城镇化的路径

城镇化的路径（精选12篇）

城镇化的路径 篇1

1 新型城镇化发展面临的问题

相对于中央强调新型城镇化要以 “人的城镇化”为核心, 现在不少地方仍旧陷入 “重物轻人”的误区, 新型城镇化发展中暴露出诸多令人担忧的问题。

1. 1“大城市病” 的问题。目前中国许多城市都面临着“大城市病”问题, 不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。“摊大饼”, 这是对以往城市规划和建设最常见的形容。近年来集中爆发的 “大城市病”并没有影响地方政府将城市摊大的决心, “特大城市梦”仍见诸于多地新型城镇化规划之中。一些地方打着推进城镇化的旗号, 纷纷打造新城建设模式, 城市规划和建设盲目向周边摊大饼式地扩延, 大量耕地被占造城, 18 亿亩基本耕地的红线受到威胁, 并且有愈演愈烈之势。针对城市化发展中的 “大城市病”问题, 中共十八届三中全会已经在 《决定》中明确规定 “严格控制特大城市人口规模”。

1. 2 盲目性追求高端化。目前中国许多城市开始出现盲目性追求高端化的倾向。城市的高端化发展有其自然本身的发展规律, 本是无可厚非, 但是现今的城市发展态势在很大程度上与此无关, 而是地方政府主观偏好的驱动, 尤其是与地方主要负责人的喜好有莫大关联, 并且又常常伴随着巨大商业利益的驱动, 同时隐藏着惊人的腐败现象。城市如此高端化的发展已经远远偏离了城市自身正常发展的轨迹, 照此下去, 新型城镇化的发展不但不能容纳大量的农民, 使其转化为市民, 结果将是拒绝这种转化, 使得以人为核心的城镇化变成纸上谈兵。没有农民参与的城镇化不可能持续发展, 结果只能是失败的城镇化。

2 新型城镇化发展的路径选择

针对新型城镇化问题, 国务院总理李克强2013 年9 月在专家座谈会上表示: 从国际经验看, 工业化和城镇化是现代化的必由之路。城镇化已成为不可逆转的趋势。在此, 笔者以为中国新型城镇化发展的路径选择应是避开误区, 谨慎前行。

2. 1 创新土地经营管理, 拓展新型城镇化发展空间, 统筹兼顾, 实现城乡一体化发展。十八届三中全会已经就 “建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”、“完善城镇化健康发展体制”做出原则性规定。盘活土地资源是新型城镇化的关键环节。加快农民土地确权和农村集体土地产权制度的完善, 是一个非常重大的事情。要在尊重农民意愿、维护农民土地权益的前提下, 大胆创新土地经营管理体制机制, 做好做活土地文章, 探索出一套破解土地制约的有效方法。一是要加快土地经营权流转, 推进集约规模经营。二是要大力实施综合整治, 提高土地综合利用效益。扩大良田规模, 提升土地综合利用效益。三是可在试点基础上统筹推进宅基地置换, 变潜在资源为现实资本。

2. 2 大力发展现代农业与服务业, 夯实新型城镇化发展的产业基础。城镇化的发展一头连着工业化, 一头连着农村、农业的现代化。城镇化最主要的是 “人的城镇化”, 让农民市民化。但是, 城镇化不等于 “造城”, 受过多外力裹挟的 “被”城镇化只会带来“市民”普遍的身份认同危机。按照国内外关于城镇化的科学理念, 城镇化的一大内涵是在产业聚集基础上带动人口的聚集, 进而催生城市自发的生长及扩容。城镇化必须要与产业化相结合, 要四化协调互动。当今城市化的进程表明, 现代服务业可以容纳大量人员就业, 是社会就业的主渠道。要通过大力发展现代服务业和科技进步来推动产城融合, 四化协调互动, 缺一不可。

2. 3 让老百姓生活得更好是新型城镇化的根本目的。在新型城镇化的发展过程中, 我们必须要树立集约、高效、绿色理念, 不断寻求破解资源、环境约束的有效办法, 应该做到人口、经济、资源、环境相协调。要把生态文明和原则全面融入城镇化的全过程, 突出资源集约、节约生态、环境友好, 加快生态发展, 走节约低能、绿色低碳这个道路。新型城镇化的目标就是要让农民过上幸福生活、过有尊严的生活, 在教育、就业、医疗、福利、保险、养老、公共服务等各方面都能享受市民待遇, 过上 “城里人”的幸福生活。在新城镇建设过程中, 要统一规划, 立足实际, 着眼长远, 统筹推进土地利用、道路交通、公用设施、农民集居、生态保护等各项建设, 大力加强环境整治, 完善基础设施, 改善居住条件, 强化社会保障, 提升居民福祉, 丰富文化生活, 建设和谐家园。

总之, 新型城镇化是当代中国新时期新阶段的新历史使命, 新型城镇化将对中国社会的发展产生重大影响。要进一步加快构建新型农业经营体系, 赋予农民更多财产权利; 要改革完善农村宅基地制度, 慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让, 探索农民增加财产性收入渠道; 要推进城乡基本公共服务均等化; 要完善城镇化健康发展体制机制, 推进城市建设管理创新, 对具备行政区划调整条件的县可有序改市; 要推进农业转移人口市民化, 逐步把符合条件的农业人口转为城镇居民; 要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖, 建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制; 要逐步形成完善的城市规划、管理的法律法规体系, 为城市化健康发展提供法制保障等。

摘要：城镇化是人类社会发展进步的体现, 是中国现代化建设的历史任务, 是现代化进程中的一个基本问题。党的十八大明确提出, 要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。新型城镇化是新时期中国社会发展的历史选择, 这在人类发展史上亦无先例可循。新型城镇化将会面临众多挑战, 该怎样发展城镇化, 发展怎样的城镇化, 该怎样合理推进城市化进程, 积极探索一条新型城镇化的路径, 是学界与政府共同思索与面对的问题。本文拟对此进行正反两方面分析。

关键词：新型城镇化,路径分析

参考文献

[1]李克强.统筹城乡推棚户区改造[EB/OL].中国政府网, 2013-09-18.

[2]许正中.城镇化须让老百姓参与讨论[N].华夏时报, 2013-06-01.

[3]郭力方.鄂尔多斯畸形城镇化之殇[N].中国证券报, 2013-09-27.

[4]韩康.中国城镇化发展的最大风险:城乡矛盾内化[J].国家行政学院学报, 2013 (07) .

城镇化的路径 篇2

2013年02月04日 11:39

党的十八大报告提出，要协调城乡区域发展，走中国特色新型城镇化道路。衡量城镇化的一个重要指标是城镇化率。根据国家统计局数据，2011年我国城镇化率为51.27%，比2002年上升了12.18个百分点，但与经济发达国家80%左右的城镇化率的标准还相去甚远。我国城镇化的发展不仅在数据上处于落后地位，城镇化的内在效应也未能得到充分发挥，存在城镇建设无序，产业布局混乱，资源、生态和环境相冲突等问题。与此同时，城镇化率的数据不能综合地反映出城镇化发展的质量，传统的城镇化所统计的是农村人口转入城镇的增长率，这种统计方式不能综合地评价城镇化的社会福利效应，为了解决这一问题，我国提出了新型城镇化的发展路线，即不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。新型城镇化不但继承了传统城镇化的长处，而且还从更多方面提高了其对经济社会发展的积极促进作用，尤其是我国进入了经济转型的关键时期，新型城市化的作用甚至超越了其自身的含义，成为未来我国国民经济发展的核心动力。

金融薄弱环节

城镇化对国民经济发展意义重大，相对于发达国家来说，我国城镇化的发展无论是数量上还是质量上都还处于落后地位。面对我国经济发展所处的阶段以及所面临的各种问题，全面深入地推行新型城镇化发展战略已经刻不容缓。从大的方向上看，影响新型城镇化发展的主要因素有两个：一个是政策因素；另一个是资本因素。作为顶层设计的政策方针已经推出，而有效地落实这些政策，必须要有充足的资金保障。新型城镇化建设的资金供给不能是简单的资金注入，需要通过市场的力量合理配置资金，因此，我国新型城镇化建设离不开金融的支持。就目前我国金融业的发展情况来看，对于城镇化的支持相对薄弱，或者可以说，金融问题已经成为制约我国城镇化发展的核心因素之一。

（一）金融机构的区域分布不均制约了新型城镇化的发展。我国的金融机构主要分布在经济发达地区，经济欠发达地区的金融机构则相对稀少，特别是在农村地区，金融机构更是凤毛麟角。金融机构与城镇化之间可以产生良好的互动效应，金融机构可以帮助城镇化聚集资本，推动城镇基础设施建设和服务中小企业的生产和发展；反之，城镇化发展的深入也可以大量补充金融机构的资金来源和客户来源。目前，我国金融机构的分布状况，并不能实现这种互动效应，导致这一问题的原因是双向的，金融有其逐利的本性，偏好将机构设立在经济繁荣地区，提高盈利水平；而欠发达地区则存在严重的金融排斥现象，尤其在一些极度贫困地区，信用缺失、抵押担保资源匮乏等问题十分严重，使金融业务无法开展，金融机构也就无法进入该地区。

（二）金融工具的同质化无法满足城镇经济多样化的需求。我国金融工具正朝着多元化方向发展，然而欠发达地区对于新式金融工具的利用远远落后于发达地区，我国城镇和农村普遍盛行的融资方式依然是信贷融资。城镇经济和农村经济各不相同，单一的金融工具无法满足他们多样化的需求，如服务基础设施建设的金融工具还有债权融资、非银行业金融机构出资、企业直接投资等方式，农业的产品加工、土地流转、生产周期过渡等都需要以特定的金融工具为载体，提高金融服务效率，仅凭信贷融资是无法满足的。此外，完善城市功能也离不开形式多样的金融工具，如城市的政府、企业、居民和农户的消费、缴费、汇兑、理财等经济活动，都可以通过专业的金融工具来实现，但县域和农村由于客观条件的约束，很少通过金融渠道来完成这些经济活动。

（三）金融市场的单一化无法满足城镇化所产生的金融服务需求。我国金融市场以银行业为主导，包括其他类型金融市场，如股票市场、债券市场、衍生品市场等，相对于银行来说无论是规模上还是制度上都尚未发展成熟。新型城镇化对于资金的需

求有三大特点，即规模较小、成本较低、形式灵活多样，这些特点银行难以满足（银行以稳定的信贷为主营业务，偏好大额贷款，且成本较高）。因此，没有多层次的金融市场，城镇化所产生的金融服务需求也就难以满足，进而制约新型城镇化的发展。除此之外，单一的金融市场还会产生另外两个问题，其一，金融市场运行的低效率会影响要素资源的聚集，导致经济运行低效率，使欠发达地区的劳动力难以解放出来，抑制了农村劳动力的城镇转移；其二，单一僵化的金融市场内，发展城市建设无法完全借助市场的力量筹措资金，致使资金的缺口由政府负责填补，由此而催生了如地方政府平台、城投债等以政府信用为担保的机构和金融产品，为经济社会和金融系统的运行增加了风险。

（四）我国金融制度的不完善在一定程度上限制了新型城镇化的发展。从金融领域来看，金融自由化有利于新型城镇化的建设，而金融自由化与金融制度是相对立的，我国金融制度建设尚未完善，在某种程度上限制了金融自由化的发展。具体说来，制约我国金融自由化的制度主要包括以下几点：第一，利率制度。我国利率水平的决定权虽然正逐步放开，但还未完全交付市场。利率水平被长期压低，使债权方不断地补贴债务方，导致经济社会的两极分化（二元经济），也就是金融抑制理论里所指出的“低利率分割经济”。由此可见，利率制度问题是区域、城乡发展失衡问题产生的一个主要诱因。第二，国有大型商业银行的信贷审批制度。国有大型商业银行是金融业的龙头，其运行制度将对金融业乃至整个社会经济产生影响。就城镇化问题来说，国有大型商业银行的县域支行不具备信贷发放的审批权，整个向上报批的程序降低了县域经济融资效率，使金融本就薄弱的城镇更加难以享受到便利化的金融服务。第三，民营金融机构市场准入制度。从经济社会发展全局来看，民营中小金融机构将是国有金融机构的重要补充，而从城镇化发展来看，民营金融机构可以扮演更为重要的核心角色。因此，在制度上对民营金融机构发展的限制，不利于新型城镇化的发展。第四，相关的法律制度。农村地区和城镇地区存在的金融抑制、金融排斥等问题，与法律制度不支持或支持力度不够密切相关。例如，《物权法》规定集体所有土地不得抵押，便限制了基层抵押担保资源作用的发挥。

有效措施

金融与新型城镇化建设密切相关，但我国的金融体系对于新型城镇化发展的支持作用有限。城镇化建设的主要内容包括城市基础设施、支持企业发展和转型的各项服务、城市运行的配套功能等。这些目标的实现需要借助金融的力量，因此，应尽快调整我国的金融结构，完善金融制度，使金融与新型城镇化发展的要求相适应，探寻金融支持新型城镇化的最佳路径。

（一）调整金融机构的区域布局，增加乡镇、县域等基层地区金融机构的数量。金融机构如果不能进入基层地区，对新型城镇化的支持也就无从谈起。但就目前基层经济的发展状况来看，金融机构进入基层地区存在经济障碍，相对于经济发达地区来说，贫困的基层几乎无利可图。这些地区长期贫困的主要原因有两点：一是本地区的要素资源无法集聚起来，形成规模优势；二是缺少与外部地区的经济合作，这两个问题都可以通过金融手段来解决。因此，应鼓励金融机构进入基层，并且在金融机构进入欠发达地区的初期，需要国家的政策支持和财政补贴，使这些金融机构在一段时间内可以成长自立，了解和融入当地的经济发展，利用并激发城镇的资源禀赋优势，有效地与城镇化的发展产生互动效应。

（二）针对新型城镇化的需要，量身定做合适的金融工具。金融机构作用的发挥需要借助金融工具，金融工具是金融业与城镇化之间直接互动的主要载体。按照城镇化的基本要求来分析，首先，金融支持城镇基础设施建设不应只依赖高成本的信贷工具，增加政府财政负担，应积极开发直接融资工具。例如，设立基建发展基金并配套优惠政策鼓励企业出资，推广期限灵活的债权融资方式，甚至可以通过选择性的利用外资等方式解决资金瓶颈。其次，金融工具的创新应面向中小企业融资。中小企业可以吸纳大量的就业，是农村剩余人口进入城镇的保障。服务形式各异的中小企业的金融工具应该灵活多变，开发中小企业的潜在抵押担保资源，鼓励信用增进融资工具的发展，开发无抵押担保的信用融资业务等。最后，发展有助于提升城市配套功能的金融工具。在客观条件的约束下，欠发达地区的政府、企业和居民在从事经济活动时很少利用金融工具，导致效率底下，多样化金融工具可以提升城市功能。

（三）构建多层次的资本市场体系，促进城镇产业经济转型。银行业主导的金融市场体系可以为产业发展提供资金支持，但却不能从根本上改变企业落后的生产、经营和管理。组织能力缺失是制约城镇中小规模企业发展的主要因素，冲破这一枷锁的办法是改变企业的属性，实施股份制经营，打造现代化的企业管理制度，最终实现上市融资的目标。而上市融资必须依托于资本市场，地方企业的发展水平和规模参差不齐，须构建多层次的资本市场，才能满足城镇地区众多企业不同的上市需求。构建多层次的金融市场，支持城镇企业上市融资，对于新型城镇化目标的实现具有重要意义。第一，股份制改造和上市融资是建设现代化企业管理制度的必由之路，也是城镇产业转型和升级的必要条件；第二，企业上市对于城镇经济发展具有很强的推动作用，上市公司的数量也是衡量城镇经济发展的重要指标；第三，利用本区域资源禀赋发展起来的企业上市融资，是突出城市特色的最好宣传方式，有助于树立起城镇的品牌，提高城镇地区的核心竞争力。

新型城镇化的长沙路径 篇3

“新型城镇化贵在突出‘新’字、核心在写好‘人’字，要以着力解决好‘三个1亿人’问题为切入点。”9月16日，李克强总理主持召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会并指出，推进新型城镇化要因地制宜、分类实施、试点先行，“尊重基层首创精神，多给支持，总结推广成功经验”。

比较而言，中部地区城镇化水平仍然较低，农村人口超过1.8亿，推进农业转移人口市民化的空间较大，任务艰巨。

作为国家新型城镇化格局中“长江横轴”和“京广纵轴”的结合点，要素资源“南北对流”、“东移西靠”的枢纽城市，湖南省长沙市计划在国家两型社会建设综合配套改革试验区基础上，探索出集约高效、绿色低碳的“两型”城镇化发展之路。

规划中，长沙将成为湖南省乃至整个中部地区农业转移人口市民化的主要阵地平台，为长江经济带和长江中游城市群建设提供重要支撑。

构建成本分担机制

新型城镇化一大重点任务是推进农业转移人口市民化。

长沙市是湖南省省会，位于湖南省东部偏北、湘江下游，总面积1.18万平方公里，辖6区3县（市），2013年常住人口722万人，城镇化率达到70.6%，高于全国平均水平17个百分点。预计到2020年，长沙常住人口总量将达到850万人，城镇化率提升到80%，农业转移人口市民化任务为170万人。

其中，存量农业人口市民化任务42万人，增量农业转移人口市民化任务128万人。长沙市中心城区承载农业转移人口市民化90万人，浏阳市和宁乡县城镇核心建成区预计分别承载25万人和20万人，小城市和重点镇总计承载35万人。

“农业人口市民化成本分摊过程中的资金筹措负担较重。”长沙市发改委副主任胡圣国告诉《财经国家周刊》记者，该市农业转移人口市民化人均成本为156615元，完成2020年目标需要总成本为2662.46亿元，其中政府负担32.5%，企业承担39.2%，个人承担28.3%。

这些成本中，当期成本主要包括农业转移人口基本社会保障补缴、保障房建设投入、市政设施建设、义务教育成本等，主要由政府和个人承担。长期成本则包括农业转移人口落户后持续缴纳社会保险、接受培训教育、缴纳公积金、领取住房补贴等，主要由企业和个人共同承担。

以政府承担部分为例，中央和省级政府分担市民化成本中基础性、外部性较强的领域，主要解决农业转移人口在城市生活工作的基本社会保障补缴成本、义务教育成本、基本公共服务成本中的政府缴纳部分。

中央和省级政府负担部分通过中央财政转移支付实现，建立中央财政转移支付及省对下转移支付同农业转移人口落户数量挂钩机制，建设用地指标同农业转移人口数量挂钩机制。长沙市政府和区县（市）政府负担部分将通过建立专项基金、政策性信贷、政策性金融等方式实现。

为此，长沙市正计划完善城镇投融资机制，将城镇化投融资纳入政府全口径预算管理，编制长沙市资产负债表，全面覆盖所有政府资产和政府债务，实现政府投资计划、融资计划、债务计划三者无缝对接，建立较为完善的地方发债机制。

同时，通过构建公私合营机制、改革公共服务提供模式、理顺公共服务价格机制、设立城镇化建设基金等措施，长沙积极引导民间资本进入城镇建设和发展领域。

产业支撑是关键

“决定城镇化品质高低的一个重要因素是产业。没有产业，城镇就会空心化，就难以持续发展。只有发展产业，才能更好地解决城镇化中‘人’的问题。”在长沙市委书记易炼红看来，城乡一体化的关键是要有产业支撑，坚持走产城融合的路子，把新型城镇化与新型工业化、信息化统筹起来，把城和乡统筹起来，推进一体化发展。

为积极推动新型城镇化，优化城镇布局空间，长沙市计划重点开发以浏阳、宁乡为中心，沿交通干线向外辐射的二级城镇发展轴，把中心城市做强。同时将浏阳、宁乡发展成为大城市，并重点发展15个中心镇。

其中，发展现代农业作为统筹城乡发展的难点，必须统筹应用工业化理念和市场化手段。

按照“以工促农、以贸带农、以旅助农”的思路，长沙市计划突出发展高端种养业、生态有机高效农业和农产品精深加工业，形成“农工贸一体化、产加销一条龙”的产业化链条。在此基础上，建设农业综合配套改革试验区，形成以现代科技为支撑、现代经营为基础、现代农民为主体、三产联动为特征的现代农业发展格局。

以望城区为例，因地制宜构建以乡镇为载体的组团分工、园区分工、集群分工的产业发展体系，探索了一条古镇群落的发展道路。全区城镇化水平每年以超过两个百分点的速度递增，跻身湖南省10个新型城镇化暨城乡统筹示范县（市、区）行列。

长沙市计划将望城区湘江以东、茶亭、桥驿、铜官四个乡镇和丁字、书堂山两个街道全域，统一规划为长沙市现代农业综合配套改革试验区，以“工业园区的模式推动现代农业发展”。

综改区的目标是加快农业向集约化、规模化、现代化快速推进，释放农村富余劳动力资源。

随着长沙市新型工业化和新型城镇化快速推进，落户政策相对宽松，社会保障体系不断健全，为吸引省内外农业转移人口打下了良好基础。

但同时也面临着一些体制机制问题，如怎样破除农业转移人口自由流动的户籍障碍。这就需要不断创新户籍制度、就业政策、创业政策和农业转移人口成本分担机制，建立城乡统一的社会福利制度，不断增强城镇功能对农业转移人口的吸引力。

我国新型城镇化建设的路径分析 篇4

一、我国城镇化建设的发展历程

城镇化是指农村人口向城镇集中的过程。这个过程主要表现为两种形式:一是城镇的数目不断增多, 二是各城市内的人口规模不断扩大。其根本目的是缩减农业人口, 全面增加农民收入, 缩小城乡差距, 全面提高人民的生活质量。推进城镇化建设是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化进程的重要途径。

改革开放之后, 随着生产力的解放, 农村经济取得了快速增长, 农业有了剩余产品和剩余劳动力, 农民便产生了向非农产业转移和小城镇发展的需求。与此同时, 乡镇企业异军突起, 小城镇在农村中不断涌现。据统计, 1979年我国城镇化率为17.92%, 到1992年城镇化率增至27.46%。邓小平南方谈话以及中国共产党十四大之后, 改革开放进入了新阶段, 国家鼓励第二、三产业的发展。乡镇企业开始不断发展壮大, 以乡镇企业为依托的小城镇也迅速发展。到1998年我国城镇化率达到30.4%。从1998年起, 农村小城镇建设进入质变的阶段。1998年10月, 中共十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村若干重大问题的决定》中提出, 要把小城镇的发展上升到“带动农村经济和社会发展的一个大战略”的高度, 我国小城镇建设开始进入新阶段。2011年我国城镇化率已经达到51.27%。 (中国统计局年鉴, 2012)

在十八大和中央经济工作会议中, 中央提出要积极稳妥推进城镇化, 走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。可以预测中国的新型城镇化建设将会有更大的发展。

二、新型城镇化建设面临的问题

当前, 世界平均城镇化水平约为47%, 最不发达国家大约为22%, 发展中国家在38%左右, 而发达国家和地区约为75%。1978年到2011年, 城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人, 城镇化率从17.92%提升到51.27%。 (中国统计局年鉴, 2012) 很显然, 中国城镇化建设已经超过世界平均水平, 但城镇化建设背后潜藏的诸多矛盾、问题也日益凸显。我们在推进新型城镇化建设的过程中还面临以下问题:

1、城镇化有很明显的政府烙印

各地政府响应国家号召开展城镇建设, 速度很快, 但是, 这种政府统一改建好的城镇比较单调, 缺乏多样性, 也不够人文。最近《金融时报》一篇文章就指出了这一点, 让没有差别的政府搞城镇化, 城镇化就变成了“政府的城镇化”, 而非“民众的城镇化”, 作为政府“产品”的城镇当然也就相差无几了。此外, 一些地方基层政府把推进城镇化片面地理解为扩张城镇面积, 加强城镇建设。他们热衷于建设形象工程、政绩工程, 过分重视修建广场、修建路标, 忽略了农民最关心的诸如水、电、医疗等基础设施建设。很多地方人口城镇化速度远远落后于城镇规划面积的扩张速度, 有城无市的地方不计其数。这种政府性的城镇化实现形式没有把推进城镇化的工作重点放到如何促进农村富余劳动力向城镇转移、实现农村人口城镇化上来。

2、农村经济社会发展滞后

目前, 我国城乡二元结构的体制机制尚未破除, 农村经济社会发展滞后, 城乡发展失衡。这主要表现在:

(1) 城乡居民收入差距较大

国家统计局数据显示, 改革开放以来, 城乡人均收入的绝对差距在扩大, 1978年农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入相差209.8元, 1992年差距突破千元大关, 达到1242.6元, 2012年达到16648元。改革开放以来, 城乡绝对差距从209.8元攀升到16648元。从以上数据中可以看出, 虽然我国农村城镇居民和农村居民的收入都在不断增长, 但是同时城乡人均收入的绝对差距也在扩大。过去的30多年, 我国城乡居民人均年收入的绝对差距增加了近70倍。2002年以来, 我国城乡收入比一直在“3”以上, 2007年城乡居民收入差距扩大到改革开放以来的最高水平3.33:1。虽然近几年来城乡收入比已经回落至3.10:1, 但仍然保持着三倍以上的差距。

(2) 户籍制度阻碍了城镇化

当前中国城镇化率统计是以常住人口计算, 按照这样的算法, 中国城镇化率已经突破了50%, 但如果按照有城镇户籍的人数以及政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说, 中国的城镇化率大概只有35%-36%。官方统计的数据是, 在城镇打工的2.6亿的农民工中, 在城市购房居住的还不到1%;大约有1.59亿在城市的农民工及其家属是处于“半市民化”状态。

3、农民的总体素质与农民市民化的要求不相适应

城镇化的本质内涵是农民由传统的生产方式、生活方式、思维方式和行为方式向市民的生产方式、生活方式、思维方式和行为方式转变, 是由农业文明向工业文明和现代城市文明转化的过程。与之相伴随的不仅是土地的城镇化 (农民劳动和生活空间的变化) 和户籍身份的变化, 更重要的是农民自身素质和文明程度的全面提升。在城镇化进程中进入城镇的农民自身科技文化素质、劳动就业技能、政治思想道德素质、生活习惯和心理等, 都与城镇新的环境和发展要求不相适应, 农民文化程度普遍偏低。千百年来传承下来的小农思想和传统文化观念还在相当程度上影响着农民, 自我封闭、小富即安、小成即满、封建迷信等思想观念与开放兼融、开拓进取、富而思进、崇尚科学精神的城市思想观念难以相融, 成为农民角色转换的思想障碍。进入城镇的农民虽然是城镇居民却是农民待遇, 要使农民真正转变为市民, 是一个长期而艰难的过程, 也是特别需要予以重视的问题。

4、“城市病”问题突出

“城市病”是在城镇化过程中形成的、不易避免的集聚负效应, 包括人口膨胀、交通拥堵、住房紧张、社会管理落后、城市资源环境承载力严重超载等问题。当前, 我国“城市病”问题主要包括以下几个:

首先是交通拥挤。由于迅速推进的城镇化带来城市人口急剧膨胀, 旧交通显然不能满足市民出行要求, 且新增交通供给的周期较长, 交通变化速度不能适应城市发展速度, 导致城镇交通需求与交通供给的矛盾日益突出。其次是水污染加重。在人口向城镇迅速集聚的同时, 城镇的生活污水排放量也相应的增加, 2001—2010年城镇生活污水处理率仅42.2%, 有1800多亿吨生活污水和240多亿吨工业污水未经处理便直接排放严重污染了城市的水环境。 (全国环境统计公报) 再次是城镇大气污染加剧。大规模排放量明显增加, 沙尘暴和酸雨大增, 加剧了大气污染。最后是城镇固体废弃物污染剧增。高速城镇化会使工业与生活固体废弃物产生量剧增, 据统计, 2001-2010年城市垃圾产生量年平均增长近10%。然而, 我国城镇垃圾无害化处理率一直很低, 焚烧处理比重不足20%, 将近80%以上采取填埋处理。中国60%以上的大中城市陷入垃圾包围之中, 小县城的垃圾的处理问题也日益突出。 (全国环境统计公报)

三、有效推进我国新型城镇化建设的措施

新型城镇化是我国现代化建设的历史任务, 也是扩大内需的最大潜力所在, 要围绕提高城镇化质量, 因势利导、趋利避害, 积极引导城镇化健康发展。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要构建科学合理的城市格局, 大中小城市和小城镇、城市群要科学布局, 与区域经济发展和产业布局紧密衔接, 与资源环境承载能力相适应, 把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程, 走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

1、提高城镇化质量

提高城镇化质量必须以人为本。首先, 城镇化不是设计出来的, 是社会经济发展所形成的无意识的结果和体现。无论是镇还是城的产生, 其根本推动力是人类社会生活的自然需求, 比如为了居住舒适, 出于安全需求, 便于商品交易等等。这些自然需求最终促成了人群的聚集。因此, 城镇的形成是规模经济的产物, 也是人类长时间迁移生活的结果。其次, 城镇有自我成长的内在机制, 应尽量避免僵化控制城镇的发展。城镇既然是由“人”组成的“市”, 那么其城镇化的主角当然应该是“人”, 而不是某个特定的组织, 如政府。城镇化的主角是“人”包括两个方面:一方面城镇化的推动者是人, 城镇发展所必需的智慧、资本、才能和体力都是人带来的, 人们到城市寻求更为舒适的生活方式, 正是人们的这种“自利心”, 而不是有意识地建设城市的“公益心”, 推动了城市的成长;另一方面是城镇化的落脚点也应该是“人”自身的发展, 换句话说, 城镇化的目的是为人能更好的生存与发展, 而不是为了城镇化而城镇化。

2、统筹城乡发展

从一定程度上来说, 统筹城乡发展有助于缩小城乡差距, 它是城镇化的前提。

(1) 改变政府投资偏向, 发展非农产业

被誉为“中华第一村”的华西村就是这样的模范。华西村位于江苏省江阴市, 通过艰苦奋斗, 发展工业企业, 现已形成钢铁、纺织、旅游三大支柱产业。这为我们发展非农产业提供了借鉴。具体说来, 有两方面内容:一方面, 政府可以完善招商引资奖励和税费、利润分配政策, 充分调动基层干部的积极性和创造性;另一方面, 可以落实农民土地物权, 同时尝试和探索土地入股、宅基地入股、固定资产或机械设备参股等方式, 增加农民财产性收入。

(2) 改革户籍制度

户籍改革看似简单, 但要落实与城市户口相关联的利益却很难。它的改革不是形式上的创新, 最终的目的是要促进社会和人的全面发展, 保护全体公民的平等权益, 因此, 户籍改革必然要进行利益关系的调整。为此, 政府要给予农民与城市居民有相同的社保、就业、教育的机会。同时, 政府要进一步完善社会管理职能, 改变二元结构, 逐步取消农村户口, 实行按照居住地登记户籍管理制度。

3、有序推进农业转移人口市民化

农民素质的提升可以使他们更贴近的融入城镇, 提高城镇化率。

(1) 加大对农民的技术培训。我们应该以提高农民素质为核心, 加大农民就业培训力度, 努力提高农民转岗就业的能力。同时, 应该根据国家职业标准结合不同行业、不同工种、不同岗位

(2) 普及科学文化知识。通过夜校、社区举办的各种强化班等形式对进城农民普及一些科学文化知识、实用的经济知识和政策法律知识, 提高进城农民的科学文化水平和民主法治意识。

(3) 提高农民的道德素质。围绕《公民道德建设实施纲要》的贯彻落实, 紧密结合进城农民工作和生活实际, 采取群众喜闻乐见、灵活多样的形式, 把“爱国主义、集体主义、社会主义”、“社会公德、家庭道德、传统美德”教育作为主要内容, 提高进城农民的道德素质。最后, 抓好公共文化设施建设, 营造良好的城市文明环境, 使进城农民在潜移默化中受到熏陶。

4、将生态文明理念和原则融入城镇化的全过程

2012年中央经济工作会议提出要构建科学合理的城市格局, 把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程, 走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

(1) 强调集约。集约包括生态资源、生产关系和经营方式的集约。主要是指土地、水、生物资源的集约规划、集约建设和集约管理。通过集约可以在最充分利用一切资源的基础上构建科学合理的城市格局, 居民区、绿化区、交通、购物、娱乐等等, 经过科学布局, 与区域经济发展和产业布局紧密衔接, 并维持在资源环境承载能力范围之内。

(2) 强调智能。智能是指在城市发展过程中, 将传统技术方法和聪明才智科学合理地融入规划、建设与管理中。智能常常与数字联系在一起, 智能城市或者说是升级版的数字城市, 它是一个集中了先进技术、管理和应用的平台。通过这个平台, 城市的功能更加便捷高效。建设智能城市应该以解决城市实际问题为主, 智能地规划和管理城市, 智能地配置城市资源, 优化城市居住环境, 创新城市文化氛围, 最终增强城市居民的幸福感和城市的可持续发展。

(3) 强调绿色。绿色是开发现代科学技术的潜力, 创新无污染技术。它要求工业企业在选择生产技术、开发新产品时, 必须致力于减少从生产原料开始到生产全过程的各环节对环境的破坏。即工业企业必须作出有利于环境保护、有利于生态平衡的选择。

(4) 强调低碳。低碳是减低二氧化碳的排放量, 提高化石能源的清洁、高效、生态利用, 进行可再生能源合理开发、有机替代, 以及资源循环再生等等。

只有通过集约、智能、绿色、低碳, 才能建立城乡生态共保机制, 达到人与自然的和谐共处, 不断改善城市人居环境, 培育壮大城市群, 将生态文明理念和原则融入城镇化的全过程。

不可否认, 我国城镇化建设已经取得了巨大发展, 也毋庸讳言, 我国城镇化建设还存在着很多问题。但是只要我们合理掌控新型城镇化建设的方向, 采用先进的管理理念和技术手段, 城镇化就一定能改进广大民众的生产生活上, 也能给经济发展提供持久稳定的动力。

摘要：城镇化是经济社会发展的必然结果。经过半个多世纪的发展, 中国城镇化取得了令世人瞩目的成就, 进入了高速发展的阶段, 但仍然存在很多问题, 我国城镇化有很明显的政府烙印;农村经济社会发展滞后;农民的总体素质与农民市民化的要求不相适应;“城市病”问题突出。为解决这些问题, 我们必须提高城镇化质量;统筹城乡发展;构建进城农民素质教育大平台;有序推进农业转移人口市民化, 将生态文明理念和原则融入城镇化的全过程。

关键词：新型城镇化,以人为本,统筹城乡,农民素质教育,生态文明

参考文献

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城镇化的路径 篇5

发布时间：2014-4-6信息来源：学习时报

党的十八届三中全会提出完善城镇化健康发展体制机制，中央城镇化工作会议从战略和全局上对新型城镇化作出重大部署，必将有力推动我国城镇化沿着正确方向发展。保险业将深入落实中央关于城镇化发展的决策部署，积极发挥保险的功能和作用，不断探索服务新型城镇化的有效路径。

服务新型城镇化是保险业的重要使命

我国城镇化发展已经站在新的起点上。在这样一个十分关键的路口，推进新型城镇化，面临巨大机遇，面对诸多难题。以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、审时度势，站在历史和时代的高度，立足我国的基本国情，深刻把握城镇化发展规律，深刻分析城镇化发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务，指明了我国城镇化发展的方向和道路，必将引领全国人民积极、稳妥、扎实地开拓城镇化的新境界，谱写出在拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化这一人类历史上前所未有的壮丽篇章。

商业保险是一种现代化的城镇生产生活方式，与城镇化有着天然的紧密联系，服务新型城镇化是时代赋予保险业的重要使命。研究表明，保险业与城镇化之间存在较强的互动机制和相关关系，保险是城镇化演进的必然结果，是促进城镇化发展的重要力量。从很多国家和地区的发展经验看，城镇化率的上升将带来人均GDP的增加，进而带动保险深度和保险密度的同向变化，即保费收入占GDP的比重和人均保费收入将得到不同程度的增长。由此来看，我国新型城镇化的稳步推进将为保险业带来巨大的发展机遇。保险业必须主动融入新型城镇化这场波澜壮阔的实践，尊重规律，顺势而为，积极稳妥，改革创新，努力发挥保险的“经济助推器”和“社会稳定器”作用，在分享城镇化发展机遇和发展成果的同时，更好地回馈和支持城镇化发展，为新型城镇化提供有力的保障和支撑。

保险业服务新型城镇化大有可为

城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。从国际上看，发达国家的城镇化基本上都是由市场主导的发展进程，市场机制的作用得以充分发挥。走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，必须使市场在资源配置中起决定性作用并更好地发挥政府作用。商业保险是一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，与新型城镇化的发展要求高度契合。

商业保险作为现代金融服务的重要方式，能够创新城镇化建设的金融支持形态。城镇化需要大量的财力投入，特别是基础设施建设和完善公共服务的资金需求巨大。有研究表明，每增加一个城市人口，城市基础设施建设投资至少需要10万元，城镇化率每提升1个百分点，地方政府

公共投资需求将增加5.9个百分点。城镇化建设资金具有投入规模大、建设周期长、运营成本高、资金回收慢等特点，必须建立多元可持续的资金保障机制。保险资金具有规模大、期限长、稳定性强的特点，能够很好地匹配城镇化建设的资金需求，为新型城镇化提供长期稳定的资金支持，丰富城镇化建设的投融资方式。从国际上看，保险资金一直是城镇化建设资金的重要来源。以美国为例，保险业通过投资国债、公司债、房地产及其证券，以及直接投资基础设施等形式，为城镇化提供了大量资金支持。截至2013年11月底，我国保险资金运用余额达到7.5万亿元。保险资金投资173项基础设施项目5522亿元，投资保障房项目235亿元，投资7个养老社区项目141亿元。按照目前保险资产配置结构和发展趋势，预计到“十二五”期末，保险资金通过债券、股票等方式间接为城镇化发展提供资金，总体规模将达到6.12万亿~7.14万亿元;保险资金通过基础设施投资计划、股权和不动产投资等方式，直接为城镇化发展提供资金，总体规模将达到1.02万亿~2.04万亿元。

商业保险作为社会保障体系的重要支柱，能够分担城镇化面临的社会保障难题。新型城镇化是以人为核心的城镇化。2012年我国城镇化率超过了50%，但按户籍人口计算只有35%，大量进城务工人员还没有享受到城镇的基本公共服务。整合城乡居民养老、医疗保险制度，解决2亿多农村转移人口的社会保障问题，是新型城镇化面临的重要课题。据测算，在维持现有社会保障水平的前提下，实现城市常住的非城镇户籍人口的社会保障全覆盖，国家财政需要增加的支出超过2万亿元。再加上我国城镇化与人口老龄化相互交织，进一步加剧了政府在社会保障方面的压力和负担。通过商业保险这种市场化的社会保障机制，可以促进居民长期私人储蓄，能够减轻政府的社会保障责任，促进社会保障体系可持续发展。近年来，我国保险业在参与社会保障体系建设方面进行了积极探索，促进了城乡居民养老、医疗保障水平的提高。截至2013年11月底，保险业为居民养老、医疗积累准备金4.5万亿元。2013年前3季度，保险业在企业年金市场共计受托管理资产2383亿元，占企业年金法人受托业务的70%，投资管理资产2611亿元，占市场份额的45%。保险业在全国127个县市参与新农合经办，受托管理资金45.5亿元，向2651万人次赔付与补偿医疗款41.6亿元。保险业在全国22个省的112个统筹地区开展了大病保险，覆盖城乡居民2.9亿人。

商业保险作为社会风险管理的重要机制，能够提高城镇化管理水平和发展品质。城镇化带来人口、财富、基础设施向城市的大量聚集，大幅增加了经济社会风险的多样性、复杂性和集中性。以自然灾害风险为例，2013年9月瑞士再保险公司发布的城市地区自然灾害风险研究报告显示，616个大城市地区居住着全球近1/4的人口，拥有约一半的全球GDP，由于这些城市多位于沿海沿江地区，使得3.79亿人口遭受水灾威胁，2.83亿人口受潜在地震的影响，1.57亿人口面临强风风险，而且许多城市居民要面临多种灾害风险。除自然灾害风险外，与城镇化相关的环境污染、交通拥堵、公共安全事件频发等“城市病”问题亦应运而生。通过发展巨灾保险、环境污染保险、汽车保险、公共安全责任保险等，能够用市场化机制解决城镇化面临的风险和问题，提高城市管理水平，促进城镇化与经济社会良性发展。比如，2012年全球约1.4万人因自然灾害和人为灾难丧生，其中大多数是城市居民，灾害直接经济损失约1860亿美元，保险赔付超过770亿美元，占经济损失的41%。

构建全方位的新型城镇化保险服务体系

保险业将紧紧围绕我国新型城镇化发展战略，全面深化保险体制机制改革，着力加强保险产品服务创新，努力构建种类丰富、覆盖广泛、保障全面、优质高效的城镇化保险服务体系，为推进中国特色的新型城镇化提供有力的保险保障。

以满足居民养老医疗保障需求为着力点，促进城乡社会保障体系可持续发展。一是积极参与经办业务，提高社会保障体系运行效率。健全商业保险与社会保险的合作机制，继续扩大商业保险机构受托管理新农合、新农保、城镇职工和城镇居民基本社会保障服务的渠道，提高社会保障体系第一支柱的运行效率。二是补充基本保障不足，提高社会保障整体水平。充分发挥保险机构在精算、投资、账户管理、养老金支付等方面的专业优势，积极参与企业年金业务，拓展补充养老保险、补充医疗保险服务领域，促进社会保障体系第二支柱健康发展。三是发展商业保险业务，丰富居民保障层次。大力发展商业养老保险和健康保险，为城乡居民提供多样化的养老、医疗保障，做大做强社会保障体系第三支柱。

以发挥保险资金融通功能为着力点，优化城镇化建设投融资体制。一是继续放宽投资比例限制，拓宽投资范围。推动保险资金加大资本市场的投资力度，稳步开放创业板、股票、私募债券等新型市场的投资，促进直接融资业务发展。支持保险资金投资养老和护理机构，鼓励保险资金通过投资、兼并收购、战略合作等多种方式支持健康产业发展。二是推动保险机构积极创新资产管理产品，紧紧围绕城镇化战略，重点投资基础设施、清洁能源、医疗保健、养老服务、商贸物流、现代农业等领域和产业。三是探索股债结合地投资方式，创新基础设施投资计划，促进保险资金更加自由灵活地参与城镇化建设。四是研究建立适合区域经济特征的保险产品与保险资金运用相挂钩的投资模式，做到保险资金取之于区域经济、服务于区域经济，加快形成保险产品、保险投资与区域经济的协调良性发展机制。

以健全农业保险服务体系为着力点，促进城镇化与农业现代化协调发展。一是重点发展种植业、养殖业保险，保障粮食安全和食品安全。以主要粮食作物和畜产品为重点，扩大农业保险保障范围和覆盖区域，逐步提高保障程度，促进农业保险长期可持续发展。二是加大业务创新力度，发展多形式的涉农保险。围绕区域和产业发展政策，开发推广“菜篮子”产品价格保险、天气指数保险、小额信贷保证保险、农房保险、农产品质量保证保险、农业基础设施保险等新型险种。三是加强和规范农业保险基层服务体系建设，提升服务水平。推进基层服务网点建设，延伸服务内容，优化服务流程，为农户、农企提供优质服务。加大监管力度，规范农业保险经营行为。

以发展多种形式责任保险为着力点，提升城镇化进程社会管理水平。一是改革机动车交通事故责任强制保险制度，为促进交通管理服务。逐步探索交强险市场化运营模式，完善产品定价与运营机制，适时推进交强险费率区域差异化和公司差异化。二是大力发展环境污染责任保险，促

进城市生态文明建设。与环保部门联合推进涉重金属企业和石油化工等高环境风险行业环境污染强制责任保险试点，搭建企业环境风险管理信息化平台，强化环境污染风险防灾防损服务，逐步建立比较完善的环境污染责任保险制度体系。三是积极发展食品安全责任保险，促进食品安全。四是建立和完善医疗责任保险制度，提高医疗服务质量和水平。五是积极发展综合治安保险，促进平安建设。

以开拓保险服务新领域为着力点，推动城镇化进程产业转型升级。一是积极发展短期出口信用保险、中长期出口信用保险、海外承包工程保险，支持企业实施“走出去”战略。发展海外投资保险和海外租赁保险，不断提高我国企业的国际竞争力。二是积极发展小额贷款保证保险，加大对农村银保互动机制的支持推广力度，缓解农户和中小企业融资难问题。三是加快培育科技保险市场，支持保险公司创新科技保险产品，探索建立保险公司、科研机构、中介机构和科技企业共同参与的科技保险产品创新机制，增强科技企业自主创新能力。

什么是有效的城镇化改革路径 篇6

不同的城镇化期待

中央期待的城镇化，刚刚发布的《国家新型城镇化规划》有明确的表述。其中有两个方面值得我们注意，一是强调以人为本，即，在中国特色的户籍管理体制下，怎么解决农民工进城落户问题。

另一方面涉及城市发展模式的转变，新型城镇化就是实现可持续的城镇化发展。现在两万多个城镇、658个城市，城市规模前所未有的大，每年还有两千多万人口进入城镇。这些城市走一条什么样的发展路径，对于未来的城镇化进程很重要。如果走粗放式的，会导致城镇化成本大幅度增加，也会导致城市吸纳人口能力下降，甚至排斥人口进入。

对农民而言，最关注的是在什么情况下选择什么样的非农就业机会，能否改变他们的生活？仅仅是个就业状态，还是未来改变居住状态？在未来改变居住状态时能不能和城里人享受到同样的医疗、教育等各种公共服务，或者说，可以像城里人一样体面生活，或者说在城里工作获得一定收入以后，回到家乡一样可以体面做农村人？

简单地说，就是没有任何制度性障碍，自己可以选择进城还是回家。进城不是简单进去，进城要和城里人一样生活，回家也是自愿的选择。

市长们关心的城镇化，我觉得到目前为止有几个方面。

第一，前三十年市长的精力更多的是把城市建设当做城市化，更多关心上多少项目，招多少商，引多少资，怎么样改变城市形象。

第二，市长有利益驱动。市长有足够的动机希望解决财政窘迫问题，或者财政增长问题，以此解决政府的运转，再有就是在任期内能不能有政绩工程来满足上升的阶梯。市长也要满足社会稳定和发展的需要，至少不能让老百姓骂，所以要解决基础设施、形象改善等，都需要用钱。

第三，市长可以去改变城市，可以去获得一定的资金，但是他也面临很大难题，对降低城市发展成本和城镇化改革兴趣不大。

首先，对户籍制度改革没有兴趣，因为改户籍意味着很多新的人来，要把政府财政的一部分钱满足新增人口的公共服务需求，同时对户籍居民来说，由于其原本享有的公共服务要被新的成员分享，从而会反对户改；其次，不愿意进行土地制度改革；第三，不愿意矫正发展模式，这边招商引资，那边开发地产。如今让市长们换一种方式，所谓可持续发展方式，钱也拿不到，地也卖不出去，也没有政绩。

未来几大改革难点

如此复杂的利益结构中，未来该如何改革呢？

首先是户籍管理制度改革，这么多年调查中，我们发现，真正的阻力是市民。譬如，北京户籍制度改革落不下去，原因是城里的居民绝大多数都不欢迎农民进来，不愿意和农民同乘地铁，同乘公交汽车，也不希望自己的邻居是农民工，这个阻力特别大。

以高考为例，进城来的农民工子女占有北京的高考指标，意味着自己的孩子增加了竞争，机会变小了，或者上学概率会大幅度降低，这是实实在在的利益。北京市人民代表大会提案和政协委员提案上都可以看到匪夷所思的提案：反对农民进城。现在可以看到一些政策的出台，像低端产业迁出北京等，都有着深刻的社会背景，而这社会背景是代表了一部分人的利益，这部分人基本是城市的户籍居民。

改革户籍管理制度的难点在于已经形成这种福利结构，及其造成的群体性差异。

还有区域性问题，因为我国原来城乡关系是二元关系，现在演化成区域之间的关系。区域之间管理水平不一样，意味着它的公共服务有差别。公共服务有差别，那就会对外来人口很排斥。现在当地农民进城的时候并不想转户，因为转户意味着很多东西丧失，包括土地甚至一些农村集体的福利，还有计划生育等。外来人口进不来，区域之间公共服务差别化，这个利益结构是要调整的。

其次是土地制度改革，这也牵扯到各种利益。最大一块是城市利益，过去可以低价拿地，工业用地价格很低，各种大规模拆迁、强制性拆迁基本都是低价拿地，如果把这条路堵了，地方土地出让金来源没有了，政府财政就有面临崩盘的风险，政府不愿意。

土地改革的另一方面，是农村宅基地确权可不可以流转，可不可以交换？几亿农民进城，如果农村宅基地房屋不能流转，意味着两边占地，可是我们现在是土地稀缺的国家。从宅基地和住房上获得财产性收益假如不能变现，农村土地市场也不能得到发育。

第三，行政管理体制改革。中国城市是一个行政区，是有等级的，上级管理下级。资源随着行政往上走的，虽然分税制到市，省以下的县镇大量的财政上交，包括土地出让的收益也上交。中央计划分配最有价值的土地指标大量被高等级城镇截留，随着城市等级的变化，公共服务水平、资源配置差别很大。

我们要给每个城市平等竞争的机会，国际社会上城市发展是平等资源分配态势，可是中国很多城市没有。我们长期研究小城镇，小城镇很多权力都在上级政府，如果调整管理权限，调整财政收入分配体制，调整土地和各种行政资源分配体制的话，一定会动上级政府利益。一个特大镇财政收入十几亿，他只能留1/10，剩下的9/10要交到上级，所以出现城市等级越高，政府搞得越好，城市环境越漂亮。

第四，投融资体制改革。投融资体制改革可能切断对土地出让金的依赖，断了地方政府的收入来源。很多人包括在城镇化规划中也提出，是不是民资、外资可以进入城市基本设施投资领域？那就和政府原有的、国有的垄断基础设施投资运营体制发生冲突，那么他以什么样的形式去进行交换，以什么样的形式改变他的股权结构？是不是会动了政府利益？这是其一。

其二，城市长期形成的福利体制中，包括基础设施价格的福利，现在全国水价、电价都还有强大的福利成本。要涨价的话，包括地铁、公交价格，涨多少不是看经济承受能力，更重要是看社会承受能力，会不会带来不稳定因素。如果这种福利供给制度不改变，哪个民资、外资进去有能力盈利？

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以人为本的发展目标，和可持续发展的基本思路和原则都已经很清楚了，但是最大的问题在于操作路径。因为要面对无数个利益群体，这些利益群体怎么样跟你谈判，会带来什么后果都是不确定的。

户籍制度改革相对容易

从改革的突破口来看，户籍制度改革相对容易。

国际上城市发展有规律，例如香港，外来人口居住七年就可以拿到常驻居住证，美国对移民一段时间有大赦。在可控前提下，我们至少可以做到几点，一是设定条件，至少可以把大部分居民转成城镇户口，这可能会对城镇户籍居民带来损害，但是他们不会因为这个事儿跟你过不去，只不过自己利益损失一点，另一方面也是极大利好的释放。两亿多农民也不是一次放开，至少放一部分，这个利好可能会得到社会认可，至少在公理上、社会道德层面上，这些决定是受拥护的，你给了他们最终选择权。

推广农民工业园区

土地制度改革也不是绝对不能做。

80年代成功经验是乡镇企业，乡镇企业发展靠低成本，包括低劳动力成本、廉价土地和低环境成本。我们现在再想通过征地方式发展工业面临的土地成本是政府不能承受的。

我们现在已经找到一批地方，比如在广东番禺和四川都有村集体办的工业园区，管理非常好，资源配置极其合理。这些工业园区成本很低，不用拆迁，也不用补偿，还可以继续承担工业的低成本。有一些集体通过招标的方式引进人才对工业园区管理，农民自己承担工业园区效率会大幅度提高，也会大幅度降低行政成本，就不会像政府花钱那么浪费。

如果我们推广农民工业园区，把这个权力交给农民，农民直接和企业谈判，政府只是规定不能干什么，包括对环保加以限制的话，那么这种低成本状态至少可以维持十年、二十年。

行政管理体制改革方面，这次国家新型城镇化规划中提出设市，实际也是还权于基层政府的好做法，增加城市平等竞争的机会。当然很难说现在一下子搞自治，可是把一部分地级权力下放到县一级，把县一级权力下放到特大镇这是可以做到的，现在省管县已经做到，那么是不是可以把地市行政层级逐渐取消，回到以前的三级管理，然后把地市合体，把城市和行政区域分开，把整个行政管理层次由五级回归到三级，减少中央到地方管理的层级，这是世界所有国家的一种发展趋势。

行政体制改革可以增加中小城市活力，竞争过程中城市的活力在于它具有平等权力。我们团队去河北白沟镇做调查，白沟曾经是一个黄土泛滥的地方，是一个低成本发育起来的城市，经过二三十年发展，已经有15万人，如果继续这样下去，这15万人会过得很好。但是现在遇到另外一个问题，地方政府想既然现在发展那么快，就提高其行政级别，搞副地级的行政中心，还要把周边几个县市划给它管，那意味着它要增加很大一块行政成本，那这个城市未来就有很大的问题。

所以怎么降低城市发展成本，怎么增加城市的平等发展机会，通过调整城市发展模式，通过经验的推广，也可以通过国际合作的方式，更多让现在的干部足够了解城市发展的路径、治理的路径和规划管理的路径。

这是长期的过程，不能指望所有的改革在一夜之间实现。我们30多年把国外几百年城市化的矛盾积累起来了，需要逐步解决。

（作者系国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任，本文是他在2014中国城镇化高层国际论坛的访谈，有删节。）

城镇化的路径 篇7

关键词：新型城镇化,特色城镇化,路径选择

党的十八大报告提出, 坚持走中国特色新型城镇化道路是全面建设小康社会的载体和实现经济发展方式转变的重点。当前中国经济面临投资与出口乏力、内需在短期无法提振、经济结构日益突显深层次矛盾, 那么发展中国特色新型城镇化, 不仅可以提升劳动生产率和发挥城市人口集聚和产业集聚效益以及促进国民经济和产业结构转型升级, 而且能够有效发挥城镇公共服务、基础设施投资和住房建设等需求累积效应, 同时产生巨大的收入增长和消费转换效应, 这对于进一步缓解资源环境瓶颈约束、有效释放消费潜力、不断提升中国经济持续发展能力等都具有重要作用。不论是“城市化”、“城镇化”, 还是“中国特色新型城镇化”, 这都不同程度折射出中国特色城镇化发展中理论实践的不断深化。因此, 要积极稳妥推进城镇化的健康发展, 必须对新型城镇化进行较为深入的探讨。

1 中国特色新型城镇化的内涵及特殊性

1.1 中国特色新型城镇化内涵

新型城镇化是以人本和谐、提高质量、增加福利为目标, 充分考虑中国城镇化的发展速度和经济发展水平、资源环境承载能力、以及政府公共服务能力的匹配性, 通过市场运作为主、政府引导为辅的方式, 主要以内涵增长、内外需拉动、创新驱动、适度聚集为内容, 走出一条富于“智慧、特色和幸福”的城乡融合新道路。

1.2 中国特色新型城镇化的特殊性

关于中国特色新型城镇化的特殊性, 国内代表性的学者观点有:胡鞍钢 (2013) 认为, 用“四化”同步来破解“四元结构”。胡必亮 (2013) 认为, 新型城镇化需要突显出“资源有效利用、经济持续增长、环境友好保护、社会公平和谐、空间结构合理、智慧城市创建”等特色的城镇化道路。王耀中、陈洁 (2013) 认为, 通过构建以现代服务业为主导的城镇产业体系来实现城镇化的健康发展。同时部分学者提出, 在坚持“三化同步”的基础上, 还要更加注重“信息化融合”、“金融创新”、“生态文明建设”以及产业、居住、就业、服务和休闲等功能。所以, 本文根据中国特殊国情, 认为中国特色新型城镇化的特殊性表现在以下三个方面:

一是集约和智慧的城镇化。为适应信息化时代的要求, 需强化科学布局、以节约和高效的理念来不断优化城镇之间生产、生活、生态功能的分工协作, 通过构建高智能化、灵活性的城镇互联网和物联网, 尤其是建设基础设施、超前利用新技术 (如“三网融合”、云计算等) 和新能源来不断提高能源绩效管理水平, 不断促进生产功能配套、引导生产要素空间集中集聚、促进生活功能安全、便捷和舒适等效用, 使城市更加高效、安全、便捷、和谐。

二是特色和品位的城镇化。通过大胆借鉴国内外城市规划的先进经验, 坚持因地制宜的方针, 努力实现功能型、效益型、集约型和人文生态型规划, 努力把本土特色要素 (诸如特色定位、人文、产业和品牌等) 和外来发展要素 (如区域发展总体战略和主体功能区战略) 密切结合起来, 深度挖掘特色内涵, 不断塑造城镇个性和提升城镇品位, 实施差异化、精细化管理方式, 努力打造“亲民、安民和富民”的“宜居宜业、休闲娱乐”立体化人文空间。

三是人本和共享的城镇化。要强调城镇发展过程公平与效率的内在一致和城镇不同主体发展权利的同质均等性, 让全体人民共享城镇化发展成果。首先是建设以人为本的公共服务体系, 实现“普惠化”和“均等化”;其次是遵循城镇化的社会系统内生运行规律, 逐步减弱政府主导以及“人治”色彩, 以市场法治原则来解决其不协调和系统失衡问题;最后是逐步消除与城镇化发展中非包容性和排斥性制度体系, 不断增强城市的接纳与融合能力, 并努力营造出有利于创业、创新和创造的环境。

2 当前发展新型城镇化所面临的困境

城镇化是农村人口向城市空间迁移的过程, 每个国家 (或地区) 的城镇发展大多因其经济发展水平的差异而体现出不同的发展路径。中国推进城镇化因受限于政府机构、政绩考核、土地户籍、财税及城乡福利差异等改革滞后因素影响, 政府主导城镇化较为明显, 因此面临诸多“异化”困境。

2.1 城镇化集聚效应低, 大城市病突显

由于中国存在城乡分割和城镇等级化, 那些重要城市通过非市场方式占用大量的资金、资源和人才等, 造成较为严重的资源误配, 使得大中小城市和小城镇发展严重失调。同时, 因政府无序的人口集聚和城镇规划出现城镇缺乏产业支撑, 由于城市间缺乏专业分工, 例如把金融服务业和众多制造业企业集中起来, 导致专业集聚效应差、难以很好地吸纳就业和提高产业的营运效率, 造成了城镇基础支撑和包容性较差, 面临交通拥堵、能源资源短缺、生态环境脆弱、环境污染、幸福感缺乏等“大城市病”问题。典型事例如城市因暴雨而内涝成灾、雾霾天气频发, 严重影响城镇居民的身体健康和城市的可持续发展。

2.2 过度透支土地红利, 内需提振不足

过去十多年间, 中国各级政府城镇用地规模扩展过快, 呈现出明显的低密度化和分散化倾向, 同时也出现铺张浪费和过度密集并存, 用途与功能配置错位, 生产、生活功能配套缺失, 城乡间存用地效率落差也呈现出扩大的趋势。例如截至2012年8月底, 全国共有闲置土地1.27万宗 (约95万亩) , 其中57.3%属于闲置2年以上。另外, 全国各地“运营城市”特征尽显, 尤其是日益演变成“房地产化”, 导致地价推高房价, 使得城乡居民也面临房价快速上涨的问题, 这种土地高速非农化以及农村严重空心化现象日益加剧, 将可能引发城市现有居民和进城农民的购买力进一步下降, 反而造成内需提振困难。

2.3 农民市民化转型迟缓, 社会代价巨大

虽然2012年中国城镇化率已达52.57%, 户籍城镇化率仅35.29%, 大量农民工实现了地域转移和职业转换, 但难以享受到城镇户口和享有城镇居民待遇, 出现“经济性接纳, 社会性排斥”现象, 尤其是难以平等享受到教育、医疗、住房、养老、公共文化和社保等服务, 甚至出现独特的“农民工”、“失地农民”、“三留守”等“半城镇化”现象, 这种不合理的劳动力转移牺牲了“三代人”的幸福, 极易造成巨大的社会代价。与此同时, 尽管当前农村劳动力实现了自由进入城镇就业务工和保留农村的承包田和宅基地的“双栖”身份, 这有利于保持社会稳定, 但继续维持城乡二元结构、降低土地利用效益, 使得宅基地难以集约化利用, 难以造就稳定、高素质的产业工人队伍, 显然不利于实现城乡和谐发展。

2.4 城镇精细化管理缺失, 内生动力缺乏

尽管城镇化发展迅速, 但过分重视硬件和速度而忽视了软件和质量。例如过于强调吸引外来投资, 而忽视与居民生活密切关联的城乡基础设施、文化培育、人居环境等项目, 从而造成城镇化发展潜力缺乏。另外, 中国城市管理在体制、法规上的矛盾还未很好地理清, 普遍存在“选择性执法”、“运动式管理”等现象, 甚至引发尖锐的社会矛盾和群体事件, 造成内生发展动力严重不足。

3 发展中国特色新型城镇化路径

为了应对中国特色新型城镇化所面临上述诸如“空心、同质、片面和粗放”等困境, 更好地推动中国新型城镇化发展, 就需要政府进行合理的政策设计和强有力的执行。

3.1 推进土地制度变革, 积累农民进城资本

通过土地制度创新来实现土地规模化, 更好地促进农民转移, 应通过“确权颁证”, 充分尊重和保护法律赋予农民对土地的财产权益 (包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权) , 在严格界定公益性和非公益性用地界限的基础上, 可以按照“依法、自愿、有偿”的原则自主流转或处置。同时加强土地资源集约利用程度, 有序推进农村土地流转制度改革和土地产权化、资本化、证券化等市场化进程, 进一步释放土地流转的“活力”, 不断优化农村资源配置和产业结构, 不仅为农民进城创造良好条件, 而且为实现统筹城乡发展探索新路径。

3.2 深化户籍制度改革, 破解农民身份约束

当前深化户籍制度改革, 其目的就在于提高城镇经济发展对转移人口的吸纳能力、政府和社会对城镇化成本的承受和消化能力, 以及对既定生产关系和社会保障制度的调整和变革能力。所以, 应当充分考虑城市类型、经济规模和人口特征等因素, 采取多元化的户籍改革办法来加快拖进农民工市民化的进程, 不断降低城镇户籍的福利含量, 逐步让户口与福利脱钩, 探索全国统一的居住证制度;也可通过定量化的指标体系进行综合测评, 同时借鉴泰国曼谷城镇化经验, 设计的制度要使民众充分享有选择权, 并通过过渡性制度安排来解决户籍问题。

3.3 健全公共服务制度, 培育良好发展环境

为了使全体居民享受覆盖面广的社会安全网, 不断提升城镇综合承载能力, 这就需要以基本公共服务均等化为目标, 努力促进城市财力与事权相匹配, 使城镇居民能够“安全、便利和共享”劳动就业、住房保障、基础教育、公共卫生和社会保障等福利, 为进一步推进新型城镇化的发展培育良好的发展环境, 进而可以不断实现“安居梦和市民梦”。尤其是对于社会保障问题, 要大力完善和整合社保制度中面临债务缺口大, 部委之间协调不足等“碎片化”问题, 尤其是要提高统筹层次和保障水平、不断扩大社保覆盖面。

3.4 推进行政财金体制改革, 增强发展活力

需要通过包括政府职能的转变、财税制度改革、投融资体制改革, 非农企业产权制度改革等方面的协同推进。在充分发挥市场作用条件下, 积极推进城镇化公共治理结构改革, 促进城市科学合理格局 (大中小城市和小城镇合理并存、城市群科学布局) , 不断加强与工业化、信息化和农业现代化的良性互动, 通过市场牵引、建立要素集聚机制, 促进区域内人流、物流、资本流、信息流的集聚以形成坚实的产业基础, 打破地方财政严重依赖卖地筹资的格局, 确保地方财政有稳定可靠的税源, 努力把加强公共服务供给与财政体制改革有效结合, 建立财权与事权相匹配的财政体制, 并积极构建“政府推动、市场运作和社会参与”的多层次金融融资体系, 切实解决城镇化建设以及城镇居民创业和置业中的资金短缺问题, 为推进城镇化高质量发展注入新活力。

4 结语

总之, 发展新型城镇化是中国现代化进程中一个大战略, 它不仅可以扩大内需、增强经济内生动力与发展活力, 还可以使城乡居民共享现代文明健康生活。因此, 就需要中国政府积极稳步推进, 使城镇居民能够公平享受到公共服务、确保生活舒适和拥有良好的就业机会、实现资源环境友好和社会的有机融合, 共同推动我国城镇化健康发展。

参考文献

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城镇化进程中土地制度改革的路径 篇8

关键词：土地改革,城镇化

土地制度属于一国最基本的不动产制度。中国改革开放以来, 始于农村的土地制度相关改革 (农村土地上的“双层经营联产承包责任制”) 不仅为我国经济社会发展提供了农业基础层面的活力与动力, 也构成了其他诸多领域改革的前提和保障, 引领了我国改革开放的大潮。但随之而起的城镇化快速发展与“经济起飞”, 对于从农村到城市的土地制度改革提出了更多的要求与挑战性问题。

1 核心难题在于土地产权制度改革

我国土地制度改革推进的难度之所以很大, 主要在于这一改革所涉及的层多面广, 历史上积累下来的矛盾纠结缠绕, 利益平衡的难度很大。当前与土地制度相关而存在的诸多矛盾, 其深层次原因都与土地产权制度密切相关。土地产权制度走向何处, 是我国弥合“二元经济”、实现城乡一体化发展的现代化进程中必须解决的重大问题。

从所有权属性上来看, 我国土地分为国有土地和集体土地两种性质的土地。城市市区的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地, 除无主荒地等由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有 (深圳已有改变) 。农村集体土地在实现承包经营制度框架之下, 中央近年来已先后提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。但“农字号”的土地始终是与城镇建成区分开的, 一旦需要“农转非”, 原则上就必须征用为国有土地, 完成审批及征用、补偿的全套程序。总体看, 现行土地制度框架是“公有二元”特征的, 把国有土地所有权和集体土地所有权并列的两种产权结构体系。名义上同属公有土地, 一为大公, 一为小公, 大公大到“全民” (国有为其具体形式) , 小公小到某一村民小组, 具体的权、责、利情况千差万别, 十分复杂。从现实来看, 这一产权制度结构体系, 产生了诸多矛盾或问题, 主要体现在五个方面。

2 目前的五大矛盾

2.1 国有土地与集体土地权利、责任“双重不对等”所产生的矛盾

一方面, 国有土地与集体土地权利不平等。这不仅表现在集体土地由于实行乡、村和村民小组“三级所有”所带来的所有权虚置与紊乱问题, 而且更为突出地表现在使用、收益和处分权上的不平等。长期以来, 我国严格限制农村集体土地转为建设用地, 除特殊规定外, 集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这也就意味着农村集体不能面向市场供地, 只有经国家征用转为国有土地后, 才能由国家出面出让、转让和用于非农建设。因此, 与国有土地权利相比, 集体土地的使用权、收益权和处分权都是不完整的。虽然近些年来我国做出了解决这一问题的一些探索和制度调整, 但由于受诸多现实制约因素的影响, 尚未真正实现国有土地与集体土地权利平等。集体土地与国有土地权利的不平等, 又表现为制约农村发展和引发紊乱状态等诸多问题的原因。例如, 导致“小产权房”问题大量出现的主要动因, 就在于两种土地权利和收益的显著不平等。

另一方面, 国有土地与集体土地又存在责任不对等情况。在很多地方, 政府无法在集体建设用地使用权转让时分享土地增值收益, 而政府 (代表全民) 在公共基础设施等方面进行了大量的投入, 是引起土地增值的一个重要原因。如果政府不参与集体土地收益分配, 只强调集体土地权利, 而不让集体承担责任, 显然也是不公平的。这种责任不对等的现象, 是近年来现实生活中集体土地产权转让中日益频繁出现的显化问题。

2.2“二元”产权结构体系使土地利益协调和农民权益保护的难度大大增加

在土地利益协调和农民权益保护中涉及的一个根本问题是土地增值收益的公平分配。土地“涨价归公”是颇具学理渊源的一个重要思路, 来源于孙中山著名的《民生主义》演讲, 其针对中国历史及其二十世纪初的土地问题提出了“平均地权、照价抽税、照价收买、涨价归公”的政策。该政策的理论基础认为, 土地可以私有, 但土地, 特别是城市土地的级差地租和市场涨价, 不是土地私有者带来的, 而是社会改善基础设施及其环境, 以及人口聚集所带来的。因而, 土地的级差地租和市场涨价应当归公, “以酬众人改良那块地皮周围的社会和发达那块地皮周围的工商业之功劳。”

但现实中的土地增值收益分配, 不可能是简单绝对的“涨价归公”, 或其反面的一律“涨价归私”, 而应按照“公私兼顾、增值共享”的原则, 处理好国家、集体和农民之间, 以及近郊区直接受益农民与远郊区未受益农民之间、农民的土地权益和社会公共利益之间等多重利益关系, 建立合理分配机制。两种产权结构体系并存, 特别是集体土地产权主体由于多种原因最易虚置, 增加了利益协调和保护农民权益的难度。无论是作为一级政府的乡镇, 还是作为农村基层群众自治组织的“村民委员会”, 都很难成为真正意义上的民事权利主体。在农村社会成员必然变化 (如生老病死) 和必然流动 (如异地嫁娶) , 以及近些年随着长年外出打工等形成的流动性增强的情况下, 集体土地产权如何在“集体”中的每个人那里得以体现和受到保护, 成为一个十分突出的问题。

2.3 集体土地产权主体虚置与土地流转相关的扭曲、作弊问题

集体所有权的虚置, 成为土地流转的严重制约因素和不规范因子。土地流转是现代农业发展的内在要求和城镇化发展的必然趋势, 能够提高土地资源配置效率, 促进农村剩余劳动力的转移。虽然近些年来国家逐步放宽政策, 并允许农民的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转, 但在集体所有权虚置情况下, 农民并未拥有完全的土地使用权, 并且受乡镇规划、承包经营期限、具体操作程序等影响, 往往限制性扭曲了符合规模化和专业化经营要求的土地流转;而且名义上“一人一票”式所有权的极易落实和虚置, 又为侵犯集体土地权益的作弊与腐败打开便利之门。土地征收补偿不合理、强制征收、村委会成员利用土地牟私利等, 都严重侵犯了农民的土地权益 (当然也包括其背后的全民公共权益) 。虽然近年来, 我国一些地方在农村采取股份公司、合作社等组织形式, 将股份量化到村民, 提升了“集体”内部的规范性, 但利益分配中的一些问题和矛盾 (特别是对外部而言) 仍远未得到根本解决。

2.4“公有二元”产权结构, 加大了政府管控与市场自主调节土地资源间的矛盾

在市场经济下, 市场机制是资源配置的基本方式。土地作为一种生产要素, 需要发挥市场的配置和调节作用, 以提高其配置效率。由于人多地少, 土地在我国现实生活中成为一种特殊的“自然垄断”资源;再加上事关国家粮食安全、十三亿人吃饭问题, 如果完全依靠市场自发调节, 可能导致农地使用不当、农地和建设用地比例失调, 引发粮食安全问题。更何况城镇化带来的中心建成区的扩大, 必然引发市场式“试错”、无法有效解决“通盘规划合理化”问题, 因此, 需要政府发挥积极的管控作用。然而, 在土地资源配置权利上, 政府与市场之间往往处于一种此消彼长的矛盾之中。解决这一矛盾的关键是如何找到合理的边界和分工、互补机制, 使政府与市场都能发挥积极作用, 共同提高土地资源配置效率。

一般而言, 政府应该在保护耕地、保护各类土地产权、实施土地利用规划等方面发挥主导作用, 市场应在土地资源配置上发挥主导作用。市场经济的一般经验是土地可分为私有和公有 (国有) , 商业活动对私有土地的需求只能通过市场交易满足, 公益项目对私有土地的需求可通过国家征用 (有补偿) 来满足, 政府有规划权, 但在依法管控事项之外, 全部交给市场。然而, 在我国“公有二元”产权结构和现行体制下, 政府在“公”字号土地的使用、管理与交易中, 明显存在管控过度与管控不到位并存的现象, 市场的积极作用被抑制, 消极作用又往往未得到抑制。

2.5“二元”产权结构与城镇化发展之间的成本上升与风险压力日趋明显

截至目前, 我国城镇化的推进主要是由政府主导的征地, 以现行的一套土地征收制度为支持。随着城镇化发展, 两种土地产权结构下的征地成本上升, “棘轮效应”加“攀比竞抬”式压力日益显现。首先, 政府主导城镇化的现实资金约束和风险日益增强。政府主导城镇化, 是以大量的建设资金为前提的。没有资金保障, 地方政府就难以为城镇发展提供必要的基础设施建设, 政府主导的方式也就难以运行了。我国现有征地制度的一大优势, 就是初始开发环节通过低价征收、高价拍卖的方式, 为政府推进城镇化提供了大量的资金支持。然而, 随着农民土地维权意识的增强和各方“讨价还价”式博弈的变化, 政府主导城镇化与现实资金约束增强的矛盾日益显现, 因为城镇化很难再以初始阶段的低成本方式继续推进, 征地、拆迁费用攀比式的水涨船高不断增长, 使政府主导城市化的成本急速上升。农民、市民补偿诉求得不到满足而引发的冲突, 成为影响社会稳定的重要因素。这表明, “二元”结构下政府主导城镇化的经济风险、社会风险和政治风险都在增加。

另外, 在一些城市发展中出现“自主城镇化”模式, 即在集体土地上建设城市和“农转非”项目 (如“小产权房”) , 突破了城市土地国有的限制, 与现行诸多制度产生冲突, 也为后续管理、产权登记、交易等诸多方面增加了极大难度。再者, 基本农田农地保护与城镇化用地之间的矛盾日益突出。一方面, 由于人多地少, 实行农地保护制度, 是生存与发展的必然要求;另一方面, 城镇化发展, 必然造成城镇扩张和建设用地的增加。这一矛盾在农地非农化带来的巨大价差诱导下, 进一步刺激了“征地”和“变地”冲动。一些地方千方百计将农田转为农村的或非农的“建设用地”, 造成乱征收、乱占地现象, 对粮食安全和社会稳定等构成了威胁。

由上述可知, 探讨如何改革我国国有土地与集体土地并存的“公有二元结构”势在必然。按纯粹理论分析, 土地制度改革的大思路可以有三种。

3 几种改革大思路的利弊分析

思路之一是实行农村土地私有化, 取消集体土地所有制。这是不少学者的主张。这虽然能够解决集体土地产权虚置、保护农民土地权益、防止村组织以权谋私等问题, 但也会带来诸多不可忽视的负面影响, 产生极大的经济、社会和政治风险。

3.1 产生经济风险

从理论上说, 土地私有化所带来的产权明晰, 便于提高土地利用效率, 可能会产生良好的经济效益。然而, 土地作为特殊资源, 在我国实践中很可能产生一些经济风险, 包括在不同地区, 受利益博弈等影响, 可能会出现相互矛盾的两种发展趋势, 一些地区可能出现大规模的土地兼并 (重演中国历史上的失地农民矛盾积累过程) , 而另一些地区的农民则可能拒不流转, 从而使农业集约化生产难以有效推进;再者, 私有化之后的土地流转, 受经济利益驱使, 可能会危及粮食安全问题。

3.2 带来社会风险

主要表现在:其一, 不利于解决劳动力转移和就业问题。在原有土地的劳动力无法得到有效吸收、转移的情况下, 如果以土地私有为产权基础放任资本大肆兼并土地, 可能会产生城市盲流, 影响社会稳定。其二, 将会导致我国城镇化过程中未来的“钉子户”式产权纠纷难题更为明显和加剧, 影响社会稳定。

3.3 引发政治风险

其一, 农村土地私有化而城镇土地已完全无私有化的可能, 在国民公众权利意识日益兴起的社会背景下, 农村土地私有化产生的城乡居民利益反差、心理失衡的社会效应, 将会直接影响改革环境的稳定性。其二, 由于我国明确地实行社会主义制度, 土地公有的观念根深蒂固, 土地私有化必将饱受社会和部分体制内人士质疑, 遇到的政治阻力将使其在现实中无法起步而徒增政治斗争的复杂性。

因此, 在我国推行农村土地私有化思路的社会成本极高, 不可控因素太多, 经济、社会尤其是政治风险十分巨大, 可能产生种种难以预期的后果。这一思路难以形成方案, 不具备现实可行性。

思路之二是维持“公有二元产权”结构体系, 坚持并完善农村集体土地所有制。这一思路是不对两种产权结构体系做大的调整, 因此, 优点是带来的直接负面影响较少, 短期社会风险较小, 改革较易推动 (这些年来实际上官方态度一直如此) 。然而, 在这种产权结构体系下, 虽然出台的一些政策, 如土地确权、两权分离、三权分置、允许农村集体经营性建设用地出让等, 能够缓和一些冲突, 但仍属于治标不治本, 无法解决前述分析中的一些深层面矛盾;“同地同权”的表述虽得人心, 但难以落到实操层面, 进退维谷。因而, 所谓坚持和完善农村集体土地所有制, 实际上很可能是陷入矛盾积累过程, 路子会越走越窄, 不利于长期、稳定发展, 不可成为未来的长期选择目标。

从理论上分析, 土地的“集体所有制”, 在最讲求“产权清晰”的市场经济和以市场交易为机制的现实世界中, 是无法长期有效运行贯彻到底的。因为一个“集体”, 如遇人员死亡、新生、婚嫁等, “一人一票”的总票数必然变动, 而土地权益所依托的土地实体, 却不可能随之有任何变动, 增人无法增地, 减人也难减地, 内部、外部人际间的权益自然是模糊难定的, 无法真正规范的。种种的不规范、扭曲与“作弊”的空间, 反而成为了常态, 并出现利益博弈的“灰箱”, 难言有长效的公正。

如果我们有了这一“捅破窗户纸”的基本认识, 还需要再加上另一重要判断性认识:现阶段我国具有一定积极意义的集体土地与国有土地“同地同权”, 与整体、长远考虑必须顾及的“平均地权、涨价归公 (以从享利乔治到孙中山的主张为代表) ”两大原则之间, 存在不可调和的矛盾。“同地同权”是有利于保护直接相关农村原住居民权益的原则, “涨价归公”是可能有利于全体国民特别是大量远离城乡接合部, 在一桩桩和一件件征地或土地交易事件中不可能直接受益的他地居民的原则 (当然有效“归公”的前提是政府职能必须正常行使) ;或言之, 前者是在“小圈子”内分权益的原则, 后者是在“全社会”中分权益的原则, 两者自然有冲突, 而且无法按照“二者必选其一”来求解。把以上的两个认识与判断合在一起, 引出的结论必然是:从长远考虑, 我国正确处理“土地权益”问题的出路应在于, 当下以社会可接受的机制处理一桩桩具体事件中“同地同权”与“平均地权、涨价归公”间的折中权衡方案 (现实生活中我们一直在“讨价还价”式地做这种事情, 但显然已越来越吃力) ;同时面对今后还要经历的几十年快速城镇化过程, 长久之计是争取创造条件把“土地集体所有制”转为产权清晰、无纠结状态的另一种可接受、且有利于可持续处理“涨价归公”问题的所有制形态, 以避免未来矛盾的更加积重难返。如果土地私有制无可接受性, 剩下的选择便已不言自明了。

思路之三是实行集体土地国有化, 先有法律框架、后加实际内容地逐步取消集体土地所有制。从长远看, 土地国有化思路既能够解决集体土地所有权虚置、土地权利不平等、小产权房等问题, 又能以“一次锁定、分步兑现利益”方式避免城市化的巨大资金支出压力, 减少因土地产权矛盾积累而引发的社会和政治风险, 还有利于顺利实施统一市场上的土地流转, 便于国家统一规划、管理, 发挥中国特色社会主义市场经济的优越性。

包括笔者在内的一些学者曾提出这一思路, 包含这样的基本考虑。土地是城镇化的重要载体, 与之相关的重大现实问题是农村基本农田土地使用权的流转制度, 和城镇化必然征用土地的“农转非”全套制度如何合理化。已可看清, 在我国农村土地的“集体所有制”无法与市场、法制完整匹配、路子越走越窄的制约条件下, 而所谓使土地“私有”的方向于政治上不可行;如何处理土地制度这一重大而棘手的难题, 是中国统筹城乡和实现民族复兴愿景面临的巨大历史考验之一。未来的改革大方向, 可以按照“排除法”, 选择“集体所有”、“私有”之外的唯一余项———国有制, 把必保的基本农田和其他所有土地, 都纳入“国有”法律框架。其中, 对基本农田确立永佃制, 在非基本农田用地上则一揽子、一次性、一劳永逸地处理好宅基地、“小产权房”等历史遗留问题 (物质利益补偿可以分步按合约实现) , 进而给予全体社会成员“国民待遇”;其后即有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态, 就是我国全部土地都是国有土地, 其使用权可透明、规范地流转, 凡是土地使用权流转环节上的租金, 就进入国有资本预算 (基本农田另行处理, 实际上可不要求或象征性低标准要求务农者上交农地的地租) ;凡是其流转和持有环节上应征缴的税收, 就进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置, 可以均进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划, 同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地“封闭”式流转和发展规模化经营之外, 真正把所有土地资源放上统一市场的一个大平台。这个前景, 是配套于城乡统筹发展和市民化为核心的城镇化历史过程的一个值得探讨的可选改革方向。

综合以上理论化、逻辑式的利弊分析, 我们认为, 实行集体土地的国有化, 即将全部土地纳入国有平台, 应是中国土地制度改革长远发展战略的大思路。但把集体土地国有化, 实践难度很大, 当然只能徐图进展。

4 土地国有化改革需解决的几个重要问题

实现土地国有化改革的预期目标和效果, 需要处理好几个重要问题。

4.1 土地国有化的路径选择

集体土地国有化, 是赎买还是直接收归国有?国家显然不具备一步赎买的实力。如果直接收归国有, 会引起社会质疑、反对, 不利于社会稳定, 并且在土地征收等相关制度不完善的情况下, 很容易造成对农民权利的侵犯和剥夺。此外, 村委会职责的转变、乡村债务等问题都对国有化形成制约。因此, 必须妥善选择土地国有化的渐进实施路径。

4.2 构建以基本农田永久土地使用权 (永佃制) 为核心的农用地产权体系

在法律上确定国家作为土地终极所有者的地位之后, 基本农田土地使用人可行使永久使用权 (其实“分田到户”的土地承包制从“30年不变”到“永久不变”的表述, 已基本解决了这个问题) , 它又可具体分解为占有、使用、收益、处分等权能, 形成二级产权。土地使用人享有的土地使用权可以以抵押、租赁、入股、买卖等形式, 通过市场优化组合, 也可以合法继承、赠与等。这样不仅保证了国家在土地管理和最终决策上的权利, 而且又具有很大的灵活性, 给实际土地使用者较大的使用、流转权利, 防止国家管得过多过死, 从而有利于解决当前土地制度中存在的诸多问题和矛盾。

4.3 探索农民市民化的新路径

城镇化的核心在于实现人的城镇化、进城定居农民的市民化。农民市民化, 不仅是身份的变化, 更为重要的是农民能够主动参与城镇化, 分享现代化发展所带来的公共服务, 实现农民与现代化、城镇化的有机融合。这一问题的着力点又在于如何处理农民进城与土地的关系上。政府应打造包括就业、养老、医疗、住房和教育在内的社会保障体系, 为农民的市民化消除障碍。对于农民进城的成本, 原则上应由政府、企业和农民三方承担。

4.4 政府在土地规划、管理中的合理权限问题

全部土地国有化之后, 应强化、优化国家通盘的土地规划权, 把原农村集体建设用地的规划和管理纳入其内, 提高土地使用效率, 防止重复建设和各种违法建造等行为。同时, 还必须以“正面权力清单”方式约束政府公权, 使之不越界、不诿责, 有效防抑扭曲和设租寻租。

4.5 探索公平合理、社会共享的土地增值收益分配模式, 包括探索对“小产权房”等棘手问题的分类解决方案

只有遵循共享理念, 处理好各种相关利益关系, 实现土地增值收益的合理分配, 才能平抑因征地、拆迁补偿发生的矛盾, 为农民市民化和城镇化建设提供必要的财力, 使全体城乡居民共享发展成果。

前述中国城镇化、现代化进程中间的土地改革难题, 突出表现为农村土地集体所有制的道路越走越窄, 粗放的土地开发模式已难以为继, 必须另寻大思路。新近在深圳调研中我们发现, 关于难题破解的路径, 深圳市作为经济特区, 已有十分值得重视的开创性探索和弥足珍视的初步经验, 其方向和逻辑完全符合前文分析排列出的第三种思路, 即实行集体土地的国有化, 即将全部土地纳入国有平台。

5 重要实践启示:深圳的突破路径

深圳市作为特区, 城镇化进程起步后, 发展极为迅猛。通过两次城市化土地统征 (转) , 深圳整个市域的土地已实现全部国有。其中第一次是1992年的统征, 实现了原特区内土地的国有化;第二次是2004年的统转, 实现了原特区外土地的国有化。因此深圳法律框架下已不存在农村集体用地, 也不存在农民。但还存在少量农业地块, 而且由于城市化过程中形成了一系列有关土地的历史遗留问题, 仍存在土地的二元管理现象, 即存在“原农村土地问题”和“原农民土地权益保障问题”。目前的原农村集体经济组织实际占用土地中, 仍有约300km2存在历史问题, 被称为“合法外用地”, 存在产权复杂、补偿不清、违法建设等问题交织在一起, 也存在当地不称为“小产权房”的小产权房问题。针对这些问题, 深圳市探索形成了“依现状明晰产权”及“以利益共享推动产权明晰”并行的改革思路, 出台了一系列政策措施, 深化城镇化进程中原农民土地权益的保障改革工作。

深圳市早在1996年的城市总体规划中就已将规划范围拓展至全市域, 在一个完全国有的平台上, 不区分城市和农村, 统筹安排全市域土地, 配套公共市政基础设施, 并在其后《深圳市规划标准与准则》中采用统一标准, 为特区一体化奠定了坚实的基础。该举措有别于国家在城乡规划层面的做法。

在土地政策方面, 深圳市不仅按照政策标准支付补偿款, 对城市化后城市管理、户籍和计划生育、社会保障和劳动就业、学校教育等也进行妥善安排, 同时划定了非农建设用地、征地返还用地、支持发展用地 (同富裕工程、扶贫奔康、固本强基) 等多种原农村“留用土地”, 进一步保障和扩展了原农村集体经济组织和农村的权益, 有效地使深圳原农村集体经济组织和原农民分享改革开放的红利。在留用土地权益设计上, 从保障原农民和原农村集体经济组织平稳过渡为市民和现代企业出发, 明确非农建设用地和征地返还用地土地使用权权益以及入市流转途径。

深圳市的土地完全国有化, 可望一次性解决制度框架上的权益不公平矛盾问题, 具有重大的全局性启示意义。完全可以理解, 由于具体的历史条件局限, 宣布了土地的统征统转, 只是给出了“单一土地国有制”的法律框架, 必然遗留下许多问题。在此基础上, 深圳市探索在改革创新中逐步完善对原住农民的土地权益保障。

6 新形势下有关农民土地权益的改革创新举措

为解决深圳市土地资源紧缺问题, 有效盘活原农村集体经济组织土地资源, 合理保障原农村集体经济组织土地权益, 深圳市于2009年启动土地管理制度改革, 形成了区政府试点实践、各职能部门政策支撑、社会力量积极参与的改革工作格局和“产权明晰、市场配置、利益共享”协同推进的改革核心思路。包括“依现状明晰产权”、“以利益共享推动产权明晰”、“两层算账整村统筹”。入市流转方面, 深圳市政府出台了拓展产业发展空间的“1+6”文件, 明确提出允许原农村集体经济组织继受单位尚未进行开发建设的、符合规划的工业用地进入市场交易。对于合法工业用地, 所得收益全部归原农村集体经济组织, 对于尚未完善征 (转) 地补偿手续的, 继受单位需先行理清土地经济利益关系, 完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除, 入市所得收益政府与继受单位“五五分成”或者“七三分成”, 继受单位持有不超过20%物业。

其中, “整村统筹”是在农村城市化进程中, 针对已完全城市化后的特定阶段形成的一种综合发展理念;即按一定的行政管辖区, 整体考虑该地区的发展, 将长期利益与短期利益相结合, 通过对制约发展的各类限制性因素进行统筹, 综合考虑该类区域自然、人文、社会、经济发展的纽带和联系, 积极调动行政、法律、社会、政策等多种手段, 实现整个地区的完全城市化。“整村统筹”作为一种发展理念, 实践的不仅是一个村落的建设重建, 还包含了历史传承、经济发展、权力完善、社会治理、环境提升等更为丰富的内容。

“土地整备”是深圳土地改革进程中的又一创新。其既区别于土地储备, 也区别于土地整理或整治。由于针对的主要是城市土地的综合利用和开发, 土地整备将土地资产运营的理念贯穿全程, 将实现储备、整理、重组、再开发、运营等土地问题统筹综合管理。对于深圳市来说, 土地整备是积极储备土地、主动调整供地途径、改善城市环境、加强基层管理的一项工作需求。面向全国来讲, 土地整备是整合多方资源, 加大社会公共服务职能, 做好城镇化布局的重要举措;是从现状到未来的一种城市化路径, 实现产业的城市化、人的城市化和环境的再城市化同步推进, 环境的再城市化。

7 关于“整村统筹”土地整备

“整村统筹”土地整备以原农村实际掌握的土地为主要对象, 以整体确定原农村土地权益为平台, 以制度创新为支点, 撬动城市建设、社区经济转型和基层社会建设的联动, 探索一条新型城镇化道路, 实现土地“一元化”管理。“整村统筹”土地整备打破了传统土地整备以政府为主导的模式, 形成有政府提供政策支持、资金统筹, 以社区股份合作公司为实施主体的新模式。新模式通过社区与政府算“土地+规划+资金”的“大账”, 社区与居民算“小账”的方式, 由政府来统筹解决公共基础设施建设的落地实施、产业用地的划拨、违法建筑处理和确权等问题;由社区来统筹解决辖区内建筑物拆迁、安居民置、物业管理等问题。以“整村统筹”土地整备为平台, 承接社区的“基层党建、城市建设、经济发展、社区转型”等多个目标。

“整村统筹”土地整备主要内容包括:基础工作、专项规划编制、实施方案编制、专项规划方案与项目实施方案的协调配合。这四大主要内容:一是基础工作, 主要包括土地和房屋权属清理、项目测绘、基础数据核查、产权及相关利益主体意愿调查与分析、土地整备空间的需求状况等工作;二是专项规划编制, 主要明确社区的规划定位、社区内产业发展、生态建设、基础设施等内容, 制定规划空间的分级引导和管制机制;三是实施方案编制, 主要明确整备的“土地+规划+资金”三大核心要素、社区分期实践方案等内容;四是专项规划方案与项目实施方案的协调配合, 主要是将整备过程中的“土地+规划+资金”联动起来, 规划编制、权属管理、资金运作三条主线相互支撑, 实现专项规划方案和实施方案的协调统一。

为了解决“社区留用地”核定的问题, 统筹考虑土地、规划、资金等核心要素, 按照“分类确权”为主线, “以房确地”为核心的思路。深圳市以土地确权为基础, 以“利益共享、尊重客观历史, 保障社区发展”的原则确定。同时参照城市更新旧屋村的概念, 打破旧屋村认定的政策限制, 创新提出了原农村集中居住区的概念及认定办法, 解决了政府与社区在认定旧屋村过程中的争议。“社区留用地”核定办法规范了原农村集体经济组织留用建设用地核定工作, 从而确保“整村统筹”土地整备工作的顺利进行, 为深圳市推动原农村土地确权、规划实施、优化空间布局、特区一体化转型发展奠定了基础。

8 深圳市在“社区留用地”核定办法中的重要创新是“分类确权”、“以房确地”

“分类确权”就是在对继受单位国有已出让用地 (出让给继受单位的国有土地) 、非农建设用地 (含征地返还地) 、原农村集中居住区、农村城市化历史遗留违法建筑已处理用地等历史已批准用地认定的基础上, 构建重叠的指标或评级, 核算继受单位留用建设用地的总规模。社区留用地上的规划以项目专项规划批准为准, 对于无法落地的规划指标按照市场评估的价值给予货币补偿。

“以房确地”就是在“分类确权”认定与核算的基础之上, 对社区留用地的规模进一步验证和校核。一是对原农村集体经济组织历史上已批准用地进行确认, 结合批复的开发强度或合同约定的开发规模, 确定各类建筑的功能与总量;二是设定拆建比及各新区建筑量指标体系, 借助规划手段在空间上予以重新安排。整个过程是按照“历史已批准用地→留用建筑量→留用建设用地”的思路进行, 同时还结合了规划、资金等要素, 开创性地实现了规划、土地、资金互动的新局面。

9“整村统筹”土地整备的借鉴意义

首先, 深圳市“整村统筹”土地整备探索了一条在国有平台上整合处理、综合解决社区问题的思路, 在“一揽子”形式下分类解决了社区土地开发利用、历史遗留问题处理、土地房屋确权、社区经济社会建设等一系列问题, 为深圳市新型城镇化建设奠定了基础。同时其先试先行的大胆创新可以为全国提供宝贵的经验。

其次, 深圳市“整村统筹”土地整备可在一定程度上实现土地确权和二次开发, 明晰政府、社区的土地产权, 维护土地权利人合法合理的正当诉求, 一揽子解决社区的未征未转地的开发利用、违法建筑处理等问题, 实质性地完成原农村土地到国有土地的改变, 实现原农村土地与国有土地之间的腾挪置换以及原农村土地规划功能的调整等问题。

再次, 深圳市通过“整村统筹”土地整备试点社区集体股份有限公司从单一、低端的厂房租赁经济模式向多元化经营转变, 经济收入主要来源将拓展至物业开发与经营、事业投资等领域, 推动社区集体经济转型发展。

最后, 深圳市“整村统筹”土地整备打破了传统社区封闭的发展模式, 将社区发展与新区城市发展有机结合起来, 使社区真正融入到城市当中。社区发展可以为新区或开发区提供完善的公共配套设施、公共服务能力、综合管理水平和社区保障体系等优质服务, 推动整个区域的城市、产业、社会结构再造, 为新区城市的可持续发展注入新活力, 实现以“整村统筹”土地整备带动社区发展、以社区发展促进新区城市发展的目标, 实现社区与城市“双赢发展”的局面。

城镇化的路径 篇9

关键词：新型城镇化,驱动因素,发展路径

城镇化是人类历史发展的必然产物, 是社会经济发展的必经过程。在中国, 城镇化是在社会转型的重要标志, 它所牵涉的社会问题甚广, 包括人口、土地、经济、地理、政治、文化等各方面。新型城镇化是2008年才被提出的新概念, 主要是响应以人为本、可持续发展的理念, 是有与“传统城镇化”相“异”的新元素的存在, 主要体现在城镇化的过程、价值、理念、方式等方面, 笔者主要探讨的是哪些因素促使城镇化由“旧”向“新”转变, 该走何种发展路径。

1 新型城镇化的内涵

1.1 新型城镇化概念提出的大环境

中国的城市化道路该怎样走, 这是关系中国未来经济社会发展的重要事项, 要根据国内外的具体环境而定, 而现在中国的具体国情决定了中国不能再继续走政府主导型的城镇化道路, 而西方那种完全由市场调节的城镇化道路在现行市场经济不完善的情况下, 也不能盲目模仿。在这种情形下, 2008年学者们开始提出符合中国特色的新型城镇化概念。

(1) 中国人口众多, 其中农村人口占了2/3还多, 因此城镇化进程不但是城市基础设施的建设那么简单, 还要转移和吸收农村大量的剩余劳动力, 要提供就业岗位, 要提高他们的收入, 要促进农村经济的发展, 缩小农村与城市之间的差距。

(2) 我国目前已经提出新型工业化, 其目标是通过科技来实现工业化与信息化的良性互动, 但是新型工业化进程的加快, 并没有带动城镇化的快速城镇化的发展, 相反还出现了诸如环境污染、资源配置效率低等问题, 这就要求新型城镇化的诞生, 以适应新型工业化的需求。

(3) 城镇化发展导致了城乡差异扩大, 特别是对农村的发展不利, 抽走了农村最优质的劳动力, 带走了大量发展资金, 导致农村经济和产业发展不振。新型城镇化是现代农业与现代城镇发展共赢的新型道路, 其发展是建立在有效实现城乡互补, 缩小城乡差异的基础上。

1.2 新型城镇化的定义

首先要搞清楚城镇化的概念, 为此才能搞明白何为新型城镇化。对于城镇化的含义, 笔者从三个角度来诠释, 以此能对新型城镇化有更好的理解。

(1) 城镇化本质并非是农村人口集中转移到城市, 而只是一种手段。

(2) 城镇化是一个非常复杂的综合改革过程, 其涉及到经济、社会、自然、文化、精神、政治等很多层面。

(3) 城镇化的根本目的是创造出一系列有利于个人发展的机会均等的社会经济条件。因此城镇化是一个促使传统乡村社会转变为现代城市的过程, 使更多的人口逐步拥有平等机会来享受现代城市文明。而新型城镇化是对这个过程进行更深层次、更符合人类社会发展规律与自然规律的改进, 通过更科学、更丰富、更多样的形式实现城镇化的目标。

通过对前辈研究的翻阅和总结, 结合我国目前的整体国情, 笔者对新型城镇化的概念进行分解, 目标:城乡一体化, 本质:促进人的全面发展, 推动力:新型产业与新型信息化, 战略追求:社会、人口、资源、经济、环境的可持续协调与高效发展。简言之, 新型城镇化以“一个统领, 四个重点”为原则, 即在科学发展观理念的指导下, 完成城乡统筹、以人为本、可持续发展、因地因时制宜实施。

2 中国新型城镇化发展的驱动因素分析

笔者之所以探索新型城镇化发展的驱动因素, 即动因, 是为了找出推动城镇化的发生与发展所必须的作用要素, 理清维持与完善新型城镇化发展的各种经济社会关系、组织制度等一系列作用要素, 以此探究从哪几个方面来判定我国新型城镇化发展的路径。

2.1 核心动力:产业结构转换

产业结构转换, 即第一、第二、第三产业之间相互转换对新型城镇化发展的推动力。其中, 第一产业是初始动力, 农业生产率的提高与过剩的农业劳动生产力, 为城市提供了必须的消费品与充足劳动力, 并使经常性交换与社会分工得以实现。第二产业是根本动力, 工业化带来了人资、资本、技术、资源等要素在有限空间里的高度集中, 由此就形成了城镇, 而且随着工业化发展, 城镇规模不断扩大, 交通革命随之展开。第三产业是后续动力, 促进了生产性服务与消费性服务的增加, 第三产业越发达, 能促成工业化的分工细化, 带来丰富就业机会, 带动城镇化的后续发展。

2.2 直接动力:生产要素流动

产业之间的转换会导致生产要素流动起来, 诸如技术、劳动力、资本、资源等生产要素随着产业转换而在不停的完成空间转移, 不断实施者重组与解构, 搅动生产力地域空间的布局, 特别是在农村与城市之间的重新布局, 由此推动了城镇化的发展。其中人口流动频繁且数量很大, 推拉力的作用为新型城镇化建设提供了不竭的劳动力。而资本流动直接决定了城镇化进程的快慢, 资本充裕则发展快, 相反就滞缓。技术要素的流动主要包括先进的工业技术、先进的通讯技术、便捷的运输艺术三个方面。

2.3 内生动力:聚集经济效应

城镇化是人口与企业在城市里的集中, 聚集经济可以产生更多的经济利益, 降低成本, 取得聚集效益。聚集经济优势颇多, 可以降低运输成本与费用, 最终降低了产品终端销售价格;聚集能促进公共基础设施的完善, 公共事业的发展;聚集经济还能扩大生产规模与市场规模;聚集能促进企业的集中发展, 相应的带来技术、劳动力、管理的集中与分享。

2.4 加速动力:经济全球化

现代社会经济发展早已进入经济全球化时代, 城镇化的发展也不能单独拘囿于某个小范围地区或单一的国家, 而是应该走出国门, 走向世界, 在更加广阔的空间里汲取发展需要的资本、技术、劳动力与资源等生产要求, 深度的合作会更优化资源配置, 合理分工。经济全球化趋势还会加速城市功能与结构的改变, 中国在新型城镇化的发展过程中, 要放开眼界, 向城镇化发展成熟的国家进行借鉴, 一般发展成熟的城市会具备以下几点:很强的资源聚集能力, 先进的信息化, 良好的外部环境, 很强的金融与服务中心, 城市结构优化升级, 经济发展快。而中国的城镇化建设也要向其靠拢。

2.5 特殊动力:中国政府的助推

中国的城镇化建设从1980年发展之初就是走的政府主导型的发展道路, 政府是城镇化发展的重要助推力, 领导了城镇化的逐步发展。而在新型城镇化的发展过程中, 鉴于我国国情, 仍然会离不开政府政策的支持, 不过新型城镇化需要的是创新型的政府, 需要的是政府大刀阔斧而又下放权力的改革。为此, 政府应该创新和改革制度与政策, 保障新型城镇化的健康发展, 包括深化财税体制改革、深化土地制度改革, 深化户口制度改革, 深化就业制度改革, 完善社会保障制度, 深化投融资制度改革等, 并构建确保城镇化持续推进发展的长效机制。而且行政区划合理与否是新型城镇化发展的重要动力, 在我国可以通过提高行政区划的级别来改变城市等级与层次, 以此获得更多城市发展的空间。

当然, 新型城镇化建设不单单需要政府的引导, 更需要市场这只“无形的手”的推动, 而且上述前四个驱动因素都是市场推动的具体表现, 可以说市场是关键动力, 政府是主导动力, 两者需要相互配合, 互融互补, 才能推动中国新型城镇化的可持续发展。为了更好展示我国新型城镇化发展的驱动因素, 请看图1:

3 结语

新型城镇化本质上是以人为中心的, 涉及到社会、经济、人口、文化等诸多领域的全面转型, 了解了发展的驱动因素后, 必须选择一条合适的发展路径。通过考察发达国家、发展中国家与我国国内既有的城镇化路径, 笔者认为我国的新型城镇化建设, 要走市场导向与政府推动相结合的路径, 以现代农业发展为前提, 市场与政府有机集合, 统筹考虑市场经济规律、政府政策、人民意愿, 以人为本, 实现农村与城市的全面协调发展, 走可持续发展道路。同时在坚定走新型城市化道路的同时, 要积极面对发展道路上可能面临的一系列难题, 务必求真, 求实, 求效, 造福于中国的黎民百姓。

参考文献

[1]吴靖.中国城市化动力机制探析[J]经济学家, 2007 (5) .

城镇化的路径 篇10

关键词：新型城镇化,文化治理,政治,经济,社会

新型城镇化蕴含城镇制度变迁、经济城镇化和社会城镇化的多维逻辑,要求加强文化建设,提升人的城镇化质量和促进城镇良性发展。文化治理是“文化+治理”的复合结构,是 “为文化发展确定方向的公共部门、私营机构和自愿/非赢利团体组成的复杂网络”,〔１〕涉及 “政府—市场—社会”间的话语权重构。新型城镇化与文化治理均从政治、经济和社会多个维度展开,在这些维度存在耦合空间。基于此,推进新型城镇化的文化治理,有利于满足新型城镇化的文化建设需求,释放新型城镇化与文化治理耦合发展的制度动力、经济推力和社会活力。

一、新型城镇化与文化治理的多维耦合

新型城镇化的文化治理从 “文化治理”出发,结合新型城镇化的现实需要展开。文化治理在政治、经济、社会维度分别体现文化领导、文化经济和文化共享的主题,有利于解决新型城镇化在相应维度的现实课题,实现新型城镇化与文化治理的深度耦合。

1.新型城镇化与文化治理在政治维度的耦合

从文化治理的结构来看,文化是政治在观念层面的延续,体现统治阶级的政治利益和诉求;治理作为一种权力运行方式,重点关注维护政治秩序和提高政治效能。文化治理体现政治关系的局部调整,从制度层面优化权力运行机制,在文化领域满足统治阶级的统治需要。它依靠多元治理主体,将社会成员纳入治理结构,让他们在统治阶级既定的文化发展目标内开展文化活动,并依靠多元治理主体孤立、惩治与此相悖的现象。在政治维度,文化治理 “可以更精简地界定其性质或目标为:文化领导权的塑造过程和机制。”〔２〕文化领导权的核心是意识形态领导权,谁掌握了意识形态领导权就能从根本上掌握文化领导权。〔３〕文化治理在技术层面发挥意识形态的社会思想引领功能,将文化领导权转变为对社会成员的思想导向力。它通过形塑社会核心价值观,形成多元共治的局面,让社会成员从被动接受文化统治变为主动接受文化领导,增强对政治秩序和政治效能的认同。

新型城镇化作为一项国策,体现多重制度变迁的逻辑。〔４〕土地制度方面,“审慎稳妥推进农村土地制度改革”,做到 “不得将农民进城落户与退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权相挂钩”。〔５〕户籍制度方面, “建立城乡统一的户口登记制度,”〔６〕“分类推进农业转移人口在城镇落户并享有与当地居民同等待遇”。〔７〕就业制度方面, “结合新型城镇化建设和户籍制度改革,建立健全城乡劳动者平等就业制度,进一步清理针对农民工就业的歧视性规定”。〔８〕这些制度相互作用,共同为农业转移人口在城镇发展提供制度保障,同时也为文化治理创造了条件。它们能够打破束缚农业转移人口参与城镇政治、经济和社会活动的体制机制障碍,将农业转移人口从城镇的 “边缘人”移至城镇治理体系之内,使他们从城镇文化治理的旁观者变为参与者。此时,文化治理有助于农业转移人口有效表达文化诉求和享受城镇公共文化服务,便于政府加强对他们的文化领导。

2.新型城镇化与文化治理在经济维度的耦合

从文化治理的根源来看, 文化贯穿精神生产的逻辑,其产生和发展受经济结构制约; 治理理论在西方兴起源于 “市场的失效” 和 “政府失效”,是对市场无法有效配置社会资源或无法解决效率以外非经济目标,〔９〕以及政府干预导致权力运行成本上升、 政府信任危机和管理危机的补救,以公共利益为目标, 依靠非政府的经济、社会力量参与权力运行。 文化治理根本上是对社会经济结构的反映, 并与文化经济密切相关。法兰克福学派较早从产业角度关注文化治理,论述文化工业和大众文化对大众的负面影响,以揭示文化治理对资本主义制度再生产的作用。〔１０〕资本为实现增值而繁荣文化经济,人为地制造欲望及其消费, 加剧文化商品化。文化商品受到社会主流意识形态操控, 引导大众认同和接受社会主流意识形态, 形成 “为财富、历险、热恋、 权力和感动等白日梦般”,〔１１〕沉溺于资本主义的 “虚假意识”。 从这个意义上看,文化经济承担文化治理功能, 配置文化资源生产、 流通和消费, 让政府、 企业和社会成员紧密参与其中, 既带动经济增长, 又保持社会思潮的方向性和稳定性。

经合组织(OECD)将城镇作为一种承载非农产业的经济区域,认为大都市区本质上是具有不同经济社会组织功能的空间所形成的组团。〔１２〕经济城镇化是城镇经济功能的展开,以市场为依托,发挥城镇资源禀赋优势,形成产业集聚效应。伴随中国经济向服务业转型,集聚效应对服务业的作用更为重要,〔１３〕既能提供更多劳动力,也能形成更多旨在满足城镇居民多样性消费需求的经济增长点。同时,服务业发展会带动文化经济发展,促进经济维度的文化治理。一方面,市场依靠传媒、出版、娱乐服务等文化服务业,通过广告、时尚刊物、电影、电视剧等载体引导社会文化消费取向,增强对城镇居民享受性文化产品的供给能力,也刺激创新性强的文化创意产业发展。另一方面,在资本驱使下,市场会倾向提供经济效益高的文化消费品,加剧文化消费的商品化和功利化,从而滋生盲目的消费主义和享乐主义。此时,文化治理有助于城镇居民表达对文化消费的 “自我主张”,弥补市场局限,促进文化服务业和文化事业的良性发展。

3.新型城镇化与文化治理在社会维度的耦合

文化治理与社会密不可分,其治理主体即是社会中的组织成员或个体成员,治理目的在于为社会中的利益群体或社会整体服务,治理载体依赖社会中的科学与技术创新,治理过程通过社会关系的互动实现。从过程来看,文化治理经历了依赖文化政策到依靠社会成员 “自我治理”的转变。〔１４〕文化政策依靠政府权力配置文化资源, “自我治理”则更多依靠社会成员间的权力调整配置文化资源,并导致公共权力实质上的再次分配。班恩认为:文化治理中 “自我治理和共同治理的扩张成为福利国家的先决条件,以便使他们具备无须通过直接指挥和控制其成员与环境便可以获得的那种整全、连贯和效能。”〔１５〕“自我治理”建立在尊重和发挥社会成员主体性的基础上,使他们在协商与互动中协调利益关系,形成社会利益共识及其影响下的社会文化共识,让文化资源配置更加符合他们实际文化需求,增进他们对社会文化的共享,从而筑牢文化治理的社会基础。

从社会历史发展的角度来看,城镇化是由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程,〔１６〕并会导致社会结构、生活方式和组织文化的变迁。〔１７〕随着农田变为楼房、乡村泥土路变成现代城市大道、农家院落变为城镇小区、自给自足变为依靠工作收入生活、较为频繁的亲友往来变为忙碌中的偶尔亲朋小聚、传统而规律的生活习惯被大量消费品和应酬冲淡,城镇居民特别是农业转移人口的社会心理发生着深刻变化。同时,城镇中经济收入、劳动方式、居住空间等的分化会加剧社会断裂,导致社会利益格局多元化。城镇不同阶层的利益诉求反映到文化层面,就表现为文化诉求的分化,高低收入群体的文化消费出现显著差异。现在,怎样引导城镇居民适应社会的变迁,充分满足各阶层的文化诉求,提升低收入群体的文化消费层次,成为社会城镇化亟待解决的现实问题。新型城镇化过程中,政府文化政策虽能通过加强公共文化服务,满足城镇居民基本文化需求,但却较难顾及所有城镇居民的社会心理转变和文化诉求满足。因此,需要通过文化治理,让社会成员将社会发展全局与个体利益相联,互相理解、互相帮助,化解利益诉求差异导致的文化诉求矛盾,促进基本文化资源平等共享。

二、新型城镇化的文化治理分析框架

新型城镇化与文化治理在政治、经济和社会维度的耦合性,为分析新型城镇化的文化治理提供了一种多维框架。它以新型城镇化过程中的政府、市场和社会主体为依托,分为新型城镇化的文化治理结构和过程两部分,体现新型城镇化现状与文化治理特征的有机统一。

1.新型城镇化的文化治理结构

新型城镇化的文化治理结构应是一个多中心交互式的网络,由新型城镇化过程中的各主体构成,体现各主体间的权责配置和相互关系。从整体来看,各个主体围绕一个中心,即公共文化发展利益。公共文化发展利益是各主体现实利益与长远利益的统一,体现各主体的基本精神文化需求以及提高满足这种需求能力的需求,是各主体文化诉求的最大公约数。从个体来看,公共文化发展利益和其它主体均以一个主体为中心,使整个结构在各主体的互动中形成 “多中心格局”(见图1)。

新型城镇化道路是中国特色社会主义道路的组成部分,由中国共产党进行顶层设计和宏观布局,政府进行具体政策制定和实施,企业、社会力量参与。因此,新型城镇化的文化治理结构中,治理主体主要由城镇基层党组织、政府、企业、社会组织、城镇社区和城镇居民组成。其中,城镇基层党组织是直接贯彻党的城镇化政策的堡垒,是文化治理领导主体即中国共产党的基层代表,对城镇政风、社风、民风起着重要引领作用;政府是文化治理的行政主体,为文化治理提供制度供给,以文化事业建设为重点,构建现代公共文化服务体系,引导文化经济健康发展;企业是文化治理的市场主体,为文化治理提供文化消费品供给,发展文化相关产业,繁荣文化经济;社会组织是文化治理的社会主体之一,可以促进公益性文化服务,调动社会力量支持文化发展;城镇社区是重要社会主体,是连接政府与城镇居民的纽带,既贯彻政府的文化政策,又协调本社区不同阶层的利益关系,组织各阶层人员协同解决身边的文化发展问题;城镇居民是文化治理的核心社会主体,是城镇文化发展的主要受益者,他们的价值取向、思想潮流、精神文化需求和文化消费习惯直接关系文化治理的目标设定,他们对文化治理的参与程度直接决定文化治理效能的高低。

2.新型城镇化的文化治理过程

新型城镇化的文化治理是一个系统过程,可以分为政治、经济和社会三个维度,因为文化治理在这些维度各有特点。各个维度相互影响、相互融通,既有联系也有区别。一方面,各个维度治理主体、文化资源和治理载体相同。另一方面,各个维度治理主体中的主导力量存在差异,治理重点、手段和目的也各不相同。各个维度共同构成新型城镇化的文化治理的总过程(见图2)。

新型城镇化的文化治理载体包括媒体、报刊、图书等实体载体和以网络为主的虚拟载体;文化资源主要由五四运动以来形成的革命文化、民族优秀文化和西方先进文化元素构成,是中国特色社会主义文化在城镇政治、经济、社会领域的具体反映,在价值层面集中体现为融合社会主义核心价值观的城镇价值观,包括民主、民本、诚信、敬业、和合、竞争等内容。在政治维度,文化治理主体中的主导力量是政府和基层党组织,治理重点是巩固对社会成员的文化领导,通过制度改革实现城镇制度健全。在经济维度,文化治理主体的主导力量是企业,治理重点是繁荣文化经济,通过发展文化相关产业实现经济可持续发展。在社会维度,文化治理主体的主导力量是社会组织、城镇社区和城镇居民,治理重点是促进社会成员文化共享,通过社会共治实现社会和谐发展。在此基础上,健全的制度能够为经济、社会维度的文化治理提供保障,经济的发展能够为政治、社会维度的文化治理提供充足动力,和谐的社会能够为政治、经济维度的文化治理营造良好环境,三个维度协同实现维护公共文化发展利益的总目标。此外,新型城镇化的状况会制约文化治理目的实现,文化治理效能会推动新型城镇化发展。

三、新型城镇化的文化治理路径选择

新型城镇化的文化治理结构与过程,是文化治理融入新型城镇化的具体形式。以这种治理结构和过程为参照,推进新型城镇化的文化治理,促进相关制度改革、产业发展和社会共治,有利于更好满足新型城镇化的文化建设需求。

1.政治维度的文化治理路径

新型城镇化的制度变迁,为文化治理的制度改革提供了空间。新型城镇化过程中,政府应推进各项制度改革,探索建立和完善文化治理制度。一方面,优化制度设计,在制度改革中关注文化发展问题。其一,针对农业转移人口离开农村后所产生的“文化迷茫”,助力城镇基层党组织与农村村委会、城镇社区和农村社区结对共建,探索建立 “人离土,心系乡”的城乡文化协同发展机制。其二,在户籍制度改革全面完成前,探索率先建立城乡文化资源平等共享机制,面向全社会开放由政府出资建立或维护的城镇公共文化设施、历史文化景点以及高校和科研院所图书馆等。其三,健全农民工集中单位的基层党组织和工会职能,依托它们对农民工开展文化素质提升教育,为农民工适度满足高雅文化消费需求提供必要资金支持。其四,鼓励文化水平较高的农村青年开展文化领域的创新创业,建立支持他们将乡村文化禀赋转化为经济实力的创新创业机制。另一方面,系统规划新型城镇化的文化发展,牵头凝练城镇价值观,健全城乡文化传承、城镇物质和非物质文化遗产保护制度,并针对农业转移人口建立专门的文化素质教育、心理健康教育、文化实践活动等机制,保证覆盖每一位农业转移人口,加强对他们的文化领导,增进他们对城镇的文化认同和价值认同。

城镇基层党组织应发挥先锋堡垒作用, 探索建立党员带动群众参与文化治理的长效机制,营造党员带头遵守、 维护和落实文化治理相关制度的良好风气, 为其它主体参与文化治理提供积极示范。 同时, 企业、 社会组织、 城镇社区和城镇居民应为制度改革创造良好的市场环境和社会环境, 合法、 合理向政府表达文化发展期待,监督政府的文化发展行为, 共同参与凝练和践行城镇价值观。 企业应将城镇价值观融入企业文化, 形塑与之相适应企业精神, 增进员工对生产和生活环境的价值认同, 为企业发展创设健康的文化氛围。 社会组织和城镇社区应以宣传城镇价值观为重要任务, 将其融入文化服务的各个环节, 并概括和传播融入城镇价值观的社会组织精神、 社区精神。 城镇居民应结合城镇价值观要求, 树立良好家风, 并努力提升个人文化修养, 提高个人参与城镇文化治理的能力和效率。

2.经济维度的文化治理路径

产业集聚和发展,是新型城镇化的基本特征。新型城镇化过程中,应充分发挥市场在资源配置中的决定作用,促进以文化产业为代表的文化经济可持续发展。传媒、出版、娱乐服务等文化服务企业应关注城镇社会文化消费需求,结合城镇价值观的基本要求,提供多样文化产品,并促进企业生产模式的现代化转型,提高文化产品研发创新能力和生产技术水平,增强文化产品竞争力。拥有一定规模的文化企业,可以探索将金融资本、社会资本与文化资源相结合,投入文化创意产业、旅游业等,创建企业文化品牌,促进企业可持续发展。同时,政府应促进城镇化与文化产业的协同发展。一方面,结合我国大中小城市和小城镇协调发展的特点,发挥城市群的产业带动效应。依托大城市发展城市群,让大型城市群带动中小城镇的文化产业发展,并构建以中小城镇为纽带的城乡文化产业协同发展产业链。另一方面,通过政策税收手段扶持文化企业发展,建立特色文化产业园,鼓励发展城镇特色文化产业、城镇创意产业和城镇旅游产业。此外,政府可以促进建立公私合作伙伴关系(Public-PrivatePartnership),鼓励在大规模城市发展中运用PPP模式,〔１８〕引入社会资本投入公共文化服务基础设施建设,培育和发展兼顾社会效益、经济增长与文化发展的 “文化友好型”产业。

同时,政府应加强文化市场监管,约束破坏物质和非物质文化遗产等具有不可逆破坏性的投资行为,进一步规范国外文化产品引进机制,严格对媒体、报刊、广告牌等的文化商业广告审核,消解西方消费主义、享乐主义对社会思潮的影响。城镇基层党组织、社会组织和城镇社区,应充分运用宣传栏、网络等平台,重点宣传符合社会主义核心价值观、融入城镇价值观的公共文化产品,引导城镇居民进行合理的文化产品消费。城镇居民应开拓视野,增强对各种商业广告的鉴别力,做到对文化产品理性消费。

3.社会维度的文化治理路径

新型城镇化过程中,文化治理应依托社会共治,促进文化发展和社会和谐。其中,社会组织、城镇社区和城镇居民应发挥主要作用。首先,社会组织和城镇社区应将工作扎根城镇社会,关注和应对好各阶层的文化诉求。一方面,及时向政府反映城镇居民的社会心理和文化需求,帮助政府制定兼顾各阶层利益的文化政策。另一方面,结合区域、社会组织或社区特色,为社会组织或社区服务范围内的城镇居民提供均等的公共文化服务,特别针对低收入城镇居民开展定点文化服务,丰富他们的文化生活,增强他们满足个人文化需求的能力。规模较大的社会组织可以结合自身较城镇社区服务范围广、服务对象阶层结构复杂的特点,搭建城镇文化交流平台,促进不同地域、阶层的城镇居民交流文化诉求、畅谈心声,促使他们在沟通交流中加深相互了解、协力为城镇文化发展和社会稳定作出贡献。其次,城镇居民应增强文化治理和社会治理参与意识,合法表达文化诉求,充分利用公共文化服务资源满足个人文化素质提升需求,增强个人心理调适能力。

城镇化的路径 篇11

关键词 路径分析；城镇化；评价模型

中图分类号 O213 文献标识码 A

Abstract This paper builds evaluation index system of urbanization development level from improving quality and expanding quantity in urbanization development. The multilevel path analysis’ evaluation model of urbanization development level is proposed by multilevel path analysis method， allowing for relevance of the evaluation indexes. According to the characteristics of new model and solved problem， the model’s algorithm is given. Considering the indexes of quality， the indexes of quantity and their relevance， the urbanization level index is built to evaluate the level of urbanization development. Finally， the demonstration is analyzed to validate the rationality of the model.

Key wordspath analysis； urbanization； evaluation model

1引言

改革开放以来，我国人口城镇化率由1978年的17.92%[1]提高到2013年的53.73%，城镇人口由1.7亿增加到7.3亿，每年有超过1 000万的农村剩余劳动力进入城市，城镇化得到快速发展.然而，在城镇化快速发展的过程中，存在城镇化发展质与量的不协调问题.如何科学评价城镇化发展的水平，是倍受政府和学者关注的问题.据此，对城镇化发展水平评价方法的研究显得尤为重要.学者们近几年对城镇化发展的评价方法进行了大量的探讨研究，可归纳为两大类评价方法——单一指标法和复合指标法，单一指标法是选择对城镇化表征意义最强的、便于统计的个别指标来反映和描述城镇化，该方法的优点是便于操作，缺点在于其片面性，主要包括人口比重法（城镇人口比重法和非农业人口比重法）[2，3]、城镇土地利用比重指标法[4]和工业化同非农化关系法等[5]；复合指标法是用一个由若干个指标所构成的体系来测量某一国家或地区的综合城镇化水平的方法，该方法的优点在于可从多方面多角度去考察城镇化水平[6].

复合指标法是近年来评价城镇化发展水平的主流方法，但从现有文献发现，复合指标法一般都假定各个指标是相互独立的，把各个指标加权汇总计算出综合值来对城镇化水平进行评价.事实上，指标之间并非都是相互独立的，它们之间存在相关关系，这就使原复合指标法的计算复杂起来，现有文献还未发现这方面的研究.本文考虑到复合指标法中指标之间的相关性，运用多层路径分析方法构建了城镇化发展水平评价模型，同时给出模型的算法，又通过构建城镇化水平指数ULI（Urbanization Level Index）来评价城镇化发展水平，最后进行了实证分析来验证模型的合理性.

2城镇化发展水平评价指标体系的构建

与指标的量化处理

2.1城镇化发展水平评价指标体系的构建

城镇化发展水平评价指标体系遵循科学性、可比性、全面性、代表性和可操作性的原则进行构建.在文献[1，7-10]研究的基础上，从经济发展、城市建设、社会发展、生活环境、居民生活和城镇化率[11]6个子系统（结构变量）对城镇化发展水平进行评价，每个子系统又选择了若干个有代表性的可观测指标，共26个观测指标，见表1.

评价指标体系中的6个子系统（结构变量）中前5个子系统是从城镇化发展过程中质的提高角度进行评价，最后1个子系统（城镇化率）是从量的扩展角度进行评价，6个方面涵盖了城镇化发展的质和量，整个评价指标体系较为全面、合理.

2.2指标的数量化处理

对城镇化发展水平的评价本文采用定量评价，这就需要对评价指标体系中的观测指标进行量化处理.具体的方法是给每个观测指标一个标准值[1，7-9]，各观测指标的量化数值满分为10分；正向观测指标按公式：

量化值=10×观测指标值/标准值.

进行量化，大于（等于）标准值的量化值为满分10分；逆向观测指标按公式：

量化值=10×1-观测指标值-标准值/标准值.

进行量化，小于（等于）标准值的量化数值为满分10分；所有观测指标的量化值不足0.5分均按0.5分.各观测指标的具体标准值和量化公式在表1中均已给出.

3 城镇化发展水平评价模型的构建

3.1基本模型

城镇化发展水平评价模型的基本模型如图1所示.

根据2012年各市的城镇化水平指数值、结合图3，可以把河南省各市城镇化发展水平分成三类：1）城镇化发展水平高的城市，包括郑州市和济源市，它们的城镇化水平指数分别是9.31和8.6，处于8～10之间；2）城镇化发展水平较高的城市，包括焦作市、洛阳市、鹤壁市、三门峡市、许昌市、新乡市、安阳市和平顶山，它们的城镇化水平指数在7～8之间；3）城镇化发展水平一般的城市，包括漯河市、开封市、濮阳市、信阳市、南阳市、商丘市、驻马店市和周口市，它们的城镇化水平指数在6～7之间.2012年全省的城镇化水平指数为7.14，不同城市的城镇化发展水平不平衡，呈阶梯分布，这和河南省城镇化发展水平的实际是一致的，验证了本文构建的多层路径分析的城镇化发展水平评价模型的科学性与合理性.

6结束语

以上讨论是在复合指标法评价城镇化发展水平的研究基础上，考虑到指标间的相关性，采用多层路径分析的方法构建城镇化发展水平评价模型.文章重点从评价指标体系的构建、评价模型的构建、模型算法、城镇化水平指数ULI的构建4个方面进行了阐述，给出具体的算法步骤.最后，用新构建的模型对河南省及18个市2012年的城镇化水平进行了实证分析，分析结果符合实际，验证了模型的合理性.本文提出的新模型和算法不仅对城镇化发展水平评价方法的进一步研究具有一定的理论意义，而且新的评价方法也具有一定的实际应用价值.

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战略视角下的城镇化发展路径研究 篇12

1 我国城镇化发展的困惑

1.1 严重缺乏科学长远的战略规划

目前政府和经济学者都认为我国城乡二元的差距拉大, 缩小城乡差距是一项较长期的艰巨工程, 在此过程中城镇化的发展不是一朝一夕能实现的, 需要时间, 需要摸索, 需要事无巨细的筹划, 也就是要有科学的、长远的战略规划, 我国的城镇化发展历程中的典型特征就是缺少长远规划。中国的城镇化是伴随着工业化和信息化的快速发展而进行的, 既要完成工业化, 又要适应快速发展的信息化。其次, 中国的城镇化过程主要体现在农村富余劳动力进城务工, 在城市从事非农产业。同时, 他们仍然保留在农村的集体所有制土地, 一旦在城市生活遇到困难, 他们仍然具有在农村继续生活的资本。这种纠葛与牵挂是需要长远的战略规划的。

1.2 城镇发展的产业动力不足

城镇发展的源动力在于经济发展、产业支持, 尤其是乡镇企业和专业市场的发展。乡镇企业在为城镇化进程建设积累资金、发展非农产业、吸纳农业剩余劳动力、集聚人口和产业等方面发挥了巨大的推动作用, 已经成为了我国城镇发展的主要动力, 集中表现在:乡镇企业改变了农村的经济结构;促进了社会结构的分化和新的社会阶层的产生。但是, 随着我国经济环境的变化, 乡镇企业发展的市场空间在缩小, 发展机制的优势在减弱, 发展的竞争力在下降。

1.3 体制仍是重要的羁绊

中国的城乡二元结构是基本对立的长期体制矛盾, 这是毋庸置疑的。这不仅仅是因为中国总人口的增长趋势到2020年以后才可能停止, 而且当今中国农民人口仍然占世界农民总人口的1/3, 到2020年以后农村还会留下不少于5亿人;更主要是因为利益结构固化于其中的城市体系是具有机体排异功能的。近20年中, 不仅市场经济条件下农业三要素 (土地、劳动力、资金) 更加大规模地流出农村, 而且, 每次中国出现经济高涨几乎都同时造成耕地减少幅度大于人口非农转移, 导致农村人地关系高度紧张的基本国情矛盾几乎不可能随改革与发展而根本改观。

1.4 对效率和社会责任的忽视

在城镇化进程中, 存在严重的土地资源闲置浪费, 利用效率低下, 而且对于环境保护等相关的社会问题未引起高度重视, 表现在:一是用地管理比较粗放, 利用效率不高。许多地方在小城镇建设用地中宽打宽算、大手大脚、不节约用地。二是小城镇用地重平面扩张、轻挖潜改造, 导致土地资源浪费。三是对小城镇环境污染问题未引起高度重视, 工业废水、居民生活垃圾、空气和土壤中的有害成分超标等现象严重影响城镇环境。而在这些显现的社会现象中, 得到的另一个可能的负面影响, 就是应该作为城镇化最终受益者的农民, 在置疑城镇化的真正内涵和好处。

2 战略视角下的城镇化发展路径选择

2.1 战略视角下的整体城镇化规划

战略就是重大的、全局性的谋划和策略, 是决定城镇化进程最终实施结果的根本保障, 在具体实施城镇化的规划中, 有产业集聚发展、大中城市带动型发展、资源开发的效益发展等方式, 无论哪种方式, 如实施大中城市带动战略, 大力发展县域经济, 加快建设重点中心镇, 都必须注重全局性的、战略性的考虑:小城镇规模小, 布局分散, 人口密度小, 城镇聚集度和辐射力不大, 应预先考虑这种带动伴随的问题如何解决, 而不是坐等问题的出现再考虑如何解决, 。以黑龙江为例, 在城镇化发展路径选择中, 除了依托现有区域性中心城市哈、齐、牡、佳、大庆、鸡西等, 发挥大城市的规模效应外, 还要依托黑河、密山、绥芬河、双鸭山、鹤岗等小城市建设中等城市, 加强在其城镇体系中的作用。

2.2 注重国家宏观政策的扶持和利用

在国家宏观层面, 针对不同区域, 在财政、金融、税收、资金、技术及相关的户籍、土地、就业、社会保障制度等方面对城镇劳动密集型产业的发展实施鼓励政策, 营造有利的发展环境, 大力促进城镇劳动密集型产业的发展。这些鼓励政策的推行是对各地方城镇化战略的有效政策扶持。以黑龙江为例, 在全面振兴东北老工业基地的政策鼓励下, 启动“村镇建设十大工程”:黑龙江省农村康居工程, 小城镇建设网络工程, 村镇规划提档升级工程, 村镇环境整治工程, 村镇建设精品示范大道工程, 农垦森工村镇建设示范工程, 生态村镇建设示范工程, 沿边小城镇新形象建设工程, 农家乐旅游建设工程, 村镇建设推广新技术、新材料、新燃料三新工程。全省通过开展“村镇建设十大工程”活动, 加快推进乡村城镇化进程, 提高村镇建设质量, 改善农村居住条件, 力争如期实现全面建设小康社会的宏伟目标。

2.3 加强培植城镇化进程的主导产业

城镇化进程中主导产业的培养显得尤为重要, 这也是城镇化发展的必然路径选择, 主要是以龙头企业带动农业产业化、现代化进程。一般地, 农村产业化、现代化程度的高低, 直接影响到农村经济社会发展;大力发展农业产业化经营模式, 实行农企合作, 积极发展农业专业合作组织, 加强农业产前、产后流通现代化建设, 也会促使富余农村劳动力大规模转移。不同区域应立足于城乡经济社会发展的实际, 充分利用当地资源优势, 选择产品需求旺盛、市场竞争力强、经济效益显著、能较大幅度增加农民收入的产业作为主导产业。在城镇化进程中, 很容易培育以资源或地域为优势的主导产业, 如养殖业、种植业、旅游业等, 培育产业集群, 实现就地吸纳农村剩余劳动力, 发展以农民集聚为主, 以二、三产业为主的新型城镇化模式。

2.4 在城镇化进程中坚持创新

创新在城镇化进程中也是绝不容忽视的, 包括方方面面的创新, 如在户籍制度、用工制度、子女教育、土地使用制度, 尤其是社会保障制度的改革上要加大力度。在经济发达的浙江、广东、江苏等省已建立城乡统一的居民最低生活保障制度和医疗保障体系, 以减少城乡二元经济体制对农村城镇化进程带来的阻力, 拉动农村市场需求。还可以建立农村社会养老保险制度, 以解除农民脱离土地的后顾之忧, 加速城镇化进程。这也是东北老工业基地和中西部地区城镇化进程的根本创新路径选择。

2.5 培育和健全投融资体系

传统地区的小城镇仍沿袭传统方式进行建设, 各种基础设施建设完全靠政府财力来投入, 而忽视了依靠民力和借助外力来投资建设, 筹资渠道单一。应充分发挥当地的各种优势, 大胆引入市场经济机制, 广辟小城镇建设资金来源, 鼓励多元化的投资主体, 逐步实现由国家、集体担当投资建设主体向社会化、多元化投资建设主体转变。钱不是问题, 问题是没有钱, 城镇化进程的资金问题, 是城镇化发展中的制约瓶颈, 当然政府投资是一方面, 更主要的是要发挥市场的作用, 本着“谁投资、谁所有、谁管理、谁受益”的原则, 鼓励企业和个人投资建设小城镇的公用设施, 允许投资者以一定的方式收回投资。

城镇化的推进要因地制宜, 有的放矢, 要考虑农村农民农业的发展, 不能急于求成, 要有战略规划, 要以增加农民收入、促进经济增长、提高农民生活质量为主线, 以提升小城镇化核心竞争力为根本宗旨, 有序、稳步地推进城镇化进程。

摘要：本文主要分析我国城镇化发展过程中存在的一些问题, 从战略的视角提出我国城镇化发展的路径。

关键词：城镇化,发展路径,战略

参考文献

[1]许冬梅, 刘秀岩, 赵瑞涛.黑龙江农村城镇化问题探析[J].甘肃农业, 2006 (8) :36-37.