政府行为

政府行为（精选12篇）

政府行为 篇1

摘要：证券市场是在市场机制的作用下运行的。我国证券市场的运行往往受政府行为主导, 政府行为不仅导致市场的波动, 而且还可以改变市场运行的方向。政府主导市场的结果是扭曲了投资者行为, 加大了市场“泡沫”, 并为利益集团寻租创造了条件。

关键词：证券市场运行,市场机制,政府行为

投资者行为理论认为在信息充分的条件下, 投资者能够甄别企业并能对企业价值做出客观的评价, 证券价格是衡量企业经营水平的尺度。由于证券市场的投资者理性投资使证券价格能够正确的评估企业的经营水平并与宏观经济运行相协调, 因而证券市场的运行机制是证券价格反映企业的经营发展状况和实体经济运行周期, 其在微观上具有以价值发现为基础的优化资源配置、宏观上具有提高资源利用效率、推动经济增长的作用。其内在机理是优质的上市公司, 其股票价格就高, 社会资本也就会向这些公司集中;同时, 优质的企业又能创造相应的价值, 投资者从中得到满意的回报。这种以价值发现功能为基础的市场机制运行的结果, 优化了资源配置, 增加了投资者的财富, 促进了经济增长。证券市场理论表明了证券价格的形成机制, 揭示了股票市场的运行规律:即在以完善的市场制度为依托、市场机制充分发挥作用、经济当事人具有贝叶斯理性并能无障碍获得市场信息条件下, 股票市场能够实现均衡;均衡的市场才是有效的市场;在均衡的证券市场, 所有投资者的机会是均等的, 而且大部分投资者能够获得平均收益, 投资者可以根据个人的效用偏好和风险承受能力, 选择不同的投资组合;证券市场的价格呈布朗运动, 市场价格变动呈随机游走规律, 使得操纵市场、误导投资者的行为不易发生。同时也说明政府的作用是有限的:证券市场主要受到市场机制的影响, 其运行呈现一定的规律性。作为股票市场的管理者的政府在市场中应发挥有限的作用, 这种作用主要是完善市场的基础设施、规范经营者及中介机构行为、健全交易程序和强化市场监管。政府不应直接干预市场, 只有在市场失效时, 政府才应利用法规及政策手段加以调控。

我国证券市场是在政府的作用下发展起来的。在证券市场发展初期, 政府干预市场的目的是保护市场的正常运行, 防止证券市场过热和过冷对实体经济产生冲击。所以, 尽管这一时期证券市场的运行也受到政府干预的影响, 大起大落。但运行趋势基本符合经济学理论所描述的市场特征。证券市场的走势与宏观经济运行关联性较高。随着证券市场规模的扩大, 融资数量的增加, 政府对证券市场的态度发生了变化, 政府将证券市场服务于国企改革作为经济战略加以强化, 政府开始全面介入证券市场, “政策市”也由此产生。本文以主流金融理论和政府行为理论为基础, 分析政府行为对投资者投资行为产生的影响。

一、政府干预行为改变了证券市场运行规律, 不利于投资者理性预期

证券价格的波动是证券市场运行的基本特征之一, 正常的市场波动有利于证券市场价值发现功能的发挥。实体经济的运行趋势具有不确定性, 加上投资者的心理特征及信息的不对称, 必然导致市场的波动。但这种波动具有以下两个特征:一是这种市场波动在一定运行趋势下的波动, 是对实体经济运行的一种反映, 在宏观经济运行趋势没有发生变化以前, 证券市场运行格局也不会发生变化 (当然证券市场会提前反映经济形势的变化) 。二是市场机制会自动修复市场波动。由于市场的理性预期和投资者的套利机制, 会使每一次的市场波动的幅度逐步减小, 系统风险逐步降低。从这个意义上说, 证券市场的波动是证券市场的基本特征之一, 有利于价格回归价值, 有利于证券市场的功能发挥。但我国证券市场的波动并非是基于宏观经济的反映, 而是政府行为的主导;投资者对市场波动的反映不是基于宏观经济预期, 而是基于政府行为预期。政府行为直接导致市场波动的幅度加大, 使证券价格变化脱离反映内在价值的运行规律。我们可以通过以下的分析来说明这一结论。

我国政府干预行为不仅导致证券价格大幅波动, 而且它还可以改变市场运行的方向。如果说1996年以前, 政府干预市场的特征只是导致证券价格的大幅波动, 而没有改变市场的运行方向, 那么1996年以后, 政府对证券市场的干预不仅使证券价格大幅波动, 而且还可以改变市场运行格局。1996年以来, 我国经济增长率呈逐年下降趋势, GDP增长率从1993年13.4%的峰值, 下降至1996年的9.7%, 到1999年更下降至7.1%;1997年以后, 东南亚金融危机, 虽然没有直接波及我国, 但对我国的外贸出口也产生了很大影响, 加上当时中国政府坚持人民币汇率不贬值, 使中国经济增长的压力更大。所以1997年以后, 我国的上市公司经营业绩普遍下滑。也正是在这种失业率居高不下、国内需求不足、投资下降的情况下, 政府开始将注意力转向了证券市场。于是一场前所未有的对证券市场的支持开始了。先是上海与深圳市政府竞相出台了一系列政策吸引企业上市与投资者进入市场, 同时国务院各职能部门采取措施, 扩大资金入市渠道;接着《人民日报》评论员发表文章, 鼓励投资者投资证券市场。正是在这一整套政策的支持下, 我国证券市场在1996年以后走出了一轮独立于实体经济运行的大幅度上升行情。上证指数由1996年初的500余点, 一直上涨至2001年6月底的2245点, 深圳指数由不到1000点上涨5000余点, 大部分股票上涨了3-5倍。但是另一方面, 在这5年中, 我国上市公司的价值并没有没有增加, 有些上市公司的经营业绩甚至有所下降。

政府行为对投资者理性预期的另一方面是国家信用在证券市场上的过度倾斜, 这实质为新兴证券市场的发展提供了一种“隐性担保契约”①。我国政府既是证券市场的组织者、管理者, 又是上市公司最大股东的代表。一方面, 政府具有干预证券市场运行的责任感, 既不愿让证券市场过于火热影响实体经济, 也不愿意市场过于低迷影响经济发展和社会稳定;另一方面, 作为上市场公司的最大股东, 政府自然有一种希望证券市场的繁荣的倾向。从我国证券市场运行的历程看, 只要在市场低迷时, 政府就会动用各种政策手段, 出台“利好”来提升市场信心。这种政府对市场频繁的支持行为, 在使投资者获得源于政策支持收益的同时, 也使投资者对政府支持形成稳定的心理预期, 政府行为与政策逐步成为左右投资者行为的基本因素, 而市场机制对证券价格的影响因素被弱化。

在政府行为对证券市场运行提供“隐性担保”的前提下, 政府行为成投资者行为的目标函数, 追求政策性收益成为优先选择, 而由正常的企业价值与资本增值所决定的市场收益被淡化。因为, 投资者总是追求收益最大化, 在投机收益大于投资收益的情况下, 投机便成为一种理性选择。而当每个投资者理性选择的同时, 必然导致整个市场的非理性投机。因此, 尽管中国在不到20年的时间里, 市场规模大幅扩大, 但“大多数股票价格与盈利能力相比的比率奇高, 以至丧失了投资价值, 只能成为投机赌博的工具”②。纵观我国证券市场运行的历史, 大部分时期股票价格在高位运行, 尤其是1996至2001年和2006年以来两次“牛市”行情, 市盈率超过50倍, 远远高于发达国家与发展中国家。这种脱离了实体经济运行的证券市场并非市场主体的非理性所致, 其根本原因在于政府行为的“隐性担保”。

二、政府对证券市场运行目标定位加大市场“泡沫”, 导致投机气氛浓厚, 并为利益集团寻租创造了条件

我国政府对证券市场运行目标定位首先考虑的是企业融资。由于财政体制与银行体制的改革, 企业原有的资金周转方式发生了变化, 导致我国企业改革过程中面临最大的难题之一就是资金供给不足, 而证券市场正好成为新的募集资金的渠道。证券市场形成之初主要是地方政府利用证券市场为本地企业服务;1996年以后, 中央政府开始强调证券市场筹资集金的作用, 并将证券市场作为国有大中型企业募集资金的渠道。不论是中央政府还是地方政府要达到通过证券市场募集资金的目的, 其前提条件都是必须要有投资者参与证券市场。那么如何让投资者参与证券市场呢?根据投资者行为理论, 投资者是逐利的, 只有当投资者预期参与市场有利可图时, 他们自然就会投资证券市场。但问题的关键是我国证券市场并不具有经济理论所描述的投资价值, 因为企业的经营业绩并没有足够的吸引力, 使居民参与证券市场投资。一方面企业需要资金, 另一方面企业现实对社会资金又没有吸引力。由于政府权力的特殊性以及我国的传统文化和民族性格使我国的投资者对政府政策和政府行为有很强的依赖性, 只要政府出台相应的政策支持证券市场, 再加上舆论工具的作用, “羊群效应”就会产生;主流经济学所认同的理性投资者就会失去生存空间, 而“噪声交易者”就会成为决定市场运行的主导力量。正因为如此, 每当证券市场低迷时, 或者说每当证券市场影响到了企业融资时, 政府就会出台“救市”政策, 这是我国政府对证券市场的目标定位所决定的。

同时政府干预证券市场也是为了增加社会财富、缓解社会矛盾、提高政府形象。证券市场作为一个相对透明、公开的投资场所, 它不仅为社会不同阶层、不同群体提供了同一竞技平台, 也有利于缓解社会矛盾, 增加国民收入, 提升政府形象。如果按1990年上海证券交易所成立时加上证指数100点为基点, 到2007年8月底, 不同的股票理论价格应该上涨35倍。目前两市投资人数超1亿, 如果再加上庞大的基金投资群体, 证券市场涉及的人数更多。这样一个庞大市场的每一次波动都会影响这样一个群体的利益。所以政府更乐意看到市场的活跃和证券价格的上涨。就拿2006年以来的证券市场来讲, 首先是国家财富获得了巨大的增值。2006年以前, 两市上市公司市值不到5万亿人民币, 目前已超过30万亿人民币, 如果国家直接持股和国家控股占60%的话, 国家财富增值近10万亿人民币, 相当于一半的GDP产值。同时, 如果2007年以来按每天平均2000亿的成交金额来计算, 每天的印花税超过6亿, 全年近2000亿。而广大投资者的财富也大幅度增值。2006年以来, 不论是直接投资证券市场, 还是超过购买证券基金间接投资证券市场, 都获得了罕见的收益。正因为如此, 对于2006年以来我国证券市场的活跃, 尤其是2007年以来证券价格的大幅上涨, 政府表现出了十分矛盾的态度, 一方面证券价格的上涨, 背离了其内在价值, 会为以后的经济运行留下了隐患, 政府有干预的动机;但同时由于证券价格上涨给社会各个群体带来了收益, 社会呈现歌舞升平的大好形势, 政府不愿看到市场下跌而受到责难等负面影响。政府与市场博弈的结果, 最终政府行为还是倾向以不同的方式维持证券市场的活跃, 在市场低迷时, 不惜以“政府信用”作担保来动员投资者参与证券市场。

政府目标定位不仅导致市场泡沫, 而且也为利益集团寻租创造了条件。我国证券市场经过1996年初至1997年上半年的活跃之后, 1997年下半年开始调整, 市场的低迷, 使国营企业从证券市场融资变得十分困难, 尤其是刚把融资目标定位在证券市场的中央国营大型企业更希望通过证券市场直接融资, 而一个活跃的市场是直接融资的前提条件;同时1996年进入证券市场的资金因1997年以后市场的下跌, 损失惨重, 其中包括券商、银行和国营企业的资金③, 他们对1997年以来证券市场的持续下跌十分不满, 希望政府“救市”。此外1999年以后, 被正式允许进入证券市场的国营企业、国营控股企业, 上市公司的资金也需要从证券市场获得收益, 所有这些都构成了证券市场的“多头同盟”, 他们有足够的动力影响政府出台有利于证券市场活跃的政策。我们不知道这些利益集团是通过什么方法影响政府行为的, 但我们能够发现1999年以后政府的确出台大量的“利好”。5.19行情正是在这些“利好”的作用下发动起来向纵深延伸的。

证券市场对社会经济的作用不仅为金融理论所认同, 也被成熟市场经济国家所实证。但对于经济转型国家来说, 在如何发展证券市场、为经济服务方面则有不同的路径选择。主流理论将证券市场看成是市场机制运作的典范, 代表市场机制运行的理想状态, 只有具备高度竞争的市场环境, 市场参与者在效用最大化的条件下, 依据一定的规则自由地进出市场, 才能达到证券市场的均衡, 实现帕累托效率。这种自由的市场制度是证券市场功能有效发挥的前提。在新兴市场经济国家, 政府则是通过赶超模式在证券市场的制度和基础设施建设方面发挥着决定性的作用。但不论是发达国还是发展中国家证券市场价值体系的形成则都是以投资者对企业价值和宏观经济的判断为依据的, 政府在市场中的作用必须以市场机制运行为基础, 政府行为在证券市场中的合理边界是不能超越投资者对证券价值的理性预期。我国证券市场是在政府推动下发展起来的, 政府全面参与证券市场运行成为我国证券市场发展进程中的常态, 一方面政府的干预行为直接推动了证券市场的发展, 有利于证券市场服务于改革, 服务于政府目标的实现;另一方面, 由于政府干预中的“政府失灵”蕴含了与市场规律不相融的行为, 降低了市场效率, 妨碍了证券市场功能的发挥。因此, 转变政府观念, 明确政府在证券市场中的职能, 减少政府对市场的干预, 让市场机制发挥作用, 使投资者对证券市场的预期建立在宏观经济和上市公司经营方面, 减少证券市场对政府行为的依赖, 让投资者享有公正、公平的投资环境, 是我国证券市场目前面临的迫切任务。

参考文献

[1]丁宏术.中国证券市场功能、主体行为与制度研究.经济科学出版社, 2008.

[2]黄复兴.中国证券市场制度风险研究.上海社会科学出版社, 2004.

[3]王洪波, 宋国梁.资本陷阱.经济管理出版社, 2003.

[4]王兰军.股票市场功能演进与经济结构调整研究.中国金融出版社, 2003.

政府行为 篇2

—以湘南为例

李万忠

党的十一届三中全会以后，我国农村掀起了波澜壮阔的改革，随着家庭联产承包责任制地推广，那种政社合一的人民公社体制已不适应农村生产力地发展了，1983年10月，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府》的通知，农村普遍建立了乡（镇）政府，这是农村政治改革的一个重要举措，至今乡（镇）政府已经走过了26年的历程。

笔者作为一名在乡镇工作近二十年的干部，对乡镇政府发展历程及治理行为有着深刻的体会，本文通过对一些乡村干部地调查，回顾笔者所在地方乡镇政府的治理情况。

部门设置与乡镇治理

说到乡镇治理就不能不说到乡镇干部与部门设置，因为乡镇治理毕竟是乡镇干部凭借着一定的权力对农村进行治理的行为，三者密不可分。

一、乡镇部门设置的历程

脱胎于人民公社的乡镇政府除了对农民的生产由原来的直接领导为指导之外，其他的职权大多继承下来了，其部门的设置有着一个发展变迁的过程，笔者认为这个过程可以分为两个阶段：

第一阶段：从1983年建立乡镇政府到1994年，这个时期随着农村社会经济形势地发展，乡镇政府在不断增设职能部门，这个阶段乡镇的部门与权力配置比较合理，可以说是一个完全意义上的基层政府。80年代初由于乡镇政府尚处于初建阶段，农村的工作形势也不复杂，部门设置与干部配备也比较简单，一个部门就一个干部负责，有些干部一个人要负责两个部门，部门的负责人称为“员”、“助理”或者“专干”，如水利站的负责人叫水利员，民政办的负责人叫民政助理，计生办的负责人叫计生专干；主要有部门有党政办、财政所、民政办、计生办、水管站、农技站、财会辅导等部门，随着农村的工作形势地发展变化，又逐渐增设了国土所、文化站、城建办、劳保站、计生服务站（计生办的下级机构）等部门。

第二阶段：1994年至今，一方面是部门逐渐升格，负责人由“员”升为站长、主任，如水利员变成水管站站长、计生专干成了计生办主任；另一方面是，乡镇一些重要的部门或者一些部门的部分重要职权被县级的相关科局上收，如国土所、司法所、广播电视站等站所被上收，由县局直管；计划生育的执法权上收到法院、农村户籍管理权上收到派出所、民政办结婚登记的权力也被上收县民政局，从而使得乡镇部门由设置完整变成了残缺不全的局面，其拥有的职权无法应付日益复杂的农村工作形势。

二、当前乡镇部门设置存在的问题及对治理的影响

1、权力上收，责任却依然留在乡镇，缺乏相应职权的乡镇政府无力处置这些问题，极大地影响了治理的效果。

例如乡镇民政办为村民办结婚证的权力被上收，本来村民在乡镇民政办结婚证前要到乡镇计生办进行婚前检查，看结婚者是否已经怀孕，此举能有效地防止村民未婚先孕、未婚先生孩子等违法现象的发生，结婚登记的权力上收到县民政局之后，乡镇政府的计生工作少了一项有效的治理手段。

2、乡镇的部门设置与权力配置没有随着农村社会形势的发展而调整，致使乡镇难以应对新的情况，无法进行有效治理。

例如环保问题，2000年以前农村很少存在这方面的问题，但现在这方面的问题却多起来，主要是一些不法分子在农村办一些污染大的企业，如办炼铅厂等。例如：有人在A乡的C村和D村交界处办了一家炼铅厂，村民出现了铅中毒现象，该乡政府非常重视这件事，立即向县环保局、县领导反映情况，谁知县领导在乡政府的报告上批复要乡政府自行组织力量处置这个问题。没办法，乡政府只有下通知要炼铅厂停产，同时与供电所协商，剪了炼铅厂的电线。由于炼铅厂又接好电线时断时续地生产，村民很不满意，不断地到上级有关部门上访，并以不进行村委会换届选举来要挟乡政府拆毁该炼铅厂，其实乡政府并没有环保的执法权，也管不了供电所，无法达到村民的要求，但村民却不这样认为，在他们心目中，乡政府是有权力解决这个问题的，肯定是有领导得了老板的好处而有意袒护，一下子流言四起，乡政府的领导有苦难言，处于两难境地。

3、该淘汰的部门没有淘汰，影响了乡镇政府对乡村的治理。

这里有两种情况：一是一些职能已经弱化，社会需求趋于消失的部门仍然存在，其人员都是在编的，这种部门的存在，浪费了乡镇本来就不多的治理资源（财力与人力）。如乡镇农机站，一年到来无非是协助县农机局下乡收几次农用车辆的费用，这样的部门完全可以撤销，其职责可以合并到其他的部门去；二是一些部门职责重叠，不好开展工作。例如在2001年的乡镇体制改革中，设立了农业办，原来的设计是以农业办代替农技站、农机站、畜牧站，从而达到精简机构与人员的目的，但这种简单地把部门职能、人员合并的改革方式，既不好对应县级的各职能部门，又不便于在农村开展工作，于是在实际的操作中又走回了老路，原有的部门如农技站、畜牧站、农机站依然存在，农业办也没有撤销，于是在农技站、农机站、畜牧站之上又多了一个管理层次，本来乡镇就有一个副乡镇长管农业，用得着再设一个农业办主任来管农业吗？这样一来造成了权力交叉、分工不明的弊病，遇事互相扯皮的现象也时有发生，影响了基层治理的效果。总之，由于种种原因造成的乡镇的部门设置不合理、残缺不全的局面严重地影响了乡镇的治理效果。

乡镇干部与乡镇治理

乡镇干部是乡镇治理行为的主体，他们的素质、数量与手中掌握的权力直接影响乡镇治理的成效。笔者的父亲在人民公社当了多年的炊事员，对乡镇干部与乡镇治理的关系，他给我打了这样一个比喻：“同样的菜、同样的配料，不同的人做出的菜，味道是大不相同的。有的菜味道太差，让人吃不下去；有的菜味道一般，勉强能吃下去；有的菜味道特别好，让人吃了还想吃！”这话很有哲理，笔者在近二十年的乡镇工作中，深深地感受到：不同素质的乡镇干部产生的治理效果是截然不同的。

一、乡镇干部的来源与素质：对于乡镇政府所需要的人才来说，素质与来源密不可分，因为当好一个乡镇干部的前提条件就是要熟悉农村、了解农民。从1983年底农村重新建立乡镇政府至今的26年时间里，不同时间段乡镇干部来源的情况是不同的，不同途径来源的乡镇干部由于文化程度、农村工作经验、人生经历等情况的不同，产生的治理成效也是大不相同的。

1、从农村中招聘的乡镇干部：从1984年到1992年实行从农村中招聘乡镇干部的政策，其做法是县里通过考试的方法，从农村中招聘一些有文化的青年到乡镇当干部，实行三年一聘。招聘干部来源于农村，他们在农村长大，从学校毕业回家后又在农村劳动了几年，对农村是相当熟悉的，同时与农民有着天然的联系（父母、兄弟姊妹都是农民），这些人当上乡镇干部，很快就能胜任工作。因为是招聘干部，担心工作不努力会被解聘，因此工作特别能吃苦、为人处事小心谨慎，工作颇有成绩。这批人除了少部分人被解聘外，其他的人最后都转了正式干部，他们当中的大多数人成了县、乡各部门的骨干力量，招聘干部在乡镇治理中是比较有成效的。

2、大中专毕业分配的乡镇干部：80年代末到90年代中期，在县级部门对大中专毕业生的需求逐渐饱和之后，大中专毕业生开始分配到乡镇工作，这些人无论是文化素质还是综合素质都较好（那时能考上大中专学校的人较少，是精英教育），而且他们当中的大多数人来自农村，熟悉农民，经过多年的锻炼，他们是当今中乡镇的中坚力量。他们当乡镇干部，给乡镇治理带来了新的观念。

3、从村支书、村主任中直接录用的乡镇干部：停止从农村中招聘乡镇干部之后，有关部门就出台从村支书、村主任中直接录用乡镇干部的政策，这是不用考试的，年龄、文化程度等条件也是比较宽松的。这种来源的乡镇干部有利之处是由于他们长期在村干部的位置上工作，有较丰富的实践经验，处理问题的能力较强，但他们由于长期局限于一村一乡，视野相对狭窄，文化素质也不高，虽然当了乡镇干部，但他们的工作方法与思路依然停留在村干部的时代，不可避免地把一些落后的观念与做法带来了（虽然有时这些做法很有效），对乡镇治理行为带来了负面影响。

4、考公务员的乡镇干部：2000年之后，大学毕业生国家不包分配了，大学生当乡镇干部的途径就只有通过考公务员了。这些人大多数出生在80年代之后，他们当中有不少城里来的人，就是从农村中读大学考上乡镇公务员的，其生活经历也是从学校到学校的，绝大多数人没有经历艰苦的农村劳动地磨练，不那么熟悉农村，他们还有个成长的过程，对乡镇治理还没有多少新的创建。

5、凭关系进乡镇当干部：说句不客气的话，也就是“走后门”当上乡镇干部的。90年代中期以后，乡镇政府进人的规矩被破坏，只要乡镇党委书记同意，无论是农民、还是是下岗工人，都可以进入乡镇当干部，通常的方法是：先做临时工（关系硬的人直接招工或者招干）——招工或者招干（一般属于没有编制的超编人员）——提拔为副科级领导，从而获得公务员编制，这类干部目前约占乡镇干部中的30﹪，这种来源的干部大多素质不高，但由于自恃有后台，优越感很强。这类素质的干部你能指望他产生较好的治理效果吗？

二、乡镇干部的数量：80年代初至90年代初，乡镇干部人数（无论是领导职数还是一般干部）是比较合理的，从90年代中期开始膨胀，一是因为部门升格带来的人员增长，部门负责人由“员”改称为站长、主任，如水利员变成水管站站长、计生专干成了计生办主任，这可不仅仅是称呼的变化，有了站长就会有站员、有了主任就会有办事员，如此一来人员剧增；二是进人秩序混乱带来的人员增长，凭关系进乡镇当干部愈来愈多；三是领导干部职数设置过多。例如A镇由1984年的15名干部到现在的113人，Y乡由1990年的14名干部到现在的41名干部。俗话说：“龙多不治水”，这话确实有道理，乡镇干部人数多了，治理效果反而差了。因为原来一个部门一个人负责，无人可推，必须自己把事情做好，也有相应的权力把事情做好，现在人多了，内部矛盾也多了，内耗严重，治理效果自然不好了。

乡镇治理的内容与方式、方法

一、治理内容：全面负责

从文化教育、基层组织建设到招商引资、经办乡镇企业，从农业生产、计划生育到村民日常生活中遇到困难、出现的纠纷，甚至是夫妻俩打架闹矛盾，乡镇干部都得管，可以这样说，乡镇区域内所有的事都是乡镇治理的内容，正如有的干部说的那样：“上至天文地理，下至鸡毛蒜皮，乡镇政府事事有份。”

在农业税取消以前，乡镇治理的主要内容是收粮、收款、计划生育，因为这不仅是县政府下达给乡镇政府的硬任务，不完成任务会被“一票否决”，而且向村民收粮、收款任务完成的如何直接关系到乡镇政府的切身利益；在农业税取消之后，乡镇治理的内容主要是计划生育、维护社会稳定、社会主义新农村建设等。

二、治理方式：干部驻村、部门分治、分组专治

1、干部驻村：有的乡镇也叫包村。其具体做法是乡镇党委、政府把乡镇干部安排到各村驻点。驻村的干部人数各个时期不同，八十年代至九十年代初期，由于乡镇干部人数少，一般是一名干部驻一个村，甚至一个干部驻二个村，九十年中期以后，乡镇干部人数急剧增加，驻村的干部自然多起来，小村一般都有二名干部（一名乡镇领导，一名普通干部），大村多达3—4人。驻村内容：村里所有的事无所不包，如村里的农林水事、矛盾纠纷调处、农村党支部建设、社会主义新农村建设等种种工作。

驻村模式的变化：80年代至90年代，驻村干部对村里的事无所不管，在村里，驻村干部的权威高于村支书、村主任。进入2000年后，随着基层民主地不断扩大，村干部权力意识大为增强，村子内的事由村支书、村主任自主管理的多了，他们不愿也不让驻村干部管理得过于具体，同时取消农业税后，乡镇干部与村民接触的机会也少了，这样一来，驻村干部的权威大减，有时候甚至只起上传下达的作用。

总的来说，驻村这种乡镇治理中最常用的方法，是有其积极作用的，也是乡镇政府与村民联系的一个有效办法，只不过应随着时代变迁而改变其一些具体做法而已。

2、部门分治：乡镇政府设有党政办、财政所、综治办、民政办、企业办、统计站、经管站、国土所、广播电视站、司法所、文化站、计划生育办、城建办、劳保站、水管站、农机站、动物防疫站、林业站、学区等各种部门，通过各种职能部门对相应的工作进行治理，为村民提供服务。部门治理离不开驻村干部地支持，一些部门的工作会分解到各村，由驻村干部负责完成。例如民政办的灾情统计，就是由各驻村干部统计好本村的情况再报到民政办汇总。

3、分组专治：一些重要的工作，仅仅靠驻村干部、部门干部的力量是难以完成的，乡镇党委、政府就安排一些干部组成一个工作组来进行治理，从人力、物力给予保障。乡镇主要有计生组、政法组、农业组、企业组等。

三、治理方法：从粗放管理到以人为本、从人治到依法行政 80年代至90年代中期，乡镇干部注重的是完成上级交办的任务，却不尊重农民的合法权力，实行的是“命令—服从” 的模式，干群关系比较紧张； 2000年以后，这种人治方法在逐渐地向依法行政转变，乡镇工作也开始以人为本，注重保护农民的合法利益了，干群关系大为改观。但是现在乡镇治理中也存在一个令乡镇干部困惑的问题：乡镇政府做到了依法行政，村民不遵守政策法律的现象却多起来，那种人治的老办法不敢用，以人为本、依法行政的新办法又不管用，如何使村民遵守政策、法律成了个大难题。这里以计划生育为例：80年代至90年代中期在计划生育工作上，就采取了“通不通，三分钟，再不通，龙卷风”的治理方法，在这种狂风暴雨式的做法中，延续了几千年的、在农民头脑中根深蒂固的传宗接代思想逐渐被打破。平心而论，如果没有这种强制手段，这个时期不知要多生多少孩子，农村人口可能根本无法控制，对于国家来说，无异是一个灾难性的后果。这种人治的方法无疑是非常有效的，但是这种工作方法，也确实影响了干群关系，乡镇干部的形象受到了极大的影响。90年代中期，出台了“七不准”的政策，乡镇的计生执法权被上收到县法院的计生法庭，而计生法庭那几个人不可能对一个县的计生对象执法，于是农村中超生、不按计划生育的现象又多起来，但乡镇政府对此却是一筹未展，连县里的文件都公开承认，计划生育陷入了 “有法律却无办法执行”的怪圈。

四、乡镇治理存在的问题

1、“外行领导内行”的现象比较普遍

这里有两种情况：一种情况是当前乡镇领导提拔过快、调动频繁，一些乡镇主要领导缺乏所必需的农村工作经验，导致乡镇治理效果不好；另一种情况是乡镇政府缺乏必要的专业人才，例如分管农业的副乡镇长不懂农业，农业办主任也没有学过农业，农技站的编制缺额时招考的对象并不要求是否农业院校毕业，考农技站的人只是为了解决编制问题，并不懂农业，不热爱农业；还有管政法工作的领导没有学过法律„„这样的干部配备方式，能指望有好的治理效果吗？

2、乡镇主要领导急功近利的思想影响了乡镇治理效果

现在的乡镇党委书记很少能当满一届的，少的一、二年，多的三、四年便会调走，谁都想在自己短暂的任期内做出成绩来，以求得到上级领导地赏识，达到自己的政治目的，如提拔重用、进城谋个好位子等。为了尽快出成绩，多是搞些政绩工程，至于对当地的经济、社会发展是否有利就不会管了；对治理中潜在的危机，尽管已经看到，但只要自己在任时不会爆发，就不会去管，结果几年之后引发大的治理问题。

3、乡镇治理的方式没能跟上时代的变化

现在的农村变化很大，尤其是村庄的变化更大，一些原来居住在交通不便的山区村的村民有因为经济富裕、自然灾害等种种原因纷纷搬迁到乡镇政府所在地的集市居住，集市由原来的一个村变成几个村居住的地方，小城镇有了很大的发展，村民的就业方式（不再依靠种田为生，而以打工、做生意为主）、公共产品需求都发生了变化（聚居的人多了，社会治安也复杂了，原来在本村容易解决的饮用水、垃圾处理等事情都成了难题。），但乡镇依然沿用原来驻村的方法治理，效果自然不好。

几点建议

一、按乡镇的具体情况合理地设置部门，同时配备相应的职权，使乡镇政府有能够处理好本区域内各种事情的权力。

二、规范干部来源渠道，杜绝“开后门”进乡镇当干部的现象，从而保证干部素质；严格控制干部人数，合理配备不同专业、来源的干部；提拔到乡镇任职的领导干部要具备一定的农村工作经历。这样才能保证有较好的治理效果。

三、乡镇治理的方式要跟上时代的变化，随着农村形势的变化（也即治理内容的变化）而改变治理的方式、方法，做到与时俱进。

民营养老机构的政府行为 篇3

关键词：养老；养老机构；政府

中图分类号：DF391 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）09-0052-01

我国经济高速发展，社会竞争激烈，大部分家庭都是“421”模式。现在由于家庭规模的限制和养老观念的改变，更多的老人开始接受养老院，相对来说选择养老机构养老是最现实也是最好的选择。这就为养老机构的发展带来了无限可能，随着我国老年人口的增长，为了给他们提供一个更舒适的晚年，应对养老发展困境，要尽快建设我国民营养老机构。与发达国家相比，我国民营发展比较缓慢，并且也是近些年才兴起来的。目前民营养老机构在发展中遇到很多问题和困难，不仅有自身的发展瓶颈还有来自于外部的压力。

一、目前我国民营养老机构所面临的问题

第一，民办养老机构法律不完善。我国关于民营养老机构法律不健全，缺乏法律制度保障。民营养老机构不同同于一般的民营机构，与一般的民营机构相比有自身的特殊性带有公益性。但民营养老机构也不同于公立养老机构，其自身自负盈亏，各方面来看都处在弱势地位。由于行业的特殊性，与老人或家属的纠纷在所难免。由于立法的缺失，在发生问题时也无法借鉴，大部分都由民营养老机构自己解决，严重影响民营养老机构的正常运转。

第二，政府缺乏对民营养老机构的重视。首先，民营养老机构注册审批困难。民营养老机构自身具有福利性和公益性，理应在注册审批时获得优先支持，但现实情况确相反。在现实中，民营养老机构筹建手续非常麻烦。在办理过程中需要单位证明、街道认可、居委会公开信、证明自己身份的资料等一系列手续，需要往返于各个部门多次，一般在审批阶段就要花费两到三年时间。繁琐的注册审批手续，严重阻碍了我国民营养老机构的发展。

其次，政府政策的缺失难落实。政府是政策的制定者和实行者，我国民营养老机构发展困难很大程度上源于缺乏政府的支持。养老工作的开展不仅需要经营者自身的积极努力，也需要特殊的养老政策配合出台。

再次，缺乏政府资金的支持。民办养老机构作为特殊的社会服务业，所面对的最严重的问题就是资金紧张，周转困难，严重影响养老机构的正常运营。我国民营养老机构的投资规模较小，一般来自于家庭或个人投资。大部分个人筹资租地自建或者租房改造，设施比较简陋。由于老年人活动能力比较迟缓，自理能力差，对于日常生活环境便捷性要求比较高，民营养老院在提升改造养老院内生活环境和生活设施方面资金缺口巨大。

第三，民营养老机构社会地位低。由于政府忽视民营养老机构，民营养老机构社会地位比较低，无法与公立养老机构竞争。我国养老机构包括公立养老机构和民营养老机构，其中公立养老机构无论在基础设施建设还是医护人员等方面要优于民营机构，并且由于政府投资建设，价格要比民营价格低得多。但是，公立养老机构床位非常紧张，一票难求。相反，有些民营养老机构大部分床位却长时间空缺，无人问津。为什么人们都选择公立养老机构，而不去床位宽裕的民营养老机构。很大一部分就是对民营养老机构不认可，对民营养老机构不了解。政府缺乏对民营机构的宣传联系，在很大程度上影响了群众对它的的认可程度。政府将大部分的资金都注入到了公立养老机构，并且为公立养老机构在民众中进行大量宣传，而对于民营养老机构大都采取自生自灭。

二、政府促进民营养老机构发展的建议

第一，完善相关法律法规建设。民营养老机构的可持续发展，需要国家法律法规的保障。根据现实情况抓紧完善民营养老机构在申请、运营过程中的法律法规，建立规范的养老服务标准。随着社会发展变化需要，及时出台与之配套的专项规定。根据各地的情况，不断修改和完善法规，解决现实问题。尤其是对于民营养老机构中与家属老人的纠纷问题，明确责任制度，严格审查，出台专项法规，做到有法可依。通过法律的形式明确养老机构的权利义务，从立法和司法角度将民营养老机构并入到法治化的轨道上来。

第二，对于民营养老机构，政府要切实重视起来。

首先，简化民营养老机构的注册审核程序。简化民营养老机构的注册审核，加快政府工作效率。放宽对民办养老机构的控制规定，降低准入门槛，增加民办养老机构的自主性。对于民营养老机构的申请应该开设优先办理资格，缩减审核时间，加快各部门之间的协作。统一养老机构的审核机制，规范养老机构的注册要求。

其次，落实优惠政策。政府应该高度重视并积极引导民办养老金机构，促进它的健康快速发展。完善机制，为民办养老机构发展提供更加优越的政策环境。民营养老机构作为养老事业的主力军，政府的政策支持是民营养老机构发展的重要力量。对于已经出台未落实的政策要下达各地区相关配合积极落实，减轻民办养老机构的负担。

最后，切实加大对民办养老机构的资金支持。我国目前有关政策法规对民营养老机构的资金支持不到位，民营养老机构资金来源比较单一，严重限制民营养老机构发展规模。

第三，提高民营养老机构的社会地位。无论是公立养老机构还是民营养老机构，都是要为我国养老事业最重要的贡献的，应该尽力缩小两者之间的距离，加大民营养老机构的竞争力，让更多人更愿意选择民营养老机构，有利于资源的合理配置。加大对民营养老机构的宣传，加深民营养老机构在民众中的印象，提高人民对民营养老机构的认知。积极倡导传媒对正规创办的民营养老机构的正面宣传，鼓励相关部门加快和民办养老机构的联系，开展养老信息服务。政府可以为民营养老机构中提供一定数量的公益岗位，有利于激发民营养老机构服务人员的服务热情，吸引更多的年轻人进入到养老行业中来。提高养老服务行业工作人员的工资水平和社会地位，吸引专业人才流入，提升养老服务人员的总体水平。

养老行业作为夕阳事业朝阳产业，民营养老机构由于自身的灵活化。产业化和规模化，适应社会新发展，具有内在的发展潜力应该会成为解决我国养老问题的主要途径。发展民营养老机构不仅有利于解决我国将要面临的养老难题，还在另一方面促进了我国经济的发展，促进和谐社会的发展。

参考文献：

[1]李东阳.提升民营养老机构发展的有效途径[J].经济研究导刊，2013（20）.

[2]肖云.陈涛.老龄背景下民营养老机构护理人员队伍的优化[J].四川理工学院学报，2013（2）.

政府行为 篇4

作为市场经济的重要主体之一, 地方政府行为的根本动机在于自身利益的最大化。利益的契合点是地方政府合作关系的基础, 因此有必要分析地方政府的利益构成。在我国, 地方政府是特殊的活动主体, 具有多重使命, 扮演着多重角色。因此, 地方政府的利益构成也比较复杂, 其利益倾向和利益目标也表现出多重性的特征, 主要包括以下三个方面:

第一, 地区经济发展的利益。作为地方经济活动的调控者和监管者, 地方政府的使命是谋求本地经济的快速发展, 地区资源的最优配置及本地利益最大化。为此, 地方政府必须履行经济管理的职能, 维护地方市场竞争秩序, 并对资源配置进行调控, 以促进地区经济发展, 提高人民生活水平。此外, 地方政府还应发挥其经济和社会管理的功能, 注重公平和效率的统一, 处理好经济增长与资源、环境可持续发展。

第二, 地方政府机构利益。地方政府在追求地区经济快速发展的过程中, 不可避免地从自身出发, 谋求本部门和本单位利益的最大化。我国实行分税制改革后, 中央和地方的财政和税收发生了重大变化, 在地方事务和公共服务任务没有减少反而增加的情况下, 地方的可支配财力却又受到很大的削弱; 强大的社会经济发展需求以及中央和地方财权、事权划分的模糊性共同强化了地方政府的利益主体意识, 迫使地方政府努力实现本部门利益的扩张。这就造成地方政府千方百计谋求地方财政收入的扩大, 谋求机构规模的扩大和部门预算的增加。

第三, 政府官员自身利益。作为社会个体, 政府官员在现实社会经济生活中有生存发展的需要, 也都有自己的利益取向, 具有利益最大化的本能欲望, 时刻考虑自身的私人利益。我国地方政府官员同时处于两种竞争之中, 既有为本地区经济发展而进行的竞争, 同时又为各自的政治晋升而竞争。地方官员在进行竞争与合作策略选择时不仅要计算经济效益, 还要计算其自身的政治晋升利益。在实行领导干部选拔和晋升标准与地方经济发展绩效挂钩后, 地方政府官员在地区经济活动和管理本地经济事务中的行为逻辑发生异化, 企图通过推动本地经济快速增长来达到自己快速晋升的目的。

二、地方政府利益博弈分析

区域经济发展过程中, 不同地区地方政府的利益存在矛盾和冲突, 但是各地区地方政府之间的利益并不是此增彼减的关系, 可以通过建立合作博弈关系实现共赢。在地区关系中, 某些地区的行动将给其他地区带来收益或者损失, 各个参与者依据自己获益或损失大小来权衡博弈的策略。

第一, 如果一个参与合作的地方政府的先发行动 (如设置贸易壁垒) 既不能带来区域整体福利的增加, 也不能带给其他地区额外的收益, 那这种行动肯定要遭致其他成员的强烈反对。

第二, 如果某地区的先发行动在给自己带来收益的同时还给整个区域的利益带来" 溢出效应", 但是, 其行动可能给其他参与者带来直接或间接损失 (或对其他参与者的收益没有明显影响) , 则其他地区的地方政府将采取消极对抗的方式, 合作关系难以达成。

第三, 如果某个地方政府的先发行动不仅给整个区域的利益带来" 溢出效应", 而且给其他地方政府带来某种形式的收益 (或者其带给其他参与者的间接受益大于直接损失) , 则其他地区政府会选择合作的态度来接受其行为, 这样, 地方政府之间的合作关系就得以达成。

第四, 如果博弈的利益分配机制不健全, 参与合作的地方政府的利益分配额度低于他们的预期, 或者小于其投入的成本, 那么合作均衡将被打破, 地区之间退入非合作与竞争的状态, 进而可能产生地方分割和恶性竞争局面。

第五, 如果利益分配机制比较健全, 地方政府在参与合作后能获得预期收益, 并且合作收益能在各地区之间进行比较公平合理的分配 (相对弱势的参与者还能得到相应的损益补偿) , 那么地方政府之同的合作博弈就能顺利进行, 地区之间就能逐步建立长期稳定的合作关系。因此, 完善利益分配机制, 有助于推动合作各方博弈均衡的达成, 加快利益共享机制的建设将成为区域经济实现长足发展的重要保证和必然要求。

三、政府间合作模式创新——利益共享机制设计原则及基本框架

利益共享机制是利益共享的制度化形式和运作规则, 即在合作主体之间达成利益分配和协调的契约, 通过制度化手段明确界定各合作方的经济权利, 规范合作收益的分配方式, 合理分配合作成果, 分摊合作风险, 补偿合作损益, 从而实现合作主体的互利和共赢。

设计利益共享机制应遵循以下原则:

(一) 公平、平等协商原则

公平、平等是利益共享合作机制的首要原则。利益共享机制需要坚持公平平等的市场原则, 各参与合作的地方政府无论行政层级高低, 不管经济发展水平差异, 在合作中的地位和追求本地利益的权利是平等的。公平原则有助于凝聚各地区的经济利益, 能有效减少区域合作的障碍和阻力。

(二) 激励相容原则

激励相容即合作各方追求本地及自身利益的行为应与实现区域经济一体化的目标相吻合。坚持激励相容原则要求协调各个博弈主体之间的利益矛盾, 使各方都意识到合作的预期收益必然大于非合作的收益。激励相容原则是设计利益共享机制的本质要求, 也是地方政府进行合作的共同目标。

(三) 投入与收益成正比原则

投入与收益成正比是投资的一般原则, 也是解决利益分配问题的普遍原则。区域合作既是参与各方项目和产业上的合作, 又可以看作各地政府作为地区经济的投资人与其他地区进行的合作投资。因此, 其利益分配也应该遵循投资的一般原则, 各地从区域合作中获得的收益要以其投入资源 (包括资本、土地、能源、人力资源、高新技术、管理经验等) 的价值为依据, 合作收益的分配要与各地投入的资源成正比。

(四) 风险共担原则

风险共担是利益共享机制中利益补偿的进一步体现。地方政府合作很大程度上表现为区域合作投资, 既然是投资行为, 必然会面临投资风险。合作收益的分配要坚持风险共担原则, 将各成员面临的不确定因素和潜在风险考虑在内。合作成员共同承担风险, 并对遭受风险和损失较大的地方政府成员进行适当的补偿, 有利于降低合作成员个体的风险, 减少不确定性, 从而消除合作成员的种种顾虑。

依据上述原则, 利益共享机制基本框架的建立主要应考虑以下方面:

第一, 建立统一的合作规则和激励相容的分配机制。目前地方政府的合作普遍缺乏统一的合作规则, 迫切需要健全和完善地方合作的规则。在统一规则的框架下充分发挥各地的比较优势, 并尽早建立激励相容的合作机制, 使合作各方追求自身利益最大化的行为与实现区域经济一体化的目标相吻合。

第二, 地区之间利益协商机制不健全, 地方政府的利益构成难以明晰, 各地不同利益不能得到充分有效表达, 因此有必要尽快建立制度化的利益协商机制, 在政府间合作时实现公开透明、公平协商, 综合考虑各方多元化的不同利益。

第三, 由于尚未形成规范的合作协调机构, 地方政府合作往往缺乏统一的战略规划, 这就需要专门成立制度化的区域合作管理机构和具有约束力的地方利益协调机构, 充分履行统筹规划与协调利益矛盾的职能。

第四, 利益补偿机制不完善, 财政转移支付不健全也是削弱地方政府合作动力的重要因素, 建立完善的利益补偿机制对于平衡不同地区之间的利益分配和弥补合作各方的利益损失至关重要, 有利于真正实现风险共担。

第五, 配套的人事组织制度与有针对性的政绩考核制度是地方官员重视区域合作的推动力, 革新地方官员政绩考核与晋升制度, 建立与区域合作绩效挂钩的政绩考核新机制。

综上, 要建立政府合作的利益共享机制, 应该制定统一的合作规则, 建立激励相容的分配制度; 建立制度化的利益表达和协商机制; 成立有约束力的利益协调组织和机构; 完善利益补偿机制, 建立规范的财政转移支付制度来实现利益转移和利益补偿; 革新政绩考核与评价制度, 建设有利于推进地方合作的政绩考核体系。同时要积极推动地方政府职能的转变, 把其主要职能转变到承担政治责任和提供公共服务上来, 促成各级地方政府立足于区域整体利益加强协作与配合, 促进资源要素的区际流动, 形成优势互补、错位发展的局面, 进而推动区域经济协调发展。

摘要：地方政府作为区域经济发展中的独立利益主体, 其行为在区域经济发展过程中所起的作用不容忽视。文章在尊重地方政府独立利益诉求的基础上研究地方政府行为动机及利益博弈, 探讨政府间合作模式, 以期促进区域经济协调发展。

地方政府的政策执行行为研究 篇5

本 科 生 毕 业 论 文（设 计）

题

目：地方政府的政策执行行为研究

学习中心： 开县奥鹏学习中心[16]VIP

层 次： 专科起点本科

专 业： 行政管理 年 级： 2012年春 季

学 号： 121511326562 学 生： 代居东 指导教师： 郭 洁 完成日期： 2013年12月06日

地方政府的政策执行行为研究

内容摘要

我国部分地方政府在执行上级政策的过程中，由于自身治理结构、权力运行方式等存在的不足，在地方利益的驱使下，出现了“自行立法”，变相执行政策；隐瞒政策信息，神秘执行政策；逃避矛盾，消极执行政策；曲解政策原意，盲目执行政策等问题，导致政策目标难以甚至无法实现。这严重影响了政府的权威，削弱了政策在基层的调控力。基于此，本文，把理论分析与实证分析、定性分析与定量分析结合起来：总结归纳我国政策执行的影响因素，并据此分析这些因素是如何作用于我国地方政府政策执行过程，使其执行行为偏离政策目标的。

关键词：地方政府； 政策执行； 地方利益

I

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目 录

内容摘要............................................................I 引 言.............................................................1 1 地方政府政策执行行为概述.........................................2 1.1 地方政府政策执行行为的概念..................................2 1.2 地方政府政策执行行为的主要内容..............................2 1.2.1执行战略力..............................................3 1.2.2执行主体优化力..........................................3 1.2.3执行资源调配力..........................................3 1.2.4执行环境支持力..........................................4 1.2.5执行效力................................................4 2 我国地方政府政策执行行为面临的问题分析...........................5 2.1 地方政府政策执行行为不佳的主要表现..........................5 2.1.1政策执行失真...........................错误！未定义书签。2.1.2政策执行缓慢...........................错误！未定义书签。2.1.3政策执行乏力...........................错误！未定义书签。2.1.4政策执行呆板...........................错误！未定义书签。2.2 地方政府政策执行行为不佳的成因.............错误！未定义书签。

2.2.1自利性是导致政策执行力不佳的深层原因...错误！未定义书签。2.2.2执行机制缺损是政策执行力不佳的根本原因..................5 2.2.3人员素质欠佳是政策执行力不佳的直接原因..................5 3 优化地方政府政策执行行为的主要途径...............................6 3.1 塑造能动的政策执行双方......................................6 3.1.1 提高地方政府政策执行主体的素质.........................6 3.1.2 建立和完善地方政府政策执行中的权力配置机制.............6 3.1.3 建立地方政府政策执行约束机制...........................6 3.1.4 建立地方政府政策执行沟通协调机制......错误！未定义书签。3.2 培育执行力文化.............................错误！未定义书签。3.3 弘扬公共精神................................................6 3.4 拓展执行资源................................................6

II

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3.5 提高执行能力................................................6 结论与展望..........................................................7 参考文献............................................................7

III

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引 言

从理论上说，国家目标、地方政权行动策略与基层社会利益诉求这三者具有一致性，政策执行应该是一种单向的“授权与执行”的复制关系。然而，在执行实践中却并非如此，严重损害了基层社会的利益，阻碍了政策目标的实现。要解决诸如此类的问题，就有必要对地方政府政策执行过程中存在的问题进行深入分析，找出其背后的深层次原因，进而在理性化、制度化的基础上构建地方政府政策执行的新型模式。同时也对于促进区域经济的发展，具有重要的现实意义。

完整论文请加QQ:1479352057 地方政府政策执行行为概述

1.1 地方政府政策执行行为的概念

“政策执行力”是随着新公共管理运动的浪潮从企业界引入到政府政策实践领域的新概念。有学者认为政策执行力是“指能够准确理解政策目标及方向,并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用,从而达到有效调控政策、完成既定目标的政府内在的能力和力量”。也有学者把政策执行力定义为“公共政策执行力主体为了达到政策目标,通过对各种相关资源的调度、控制和使用,有效地执行公共政策的能力总和”。本文认为“政策执行力”是政策执行主体准确把握政策目标及方向,有效集中和调度各种资源,从而有效地执行政策的行动力。政策执行力是政策执行主体执行政策时把握的“向度”、“角度”、“尺度”、“力度”、“速度”。政策执行力的构成要素包括政策执行主体、政策执行机制、政策执行资源、政策执行环境等。

1.2 地方政府政策执行行为的主要内容

地方政府的执行行为决定了地方政府政策执行力的生成结构。对地方政府来说，不存在有没有执行力的问题，只有执行力优劣的问题。地方政府政策执行力体现在地方政府的执行行为过程中,“政府行为是一种组织的产物”,“是庞大组织依据标准的行为方式运作的产物”，它的执行行为并不是单一性的，而是综合性的，因此它的执行能力也是综合的，是政府在执行过程中各种力量综合而成的整合力。

地方政府执行行为是在一定的环境中发生的。同时，在执行上级政策的过程中，地方政府需要整合政府内部的各种力量以及资源等多种要素。可以说，地方政府政策执行力是由若干因素有机结合在一起而生成的，这些因素的状况及其相互关系又直接影响着所生成的执行力的优劣。一般来说，不考虑各级地方政府的差异，生成地方政府政策执行力的基本因素是执行战略、资源(包括组织、人员等)以及环境。执行主体是影响执行力的重要因素，执行主体的认知能力、理解能力、责任心、个人素质、工作能力等会对执行活动产生直接作用。然而执行主体并不是决定执行力的唯一因素，执行力不佳不能完全“归罪”于执行主体。除了执行主体外，执行资源、执行环境、执行方式、执行对象等都会影响执行力的优劣。当然执行的目的在于获得结果，任何组织或人的执行行为都是讲求绩效的，政府执行也不例外。地方政府的执行绩效是与地方政府政策执行力成正比的，执行绩效好坏在一定程度上体现了执行过程中地方政府的执行力优劣，但是二者并不等

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同。

从地方政府政策执行力的生成结构出发，就地方政府的共性而言，其政策执行力的主要内容包括执行战略、执行主体、执行资源、执行环境和执行绩效五个维度所体现出来的能力。1.2.1执行战略力

战略被用于统一行动、创造一致性或连续性，但最重要的是它赋予组织一个新的目标。好的战略意味着好的开始。美国学者利文斯说：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整和优雅的方案，去解决一个错误的问题，对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多”。地方政府良好的战略规划，首先要能够充分理解、认知上级政府政策的精神和实质；其次要从全局出发、从整体利益出发谋划执行工作需要对战略执行的各项问题投入很多精力。这一维度主要包括：执行意愿强度、执行方案规划力两方面内容。1.2.2执行主体优化力

政策执行主体是指负责落实公共政策目标、措施的人员和组织。在我国，绝大部分行政机关和工作人员都属于公共政策执行主体范畴。执行主体是执行活动的重要因素和执行力的重要来源，在执行力中占有相当重要的地位，发挥着核心作用。任何政策只有依赖良好的执行主体，才有可能顺利和有效执行。执行力的其他要素，包括资源、环境等都是通过执行主体才能发挥作用。政府执行主体能力的高低、运作的好坏，往往决定执行力其他要素能否有效运作。这一维度包括：组织合理度、人员适配度、组织协调度和过程监控度等四方面内容。1.2.3执行资源调配力

在很多情况下实施的是同一项政策，但不同的地方政府取得的执行效果却往往大相径庭，这在一定程度上是由于政府执行资源的差异所造成。正如美国一位负责防治空气污染的州政府官员曾指出：“执行计划的构想,设定流通空气的品质标准，以及建立计划的目的以配合那些标准，均是极佳的创意，但执行的成果有赖于执行人员所能得到的何种何量的资源为定。”如果缺乏必要的、充足的用于政策执行的资源，是很难通过政策执行以达到预期的政策目标的。地方政府所占有

完整论文请加QQ:1479352057 的资源总量及地方政府调配资源能力的强弱很大程度影响着地方政府政策执行力的优劣。这一维度主要包括：财力资源调配力、信息资源调配力和权威资源调配力三个方面内容。1.2.4执行环境支持力

执行环境是指作用和影响政策执行的外部条件的总和，也是影响执行力的因素之一。政府执行的投入和政府执行的过程始终处于一定的政府执行环境之中，任何一项政策的执行都会受到外界社会环境的影响和制约，适宜的环境无疑有助于政府有效地执行政策，不适宜的环境必将妨碍政府顺利执行政策。每一项政策执行都是一个具体的系统，都有与之相适应的政策执行环境，影响政府政策执行的环境主要有政治、经济、自然等方面，它们从不同的方面或单一或综合地影响着地方政府的政策执行，影响地方政府政策执行力的优劣。这一维度主要包括：政治环境支持力、经济环境支持力和自然环境支持力三方面内容。1.2.5执行效力

执行效力实际上就是执行的有效性。政策执行的绩效既是执行主体完成工作任务的标志，也是政策执行过程中诸因素效能的综合反映，是直接反映执行力大小的因素之一。这一维度主要包括：执行效度和社会满意度两方面内容。

完整论文请加QQ:1479352057 我国地方政府政策执行行为面临的问题分析

2.1 地方政府政策执行行为不佳的主要表现

政策的实际效果是人们评判政策的主要标准，也是政策是否具有执行力的具体体现。

2.2.2执行机制缺损是政策执行力不佳的根本原因

在公共政策的执行过程中，由于一些必要的执行机制缺失严重影响了公共政策的有效执行，使公共政策在执行过程中缺乏竞争，缺少沟通，政策主体得不到真实的执行信息，最终导致了地方政府政策执行力低下。

监督对于政策的高效执行具有重要作用。目前我国地方政府行政组织内部，政策执行有两个机构发挥监督作用：一是监察局，负责对行政机关实行监督，其具体监督对象是副科级以下干部。另一个是人大的监督。然而，在现行的体制安排下，监督机关在人事、财政、福利等方面与执行机关有着密切的利益依附关系，使监督机构难以正常运转。同时，权力机关的监督职能因其权力虚化而缺乏约束力，社会监督由于区域特殊的社会环境而压力重重。2.2.3人员素质欠佳是政策执行力不佳的直接原因

完整论文请加QQ:1479352057 优化地方政府政策执行行为的主要途径

从前面的论述中我们不难看出：地方政府政策执行中出现的种种问题使得中央或上级政策的权威性、严肃性受到来自国家机器内部的具有自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府的挑战。它不仅会损耗政策效益，削弱中央政府权威，而且会破坏中央政府形象，妨碍社会发展。因此，如何有效地防治地方政府政策执行不力现象，充分发挥公共政策的调节作用，在强调统筹城乡发展、全面建设小康社会和社会主义新农村的今天，就成为摆在我们面前的一个迫切需要解决的问题了。

3.1 塑造能动的政策执行双方

3.1.1 提高地方政府政策执行主体的素质

3.1.2 建立和完善地方政府政策执行中的权力配置机制

3.1.3 建立地方政府政策执行约束机制

3.3 弘扬公共精神 3.4 拓展执行资源

3.5 提高执行能力 3.6 加强执行监督

美国行政学者邓恩说过，“监测有助于确定项目执行人员、官员以及其他利益相关者是否按照立法者、管理机构和专家组所制定的标准和程序开展行动”，因此，公共政策的执行要建立完整的监督体系和全方位、多层次的监督网络，通过对地方政府的执行过程进行科学、有效的监督，使政策执行者的行为受到严格、规范的制度约束，即时纠正执行过程中出现的各种各样的偏差，以督促行。同时，强化责任追究，加大惩罚力度，对于政策执行不力、效率低下、执行失误，特别是违背政策、对抗政策等行为，要追究当事人、主管领导的责任，并给予严厉的惩处，使政策执行者直接对执行结果负责，促进其忠实而又创造性地执行政策。

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结论与展望

参考文献

论政府行为的外部性 篇6

在政企两者的博弈过程中,企业会成为政府行为外部性的受益者还是受害者,很大程度上取决于政府与企业的关系定位。虽然在我国政企关系的不断调整和改善的过程中,一直倡导政企分开,基于我国的实际国情,政府始终或多或少都会对企业进行干预。地方政府行为会对企业的经济活动产生外部性效应,其中包括正效应和负效应。

一、政府行为外部性的概念

外部性问题是由马歇尔在其《经济学原理》中首先提出的,后来庇古在其《福利经济学》中对之加以充实和完善,最终形成外部性理论。外部性是指一定的经济行为对外部的影响,造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益相偏离的现象。根据这种偏离的不同方向,外部性可分为正外部性和负外部性。最早提出政府行为外部性思想的是布坎南和塔洛克,他们把国家活动想像为“以消除消极的外部性或外部不经济为目标的活动”,这种活动本身造成了新的外部性。

二、我国政府行为外部性的效应

(一)正外部性

1.伴随经济全球化态势的深入发展,市场竞争加剧,社会、企业、个人就存在更多的不确定性,在信息的收集方面因为复杂的经济环境,成本不断增加,如果地方政府帮助收集并处理信息,成本要小得多。

2.就产业结构的调整来说,现在各地重复建设和重复投资的项目很多,这种结构造成了企业竞争费用过大,由地方政府来调整则可缩短项目时间,减少企业成本。

3.对引进外资来说,地方政府的进入可提供政府信用,减少交易成本,增大投资的可能性。政府还通过公共设施及公共资源的提供,为企业生存和发展提供“硬环境”,通过发展科技、文化教育等为企业提供良好的“软环境”。这些政府行为为企业创造了有利条件,增强了地方企业的竞争力。

(二)负外部性

1.对企业的影响。企业固然能从与政府的合作或者政府的支持中获得好处,这并不是没有成本的。企业生产经营计划受政府行政干预的影响,为搞好政企关系而支付的寻租成本,企业对政府形成的依赖性,甚至企业利益受到侵蚀等,都是企业付出的代价。

2.对市场的影响。从理论上讲,当政府不介入市场时,市场也有一定的效率,随着政府介入程度的提高,市场的效率也随着提高,逐渐达到最高点。如果这时候政府介入市场的程度加深,市场效率就会降低,整个过程呈现抛物线型。在实际运作中,这个“度”往往很难把握,频繁的行政干预会造成市场信号失真。价格、利率、工资等就不能反映经济活动的客观情况,按照上述市场信号作出的决策往往会产生误差。

3.对政府的影响。政府干预企业的过程中政府权力的介入自然造成了政府的“寻租”行为,产生腐败现象,影响了经济资源的合理配置,阻碍了更有效的生产方式的实行,严重影响政府声誉并且增加廉政成本。

4.对宏观经济的影响。由于体制、文化以及法律缺失等原因,地方政府容易为了维护地方企业的利益而对企业活动进行过多干预形成地方保护主义,这必将阻碍正常竞争与经济交往,对整个经济的发展起负作用。

5.对公平性的影响。在政府干预过程中,往往会有一些企业或者个人利用政府干预形成特殊垄断地位,改变市场中的自由性和竞争性,这会使市场陷入无序状态,扭曲资源配置,妨碍市场的有序运行。

三、政府行为负效应的解决措施建议

(一)加强政府的监督力度

中央政府应以法律和监督的方式以及通过道德规范的建设来加以克服地方政府的外部性行为。规范地方政府内部监督方式,公开政务,透明管理。加强中央政府对地方政府的监督,强化专门监督,政府机关要积极相关专门监督机关的工作,自觉接受监督。营造社会舆论监督氛围,自觉接受社会的监督。

(二)规范政府的权力范围

市场的效率在政府的干预下呈现出抛物线行,为促进市场经济健康、有序的发展,政府的行政干预存在一个合理的“度”,这个“度”必须限定在保证市场有效竞争的范围内。鉴于我国的市场经济还不成熟,依靠企业自身的力量对于市场中产生的某些问题并不能进行有效的调节,政府仍然需要对企业在市场经济中的发展进行适当的干预,并加强公共政策的制定和公共产品的供给,减少资源耗费,减低社会成本。

(三)建立合理的绩效评价机制

政府在为企业在市场经济中的发展提供政策及资源的同时,也要考虑投入与产出的比例,如果效率低,就证明政府行为并没有为企业和政府自身带来收益,政府在这个时候就要考虑调整自身行为和政策的实施以改变效率。政府政策达到预定目标的程度,在评估标准时,需要评估政策的正负效益、主次效益以及最重要的经济效益和社会效益。另外,还要重视分配是否公平的问题,这也是引起负效应的重要原因。

参考文献

[1]黄大柯,王艺明.政企关系中地方政府行为的外部性分析[J].吉林工程技术师范学院学报.2008(7)

政府行为 篇7

市场经济的不断完善与发展也在逐步重塑着政府模式。市场经济本质上是一种服务型经济, 它要求政府为市场、社会等提供各种优良的服务, 以满足企业和公民的不同需求。努力推进职能转变, 建设服务型政府是当前我国政府改革的重要目标, 在此背景下, 坚持正确的政府行为导向, 对于推动政府转型有着重要意义。

一、政府导向与公民导向

科层制通过非人格化、标准化等方法使得政府逐步走上了效率之路, 严密的等级结构、权责相符的配置体系是科层制的核心要件。毫无疑问, 科层制极大提高了工业社会中的政府效率, 韦伯也称它为富于效率、理想的行政组织体系。与工业社会相适应, 科层制构筑了政府赖以运行的组织基础并塑造了管制型政府模式, 在此模式下, 政府是以经济、社会的管理者面目出现的, 因而管理者与被管理者双方是截然对立的。政府行使管理权力的重要出发点是提高自身效率, 即“政府怎样才能以尽可能高的效率及在能源和费用方面尽可能少的成本来完成工作” (1) 。在这种导向下, 政府更多地关注自身内部结构的调整和管理技术改进, 很多时候忽视了外在管理对象—公民的需求, 将政府的利益和价值置于优先地位, 其实质是政府本位。

将顾客概念引入公共管理是与市场模式和企业管理的引入紧密关联的 (2) 。在市场经济条件下, 企业无论是生产还是销售都必须面向市场, 企业只有了解顾客需求, 并与之建立长期的合作关系才能取得可观利润, 获得长远发展。把“顾客导向”引入公共管理活动中来是公共管理由古典官僚模式向新公共管理模式进行范式转换的一部分, 这表明了政府部门开始由注重内部管理向满足外部需求转变。然而, 由于企业和政府是两种性质不同的组织, 政府服务的对象是公民而不是顾客, 顾客导向在进入公共管理活动中时不可避免地会使政府产生趋利动机, 侵蚀其所具有的公共性本质。因此, “公民导向”是对新公共管理提出的“顾客导向”的一种改进和修正。它在强调以服务对象为中心时, 融入了平等、公正、民主等社会价值, 强调对公民权利和公共利益的尊重, 其实质是公民本位。

由此可见, “政府导向”与“公民导向”是两种截然不同的政府行为导向模式, 其立足点和出发点根本不同。政府导向坚持政府本位, 其实施的管理行为立足于政府自身的分析判断, 较少关注外部环境的变化和行政对象的需求, 在某种程度上强化了科层制结构和政府组织自身所固有的自利性动机。公民导向则要求政府坚持公民本位, 牢牢树立公民利益至上的理念, 以公民利益作为一切活动的出发点和落脚点, 紧紧围绕公民需求实施管理行为, 实现由管理者向服务者的角色转变。

二、当前我国政府的行为导向

新中国成立后, 由于意识形态和国际、国内环境等因素的影响, 我国自上而下建立起了高度集中的计划经济体制, 政府包揽了一切经济社会事务, 由此形成了全能型政府。作为唯一的管理主体, 政府垄断了社会管理的全部职责。政府的这种管理是全方位、事无巨细的, 涵盖了社会生活的方方面面, 社会则被庞大的政府所掩盖。这种“管家婆”式的管理方式使政府在行政管理中逐步形成了政府导向的行为方式, 习惯了对社会、市场和公民“发号施令”, 习惯了自上而下的政策制定和执行, 习惯了站在政府的立场上去思考和处理问题, 很少考虑被管理者的需求和建议。因此, 管理者与被管理者之间的关系是僵化、对立的。

政府角色从管理者转向服务者, 其原因在于社会发生了一个从注重生产者转向注重消费者的变化, 如果说传统的管理模式是民众围绕政府转, 现在则便变成了政府围绕民众转 (3) 。随着计划经济的解体和市场经济的发展, 我国行政环境发生了很大的变化, 外部环境的变化促使政府职能更多地转向公共服务上来。在市场经济条件下, 政府不再是高高在上的管理者, 而是一个服务者, 它必须创造良好的发展环境、提供优质的公共服务以及维护社会的公平正义。然而, 由于行政改革滞后于经济发展, 在我国政府行政管理实践中仍然残留着计划经济时代政府本位的行为导向, 这日益阻碍着我国政府的职能转变。

政府本位的行为导向在今天的政府管理实践中屡见不鲜。以“维稳”为例, 不少地方政府在处理群众矛盾纠纷时, 仍坚持“稳定压倒一切”的方针, 不站在公民的角度去思考、解决问题, 而是通过简单粗暴的行政强制甚至违法暴力手段去压制公民的利益诉求, 结果使矛盾激化、升级, 酿成了严重的社会后果。在城市建设面临的拆迁工作中, 某些地方政府政府本位的行为导向也暴露无遗, 在涉及公民切身利益的赔偿问题上, 不与公民进行及时有效沟通, 合理协商, 仅从政府和开发商的角度去思考问题, 置公民利益于不顾, 运用强拆等非法手段推进工作, 严重侵犯了公民的合法权益和切身利益。

总之, 当前我国政府行为导向正在由政府本位向公民本位转变, 但仍有不少地方政府停留在政府本位的层次上, 这种落后的政府行为导向模式日益阻碍着服务型政府的建设。

三、树立“公民导向”, 推动服务型政府建设

政府职能转变是一个解构和重建的过程 (4) 。这个过程既要打破传统管制型政府带来的种种弊端和不良影响, 又要与时俱进, 在新的行政环境下, 转变政府行为导向, 重塑政府职能。服务型政府建设是一个动态的发展过程, 要始终坚持正确的政府行为导向—公民导向, 把公民利益放在首位, 不能为了行政效率和便利而牺牲公民权益与公共利益。树立公民导向, 推动服务型政府建设是当前我国政府职能转变的重要内容和方向。具体来说, 应该从以下几个方面着手:

1.强化政务公开

政务公开是实现权力在阳光下运行的基本前提。现代政府是透明政府, 这要求作为公共利益的代表—政府必须积极推进政务公开, 保障公民的知情权。当前, 我国政府在政务公开方面做得还不够, 不少地方政府存在“选择性公开”的问题, 违反了“公开是常态, 不公开是例外”的原则。还有的政务公开流于形式, 信息发布滞后, 回应性不足等。强化政务公开需要注意两个方面;一是坚持“公开是常态, 不公开是例外”的原则, 凡是不涉及保密内容的政务信息都应该有步骤地通过适当方式予以公开, 保障公民的知情权。二是增强政务公开的回应性和灵活性, 及时有效地对公民提出的疑问予以回复, 并利用网络技术, 丰富“官—民”互动形式, 提高互动质量。

2.提高公民参与度

与管制型政府不同, 服务型政府的一个显著特征就是公民在公共管理中的广泛参与, 在涉及切身利益的社会问题或公共问题上、在政府政策制定与执行上, 公民有了更多的发言权, 科学技术在公共管理上的运用也为公民地参与提供了有效保障。提高公民参与, 首先应该拓宽公民参与渠道, 健全利益诉求表达机制。其次是继续完善听证制度, 提高听证质量, 使得利益相关方能够真实有效地表达意见。最后是大力培育各类社会组织, 更多地依靠公民、社会力量去解决政府力有不及的问题, 这对于实现公民导向的转变有着重要意义。

3. 建立“公民导向”的政府绩效评估体系

长期以来, 我国政府存在着重经济增长轻公共服务的倾向问题, 这直接导致了GDP等经济指标在我国政府绩效考核标准中占有重要地位, 而与公民利益直接相关的民生问题却没有引起足够重视。提供公共服务是政府的基本职能, 随着社会的发展, 公共服务职能将会成为政府最重要的职能, 因此, 建立“公民导向”的政府绩效评估体系对于转变政府行为导向, 建设服务型政府意义重大。建立“公民导向”的政府绩效评估体系, 首先应该加大各类公共服务在政府绩效评估指标中所占的比重, 尤其是与公民利益直接相关的教育、医疗、住房、失业率等方面。其次是对这些指标尽可能地予以量化, 提高绩效评估的准确性和科学性。最后是在政府绩效评估主体中给予公民一定位置, 使政府服务对象—公民真正参与到评估工作中来, 优化政府绩效评估模式, 从而促进政府行为导向的转变。

注释

1 威尔逊.行政学研究[M].2011.

2 赵勇“.顾客导向”与“公民导向”:政府公共服务对象分析[J].上海行政学院学报, 2009 (4) .

3 竺乾威.经济新常态下的政府行为调整[J].中国行政管理, 2013 (3) .

地方政府行为与金融生态 篇8

1 地方政府行为分析

1.1 地方政府的双重角色:“政治人”与“经济人”

在中国的制度变迁过程中, 地方政府扮演着特殊的角色。他们既具有“政治人”的身份, 又具有“经济人”的身份。

所谓“政治人”, 是指地方政府是中央政府在一个地区的行政代理人。因此, 地方政府以完成政治任务、发挥行政职能、追求政绩最大化为目标。所谓“经济人”, 是指地方政府又是地方经济利益的代表。因此, 各级地方政府又以追求经济发展和利益最大化为目标。这种“双面人”的身份使地方政府行为具有了双重性, 既要考虑政治因素, 在任期内追求政绩最大化;又要考虑经济因素, 在任期内追求本地区居民的社会福利最大化。在实践中, 理性的地方政府往往优先考虑地区局部利益和眼前利益。

1.2 地方政府的自主性行为

在1994年国家全面实行财政分权的分税制改革以后, 地方政府可以毫无约束的主导地区资源配置, 这极大地激发了地方政府的积极性和活力。但是, 现行的政绩考核导向使各级地方政府都以经济建设为竞争指标。为此, 地方政府过度强调并使用着“自主动员资源能力”, 这在一定程度上又导致了资源浪费和大规模低水平的重复建设。因此, 分税制改革以后, 地方政府行为的最大变化就是自主性行为愈演愈烈, 表现在:

1.2.1 各级地方政府运用所谓的“合法”身份低成本获得大量的资源要素 (如土地) 。在市场经济条件下, 随着城市化的推进, 这些耕地就产生了被用来进行商业性开发而产生盈利的可能。通过这种方法, 地方政府不但充实了地方财政, 还为掌握地区金融资源的配置权提供了便利, 因为土地是当下银行最值得信赖的抵押物。

1.2.2 通过各种政治压力或市场准入等各种“花样翻新”的优惠政策诱使所辖区域内的金融机构、企业或其他实体单位向政府倡导的政绩项目或者其他公共设施出资, 上级政府拿出一部分资金作为“诱饵”, 鼓励下级政府或单位利用各种方法集资来完成某项工程。

1.2.3 地方政府向中央政府索要政策, 发展辖区内的地方性银行机构, 将其变为自己发展地方经济的“提款机”, 为地方政府选定的项目和企业提供贷款支持、兼并其他陷入困境的城市信用社、向处于困境的企业提供贷款、垫付地方政府债务等。

1.3 地方政府间的竞争行为

自1994年国家全面实行财政分权的分税制改革以后, 随着各级地方政府财政独立和各个地区“GDP竞赛”的展开, 地方政府直接参与地方经济的热情和动力越来越大。行政政绩考核导向使得地方政府间的竞争日益白热化, 主要表现在:

1.3.1 地方政府竞相通过扩大基础设施投资水平、改善投资环境来吸引外部投资。

这从开发区热、机场热、港口热, 争项目、拼招商、拼基础设施、拼地方政府补贴等一系列恶性招商引资竞争中可以明显察之。

1.3.2 地方政府纷纷制定各种各样的优惠政策以吸引国内外投资。

地方政府在竞争中竞相出让好处或利益给投资商, 包括以低于成本的价格出让土地, 减免所得税, 高耗能企业的电价补贴等等。这是典型的以“让利竞争”为主的模式。

1.3.3 地方政府争相推崇“地方保护主义”。

一些实证检验结果表明, 当前中国省际壁垒甚至要高于国际贸易壁垒, 地区保护行为已经由过去禁止本地资源外流为主转变为限制外地产品进入当地市场为主。

1.3.4 地方政府向银行等金融机构施压, 支持扶持本地企业。

还有一些地方政府暗中为逃废债务的企业撑腰, 甚至怂恿或帮助企业逃废银行债务。

2 地方政府行为对金融生态的影响

《中国城市金融生态报告》曾说到:“尽管造成地区金融生态环境差异的原因纷繁复杂, 地方政府行为始终是构成其中的关键因素。几乎所有金融生态环境的构成要素都强烈地受到地方政府的行为的影响”。尤其是在分税制改革以后, 地方政府获得了不断宽松的地方经济行政管理权和地方财政自主权。地方政府官员为了追求政绩, 想方设法掌握金融资源的行政配置权, 干预金融信贷, 扩张辖区经济。其中诸多行为都对金融生态环境造成了负面影响, 具体来说, 地方政府行为对金融生态的影响, 可以分为直接影响和间接影响。

地方政府行为对金融生态的直接影响表现为地方政府对金融资源的胁迫式占有。具体表现在以下三个方面:

2.1 地方政府行政干预金融信贷资金的配置。

就客观经济效果而言, 金融信贷对发展地方经济有显著作用, 但前提是信贷资金的投放必须符合市场需求并由银行自主决定。经过多年的改革, 地方政府影响银行贷款投向的能力弱化了, 但并没有消除。比如地方政府经常要求当地金融机构提供一些引资项目的配套贷款。地方金融机构迫于政府的压力投放的信贷资金往往不符合安全性的要求, 极易发生风险。

2.2 地方政府热衷于发展辖区内的地方性银行机构, 将其变为自己发展地方经济的“提款机”, 为地方政府选定的项目和企业提供贷款支持、兼并其他陷入困境的城市信用社、向处于困境的企业提供贷款、垫付地方政府债务等。

这种行为到底如何评价值得探讨, 但地方政府对金融资源的控制欲望无疑不利于金融生态环境的优化。

2.3 地方政府缺乏诚信约束和诚信意识, 导致市场经济资源配置的扭曲。

地方政府的债务问题与财政风险最具有代表性。它本身就是历届地方政府实施不正当经济干预, 又缺乏诚信约束而不断积累的结果, 也是政府干预超出力所能及的范围之后债权人所暴露的信用风险。同时, 在地方政府的干预过程中, 又将金融风险和不良资产产生机制传染给了地方金融机构, 造成了政府部门与金融机构金融资产质量的下降和金融生态平衡能力的下降。

地方政府行为对金融生态的间接影响表现表现在五个方面:第一, 地方政府投资冲动造成的重复建设问题间接导致银行不良资产上升;第二, 在地方政府主导的经济增长中, 金融资源更多的流向政府规划的项目中, 而金融资源不按效率原则配置则会带来金融风险问题;第三, 地方政府行为边界不清晰异化了金融机构的行为, 即越是政府支持的项目, 银行的风险评估过程就越缺乏实质, 间接地影响了金融机构的市场化进程。

3 金融生态优化的方式和途径

3.1 地方政府“两把手”推动金融生态环境建设

“两把手”即地方政府要有所为、有所不为。地方政府要有所为, 要求政府维护金融生态发展的法律环境, 和金融系统协调维护金融运行的稳定机制, 维护金融风险的监控、预警处置机制, 协调金融系统, 消化、处置不良贷款, 化解信贷风险。地方政府要有所为, 要求政府根据当地科学发展的具体要求, 鼓励金融倾斜当地重点发展的领域, 引导资金流向重点企业、重点项目、支柱企业、优势企业、潜力企业, 促进金融和社会、经济、文化等各项事业和谐发展。地方政府要有所不为, 要求政府停止不符合市场经济规律要求的行政干预, 调整地方政府行为, 促进金融生态正向改良。

3.2 地方政府转换政府职能、强化全社会信用体系建设, 建立以保护债权为中心的规范有序的社会法律和信用环境。

我们必须承认, 地方政府行为对金融生态建设发挥着重要的基础性作用及积极的推动作用, 金融生态建设离不开地方政府。但是, 地方政府在行使职能时也存在着越位、缺位、不到位等问题, 从而给金融生态环境带来了消极影响。这种消极影响很大程度在于地方政府没有理顺行政干预与市场调节的关系。因此, 要从体制上改善金融生态环境, 关键在于转换地方政府职能, 探索建立包括银行、工商、税务、法院、质监、环保、商务、电信、水电煤气等领域的企业和个人信用信息系统, 为政府和金融监管部门、金融机构、企业和个人提供方便、快捷、高效的服务, 坚决打击恶意拖欠和逃废银行债务、逃骗偷税、商业欺诈、制假售假、非法集资等违反诚信原则的行为, 努力为金融和经济发展创造良好的信用环境。

3.3 地方政府利用地域优势, 大力发展资本市场, 稳健推行金融创新, 做大贷款担保公司, 努力解决中小企业融资难的问题, 为城市经济的健康发展营造出一个良好的金融生态环境。

3.3.1 大力发展资本市场, 稳健推进金融创新。

金融生态是金融发展的基础, 良好的金融生态环境有利于经济、金融的可持续发展。而建立建全资本市场是营造地区良好生态环境的重要环节。地方政府要大力发展资本市场, 要做到以下几点:第一, 大力促进企业股份制改造和优化调整, 加快培育上市后备企业, 进一步扩大企业上市、直接融资的数量和规模;第二, 切实优化上市公司发展环境, 提高上市公司的治理水平、质量和效益, 促进上市公司做强做大, 培育一批具有经济实力和市场竞争力的优势特色骨干企业;第三, 加快培育一批实力雄厚、管理规范、综合竞争力强的证券公司、基金管理公司、金融控股公司和其他证券中介服务机构, 积极培育企业债券、基金、期货市场和产权交易市场, 建立多层次资本市场体系。

3.3.2 做大贷款担保公司, 努力解决中小企业融资难的问题。

专业贷款担保公司以降低中小企业融资成本、加大贷款担保金额、延长贷款担保期限而闻名, 成为解决中小企业融资难的主要方式。如深圳高新技术企业投资担保有限公司, 仅2008年, 高新投就为中小企业担保金额达100亿元。从成立到现在高新投已经累计为深圳市4300多家中小企业的7600余个项目提供了贷款担保总额300多亿元, 项目平均担保贷款金额约400万元, 缓解了大批中小企业资金饥渴。担保公司在支持地方经济中已经开始扮演重要角色, 但存在的问题也不容小视, 必须在发展中不断创新、不断完善、不断进取, 尽快建立起一整套适应担保公司规范运作的长效机制, 促进担保公司的健康发展, 为城市经济的健康发展营造出一个良好的金融生态环境。

4 总结

地方政府对金融的干预活动, 是在我国经济转轨时期多种因素综合影响的结果。金融生态的优化需要从体制和机制上入手, 不是地方政府单方面可以解决的问题。但是, 作为金融生态主体之一的地方政府在协调地方各部门的工作中具有优势, 也是金融生态环境改善的直接受益者, 应该切实发挥主导作用。世界能源金融研究院执行院长、中国金融研究院院长何世红表示, 良好的金融生态环境能够营造出“洼地效应”, 从而促进当地的经济增长;不良的金融生态环境, 却会对实体经济造成很大伤害, 导致金融资源的低效配置, 不利于经济的发展壮大。因此, 规范地方政府行为, 改善金融生态环境, 促进经济增长, 实现经济可持续发展具有重要意义。

摘要：在很多地方, 金融资源都要服从于行政权力而配置, 地方政府掌握着金融资源的配置权。一些地方政府为了显示“政绩最大化”, 在“GDP竞赛”中获胜, 纷纷发动了不可持续的非良性竞争。地方政府干预金融信贷, 致使大规模低效率的重复投资有禁无止, 更有甚者造成某些地区金融生态环境的恶化。在金融海啸席卷全球的当下, 分析地方政府行为, 探讨我国金融生态问题具有重要的理论意义和现实意义。

关键词：地方政府,金融生态

参考文献

[1]刘煜辉, 沈可挺.地方政府行为模式对地区金融生态的影响, 中国金融, 2008年3月.

[2]诺斯悖论、地方政府行为边界及金融生态证券投资, http://www.e-duzhai.net/lunwen/82/192/lunwen_105695.html.

[3]田俊荣.《央行副行长谈金融生态五大缺陷和六条对策》, http://www.china.org.cn.

城市化进程中政府行为研究 篇9

概括地说,城市化是社会发展的客观规律,是指一个国家或地区的农业人口转化为非农业人口,农村地域逐步转化为城市地域,人类生产方式、生活方式及社会经济结构转变的过程。

一、政府行为界定

政府作为统治阶级行使国家权力、实施阶级统治的工具,是随着阶级和国家的出现而产生的;随着国家的发展和社会政治、经济生活的日益复杂,政府的职能将不断扩大,政府机构也将逐步完善。

政府行为是政府职能的具体运作,它是国家政权机关在管理社会各种事务、充分履行其职能时进行的活动,政府行为包括抽象行政行为和具体行政行为。在现代市场经济社会中,政府行为表现为宏观经济调控行为和公共产品政策行为。政府行为的目标是实现对全社会有限经济资源的合理配置和充分利用,保持经济稳定和维护社会公平,最大限度地弥补市场缺陷。

政府行为的首要特征是公共性,即政府因社会公共需要而存在,并随社会公共需要的发展而发展。政府行为的公共性是由政府组织的特性决定的:一方面政府从其产生时起就是以组织、安排、协调、管理社会生活与公共事务为宗旨的,另一方面政府组织是社会中最大的公共组织,它关系到社会生活的总体福利状况,肩负着社会发展的职责。可以说,是政府行为的公共性特征把政府行为与其他社会组织的行为区别开来的。

政府行为的第二个特征是非营利性,政府作为公共权力和公共福利的代表,主要通过“税收—公共支出”机制来从事社会公共管理,提供公共产品,满足社会共同需要,而不应以营利为目标。非盈利性是政府作为公共权力机构有别于经济组织行为的基本特点,是政府作为公共事务管理机构有别于社会普遍组织的一个显著特征。

二、城市化进程中政府行为

(一)城市化与政府关系研究

众所周知,城市化发展的动力机制和推力机制的主体,一个是市场,另一个是政府,市场离不开政府,政府也需要市场。无论是将政府既定为外生变量的市场万能论,还是政府主导的政府行为至上论,都不是城市化发展的最佳机制。

从图1我们可以看出:市场失灵是政府干预的主要原因,但不是唯一原因。从经济学理论中的帕累托最优状态来说:组合I(政府有效,市场有效)是城市化发展的一个目标,即城市化一方面必须充分发挥市场机制的基础性作用,另一方面必须把城市化政府行为的重心从规定不同规模等级城市发展,转移到创造平等的城市化条件和环境上来。对于政府来说,政府应发挥宏观调控的职能,弥补市场机制作用失灵的盲区,避免市场的恶性竞争和高度的垄断,实现对资源的有效配置;同时政府也要有所为有所不为,不过度地干预市场,尊重市场经济的一般规律。

(二)城市化进程中政府行为的趋利性分析

1.政府是城市化战略的制定者

城市化战略是一项庞大的系统工程,政府制定的城市规划是引导和控制城市建设活动的基本依据与手段,是落实国家宏观城乡发展战略的重要组成部分。在城市化发展过程中,社会活动主体包括彼此不同而又相互联系的两个方面:一是企业与个人,二是政府。企业与个人属于城市化的微观层面,他们追求自身利益的最大化,时时刻刻影响着国民经济的结构与城市化的发展。但由于其自身微观主体的局限性,不可能把握城市化进程的发展规律,也无法从宏观角度选择城市化发展的方向。因此,政府作为城市化的宏观主体就应当代表人们的利益来进行选择,对城市化发展的速度和规模起到全局的调控作用

2. 政府克服市场失灵的作用。

在城市化的快速发展过程中,政府应当针对市场失灵的情况,制定相应的对策,使城市化得以顺利、健康的发展。市场失灵主要有四个来源:垄断、外部性、信息的非对称性和公共产品。(1)垄断。垄断能使得企业以高于边际成本的垄断价格出售其产品,从而获取高额的垄断利润。针对垄断带来的市场失灵,很多国家的政府都制定了反垄断法等法律规范来加以限制。(2)外部性。当外部效应存在时,个人的边际成本小于社会边际成本。政府要根据这些情况,对个人和企业以税收等手段追加成本,迫使个人的边际成本等于社会成本,从而取得社会最优的资源分配。(3)信息的非对称性。在处理由于信息的非对称性产生的逆向选择和道德风险所导致的市场失灵问题时,政府应进一步完善合同法、债务规则、贸易管理与法规,增强这些法律法规的效力,也可以通过一些经济手段作用于市场价格体系,使价格体系能更有效地反映和传递市场上存在的信息差别,提高资源配置的效率。(4)公共物品。公共物品具有非竞争性和非排他性的特点,个人消费这些物品和享受这种服务不会有损其他任何人的消费。纯粹的公共物品几乎都由政府提供,因为公共物品的生产者与受益者是相分离的,一般生产者不愿意进行该种物品的生产,例如城市道路、环境整治、基础设施的建设等等。

3. 政府是城市化制度的供给者。

城市化作为伴随社会经济增长和结构变迁而出现的社会现象,同样与制度安排及其变迁密切相关。缺乏有效率的制度,或是提供不利于生产要素聚集的制度安排,城市化就不能正常发展。目前中国的改革是政府推动的改革,是强制性的制度变迁,政府是城市化制度供给的主体,为城市化的正常推进提供制度安排,例如城市制度、城市建设的投融资制度等。制度供给成为转轨时期政府最重要的职能,而按照市场经济运行的内在要求和客观规律,进行城市化的制度设计和制度创新,也必将成为考核政府绩效高低的重要标准之一。

4.政府是城市的经营者。

城市经营是新环境下政府职能的转型,它是一种全新的城市治理模式,主要指政府对城市环境的经营。城市环境包括硬环境和软环境两大方面,硬环境指城市的土地、基础设施、社会设施、旅游设施等,也包括依附于其上的名称、形象等无形资产,要通过对城市土地、基础设施、社会设施等资源的经营挖掘其潜力,以其经营收益支持城市建设,促进城市发展;软环境包括人才经营、政策机制经营、城市形象经营和城市品牌的建设等等,政府应以经营的理念,从宏观上对城市的软环境进行经营。(1)

(三)城市化进程中政府行为的负面影响

政府行为机制,如市场机制一样,在许多方面是笨拙的,市场做不好的事政府也不一定能够做得好(黄永东,莫吉武,徐亚敏,2004)。目前中国城市化进程中的政府行为还存在很多问题,具体表现为“越位”、“错位”和“缺位”的“三位现象”。

1.越位。

政府行为“越位”是一种非理性的政府行为,往往表现为政府对城市化发展干预过度,即政府所进行的调控范围和力度过大,超出了弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的需要,对市场机制功能的正常发挥起到了阻碍作用。(2)

城市化进程中的产业选择、土地征用、产业规划及土地流转等事情本应该以市场为主,而现实却是由政府决定,既给企业的发展带来盲目性,也损害了农民、市民的利益;同时,为吸引城建投资所实行的一些“优惠政策”与“特惠措施”,在一定程度上确实促进了一些行业的发展,但更多的是损害了其他主体的利益,这是政府行为挤占市场功能的一个表现(谷荣)。

政府行为“越位”还表现为某些地方政府利用各种变相的摊派向地方企业索取资金支持的行为,严重侵害了地方企业的权益。对于这种政府依托行政权力向企业化缘的行为,企业也只能勉为其难地顺从。这种做法使企业加重了负担,降低了经济效益和市场竞争能力,最终受损的是城市经济的整体发展。

2.“错位”。

政府行为“错位”主要是指政府往往以“全能政府”的身份出现,在城市化进程中扮演了错误的角色,其职能和行为不能有效地促进城市化的发展。

城市化发展不仅仅是政府的事,还是生活在城市中的市民与即将进入城市生活的农民及其他相关主体的事,城市化过程中他们应该有参与权和发言权。可现实中市民参与城市规划、发展却难以实现,虽说近些年来许多地方推出了城市建设采用市民听证的措施,虽然也有一部分听取了市民的意见,但是绝大多数只是“做秀”而已,这种错位行使权力的后果就是城市化的结果符合了长官意识,达到了追求政绩的要求,却忽视了人民的权利。

由于城市化发展的综合性,几乎与政府的各个部门都会有或多或少的联系。一项旨在改善城市公共利益的政策,可能对多数政府部门的利益产生影响。因此,城市化政策的实施与否以及实施效果的大小取决于政府各个部门的权利博弈。任何一个部门职能行为的错位,都将影响城市化的速度和质量。

3.“缺位”。

政府行为“缺位”是指城市化发展中,一些应该由政府承担起来的职责,政府却没有很好地承担或承担的力度不够,从而形成管理盲区和管理漏洞。政府产生行为“缺位”的原因是多方面的,主要包括:缺乏竞争导致的政府工作机构的低效率;有效激励、监督、管理的缺失孳生政府“寻租”行为引发的资源的浪费和腐败。

城市化进程中,政府“厚此薄彼”,不能对城市化发展进行系统、全面的政策安排,或者设计的制度不能与时俱进;城市缺乏规范,无序的开发和扩张严重耗损社会资源;一些本应由政府承担的具有公共产品性质的服务和产品却转由市场提供,而仅靠市场又无法有效提供;同时由于政府在经济活动中某些环节、某些领域的缺位,造成市场和政府间的“真空地带”。

四、结论及展望

转轨期地方政府行为分析 篇10

关键词：转轨期,地方政府行为

改革开放20多年来, 中国社会发生了巨大变化, 正处在转型期。伴随着这样一个转型以及社会主义市场经济建立和完善, 中国的综合国力大大增强, 人民生活水平得到很大提高。但是, 市场经济在带来经济大发展的同时, 社会转型过程中也引发了各种各样的问题, 尤其是公平与效率、城乡贫富差距、腐败、就业、生态环保等问题。在这样转轨时期, 政府如何做出有效的行为解决这一系列问题, 为保障经济的快速、健康发展提供良好的环境, 是急需解决的焦点问题。

一、地方政府行为的理论界定

政府有广义和狭义两层含义。狭义的政府仅指国家的行政机构, 广义的政府既包括行政机构也包括立法和司法机构, 而经济学上的政府一般指广义的政府。所谓政府行为就是为了实现政府既定的目标, 采用政府所拥有的特殊权能使本政府范围内的社会经济和政治活动向着既定目标演进而实施的对政治、经济、社会的管理、控制、监督和服务等行为。上述行为中哪一种行为占主要地位就得看当时的国内国际社会经济和政治环境以及所要实施行为的对象而定。经济学界对于政府对经济活动实施行为的核心手段问题上争论不休。如自由放任思想, 政府强行介入的思想, 要求政府从制度安排上多下功夫, 少介入经济领域的微观经济主体的活动。我们认为, 上述争论的主题其实并不在于不需要管理, 而是在于管理的程度、范围以及强度以及管理、监督、控制和服务上应该重点体现哪一种功能, 管理和控制为主还是服务和监督为主的争论。从广义的角度说, 中国地方政府包括地方党委、人大、政府、政协、法院、检察院等组织。在现行政治体制下, 党管干部的原则使得党委在各个地方政府组织中发挥了核心作用。因此, 本文将地方政府界定为一个地方党委在地方事务中发挥核心作用的领导层, 即由这个领导层来代表地方政府。而把地方行为主体界定为该领导层为核心的各个构成部门, 其中行政机构中同经济决策直接相关的政府机构作为地方政府行为实施的关键主体。

二、地方政府行为的基本原则

(一) 政府行为的有界原则

规范的政府行为应遵循有界原则, 即政府行为必须划定一定的行为范围。这主要包括:政府要根据人类社会发展规律和经济社会发展需要来确定政府行为实施的范围;严格按照法律规定的范围作为或不作为。在经济领域, 政府行为以弥补市场失灵为其行为范围。市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置工具。但是, 市场机制在经济发展的某些环节上失灵, 需要政府来弥补。因此, 在市场经济条件下, 政府在经济领域的基本职责是弥补市场失灵。市场失灵主要包括:一是市场不能有效地提供公共品。如国防安全体系、科学教育、产权界定与保护、法律与秩序框架等。二是市场不能完全解决外在性向题。如环境污染、公害泛滥、城市膨胀及生态失衡等。三是自然垄断和市场寡占的存在。垄断和寡占会损害社会福利, 政府应该规制。四是市场不能完全解决社会公平问题。市场经济是竞争经济, 竞争中必然产生强者和弱者、胜者和败者, 从而导致收入差距超出社会可接受的限度, 保护弱者是政府应尽的责任。五是市场不能自动维持宏观经济均衡。市场机制的自由运转、企业和个人的自由选择往往不能自动保证社会总供给与总需求的平衡, 如果任其自然发展, 就会导致宏观经济的周期性波动, 进而影响资源流动性、配置状况和利用效率。维持宏观经济平衡是政府的应尽职责。

(二) 政府行为的效率原则

高效率是行政管理活动追求的目标。政府行为的效率可以定义为行政机关和行政人员从事行政管理活动所得的劳动成果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比率。政府行为的效率包含着效益、经济和时间3个相互关联的要素。一是讲求政府行为的社会效益。政府是社会公共利益的代表, 政府行为效率首先要体现在增进社会效益上。二是讲求经济原则。一切对效率的追求, 都遵循经济原则, 即在追求尽可能大的效益的同时, 尽可能地减少人力、物力、财力的消耗。三是讲求时间约束。时间是政府行为实施的基木条件, 也是效率不可缺少的要素。

(三) 政府行为法治化原则

政府行为法治化就是将政府行为纳人法治化轨道, 政府作为或不作为必须依据法律, 其行为内容必须符合法律, 行为过程合乎法定程序, 一切政府行为必须承担相应的责任并使这种责任法律化。一是政府行为内容必须符合法律。政府行为法治化意味着法律支配权力, 政府行为主体只能在法律授权范围内采取行动, 政府作为或不作为必须依据法律, 其行为内容必须符合法律, 政府机关及其公务人员只能在法律规定的范围内运用权力进行政府管理活动。二是政府行为必须依据法定程序进行。政府行为程序化是政府行为法治化的核心和关键。行政程序法将政府行为过程置于法律的监控之下, 增加了政府行为的透明度, 保证了政府行为的公正性。三是政府行为责任法律化。政府行为责任是政府机关及其公务人员对其实施的政府行为应当承担的责任。责任行政是现代政府行为的基本原则, 也是政府行为法治化的必然要求行政法治实质上就是一种责任行政。

三、转轨期地方政府行为作用的范围

及局限性

(一) 地方政府行为作用的范围

关于中国转型过程中政府的作用范围方面有完全对立的两种意见。第一种观点强调更多的政府干预, 与此相应, 主张强政府。持有这一观点的学者以人称“国情派”的王绍光和胡安钢为代表。另一种观点则强调更少的政府干预, 与此相应, 主张弱政府。其中以认同经济自由主义的经济学家, 张曙光、茅于轼、汪丁丁、攀钢等为代表。笔者比较认同前一种观点, 这一观点认为, 市场经济是有效的资源配置方式, 但市场经济不是万能的, 而是有许多缺陷的。在市场经济条件下, 政府应该做以下方面的事情, 即提供公共物品, 公共投资, 调节收入和财富分配, 稳定宏观经济, 制定产业政策。除此之外, 由于中国的特殊国情, 决定中国政府还应该起到以下方面的作用:加强计划生育干预;控制环境污染;加强基础设施建设;解决失业问题;调节收入分配。这说明, 在经济体制转轨过程中政府的责任是重的, 并且其责任日益沉重, 它不仅需要承担市场经济国家的一般只能还要具有向市场经济转型的特殊职能, 要承担起中国国情所决定的公共事务。作为政府管理链的中间环节存在, 地方政府行为有其特殊性。因此他的基本职能确定了其行为方式和作用范围。具体来讲:第一个职能是服从、贯彻执行和落实上级政府的决策和命令。这一过程中其行为的重点在于对所管辖空间的对象实施管理、控制和监督, 对上级提供上述服务。第二个职能是传送信息, 不仅是要传达上级对下级行为对象的信息, 还得传达下级行为对象对上级行为主体的反馈信息。这是地方政府在一般时期的核心职能。第三个职能是根据自身特点, 同中央政府行为不构成本质矛盾和严重冲突的条件下, 在政府行为权势空间内, 对社会经济和政治局面做出反应并做出适当决策。

(二) 地方政府行为作用的局限性

在转型期中, 政府的主要职能是解决市场不能解决的问题, 弥补市场缺陷。但市场存在缺陷并不意味着可以推论政府的干预行为必然导致情况的改善。在实践中, 政府在力图弥补市场缺陷的过程中, 有可能产生另外一种缺陷, 即政府缺陷。政府缺陷也被称为政府失灵。政府行为的失灵直接引起政府行为作用的无力或不合理, 这主要表现在以下方面:一是过多的政府行为会阻碍经济增长。政府虽然可能是经济增长的原因, 但更可能是经济衰退的根源。二是经济体制转型过程中, 政府行为的明智和自觉程度是有限的。在建立市场经济的过程中, 政府行为的确能够起到减少体制转轨、社会转型过程中的无序、冲突和混乱的作用, 但政府更可能制造转型的困难, 增加转变过程中的无序、冲突和混乱。政府既是改革的对象, 又是改革的动力, 这就使得现实中的政府行为往往是矛盾的, 其明智和自觉的程度是有限的。三是政府行为作用是有限的。政府行为作用的有效发挥虽能够干很多事情, 但也可能造成国家权力过分膨胀, 从而侵害市场经济有效运行所必须的个人经济自由权利, 损害市场经济有效运行基础。四是市场经济要求必须缩小政府行为的范围。在市场经济中, 政府行为对经济的干预手段必须从计划经济条件下的计划手段、行政手段过渡为市场经济条件下的经济手段、法律手段, 变直接控制经济为间接管理经济, 政府必须从那些赢利的部门和主要产业部门中退出来, 不再为生产性企业注入新的资本, 将经济管理权和投资决策权还给企业。五是市场经济要求政府行为规范化、参数化、透明化、高效化, 在一定程度上限制了政府行为的作用。

四、规范地方政府在区域经济发展中行为的思路

(一) 着力制度创新, 加快本区域市场化和对外开放进程

制度创新是规范地方政府在区域经济中行为的制度保障。关键是各级地方政府要转变观念, 从自身作起, 重点从改革和完善地方政府社会资产管理职能、规范地方政府调控管理的分层化职能以及强化服务职能等方面扎实推进体制改革步伐, 加快区域市场化和对外开放的进程, 向着“小政府 (强政府) 、大社会”的目标模式迈进。

(二) 加强基础设施和生态环境建设, 改善综合区位条件

在基础设施建设方面, 要努力探索市场经济条件下基础设施建设政策性投融资和市场化投融资的新路, 积极鼓励民间资本和外资参与基础设施建设, 使基础设施建设满足区域经济协调发展的需要。在生态环境建设方面, 要加大环保执法和环保监管的力度, 严格控制环境污染。在资源的有效利用上, 要坚持做到开发和保护并重, 提高资源的开发利用效益。在生态保护上, 要以改变农牧业生产方式、切实做好退耕还林、退耕还草、封山育林, 全民植树造林活动以及防沙治沙, 沙土流失治理等工作。

(三) 发展教育、重视人才、加快科技创新和技术进步

要把人才的培养、吸引、使用以及加快科技创造和技术进步放在区域经济和社会发展的优先地位。要加强区域内高等院校、科研院所的合作, 通过建立风险投资基金、资助企业技术创新中心、推进重点科技成果推广计划、改革地方科技管理体制、加快培育技术市场等措施, 建立起有利于科研成果向现实生产力转化的运行机制, 使区域经济发展转移到依靠科技进步的轨道上来。

(四) 慎重选择主导产业, 加快产业结构优化升级

在市场经济体制建立的初期, 由于市场发育不足、区位成本信号扭曲、微观群体的构成不能迅速适应自主决策的要求等原因, 地区优势自动显示和地域分工自动形成机制尚不完善, 因此, 由地方政府通过主导产业政策做出地区产业结构的安排和主导产业选择, 在当前仍然是加快地区产业结构优化升级、发展区域经济的合理选择。

(五) 加快城市化进程, 重视城市经济作为增长极的作用

加快城市化进程有利于培育区域经济增长极, 发挥规模效应和聚集效应, 实现区域经济集约化、城乡一体化发展。在发展道路上, 各级地方政府应因地制宜, 根据区域内城市化发展的不同水平和特点, 努力探索具有地方特色的、城乡经济协调发展的城市化道路。

参考文献

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[7]、李培文.现代政府行为的基本原则[J].宁夏党校学报, 2004 (1) .

地方政府行为的研究综述 篇11

关键词：地方政府行为研究

0引言

区域经济合作的内涵，指的是自然人、法人、经济组织、行业协会、地区政府为了共同的经济利益，在生产领域中以生产要素的移动和重新配置为主要内容而进行的较长期的经济协作活。完成这一活动需要市场和政府共同推动。在我们这样一个政府主导型的发展中国家，在地方市场分割和地方保护主义的体制性根源依然根深蒂固的现实背景下，尤其需要通过政府进行市场化的制度创新和沟通协调，打破传统体制的制度均衡，推动区域经济朝一体化的方向发展。

在区域经济合作过程中，关于促进区域经济发展的地方政府行为的研究国内外都有其相应的观点和论著，现综述入下：

1国外研究综述

上世纪60年代，古典自由主义思想家哈耶克在《自由秩序理论》一书中指出市场不是一种由政府为了更高层次的效率和消费者满意而重新设计出来的事物，而是自发地发展起来的一种自然现象，政府作为一种人为的秩序，其任务是保证市场基本条件的稳定、消除市场发展道路上的障碍等。在地区经济中，地方政府与市场经济中的其他主体一样是利己的，具有追求自身利益最大化的要求，为谋求地区利益最大化，地方政府会选择成本最低、收益最大的决策：地方政府在决策和提供服务的过程中，要遵守法治的原则，决不能使用强制力。

“竞争战略之父”迈克尔·波特1990年提出了国家竞争优势理论，他指出一个国家或地区的竞争优势主要取决于四个基本因素(生产条件、需求条件、相关支撑产业、企业战略与结构)和两个辅助因素(政府和机会)。形成区域产业集聚有助于促进区域经济合作。区域中地方政府的行为并非是保护或者运用补贴等优惠政策，而应在强化四个竞争力的要素上下功夫，以强化本区域的竞争优势，促进区域经济的繁荣。

奥斯本和盖布在1992年<重塑政府>中阐述了用企业家精神改革政府的观点，时提出了美国联邦政府和区域中的州际政府在区域经济合作中应遵循的五条原则：①起催化作用的政府：“掌舵”而不是”划桨”。②社区拥有的政府：授权而不是服务。③竞争性政府：把竞争机制注入到公共服务中去。④有使命感的政府：改变照章办事的组织。⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。

奥克森在1999年出版的<治理地方公共经济》中强调地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，地方政府与民众的日常生活息息相关，与多样性的地理和社会生态环境的联系更为密切。在区域合作进程中，地方政府被视为民主政治训练的场所、公民道德和意识培养的基地、切合公民需要的公共服务和产品的提供者、中央政府集权倾向的制衡者之一。地方政府的角色是为社区确定应优先解决的问题，在公共政策的发展和公共项目的执行中提供相应的信息，为区域发展提供相关技术资源和在执行地方计划时提供帮助。

斯蒂芬·贝利在2006出版的《地方政府经济学：理论与实践》中论述了区域经济中，地方政府的公共性源自用脚投票、用手投票两种机制力量的均衡。地方政府承担公共产品供给责任的基本依据不仅在于市场失灵，也在于社会公平。地方政府的行为要强调公共性与公益性，不能单纯地讲建设服务型政府，也不能单纯地讲为“市场主体提供服务”，要强调服务型地方政府的公共性——地方政府应该为地方成员提供普遍的服务，要着重解决好教育、就业、收入分配、社会保障体系、医疗卫生、住房、社会治安、环境保护、扶持弱势群体、发展慈善事业等方面的问题。

2国内研究综述

杨雅琴在2003年发表的《中国区域经济合作的趋势及相关对策》中指出地方政府要着眼于区域发展的长远和整体利益，与时俱进，进一步解放思想、转变观念，为加强区域内外经济联系和合作服务。在区域合作发展初期，地方政府可扮演一个“动员者”的角色，主动地介入区域合作，为各地企业实施区域联合发展牵线搭桥以及相关的协调工作。而当区域合作上升到一个新层次后，地方政府不是逐步“淡出”，而是要实施角色转换，即由“动员者”变为“清障者”、“服务者”，不仅要清除区域合作政策上的障碍，更要清除体制和思想上的障碍，避免地区之间的过度竞争和利益冲突，从而有利于推动区域合作的发展。

石薛桥在2005年发表的《地方政府公共政策选择和创新与区域经济的发展》中阐明地方政府是推动区域经济合作的重要力量，是区域公共政策选择和制度创新的第一行动集团，但由于种种原因，地方政府在区域公共政策选择和制度创新过程中也会偏差，地方政府要通过积极引导、创造环境、制定政策、发挥优势等途径及时纠正偏差，发挥其主导作用，以推动区域经济合作的进一步步展。

张可云在2006年2月25的《人民日报》上发表评论《完善区域管理，促进协调发展》中强调，地方政府参与区域管理促进合作发展工作的重点是：第一，改善企业跨区域活动的环境，促进企业主导型区域经济合作；第二，彻底摒弃地方保护主义的做法，改革地方政府与企业的关系；第三，科学制定行政区内的发展规划和战略重点，在争取中央政府支持的同时，对区域内重点产业和重点空间的发展给予支持。地方政府还应为企业的活动提供信息服务、制度保障，为企业的跨区域的活动创造一个良好的环境。

毛传新在2007年出版的《区域开发与地方政府的经济行为》一书中提出在市场经济条件下，区域经济合作中的地方政府行为必须规范化。区域经济需要地方政府以市场经济机制为基础，按照要素流动和利益相关的客观要求制定区域发展战略。同时，由于区域经济合作是在跨行政区划的前提下进行的，地方政府还应提出和执行有利于跨省区要素流动的各项政策，打破行政区界的经济治理机制。在区域内建立起政府与市场的良性互动关系，使资源配置更合理、更有效地进行。

肖金成在2007年《干部培训大讲堂》在线访谈中就区域经济合作中地方政府行为进行了详尽的阐述，第一方面，地方政府应该把社会事业发展放在一定的地位。比如说投资环境的改善：第二方面，政府的角色要转到公共服务上。比如基础教育，基本医疗、基本福利、社会保障，对弱势群体的援助，文化道德的建设，体育事业的发展，这些方面政府应给予更多的关注；第三方面，就是要锤炼一个“地方精神”。每个地方都有自己内在的文化，地方政府要塑造本区域的文化特色。

论政府经济行为的科学实践 篇12

1 西方政府与经济发展关系的历史沿革及借鉴意义

西方学者对政治与经济发展关系的研究历史渊源久远, 19世纪, 以亚当·斯密、李嘉图为代表的古典经济学说对政府与经济关系研究产生了重大的影响并为今后政治经济学的发展奠定了基础;19世纪末20世纪初, 随着资本主义国家政治经济的发展, 一些新的经济学学说不断涌现。如德国的新历史学派、美国的制度学派、边际学派、数理经济学派, 以及以阿弗里德·马歇尔1890年出版的《经济学原理》为代表的“新古典政治经济学”。

20世纪30年代机之后, 随着凯恩斯主义的兴起, 国家干预主义思潮与自由放任主义思潮一直主导着政府与经济发展的研究。例如进入90年代以来, 美国克林顿政府为了使其经济持续发展, 积极推行的新经济政策, 即新市场-政府理论。布什政府上台之后的经济政策核心就是减税, 通过减税刺激就业, 从而拉动经济的增长。而美国当选总统?民主党人奥巴马20日正式宣誓就任美国第44任总统。奥巴马上任后, 恢复市场信心?带领美国经济走出衰退成为最其棘手的任务。从奥巴马当选以来的形势分析, 他继续了政府拯救经济的思路, 即增加经济投入, 为中产阶级减税?当然, 西方主要发达国家的政府角色必将作还会随着社会发展而继续调整。

事实上, 发达资本主义国家已逐步认识到, 在商品经济高度国际化的现代社会, 任何一个国家都不可能再实行一种完全的市场自由竞争或完全的政府干预模式了。仅靠凯恩斯式的国家干预而忽视市场调节作用, 就不可能很好地解决失业、通货膨胀和滞胀问题;光凭市场自发调节, 任由私人经济自由竞争、自由发展, 就有可能产生经济危机, 导致社会财富的浪费, 实现不了真正的社会正义, 进而危害资本主义统治秩序。应该在综合了政府与市场各自优点基础上, 相互弥补, 相互纠错, 才能克服各自缺陷, 保障社会经济正常运行。

政府职能尤其是经济职能的合理和优化, 直接关系到社会经济的可持续发展。我国政府应合理借鉴世界各国的先进经验, 在自由主义和政府干预之间权衡取舍, 保证社会经济的稳定有序发展

2 市场经济背景下我国政府经济职能及管理模式界定

2.1 我国政府经济职能的历史演变

党的“十六大”用“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”这个表述, 对政府职能转变的方向作出高度概括;党的“十七大”从“政治建设、经济建设、文化建设、社会建设各个方面部署了政府职能的转变任务;《关于2008年国民经济和社会发展计划执行情况与2009年国民经济和社会发展计划草案的报告》中更是明确提出了2009年政府对经济社会发展的总体要求和主要目标, 即经济保持平稳较快增长, 国内生产总值增长8%左右;经济结构进一步优化;民生得到较好保障;居民消费价格总水平涨幅控制在4%左右;国际收支状况继续改善。要完成以上目标, 政府必将进一步强化其在经济领域履行其职能, 是新时期对政府经济职能的进一步要求。

纵观在中国特色政府职能转变的过程中政府经济职能的演变, 主要集中在三个时期。这三个时期的探讨, 实际集中体现了人们对传统的高度集中的计划经济时期、经济转轨时期以及社会主义市场经济条件下政府经济职能的反映。

2.1.1 高度集中的计划经济时期的政府职能。20世纪50年

代至60年代初期, 面临着在社会主义建设时期如何发挥政府经济职能作用的问题。在计划经济体制下, 权力集中于中央、集中于政府, 政府被认为是无所不能的。理论界认为政府主要具有分配职能和监督职能, 其中分配职能是主要职能。这种政府职能体现了当时高度集中的计划经济体制的要求。

2.1.2 经济转轨时期的政府职能。转轨即体制转轨, 是指从

高度集中的中央计划经济体制向市场经济体制的转变。党的十一届三中全会以后, 我国进行了举世瞩目的社会主义改革。这一时期针对政府职能中存在的“错位”、“越位”、“缺位”现象, 政府经济职能进行了三个层次的转变, 建立了责任政府、政企分开、宏观经济调控和依法行政的新职能体系。

2.1.3 社会主义市场经济条件下政府的职能随着改革的深

入和发展, 我国进入建立社会主义市场经济时期, 建立社会主义市场经济体制, 就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用, 这一时期, 政府主要是制定和执行宏观调控政策, 搞好基础设施建设, 创造良好的经济发展环境, 建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系, 其经济职能为资源配置职能、公平分配职能和稳定经济职能, 实现人与社会的和谐发展。

2.2 新时期我国政府经济职能定位

政府经济职能, 重要的就是厘清政府与市场、政府与企业的关系。政府的经济角色, 要从“积极的经济主体”归位到“制度保障者”。具体而言, “一是政府不断消解计划经济时期遗留下来的不合时宜的旧职能, 其特点是收缩政府权限;二是在市场经济基础上, 针对市场经济体制不成熟、市场失灵问题多而需要加强干预, 即针对中国国情和发展水平而需要加强的职能”。社会主义市场经济条件下的各项政府经济职能, 概括起来就是国有资产管理职能、市场监管职能、宏观调控职能和提供公共产品职能。社会主义市场经济条件下的上述各项政府经济职能, 概括起来就是国有资产管理职能、市场监管职能、宏观调控职能和提供公共产品职能。政府经济职能最直接地反映在“两会”期间提出2009年经济社会发展的主要任务和措施中, 包括:

2.2.1 实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策, 进一步加强和改善宏观调控。

2.2.2 巩固和发展农业农村的好形势, 保障农产品有效供给、促进农民持续增收。

2.2.3 加快自主创新和产业升级, 进一步增强经济竞争优势。

2.2.4 继续推动区域经济协调发展, 缩小区域差距、优化生产力布局。

2.2.5 坚定不移地深化改革扩大开放, 完善有利于科学发展的体制机制。

2.2.6 打好节能减排攻坚战, 扎实推进资源节约型环境友好型社会建设。

2.2.7 加大改善民生力度, 着力解决涉及群众利益的热点难点问题。

2.2.8 加强社会事业建设, 努力增强经济与社会发展的协调性。

2.2.9 扎实推进灾后恢复重建工作, 为灾区群众安居乐业打好基础。全面推进民生工程恢复重建。

3 深入学习实践科学发展观, 我国政府经济行为规范初探

马克思、恩格斯指出:“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时代。”科学发展观为马克思主义中国化提供了最新的理论成果;为实现全面小康目标提出了新的更高的要求;为发展中国特色社会主义事业指明了前进方向;为推进党的建设新的伟大工程提供了科学指导。

3.1 科学发展观理论体系的内涵

科学发展观是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。在科学发展观体系中, “发展”是第一要义, “以人为本”是核心, “全面协调可持续”是基本要求, “统筹兼顾”是根本方法。上述四个方面, 相互依存、相互促进, 构成了有机的统一整体, 形成了科学发展观最核心、最关键的内容和最主要的理论框架。

党的十七大报告提出了一系列重要思想、观点和论断, 揭示了科学发展观的理论内涵。主要包括:

3.1.1 阐释了科学发展观与社会主义初级阶段基本国情的

关系, 与党在初级阶段的基本路线的关系, 与构建社会主义和谐社会的关系, 与深化改革开放的关系, 与加强和改进党的建设的关系。

3.1.2 进行了科学发展观关于坚持走中国特色自主创新道

路、中国特色新型工业化道路、中国特色农业现代化道路、中国特色城镇化道路、中国特色社会主义政治发展道路的论述;关于转变经济发展方式的论述;关于建设生态文明的论述, 关于发展社会主义民主的论述, 关于建设社会主义核心价值体系和建设中华民族共有精神家园的论述, 等等。

3.2 科学发展观背景下政府经济行为的规范

3.2.1 统筹和兼顾

科学发展观进一步完善了社会主义现代化建设的基本模式。它要求以经济建设为中心, 全面推进经济、政治、文化建设和社会建设, 实现经济发展和社会全面进步。要求统筹城乡发展, 统筹区域发展, 统筹经济社会发展, 统筹人与自然和谐发展, 统筹国内发展和对外开放, 统筹中央和地方关系, 统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益, 充分调动各方面积极性。统筹国内国际两个大局, 树立世界眼光, 加强战略思维, 善于从国际形势发展变化中把握发展机遇、应对风险挑战, 营造良好国际环境。

政府必须加强对区域发展的协调和指导, 统筹东中西部的大发展。在加大西部开发的力度, 提高西部经济增长速度, 缩小东西部之间差距的同时, 更要保持长三角、珠三角等地区已经形成的发展优势, 继续更好更快改革与发展, 率先建立规范、完善的社会主义市场经济体制, 实现经济运作的国际接轨。在当前国际经济形势陷于低谷时期, 政府还应积极提高低收入者的收入水平, 并提供各种培训及再就业机会, 保证他们基本的生活需要。完善社会保障体制, 扩大社会保障覆盖面, 逐步推行农村居民社会保障制度。尤其在当前备受关注的医改问题上, 政府应着力完善医药卫生四大体系, 建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度;完善医药卫生的管理、运行、投入、价格、监管体制机制, 加强科技与人才、信息、法制建设, 保障医药卫生体系有效规范运转, 提高人民的身体素质和健康水平。

3.2.2 速度、质量和效益

我国多年的社会主义经济发展实践证明, 如果在提高发展速度的同时, 不注重产品质量保证, 必然会为经济效益的短暂提升而付出极大代价。阜阳“大头娃娃”、“三鹿奶粉”、广州“瘦肉精猪肉”等事件的相继发生极其惨痛教训, 警醒中国政府及中国人民必须在加快经济发展速度的同时, 保证质量品质, 质量安全, 以带来经济社会的长期稳定发展。

政府在食品安全管理方面, 政府要全面加强对市场流通的肉制品、乳制品等食品的卫生监督, 加强卫生防疫检查, 重点加强对集贸市场和超市销售食品监督管理的力度, 把解决产品内在质量问题放在首位。政府还要研究建立对重点监管工作的考核制度, 行政不作为所带来重大损失, 应追究其行政责任。同时, 政府切实行政许可法的规定, 加强准入管理和对实行行政许可的产品企业的监督检查, 从而加大发证后监督的力度。政府还要不断增加立法、执法的力度, 不断完善《产品质量法》、《标准化法》。

3.2.3 市场调节和政府调控

深入学习实践科学发展观, 还必须正确认识和处理好政府与市场。处理好这个关系必须合理划分政府和市场各自作用的范围, 转变政府职能。政府与市场的关系, 追根究底, 是要弄清市场经济的本原问题, 建设有中国特色的社会会主义市场经济, 也不能脱离和违背了这一根本准则。当前经济社会的突出矛盾和主要问题大都同政府改革有着直接或间接的联系。政府应该在我国经济持续快速增长的条件下, 就如何创造更多的就业岗位缓解失业压力, 如何把贫富差距约束在经济良性循环和社会公众所期望的限度内, 如何逐步缩小城乡和区域发展的严重差距, 如何解决“三农”问题, 实现全面建设小康社会的目标等关系民生大计的问题上全面履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职能。

摘要：“有关政府与经济关系的问题既是政治学, 也是经济学的核心问题, 无论对计划经济还是市场经济都同样重要。”各个国家依据本国不同的实际情况, 在处理政府与经济发展关系中采取了不同的治理模式, 而不同的政府干预经济的模式也对各个国家政治经济以及社会发展产生了不同的影响。本文拟在把握和梳理有关政府与自由的关系发展历程及其引申出的政府与经济发展关系理论脉络的基础上, 分别探讨了如何在经济全球化、市场经济及深入学习实践科学发展观背景下, 优化中国政府经济职能及管理模式, 促进政府经济管理行为规范化, 从而构建政府与市场的和谐关系。