解读新型城镇化的内涵

2024-06-26

解读新型城镇化的内涵（通用5篇）

解读新型城镇化的内涵篇1

较之传统城镇化,新型城镇化的重要内涵,就是充分体现“以人为本”。所以李克强总理的《政府工作报告》专设一节:“推进以人为核心的新型城镇化。”为了体现新型城镇化的要求,对待城镇化对象的农民所采取的基本政策应当是:“解放农民、服务农民、投资农民、转移农民、减少农民、善待农民。”所谓“解放农民”,就是把剩余农业劳动力从土地中解放出来,鼓励他们从事非农产业,也鼓励他们到城镇安居乐业;所谓“服务农民”,就是在农村逐步建立公共财政体系,公共服务体系,为农民提供均等化的基本公共服务;所谓“投资农民”,就是增加对农民人力资本投资,提升农民的人力资本含量,包括教育、医疗、卫生等,提高农民的发展能力;所谓“转移农民”,包括产业转移,即提高农民向非农产业转移能力,还包括区域转移,即向城镇转移;所谓“减少农民”,就是减少农业人口数量,发展农业适度规模经营,提高农业劳动生产率;所谓“善待农民”,就是让进城的农民与市民一样,平等分享改革发展成果,做到机会平等,权利平等,待遇平等。只有这样做,我们的城镇化才能健康推进,才称得上符合新型城镇化的要求。

而传统城镇化则是把重心放在城区的空间扩张,即建设新城区上。这种模式的基本特征是“土地城镇化”超越于“人口城镇化”。“土地城镇化”的体制性条件:从现行土地管理体制看,地方政府可以通过行政手段,低价从农民那里获得土地,然后高价转让给开发商;从现行财政体制上看,地方政府可以获得出让土地的所有出让金,补充预算内财政资金。这种模式有利于增加地方政府的财政收入。与其相联系,这种模式只实现农民向农民工的转变,即“半城镇化”,却无法创造条件实现农民工向市民的转变。因为后者需要地方政府承担繁重的责任和义务,即必须加大公共财政投入,为农业转移人口提供就业、教育、医疗、住房和其他社会保障。由此可见,对于地方政府来说,选择新型城镇化较之传统城镇化,任务更加艰巨,责任更加重大,难度也更加大。

那么,地方政府是否可以回避新型城镇化,继续沿着传统城镇化道路走下去?不行,我国是世界上人多地少的国家,以占世界7% 的耕地,养活占世界20% 的人口,如此极其有限的可开发土地,不允许再走粗放型的城镇化道路,否则,就会严重威胁13亿多人口的吃饭问题。况且,这种模式背离城镇化的初衷,即“以人为本”。换句话说,这种模式是与科学发展观背道而驰的。再说,随着社会主义新农村建设的向前推进,统筹城乡发展的力度越来越大,城乡差别正在逐步缩小,如果地方政府不能为农业转移人口提供相应的公共产品和公共服务,人口城镇化的动力和拉力都会削弱下去。我国当前户籍制度改革的基本政策是先放开小城市和小城镇的户籍限制,鼓励符合条件的农民到小城市和小城镇落户。但是,由于小城市和小城镇普遍存在着产业集聚程度较低,就业机会较少,公共服务不完善的问题,对农民不具吸引力,真正乐意到小城市和小城镇落户的农民不多。反之,大城市和特大城市,不仅产业集聚程度高,就业机会多,而且公共服务水平也高,深受农民的喜爱。但是,大城市和特大城市的落户门槛很高,限制很严。于是,一个奇怪的现象出现了,农民越喜爱、越渴望的城市,越难落户;农民越不喜爱、越不想落户的城市,却越容易落户。要从根本上解决这个问题,有待于大大增强小城市和小城镇的产业集聚功能和基本公共服务功能(包括居住功能)。

应当进一步指出的是,为了从体制上抑制“土地城镇化”所带来的负面效应,还必须进行与户籍制度改革相配套的土地制度和财税制度改革,特别是其中的征地制度改革。征地制度改革将会削弱地方政府土地财政能力,进而削弱“土地城镇化”的动力。即将深化的征地制度改革包括:破除城乡二元土地制度,实行十七届三中全会早就提出来的农村集体建设用地和城市建设用地“同地、同权、同价”;严格界定公益性与经营性建设用地,严格限制地方政府行政性征地范围,不断提高征地补偿标准;城市对非公益性用地需求,只能通过农村集体建设用地直接进入市场加以解决,再也不需要经过地方政府征地这个环节。这些改革措施的推进,将使地方政府很难通过低价征收、高价转让的方式赚取价差,土地出让收入明显下降的局面将会出现。

2013年12月中旬召开的中央城镇化工作会议明确提出:“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。从目前我国城镇化发展要求来看,主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题”。我们应当“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。”2013年12月下旬召开的中央农村工作会议提出:“到2020年,要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇”。李克强总理在《政府工作报告》中,用较大的篇幅论述户籍制度改革。《政府工作报告》中提出:“推进以人为核心的新型城镇化。”“推动户籍制度改革,实行不同规模城市差别化落户政策。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。”这就决定了推进户籍制度改革、提高户籍人口城镇化水平,“有序推进农业转移人口市民化”,是新型城镇化的主要任务或首要任务。其实,按照中央的总体部署,户籍制度改革已经有了明确的时间表,即到2020年,中国要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件,以经常居住地登记户口为基本形式,城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

城乡二元户籍制度的背后是基本公共服务的悬殊差别。目前与户籍挂钩的个人权利就有20多项,涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育、义务兵退役安置、交通事故人身损害赔偿等各个方面。户籍制度演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。这就决定户籍制度改革必须与基本公共服务制度改革相匹配,其目标是尽快剥离附着在户籍制度上的福利分配功能。我们热衷于户籍制度改革,就必须在基本公共服务均等化方面多做文章。就像我国计划经济时代所实行的粮票制度。当时之所以实行按粮票计划供应城镇居民粮食的政策,是为了保证城镇居民购买到计划供应的价格便宜的粮食。但随着粮食供求关系的变化,即由供不应求到供求平衡,用粮票购买的计划供应的粮食价格,和从市场上购买的非计划供应的粮食价格趋于一致,粮票就自然而然地消亡了。所以,上世纪90年代初,人们都说是政府取消粮票,这种说法不科学;应当说粮票的功能自动消亡了,水到渠成,瓜熟蒂落。如果用粮票供应的粮食价格还显著低于直接从市场上购买粮食的价格,粮票的功能就不会自动消亡,在这种情况下,人为取消粮票就会引起城镇居民的强烈不满。由此可见,城乡二元户籍制度改革的进程,取决于城乡基本公共服务差别缩小的进程,当城乡基本公共服务均等化目标实现了,城乡二元户籍制度就自然而然地消亡。

正如李克强总理在《政府工作报告》中指出的:户籍制度改革的目标是“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。”而要缩小乃至消除农民工与市民在基本公共服务方面的差距,必须支付高昂的公共财政资源。那么,这部分费用该由谁来承担呢?李克强总理在《政府工作报告》中提出:“探索建立农业转移人口市民化成本分担、多元化城镇建设投融资等机制。”毋庸置疑,农民工市民化成本,首先应当由政府承担。因为社会主义市场经济体制下的政府,应当是服务型政府,提供基本公共服务是政府义不容辞的责任。现在的问题是如何在中央政府与地方政府之间,明确各自应当承担的部分和比例。十八届三中全会的《决定》明确指出:“部分社会保障 ......作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权,中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他区域影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”这就要求地方政府的财政预算,不能像以往那样只考虑户籍人口,应当把没有户籍的那部分农民工也考虑在内。为此,须要完善地方税体系,逐步建立地方主体税种,以及建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制;其次,接纳农民工就业的企事业单位,也要承担一部分成本,主要是为农民工缴纳“三金”,有条件的单位(特别是用工规模较大的企业)也应考虑为农民工提供住房条件或补贴农民工购租住房。当然,进城农民工也应当承担一部分成本。农民工筹集这部分的一个重要途径就是创造条件,让农民工在农村的承包地流转起来,让住房和宅基地入市交易。增加进城农民工的财产性收入,为其转化为市民、在城镇安家落户提供资本积累。

解读新型城镇化的内涵篇2

邬曦

2014年04月01日08:25来源：人民网-人民日报

原标题：新型城镇化试点的历史使命（新型城镇化规划专家解读⑨）

《国家新型城镇化规划》已经出台，展现给我们的不是一个大干快上的跃进计划，而是直面问题、攻坚克难、有章可循的改革蓝图。

推进城镇化改革需要勇气和担当，更需要智慧和方法。“人”“地”“钱”个个关乎体制机制深层次问题，积弊已久，盘根错节，化解这些沉疴痼疾，既要加强顶层设计，发挥制度的整体力量，又要善用“摸着石头过河”，激发基层实践热情。“上下同欲者胜”，顶层设计自上而下，能确保改革利益最大化、方向不迷失，基层探索自下而上，可对城镇化领域中那些必须取得突破但一时还不那么有把握的改革，先行先试、投石问路，进而积累经验、打造样板。改革的实践证明，我国关键领域的重大改革推进无不是上下结合、广泛试点的成果，经过基层大胆探索并予以完善的经验，是符合国情民意、经得起实践检验的。国家新型城镇化试点就是要在《规划》明确改革总体目标原则的基础上，选择不同区域不同城市，围绕农民工市民化成本分担、城镇化投融资、宅基地管理、设市模式等难点问题，啃骨头破瓶颈，以试错求少错，积小胜为大胜，为推进新型城镇化凝聚共识、摸清规律、铺平道路。

有序推进农业转移人口市民化是新型城镇化必须落实的首要任务，然而不论是推进农业转移人口落户城镇，还是实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，都涉及成本支出这个关键，即谁掏钱、怎么掏的问题。当前市民化成本分担主体不明、责任不清，正是“半市民化”现象愈演愈烈、常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距不断拉大的症结所在。试点就是要通过建立市民化成本分担机制来破解难题，达到两个目标。一是探索建立由政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，明确成本承担主体和支出责任；二是建立起中央和地方政府的公共成本分担机制，中央和省级政府通过财政转移支付和建设用地指标与落户人数挂钩等政策，支持城市政府吸纳外来人口并提供相应的基础设施和公共服务。“土地财政”不可持续，已是社会各界的普遍共识。但关键问题在于，要堵住了“土地财政”这条暗道，就需要开辟未来城镇化融资的明渠。修明渠堵暗道并不容易，不仅涉及到中央地方税收关系调整、地方债务风险控制等传统难题，也面临融资领域放宽、融资工具升级等创新要求。试点就是要通过探索建立城镇化投融资机制来打通新渠道。

土地改革复杂而敏感，“牵一发动全身”，而宅基地改革又是重中之重、难上加难。这项改革不仅关系万千农民的切身利益，也极大地影响土地要素的利用

效率。长期以来，几亿农业转移人口进城务工、人地分离，既导致农村大量宅基地闲置空置，又导致城市基础设施、公共服务和住宅用地需求迅速增长，造成城乡“两头占地”的压力。与此同时大量在城镇定居的农业转移人口缺乏退出宅基地的合理渠道，无法通过盘活土地资产来改善生活、实现创业。试点就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成员权益向财产权益转化的可能路径。在充分保护和使用农民宅基地用益物权的基础上，探索宅基地市场交易主体、交易方式和交易范围，建立较为完备的市场化退出机制，优化建设用地空间布局，提高土地要素配置效率。

设市问题目前面临“两难”困境，一方面启动设市是客观需要，中小城市明显缺位已严重影响到城镇体系的协调效应，部分城镇在管理资源上捉襟见肘，屡屡冒出“临时工”类的尴尬。另一方面如果按照传统方式设市，意味着配齐“四大班子”的全套人马，又是行政成本难以承受之重。试点就是要建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式，实现城市设置与简化行政机构的真正联动。在把符合条件的县和建制镇设为市的过程中，探索大部门制、开发区管理模式等的横向整合，控制行政机构和人员编制，优化行政层级和区划的纵向设置，提高行政效能。赋予吸纳人口多、经济实力强的镇同人口和经济规模相适应的管理权。一子落，全盘活。这些关键领域的试点搞得好，难题破得了，就能让新型城镇化这盘大棋走得顺、赢得稳。在推进试点过程中，要着眼于破除现行体制机制的束缚阻碍，探索形成新体制新机制；要上下互动，中央整合资源协调政策，地方因地制宜率先突破；要动态完善，出现问题及时应对，发现错误马上纠正；要尊重群众的意愿和维护群众的合法权益。通过两到三年的努力，摸出规律，试出办法、凝聚共识，为改革全面推开提供示范、奠定基础，推动形成保障城镇化健康发展的体制机制，努力走出一条中国特色新型城镇化道路！

从新型城镇化路径解读县域经济篇3

解读中国县域经济的变化，必须深度了解2013年中国新型城镇化路径顶层设计的思路。

结合三中全会的决议，未来新型城镇化路径设计的原则主要集中在五个方面：

——以人的城镇化为核心，推进基本公共服务均等化。之前，城镇化表现出来的是半城镇化，也就是2亿多农民工尽管工作生活在城市，但大部分群体没有享受应有的基本公共服务，包括医疗、养老等在内，出现了农民工与市民之间较大的基本公共服务差距。到2012年底，全国户籍城镇化率只有35%左右，远低于常住人口城镇化率的52.57%。

——市场要在资源配置中起决定性作用。之前的城镇化过程中，政府干了很多市场该干的事，结果出现了很多“鬼城”，也推高了地方政府的隐性债务。而三中全会后，政府将进一步简政放权，放松管制。在城镇化领域，会鼓励更多市场主体进入之前政府主导的基础设施、公共设施中。

——健全城乡发展一体化体制机制，建立城乡统一的建设用地市场，通过土地流转、抵押等方式赋予农民更多财产权利。而推动农民收入提升，可以最终实现城镇化从最大的内需潜力变成真正的内需。

——建立事权和支出责任相适应的制度，构筑更有利于城镇化走质量型路径的财税体制。通过财税制度改革，为县级政府建立起可持续的税收来源，也可以避免其对土地财政的依赖，改变之前土地城镇化远高过人口城镇化的局面。通过财税制度改革，也可以激励地方政府将城市打造得更宜居，吸引更多人来居住，从而提高自身税源。

——健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，这将有利于扭转之前县域经济发展中走的粗放路径，也有利于有资源的县域经济获得更多的生态补偿资金。

三中全会的决定，是对2013年中国新型城镇化路径设计总过程的一次权威定性。过去的一年中，对待新型城镇化的路径设计的落实和理解，在中国的县级政府层面中表现出来了三种态度：

一是迷茫。一方面，县级政府认为很多制度改革的权力在中央政府，县级政府很难有大的突破，于是等中央政府出台政策后才考虑动手；另一方面，对于技术进步和管理提升这种质量型城镇化的路径，找不到升级的办法和路径。该类型的地方政府，多分布在思想比较保守、经济实力较弱的中西部地区。

二是装糊涂。一些县级政府对于新型城镇化的核心思想是明白的，但却采取了片面解读方式。比如，刻意将投资大跃进、房地产化、人为造新城等老模式装到“新型城镇化”的筐里，开始走新一轮的圈地型城镇化老路。这种城镇化路径的异化，是当前中国政府推行新型城镇化最大的挑战之一，如果处理不当，很有可能大范围偏离新型城镇化的初衷。该类型的县级政府，遍布各地，比重不小。

三是先行先试。一些县级政府深刻认识到之前的城镇化路径难以为继，于是结合自身资源和特点进行了一些积极探索，主要体现在土地流转、宅基地交易、宅基地换社保、户籍改革中的居住证改革，城市基础设施投融资模式改革、开征房产税、引进社会资本参与棚户区改造、加大混合社区建设、扩大镇级政府的自主权等多个方面。但这种类型的地方政府总体数量较少，还未形成主流。

2013年，新型城镇化还在路径的顶层设计过程中。新型城镇化路径对于县域经济的影响总体上还是平稳的，老路径的城镇化依旧是主体。但三中全会后，新型城镇化的路径以及具体政策将快速推进，接下来将对县域经济发展产生深远影响。

首先，县域经济会日益分化。随着市场主导，根据主体功能区规划、鼓励符合条件的县改市等城镇化路径予以落实，县域经济间会因为自身资源和条件的不同加速洗牌，人口和产业将聚焦到更适合发展的县域或市域，2852个县域经济会出现“二八原则”，大部分的县域经济会保持平稳或者萎缩，小部分县域经济会得到加强。

其次，城市群会成为主体形态，在城市群范围内的县域经济会得到做强做大的机会，得到更多的资源聚焦和外溢的机会。而非城市群外的县域经济，具有旅游文化、矿产、口岸、空气等特色资源，有足够人口规模的，在交通节点和国土安全的县域，会有成长空间，而其他县域经济可能会进入到瓶颈期。

最后，未来的县域经济会更多地遵循产业支撑的规律来发展，而现在的产业支撑日益表现出产业链、产业集群特点。具有这种产业链、产业集群的县域经济，会得到更好发展，反之会萎缩。

总体而言，新型城镇化更关注城乡一体化。实现农民、农业、城市、政府、集体多赢路径的县域经济，可能会培育出新的产业支撑点。县域经济将不仅是过去单一的规模化发展道路，也将形成小而精的发展格局。（支点杂志2014年1月刊）

新型城镇化的内涵与基本特征篇4

一、新型城镇化的内涵

新型城镇化的准确定义尚未形成, 不同的学术研究者由于学术背景等各个方面的差异对新型城镇化的理解也产生差异。与传统城镇化相比, 新型城镇化的发展更强调人的作用。本文将新型城镇化定义为:是在政府和市场的共同引导下, 以“以人为本”为指导思想, 走一条以人为本、统筹发展、城乡一体、高效集约、绿色发展的城镇化道路。新型城镇化的本质内涵是人的城镇化, 最大限度保障人民利益, 尊重人民的意愿、以促进人的全面发展为最终目标。

二、新型城镇化的基本特征

相比较之传统的城镇化, 新型城镇化在发展中体现出“以人为本”的理念, 注重发展质量而非发展速度, 注重发展协调性而非扩大区域差异性, 符合当前社会发展需要, 这与西方国家的城市化道路是不一样的, 因为中国提出的新型新型城镇化具有自己的发展特色, 也是根据国情来确定的发展道路。总的来说, 新型城镇化道路的基本特征如下:

1. 农村居民的市民化

新型城镇化坚持以人为本的发展理念, 秉着一切以人民的利益为重, 从根本上维护农民的利益, 充分尊重农民的意愿的原则, 让更多的农村人民从农村转移到城镇, 可以享受社会经济发展的成果。要想实现农村居民市民化, 推进新型城镇化的发展进程, 需要从以下几个方面着手:一是实施居住证制度。一些城镇的常住人口在在城镇就业居住, 但是并没有在城镇中落户, 而居住证制度可以使得他们享受到相应的公共服务, 使的那些原先在城镇就业居住但一直未落户的城镇常住人口也能够享受相应的城镇基本公共服务。二是实施公共服务均等化和户籍制度。通过差异化的落户政策来实现这一转换。

2. 城乡发展的一体化

传统城镇化的诟病是"不均衡”。目前, 我国东部与中部和西部的地区差异以及城乡发展不协调影响着城镇化进程的加快。然而, 新型城镇化发展道路解决了传统城镇化诟病, 其积极促进区域协调发展, 将城镇化与工业化、信息化、农业现代化相结合, 实现“四化”的良性互动, 推进城乡一体化发展进程。

3. 发展模式的集约化

我国城镇化发展非常迅速, 也取得显著的成效。但是随着城镇化进程的加快, 也出现了很多突出问题, 如:建成区过快膨胀、资源浪费严重、生态破坏严重等问题, 传统的城镇化注重发展速度而忽略了质量, 走粗放式的发展道路, 但是新型城镇化强调节约集约, 强调城镇建设质量和效益, 严格控制新城新区建设和城市发展规模, 走农民进城低成本、城镇建设和管理低成本的发展道路, 满足集约高校发展的要求, 提高资源的综合利用程度。新型城镇化集中体现了科学发展的理念。

4. 产业支撑的高效化

一个城市发展离不开各类产业, 需要各类产业的支持才可以取得更好的发展。工业化是城镇化的动力源泉, 只有依靠产业支撑推进的城镇化才是真正的城镇化。新型城镇化在发展过程中始终按照市场需求, 发挥自身的独特优势, 着重提高自身经济实力, 在城市主导产业的选择和培育方面给予高度重视, 既要综合考虑同周边地区产业的联动, 又需要立足自身实际, 坚持特色发展。

5. 发展环境的生态化

新型城镇化是以生态文明的视角, 走出一条高效、集约、低碳、绿色的城镇化道路。在新型城镇化的不断推进过程中, 始终要尊重和重视农民的意愿, 加强环境基础设施的完善和发挥发展, 优化生态环境, 为城镇的发展营造良好的环境氛围。此外, 新型城镇化建设过程中需要高效利用生态资源, 发挥资源的优势, 促进旅游度假、生态观光等服务业的发展, 在实现生态效益的同时, 也可以获得一定的经济效益, 是一种双赢。

6. 地域文化的品牌化

文化是吸引人, 凝聚人的重要载体, 也是提高城市软实力的助推器。一个城市建设发展离不开文化的发展。在确立一个城市品牌文化时, 既要要充分尊重历史发展的轨迹, 又需要充分发挥人民的智慧。城市文化如果只仅停留在理念层面, 那么城市的发展就会受到局限, 在城市建设发展的方方面面都要贯彻城市的文化, 不单单在制定城市发展战略和规划方面, 也需要在城市的各种基础设施的独特样式。城镇化进程的加快, 很多城市发展在追求速度时, 不断建设新城区, 但是, 每座城市屹立的都是类似的高楼建筑, 没有自身独特的城市特色, “千城一面”的现象非常普遍, 新型城镇化强调城市发展的独特更风格, 不断挖掘和培育城市文化, 根据不同城市的自然历史文化特性, 体现城市发展的差异性, 倡导城镇发展的多样化。

摘要：如今, 走新型城镇化道路已成为社会热点, 引起社会各界的广泛关注。学者从不同角度对新型城镇化的内涵都进行了剖析。本文指出新型城镇化的核心内涵在于以人为本, 揭示了新型城镇化道路的基本特征, 为中国新型城镇化评价指标体系的构建以及新型城镇化建设发展提供参考。

关键词：新型城镇化,内涵,基本特征

参考文献

[1]王素斋.新型城镇化科学发展的内涵、目标与路径[J].理论月刊, 2015, (04) :165~168.

[2]单卓然, 黄亚平.“新型城镇化”概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析[J]].城市规划学刊2013, (02) :16~22.

[3]杨华.中国特色新型城镇化的本质特征[J].合作经济与科技, 2014, (24) :22~23.

[4]黄桂婵, 胡卫东.我国传统城镇化的特征与新型城镇化的路径探讨[J].农业现代化研究, 2013, (06) :672~675.

解读新型城镇化的内涵篇5

简介：3月16日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《规划》)。《规划》全文3万多字，共计30多章，是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。规划最大的亮点是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。规划提出保障随迁子女平等享有受教育权利等一系列举措，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。

3月16日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《规划》)。《规划》全文3万多字，共计30多章，是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

规划最大的亮点是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。规划提出保障随迁子女平等享有受教育权利等一系列举措，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。

值得一提的是，通知明确指出了三个需要着重解决好的问题，即农业转移人口落户城镇、城镇棚户区和城中村改造、中西部地区城镇化等问题，并强调各地要推进城镇化沿着正确方向发展。

按照规划，未来我国将构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。

推进农业转移人口市民化

常住人口城镇化率达到60%

城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

城市发展模式科学合理。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化。

保障农民工随迁子女平等享有受教育权利

农村劳动力在城乡间流动就业是长期现象，按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。

建立健全中小学生学籍信息管理系统，为学生学籍转接提供便捷服务。将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴。对未能在公办学校就学的，采取政府购买服务等方式，保障农民工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利。

将农民工纳入城镇职工基本医疗保险

扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。强化企业缴费责任，扩大农民工参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险比例。

实施差别化落户政策

以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市

完善综合运输通道和区际交通骨干网络，强化城市群之间交通联系，加快城市群交通一体化规划建设，改善中小城市和小城镇对外交通，发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用。到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市;普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市;民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口。

严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延

制定城市市辖区设置标准，优化市辖区规模和结构。

按照改造更新与保护修复并重的要求，健全旧城改造机制，优化提升旧城功能。加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境。

严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延。统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设，推进功能混合和产城融合，在集聚产业的同时集聚人口，防止新城新区空心化。

》》专家观点

陆大道：城镇化发展需要转型城镇就业是支撑条件

农业转移人口落户城镇的问题正成为社会各界关注的焦点。中科院院士陆大道表示，城镇就业是决定城镇化速度、城镇规模的主要支撑条件。近年来，我国城镇化速度较快，产业支撑无法跟上，城镇就业岗位的增加赶不上城镇新增人口的增长。

他介绍说，我国城镇化率近年来每年增长1.3%，每年相应增加城镇人口1800万人，但每年新增就业岗位不到1200万个。此外，许多城市的新区建设是人为拉动，产业支撑不力，涉及2.6亿农民工在城市的发展和生活保障问题，他们进城后的就业缺乏稳定性。

农业转移人口落户城镇不只是一纸户口变更那么简单，以安徽为例，记者获取的一份资料显示，安徽城乡居民的社保差距在5:1以上，保障对接还存在体制机制上的障碍。

安徽全省农业转移人口市民化的人均公共成本在10万元左右，个人成本超过1.5万元，不含购房成本，在此背景下，采取措施避免农业转移人口贫民化就显得极为必要。

陆大道认为，我国的城镇化发展需要转型。未来10年，城镇化率应以1%的年增速为宜，要提升城市产业支撑能力，改变当前质量不高、方式粗放的城镇化发展现状。

“要以城镇化转型推动产业转型，推动工业和服务业发展，尤其是推动资源、资本密集型产业向知识、技术密集型产业发展。”陆大道说。

破解城市内部二元结构

《规划》提出，要加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境。

解决好棚户区和城中村问题，有利于破解城市内部二元结构，缩小城市内部差距，实现城市内部的一体化发展和协调发展。

2014年，中央预算内投资中将集中1000亿元，用于加大对一些基础性、全局性和战略性项目的支持，主要是用于棚户区改造、保障房建设和配套基础设施，以及加强“三农”等。

总的来看，加快棚户区改造和解决城中村问题，主要还要依靠政府力量。棚户区改造并非简单地拆掉棚户区、盖起高楼大厦，而是要以棚户区改造作为抓手，协调解决好棚户区居民在民生领域方方面面的难题，使其缩小与城市其他居民之间的差距。从这个意义上说，“市场的手”很难起到主导作用。

》》专家观点

李佐军：推进棚户区和城中村改造，发挥政府的作用

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军建议，推进棚户区和城中村改造，要发挥政府在社会管理和公共服务方面的作用，既为棚户区居民提供基本住房保障，也要为其提供创业和就业机会等方面的保障，帮助棚户区居民提升竞争能力，从根本上解决棚户区居民的生存和立足问题。

培育发展中西部地区城市群

按照《规划》要求，将优化城镇化空间布局和城镇规模结构，构建“两横三纵”城镇化战略格局，东部城市群将继续产业升级，在更高层次参与国际合作和竞争;中西部城市群吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚。

要点1 优化城镇化布局

优化城镇化空间布局和城镇规模结构，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。

具体规划

东部城市群参与国际竞争

京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，要以建设世界级城市群为目标，继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。科学定位各城市功能，增强城市群内中小城市和小城镇的人口经济集聚能力，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移。

东部地区其他城市群，要根据区域主体功能定位，壮大先进装备制造业、战略性新兴产业和现代服务业，推进海洋经济发展。

中西部城市群吸纳返乡者

中西部城镇体系比较健全、城镇经济比较发达、中心城市辐射带动作用明显的重点开发区域，要在严格保护生态环境的基础上，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。

加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。

要点2 提高城市可持续发展

加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，有效预防和治理“城市病”，建设和谐宜居、富有特色、充满活力的现代城市。

具体规划

壮大战略性新兴产业

改造提升传统产业，淘汰落后产能，壮大先进制造业和节能环保、新一代信息技术、生物、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业。适应制造业转型升级要求，推动生产性服务业专业化、市场化、社会化发展，引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域集聚;适应居民消费需求多样化，提升生活性服务业水平，扩大服务供给，提高服务质量，推动特大城市和大城市形成以服务经济为主的产业结构。推进城市污染企业治理改造和环保搬迁。支持资源枯竭城市发展接续替代产业。

引导高校向技术型转型

推动高等学校提高创新人才培养能力，加快现代职业教育体系建设，系统构建从中职、高职、本科层次职业教育到专业学位研究生教育的技术技能人才培养通道，推进中高职衔接和职普沟通。引导部分地方本科高等学校转型发展为应用技术类型高校。试行普通高校、高职院校、成人高校之间的学分转换，为学生多样化成才提供选择。

加强城市防洪设施建设

将公共交通放在城市交通发展的首要位置，优化公共交通站点和线路设置，推动形成公共交通优先通行网络，提高覆盖率、准点率和运行速度，基本实现100万人口以上城市中心城区公共交通站点500米全覆盖。

加强市政公用设施建设，加强防洪设施建设，完善城市排水与暴雨外洪内涝防治体系，提高应对极端天气能力。

建筑质量责任终身追究

创新规划理念，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程。城市规划要加强空间开发利用管制，合理划定城市“三区四线”，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，加强道路红线和建筑红线对建设项目的定位控制。

要严格建筑质量管理，坚决打击建筑工程招投标、分包转包、材料采购、竣工验收等环节的违法违规行为，惩治擅自改变房屋建筑主体和承重结构等违规行为。强化建筑质量责任追究和处罚，实行建筑质量责任终身追究制度。

要点3 推动城乡发展一体化

坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。

具体规划

落实城乡劳动者同工同酬