公共理性与服务型政府

公共理性与服务型政府（精选12篇）

公共理性与服务型政府 篇1

摘要：我国正处在全社会公共需求深刻变化的关键时期, 公共需求的深刻变化与公共服务的严重不相适应已成为我国经济社会发展中的突出矛盾和主要问题。研究我国公共需求的深刻变化, 分析政府公共服务不能满足公共需求的原因, 科学制定政府公共服务战略, 对于我国经济社会全面发展具有重大意义。

关键词：公共需求,公共服务,发展战略

我国正处于经济社会转型的重要时期, 社会的公共需求发生了深刻的变化, 必然也对政府的公共供给与公共服务提出更高的要求。因此, 研究中国社会公共需求的增长状况, 把握社会公共需求变化的趋势, 科学地制定政府公共服务战略, 有效地安排政府公共供给, 对于促进政府职能转变、改革政府公共服务、保持经济的持续增长和社会稳定, 具有重大的理论和实践意义。

一、我国公共需求的深刻变化

1.收入差距进一步扩大。

由于收入分配差距比较严重, 广大社会成员对缩小收入差距, 实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切。据有关资料显示, 目前我国50名富豪的财产等于5 000万农民的年收入;300万富人的财产等于近9亿农民两年的纯收入。我国的城乡差距相当严重。1985年我国城乡的收入差距只有1.86倍, 到了2004年扩大到3.21倍。如果把社会保障、公共医疗、义务教育等因素计算在内, 有专家估计目前城乡的实际差距已达到6倍左右。并且, 城乡收入差距还有逐步扩大的趋势。

2.义务教育、公共医疗需求空前突出。

义务教育、公共医疗已成为当前多数社会成员首要的公共需求, 而且这两种需求比以往任何时候都要突出。首先是义务教育和公共医疗的欠帐问题。到2003年, 中央财政性教育经费占国民生产总值的比重仅为3.28%, 比2002年还减了0.4%。2003年联合国开发计划署公布的人类发展指数, 我国在175个国家中排在第104位。其次在公共医疗方面, 我国有44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障。最后, 教育和医疗费用上涨的速度太快。按照国际上通行的高校收费标准, 学费占人均GDP的比例一般在20%左右, 而我国的高校学费 (含住宿费) 已接近人均GDP的80%。教育、医疗费用的过快增长, 远远超出居民家庭可支配收入的增长速度, 成为多数家庭的沉重负担。

3.就业和社会保障已成为全社会重要的公共需求。

首先, 国有企业下岗失业人数高达4 000万左右。有专家估计, 我国实际的失业人口已超过世界12%的警戒线。城镇每年还有近千万的新增劳动力, 农村上亿剩余劳动力在未来一二十年内要转移到城镇中来。其次, 我国社会保障的矛盾和问题越来越突出。一是社保的欠账过大, 并呈逐年增加的态势。1993年以前, 我国国有企业社会保障的欠账大概只有3 000亿。2002年仅国有企业的社会保障欠账就达到1.9万亿。有专家估计, 我国社会保障的欠账总量已达到3万亿左右。二是目前社会保障主要靠现收现付。我国已经开始进入人口老龄化阶段, 未来几年社会保障方面的问题将会越来越突出。三是我国社会保障的制度还不健全, 社会覆盖面不高, 社会管理水平还很低。

4.公共安全越来越成为全社会成员普遍的公共需求。

首先, 安全生产的问题已引起全社会的极大关注。2004年, 全国发生各类生产安全事故80.4万起, 死亡136 755人。全国每年因事故造成七十多万人伤残, 给近百万个家庭带来不幸。另外, 每年约70万人患各种职业病, 受职业病危害的职工在2 500万人以上。其次, 卫生安全问题比较突出, 公共卫生安全和公共卫生突发事件已成为全体社会成员最关注的大事。再次, 食品安全已成为人们普遍担心的问题。

5.由于利益关系的变化, 合理、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员, 特别是弱势群体的公共需求。

我国已进入全面调整利益关系的关键时期, 能否妥善、全面、合理地解决利益关系, 既取决于政府实行社会再分配的力度, 也取决于能否尽快建立利益表达和诉求的有效机制。

二、我国政府公共服务不能满足公共需求的原因

首先, 我国在经济发展的过程中, 忽视了政府公共服务与社会管理职能, 使这两项职能严重滞后于经济发展, 从而制约了经济增长。长期以来, 为了追求经济的快速增长, 财政投资大量用于基础产业甚至竞争性领域, 而在社会服务领域如生态环境、就业、职工权益和公共卫生领域却投入严重不足, 从而造成了社会发展与经济发展的严重失衡。我国政府要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时, 更加重视公共服务和社会管理职能。

其次, 政府从事私人产品经营, 造成公私角色的错位。政府公私角色的混淆是造成目前政府直接干预经济社会活动、阻碍政府职能转变的重要原因。政府仍在做许多自身做不了、做不好、不该做的事情, 直接参与竞争性产品的经营, 而本应提供的公共产品和公共服务却不足、不够和短缺, 如社会保障不足、科技教育投入不足、市场秩序维护不足等等, 造成政府职能的错位、越位与缺位。

再次, 政府行使产业政策不当, 对企业经营管理与社会经济活动的过度干预和过多介入。长期以来, 我们错误理解政府产业政策与政府在产业结构调整中的主导作用, 重视投资建设大型重化工企业, 造成对国有企业补贴过大, 企业效益不佳, 直接影响了政府税收。政府对经济的直接干预除了动用预算支出和预算外支出进行国有投资之外, 还通过对国有银行的政府指导贷款, 使大量的资金资源流向国有企业, 而对政府公共投资的优先领域如医疗卫生、教育、社会保障、环境保护与扶贫等公共支出得不到应有的预算和资金支持。

最后, 我国公共财政体制尚未建立起来, 财政收入占国内生产总值的比重及中央财政收入占全国财政收入的比重偏低。1979年, 全国财政收入占GDP的比重为28.4%;1980年降到25.7%;到1995年这一比重降至历史最低点, 为10.7%;1998年回升至12.4%;2002年达到18%。但无论是与发展中国家的25%相比, 还是同发达国家的45%左右相比, 都处于较低水平。1998年中央财政收入占全国财政收入的比重为49.6%, 2002年达到了55%, 而目前世界多数国家都在60%以上。

三、我国政府公共服务发展战略

1.适应公共需求全面增长和深刻变化的客观现实, 推进政府职能转变, 实施政府职能公共化战略。在初步建立市场经济体制条件下, 应当加快实现以公共服务业为目标的政府职能转变。当前, 政府提供的公共服务不能满足社会公共需求的矛盾较为突出, 政府提供社会公共产品的能力有限, 也同样要求政府的作用集中于核心公共领域, 如发展科技和教育、提供社会保障等。同时向全社会各种所有制形式开放基础设施建设、公共事业混合公共产品领域的经营。

2.按照人的全面发展的基本需求, 严格树立以人为本的执政理念。要从注重物质财富向注重人本身的全面发展转变, 从注重物质资本的投入向注重人的素质全面提高转变, 从以GDP为中心向以公共服务为导向的政绩观转变。政府要把主要注意力放在公共服务上, 为人的全面发展提供坚实的基础, 为经济持续稳定增长提供可靠的社会环境。

3.建立公共管理体制, 实施公共服务多元化战略。要对全社会实施公共管理, 建立非歧视性的政府公共政策系统, 对各类所有制企业和各类社会团体实行无差别的市场准入管理。原来国有资本垄断经营或对其他非国有资本进入设置壁垒的领域, 都要逐步向包括民营资本在内的各种所有制资本开放, 并享受同等的政策待遇与法律制约。要改革政府公共管理方式, 打破行政垄断, 实行公共服务市场化与社会化。改革政府公共供给方式, 允许多元所有制成分提供公共产品。要建立政府与社会合作的多中心治理网络, 发挥非政府组织在教育、扶贫、妇女儿童保护、环保、就业以及人口控制等领域的重要作用。要适应城镇居民生活社区化的趋势, 完善城市区街管理体制。

4.按照公共需求深刻变化的现实要求, 加快政府管理体制的全面创新。我国市场化改革的新阶段, 利益关系开始发生两个大的变化:一是由利益倾斜向利益兼顾转变, 二是由利益调整向利益调整和利益增进并重转变。这就需要在社会再分配中寻求新的、合理的利益关系协调机制, 在解决市场化分配问题的同时, 更要突出地抓好社会再分配, 努力形成兼顾效率和公平的收入分配和再分配机制, 尽快确立和完善多层次的社会保障体系。

5.建立公共财政体制, 实施财政支出公共化战略。要调整政府财政支出的范围, 压缩用于经济建设支出的比重, 建立公共财政体制, 使政府财政支出主要用于满足社会公共需要。从相关综合分析可知, 在不包括经济建设支出的情况下, 我国全面建设小康社会所需要的公共财政支出缺口将达到GDP的10.9%, 而我国目前经济建设支出占GDP的比重平均为6.7%。中等收入国家财政收入占GDP的比重平均为25%左右, 假定我国财政收入比重达到中等收入国家水平的25%, 在不包含经济建设开支的前提下, 我国社会公共需求的缺口仍达到GDP的3%, 以2020年国内生产总值35万亿元计算 (按2000年价格计算) , 缺口为1.05万亿元。因此, 为满足公共需求, 我们的唯一选择是转变政府职能, 调整公共财政支出范围, 压缩经济建设支出, 扩大社会保障、教育、医疗卫生支出。

参考文献

[1]李军鹏.公共服务型政府[M].北京:北京大学出版社, 2004.

[2]上海财经大学公共政策研究中心.2003年中国财政发展报告——重建中国公共预算体系研究[M].上海:上海财经大学出版社, 2003.

[3]迟福林.我国公共需求的深刻变化与政府转型的现实压力[N].中国经济时报, 2005-11-04.

公共理性与服务型政府 篇2

摘 要：向社会组织购买公共服务现已成为政府提供服务的重要方式之一，购买服务的项目也涉及到社会管理和社会事务的多个方面。虽然如此，购买服务在观念、运作流程等方面还是存在诸多问题。针对这些问题，试着提出探索提供服务的契约式新思路、完善运作模式、建立科学的评估体系等措施推进购买公共服务的发展。

关键词：公共服务；政府购买；社会组织；契约

近些年来，政府购买服务的内容不仅出现涉及范围大、购买领域广的特点，还呈现出了规模化、区域化的趋势，购买服务已经成为政府着实提升服务水平的有效手段。十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”、“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”十八届三中全会关于全面深化改革的决定中提出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。这些都充分说明了购买社会组织服务对于社会建设和社会治理的重要作用。

一、购买社会组织公共服务的实践探索

国内最早的政府购买是1998 年上海 “罗山会馆”接受政府养老服务委托的例子，即政府直接提供场地，委托罗山会馆提供服务的形式。我国首次公开招标购买服务是2005年国务院扶贫办、财政部和亚洲发银行在江西省18个扶贫重点村开展“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目”。从上海发源的购买公共服务近些年迅速发展，各地在这方面做了不少的探索。

（一）北京市近期探索

2005年，北京就已经开始实施项目申请方式购买社会组织服务，具体操作流程是：政府向社会公布购买项目，社会组织根据服务专长提出购买申请，通过项目评审委员会的投票、评议和审查，确定服务的承接对象后，承接者可获得一定的财政资金来开展公共服务，承接者在开展服务过程中必须接受政府和第三方的评估和监督。2009年，探索建立政府购买公共服务机制，设立了社会建设的专项资金，并于当年投入了1.5亿实施购买服务。2011年，“北京市社会建设工作领导小组办公室将继续利用社会建设专项资金，向社会组织购买5方面、40个类别共300个公共服务项目内容。”并在当年，细化购买公共服务项目，同时发布《2011年政府购买社会组织服务项目指南》，规定公益、居家养老、社区服务、社会管理、信息决策咨询等一些基本公共服务纳入购买范围。2013年，投入市级社会建设专项资金7571 万元购买服务项目 515 个，全年服务超百万人次。

（二）深圳市政府近年探索

深圳的探索是从城市环境卫生领域开始的，此后逐渐向医疗卫生、教育、居家养老、社区服务等领域延伸。2009年，深圳进行大部制改革，之后便加快了购买公共服务的进程。2010年3月17日，深圳市政府公报发布的《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》和《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010―2012年）》，改革社会组织登记管理体制，适当降低登记门槛，优化政府和社会组织之间的沟通协调机制。进一步转变政府职能，将政府事务性工作转移给社会组织，社会组织同时可以主动提出申请，来承接政府某些相关的服务工作。在社会发展中新增的社会管理和服务工作，凡是能委托的又能找到符合条件的社会组织，都可以转移给社会组织来提供，重点培育和发展社会公益、社会慈善类的社会组织。同时，加大财政支持力度，改变公共财政扶持社会组织的方式，适时在监督与评估上设定适当的“关卡”，由专家评审小组对需要转移的服务项目进行审查、对相关社会组织的能力等方面进行评估、对承接的社会组织的服务质量开展不定期的跟踪检查。

（三）上海市浦东新区的主要做法

上海市浦东新区做出许多有益尝试，以建立政府购买公共服务的新机制为出发点，逐步重构政府与社会组织的新型关系。首先，建立新机制。在上海市首先确立了政府购买公共服务制度，制度规定浦东新区购买服务的各个环节的内容，比如明确了购买内容、强化契约式管理、实施完善的预算管理等等。其次，规范程序。向社会公布购买公共服务的试行办法，并征求社会大众及社会组织对办法的意见建议，确保购买公共服务制度贴切需求，切实可行。再次，完善政策。创造一个优化社会组织发展环境，搭建“政社合作”互动平台，促进“政社”之间的互动交流，政府了解实际情况后，制定科学有实效的政策，促进社会组织健康发展。最后，拓展领域。扩大政府购买的领域，强化购买公共服务的社会效应。发挥社区公益组织在提供相关服务的积极作用，建立委托社会组织管理机制，并实行网上公开招标；建立上海市第一家全部由社工组成的社区服务组织――上海公益社工师事务所，事务所接受政府委托，提供社区的社会工作和居民事务等方面的服务。

二、购买社会组织公共服务的主要困境

尽管我国购买社会组织公共服务的地区一再扩大和普及，有些地区还取得不少成果。但因我国购买服务的总体水平还较低，在实际运作过程中，还存在各种各样的问题。

（一）购买的理念滞后

在我国传统观念里，政府是万能的，应该包揽社会的所有公共服务，政府政府应该亲力亲为，直接生产、提供和管理各种服务事项，公共服务的生产者和管理者不能分开，必须都是政府。因此，当政府提供的服务存在缺陷时，大众也习以为常，不会考虑调换主体提供相应的服务。有些民众和政府官员消极对待甚至有意抵触政府购买公共服务。我国传统的观念深深地钉到了每个社会成员的脑海里，短时间彻底改变难度非常大，社会大众对购买公共服务的认识还很欠缺。

（二）购买的运作机制不完善

首先，购买的决策不科学。在购买公共服务时，政府缺少对大众需求的分析，对大从需要服务的内容了解不到位，导致政府对购买的具体内容把握不准。当公开竞标开始后，政府也缺少选择承接对象的标准，“有些地方将是否愿意听政府话作为选择标准”[4]，这个时候，往往是领导集体甚至是领导个人决定选择，很可能导致购买服务过程中的腐败，直接影响购买公共服务进程甚至致其失败。其次，购买的流程有缺陷。购买的公开性不够，各地政府公共部门在进行财政预算时，并未向大众公开，有时候是名义上公开招标，实际是直接定向购买。购买的竞争性程度也不高，由于参与购买的社会组织数量很少，不能形成竞争格局，某些地方并没有采用竞争形式购买服务。最后，公共服务的定价和评估难度大。因社会效益的特殊性，公共服务带来的社会效益难以用具体物质化的形式来表示，再加上有些掌权者寻租，导致定价难上加难。在实践中，对效率和效果的有效评估，往往像空中楼阁，很难实现。即便是购买服务工作相对完善的佛山市罗村街购买社区服务的案例中，对效率的评价也是无能为力。

（三）购买过程中存在风险

首先容易滋生机会主义。在购买的过程中，机会主义的行为很可能会出现，甚至会出购买成本比政府提供服务成本更高的现象。目前购买服务时，一般为谈判模式和合作模式，前者基本是政府主导，情况复杂，可能导致内幕交易等问题；合作模式是以通过竞争或谈判模式形成的购买关系为基础，基于彼此信任进行合作，但是，由合同关系转化为依赖关系后，政府极可能被承接者绑架。其次容易导致承接者垄断公共服务。长期固定的提供某项服务，让承接者有了和政府谈判的能力，并能够影响督导评估标准的制定，影响公共服务的质量，降低公共财政的使用效率。同时还存在一个普遍现象，即政府购买大部分资金都拨到“官办社会组织”里，真正的“社会力量”受益减少，这导致公共财政资金分配不平衡，加重了草根社会组织的生存和发展压力。

（四）社会组织发展水平较低

我国的社会组织普遍存在规模小、人员结构不合理的现象。“法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，美国是52个，而中国仅为3个。”“调查显示，我国非营利组织的财政支出规模都不大，几乎90%以上的非营利组织每年支出额在50万以下，而每年支出规模在100万以上的非营利组织不到2%。”从侧面可以看出，我国社会组织整体规模还很小。从事社会服务的专业社工所占的比例较低，缺乏专业的训练，服务的行为不规范、服务意识和水平均有待提高。同时，社会组织的能力亟需提高。我国社会组织发展程度还不够成熟，欠缺相应的的能力，缺乏竞争力，有些社会组织还未达到承接公共服务的水平，难以提供相应的服务。更多的情况是，社会组织占有的社会资源不够，不具备与政府或者其他购买者公平谈判的能力。

三、推进购买公共服务的路径选择

近些年我国购买公共服务在我国取得快速发展，但由于发展时间短、缺乏经验等原因，不可避免存在一系列的问题，在认真分析研究的基础上，指出切实可行的路径，完善和推进购买服务。

（一）探索契约式新思路

发源于西方国家，在20世纪80-90年代开始流行全世界的外包服务，这即是公共服务的契约化提供，在这种状态下，政府不再是公共财政的直接使用者，而是逐步充当了公共财政的分配者角色。在契约的条件下，政府、社会组织和大众之间要通过契约规定彼此之间的责任和义务，这种责任和义务是三方互相连接的桥梁。目前，我们要通过两个方面来建立责任和义务关系。一是用契约形式规定政府和社会组织之间的责任和义务。要树立起社会组织与政府间的平等地位的观念，并在实际操作中贯彻落实，这样有利于契约的签订，从而规定二者之间的责任义务关系，推动购买服务的发展。在签订契约后，政府主要责任是评价和监督，社会组织的主要责任是按规定提供良好的服务。二是用契约形式明确大众和社会组织间的责任和义务。在契约签订后，政府退居幕后，社会组织走向提供服务的前台，直接面对大众。因此，在提供服务时，社会组织与大众间也应签订显性契约或者隐性契约，明确各自责任和义务，并把有偿服务和无偿志愿服务区分开来。

（二）完善购买流程

购买流程是否科学合理，关系到公共服务购买服务是否顺利，能否节约公共资金，因此，完善运作流程很有必要。首先要确定购买的内容。以公共性强弱来划定购买的大致范围，纯公共产品或是公共性强的公共服务应该还是由政府直接生产和提供，准公共产品或公共性弱的服务就可以由社会组织来承接提供，比如教育医疗、环卫保洁、社区服务、文化服务等等。继而政府在广开言路、充分收集公民需求的基础上，规定购买服务的具体内容。其次要制定详细的购买计划。以需求为导向确定购买的服务项目，不仅能更好的提供公共服务，而且能节省公共资源。选择购买方式也应该要纳入购买计划当中，因为只有确定了购买的方式才能确立后续的正式购买和如何实施。确定资金来源，做好财政预算。资金一般是由政府财政拨款、社会公益基金结合提供的，应该制定购买服务的总体预算，对专项资金进行有效管理，提高资金的使用效率。再次是制定服务价格。根据公共财政的多少，政府应该实地调研并科学分析公共服务的平均水平，基本公共服务无偿提供，基本公共服务以外的，大众需付款购买，购买的价格由政府与对应的社会组织商定。最后是选择承接对象。政府在选择服务的承接者时，要坚持公正和公平的原则，对相关社会组织进行考核审定，以确定其是否具有提供服务的条件和能力。根据考核的结果，选定承接服务的对象，签订购买的合同，承接者依据合同规定按质按量提供公共服务。

（三）建立购买的评估体系

我国推行的公共服务购买评估系统在实施过程中还存在许多的不足，因此，政府要建立一个科学、合理、专业的购买服务考核评估体系。首先要成立独立的评估主体。美国1977年成立了一个第三方评估机构――“认可委员会”（COA）来评估社会组织的实力和服务成效，并将评估结果上交政府，作为购买服务时参考和依据。我国政府也应该在坚持政府主导评估的基础上，建立一个与COA同功能的第三方机构，评估转移给社会组织的公共服务实施情况。这个“COA”减少政府工作员参与，主要由评估和监督的专业人士和被服务对象代表组织。其次要确定评估标准。政府及独立的评估机构应制定公共服务的各项评估指标，且尽可能细化指标的各个参数，做成条目式的标准，主要内容包括服务的质量、数量及实施效果。再次要选择合适的评估方式。采取一年一次或半年一次的频率，评估社会组织公共服务的提供情况，主要是对被服务对象的满意度进行直接评估；另外，对于期限比较短的合同，可以在实施过程之中或服务提供完成时再进行评估。最后要合理的运用评估结果。依照实施结果评估，采取百分制来划定五个等级，比如可以分为优秀、良好、中等、合格及不合格。“考核评估结果为优秀的服务项目，购买方或社会工作主管部门可以给予服务提供机构适当的奖励。考核评估结果不合格的服务项目，应当视情况扣减经费。”

（四）强化政府公共责任意识

目前，政府对购买公共服务的各个事项的规定主要集中的购买的资金支付、服务提供的要求上，其他方面比如风险控制等少之又少。因此，政府要加强风险的认识和管理，建立以公共责任为重点的风险控制框架，并积极营造相应的社会氛围和环境，要成为公共利益的维护者和守护者。政府要增强公共责任意识，在购买公共服务过程中担起公共责任，一切以大众的利益和服务大众为出发点，以此来保障和实现大众参与并监督政府购买行为的权利。当承接者提供的服务不达标或者服务质量打折扣时，不仅要追究承接者的责任，还要连带追究政府的相关责任。

（五）提高社会组织能力

社会组织是公共服务主要生产者之一，也是连接政府与公民的有效桥梁。因此，政府要强有力地支持社会组织发展。政府应当转变观念，对社会组织的发展加大支持力度，从立法和政策、财政和舆论方面创造一个良好的环境和氛围，支持和引导社会组织的快速发展。组织和统筹各方力量积极探索社会组织运行机制及孵化培育模式，探索成功的经验，建立孵化培育基地，推进社会组织孵化培育工作的开展。同时，社会组织生产和提供公共服务时，实际上也是进行资源分配，有权分配就有可能产生权力寻租，所以应该加强和完善内部的监督和管理。要拓展融资渠道，向企业融资时，社会组织可以承诺给予公开表彰和感谢，让其收获名誉和荣誉等精神方面的回报；向个人融资时，可借鉴北京宣武区“星级会员服务制”⑨的养老服务供给模式，这样即可以缓解资金紧张的困难，又可以提供好高质量的服务。要加强人才队伍建设，引入志愿的高技术人才加大培训力度，对内部员工要进行专业及综合培养，并完善激励机制、帮员工规划职业生涯。

政府在购买服务时，其实质也是市场行为，也在不断追逐“帕累托最优”的目标，即政府打算用最少的公共资金收获最大的社会效益，满足大众的各种需要。如何真正意义上实现“帕累托最优”目标，是有兴趣和实力的学者孜孜不倦研究的动力，更是政府部门实践探索的目标，也是一个辩证的哲学命题。

参考文献：

高尚全：公共服务与政府转型 篇3

公共资源配置不均衡导致社会分享公共服务的不均衡；

垄断供给抑制了公共服务质量和效率的提高；

公共服务领域的腐败造成了公共资源的浪费和流失。

公共服务需求的增长标志中国正在进入一个新的历史阶段

《小康》：十七大报告中提出加快推进以改善民生为重点的社会建设六大任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配，都离不开公共服务体系的建设。在您看来，推动这一进程的重要关节点何在？

高尚全： 改革开放30年来，公共服务需求的增长正在出现逐步加速的趋势，标志着中国经济、社会正在进入一个新的历史阶段。

根据国际经验，一国人均GDP从1000美元向3000美元的过渡期，也是该国公共产品和服务需求快速扩张的时期。从2003年开始，按汇率折算的我国人均GDP已经超过1000美元，而如果按购买力计算，我国人均GDP达到这一水平的时间可能大大提前。事实上，在20世纪90年代初期，我国就基本解决了温饱问题，社会公共服务需求已经出现了长期增长的趋势。

问题在于，由于我国处于经济、社会转型期的特点，公共服务需求的供给不仅要受到发展阶段的影响，而且更受到体制因素的制约。因此，公共服务供给滞后问题成为近年来社会广泛关注的焦点。特别是在教育、医疗、住房、社会保障和收入分配等领域，结构性矛盾十分突出。

解决公共服务

《小康》：当前公共服务领域中突出问题是什么？

高尚全： 一是公共支出结构不适应适合发展的现实要求。改革开放以来，我国公共支出总量规模一直呈快速增长的趋势，从1978年的1122.09亿元增长到2005年的33930.28亿元，扩大了30多倍。研究表明，如果把实际公共支出全部纳入统计，2003年，我国公共支出占GDP的比重已经达到32.55% ，与发达国家30%以上、发展中国家26.4%的平均水平相比，应该说我国的公共支出总数规模基本适应了现阶段经济社会的发展水平。

问题在于，与此同时，我国公共支出结构并没有表现出同步调整。在公共支出中，经济建设支出比重偏大，而公共服务支出比重偏小。根据国家统计局的数据，2005年，我国公共支出中，经济建设支出的比重为27.5%，社会教育支出比重为26.4%，而社会教育支出的这个水平则自1992年以来一直徘徊不前，这与市场经济发展对公共服务的要求相比存在一定程度的滞后。而且，20世纪90年代以来，我国居民在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面个人承担的费用迅速上涨，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，虽然与收入分配结构调整和分配机制扭曲有重要关系，但在这些方面公共支出水平的严重不足也是重要原因。

二是公共资源配置不均衡导致社会分享公共服务的不均衡。公共资源配置不均衡实际上源于计划经济体制的行政性配置，其最突出的表现是城乡分割和基本服务的歧视性政策。

从城乡差距看，我国的公共产品和公共服务基本是以满足城镇居民的需求为主，农村居民分享财政提供的公共产品和服务水平极低。有学者研究认为，2005年我国名义城乡收入差距为3.22:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡收入差距已经达到5～6:1。这里，具体数据可能存在争议，但能够确定的是，农村基本公共服务在缩小城乡差距方面的功能还远没有充分发挥。

从地区差距看，在目前的财政体制下，中央政府对地方政府的税收返还依然是主要的公共资源配置方式，一般性转移支付的比例还很低。这种配置方式意味着，经济总量越大，增长速度越快的地区，税收返还越多，公共服务能力越强。其结果往往是扩大而不是缩小了地区间公共服务的差距。

从维护社会公平正义的要求看，我国基本公共服务依然存在计划经济体制沿袭下来的一些弊端，其突出的表现是身份、等级因素对分享基本公共服务的影响。首先是农民工在子女教育、社会保障等方面很大程度上还没有被纳入基本公共服务体系；其次少部分人可以享受到远远超过“基本”水平的公共服务，降低了基本服务的普惠性。

三是垄断供给抑制了公共服务质量和效率的提高。随着经济体制转型，行政垄断作为市场竞争和市场垄断的对立物成为一种经济现象。行政性垄断组织一方面可以凭借抽象的“国家利益”、“公众利益”等名义维持或争取更多超经济权利和特权；另一方面则运用这些特权追逐市场收益。这种行政性垄断的合法性基础与其具体行为的脱节，越来越引起社会和公众的不满。

从近年来社会的反应来看，人们强烈不满的主要集中在这样几个方面。一是垄断部门收入远远超过社会平均水平，许多研究资料显示，电信、金融、保险、水电气供应等行业职工的平均工资水平是其他行业职工平均工资的2-3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际差距更大。二是垄断部门的高额利润并没有回馈社会，从1994年开始，国有企业利润就一直没有上交国家，这就意味着社会公众并没有分享到国有垄断的好处。三是垄断部门提供的产品和服务价格持续上涨，抬高了社会和个人生活成本和生产成本，而社会却难以进行有效监督和制约。四是垄断部门在人为制造供给短缺的同时，由于没有竞争压力，改善和提高服务质量的动机普遍不强。

近年来，社会对垄断部门的选择性接轨普遍反感，也就是说，垄断部门在价格和收入分配方面向市场和国际看齐，而在运行机制、制度建设、服务质量方面，则往往以所谓“国情”、“特殊性”之类的托辞，拒绝或延缓“接轨”。

四是公共服务领域的腐败造成了公共资源的浪费和流失。由于公共服务的供给过程在很大程度上就是公共权力和社会资源的运用过程，因而公共服务领域的腐败的实质，就是滥用公共权力和社会资源谋取私利。其结果公共服务领域的腐败转嫁或加重了社会负担；降低了政府公信力。从近年来公开披露的腐败案件看，公共服务领域的腐败更为集中地表现在公共投资活动中。从投资立项审批到项目招标，从物质采购到施工，腐败几乎渗透到各个环节。社会上一般的估计是，一个项目投资总额经过层层“截留”，只有50%能够进入到实施环节。虽然其中有多少是腐败造成的还不能做出总的估计，但从动辄数以亿计金额的腐败个案看，其造成的浪费和损失是惊人的。这些还只是投资活动本身的腐败，如果把公共项目中挪作他用的部分考虑进来，腐败所造成的公共资源浪费和损失会进一步增加。而这种影响并不限于人们对政府廉洁与否的预期，而且会改变人们对公共服务供给的预期。

公共财政的收支变化反映政府转型的进程

《小康》：您认为加快建设公共服务型政府的关键何在？

高尚全：历史和现实经验证明，公共服务作为政府的重要责任和核心职能，越来越呈现出现代社会发展的一般趋势。

一般来说，政府转型总是要通过政府职能的变化得到反映。在这个意义上，世界各国都经历了政府转型过程。从市场经济国家政府转型经验看，政府转型的基本趋势是公共服务职能不断发展并成为核心职能。而政府转型的核心是如何处理好政府与市场的关系，使政府和市场能够有效克服自身的缺陷，发挥彼此不能或难以相互替代的功能，实现政府与市场功能的良性互动。这是现代公共服务体系赖以形成的基本前提和制度基础。

就我国的情况来说，经过30年的改革开放，市场经济体制初步形成，政府职能已经发生了重大变化，但与市场经济的发展相比，这种变化还远远不够，甚至在很多方面是滞后的。特别是在政府与市场的关系方面，政府职能的“越位”、“缺位”、“错位”现象依然存在。从政府的公共支出结构看，如前所述，经济建设仍然占有主导性地位，成为制约公共服务供给的重要因素。从经济运行状况看，行政性垄断的广泛存在，既导致了不公平竞争，也抑制了市场活力，增加了社会公共服务成本。从体制方面看，政府在不少领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色，集裁判员与运动员于一身，制约了政府职能向公共服务转型的进程。

《小康》：面对政府如何转型以及转型的路径等方面存在的价值分歧，我们是否在理念上要继续深化其认识？

高尚全： 需要明确的是，政府在价值取向上必须坚持维护社会公平与正义，这是政府作为公共权力受托者的本质属性。30年改革开放的巨大成就，不是源于政府坚持了“效率”原则，而是在于政府放弃了直接追求效率，把效率机制交给了市场，逐步把工作重心转移到改善市场环境、促进公平竞争等方面。在这个意义上可以说，市场提供效率，政府维护公平正义，应该是我国市场深化和政府转型的基本价值取向。

《小康》：您曾提到，从体制转型角度看，公共财政既是政府转型的重要内容，也是政府转型的必然结果和重要标志。具体来说，我们应该怎么做？

高尚全：首先是进一步调整公共支出结构，加大公共服务支出比重，提高公民的基本权益保障和福利水平。其次是完善和规范转移支付制度，逐步加大一般性转移支付的比重，减少专项拨款比重。目前专项拨款比重过大，不仅不利于形成政府间规范的财政关系，而且会削弱转移支付的功能，降低转移支付的效果。第三是完善税制，促进社会公平。第四是加大财政运行的透明度和社会参与度。在这方面应确立一个基本原则，即政府收入和支出无论通过何种途径，都应纳入统一的预算管理。

公共理性与服务型政府 篇4

行政职能是指国家职能中除立法和司法以外的全部职能, 是一定的社会组织在活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等活动。而公共行政人才是指具有依法、章程负责或行使行政职能, 如执行权、管理权和领导权的人才。公共行政人才是政府公共行政职能的实施者和推动者, 在国家政府行政机关从事行政管理活动, 处理政府公共事务, 为社会提供公共服务, 其职责是处理政府公共事务、提供公共服务。在我国, 公共行政人才主要是指在国家各级政府中的从业人员。

公共行政人才应具备过硬的政治思想素质、道德素质、心理素质、身体素质及管理能力。

二、公共行政人才如何进行有效开发

公共行政人才的有效开发应包括以下两个方面:

(一) 加强政治理论学习

通过深入细致地思想政治教育和培训, 使行政人才在政治思想、道德品质等方面得到巩固和加强。在培养过程中要集中大量时间进行政治理论学习, 围绕政治、道德这一中心, 抓住思想建设这个根本, 采取多种形式对学生深入开展思想道德教育, 法制、法律知识教育和廉洁教育。

(二) 加强拓展能力素质教育

要想使公共行政人才在工作中取得实效, 就必须在实施素质教育的过程中从实际着眼、虚实并举。特别是在统计、文字、管理、演说、信息管理及思维方法、组织能力等方面重点对学生进行强化并使之熟练掌握。

三、什么是服务型政府, 如何构建服务型政府

服务型政府是指改革以往大包大揽、以计划指令、行政管制为主要手段的管制模式而提出的一种新型治理模式, 就是为人民服务的政府, 为社会服务、为公众服务的行政管理模式。

构建服务型政府应主要从以下几个方面着手:

(1) 合理分权。包括上下级之间的权力下放、政府与社会中介组织之间的权限划分、中央与地方政府之间的权限划分、把经济决策权归还给市场主体等。 (2) 全能型变为服务型。全能型的政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色, 服务型政府则把微观主体的经济活动交给市场调节, 把经济决策权归还给市场主体。 (3) 审批型变为服务型。政府有必要通过规制市场行为和规范市场秩序, 维护市场竞争活动的公平、公正, 降低市场经济活动的运行成本, 提高市场效率。 (4) 高成本变为高效率。通过行政管理体制改革, 合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权, 明确中央和地方对公共服务方面的管理责权, 积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构, 减少政府规制范围, 有利于降低管理成本。

四、公共行政人才资源的有效开发, 与建立服务型政府之间的关系

有效开发公共行政人才首先应调整人才资源结构, 对公共行政人才资源进行科学配置, 形成一个科学、合理的整体结构。其次, 应注重复合型人才的培养, 单一专业知识人才不能够适应行政岗位的职能需求。再次, 要注重公共行政人才年龄层次调整。最后, 要完善激励机制和分配制度, 适当提高公务员工资水平, 满足物质上的需求。

开发公共行政人才资源有利于构建服务型政府。 (1) 公共行政人才资源开发的成功与否将直接影响到政府行政能力的高低。只有加强公共行政人才资源的开发, 提高公共行政人才资源的基本素质, 才能提高政府的行政能力和行政效率。 (2) 开发公共行政人才资源有利于政府的科学决策。公共行政人才资源的法律水平、知识水平、道德水准等因素影响着行政决策的正确性、科学性。开发公共行政人才资源, 有利于政府作出正确的、科学的行政决策。 (3) 开发公共行政人才资源有利于政府依法行政。通过对公共行政人才资源的开发, 做到依法决策、依法管理, 有利于社会资源的配置。

五、如何更好地利用公共行政资源建构服务型政府

更好地利用公共行政资源要从以下几个方面展开:

(1) 完善激励机制、分配制度、奖励机制及福利制度。充分调动起他们的积极性和创造性, 满足公务员对物质上的需求。对一些爱岗敬业、恪尽职守的行政人才要授予荣誉、给予待遇, 使他们有工作的成就感。 (2) 完善新陈代谢机制。通过新旧交替、以新取旧使行政团队能够保持积极向上和充满活力的状态。通过强化其危机意识、完善考核制度, 推进此项工作进展。 (3) 加强对公共行政人才的监督。一是加强思想道德监督。二是推行政务公开, 增加政府政务的透明度。三是进一步完善监督形式。加强对公共行政人才不良行为的曝光, 并对其进行及时。 (4) 构建学习型、知识型政府。行政人员必须学会学习、不断创新、与时俱进。学习应成为公共行政人才成长的核心动力。全方位、多层面地组织公务员开展学习、培训, 并唤起行政人才现实危机感, 使其自主加强学习。

参考文献

[1]王森, 韦晶晶.浅析我国公共行政人才资源存在的问题及对策[J].人才资源开发, 2011 (2) .

公共理性与服务型政府 篇5

专升本毕业论文开题报告

论文题目 电子政府的公共服务与公众满意度研究 站点：上海贸易学校

专业：（业余专升本）行政管理 学号：11161837008002

姓名：

金雯佳

立题意义、主要研究内容及拟解决的关键性问题 1、立题意义

电子政府是信息技术革命的产物。面对信息技术和信息社会的挑战，世界各国均致力于发展政府信息化的政策，借助信息技术提高政府的行政效率和服务质量，并通过构建电子政府提高国家竞争力，迎接信息技术和信息社会的挑战。美国自从 20 世纪 80 年代起不断受到预算赤字的拖累，全国绩效评估委员会提出了“运用信息技术再造政府”的问题。1994 年12 月，美国“政府信息技术服务小组”提出“政府信息技术服务的远景”报告，该报告认为，改革政府不仅仅只是人事精简、减少政府财政赤字而已,更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。英国在 1994 年进行了“政府信息服务”的实验，以电子形式传递政府服务给公众。日本政府为了建构一个高度信息化的社会，1993 年 10 月召开的临时行政改革推进审议会，将政府信息化作为行政改革的重要内容之一。中国的信息部门1999 年正式启动“政府上网工程”，“政府机构将实现组织转型，机构设置将由繁到简”。电子政府目前在国际上发展的程度有 5 种情况：(1)刚刚兴起，如安哥拉、贝宁、赞比亚、乌干达等发展中国家；(2)已有改进的网页，如中国、俄罗斯、乌拉圭；(3)可相互交流的网页,如埃及、日本、印度、马来西亚；(4)可办理业务的网页，如美国、巴西、加拿大、新西兰、冰岛、德国；(5)发展较完整的网页，如英国、新加坡。可见，电子政府是全球化趋势,推进电子政府建设是公共服务改善的重要内容，给各国政府带来了挑战和机遇，特别对于加入世贸组织(WTO)的中国政府来说，如何适应国际社会信息化快速发展的要求，加快自身电子化步伐，结合公众满意度调查折射出存在问题，从而推进公共服务的改善，实现政府职能转变与管理创新，成为一个迫在眉睫的课题，这正是本文研究的初衷。

2、主要研究内容 本文基于公众的视角，引入顾客满意度、新公共管理等相关理论，在探讨电子政府公共服务的特点以及电子政府公众满意度影响因素的基础上，选取电子政府公众满意度测评指标构建电子政府公众满意度测评模型，并且根据测评指标体系设计调查问卷。然后，采用问卷的方式对政府门户网站公众满意度进行调查，了解和把握公众对政府门户网站的需求、认知程度和满意程度，通过运用统计学中的相关分析、回归分析等分析方法，使电子政府公众满意度测评模型中各个变量之间的关系明晰化，并且验证了电子政府公众满意度测评模型的合理性。最后，本文结合调查的情况对结论与存在的问题进行分析。在此基础上，尝试对电子政府发展具有深远影响意义的电子政府门户网站管理机制的创建进行初步探讨，就如何提高电子政府公众满意度提出对策建议。

3、拟解决的关键性问题 1.探讨电子政府公共服务的特点以及电子政府公众满意度影响因素

2.如何根据指标构建电子政府公众满意度测评模型 3.如何运用数据统计的分析方法 4.如何开展调查并分析存在的问题 5.如何提高电子政府公众满意度提出对策建议 立论根据及研究创新之处 1.理论依据 信息技术正以其广泛的适应性和强大的渗透性为公共服务提供强有力的技术支持，电子政府推动着公共服务的改善。李平从电子政府与政府职能转变、电子政府与公共服务程序改革、电子政府与社区公众服务系统建立等三个方面分析了电子政府与公共服务改善的相关性；李章程立足浙江实际，以具体数据较详细评测浙江省电子政府公共服务水平，围绕过程集成机制、信息共享机制和混合机制三方面，采取理论、实际结合论述代表性城市的电子政府公共服务的运行机制，并提出进一步发展的对策：优化公共服务、加强资源整合、引入绩效评估、发展电子民主。在现有相关文献研究基础上，本文选择电子政府作为研究对象，通过探讨公众满意度来提升电子政府的公共服务。

2.论文创新之处 关于电子政务与公共服务与公众满意度的研究早已有之，但是查阅相关文献发现大部分文献涉及电子政府与公共服务与公众满意度的研究较少，探讨电子政府公共服务的特点以及电子政府公众满意度影响因素就显得很有必要，构建电子政府公众满意度测评模型，并结合调查的情况对结论与存在的问题进行分析。因此，本文选择电子政府这个比较新的东西作为研究对象，探讨电子政府的公共服务与公众满意度。创新之处除了在研究对象的选取之外还体现在以调查问卷的方式进行研究。

参考文献目录 [1] 夏显波，李靖华.电子政府服务机制运行的基本模式分析.经济体制改革，2014(5): 161-163.[2] 李靖华.电子政府公众服务的机制分析.科研管理，20014(4):122-126.[3] 韩俊.基于层次分析法的政府门户网站评价模型研究.图书馆学研究，2017(12): 87-93.[4] 李靖华.浙江政府网站评测分析.科学学研究，2015(1)：45-51.[5] 李章程.浙江省电子政府公共服务研究.电子政务，2015(10)：122-123.[6] 电子政府的内涵[J].电子政务,2015(5)：56 [7] 电子政府的基本特征[J].电子政务,2015(6)：66-75 [8] 杨冰之.建设政府门户网站的直接服务能力[J].电子政务,2015(3)[9] 周毅.电子政府的信息服务机制探讨[J].图书情报工作,2016(8)[10] 迪莉娅.国外电子政府公共服务体系透视[J].电子政务视点,2016(4)[11] 孙国锋.我国政府网站绩效评估的理论基础、指标体系与初步结果[J].信息化 建设,2015(3)[12] 朱国玮.电子政府公众满意度测评研究[J].科学管理,2016(5)

拟采用的研究方法、步骤、技术路线及可行性论证 研究方法

根据论文的选题，准备运用问卷调查法，小组访谈、文献研究法、定量分析法、定性分析法和统计学方法。

1、调查法：本课题主要的研究方法就是开展广泛的现状调查，主要以电子政府与公共服务满意度为调查对象，开展广泛的政府公共服务满意度的调查，获取详细资料，为完成课题奠定基础。

2、文献法：在研究的过程中，我们将大量查阅介绍国内外电子政府与公共服务满意度的相关文献资料，以便为我们的研究提供宝贵的可资借鉴的经验。

技术路线

1、选题。根据自己的兴趣和导师的指导，并确定下来论文题目。

2、根据论文题目，搜集和查阅相关资料。查阅相关的资料是对下一步进行分析提供丰富的资料。

3、阅读对与论题相关资料的研究，找出与论题相关的理论依据，并对论题进展开论述和分析。

4、最后根据分析的结果对整个论文进行综述。

5、完成论文。

可行性分析

1、本人的辅导老师长期行政管理多年，并有非常丰富的研究经验。可以给研究者提供良好的指导；同时，可以为研究者提供了一些渠道(直接或间接)来进行全面的研究。

2、本人通过现阶段（本科生）的课程学习有助于对电子政府对公共服务满意度方面进行研究。

3、公共服务满意度的文献比较丰富，可以通过图书馆、图书城以及电子期刊等方式获得。

研究工作总体安排及具体进度 第一阶段：研究准备阶段（2017.03——2017.04）

1、确定研究对象：选择电子政府公共服务满意度为研究对象。

2、查阅相关资料，撰写课题《研究方案》。

第二阶段：研究方案实施阶段：（2017.04——2017.05）

将构建的目标，设计的内容分别对公众实施，在实施过程中作好观察、记录、分析，收集反

馈信息。

第三阶段：总结阶段（2017.6）

1、将前阶段研究中的现象、事实、数据等进行定量和定性分析。

2、完成论文撰写。

指导教师意见

签章

****年**月**日 教研室主任意见

签章

公共理性与服务型政府 篇6

关键词：公共服务外包；正当性；正当程序；政府责任

中图分类号：C916.2 文献标识码：A 文章编号：1007—8207（2012）10—0025—05

收稿日期：2012—05—29

作者简介：王慧娟（1966—），女，河南郑州人，郑州师范学院讲师，研究方向为思想政治。

传统的行政法律制度是以“政府——公民”和“公共利益——个人利益”二元结构为核心而构建起来的，政府被视为超越于个人之上的有机体，总是或始终是代表公共利益而行为的，因此，它是公共服务的最佳供给人，而私人作为追求个人利益的利己主义者是不能涉足公共服务的供给的。政府将公共服务外包就是政府放弃其本来应该承担的公共义务，政府本身存在的合法性将因此而受到损害。然而，自上世纪70年代以来，公共行政民营化的浪潮开始在英美等国兴起，政府开始将原来本应由自己执行的行政任务以合同方式外包给私人组织去完成，私人开始涉足那些原本由政府包揽的公共事务，比如从水、电等公共产品的供给到基本公共设施的修建和维护，从教育医疗卫生的承担到家庭养老、基本生活的保障服务等等。事实表明，政府将公共服务外包这种新兴的供给机制不仅大大降低了运营成本，而且提高了服务质量，丰富了服务的内容。

在我国，随着构建服务型政府目标的不断推进，原有体制下的管理方法和手段越来越受到挑战，公共服务的供给与需求之间的矛盾日益突出。一些地方政府也开始尝试将公共服务外包给私人的模式，将一些公共服务项目转包给符合条件的民间组织供给，政府负责政策、资金的支持。这种政府向民间购买公共服务供给民众的模式已渐成规模之势，并得到中央政府的支持。[1]

政府将公共服务外包，在实践中推动了政府管理方式和手段的创新，加快了政府职能的转变，催生了新的公共行政运行机制，也培植了私人参与公共服务民主意识。然而，这些实践中的积极效果背后尚有许多理论和现实问题亟待廓清和证成。比如政府将公共服务外包或委托给私人是否会破坏公私法各自固有的领域？如何认定这种外包行为的法律性质？如何从法理上疏通其存在的正当性？外包后的私人主体是否还受公法的约束？等问题依旧是公法学者探讨的焦点。

一、政府公共服务外包的界定

政府将公共服务外包给民间组织（包括企业组织和非营利性组织）旨在于将市场竞争机制引入公共服务的供给，以激活政府对公共服务的僵化管理机制，提高公共服务的质量和效益，增强服务的针对性和人性化品格。其惯常的实施方式是“……透过政府部门与民间部门签订契约关系，由政府提供经费或相关的协助，由民间部门履行契约中的规定项目或对‘标的团体’提供服务，并在契约中载明双方的职责、义务、期限及标的团体人数。”[2]这种公私混合的行政模式被认为是公共行政民营化的典型表现。英国的公共行政民营化有较为成功的实践。20世纪80—90年代，英国开始私有化改革。撒切尔和梅杰政府受当时意识形态的驱动，将许多公用事业的股份以相当低的价格转让给公众，许多著名的国有企业如英国电信公司、英国航空公司等等都通过私有化的形式引进民间参与。短期内，这被证明是增加国家收入的一个重要来源，对缓解当时英国经济困局起到了重要作用。因此，这也被大肆鼓吹为寻求实现共享式民主迈出的第一步。[3]（p63—64）随后，公共行政民营化在世界范围内逐渐推行开来，越来越广的公共行政领域也开始以开放的姿态吸收私人参与。比如政府可以委托私人组织履行行政职责，政府也可以合同的方式将公共服务外包给非政府组织，还可以颁发特许状的形式让企业组织代为执行某些职能等等。王克稳教授认为，政府业务委外依其性质不同可分为，行政性业务委外（属于行政委托）、事业性业务委外（属于政府采购）、经营性业务委外（属于政府特许经营）。政府公共服务外包属于政府业务委外三种类型中的政府事业性业务委外，政府事业性委外是特殊的政府采购，应由行政采购法律制度来调整。[4]由此，公共服务外包属于公共行政民营化的多种类型中的一种。

然而，公共服务外包可以从诸多公共行政民营化形式中剥离出来，凸显了其自有特征：一是外包是采用行政合同形式进行的，是政府与私人组织意思一致的结果。不过，政府将公共服务外包给私人，并没褪去其监管和指导的职责，在合同的履行过程中，绝不是撒手不管，“公共性”不会因私人履行而丧失。二是私人组织是公共服务外包的主体或承担者。政府虽然也可以将公共服务包给其他政府组织，但这在性质上往往属于行政授权，与民营化的性质差别明显。三是政府公共服务外包仍然受法律保留与法律优先原则的制约。公共服务外包并非没有禁区，法律保留与法律优先是行政法治的两项基本的“核心”原则。法律保留要求行政机关实施相应行为需取得法律授权。法律优先则要求行政行为不得违背现行的法律规定。对于政府公共服务外包行为也必须遵守这两项原则，属于法律保留范围内的公共服务行政应该由政府亲自实施。如德国传统观点认为，司法、警察、军事、财政等领域不适合外包。据此笔者认为，除行政业务性委外，如行政检查、检验、鉴定、代扣、委托拆除等典型的行政委托外，其余由政府提供公共服务的领域如居家养老、医疗救助、城乡环卫等事业性行政以及由政府提供公共产品的领域如水、电、燃气的供应等经营性行政，都应该属于公共服务外包之列。

二、政府公共服务外包的正当性

（一）公民参与公共服务的权利视角

由政府提供公共服务给民众是政府行使公共权力的主要表现。公共权力的形成来源于公民的委托授权，在本质上它是一种异化的社会力量。民众愿意将自己的部分权利让渡给政府，是信任政府为公共利益的代表，能超越个体利益为全体社会谋福利。然而，洛克说，集中的权力会公权私用甚至公权作恶，会转变成为侵害个人权利的利器。[5]（p6）公共权力在运行的过程中，总是表现出超越了公共性的要求，而不必然是社会整体利益的代表。它似乎极易被某些利益集体所俘获，用于推行有利于自己的法律或政策制度安排。政府在公共服务的供给过程中，同样会因某些利益集体（以赚取垄断利益为目的）的操纵，进而造成服务效率底下、质量低劣，阻碍技术进步和革新，公共利益的祈求落空而异化为个别利益等后果。

为了使公民的自身权利免受来自公共权力的侵害，一种制衡公共权力肆虐的力量——公民参与权的创设和行使就成为必然。在英国，1999年《政府的现代化》白皮书公布后，工党政府致力于“为提供世界水准的公共服务而战”，启动了“服务至上：新宪章计划”，目的在于为公众提供更高质量、更具有回应性的公共服务，而采用的方法是通过合作关系增加公民的参与。[6]（p70）实践表明，公民参与公共服务不仅可以有效防止权力滥用和行政腐败，促进公共服务在正确轨道上协调、高效地运行，还可以弥补政府的缺陷，发挥民间的智慧，创设服务形式，丰富服务内容，提升服务品质。公民参与公共服务体现出一种全新的公民责任、权利以及政治理念，是现代民主政治的基本要求和重要特征。

公民参与的正当性来源于人民权力和权利的正当性。国家的一切权力属于人民。人民主权原则是当代各国宪法规定的基本原则。如法国《宪法》明确规定，一切权力只能来自国民。我国《宪法》第2条也明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。哈贝马斯说，人民主权的原则是以确保公民的公共自主性的沟通权和参与权所体现出来的。因此，法律是作为同等保护私人自主性和公共自主性的工具而获得正当性的。[7]（p199）政府将公共服务外包给民间组织，使得公民能够以国家主人的身份，依照法律的规定，参与社会事务的管理之中，实现了决策科学化、民主化的权利，正是宪法的本意之所求。公民参与公共服务，把公共服务建设中的民情民意，通过科学的程序表达出来，增强了政府管理的公共性和民主性。

（二）公共选择理论

把公共服务的供给视为由政府独办或专供是基于传统行政法学的理念逻辑，认为国家或政府是人们共同缔结的“超凡脱俗”独立于个人情感的有机体。国家或政府的决策总是建立在公共利益的背景之下来考量的，其目的就是要实现所有人或大多数现实人的“社会利益”最大化。也只有政府才能是公共服务的最佳供给人。

然而，形成于20世纪40年代的公共选择理论对这一传统的行政法学基础理论提出了挑战。公共选择理论以个人主义为分析方法的基础，认为适用于市场经济的个人主义方法同样适用于政治市场的分析。其代表人物穆勒说，个人不会因为结成团体就变成了另一种完全不同的东西。布坎南也说，只有个人是选择和行动的唯一的实体。因此，国家或政府并非是超越于个人之上的有机体，国家或政府的决策本质其实是官员个人主义或官员个人主义之间经选择后冠上集体主义标签的决策。政府不是有机体，没法思考、选择和行动。只有个人才能作出最终的决策和评判，才能对好的与坏的作出区分和选择。正是因为政府只不过是一些与普通人一样的官员或政治家组成并作出集体行动的一套程序或机制，因此，经济人的特性——自利、理性、利益最大化也必然体现在政府的决策中，官员们必然会积极追求个人权力或利益的最大化，当约束机制缺漏或不完善时，“创租、寻租”等腐败行为便不可抵御。公共选择理论给传统行政法学带来了冲击，一种“控权论”思想及实践模式在行政法学研究领域由此形成。

既然政府并不必然是公共利益的最佳代表，它常常会逃逸立宪者的期望之外，我国行政法学者们就有职责寻找那些能够激发和约束政府行为的基本价值规范和实践模式。在公共服务供给方面，采取公私合营作的模式是不错的选择。

将公共服务外包给私人不需担忧其“经济人”本性，恰恰相反，是利用其这一现实性。“经济人即使纯粹追求自身利益的最大化而丝毫不关心别人的利益，也将在既定的约束下无意识地自动增进社会公共利益。”[8]就私人企业与政府比较而言，私人企业更善于对其员工追求自身目标的管理。“资本主义企业和行政部门的区别不在于个人在其中的表现不一样，而在于规定他们追求个人目标时的自治程度的行为法则和制度束缚，在私人企业中要比在政府部门严格得多。由此产生一种反常的结果：在其他条件不变的情况下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益。”[9]（p129）因此，政府将公共服务外包给私人，既有效避免了腐败和垄断的发生，又充分利用了私人的潜在优势，提高了公共服务的质量。

三、政府公共服务外包面临的法律问题

政府将公共服务外包虽然获得了一定的理论支持，但其实践运作中也存在诸多的法律障碍。尤其在我国，政府公共服务外包还处于探索和起步阶段，现行的行政法律制度还不能对其予以有效的回应和规范。主要表现在：

（一）公共服务外包法律适用产生的问题

在我国，政府公共服务外包是由《政府采购法》来进行规范的，该法第2条规定，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，适用政府采购程序。这表明公共服务也可以与货物、工程一样，政府可以通过民间采购的方式提供给人们。但公共服务的无形性特征还是与货物、工程的有形性相去甚远的。从政府采购法竞标程序的设计路径及理念可以看出，货物、工程等有形的采购标的更具有对应性和可操作性。立法关注的重点在于找到最低中标者以降低成本和防止采购中的腐败。但最低中标原则无疑会导致两个问题的产生，一是公共服务的承包者必然为节约成本而忽视服务的质量，无法满足公众的需求。而且，也会为获得更多利润只是选择性的提供服务，从而牺牲公平，加剧公共服务的差别对待，如城乡差别供应、群体差别供应等。二是由私人提供公共服务的市场在我国本来就不成熟。缺乏竞争的市场，必然存在机会主义和垄断的风险。其结果也必然是服务的质量低劣、效率低下。另外，政府采购公共服务是采取合同方式进行的，承包者将受到的是合同义务的约束，政府本应承担的公法义务，如披露相关的服务信息或成本，将难以要求私人承包者来承担，公法目标因此无法实现。

（二）政府监管责任的迷失问题

旨在提高公共服务质量与效益的外包行为，极易给政府或其工作人员造成错觉，责任随服务外包而转移，其监管职责也往往因服务外包而迷失。在实践中，由于人员的限制、技术的不足和信息的不对称，有些政府干脆把公共服务外包出去当作推责任、卸包袱的途径。而现行的政府采购监督法律制度在设计上也只是注重财政性资金的使用约束、招投标程序约束、合同签订过程监督，对服务承包者履行合同的监管基本上没有规定。造成这种现象的原因是立法上的公、私法对立的传统观念。认为适用公法的规则不可涉足私法领域，否则，就会导致公私混合破坏其应有的疆域，导致行政遁入私法的危险。其实，政府公共服务外包并非政府简单的“除任务化”，也非纯粹的“私有化”。政府角色并不会退缩，其减少直接的公共服务的生产和供给，恰恰为其加强规划、监督和评估能力提供了时间和空间。因为民营化本身不是一个终点。民营化应被看作是提高效率的手段而不是消减或破坏政府地位的途径，政府公共服务外包并不会导致行政混入私法，毋宁说将加速传统行政法学概念架构和知识体系的更新。[10]（p357）此外，“合同规制”论认为，政府在通过合同将某项公共服务外包时，出于对公共利益的维护，亦通过合同将许多公法义务加诸给了私法主体。合同正成为一种新兴的行政特权。合同规制有利于促进宪法价值，如个人权利、参与、责任等，与许可规制下的命令控制模式相比，合同规制具有较强的合作、协商色彩。[11]合同规制论给政府对外包商履行监管责任提供了新的理论依据。

四、推进政府公共服务外包优化的路径选择

政府公共服务外包无论是形式还是内容、理论还是实践，都日渐丰富并在政府执法领域存在着广泛的基础和空间。从行政管理学视角的探索已有了许多成熟的研究成果。但从法律规制的视角看，其被行政法律规则和政策制度加以确认和规范，并在政府公共服务供给行为与现实社会接受中做到恰当地协调和有效地运用，进而推进公共服务管理的创新，都还有待于进一步的制度化构建。可以说，在我国，公共服务外包的制度供给和实践无论是在应然层面还是在实然层面都还有很长的发展道路。而当前，针对这种特殊的政府采购行为，政府应该通过制定实施细则，引入公法的约束机制，构建如下核心制度：

（一）建立促进社会组织成长和参与的激励制度

政府向社会组织购买公共服务需要社会组织竞争市场的形成，而我国素有大政府、小社会的传统，社会组织或民间组织在当前社会转型过程中还没有充分的发育成长，数量有限，而且不成熟，其参与公共服务的能力也极为有限。因此只有建立一定的法律激励机制，建立培育和促进社会组织成长和参与的制度，吸纳更多的市场主体与社会主体积极参与公共服务供给，才能充分发挥社会组织的参与作用，真正实现政府公共服务的采购目标。

（二）建立公共服务外包过程的正当程序制度

正当程序既是社会组织有效参与公共服务的保障也是遏制腐败的重要屏障。英美等国的社会组织虽然相对发达，但仍然非常注重正当程序的保障功能，专门制定了政府外包合同的规范程序。同时也有效地防止了在此过程中腐败的发生。我国的公共服务外包从决策作出到招标投标，再到合同的履行的全过程都应该建立正当的法律程序制度。具体而言，一是建立公开听证制度。对适合政府采购公共服务项目和价格议定引入公众参与听证制度。通过专家参与论证、风险评估、审查决定可以实现公共服务项目外包决策的科学性；同时，服务项目定价的公开听证制度有利于公众参与公共服务项目外包的定价，能够打破传统的政府与服务供应商之间的双向定价模式，对预防腐败、节约成本、减少损失有重大作用。二是建立服务信息公开制度。将本属于政府法定义务的服务信息公开纳入服务供应商的合同义务，即“在某些外观上被定位为‘私’性质的事项，也应在决定过程坚持注入‘公’观点”。[12]（p63—64）三是建立公众对服务承包者的代位诉讼制度。在现行的法律制度下，有权追究服务供应商违约责任的是合同签订方——政府，服务消费者（公众）却没有诉权。根据上文的个人主义方法论，政府并不必然代表公众利益行事，政府更有可能因“寻租”而偏袒服务供应商。因此，立法赋予公众对服务承包商违约的诉讼请求权甚为重要。

（三）建立政府对公共服务外包合同监管制度

公共服务的质量直接关系到公众对政府的信赖度。确保外包出去的公共服务品质是政府的职责所在。在外包合同签订时，要加强政府内部监督，明确责任，以防暗箱操作使合同招标流于形式。在合同履行过程中，要加强对合同项目的质量和进度的监管和调控，明细业绩评估指标，对照督查，确保质量。

⒋建立政府对公共服务的“网罗”责任制度。“网罗”责任是德国学者G.F.Schuppert提出的，他根据国家执行行政任务密度的不同，由强至弱依序将行政责任区分为履行责任、担保责任与网罗责任三种基本类型。[13]履行责任是指国家或政府基于权力自己履行特定任务的责任。担保责任是指当国家或政府将某些行政任务交给民间执行时，国家或政府必须担保其执行任务的合法性，符合实现公共利益的目的。而网罗责任则是指私人在执行公共行政任务疏漏或失灵时，政府能及时跟进填补，以保证公共服务供给的连续性，起到备位功能。公共服务外包后，作为代理人或受托人的服务供应商，能否全面、准确、尽职尽责地履行合同义务和社会责任，不仅需要政府加强监管责任，还必须担负其“网罗”责任，以确保服务供应商供给不能时，公共服务还能持续而不间断，从而充分保证公民在公法支持下应当享有的收益权。

政府将公共服务外包是政府履行行政职能转变方式、创新模式的积极成果，这种实践模式对原有的法律观念提出了挑战并带来了法律关系的系列变化，“公法”元素嵌入“私法”的公私混合约束模式已日渐形成。政府在此过程中的责任范围有所扩张。行政民主化、政府与公民合作化已成为未来公共行政的发展方向。因此，加强其中法律问题的研究，保证其在合法与合理的轨道上运行是学者们不可推卸的责任。

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基本公共服务均等化与政府责任 篇7

公共服务是相对于私人服务来说的, 私人服务是个人根据各自的偏好从市场上购买的服务, 私人服务的成本和收益在购买者看来是对等的, 完全可以由市场提供;而公共服务具有不可分割性和很大的外部性, 无法通过市场来有效提供。

公共服务的含义, 在国内理论界没有统一的、准确的定义, 主要有以下几种:

1.从政府的性质来看, 政府的权力来自人民, 政府代表人民来行驶权力, 为人民服务是政府应有的职责。政府所干的所有事情都是公共服务。构建“服务型政府”, 即是这层涵义上的。

2.从政府的职能来看, 现阶段的政府职能有经济调控、市场监管、社会管理和公共服务。公共服务成为国家职能的组成部分, 但不是政府职能的全部, 即除了经济调控、市场监管和社会管理之外, 政府所干的事情都是公共服务。但这没有从正面界定什么才是公共服务。

3.从有形与无形的角度来看, 服务是无形的, 产品是有形的, 因此有人说政府为民众提供的无形的消费服务就叫公共服务, 而政府提供有形的消费产品是公共产品。

4.从广义公共产品角度来看, 公共服务和公共产品是同义的不同表达, 没有本质差异。公共产品在西方经济学中有较充分的论述。非竞争性和非排他性是其两个基本特征。按照目前对公共产品的广义理解, 把法律、制度、秩序、公平正义等纳入公共产品的范围, 这样, 公共产品就等同于政府职能。

以上无论是哪种含义, 公共服务都是政府利用公共权力或者公共资源提供给所有公民的消费服务, 以弥补市场供给的不足。

而基本公共服务则是公共服务的一个组成部分, 它是政府向社会公众提供最基本的且是公众生存和发展所必需的公共服务。我们可以从两个层次来理解基本公共服务的特征:一是与低层次消费需要直接相联系的公共服务即为基本公共服务。层次低的就是基本的, 这类似于马斯洛解释人的基本需求, 吃饱、生存是最基本的需求, 除此之外, 安全、穿衣等也是基本需求。基本需求得到保障后, 人们追求高档消费不是基本需求, 这不再是政府的职责。无论人们的收入多少, 所有的人都需要消费需求, 其属于基本公共服务范畴。如对食品和药品的消费, 无论是穷人还是富人都要求保证质量安全, 尽可能减少对健康带来的危害。这样的消费需求对所有人来说都是一样的。但是, “基本”不是绝对的, 它会因时间、地点的变化而变化。

笔者认为, 基本公共服务的具体内容应该是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务, 包括义务教育 (即基础教育, 例如我国当前的义务教育与高中教育) 、医疗、住房、治安、就业、社会保障、基础设施、环境保护等方面, 其特点具有公共负担性、政府负责性、公平性、公益性和普惠性。公共负担性和政府负责性是指它应由公共财政承担、由政府负责提供;公平性、公益性和普惠性是指它应由全社会普遍分享, 惠及全体公民。尽管“基本”不是绝对的, 它会因时间、地点的变化而变化, 但是, 无论何时、何地, 义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障都应当是基本公共服务。

而均等化含有:“平均、平等、等价”之义, 是指不同个人、家庭在收入、财富、地位、知识、权利分配上的等量和平等。具体来说, “均等化”包含三层含意:一是机会上的均等;二是结果上的相等;三是公众自由选择权利上的平等。然而, 基本公共服务均等化并不等于在享用基本公共服务上的绝对平均, 并不要求所有公众都享有完全一样的基本公共服务, 而是在承认差别的前提下, 保障所有国民都享有一定标准之上的基本公共服务, 其实质是底线均等。

由此可知, “基本公共服务均等化”实质上就是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。

二、基本公共服务均等化与公共财政的关系

公共财政是建立在市场失灵理论和公共产品理论基础之上的, 是与市场经济相适应的一种财政模式。公共财政是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系, 是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式, 是与市场经济相适应的一种财政类型, 是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。公共财政是政府用纳税人的钱和相应的财税政策制度, 来帮助解决社会大众和各方面关心的问题, 为大家办好事、办实事, 为全体国民谋福利。公共财政的基本特征:一是公共性。即公共财政着眼于满足社会公共需要。公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的, 凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项, 财政就必须涉足。二是非盈利性。在市场经济条件下, 政府作为社会管理者, 其行为的动机不是、也不能是取得相应的报偿或盈利, 只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动, 为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。三是法制性。即收支行为规范化。公共财政以满足社会公共需要为基本出发点, 与全体社会成员的切身利益直接挂钩。不仅财政收入要来自于社会成员的缴纳, 财政支出的方向应为社会全体成员提供公共物品和服务。财政的存在首先在于存在公共产品, 其供给无法按市场机制决定, 只能靠政府解决。公共财政作为政府分配职能履行的主要手段, 确保和实现资源优化配置是财政的基本职能和政府财力分配的基本经济目标, 其核心就是通过有效提供各种公共产品, 解决市场失灵问题, 为公众提供均等化的公共服务, 从而提高社会整体生活水平, 促进经济和社会的协调发展。广义上, 政府属于社会的保险公司, 公民依法向政府缴纳了各种税款就是缴纳保险费, 政府就应该履行责任按公民的集体需求偏好, 一视同仁地向社会公众提供适宜的公共产品。

三、基本公共服务差异与公共财政的欠缺

(一) 财政汲取能力的地区差异, 拉大了公共服务供给水平

我国各地财政收入能力差距很大。从省级数据看, 1994年人均财政收入差异系数大体是92%, 2003年提高到117%, 人均财政收入差距拉大的速度快于人均GDP差距的增长速度。西部12个省份的总人口占全国总人口的28.6%, 但12省份在全国城市面积和地方财政总收入的比重只有14.3%和16.8%。目前, 我国公共服务有相当一部分是由地方政府提供的, 如果地方政府财力有限, 中央的转移支付制度又不尽理想, 巨大的地方财政汲取能力差异, 必然导致各个地方公共服务供给能力的较大差异。

(二) 地方政府、特别是县乡财政的财力十分有限

我国地方政府在公共物品和服务的供给上承担着重要的职责, 但财力却有限, 收支矛盾突出。一是支出责任划分不尽合理。2001年, 地方承担了政策性补贴支出的60%, 基本建设的66%, 科教文卫支出的89%, 行政管理支出的97%, 以及社会福利和救济支出的99%。理论分析表明, 有一些公共产品和服务属于地方性的, 如区域间的公共道路, 但是教育、卫生等支出责任在一定范围内具有明显的外部性, 应该由中央政府承担成本。二是转移支付制度仍有待完善。1994年分税制改革后, 中央财政的汲取能力有所提高, 相应地增加了对地方政府的财政转移支付规模, 对促进各级政府均衡发展起到了积极作用。但转移支付结构不尽合理, 有必要继续加大一般性转移支付的力度, 适当控制和减少专项转移支付规模, 同时, 进一步完善转移支付办法。三是过多的政府级次导致各级政府间的财政管理效率较低。目前, 我国政府设有中央、省、地 (市) 、县和乡等五级政府, 并设有村委员会和街道委员会。过多的政府级次导致中央与地方政府之间财政关系复杂, 省以下特别是县乡两级处于政府级次的末端, 支出链条过长, 管理效率较低。特别是一些专项拨款等转移支付, 由于政策透明度不高, 使县乡政府受益有限, 在一定程度上影响了地方政府公共服务供给保障能力, 进而影响了中央均衡地方协调发展的政策效果。

(三) 公共财政支出结构“缺位”与“越位”

1994年以来, 随着我国财政收入能力的不断提高, 财政支出规模也在不断加大, 特别是1998年实施积极财政政策以来, 财政支出规模扩大的速度更是令人瞩目。现行财政支出规模仍然不能有效满足社会经济发展的需求, 同时, 从结构看还存在着明显的“缺位”和“越位”问题。从总量上看, 教育、卫生、环保等领域的公共服务支出规模仍然较低, 我国教育支出仅占GDP的3%, 远低于发达国家约5%的平均水平;从结构上看, 财政支出结构依然有待优化。1994年以来, 经济建设支出在财政总支出中的比重虽略有下降, 但目前仍然高于30%。行政管理费增长过快, 社会福利支出比重过低。1980-2003年, 行政管理费由75.53亿元增加到4691.26亿元, 增长62.1倍 (未剔除价格变动因素) , 是各类支出中上升最快的。抚恤金和社会福利救济费占财政支出的比重, 仅由1990年的1.78%上升到2003年的2.02% (不是社会保障支出的全口径, 因为不在预算中) 。这表明政府自身开支尤其是一般行政支出增长过快, 而用于社会福利的支出不足。

(四) 财政自身管理机制不完善

在预算管理上, 预算编制不细, 预算期财政收入的测算一直采用以增长比例确定总量增长的办法, 财政支出的安排长期存在切大块直至执行中频繁追加的问题, 即使有些地方实行了“零基预算”, 却不够规范, 缺乏科学性和严肃性, 漏洞较多, 如同做数字游戏。在预算的完整性上, 由于部门利益的驱使和管理措施不到位, 预算外资金并未作为财政性资金实行严格的收支统管, 财政预算仅仅包括了预算内收支, 预算外收支分散于各部门和单位, 成了财政难以掌握的“第二预算”。在财政监督检查上, 当前财政监督的范围与深度、方式与方法还不适应职能转变的要求, 财政监督检查还没有渗透到财政性资金使用的各个环节, 存在着真空。

四、增强公共服务供给能力的途径

(一) 优化财政支出结构

1.集中有限财力为社会提供公共服务

财政支出安排要按照公共财政的要求, 侧重于市场无法有效提供的、具有正外部效应的公共产品或公共服务, 主要提供公共设施、基础教育、公共卫生、社会保障、环境保护等公共产品和公共服务。进一步减少生产建设性支出, 对于私人产品应交由市场机制进行资源配置, 逐渐从竞争性领域中退出来, 将有限的财力集中到为社会提供公共服务。

2.规范政府部门支出行为

财政要坚决从“越位”的、不符合市场经济运行规范的领域中退出来, 降低其在非公共性领域的涉入程度, 减小基建规模和压缩经济建设性支出。财政投资要从以“政府直接投资”为主转向以“政府引导社会投资”为主, 逐步退出生产性和竞争性的财政支出, 降低财政资本性支出比重。同时, 要加强政府公用经费支出管理, 挖掘行政管理节支潜力, 规范政府部门支出行为。

3.加大对严重不足的公共服务的提供力度

预算支出分配应当进一步体现国家优先发展战略目标, 加大对严重不足的公共服务的提供力度, 确保重点领域的资金需要, 保证公共服务供给的数量和质量。逐步加大对农业、公共卫生、义务教育、基础科研、环境保护、社会保障等公共产品和社会公益性事业的投入力度, 促进经济社会和人的全面发展。特别是要扩大公共财政覆盖农村的范围, 完善国家对农业的支持保护体系。

(二) 完善财政运行体制

1.要合理地划分各级政府的财权和事权

事权的明确化分是完善公共财政体制的基础。一是按照市场经济要求, 对基础教育、医疗卫生、科学研究和环境保护等提供事关全社会发展的公共产品和公共服务, 明确由中央财政来提供。二是重新划分省以下各级政府间的事权, 尽可能清楚地界定地 (市) 、县和乡等各级地方政府的支出责任, 明确各级政府的责任, 应当尽可能地规范各级地方政府的职能范围, 明确公共服务供给责任。

2.逐步规范和完善转移支付制度

要逐步规范和完善转移支付制度, 继续加大对下转移支付规模, 优化转移支付结构, 提高转移支付管理透明度。一是改革一般性转移支付制度。加大一般性转移支付力度, 可以考虑从新增财力中划出一定比例用于保障一般性转移支付;重新核定一般性转移支付, 形成一个科学、客观、公正的转移支付评价体系。二是兼并专项转移支付项目。清理专项转移支付资金存量, 取消直接用于竞争性领域的专项转移支付项目。三是努力完善纵向和横向财政转移支付机制, 缩小地区间发展差距。我国各省财力差距悬殊, 应当采用以纵向为主, 纵横交错的支付方式。首先尽快放弃按照基数法确定的税收返还的传统做法, 逐步采用世界各国普遍采用、比较客观科学的、考虑地方差异的“因素法”, 通过法定的公式来核定中央政府对地方的拨款额, 尽量减少人为因素的影响。四是逐步探索和建立较规范的横向转移支付制度, 通过各年度预算的手段, 根据各个地区财政能力的强弱、收入水平的高低, 在科学测算的基础上, 从经济发达、财力充裕的地区提取部分财力, 横向转移到欠发达地区, 形成省级和县级的横向财政转移支付体系, 以求双管齐下, 有效调节地区间发展差异。

3.实行零基预算

编制预算时将支出划分为人员经费、公用经费、事业发展和生产建设性支出并分别编制, 行政机关、全额供给事业单位按编制内实有人员和国家规定的工资、福利标准据实编列, 定额补助单位的定额补助费分别按定额补助标准编列, 超编人员不予供给。公用经费实行统一的分类定额。财政部门要对单位人员增减、供给标准变动及专项支出项目实行动态管理, 既要避免个别部门吃空头经费, 又要防止留下硬性支出缺口。各项支出标准的制定必须符合实际, 并根据变化了的情况随时调整, 以提高预算执行的可行性。

摘要：基本公共服务均等化指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。其具体内容是覆盖全体公民、政府利用公共权力提供或满足公民对公共资源需求的服务。目前由于我国地方政府财力有限, 财政自身管理机制不完善, 影响了公共服务供给保障能力。为此, 优化财政支出结构、规范政府部门支出行为、完善财政运行体制、逐步规范和完善转移支付制度、实行零基预算等是增强公共服务供给能力的有效途径。

关键词：基本公共服务,均等化,政府责任,公共财政

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公共理性与服务型政府 篇8

一、峨边县公共产品供给现状

自从1919年瑞典经济学家林达尔提出了“Public Goods”一词, 随即被人们广泛使用, 国内将此译为“公共产品”。按照保罗·萨缪尔森的定义:公共产品是指那种不论个人是否愿意购买, 都能使社会每一个成员获益的产品;同时, 每个人对这种产品的消费, 都不会导致他人对该产品消费的减少。因此, 一般把公共设施建设等视为公共产品。问题在于这种非营利性或公益性的产品由谁来提供和负担, 在我国现阶段, 其主要只能由各级政府来承担。近年来, 我国政府职能正发生着重大转变, 也即是从以经济建设为中心转向以提供公共产品的公共服务为中心, 峨边县政府也是如此, 但却面临着较大困难。2009年, 四川省乐山市峨边县全年用于全社会的固定资产投资16.2亿元, 其中基础交通设施建设投入1.5528亿元, 完成计划1.2亿元的129.4%, 占总投资的9.59%。为解决资金缺口, 峨边县政府加大基础设施融资力度, 组建交通融资公司, 投入0.9464亿元, 建设县际、县通乡公路83.7公里, 占总投资的5.84%;建成通村公路162公里, 完成通村公路投资0.36亿元, 占总投资的2.22%。同时, 加快重点建设, 启动峨轸路、峨沐路、峨马路等七条公路的建设;加快建设峨边火车站、黑竹沟景区客运站以及大渡河二桥的建设;建成农村客运站3个、客运招呼站26个、码头1个, 安装道路波型护栏16.786公里。

在通信事业方面, 峨边全县建立了15个电信业务专营店, 完善了政企、域区、农村3个自有渠道, 形成了以电信E家和商务领航为统领的固定通信网络。截止2009年年底, 移动通信全县共建营业网点21家, 乡镇100%覆盖;村级便民店64家, 覆盖50%, 全面加强了手机通讯事业的发展。同时, 全县大力发展农村有线电视用户, 全县2009年新增用户200户;加强广播站的建设和维护, 完成1个乡镇广播站和7个村广播室的标准化建设。

在医疗方面, 2009年, 全县县级医疗卫生基础设施建设投资近3000万元, 主要用于县医院整体迁建工程, 乡村卫生院改扩建工程总投资1000余万元, 村医疗卫生室总投资380万元, 总共占全社会固定资产投资的2.7%。全县拥有医疗卫生机构33个, 其中:医院2个、卫生院18个、疾病预防控制中心1个、保健院1个、诊所和医务室10个、卫生监督所1个。现全县每万人拥有床位数为20.02个, 全县每万人拥有医生数为35.61人, 农村每万人拥有医生数为6.62人。在新农合医疗实施过程中, 全县101165人参保, 参保率达到85.9%, 人均报销医疗费达到153元。在农村, 实行农村孕产妇分娩补助项目, 对770人进行了33.8万元的补助;同时, 妇女病普查人数达到16438人, 完成对3.09万名儿童免疫接种任务。

在义务教育方面, 2009年, 全县在教育设施上完成总投资1600万元, 约占全年固定资产总投资的1%。全县小学合并为69所, 在校学生11947人, 学龄儿童入学率为99.9%。全县普通中学14所, 在校学生8116人。全县教师队伍中, 小学专任教师872人, 中学专任教师528人。同时, 全县还按照九年义务教育制度, 免除义务教育阶段困难学生学杂费人数19485人, 共计免除877万元;免费为全部义务教育阶段学生19485人提供教科书, 免费金额185万元。设立寄宿制学校18所, 寄宿制学生5149人, 补助寄宿制学生生活费共计337万元。

在社会保障方面, 峨边县统筹社会保险, 基本养老保险参保人数169000人, 达到11.43%。城市低保标准由每人每月165元提高到200元, 农村低保标准由每人每年800元提升到900元, 新建养老院4所, 新增床位228张, 农村五保集中供养率达到54%。实施住房保障, 启动川南棚户区一期住房改造330户;修建廉租房70套, 发放240户廉租房住房补贴23万元, 完成农村特困群众危房减灾安居工程70户, 实施少数民族贫困户住房解困200户。

在政府职能转变方面, 全县大力打造服务型政府建设, 着力构建政务公开长效机制, 切实加强政府网站、新闻发布会、政务服务中心、“阳光政务”和档案资料查询五大载体建设。全县深化机关行政效能建设, 减少行政审批项目15项, 超时默认44项, 并联审批11项。全县强化政务中心标准化建设, 全面推行“两集中、两到位”, 2009年, 全县全年办结行政审批、公共服务事项15606件。针对2008年“5·12”灾后重建, 加固维修165户城镇住房, 兑现补助资金77.5万元;完成4219户农房重建验收, 兑现补助金7959.8万元。对当年“6·28”特大洪涝灾害, 全县投入200余万元, 当日恢复供电, 三日恢复供水设施;投入1163万元, 抢修省道306线和县道149线道路980米, 修复新林路、峨沙路、毛杨路等道路60公里;投入500万元, 全面恢复爱心桥、滨河路护栏、排水排污管道等市政设施, 推进中学坝、体育馆受损提防重建。

二、峨边县公共产品和公共服务存在的问题

1.自然环境障碍

峨边县地处攀西高原的临界地带, 地形多以山地为主, 且彼此间海拔差距大, 平地较少, 山地间的岩层坚硬, 不宜开凿。在提供公共产品的过程中存在投入成本高、资源消耗大、施工困难多等问题, 特别是道路修建和光纤、电缆架设。同时, 地处亚热带雨林地带的峨边, 夏天雨水较多, 山地间落差大, 表面岩层松动等, 容易形成洪灾、泥石流、滑坡等自然灾害, 阻挠和破坏公共产品设施, 且峨边县幅员广阔, 但人口稀少分散, 道路多在山地之间回旋, 路面较窄, 公共产品提供成本高, 公共服务提供难度大。

2.资金矛盾突出

峨边县虽属少数民族自治县, 拥有比一些其他县域较多的上一级的财政支持, 但公共产品的投入仍显不足。从调研数据看, 全县公共产品投入数额所占当地财政比例不高。笔者认为, 峨边县基本上代表了西部欠发达县域地区的普遍情况, 由于贫穷, 首先要解决发展问题, 只能以经济建设为中心。由此, 在公共产品的建设中, 因资金的短缺而导致公共产品的建设不到位, 建设质量达不到要求, 一些工程可能根本无法开工。如峨边县“五保户”服务、基层医疗服务等缺口较大;乡村小学教师普遍专业水平不足、乡级通村公路质量水平低等问题也普遍存在。同时, 资金的短缺也将导致其他公共服务方面质量下降。此外, 作为最基层的乡镇级政府, 没有资金收入来源, 其支出完全靠上级的拨付, 缺乏提供公共产品的能力。

3.公共产品供应失衡

峨边县公共产品的供应不管是在各项公共产品之间, 还是就单项公共产品内部的城乡供应之间, 都存在着供应的不平衡问题。就各项公共产品之间, 峨边县公共产品供应关系存在着以基础设施建设为重, 其他公共产品的供应得不到满足, 造成其他公共产品的供给看似能满足其基本要求, 但实际上并不能满足其需求。各项公共产品内部供应之间, 大部分都集中在县城, 农村中所占比例甚少, 尤其是医疗和教育方面。由此就出现了农村中公共产品的供给和城里的比例相差甚远, 造成农村较富裕人口能到县城享受公共产品和公共服务, 使公共产品和公共服务的提供难以平衡。

4.公共产品供应模式欠灵活

峨边县公共产品一般按照上级指示供给, 但上级往往“一刀切”, 所有乡镇“一碗水端平”, 专款专用, 没有充分结合当地的实际情况, 致使地方公共产品的供应被动, 地方基层政府没有选择的余地。这就导致基层政府按照上级要求修建相配套的公共产品设施, 但这些公共产品不能被充分的利用, 产生供给浪费。如峨边县宜平乡司法所单独建在乡政府院内, 但调解员有办公室, 就地调解, 使司法所空置;在乡村学校, 特别是不发达山区乡一级中学学生不足, 学校“空城化”问题较严重。基层政府各自为政, 组织本区域的公共产品供给, 并没有将公共产品设施充分利用。同时, 由于乡级政府的待遇较差, 新毕业的大学生不愿意去, 从而导致这些公共产品服务管理上成为问题。

5.公共产品供应组织管理不足

在提供公共产品和服务时, 缺乏组织相应的专业人员配套。譬如, 就峨边县宜坪乡而言, 在卫生人员的配置上, 基本为不脱产的医生, 无专职行政管理人员;教室修建好无人使用, 教师基本实行半农化的工作制, 在上课的同时还得耕种, 大大降低教师的专业性。同时, 学校无足够的学生, 一方面是由于好的家庭将孩子送到外面好的学校就读, 另一方面则是当地个别村民有传统思想, 重男轻女, 在教育上没有足够的重视。

三、完善县域公共产品和公共服务供给的几点法律思考

第一, 自古以来, “郡县治, 天下安”已是人们共识的道理。县域改革, 实则已成为下一步我国改革的关键点。近年来, 县域社会冲突严重, 基层矛盾突出。2008年至2009年, 贵州瓮安、云南孟连、湖北石首等地相继发生群体性事件。贵州省在总结瓮安事件教训时, 指出深层次的原因就包括资源开发、移民安置、征地拆迁等问题, 这其中则包括公共产品和公共服务不到位的矛盾。因此, 提高各级政府, 特别是县级及以下政府各部门的服务意识实属首要。要实行政府理念的转变, 将其重心从经济建设转变到公共服务中来, 实现“权为民所赋”的内涵, 其核心是树立法治意识。

第二, 我国社会主义法律体系已初步建成, 依法治国、建设社会主义法治国家已成为治国方略, 但“徒法不能自行”, 需各有关部门依法办事。对于县级政府来说, 依法行政是解决社会矛盾、体现社会公平的关键。“风, 起于青萍之末”, 由于改革尚在进行之中, 贫富差距增大, 就业压力依然, 解决民生问题迫在眉睫。但这方面的法律法规尚需完善, 特别是要加强和完善公共产品、公共服务方面的法律法规。如果说政府重心在经济建设上主要依托和关注大、中城市的话, 那么职能转向保障民生上应该主要依托和关注县级城镇及农村。从峨边县的现状可以看出, 在公共产品和公共服务的提供上, 与大中城市相比, 差距不小, 尽管原因较复杂, 但从依法行政的高度来看, 公共产品和公共服务的执法主体和大中城市相比还是存在一些差距不能不说是一个重要原因。

第三, 我国发展的目的是追求社会公平, 但由于城乡差别的存在、社会分工的存在, 完全的平均主义思想在市场经济中也是不可取的。特别是限于经济发展阶段, 广大民众对公共产品和公共服务越来越高的要求和政府提供所需之不足的问题已成为突出矛盾, 但这也是一把“双刃剑”。譬如, 提高工资, 就会使企业成本增加, 其商品在社会竞争中则处于不利地位, 有可能会破产倒闭, 这又和提供公共服务、促进就业形成矛盾。又如, 图书馆和文化设施等公共产品的利用率往往需要在人口密集的地方, 但广大农村则地域辽阔、人口分散, 易造成浪费, 因而绝对的平均主义和不顾客观要求皆是有害的。解决此类矛盾, 只能依照法律法规, 而法律法规则要依据“保基础、广覆盖”的原则来制定。只有依法行政, 依法办事, 才能防止一届领导一套办法的“拍脑袋”传统作法, 才不会由于政策朝令夕改而造成社会矛盾。

第四, 要加强基层政府的执法能力, 关键是要有人才。通过对峨边县及下属宜坪乡的调研, 笔者发现乡一级政府的管理人才是不足的, 这种情况下公共服务是难以到位的。要从法律上形成机制, 提供相应的政治、生活条件, 鼓励优秀的大学生到乡镇政府工作, 形成制度和潮流, 使公共服务普遍到位, 使政府职能转变加快, 把服务型政府的建设落实到基层。我国“十二五”规划提出的服务型政府建设目标, 关键在于“县政改革”, 重心在完善公共产品和公共服务, 要点在于法治。只有这样, 我国和谐社会的目标方能够顺利实现。

参考文献

公共服务中的政府责任定位与实现 篇9

(一) 中央政府在公共服务中的责任定位

如果公共服务政策是一个战略, 那么中央政府主要职责应是战略的制定和战略执行的监督。一是充分调查情况, 把握社会发展方向, 制定符合社会发展和广大人民愿望的政策和颁布法律法规保障政策的良好实施, 提供政策资源支持;二是作为全国范围内的资源汲取和掌管财政的最高机构, 做好宏观协调、平衡发展、财政资源公平有效的配置, 加大公共服务投入, 承担跨省市的公共服务提供的责任;三是制定基本公共服务大致标准, 作为各地区基本公共服务水平指标制定和执行的底线;四是出台完备的法律规定, 明确各级政府公共服务中的权力和责任;五是对中层政府服务绩效进行考核和监督。

(二) 省市政府在公共服务中的责任定位

中层的省市政府, 角色多重作用复杂, 是中央政府在地方的代表、地方最高权力行使者及中央、地方利和自身利益的“多面人”;有中央政府执行、地方宏观决策的双重性;决定了省市政府的责任更为复杂多元。概括为:一是依据法律规定或授权, 制定相应的法规或规定保障公共服务的实施, 并参照国标结合实际制定本地公共服务水平指标考核下级政府;二是作为本地区公共服务规划决策、协调安排和实施监督主要责任者, 充分调动各地资源有效完成公共服务的任务;三是作为中央政府受托者, 执行中央政府的政策, 承担上级赋予的公共服务责任;四是基层政府是公共服务提供监督者和绩效的奖惩者及与各界沟通协调者。

(三) 县 (区) 乡 (镇) 政府在公共服务中的责任定位

基层政府, 特点是执行性, 主要职责:学习、领会并贯彻执行上级政府的公共服务的各项政策;合理安排和实施提供各种具体的公共服务, 按质按量按时落实服务;在上级政府赋予的权限范围内, 根据实际情况灵活运用公共服务的方式和办法, 提高公共服务的效益, 降低公共服务的成本;按期向上级政府汇报公共服务的进展状况, 监控公共服务过程并对出现的问题及时化解;对所辖公共服务机构及工作人员拥有相应的考核、奖惩职责。

二、公共服务中的政府责任实现的路径选择

(一) 完备的政府责任能力建设

事物相互联系与影响, 使社会矛盾变得更为复杂尖锐, 解决方法难以找寻。公共服务是国家普遍的政策活动, 是包含政治、经济、法律、文化等各方面的行动和包括政府、其他公共组织、其他企事业单位或广大民众个人的主体多元并覆盖生产生活各个方面服务。由此, 公共服务目标对政府来说是一种全方位的挑战, 尤其是发展转型的中国, 要实现公共服务发展必须通过改革管理和服务提高政府公共服务能力。公共服务过程复杂、目标艰巨性要求政府在政治号召、合法执行、资源吸取、经济宏观协调、财富平衡、公共服务中前期决策、中期执行和结果监督考核等方面有较强的能力, 并为公共服务发展责任提供能力保证。其次、不同层级的政府由于地位和作用各异, 职责不同, 能力要求也必将不同。从管理学原理看, 高层政府政治号召、宏观战略决策、重大人事任命、跨区域间的协调等方面能力要求更高;而中层政府不仅需要与高层政府对口径的能力、还要较强的政策和战略执行的能力;相比以上两级政府, 基层政府对口径的能力要求相对低些, 但业务操作、业务执行及业务流程的掌控能力则更为突出, 如果基层政府能力不具备, 即使政策和中高层政府再好, 政策目标也会落空。

(二) 政府责任履行的国际借鉴

世界的开放和依赖, 信息资源自由地传播, 外部环境复杂多变, 民众拥有更多更快的途径学习去提高自身的素质能力, 也深受复杂的国内外社会环境的影响致使心理复杂多样;当代政府有更多的学习治理社会的渠道和机会, 但来自国内外的社会及民众日益高涨的要求致使压力倍增。

政府要把握社会发展趋势, 主动迎接各种挑战、抓住改革自身、发展自身的机遇。既要学习和总结本国政府及本国历史的治国经验, 也要学习和借鉴世界其他国家的治理得失, 使世界的文明成果为我所用。发达国家公共服务发展走在世界前列, 探索了可资借鉴的制度和运行模式;新兴发展中国家在近半个世纪里在公共服务方面也取得可观的成就, 国情和民情与我国更为接近, 值得吸收和借鉴;当然, 发展中国家出现的失误, 要引以为鉴, 避免重蹈覆辙。只有结合国情和民情、历史文化和社会形态、本国社会制度和政民关系模式等, 国际借鉴才能发挥积极的效果。

(三) 政府责任实现的问责机制构建

只有坚持社会改革与自身改革的统一, 转向良治和开放参与、减少干预控制而增加服务指导, 亲民替代粗暴, 向服务型政府转变, 创立完善的问责机制, 才保证人民主权和人民公仆的辩证实现, 才使政府及人员在一切公务行为中有相应的措施来规制、监控、考核及奖惩到位, 如没完善的问责机制, 公共服务目标是无法实现的。

为政府在公共服务中的行为建立完善的问责机制, 必须有相应的顶层设计和具体制度的配套。公共服务涉及领域广泛复杂, 既要保证各级政府的积极性和服务的管理、领导力, 也要保证社会各界既有自觉参与的积极性又有相应的社会公共服务素质能力, 则必须调查分析、科学规划、创立和完善一套政府问责机制。政治权力分配运行的政治体制改革, 行政理念、组织机构和制度、工作方式、工作作风等行政体制改革, 社会各类组织和民众公共行为规范、管理和运行等内容的社会管理体制改革, 以及包含社会思想形态和文化观念、风俗习惯的社会文化体制的改革, 应成为政府行为问责机制的关键变量。

参考文献

[1]中国改革发展研究院编制《中国公共服务体制:中央与地方》, 中国经济出版社, 2006.

[2]蒋劲松.《责任政府新论》, 社会科学文献出版社, 2005.

[3]陈国权等.《责任政府:从权力本位到责任本位》, 浙江大学出版社, 2009.

公共理性与服务型政府 篇10

我国政府向社会组织购买公共服务已经取得了一定的成效, 但仍然存在很多问题, 主要包括以下几个方面:

1.购买数量较少

与西方发达国家相比, 中国的政府购买公共服务的数量较少, 具体表现在以下几个方面:

1购买规模较小。2购买领域较少。3由于缺少对政府绩效的考核, 地方政府缺少购买公共服务的动力。

2.购买程序不规范

政府购买公共服务的程序不规范, 阻碍了外部监督机制的建立, 不利于公共服务供给主体的多元化, 也影响了社会组织的积极性。 表现在政府购买的资金预算不向社会公开以及政府购买公共服务过程没有体现公开性、竞争性。一些地方政府是通过协商, 或者是根据以往的经验和社会组织的知名度来决定承接着, 不是通过公开招标的方式。

3. 相应的法律制度不完善

2003 年我国实施《中华人民共和国政府采购法》, 但是并没有对政府采购公共服务有明确的规定。虽然一些地方政府颁布了相关的指导性意见、实施以及评估办法, 但是由于缺少理论指导和实践经验, 所以其出台的行政法规或条例缺少指导性、可操作性和科学性。结果导致各社会主体不能平等的参与到公共服务中来, 公平竞争无法实现, 阻碍政府购买公共服务真正做到公平、公正、公开、优质和高效。

4.评价和监督机制不完善

政府购买公共服务的绩效评价体系包括购买公共服务的效率和效果两方面的评价体系。但在实际中, 政府缺少对购买服务的实时追踪、评价和监督。不仅评价和监督机制不完善, 尤其缺少专业技术层面的评估, 而评价、监督机制的不完善又容易产生腐败等不良现象, 这将严重影响政府购买公共服务的效果。

5.社会组织发展滞后

与西方发达国家相比, 我国的社会组织力量较为薄弱, 具体表现:1我国社会组织的数量偏少, 规模较小。2组织结构不健全, 专业和专职人员比重少, 而且专业素质偏低。3服务意识和水平还有待提高。

6.缺乏公众信任

过去一直由政府作为生产者直接向公众提供公共服务, 中国公众已经适应和习惯了这种模式。公众对于社会组织的不信任甚至抵触, 严重影响社会组织正常活动的顺利开展, 影响公共服务的购买进展。

二、完善我国政府购买公共服务的对策

我国政府购买公共服务存在的问题进行分析研究后, 提出一些对策性建议:

1.政府方面

政府要建立与社会组织的信任与合作伙伴, 同时, 明确政府的角色和责任, 政府要努力为公民提供优质、高效的公共服务, 营造和维护安定和谐的社会秩序以及令人愉悦的公共生活。

政府向社会组织购买公共服务, 是政府转变了公共服务供给的方式, 即将其具体生产过程转让给社会组织, 但是政府要对公共服务供给的合法性、正当性、实施效果等问题承担责任。

2. 法律制度方面

目前, 我国政府购买公共服务缺乏全国性的法律和法规, 要想实现政府、市场和社会三方良性互动, 只有有了配套的法律制度作为保障, 才能使市场机制遵循经济规律正常运行, 才能充分维护非营利组织和营利组织的利益, 从而激励他们努力提高公共服务的质量, 实现公共利益的最大化, 因此我国要努力构建政府购买公共服务的制度体系。

3. 扩大公共服务购买的范围

与西方发达国家相比, 中国的政府购买公共服务在数量上明显偏少, 存在着购买规模小、购买领域局限、购买对象范围较为狭窄的问题。因此, 我国应加大公共服务购买的力度, 不断扩大公共服务购买的范围, 推进政府向社会组织购买公共服务。

必须要明确公共服务购买的范围, 可以从教育、医疗卫生、养老、社区服务等关系民生的领域着手, 不断加大购买力度。

4.规范购买流程方面

为了减少财政成本、提高公共服务质量和效率的目标, 政府必须确立规范的公共服务购买流程。

政府要了解民众的公共服务需求, 制订方案, 明确公共服务购买的范围和标准。 政府要向社会公开招标, 选出最合适的承接者, 签订购买合同;政府应该对社会组织的具体运作过程进行监督管理, 以确保公共服务购买的顺利进行。政府在项目结束后, 还应该邀请专业人员对公共服务购买的实施过程、效果等进行评估。

5.评价监督体系方面

建立政府购买公共服务的绩效评价体系, 包括效率评价体系和效果评价体系。建立严格完善的监督机制, 监督服务项目的申请、立项、招标、签约、实施、评估、反馈。

政府选择第三方监督机构, 例如法律事务所、会计事务所等机构, 还有社会公众和媒体的监督, 政府还可以建立专家监督机制。而只有建立了一整套严格完善的评价监督体系, 政府与社会组织才能够长久地保持良好的合作关系。

6.提升公民意识方面

政府、基层社会管理组织、媒体、学校等社会各个层面都要加强公民对政府购买公共服务必要性、科学性、可行性的宣传, 让公民认识到社会组织有能力提供优质、高效的服务, 使全社会普遍认可和行人政府购买公共服务。

参考文献

[1]郭强华, 俞雅乖.民间组织参与公共服务购买模式分析[J].西南民族大学学报, 2010 (02) :167-170.

[2]楚辞.我国政府采购公共服务浅析[J].研究与探索, 2007 (12) :65.

[3]唐咏.从社会福利社会化视角思考政府购买社工服务的行为[J].甘肃社会科学, 2010 (03) :155.

[4]董文琪.政府采购社会服务的国际经验与启示[J].宏观经济管理, 2010 (06) :69-71.

[5]王浦劬, 萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析[M].北京:北京大学出版社, 2010:10-298.

公共理性与服务型政府 篇11

关键词：社区；合作；责任

现阶段，农村社区对我们来说是相当熟悉的。随着社区在城市中的不断深入和建设，近几年来，农村社区也在不断地扩大和发展。和谐社会的提出和发展，使得农村中公共服务的建设和完善对和谐社会的大力发展有重要意义。在此之前，有很多学者对城市社区的公共服务做出了很详细的分析和见解，但是在农村社区公共服务政府和社区组织的合作和责任。由此可见，农村社区的各方面处于薄弱环节。

1 概念的界定

1.1 农村社区

农村社区的概念有好多种，不同的人对农村社区的理解不同，但都有相通的地方。农村社区通常就是说居民以农耕生产为主要功能，把农业作为主要的谋生手段，在居住方式上主要是以村落为主，规模通常较小。这些都是指传统意义上的社区。

1.2 新型农村社区

新型社区不再局限于在农村中，它是指一大片区域，有一定的规模，有相似的情况，想法，甚至是工作环境，知识背景等，以多种社会和经济关系结合而组成，具有比较完备的社区组织和社区服务的社会生活共同体。

1.3 农村社区组织

社区党组织和社区内的政府组织。主要包括社区的党支部和政府职能部门在社区内的派出机构。村党支部在乡村社区代表着国家权力，它的行使以国家权力为强力支撑。具体到村党支部日常工作重点，村党支部以落实党的路线、方针、政策和任务为主。这就决定党村支部在乡村社区中代表国家利益，职责履行中更多向上级以及中央负责。社委会、村委会等社区自治组织，村民代表大会等。村民委员会是村民自我管理、教育、服务的基层群众性自治组织，村民自治权是国家向基层社会让渡的部分治权，村委会的自治权来源于村民的授权，村委会在村民自治活动领域内行使自治权，但是乡镇政府有权指导。

2 农村的公共服务问题

随着经济社会的发展变化，农村社会建设相对滞后、公共服务资源匮乏的问题凸显。新型农村社区建设，就是要不断满足农村居民的这些要求，打破城乡二元结构，共享经济发展、社会进步所带来的物质和精神文明成果。以新型农村社区建设为主，促进土地节约、资源共享，提高农村的基础设施和公共服务水平，逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。

2.1 义务教育问题

随着经济的发展，村民收入水平的提高，农村教育被摆在了重要位置。当国家全面免除义务教育阶段学杂费后，农村的孩子可以在更优越的环境下学习知识。然而，由于硬件设备的缺失，教育资源的不匹配，有的乡村只拥有幼儿园和小学的教育设施，初中及以上的就学需要去别的乡镇、县市。更有的地方甚至连学校都没有。

2.2 医疗问题

我们在对社区医疗满意度的调查中，大多数居民都对医疗设施很不满意。社区内没有专门的医疗站，甚至很多农村中都没有合格的医疗所，就医不方便，是最大的医疗问题。即使条件稍微好一些的农村有自己的卫生所，但是医生的医术水平却不高，甚至有一些都没有临床经验，常规医疗设备不齐全，设备很旧，医生少，到了晚上没有人值班，很多病人晚上生病也必须等到第二天去看，耽误了最佳就诊时间，很多病人因此付出了生命。还有一个重大的问题就是收费太高，一些家庭很难负担得起较高的医药费。看病难，看病贵依然存在。

3 政府与社区组织的合作与责任

上述问题在现实生活中比比皆是，毕竟农村设施的建设不完善，很多福利待遇还没有辐射到这些边缘地区。教育、医疗、道路这些基本的仍没有达到小康水平，为了加快农村经济的发展，构建和谐的农村社区环境，政府和社区组织需要调适自己的责任，达到城乡经济一体化的目标。

3.1 政府与社区组织各自责任

政府要明确自己的定位，在社区建设中，由“划桨者”转为“掌舵者”，也就是从管理型向服务型转变，政府在社区建设中主要是制定相关政策，建设方向，保证这些政策得到实施，顺利完成。改变政府在社区组织中的“越位”和“缺位”现象，同时处理好放权和收权，相信在政府的领导监督下，社区可以做到有效实施，顺利完成。社区组织有多层阶级性，他们有各自的活动范围和管理体系，主要依靠行政命令来维持运转，实现经济手段、行政手段、法律手段的综合运用。社区组织与社区居民联系最为直接，要充分调动居民的积极性，提供最为需要的公共物品。另外，在社区组织的运行机制中，要完善考评机制，改变过去混乱的局面。实现良好秩序管理。

3.2 政府与社区组织的合作

党村组织是国家在农村的执政主体，要充分发挥党的先进性。但是，在社区管理中，政府供给单一效率低，财政负担大，社区组织需求多样，难唱独角戏，社区自治能力培养的关键在于政府善于使用“扶持之手”，用激励措施，凝聚势头。第一，对农村教育的财政拨款必须全部落实，同时发放农村社区教师补贴，以及贫困生补助，推动城乡教师双向流动，建立农村社区教育投入机制，投入教师培训费，加快设备更新速度。第二，首先政府要在农村社区建立医疗站或者是小型卫生所，保证一个村有一家，设备齐全，人员充足，夜间轮流值班，让社区居民都参加医保，解决看病难和看病贵的问题。社区医院衔接医院，政府完善社区医院的规划，投入有效资金，使得居民感到满意，感到幸福。第三，政府财政拨款到维修道路上，小到田间小路，大到柏油大路，同时后续的交通设施也要跟上，建立社区内公交设施，途径每一个村庄，设立公交路线，解决居民出行问题。

参考文献：

[1]黄蕾.城市社区卫生服务中政府的责任[D].华中师范大学，2007.5.

[2]张锦堂.东莞石龙镇农村医疗服务供求问题的研究[D].仲恺农业工程学院，2013.12.

[3]卢西.论城甲市社区医疗服务史的政府责任缺夫及其对策研究——以长沙市社区医症服务建设为例[D].中南大学，2009.5.

[4]刘琳瑜.浅议我国城市社区组织体系的改革[D].企业家天地，2007.6.

公共理性与服务型政府 篇12

(一) 电子化公共服务的概念与类型

目前, 社会对于电子化公共服务概念的内涵没有一个明确的提法, 一般都以“政府电子化服务”、“电子化的政府服务”、“公共服务电子化”、“电子化的政府以电子化的形态传送政府服务”等来表述[1]。综合电子政务的内涵和外延, 所谓的电子化公共服务, 就是通过现代信息技术 (通过互联网、呼叫中心、电话、移动通信等各种途径) 等电子化手段, 使政府为社会提供全天候、全方位的服务得以充分实现的过程和结果。根据目前的实际情况, 电子化公共服务可以分为以下几种:

1. 按服务对象划分, 电子化公共服务可以被划分为:政府对公民提供的电子化公共服务, 政府对企业提供的电子化公共服务, 政府对其他政府部门提供的电子化公共服务。

2. 按行政职能划分, 电子化公共服务具有多样性, 正是这个明显的特征, 可按照行政机关履行的具体职能对电子化公共服务进行分类。

3. 按电子政务的发展阶段划分, 可以把电子化公共服务分为四类:单向发布、简单交互、在线应用和变革发展。

4. 按服务提供方式划分, 可以分为信息发布服务、信息搜索服务、文件下载服务、电子邮件服务、表格下载服务。

(二) 电子化公共服务与电子政务的关系

改革公共服务是电子政务的基础目标。全球的信息化, 也带动了政府的办公电子化、自动化和网络化。各国政府建立的电子政务系统, 必须能够适应千变万化的国际环境, 提高政府的工作效率和办事能力, 为公众提供更好的服务。电子政务的进展是由电子化公共服务的好坏来决定的, 它是电子政务建设的衡量器。同时电子政务在进步的同时, 也能提高电子化公共服务的质量。二者相互依赖, 相互影响。

为公众服务是电子政务的宗旨。如果没有为公众服务, 那么电子政务的发展就是失败的。在信息化的影响下, 政府和公众由原来的传统的方式变为多样化的方式, 由单向交流变为在线即时的互动, 由“为民做主”变为“为民服务”, “权为民所用, 情为民所系, 利为民所谋”, 公众可以在政府门户网站上搜索到有用的权威信息, 下载办事所需要的表格。政府的管理成效和政府工作人员是否称职, 主要是看公众对所获得电子化公共服务是否满意。

(三) 电子化公共服务的必要性

使公众更为便捷的享用电子化公共服务;有助于政府建立起廉洁、公正、高效的政府形象;提升政府决策理性和公共政策的品质[2];降低管理和办公成本, 提高工作效率。

(四) 中国政府电子化公共服务的建设成效

1. 建立起政府门户网站。

政府门户网站是政府为公众提供电子化公共服务的主要途径之一, 是电子政务系统的主要组成部分。各级政府根据本地实际情况建立起了政府门户网站, 目前网站的数量已超过一万个, 其中, 中央国家机关占了90多个。门户网站提高了政府公共服务水平, 成为全社会理解、支持政府工作的窗口, 进一步密切了政府与社会公众的联系, 对整个电子政务建设与运作水平的提升具有促进作用。

2. 服务方式趋向于多样化。

中国电子政务的发展从最初的单向发布、简单交互、在线应用三个阶段向变革发展的目标迈进, 电子化公共服务也随之多样化。已开展的电子化公共服务主要有: (1) 电子采购, (2) 电子资料库, (3) 电子认证, (4) 电子支付, (5) 电子咨询。

二、中国政府电子化公共服务障碍

(一) 信息资源共享程度低的障碍

各部门往往各自为政, 从本地区、本部门的利益出发, 制定利于自身的标准规范, 来解决其需求。各个部门之间缺乏协调和合作, 从而导致工作效率和公众满意度降低。从组织内部来看, 其信息共享程度只存在于内部, 不同的部门没有过多的信息交换。从组织外部来看, 各部门网站基本上都封锁了消息, 不能实现基本的流通和互动, 造成了政府电子化公共服务的分散化和低水平重复, 阻碍了政府整体服务能力的发展。

(二) 服务系统应用实现程度低及其存在的理念障碍

一方面, 网站服务内容缺乏丰富性。大部分政府门户网站几乎都是千篇一律, 只是简单地把新闻、政策、法律法规原封不动地从纸上搬到网上, 数量少, 质量低, 政府和公众之间几乎是零互动, 电子邮箱和留言板成为摆设。另一方面, 国内的政府门户网站和国外的相比, 并不是以“公众为中心”, 而是以“政府为中心”, 展示给本地政府领导看, 做好所谓的“面子工程”。从功能、政务内容、用户界面友好度以及互动性上还存在很大的距离, “重硬件轻软件, 重开发轻标准”的现象依然普遍存在[3]。

(三) “数字鸿沟”的现象及其体制障碍

全国范围内各级政府、各个部门之间的情况千差万别, 不同机构的职能差异很大, 面向的服务对象也千差万别。绝大部分城市家庭, 能够通过网络这样的方式来获取政府的电子化公共服务和信息资源。但是在中西部和农村地区, 由于经济条件、教育水平以及电脑操作水平的限制, 无法获得电子化公共服务带来的便利。各地的经济发展的不平衡, 再加上软硬条件存在着差异, 从而导致“数字鸿沟”这个现象产生。

(四) 电子化服务安全问题及其存在的技术和法律障碍

在技术障碍方面, 中国电子政务信息系统的技术水平一直落后于西方国家。在设备方面, 硬件和软件都需要到国外加工或者从国外进口, 自主研发和生产的产品和国外相比还有一定的差距, 这些都会对数据安全造成严重威胁。在法律障碍方面, 西方政府通过法律先行的方式, 来保障信息的合法性和安全性。和国外的相比, 中国在这一方面的建设还处在初级阶段, 电子化公共服务安全方面还存在缺陷, 这一定程度上都阻碍了电子化公共服务的进程, 无法和国际互联网进行更好的媒体信息交流和业务处理。

(五) 电子化服务质量不高及其存在的人才素质障碍

一批能充分掌握电子化知识和技术的人才是电子化公共服务质量的保障, 有高素质的人才, 其电子化服务的质量才能随之提高, 否则, 电子化公共服务的质量就会停滞不前。随着政府信息化的快速发展, 虽然各级政府加大了对行政人员的培训力度, 但是他们还是不能够完全适应实际情况的需要。就目前的情况来说, 一大批既能熟悉政府各部门的流程业务, 又能熟悉现代电子化信息技术的优秀人才往往是供不应求的。

三、中国政府电子化公共服务对策研究

(一) 加强协调与合作, 促进资源共享

政府电子化公共服务的一个重要特点是打破了传统的政府分工, 使不同部门的政府服务能做到有机集成[4]。如何利用信息资源, 加强多方合作成为关键的问题。政府和各个部门应当舍弃自身的利益, 从整体利益出发, 以大局为重, 打破传统的枷锁, 和其他部门的信息资源进行整合。第一, 用局域网的方式把政府机构内部业务连结起来, 实现政府内部信息资源共享。第二, 建立政府信息专用网络, 使各个部门能够跨层级、跨行业、跨地区进行信息互通。第三, 应用现代数据库技术和信息网络技术, 建立全国统一的政府信息资源数据库[5]。第四, 政府服务需要朝着“单一窗口”、“跨机关”、“二十四小时”、“自助式”服务的方向发展, 使其更为便捷、更为公平、具有更高的附加值。

(二) 更新服务理念, 消除观念障碍

以公众需求为导向成为政府开展电子化公共服务的指导原则和最高宗旨, 电子化公共服务的根本目标, 是政府机关以及其他公共部门通过信息技术手段为公众提供更好的服务。政府要认识清楚什么是需求。传统的观念忽视了对公众的服务, 公众的需求才是电子化公共服务的主要需求。所以各级政府应当更新服务理念, 制定可行、符合当地需求的目标和决策。

消除观念障碍。第一, 在门户网站的建设中, 必须思考如何使政府门户网站被社会公众所认同和接受, 要愿意利用庞大有效的信息资源, 让它发挥自身的价值, 真正地为公众所用。第二, 信息透明化, 工作效率高是公众对政府的要求。第三, 制定相应的鼓励措施, 宣传推广电子政务, 使政府电子化公共服务能够得到社会公众的支持。

(三) 消除“数字鸿沟”的现象, 促进服务平等

在电子化公共服务的建设中, 应当结合当地的政治、经济、教育和文化的实际情况, 以及当地政府的信息化水平和工作重点, 因地制宜, 制定出符合当地的政府电子化公共服务的发展目标和重点方向。第一, 不同的地区制定不同的电子化公共服务政策。第二, 促进优质教育的共享, 避免数字鸿沟的扩大。第三, 照顾弱势群体, 扩大服务对象的覆盖面, 缩小信息差距, 使中国政府电子化公共服务更具有普及性。

(四) 加强电子化公共服务的信息安全管理

建立安全防范机制, 加强信息安全管理。首先, 加快研发信息安全的核心技术, 建立坚实的体制基础, 继续汲取国外先进技术的精华, 提高自主创新的能力, 健全知识产权保护体系。有了强大的技术力量, 就掌握了信息安全保障的主动权。其次, 完善信息基础设施的建设, 同时还要加强信息安全教育和培训。最后, 政府在系统运作中可能会遇到如自然灾害、人为破坏、黑客病毒侵入以及其他电脑犯罪, 所以要加强信息安全的建设, 保证各种信息在传输和存储的过程中得到安全和保密。

制定相关的法律法规来保障电子化公共服务安全。中国的电子政务法制建设起步晚, 导致政府信息化缺乏强有力的法律保障。根据实际情况建立相关的电子化公共服务的法律法规体系成为当前的需求。同时, 还要调整和修改现有的法律法规, 使其能够适应社会环境的变化, 更好地为电子化公共服务奠基坚实的法律基础。此外, 加大对违法行为的惩治力度, 为信息安全创造一个良好的环境, 起到保护网络安全的重要作用。

(五) 加强人才的培养

人才是重要的财富, 是强大的基础保障。在建设电子化公共服务的过程中, 应当加强以下几项工作。第一, 在选拔和任用公务员的过程中, 培养他们的计算机和网络技术知识, 使他们充分了解国内外电子化公共服务的发展, 能熟练并且很好地运用现代化信息技术进行电子化公共服务管理。第二, 注意培养他们的信息观念, 能最大限度地开发和利用信息资源, 提供更好的信息服务, 以适应信息时代的到来。第三, 对现有的公务员队伍进行考核, 提高其相关方面的知识和理论修养, 使其发展成为一支有知识、有能力、有积极性的队伍。第四, 加强公务员道德的培养, 提高整体的素质水平。只有强化公务员的信息道德教育, 使信息道德规范内化为他们的信息道德品质, 使他们能够严格自律、自觉践行信息道德业务, 才能保证社会的良好运行, 保证服务型政府建设的顺利开展[6]。

四、结束语

综上所述, 中国政府电子化公共服务还存在着一定的缺点和弱点, 需要及时地去弥补和解决。电子化公共服务是发展电子政务中的一个最为重要的环节, 它有助于密切公众与政府的联系, 提高公民参政议政的积极性, 提升政府质量和服务效率。只有在提供电子化服务的过程中让公众切身体会到了政府办事效率提高、服务质量改善, 电子政务的发展才会具有更广阔的前景[7]。因此, 中国政府电子化公共服务需要克服各种障碍, 走出一条适合国情的发展道路。

摘要：深入了解电子化公共服务的内涵, 从电子政务的角度, 认真分析中国电子化公共服务存在着信息资源共享程度低、“数字鸿沟”现象、理念障碍、技术障碍和人才素质障碍等诸多问题, 寻找相对应的解决途径, 加强信息资源的整合、消除理念障碍、创新管理体制、加强信息安全管理和人才的培养, 最终找出一条适合自己国情的发展道路。

关键词：电子政务,电子化公共服务,障碍,对策研究

参考文献

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