源保护的投入, 促进资源节约型、环境友好型社会建设。一是增加对环境监控体系的投入, 支持环境执法、环境监察, 促进环境监管能力建设。二是增加对全局性环境治理的投入。加强重点流域、重点行业污染治理, 采取以奖代补的方式支持城镇污水处理设施建设和农村畜禽、水产养殖污染治理。

(五) 探索异地开发、生态脱贫等发展模式, 支持限制开发区和禁止开发区的经济发展。

限制开发区和禁止开发区一般都是关系到全国或者较大范围内生态安全的生态保护区域, 不允许有大规模的经济开发。考虑到限制开发区和禁止开发区经济发展需求, 可以允许限制开发和禁止开发地区在临近重点开发区内设立经济开发区, 产生的产值、利税等归限制开发区和禁止开发区所有, 实行异地开发。对于生态环境保护区域内的居民, 则可以采取生态脱贫方式提高其经济收入, 即通过财政补贴对当地居民提供生态产品服务进行补偿, 提高他们对于公共物品 (教育、医疗、社会保障等) 的消费能力。

(六) 围绕主体功能区的目标定位, 整合政府财力资源, 提高使用效益。

主体功能区要求针对不同性质的国土空间, 采取不同的经济社会发展模式。限制开发区和禁止开发区的经济发展速度势必受到影响, 财政收入水平也将大幅下滑。在优化开发区, 由于产业升级、技术创新, 同样要求财政的财力支持。要实现基本公共服务均等化, 财政面临着巨大的压力。主体功能区建设是一项系统工程, 单靠预算内财力资源无法进行。现实的情况是, 政府财力资源以基金、收费等形式分属不同部门所有, 如环保、水利、农业、林业、国土、基础设施建设、科技等部门, 很难形成合力发挥作用, 亟需整合, 提高政府财力资源的使用效益, 确保主体功能区建设的顺利推进。

三、妥善处理好与主体功能区建设相关的财政关系

受分税制财政体制“缺陷”性的制约、财政资源稀缺性等诸多因素的限制, 推进形成辽宁主体功能区, 单靠省级财政的努力, 既不现实又不可能, 亟须妥善处理好各方面利益关系。

(一) 妥善处理好中央与地方政府间的财政关系。

1994年, 我国开始实施财政分税制改革。经过十多年的实践, 改革较好地增强了中央政府财政宏观调控能力。但由于当年的分税制财政体制创新, 选择了“渐进式”的改革路径, 仅仅是初步搭建了政府间财政关系的基本框架, 许多关键之处留下了诸多“先天不足”, 亟待调整和完善, 以更好地推进主体功能区建设。1.理清各级政府间事权、财权关系。在科学划分政府和市场关系的基础上, 按照公共产品层次性理论, 科学界定各级政府间的事权范围, 研究制定《政府间财政关系法》, 构建事权、财权与财力相匹配的政府间财政关系, 避免政府间事权交叉、职责不清、“你中有我”、“我中有你”的局面。2.改进中央与地方政府之间的财政转移支付制度。一是确定透明化、制度化、规范化的转移支付规则。二是优化转移支付结构, 增加一般性转移支付比例, 整合专项财政转移支付, 遏制“各路大臣都分钱”的现象。三是构建合理的专项转移支付分配方式, 改“基数法”为“因素法”, 选定反映各地实际的转移支付因子, 制定“平滑曲线”状、“连续函数”式转移支付方案, 避免简单使用“一刀切”、“断层”、“成分论”等专项转移支付模式, 确保不同省份共享中央财政再分配、再调节成果。3.适当降低中央财政集中度。在现行财政体制下, 地方财政进行主体功能区建设能力有限。鉴于地方政府级次多、“三农”问题突出、转移支付链条过长等情况, 建议适当降低中央财政集中度, 将其占全国财政收入比重控制在50%以下, 满足基层政府行使职权、履行职责的财力需要。

(二) 妥善处理好需要和可能之间的关系。

推进形成辽宁主体功能区, 将出现一定层面的限制和禁止开发区域, 一些不符合主体功能区定位的开发活动将中止, 一定程度上影响现有区域的财力存量。按照主体功能区的财政政策取向, 上级政府会通过完善财政体制、加大转移支付等手段, 一定层面保障限制和禁止开发区域的财力需求, 努力实现辖区内基本公共服务均等化。但由于受到省级财力规模的制约, 限制和禁止开发区域得到的财力补助可能与其理想值之间差异较大, 形成一定的财政收支矛盾。因此, 必须在需要和可能之间积极寻求平衡点。一是上级政府要统筹全省财力资源, 统筹区域财政经济协调发展。二是合理界定限制和禁止开发区域基本公共服务范围, 制定与之消费能力和水平相适宜的服务标准, 避免不顾财力可能的高水平攀比。三是限制和禁止开发区域要在主体功能区的框架内, 立足于自身产业、人力资源优势, 因地制宜发展特产项目, 不断开辟新的财源, 同时要大力压缩财政供养范围, 最大限度地节约财政支出。

(三) 妥善处理好省财政与计划单列市之间的财政关系。

20世纪80年代中期, 为适应对外开放的需要, 国家先后选择部分富裕省会城市和沿海城市作为经济单列市。计划单列市作为计划经济时期的产物, 已经完成了历史使命, 并与现代市场经济、区域经济格格不入。长期以来, “计划单列市”问题一直困扰着辽宁区域财政经济的协调发展。以大连、沈阳为代表, 其财政经济总量一直占据着辽宁的“半壁江山”。所以, 推进形成辽宁主体功能区, 充分发挥省财政的宏观调控作用, 理顺省财政与计划单列市之间的财政关系十分必要。要在新一轮省以下财政体制调整过程中, 有效弱化计划单列的因素, 逐步纳入全省统一的财政范畴。

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