公共性法律保障

公共性法律保障（通用12篇）

公共性法律保障 篇1

基本公共服务均等化是中国特色社会主义建设的题中应有之义, 基本公共文化服务均等化是基本公共服务均等化的重要内容。基本公共文化服务均等化的法律保障研究是一个崭新而又重要的课题, 首要方面就是文化立法。文化立法是文化改革、发展、繁荣和创新的必要社会条件, 是文化传承和交流的基本制度保障, 也是社会主义法律体系不可或缺的重要组成部分。

一、基本公共文化服务的特征

公共文化服务, 是相对于私人文化服务而言的一个概念。它以国家政府为主导, 一些最基本的、社会公众普遍需要的、能够体现社会长远和根本利益的文化产品和服务, 必须由政府以及公共部门来提供。因此, 它对于维护社会的公平和公正, 实现社会的均衡和稳定, 具有十分重要的意义。公共文化服务具有以下基本特征:

(一) 资源配置的公有性。公有性是公共文化服务体系的根本属性, 也是其存在和发展的前提条件。所有公共文化产品都必须面向社会公众普遍提供, 为社会全体成员所普遍享用。

(二) 利益取向的公益性。公共文化活动必须尊重社会全体成员的共同利益, 不能以盈利为目的。公共文化服务以普遍实现公共文化权益为准则, 追求的是社会效益的最大化, 体现的是国家和社会的公共利益。

(三) 服务主体的公众性。公共文化服务单位无论在何时何地, 面对什么群体, 都应该向公众普遍提供无差别的公共文化服务, 同时接受社会公众的监督。

(四) 服务供给的公平性。在一个确立了公民在法律政治上平等的社会, 个人有平等的发展机会。所以社会公众可以通过开放而平等的渠道, 表达对公共文化服务的需求。政府必须为社会公众提供同等的接触和享受公共文化服务的机会。

二、基本公共文化服务均等化的概念

基本公共服务均等化是科学发展观在社会领域的基本体现, 是构建社会主义和谐社会的内在要求。基本公共服务均等化是与一定社会经济基础相联系的动态的具体过程。一是公共服务均等化是基本公共服务的均等化, 服务内容和范围随经济社会发展而不断变化拓展;二是公共服务均等化在不同空间和区域具体内涵不同;三是公共服务均等化的目标是要消除对社会成员享有基本生存和发展权利上的影响和制约, 而非彻底抹杀社会的差异和不同。 具体到公共文化领域, 所谓公共文化服务均等化是指政府及其公共部门要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供平等的公共产品与公共服务。

一般而言, 公共文化服务均等化的内容从制度、投入、参与、配置四个方面来界定:一是从制度架构上确保全体公民享有文化公共服务的权利均等;二是从财政投入上确保全体公民享有公共文化服务的资源均等;三是从决策参与上确保全体公民享有公共文化服务的机会均等;四是从资源配置上确保全体公民享有公共文化服务的效果均等。

三、基本公共文化服务均等化法律保障的极端重要性

文化立法是文化改革、发展、繁荣和创新的必要社会条件, 是维系文化传承和文化交流的基本制度保障, 也是社会主义法律体系不可或缺的重要组成部分。党的十七届六中全会《决定》提出实现文化改革发展奋斗目标, 文化立法直接关系到文化体制改革的深化, 在当前具有必要性和紧迫性。 一是现行文化法制存在诸多不适应甚至阻碍文化体制改革, 影响文化发展繁荣的问题。二是在文化体制改革实践中积累的大量行之有效的经验, 应当通过立法予以肯定。三是应通过法定程序将我党关于文化体制改革的重大政策上升为法律, 从而保证文化体制改革的正确政治方向。四是只有加快文化立法, 提高文化建设的法制化水平, 才能为文化体制改革和文化发展繁荣提供稳定的制度保障。

文化权是人权的一个重要内容, 构建公共文化服务体系, 就是要提高基本公共服务能力, 实现人们的文化权, 人权是以法治作为保障的。因此, 法律保障对于基本公共文化服务体系的建设以及基本公共文化服务的均等化具有十分重要的意义。

四、我国基本公共文化服务均等化法律保障的成效

改革开放以来, 我国文化立法工作开始步入制度化、规范化的轨道, 目前已经形成了以宪法为核心, 以文化法为主要内容, 横跨行政法、民商法、经济法、社会法、刑法等多部门多层次的规范体系, 基本公共文化服务发展的法律保障体系已初步形成:一是《中华人民共和国宪法》作为我国的根本大法, 为文化事业的法律保障奠定了基础。宪法关于发展社会主义文化事业和保障公民文化权利的规定, 既是建立文化法律体系的依据, 又是文化法律体系的一部分。 二是民法、刑法、行政法、经济法、商法等基本法都从不同角度为文化事业的发展提供了法律保障, 规范和协调公共文化服务均等化发展。 三是针对文化事业各个方面单项的行政法规, 对保障基本公共文化服务具有重要作用, 从不同的角度出发保障文化事业的稳定发展, 推动基本公共文化服务均等化。

五、基本公共文化服务均等化法律保障存在的问题

虽然中国基本公共文化服务法律保障体系已初步形成, 得到了较好的贯彻实施, 但存在的问题也不容否认或忽视。

(一) 法律法规运行不够系统全面。

一是基本公共文化均等化服务在我国至今尚未制定专门统一的法律或法规, 与文化事业相关的诸多规定在很大程度上还处于政策层面。二是现有的各种法律法规相互之间缺乏衔接和协调, 实现均等化所必需的资源难以得到合理的配置。三是部分法律法规中有关文化事业的规定过于笼统, 不具操作性。

(二) 有关法律的实施还有漏洞。

由于法律法规在相互衔接上的问题, 导致在文化事业发展中法律还有空子可钻, 扰乱正常的文化事业秩序;因为资源配置失衡而产生法律法规在基本公共文化服务中的不均等性, 与国家政策相悖, 甚至成为了不法行为的挡箭牌。

六、完善基本公共文化服务均等化的法律保障

中国基本公共文化服务法律保障体系虽已初步形成, 但仍存在一定的问题, 亟需通过完善相关法律体系实现基本公共文化服务均等化:

(一) 以立法的方式保障资金投入和基础设施建设。公益性的属性决定这部分资金必须要由政府公共财政来承担。因此, 需要完善公共财政体制, 形成对基本公共文化服务投入的稳定增长机制。建立和规范公共文化服务问责机制, 通过服务型法治政府建设, 实现文化领域合理有效的公共资源配置, 推动基本公共文化服务的均等化进程。

(二) 通过立法保障基本公共文化服务的组织基础和人才队伍建设。使用立法手段鼓励建立基层文化社团组织, 形成政府主导下的多元化的基本公共文化服务组织基础。各级政府必须在法律法规的引导下, 在公共文化供给领域建立完备的政府服务和调控机制。积极推进基层文化事业单位改革, 优化结构, 建设高素质人员队伍。

(三) 在完善文化立法过程中必须充分保障农民工这一特殊群体的实际需求。中国十三亿人口中有将近两亿人游离在公共文化服务体系之外, 这是文化建设一个很大的漏洞。不解决这一问题, 就不可能实现基本公共文化服务均等化这一重要目标, 因此在完善相关立法的过程中, 应当出台操作性强的具体规定, 把农民工文化生活纳入公共服务范畴, 要从根本上消除农民工在城市生活中的“文化孤岛”现象。

摘要：公共文化服务, 是相对于私人文化服务而言的一个概念。公共文化服务以国家政府为主导, 市场文化服务以私人组织为主导, 两者构成了庞大而完整的社会文化服务体系, 共同推动着整个社会文化服务的发展和繁荣。

关键词：公共文化,服务均等化,法律保障

参考文献

[1].中国共产党第十六届中央委员会.中国共产党中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定

[2].中国共产党十七届六中全会.中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣的决定

[3].董晓红.消费时代的文化产业与文化事业均衡发展研究[A].语言与文化研究 (第八辑) [C].北京:知识产权出版社, 2011

公共性法律保障 篇2

公共卫生事业健康发展

王仲阳

公共卫生是一种有组织的集体活动,通过社会群体的共同努力,达到改善生活环境、卫生条件、预防、控制传染病和其他疾病流行,培养良好卫生习惯和文明生活方式。公共卫生是全社会的问题, 因而,对其的财政投入需要全社会和政府的共同关注,解决其中存在的问题,才能促进公共卫生事业稳定的发展,造福人民群众。

公共卫生的财政投入关系到我国卫生事业的发展方向,也关系到我国社会主义和谐社会的建设。党中央日益重视公共卫生事业的建设,不断加大公共卫生的财政投入,促进了我国公共卫生事业的发展,提高了广大人民群众的健康水平。然而,社会的变迁,科学技术的发展,人们的生活环境却日益恶劣,也使得公共卫生的财政投入中存在的问题日益突出,急需政府及社会各界的重视,探索良策,解决问题。发挥公共财政的作用,促进公共卫生事业的发展,为人民的健康生活提供有力保障。

一、公共卫生的基本内涵和功能

（一）、公共卫生（Public Health）最简单的定义为“3P”，即Promotion(健康促进)、Prevention(疾病防御)、Protection(健康保护)。

1988年，艾奇逊报告将公共卫生定义为：“通过有组织的社会努力预防疾病、延长生命、促进健康的科学和技术。”这一概念高度概括了现代公共卫生的基本要素。

这些定义表明：公共卫生的最终目标是促进居民健康，研究的重点是整个人群。公共卫生作为一种有组织的集体活动，其实质是公共政策，离不开政府强有力的参与。世界卫生组织的经济学家EyitayoLambo就认为，以政府为主体的公共部门对于公共卫生承担重要责任。(二)公共卫生的功能

公共卫生是通过计划、组织和实施手段，来实现疾病预防、重点人群（儿童、妇女、老人、职业等）保护和健康促进的目标，尤其是对重大传染病和突发公共卫生事件。因此，公共卫生通常被认为是政府的职责。

二、目前公共财政在公共卫生投入存在的主要问题 公共卫生是卫生事业的重要组成部分，具有很强的社会公益性，向社会提供公共卫生服务，政府是唯一的供给者，政府财政的介入保证了卫生机构的资金来源和功能的实现。近年来，政府财政对公共卫生投入虽然逐年增加，可公共卫生服务的质与量却没有得到有效地改善，仍存在着一些严重的问题，严重制约了公共卫生事业应有功能的发挥，影响了公共卫生事业的发展。

（一）、公共卫生财政投入产生的效率较低

政府财政对公共卫生的投入，其优点是稳定性高，交易成本低和方便质量控制，但由于公共卫生资源的配臵不合理，通常情况城市的财政收入水平都会高于农村，城市公共卫生机构员工的收入、技术、设备普遍高于农村公共卫生机构，从而导致了基层公共卫生服务机构缺乏有资质的专业技术人员，技术和设备相对落后。而且，责任有时不到位，使员工缺乏主动服务的动机，于是出现了财政高投入，产生的效率低的现象。

（二）、公共卫生的财政投入方式不完善 在计划经济体制下，由政府直接以计划性财政拨款形式向供给方进行投资，这是公共卫生机构获取费用的主要渠道。随着改革开放的深入，特别是在加入世贸组织以后，我国社会、经济得到了很大程度的发展，但人们的生活环境却日益恶劣，对公共卫生的服务要求也日益增多，如果我国政府对公共卫生财政投入仍是采用这种方式，我国的财政预算不但不科学，而且无法满足人们的需求。因此，我国的公共卫生财政必须重新布局，抓住公共卫生发展的特点，不断完善其投入方式来满足社会发展的要求。

（三）、政府财政投入的结构不合理 目前，我国中央财政支出在公共卫生费用中所占的比例逐年下降，而地方财政的支出比重却逐年上升，而且政府注重对医疗机构补助，对公共卫生、预防保健机构的投入相对薄弱，造成了 公共卫生资本存量逐年萎缩。另外，随着社会的进步、经济的发展，居民个人的医疗卫生费用也跟着飞速上涨，许多地方医疗机构对大型医疗设备的引进超过了实际需求，而对疾病的预防、检测所需的经费却相对不足，导致了公共卫生设备落后，技术水平低下，无法应对突发公共卫生疾病。如2003年的“非典”，暴露了我国公共卫生体系技术落后、疾病预防控制体系薄弱和应急反应能力不足等问题。

（四）、政府财政投入的区域结构不合理

1、公共卫生费用支出偏重城市。公共卫生资源分配偏重城市，资金、设备、医务人员有80%以上都投入了城市，其中2/3集中在大医院。大城市的一些高、精、尖医疗设备的占有率已经达到甚至超过了发达国家水平。与之形成鲜明对比的是，市县以下公共卫生机构，特别是许多乡村卫生机构缺乏基本的公共卫生服务设备。据测算，1993年，农村卫生费用占到全国卫生总费用的34.9%，1998年为24.9%，而2000年仅为22.5%。7年里下降了十多个百分点，平均每年以近两个百分点的速度递减。

2、公共卫生费用支出东高西低。公共卫生费用的支出结构失衡还表现在地区失衡。不同地区卫生资源配臵极不平衡。东部地区的医院数、医院床位数和卫生技术人员数占全国的比重，均大于其总人数占全国的比重。相反，西部地区却低于其总人口数比重6个百分点。由于我国卫生事业费用主要来自地方财政预算，中央调剂的比重很小。因此，地方财力决定了地方财政支持卫生事业的能力。而地方经济实力是地方财政能力的决定因素。地区间经济差距的拉大，加剧了地区间卫生支出的失衡。而且，政府卫生支出比重下降带有明显的累退行，经济越穷的省份，政府卫生支出下降越快。

三、加大公共卫生财政投入的重要性、必要性

随着科学技术的进步，社会、经济、精神文明达到了前所未有的发展高度，人们的生活水平不断提高，健康意识也得到了不断地增强，对医疗卫生服务的需求不断增加，在这样的环境下，政府也应加大公共卫生投入的力度，满足人们的需求。从全球范围来看，实践经验表明，公共卫生的财政投入影响着卫生事业的发展，合理的投入并有效地利用可以促进卫生事业的发展。根据 世界卫生组织关于卫生系统的改善健康、增加反应能力和筹资公平性三大目标的观点来衡量卫生事业的健康发展至少应包括健康水平和生命质量的提高、公平性、效率、质量和可持续等方面。改革开放促进了我国社会经济的迅速发展，公共卫生的财政投入逐年增加，也取得了可喜的成就，有效地防治如“非典”、“甲流”等传染病及其它疾病，有效地改善了人们的生活环境，改变了低收入人群因经济原因而无法就医或是因医致贫的局面，而且大大提高了我国医疗卫生服务的技术水平，为全面健康创造了有力条件。从这些论述中，我们不难看出加大公共卫生财政投入的重要性，但财政投入必须以社会经济发展水平、居民健康状况为依据，加以合理控制，才能充分发挥出它的积极作用，促进我国社会地和谐发展。

四、更好的发挥政府财政的职能、作用，保障和促进公共卫生事业健康发展的基本对策

（一）、加快卫生立法，建立公共卫生财政投入的长效机制。由于公共卫生涉及到广大人民群众的切身利益，且卫生改革比较复杂，因此，卫生事业的发展与改革须有明确的方向和稳定的政策。这要求建立财政投入的长效机制，通过立法，明确各级政府的职责和卫生经济政策，为加大公共卫生事业财政投入提供法律保障。

（二）、发挥财政的主导作用

1、确定公共卫生领域的财政主导地位。我国政府应在公共卫生领域发挥主导作用，财政应当加大对具有纯公共品性质的健康教育、疾病控制、预防保健、妇幼保健、特困医疗救助、食品药品安全和具有准公共品性质的卫生检疫、基本医疗服务、医疗保险等方面的投入。

2、建立多渠道的筹资机制。政府应建立以财政预算为基础，以民政部门、红十字会、民间团体、个人捐赠、国外贷款等为补充渠道的筹资机制。

（三）、明确各级政府的职责

1、合理分担卫生事权，界定各级政府投入责任。首先，要明确中央政府在公共卫生投入中应承担的主要职责，包括：对于公共卫生，如计划免疫、传染病控制等大部分应当由中央予以承 担，筹资以中央财政为主；全国性公共卫生事件的处理；健康教育以及支持重大的基础性医学科研活动；重大卫生项目、卫生专项计划、设施的基本建设费用等；农村地区、落后地区的卫生经费补助。其次，省级政府承担的卫生投入职责包括：地方性疾病预防，公共营养服务，尤其是危害严重的地方性疾病和传染病，如麻风、克山病等；针对常见病、多发病和疾病控制，实行省以下垂直管理，适当扩大疾病预防和控制机构的行政授权，独立收集、披露公共卫生信息，处理相关事务。最后，县级政府的公共卫生事权主要包括：承担本地区范围内的疾病控制、社区卫生服务、初级卫生保健的职责，负责乡镇卫生院的日常经费保障；结合当地实际情况，对常见病和多发病提供基本的医疗保障；对经济贫困群体进行医疗救助。

2、规范和完善政府间转移支付制度，以解决地区间卫生资源配臵不均衡的问题，缩小城乡间卫生服务水平的差别。这要求落实落后地区公共卫生的经费来源，同时确保贫困人口享有基本的初级医疗保障。从2007年起，中央财政开始对中西部地区发展社区卫生服务按照一定标准给予补助，以实现在东、中、西部不同地区间基本卫生服务的均等化。省级财政则应把卫生事业的重点从城市转向农村，提高农村的投入比例。

（四）、提高公共卫生财政投入的效率。

1、财政投入重点从治疗转向预防保健。世界银行的数据表明：同样的资金投入到疾病预防领域，比投入疾病治疗领域会产生更大的效益。预防保健投入低，效益显著，应成为公共卫生投入的重点。卫生部部长陈竺表示，医学领域的科研应注重预防。财政部应安排转项支出进行全民健康教育，并提高防治防疫费在整个卫生事业费中的比重

2、财政投入的重点转向基层医疗机构。基层医疗机构承担着居民就医的主要任务，财政应加大对这些机构的经费支持力度，以提高医疗服务的可及性。在城市，要加快发展社区医院；在农村，要加强乡镇卫生院、村卫生室等基层卫生站点的建设，加强农村医疗设施和卫生从业队伍的建设，提高乡村医务人员的专业技术水平，有效建立起县、乡、村三级卫生服务网。

“过劳死”呼唤法律保障 篇3

据北京一家调查机构对北京市的知识分子长达10年的健康状况追踪调查显示：北京市知识分子平均寿命从10年前的58.52岁降至53.34岁，比全国第二次人口普查北京市平均寿命75.73岁低了22.39岁，

在深圳，伴随着特区多年的快速发展，当初的创业精英已有近3000人逝去，其平均年龄为51.2岁，比北京知识分子平均寿命还低2.14岁，比全国第二次普查广东省的平均寿命76.52岁低25.32岁。

警钟一再敲响。实在令人揪心。

当今，许多中青年知识分子，为了保住来之不易的职场地位，为了创业，也为了多挣些钱来满足自己不断增长的生活愿望，不得不拿拼命加班、身体耗竭、权益流失来进行置换，公司经济效益有了提高，员工口袋里的钱也多了，而自己的休息权、健康权却被无情剥夺了，自己的身体健康也被严重透支了。在人本意识成为普适性社会原则的今天。这种做法不能不受到严厉批评和质问，

尤其令人担心的是，我国目前对过劳死还缺乏规范细致的法律制度，2004年1月开始实施的《工伤保险条例》对工伤表述更多强调显性因素，比如“在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的”、“在工作时间和工作场所内。因工作原因受到事故伤害的”、“患职业病的”等。而对于员工因为加班造成的隐形健康伤害，比如过劳，就缺乏具体条文规定。《职业病防治法》对“职业病”的定义是：用人单位的劳动者“在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒有害物等而引起的疾病”，未把现代职业病列为保障范围。劳动法专家、华东政法学院经济教研室主任董保华副教授确认：中国在立法上没有“过劳死”一说。

法律不管“过劳死”，无形会加重过劳文化的破窗效应，更多公司和老板对过劳死根本无动无衰。富士康的加班机制，以及深圳华为的“床垫文化”，“累了就在办公室休息，醒了就继续工作”即是例证。所以，才会造成此类悲剧的前仆后继，

而看看西方国家的做法：美国痰病控制中心已经将“过劳死”命名为慢性疲劳综合征，并拟定了相应的诊断标准；日本法律承认“过劳死”，日本人也称之为“劳灾”，这有点接近于我国的工伤。日本还将“过劳死”纳入职业病范围，员工如果发生了“过劳死”，老板将受到重罚，2002年，日本广岛高级法院就曾判决川崎制铁公司必须支付1.135亿己日元赔偿金给“过劳死”的死者家属。由此说明，在善待劳动者权益方面。在注重对员工的隐性保护和健康保护方面，在履行社会责任和精神效应方面，日本法律体现出的人文性和细节性，的确比我们要完善。

公共性法律保障 篇4

一、作为法律有效实施之基础的法治文化

在迈向中国法治国家建设的进程中, 人们已经认识到, 法治现代化是一个具内在多维性的体系, 是一个包含法律规范、法律制度与法治文化构成的统一体。与此同时, 中国法治现代化进程乃是与中国的整体现代化方式密不可分的。中国至上而下的现代化发展进程, 有力的推动了法律规范与制度的现代化, 但是, 法律观念、法律意识这一法制现代化的重要维度却存在着严重的滞后现象。因此, 要实现法治现代化, 就必须要注重改变意识形态。培育现代法律意识, 是现代法治能够有效实施的重要保障。与会研究者分别从不同的角度, 对于法治文化与法律实施的关系予以了分析考察。

同济大学法学院蒋晓伟教授从法治国家内在规律的视角, 整体性探讨了中国特色社会主义法律实施的保障机制。作者认为, 要保障中国特色社会主义法律贯彻实施, 法治理念得到现实的实现, 全社会能够形成共同的法律信仰是首要条件。中国法治信仰有其自身的独特性, 必须充分体现公平正义等社会主义法治理念。法律成为全社会的共同信仰, 是确立“依法治国, 建设社会主义法治国家”治国方略的必然要求, 是中国特色社会主义法律体系全面贯彻实施的前提。当然, 作者也认为, 必须要以法律本身的公平正义、司法独立性和公权力机关守法遵法的制度设计相结合, 才能最终促成法治理想的实现。

公民基本权利作为宪法的核心内容, 其价值不仅在于形成基本的法律秩序基础, 同时也宣告了一种法治体系本身的精神价值取向。湖南科技大学李云霖、胡正昌教授对于我国基本权利保障三十年发展进程进行了翔实的实证研究。作者认为, 作为衡量一个社会法治状况的重要指标, 公民基本权利保障状况在改革开放三十年来已经获得了巨大的进步。主要体现在以下几个方面:在基本权利立法保障方面, 基本权利的数量与内容日益丰富、基本权利体系日趋合理、基本权利理念更为科学;在基本权利行政保障方面, 具体行政权的积极合法行使提升了公民基本权利保障的主动性与及时性, 同时行政机关也开始通过行政立法等措施在抽象行政行为方面强化公民基本权利保障;在基本权利司法保障方面, 主要通过拓宽了审判领域、出台司法解释与公报案例、扩大受案范围与司法制度建设与完善等措施加强公民基本权利保障。与此同时, 作者还反省了三十年中基本权利保障存在的诸多问题。在立法领域中, 主要体现在宪法中基本权利不完整、法律中部分传统基本权利没有规定以及法律对于某些基本权利保障还存在限制过严与保障不足等问题;在行政领域中, 则表现为部分具体行政行为侵害基本权利, 部分抽象行政行为虚置公民基本权利;在司法领域中, 则体现为部分权利无救济渠道, 起诉难状况依然存在, 司法效果有待提高等问题。在此基础上, 作者提出了完善我国基本权利保障的相关对策。首先是完善相关立法, 提高基本权利的保障程度。主要通过完善宪法基本权利种类, 加强基本权利的可操作性以及以宪法价值指导法律对基本权利的保障与限制等方式予以实现;其次是坚持依法行政, 提升基本权利保障强度。第三是提振司法保障公信力, 解决起诉难的问题, 为基本权利提供更有力的司法保障以及建立中国特色宪法诉讼制度等。

同样是在公民基本权利保障方面, 上海交通大学凯原法学院范进学教授主要考察了宪法实施的具体内涵, 分析了保障宪法实施的有效机制。针对学术界一直以来关于宪法实施的观点, 作者提出, 不应当将法律的实施等同于宪法的实施, 人权规范即基本权利规范的实施才是宪法实施的本质与目的。作者进而提出需要进一步明确宪法实施的依靠力量;宪法实施必须进入到司法适用之中。针对宪法实施中存在的诸多问题, 作者提出, 应当从国家层面推行宪法价值认同共识的教育;将宪法生活化;启动我国目前已有的宪法审查机制, 发挥制度的效用功能。

就法治文化的内在维度的分析而言, 华东理工大学法律社会学研究中心的李瑜青教授, 撰文考察了法治文化、法治意识的一个重要内容即诚信意识的发展与构建问题。作者认为, 随着社会主义市场经济体制的日益形成, 对社会与政府的诚信水平提出了更高的要求。作者认为, 政务诚信机制是保障法律实施的一项重要内容。在契约型政务条件下, 政府信任的基础是对于法律的遵守, 保证信任关系的清晰与可计算性。对于政府而言, 有责任引导和发展自身诚信的建设, 为社会提供稳定有序的供给, 由此促进社会良好诚信关系的构建。与李瑜青教授的观点相类似的, 王岩云、吴锦宇两位学者认为法治建设的成功, 一方面依赖于法治精神的树立, 另一方面则依赖于法治环境的改善。作者提出, 法治精神的培育与法治环境的优化之间存在着相互促进、包容共生的关系, 而法律精神的培育主要应当从构建法治精神的三大要素即法治理念、法治文化与法治情感;塑造公民法律信仰;树立科学的法治观这三个方面着手展开。

在法律文化与法律实施的问题上, 另有多名与会者从实证方法的角度考察了当前我国法律文化的实际状况及其对法律实施的外部影响, 这更多的是一种法律社会学与民间法研究的路径。西北政法大学严存生教授从法社会学的视角考察了基层法院的性质。作者认为, 当前基层法院承担了纠纷解决和法律适用的双重任务, 而在纠纷解决过程中同时会涉及到民间法与国家法之间的互动过程, 法官首先追求的是案结事了解决纠纷。西南政法大学行政法学院郭忠副教授从法律文化的角度考察了我国民间的“阴律”现象。作者认为, 阴间律法或因果报应规律具有法的性质, 并对人的行为有着重要的指引、预测、威慑和教育等规范作用, 阴律可以有效地弥补国家法的局限性。华东政法大学李峰、张善根则是从法律文化、法律社会学的视角对于法律实施中的保障因素进行了实证分析, 主要集中在民间规范对于国家法的补充作用, 公共参与意识与民众法治意识之间的关系。有学者则分析了专家法律意见书背后的非法治化现象, 指出这一现象可能导致裁判法源的混乱、诉讼程序的异化以及法治文化的扭曲。

二、法律实施保障机制与“回应型”司法

在司法与法律实施保障的关系上, 绝大多数与会者都注意到司法应当一方面保持司法的独立性, 成为“法治的司法”;另一方面也应当注重司法的回应性功能, 强调社会因素与公权力机关之间的互动, 即迈向一种回应型的司法状态。

苏州大学王健法学院周永坤教授通过分析了我国百年司法改革的历程, 提出了“司法要回归司法本真”的观念。作者认为, 中国二十世纪经历了三次司法改革, 第一次司法改革初创了本真意义上的司法, 第二次司法改革则最终破坏了任何司法, 第三次司法改革的任务是建设本真司法。而所谓的司法的本真, 就是严格“依照法律作出裁判”的原则。就第三次司法改革而言, 虽然已经取得了巨大的成就, 但当前司法改革的趋向正在背离司法本真, 影响到了司法的独立性。因此, 要恢复司法的本真, 就需要建设“法治的司法”、“宪政的司法”

华东政法大学蒋德海教授的论文主要考察了司法的公平正义对于法律实施保障的意义与价值。作者认为, 司法的公平正义是法律实施的核心保障, 也是司法权威合法性的保证。公平正义的基本内涵是司法机关对于法律的解释符合宪法和法律的精神。要确保司法的公平正义, 需要在价值理念上高扬公平正义的旗帜;在司法机制上保证人民法院能够依法独立审判;在司法体制上打破行政化的司法管理模式;在司法实践中通过审判公正提升司法公信力。正是基于全面有效保障公平正义机制的建构, 才能提升司法公信力, 从而保障法律得到公平公正的实施。

在依法判决的公正与公众认可的公正之间并非完全一致, 不存在内在的紧张与冲突, 中国人民大学法学院朱力宇教授、林鸿姣博士的论文通过探寻司法正义在理性与现实之间得以实现的历史过程, 分析了形式理性法律所面临的现实困境, 即司法裁决不能为公众认可、法律权威与公信力也在下降的问题。法官以证据为根据的裁判理念虽然符合法律实践理性的要求, 然而也易导致对珍贵价值追求的放弃和忽视, 从而与公众以事实为根据的司法观念所蕴含的正义要求之间的相互冲突。作者提出, 回应型法的相关理论突破了法律的形式主义, 值得借鉴。从而在司法判决中应当建立起既兼顾公正价值又回应社会需要, 既以证据事实为依据同时又以客观事实为依归的司法裁判标准。

因此, 在形式理性的法律规范与强调实质理性的现实生活之间, 司法如何同时照顾好两方面具有内在紧张与冲突的要求, 同时成为与会学者所重点关注的问题。华中科技大学齐海滨教授、安子明博士考察了参与式诉讼与制度生成之间的互动机制。作者认为, 参与式诉讼已经成为我国当前一种新的制度生成模式, 是我国社会结构在深刻变动和调整过程中衍生出来的解决社会和制度问题的新机制。参与式诉讼能够从具体的个案和问题开始, 由社会公众发现重大制度问题或社会问题并推动公权力机关启动解决程序, 在公权力机关与民意互动过程中寻找解决方案, 是现行国家制度和社会机制条件下社会对公众需求的一种回应方式。其功能主要有以下几个方面:一是推进法治。主要表现在参与式诉讼能够使法院直接从公众那里获得力量支持, 提升了法院在国家权力机构中的地位, 形成公众推动司法独立的局面;能够促进本土制度、法治运行的社会环境的生成和改进, 促进公权力主体法治意识的养成。二是其政治功能。参与式诉讼是一种民意表达方式, 体现了我国在协商式民主发展方面的独特探索, 有助于形成社会重大问题的解决机制, 缓解公权力机关与民众之间的紧张关系, 锻炼了公民的民主意识与能力, 提高了法治化的民主参与。

除了制度、机制层面的设计之外, 有与会者从行政案件“调解”问题来分析司法与社会之间的复杂关联。上海大学法学院田先纲副教授从法律社会学的视角考察了我国的行政案件调解。作者通过考察我国行政案件中普遍存在的调解现象与法律规范之间的矛盾, 将行政案件的调解视为一种具有创新意义的司法实践。这种司法实践具有规避法律的性质, 因此作者认为, 需要从立法上对其加以确认, 确定其法律意义上的合法性。这一视角体现了在保障法律实施的过程中行为主体的能动性问题, 另外也是司法运作实践层面的实然考察。

华东理工大学法学院邓刚宏副教授集中于群体性行政纠纷解决的机制与促进公民参与社会治理的关系问题。作者提出, 行政谈判即行政部门与相对人之间平等沟通, 形成共识并达成协议以解决群体性行政争议的行为, 其广泛应用是一个国家行政法治发达以及以社会进步的标志, 也是促使社会稳定的内在机制。为了使行政谈判及基于其之上的纠纷解决方案获得法律上的有效性, 就必须确保其程序的正式化, 并将其纳入到法治轨道, 遵循行政法的基本原则, 并纳入行政诉讼的受案范围以接受司法审查。河南财经政法大学赵朝琴副教授则是从裁判文书的可接受性来分析法律实施中司法裁判的回应性问题。裁判文书可接受性是指受众对裁判文书的心理认同, 既包括内部认同即法院和法官的认同, 也包括外部认同即当事人和社会的认同。应当从两个方面的制度设计来完善裁判文书的可接受性, 一是建立完善系统内链接, 增强裁判文书的说理性, 注重对于争议问题的反省与讨论;其二是系统外的链接, 即注意司法判决的延续性和社会效果。华东理工大学法学院张健博士的论文, 则主要考察了绩效考核体制下基层法官的司法实践, 分析了司法审判与法院管理、社会文化因素之间的持续互动关系。上海市浦东新区人民法院的包蕾同样从民意与司法的关系来分析民意在保障法律实施过程中的重要作用, 提出了司法公开与民意沟通之间的融合互动关系。

除了司法的回应性问题外, 东南大学法学院张洪涛教授还从一种“大历史”的视角, 考察了立法的回应性问题, 提出了“大国”中法律运行模式的分析与建构。作者认为, 近代以来中国的当政者和社会精英从国家的角度为中国社会选择了一种大陆法系的立法主导的法律运行模式, 通过立法覆盖社会生活的所有领域, 与普通法系相比显得刚性有余而弹性不足, 以至于不得不以频繁地修改法律、补充立法解释以及法律试行的机制予以弥补。作者认为这种立法主导的法律运行模式可以被称为一种外在视角。而为了弥补前者的缺陷, 需要引入一种内在视角, 从社会的角度来反省我国基于法律移植而构设出来的法律运行模式, 主张中国应当选择一种相对具有弹性的法律运行模式。

三、立法后评估与行政执法

会议的另一项重点议题是法律实施效果的评估问题, 主要集中在两个方面, 一是立法评估的制度构建;一是关于具体法律实施效果的评估方面。此一主题, 在作者看来, 较具意义是相关研究体现出了一种强调社会力量参与到法律实施的效果评估上的倾向, 而在行政执法方面, 研究者主要关注的是关于行政权检察监督的设计以及行政执法领域中的问题分析。

华东理工大学法学院孙晓东副教授提出了一种关于“立法评估的制度构建”的设想。论文提出, 按照其他国家立法评估的经验, 立法评估的主体主要可分为公共机构与私人机构两大类。在我国, 则应当考虑建立法律、法规和规章制定机关主导的多元主体参加的法律评估制度。在立法评估的方法上, 应当注意以下几个原则:以定量分析为主、定性分析为辅;实证分析为主、抽象分析为辅;正式评估方法为主、决策理论评估方法为辅;参与式评估为主、孤立式评估为辅。同时, 还需要设计出完整规范的立法评估的程序, 主要从立法评估前提的确立 (评估对象的确立、评估目的的确立和评估经费的确立) 到评估方案的确定 (评估参加主体的确定、评估活动的地域范围的确定和评估方法的确定) , 再到评估方案的实施 (包括信息的收集、信息的整理和分析以及评估结论的形成) , 最后是评估结果的反馈等一整套的完整评估程序。

相比于孙晓东教授立法后评估程序设计的角度, 山东大学威海分校汪全胜教授则着眼于立法后评估结果的回应机制的构建问题。所谓立法后评估结果的回应机制, 就是特定的国家机关针对立法后评估报告中提出来的问题, 采取特定方式作出回复与反应的过程。作者认为, 有效的立法后评估的回应机制必须建立在对立法后评估结果的效度与信度之上, 其回应的主体应当是立法后评估报告所涉及的有关立法与执法机关或人员, 与此同时还需要建立完善的立法后评估结果回应的监控制度。上海市法制办公室刘平副主任提出了关于地方立法后评估制度的整体设计, 考察了地方立法后评估制度的主要依据及其法理基础与功能定位, 进而提出了地方立法后评估制度的主要原则与基本规范, 确定了立法后评估的主体与基本程序, 并且构建出一套地方立法后评估的指标体系。

华东理工大学法律社会学研究中心李瑜青教授则提出了对于政务诚信建设的评估机制。作者认为, 从现有的学界与实务界研究来看, 法治的评估主要从两个路径入手。其一是政府工作绩效考核制度。基于我国法治政府正出于建设过程中之中的特性, 归于政府工作绩效的评估需要顺应法治政府建设过程。其二是采取法治指数评估, 对地方政府法治建设工作和效果进行量化评估, 判断地方法治的发展程度和效果。与西方国家不同的是, 我国的法治评估主要侧重于试图引导法治沿着既定目标发展这一层面, 其法治阶段也只处于探索与起步阶段, 缺乏一个全国性的法治评估体系。另外, 就评估的主体而言还尚未形成多元化主体, 而以官方自评为主, 这也是政府推进型法治发展模式的一大特点。

华东理工大学法学院秦涛博士从房产税立法过程来分析我国立法保障机制的完善, 提出了“开门立法”保障机制构想。作者认为, 我国“开门立法”尚存在以下几个方面的问题, 即立法信息公开不足与对立法效果的评估“开门”不足。针对这些问题, 作者提出要加强公众“立法参与”的引导, 完善“开门”式的立法考绩评估制度。上海大学法学院陈琦华则通过对于世博立法《上海市市容环境卫生管理条例》修订和评估个案为例, 探讨了立法保障法律实施过程可能存在的问题以及应对措施。

最高人民检察院理论所李勇副研究员考察了行政权的检察监督与社会管理创新之间的关系。作者认为, 检察机关加强行政权监督职能对国家权力运行和社会权利保障具有重大意义, 同时也有利于为社会管理创新提供有利的法律保障。针对检察权对行政权监督的现实状况, 作者提出了完善行政权检察监督制度的主要措施, 即需要从立法上加强和完善行政权检查监督的范围、监督方式与手段、监督程序以及保障监督效果实现的相关机制。

四、结语

饮用水安全法律保障 篇5

饮用水安全是我国全面建设小康社会的重要内容之一，近年来，党中央、国务院高度重视饮用水安全问题。胡锦涛总书记在今年中央人口资源环境工作座谈会上提出水利工作“要把切实保护好饮用水源，让群众喝上放心水作为首要任务”。汪恕诚部长在今年全国水利厅局长会议上也提出，“把保障饮水安全作为今后一个时期水利工作的第一任务”。目前，水利、发展改革、建设、环保等相关部门都高度重视这项工作，正在结合各自职责，采取有力措施保障饮用水安全。由于饮用水安全问题缺乏专项法规规范，散见在相关法律中的具体制度未能很好衔接协调甚至相互冲突，不同部门之间在一定程度上还存在职能交叉，布置任务重叠等问题，工作效率和效益都有待提高。笔者结合饮用水安全法律保障机制的现状，对存在的问题进行了梳理和探讨，待与读者商榷：

一、饮用水安全相关问题概述

（一）饮用水安全的内涵

目前，国内关于饮用水安全还没有明确定义。较为规范的说法有2004年水利部和卫生部联合发布的《农村饮用水安全卫生评价指标体系》，该指标体系被分为安全和基本安全两个档次，由水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成，四项指标中只要有一项低于安全或基本安全最低值，就不能定为饮用水安全或基本安全。关于城市饮用水安全，笔者认为与之稍有不同，一般来说除了水质、水量以外，管网覆盖率、管网停水率，水压等也是重要评价指标。无论怎样表述，饮用水的功能和水资源自身的属性都决定了水量保证和水质达标是饮用水安全的两项基本要求。

（二）饮用水安全的法律依据及现实需要

《水法》明确规定了各级人民政府应当保障饮用水安全。第三十三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全”。五十四条规定：“各级人民政府应当积极采取措施，改善城乡居民的饮用水条件”。

而从现实需要来看，水是生命之源、生存之本，获得安全的饮用水是人类生活的基本需求，也是一项广为认可的基本人权。据有关资料显示，全国农村有3亿多人饮水不安全，其中约6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水，1.9亿人饮用水有害物质含量超标，血吸虫病区约1100多万人饮水不安全；相当一部分城市水源污染严重，威胁到饮水水质。

饮用水安全问题近年来也引起了国际社会的广泛关注。联合国经济、社会、文化与权益委员会2002年11月将饮水权确认为一项基本权益。联合国千年宣言（第55届联合国大会第8次全体会议通过）提出：在2015年年底前，使无法得到或负担不起安全饮用水的人口比例降低一半。2003年世界水论坛部长级会议首要议题就是解决饮水安全问题。2003年世界环境日的主题是：水——二十亿人生命之所系，强调了水对人类生存和可持续发展的核心作用。解决饮用水安全问题已成为我国维护人民群众生命健康，构建设和谐社会，关注人权，展示国际形象的重要方面，刻不容缓。

（三）相关职能部门的职责

具体来讲，饮用水安全涉及到从水源、水厂、配水管网到二次供水设施等多个环节，涉及到供水管理、污染源控制、水资源保护、水源涵养等多项工作，与之相对应，水利、环保、建设、卫生、农业、林业、质检等多个政府部门都负有重要职责。现结合法律法规和“三定”等对主要部门的职能分析如下：

水利部门：按照《水法》、《环境保护法》和《水污染防治法》和水利部“三定”的规定，水利部门是水资源的统一监督管理部门，依法对水资源的保护实施监督管理，同时协同环保部门对水污染防治实施监督管理，负责包含饮用水源在内的水资源的优化配置，负责向饮水区等水域排污的控制，负责水库、调水等水源工程、供水工程建设和乡镇供水的行业管理和指导。

水利部门统筹考虑城乡饮水安全，统筹考虑应急需要与长远需求，统筹考虑水量水质，因此，饮用水安全工作应该是水利部门的一项主要职责。

环保部门：按照《环境保护法》、《水污染防治法》的规定，环保部门是环境保护特别是水污染防治的统一监督管理部门。从饮用水安全角度分析，主要负责饮用水水源的污染防治工作。

建设部门：按照《城市供水条例》和建设部“三定”规定，建设部门负责城市供水。因此，建设部从行业管理的角度，通过对供水企业的管理，负责城市供水安全。

卫生部门：卫生部门主要依据《传染病防治法》及其实施办法，从保证生活饮用水卫生安全，保障人体健康的角度，负责生活饮用水和涉及饮用水卫生安全的产品的卫生监督管理，并且对集中式供水发放卫生许可证。

（四）几组基本概念辨析探讨

1、水源和水源地。水源和水源地意义差别不大，在有关材料中也往往通用。笔者认为，水源地一般是指水源所在的区域，包括其周边的部分陆域。从《水法》、《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《城市供水条例》等法规的规定来看，都使用水源一词。

2、水源管理和水源工程管理。水源管理和水源工程管理是容易混淆的两个概念，笔者认为，水源工程管理，可以属于不同的部门，如隶属城建部门、水利部门甚至供水企业自身等，不带有政府职能；但是水源作为水资源中具有供水功能的一部分，并不例外，由水利部门按照《水法》等的规定进行统一监督管理。因此，水利部门要进一步加强对饮用水源的管理工作。

3、饮用水水源区与饮用水水源保护区。饮用水水源区是指提供饮用水水源的水域。水功能区划是《水法》确立的一项重要制度，按照水利部《水功能区管理办法》的规定，饮用水源区属于水功能二级区的七种类型之一，在水功能一级区开发利用区中划定的。而饮用水水源保护区一般是为了保证饮用水水源安全而划定的需要特殊保护的水域和陆域。按照有关规定，饮用水地表水源保护区一般划分为一级保护区和二级保护区，必要时可增设准保护区。

从范围上看，饮用水水源保护区包括一部分陆域而饮用水水源区不包括；另外，一级保护区由于在水源取水口附近划定，一般位于饮用水源区内，而二级保护区和准保护区则有可能超越饮用水水源区自身的地理范围，如处于饮用水源区的上游。

二、饮用水安全主要工作内容的探讨

饮用水安全问题，不仅取决于饮用水源的安全，还取决于供水设施的完善程度和水处理工艺等。目前，除有机污染物消除技术外，原水处理工艺基本成熟，只要水源地水质合格、水量能够保证，加上严格的处理工艺运行控制和管网输配水质控制，同时注重供水设施建设和改造，其供水质量的保证一般来讲没有问题。因此，饮用水安全的核心问题还在于饮用水源安全。

（一）饮用水源水量安全保障

首先，要解决好江河源头的水源涵养问题。《水法》第九条规定：“国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境”。另外，在水功能区划中，重要河流的源头河段一般被划定为保护区。因此，要采取各种措施，如大力开展植树种草、水土保持等工程，以涵养水源、防止水源枯竭。

在保障饮用水源水量方面，《水法》第二十一条规定：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要”。这就确立了包括饮用水在内的城乡居民生活用水的优先次序”。经济发展到一定程度之后，水的供需矛盾日益突出，各种引水、蓄水等供水工程的建设就成为水利建设的重要内容。目前全国已兴建大中小型水库8.5万座，水利工程总供水能力5800亿立方米。近几年来，各级政府和水利部门，还加大了农村饮水工程建设力度，使5700多万农村人口告别饮水困难，使农村供水工作由饮水解困型向饮水安全型转变，另外，还启动“南水北调”、“西水东调”（辽河流域）等众多调水工程，开展了“引黄济津”、“珠江压咸补淡应急调水”、“晋冀向京集中输水”等应急调水和补水工作，确保供水安全。

在供水水源确定和提高供水保证率方面，按照有关要求，应当科学确定供水水源次序，城市用水要做到先地表水、后地下水，先当地水、后过境水；逐步采取“多库串联，水系联网，地表水与地下水联调，优化配置水资源”的方式；建立枯水期及连续枯水期应急管理制度，编制供水应急预案，提高城市供水保证率。

（二）饮用水源水质安全保障

解决水质安全问题也需要采取综合措施，其中污染源控制是水质安全的核心任务。除了高氟水、高砷水、苦咸水等本底水质不合格外，污染型水质安全问题的主要解决途径还是加强污染源的控制。

目前，饮用水源水质保护的方面主要措施是建立饮用水源保护区制度。《水污染防治法》及《水污染防治法实施细则》规定：在生活饮用水地表水源一级保护区内，禁止向水体排放污水，禁止从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水水体的活动，禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，已设置的排污口，限期拆除或者限期治理；在生活饮用水地表水源二级保护区内，禁止新建、扩建向水体排放污染物的建设项目，改建项目必须削减污染物排放量并禁止超标排放污染物，禁止设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品的码头。环保部门应加大执法力度，做好饮用水水源保护区污染防治的监督管理工作。水利部门应当按照《水法》和《入河排污口监督管理办法》（水利部第22号令）的要求，对饮用水水源保护区内的排污口现状情况进行调查，并提出整治方案报同级人民政府批准后实施，同时加大对 另外，在重要饮用水源的上游和周边城镇，要大力推进污水处理厂或污水处理设施建设并保证正常运行，对工业污染源进行污染物总量控制；由于面源污染已经成为危机饮用水安全的重要因素，还要大力推动生态农业建设，努力控制农用化学物质污染，防止规模畜禽养殖场有机污染，同时做好水土保持工作，拦截面源污染物。

除此以外，保护好饮用水源水质还需要采取必要的工程手段，如建设内源治理工程、生态隔离带工程、河道曝气、前置库等。水利部门应当发挥行业优势，完善基建程序，拓宽资金渠道，加大对这些非传统水利项目的建设力度。

三、现行法律规定不足之处的分析

（一）没有形成协调统一的法律体系

目前，饮用水安全还没有专项法律法规进行规范，只有《饮用水水源保护区污染防治规定》（国家环保局、水利部等五部委1989年联合颁布），《城市供水水质管理规定》（建设部1999年颁布并于2004年7月修正）、《生活饮用水卫生监督管理办法》（建设部、卫生部1996年联合颁布）等部门规章。这些规章效力层次较低，规定的基本又是饮用水安全的某一领域，缺乏统筹与协调，其中五部委联合规章已经颁布十几年而未作修改，很多规定也已经不符合现实要求。

《水污染防治法》、《水法》等法律法规中都有相关的具体制度，但是存在一定的冲突之处。《水法》第三十三条的饮用水水源保护区制度与《水污染防治法》中规定的生活饮用水地表水源保护区制度相比，有以下特点：一是人民政府“应当”划定饮用水水源保护区而不是“可以”划定，是一种法律义务；二是《水污染防治法》规定的水源保护区制度仅适用地表水源（《水污染防治法实施细则》补充规定了生活饮用水地下水源保护区制度），而《水法》则扩大到所有饮用水源，包括地下水源地；三是《水法》对排污行为规定得更为严格，第三十四条规定“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”，而《水污染防治法》只是对地表水源一级保护区的保护规定得较为严格；四是除防止水体污染外，还要防止水源枯竭。按照新法优于旧法的原则，饮用水水源保护区应适用《水法》的有关规定。但是《水法》中关于该项制度的规定又较为笼统，缺少操作性。

（二）部门职责不清，职能交叉严重

在出厂水水质管理问题上，主要是卫生部门和建设部门负责。两者管理角度和方式都不同，卫生部门从防治传染病，加强卫生监管的角度，负责饮用水卫生监督工作，而建设部门作为供水企业的行业主管和资质管理单位，负责供水水质管理工作。但是在实际工作中，两者的管理对象是一致的，职责往往难以分清，如《生活饮用水卫生监督管理办法》规定了建设部门负责饮用水卫生管理工作，这与卫生监督工作就很难区分。

在饮用水源保护问题上，主要是水利部门和环保部门负责，从职能分析比较来看，饮用水源保护对象凸现的是水的资源功能，而不是环境功能，应当由水利部门牵头，但在现行规定和实际工作中，往往是环保部门牵头负责饮用水源保护工作。双方在入河排污口管理、水功能区划、饮用水源保护区划定中都有所交叉或冲突。

至于供水和水源水质监测工作，以上四部门和供水企业都有各自监测队伍，从总体上看，在监测能力和力量不足的同时又造成了大量重复建设和浪费。

（三）饮用水水质规范不统一

1985年发布《生活饮用水卫生标准》（GB5749）是国家制定的关于生活饮用水水质的强制性标准，由城市统一供给和自备水源供给的生活饮用水水质均应符合该标准。该《标准》自发布以来一直未作修订，其控制指标的内容也十分有限，检测项目仅有35项，其中有机污染物仅有2项，农药仅有2项，有许多对人体有害的化合物特别是有机污染物未列入检测标准之内，难以适应当前形势发展的需要。卫生部作为该标准的编制单位，近年来也多次组织修订，但是因为协调意见不统一，没能作为国家标准发布。2001年6月卫生部发布了《生活饮用水卫生规范》，包含检测标准96条，其中62个项目(大多为有机污染物)属于非常规检验项目，不具有强制性。2005年建设部也发布了《城市供水水质标准》，于6月1日开始执行，包含检测标准101条。国家标准、卫生部的“部门规范”以及建设部的“行业标准”目前都有效，但是规范的对象相同，供水单位面对内容不一致之处将无所适从。

（四）缺乏稳定的资金投入渠道

针对饮用水安全这一事关国计民生的问题，目前，法律法规上还没有明确规定其资金来源渠道。水资源费、排污费、水利工程水费等的使用范围，都没有明确规定直接用于饮用水安全。对于政府投资解决饮用水安全问题也没有形成法定的投入机制。另外，关于跨流域调水对调出区的影响、供水功能转变（如将农村灌溉功能转变为城市饮用功能）后对原供水对象的影响、重要饮用水源地上游地区水资源保护的代价等问题，也没有建立法定的补偿机制。周边水域新建、改建、扩大入河排污口的监督管理力度。

四、加强饮用水安全法律保障的建议

解决饮用水安全问题，直接关系到人民群众生活和社会稳定，既是我国当前经济社会可持续发展的一项紧迫任务，也是关系中华民族长远发展的重大问题。针对饮用水安全法律保障机制目前存在的问题，提出建议如下：

（一）尽快出台《饮用水水源保护条例》

目前，有关部门正在研究，拟将《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（部门联合规章）上升为行政法规。笔者认为，该《规定》适用范围主要是污染防治，但是饮用水安全问题包括并超越了水污染防治的范畴，也就是说即使污染防治工作做好了，饮用水源也未必安全，另外，还涉及到水量保护问题。因此，建议国务院指定水利部牵头组织国务院相关部门，起草《饮用水水源保护条例》，尽快整合有关制度，水质水量统筹考虑，工程措施与非工程措施并重，进一步规范和严格饮用水源保护区的划定和管理，重视水源安全的应急处置，明确资金渠道，确立补偿机制，推进公众参与，加大对违反行为的处罚力度，提升违法成本。

（二）尽快扭转多头管理的体制

从水资源的自然属性和优化配置、高效利用的客观需要出发，要进一步加快水务一体化进程，将建设部门指导城市供水、节水职能和对污水处理厂的行业管理职能移交给水利（水务）部门，由其对水源、供水、节水、排水、治污和回用等进行一体化管理。水利（水务）部门应当统筹考虑水资源的配置和管理、水源工程的建设、饮用水源的保护以及对供水企业的水质管理和行业指导等，并牵头组建统一的饮用水水质监测网络和组织信息发布工作，在饮用水安全问题上起到主导作用。

另外，卫生、环保部门应当配合水利（水务）部门做好饮用水安全工作，卫生部门工作职责应当界定在集中式供水单位的管网和出厂水以及相关产品、人员的卫生监管上，而环保部门则主要负责工业污染源的监控，同时会同农业部门做好面源污染防治工作。

（三）尽快统一水质规范

我国现行的国家水质标准已不能满足人们不断提高的生活水平要求，也不符合当前原水的实际状况，有关部门要参照国际先进水质标准（如世界卫生组织（WHO）的《饮用水水质准则》、欧盟（EC）的《饮用水水质指令》以及美国环保局（USEPA）的《国家饮用水水质标准》等），结合近年来水质变化特点，抓紧修改或重新制定《生活饮用水水质标准》（国家标准），并将《生活饮用水卫生规范》和《城市供水水质标准》的有关内容纳入其中，进行整合归并。考虑到中国幅员辽阔，不同地区水源条件差异很大，城乡之间、地区之间经济发展很不平衡的实际情况，该标准也可以分级实施。

（四）加快相关法律制度建设

修改《水污染防治法》，强调与《水法》的衔接与协调，充分发挥相关部门（含流域管理机构）和公众的作用，加强污染物总量控制和面源污染防治工作。争取出台《节水法》，全面推进节水型社会建设，将社会需水量控制在水资源可利用量的限度内，同时防止用水浪费，降低供水投资，减少污水排放，提高用水效率和效益。另外，针对跨流域调水还应当专门立法，按照“三先三后”（先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水）的原则，对跨流域调水工程进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需要，合理确定调水规模和水量配置，同时防止对生态环境造成破坏。

工会维权:更需法律保障 篇6

7月24日,中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长、中华全国总工会(以下简称全总)主席王兆国讲话强调,各级工会要适应新形势下党对工会工作的新要求、职工群众的新期待,“选好配强工会主席,确保选出来的工会主席能代表职工,能为职工说话办事,依法维护职工权益。”“必须依法推动企业普遍开展工资集体协商。”

此前的7月20日,全总集体合同部部长张建国透露,今年全总将投入1000万元在10省市试点聘用专职工会人员开展工资集体协商。

“吹拉弹唱、打球照相、迎来送往、打扫会场、年底发点小奖”,这是计划经济体制下工会的一个缩影,北京建工集团的工会主席刘丽臣在接受《中国新闻周刊》采访时认为那个时代已经一去不复返了,“目前工会的维权职能正在逐步加强”。

一手托两家

“推进工资集体协商,参与解决职工工资分配,是工会维护职工权益、协调劳动关系的法律责任和应尽义务。”全总宣传教育部部长李守镇曾在接受《中国新闻周刊》采访时如此表示。

“工资集体协商不仅谈工资的增长,在企业经营状况恶化的情况下,还可能谈如何降低工资。”刘丽臣说。

实际上,工资集体协商的内容正在逐步被丰富。据张建国向媒体透露,今后,职工加班工资、奖金分配、福利补贴和薪酬制度设置等应纳入到协商之中。

而早在2000年11月,劳动和社会保障部发布的《工资集体协商试行办法》规定中就指出,工资集体协商包括“工资分配制度、工资标准和工资分配形式”“奖金、津贴、补贴等分配办法”“职工年度平均工资水平及其调整幅度”等内容。

由此可见,加班工资、奖金分配、福利补贴等原本就是工资集体协商的职责所在。而作为工资集体协商的载体,工会的角色转换就显得尤为重要。

对此,中国人民大学劳动关系研究所所长常凯认为,工会应该代表工人进行谈判,是谈判的直接责任人,但是工会谈判不应该看作是工会的权力,应该看作是工会代表工人行使权力,它必须要向工人负责。

中国劳动关系学院劳动关系系教授林燕玲也认为,工会不应该作为雇主和雇员之间的第三方。工会就应该代表职工利益。

对于专家强调工会完全代表工人利益的角色,刘丽臣认为过于简单, 因为在现实语境中,工会的职能被概括为“促进企业发展,维护职工权益”,肩负着“一手托两家”的职责,在企业和职工的博弈过程中,工会一直在寻找平衡点。

尽管社会上对工会的独立性有诸多争议,但工会的作用正在逐步被加强。2008年10月,中国工会十五大上,中央提出要把更多资源和手段赋予工会组织,把党政所需、职工所急、工会所能的事更多地交给工会组织去办,不断扩大工会组织的社会影响。

刘丽臣认为,尽管中央明确提出把更多资源和手段赋予工会,但是没有具体细化,现实中有操作难度,因此需要通过立法进行明确。“相关部门发布过《工资集体协商试行办法》,但也只是‘试行,并且该办法中有些与现实明显不适应。”

张建国表示,目前还应加强《集体合同法》的立法可行性研究,一旦条件成熟,就应该提请全国人大制定相关法律。

专职集体协商

早在2000年11月,劳动和社会保障部发布的《工资集体协商试行办法》就规定,工资集体协商双方可书面委托本企业以外的专业人士作为本方协商代表。这里的“专业人士”,主要包括律师、法学家、会计师、劳动关系咨询师等专业人员。

2008年6月,全总又连续下发了《中华全国总工会关于建立集体协商指导员队伍的意见》和《中华全国总工会关于开展集体协商要约行动的意见》。其中文件对于集体协商聘用人员都有相关规定。

《工资集体协商试行办法》颁布已近10年,为何“专职集体协商”仍处于试点阶段?张建国分析认为,当前我国劳动关系矛盾频发高发,正是集体协商机制没有发挥作用或发挥作用不够的结果,造成这种结果,主要是因为工会干部“不敢谈”“不会谈”。

长期在工会工作的刘丽臣对此有着切身体会。

“很多非公有制企业的工会主席都是由老板的亲属担任,工资靠企业颁发,因此会出现‘不敢谈的现象;工会主席对工资分配、定额管理以及企业的一些决策情况不掌握,对行业经济水平、就业和工资分配状况等不会进行分析,因此会造成‘不会谈的现象。”刘丽臣分析说。

林燕玲认为,工会主席作为企业的中高层管理人员,让他们冒着丢“饭碗”的风险,代表职工与单位进行工资协商,显然很不现实。

刘丽臣很赞同工会干部专业化的做法,他表示,如果对于公司的财务状况根本不了解,不掌握企业或者行业的具体数据,是很难说服老板的。

常凯则不是太乐观。他认为,专职工会人员本身不是企业的,他可以参与、协助到谈判中来,但是必须要借助工人的力量,这样才能使谈判有效。

7月2日,全总发布文件规定:“基层工会要主动向工资集体协商未建制、拒建制及工资协议到期的企业发出协商要约,对拒绝或变相拒绝要约、不按期响应要约等行为,由地方工会依法下达‘整改建议书;对拒不整改的,提请劳动行政部门依法处置,并对逾期不改的应配合劳动行政部门依法进行查处,追究其法律责任。”

刘丽臣认为,尽管这个提法让工会硬朗了一下,但要更好地维护职工合法权益,还是需要立法上的支持,“如果法律上有明文规定,工会干部也好拿着法律条文和领导谈,否则会很尴尬。”

行业工会破题?

一些经济发达地区,集群经济特征明显,同行业企业劳动定额、工时工价和工资标准等涉及收入分配方面的问题,往往带有明显的行业特性。

然而,由于这些企业规模小、职工少、工会组织程度低,在进行工资集体协商中,工会干部和职工存在着“不敢谈”“不会谈”的问题,在这些企业单独开展工资集体协商难度大。

为此,2009年7月,全总下发了《关于积极开展行业性工资集体协商工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),以求破题。

实际上,行业性工资集体协商在一些地方已有推行。从2002年起,上海市普陀区相继成立了非公餐饮、大卖场、物业管理、化工、集贸市场、纺织、市容环境和驻沪建筑施工八个行业工会,

例如,围绕行业最低工资标准指导线进行协商。普陀区总工会在参考当年上海市人均生产总值、居民消费价格指数和职工年均收入水平,由餐饮行业工会与企业方的代表进行工资协商,确定了领班、调酒师、烹饪师、面点师、服务员、跑菜工、切配工、清洗工等行业内15个主要工种岗位的最低工资标准,并把工龄补贴和带薪年休假等条款写入《普陀区非公餐饮行业集体合同》。

曾经考察过德国工会的林燕玲对此感受颇深,德国是不允许企业内部建立工会的,但它有企业委员会,代表工人利益。它们的工资协商是在产业和行业层面上进行的,比如根据集体合同,在到期之前,在行业内先进行工资集体谈判,再由企业根据自己的情况去落实协议。

公共性法律保障 篇7

衣、食、住、行是人类生存的必要条件。住房作为一种特殊的消费品, 具有造价高、价值大和使用周期较长的特点。由于近些年来城市化与工业化进程加速, 大量人员涌入城市, 随之而来的就是对城市土地和城市房屋的需求量大增, 从而推动了房地产业的迅猛发展, 引起了商品房价格的持续飙升。对于大部分的中低收入家庭而言, 由于无力支付高昂的房价, 他们不得不维持无房居住或者条件拥挤的现状而望房兴叹。早在1872年, 恩格斯在《论住宅问题》中即深入剖析了欧洲工业化进程中土地资源和房屋供给的矛盾和冲突。历史往往有惊人的相似, 100多年后的今天, 中国的工业化和城市化进程面临相似的路径和困境[1]。

“居者有其屋”, 是居住权的基本内涵。政府作为社会的管理者, 有责任和义务构建包括保障性住房在内的社会保障体系;在低收入群体无法通过自己的努力得到住房之时, 采取有力措施为其解决最基本的居住问题。经济适用房、限价商品房、廉租房等是当前我国城镇住房保障体系的重要组成部分, 对低收入家庭住房难问题的解决有一定的积极作用。实践中, 世界各国对居民住房问题都比较重视。如美国的住宅法规定:“尽可能通过私人企业和政府的支持, 使每个美国家庭有舒适的住房和适宜的居住环境。”瑞典政府确定的政府住房的目标是给每个人提供一所足够宽敞和舒适而且环境优美的住宅。新加坡则提出了“居者有其屋”的目标等[2]。在日本, 居住在东京的低收入家庭在买房和租房都较困难时, 可申请类似我国保障房性质的都营住宅[3]。我国政府近年来也做出了积极的努力。据统计, 仅2010年1—9月, 全国城镇保障性住房和各类棚户区改造开工520万套, 占年度计划580万套的90%, 2011年保障房将大量落成并进入分配环节。2010年12月26日, 国务院总理温家宝做客中央人民广播电台时表示, 2011年保障房将开工1 000万套, 包括公租房、廉租房和棚户区改造;仅公租房一项, 2011年全国计划开工400万套[4]。2011年10月10日, 住建部最新公布的数据显示, 1—9月中国保障性安居工程开工率已达98%, 其中, 北京、河北等15个省区市已完成全年保障性安居工程的开工任务。中国住房和城乡建设部10日公布的数据显示, 截至2011年9月底, 全国城镇保障性住房和棚户区改造住房已开工986万套, 开工率98%[5]。在人们为这些数据倍感振奋的同时, 保障性住房政策实施过程中也出现了一些问题, 诸如工程质量不合格、保障性住房居住率低等。为了更好地实现人民在住房领域的公平, 迫切需要对保障性住房进行法律规制。

一、社会保障体系与保障性住房

(一) 保障性住房

保障性住房是为了实现社会公平, 实现中低收入阶层居民的基本居住权, 由政府直接出资建造或收购, 或者由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设, 并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房[6]。在我国具体包括廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁住房 (公租房) 和对棚户区进行改造的改造房等。住房问题的核心是商品房与保障房建设比例不协调和居住者消费能力不足的问题, 世界各国也都无一例外的在帮助中低收入家庭解决最基本的住房问题, 对住房供应进行直接干预或者对住房需求者进行补贴, 来满足中低收入阶层不断增长的住房需求。比较住房政策先驱当尼逊曾提出过政府在房屋政策中的三种角色:雏生型、社会型以及全面责任型。巴西、墨西哥、泰国、印度等多数发展中国家属于雏生型。他们在解决中低收入家庭住房问题时比较被动, 缺乏系统有力的住房保障政策, 往往采取项目式的临时措施、大规模的贫民区拆迁等等, 而且加上本身政策定位的偏差, 因此住房保障政策实施的效果并不理想, 低收入家庭的住房水平仍得不到提高。英国、美国、加拿大、瑞士、澳洲等为蓝本的社会型, 这些国家政府的主要角色是照顾市场无法满足其住房需要的人群, 如老人、失业者、单亲人士、外来工等, 因为他们在劳动市场中己经处于不利位置, 很难在自由的房屋市场中满足住房需要。对于这些中低收入的住户, 除了从宪法及相关法律中保护他们的居住权外, 政府还建立了专门的机构、拨付足够的经费对他们实施住房保障。除此以外的中高收入阶层则是靠自己的经济能力从商品房市场解决住房的问题, 政府只是通过经济的宏观调控, 充当市场补漏者的角色。荷兰、德国、瑞典、新加坡是全面责任型住房政策的代表者。政府制定了长期的规划以确保足够的房屋供应, 例如, 新加坡的住房政策已经让86%的公民居住入了政府提供的住房里。

我国通过相关法律与制度的不断推进, 保障型住房先后经历了经济适用房、限价商品房等运作模式, 现在又逐步转向直接向低收入家庭进行住房补贴, 即由补“砖头”向补“人头”转移, 但至今住房问题仍未得到很好的解决。对保障型住房的住房补贴可以分为住房建设补贴和住房使用补贴, 这两种补贴实际上往往并存。不过第二次世界大战以后, 发达国家的住房补贴政策发生转变, 经历了从供给方增量住房的建设补贴转向需求方存量住房的使用补贴, 即由补“砖头”向补“人头”转移。但笔者认为, 在今天的中国并不适用直接的“人头”补贴, 虽然直接的“人头”补贴可以避免对政府官员、房地产企业监督不利等弊端, 然而这也会导致新的问题, 如开发商基于利益的驱动, 在没有获得相应资金扶持的时候, 就会放弃建设保障型住房, 而去选择投资利润更高的中高档住房, 面对高昂的价格, 政府的“人头”补贴也就显得杯水车薪了。

(二) 社会保障体系与保障性住房的关系

社会保障 (Social Security) 可直译为社会安全, 是指社会成员在暂时或永久丧失工作能力、失去工作机会、或收入不能维持必要生活水平等情况下, 由政府负责以依靠社会力量所筹集的资金提供必要的生活保证[7]。在我国社会保障内容包括五部分:社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚和住房保障。房屋作为人类生存的必需品, 自然应该成为政府保障的重要内容之一。国家通过国民收入的再分配, 无偿为社会公民所提供的特殊救助和最低生存保障, 使社会成员在无须缴纳任何保障费用的情况下, 得以保障最低生活水平。其保障基金主要是来自国家财政拨款和财政预算。

社会保障体系与保障型住房二者是辩证统一的关系。首先, 二者是目的与手段的关系。保障房的建设与发展, 对于推进社会保障体系的完善有着积极的作用。社会保障制度的建立是社会文明进步的标志, 其制度的设计是以政府为主导, 以保障民生为主要目标。社会保障制度作为整个社会的稳定器, 对于社会的稳定与经济发展和人民安居乐业有着积极的推动作用。在房屋价格远远超出低收入群体承受能力的今天, 政府加大保障性住房的投资力度, 并以此为切入点, 带动消费增长, 对于提高民众的幸福感具有积极的作用。其次, 完善的社会保障体系对保障性住房建设也具有积极的促进作用。社会保障体系相关法律法规和制度的建立和完善, 为国家的保障房提供了良好的社会环境, 在国家宏观政策的指导下, 相关住房管理部门能够在法律规定的框架下推行保障房的建设, 有利于切实解决中低收入家庭住房困难, 推进社会法制的进步。

二、我国保障性住房存在的问题

(一) 资金短缺问题

目前, 影响我国保障型住房建设的主要问题是资金问题, 这里主要体现在两个方面。

第一, 由于我国社会经济发展水平有限, 各地区发展也不平衡, 导致了绝大多数的相对贫困地区保障房政策落实不尽人意, 保障房最主要资金来源———财政资金的短缺是导致社会保障房的建设与社会实际需求的差距较大的重要原因之一。按规定, 各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%, 但根据国家审计署公布的结果, 北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例均未达到上述要求, 2007—2009年, 这些城市共计少提取146.23亿元[8]。第二, 由于金融保障体系不健全, 很多低收入家庭的住房问题仍未得到妥善的解决。这些家庭成员大多没有固定的单位与收入, 也没有住房公积金的福利待遇, 所以对他们而言, 只能租住到政府所建的廉租房或者公租房, 对经济适用房和限价房也只能是望而却步。

(二) 保障房质量问题

与商品房相比较, 保障房项目利润较低, 一些企业面对原材料等成本上涨等现状, 为了片面的追求经济利益, 就会通过偷工减料来节省成本、缩短工期, 这已经成为房地产行业的潜规则。据《人民日报》报道, 广西住房和城乡建设厅督查组共随机抽查了20个保障性住房项目, 结果显示在保障房建设过程中, 许多工程项目使用违规的“瘦身钢筋”抗拉强度与屈服强度均不合格, 重量偏差达40%以上。内蒙古包头市最大的棚户区改造项目 (保障房) “民馨家园”存在大部分新楼房的墙皮几乎已全部脱落、混凝土墙基部分竟然用手就可以捏碎等严重质量问题[9]。

(三) 保障房准入退出审核、监督制度不完善

由于我国没有建立个人信用制度和个人收人申报机制, 居民收入除了工资、奖金和补贴之外的“隐形”收入没有办法统计, 因而划分居民收入线的基础将很薄弱, 实施起来也非常困难。而且, 即使在收入线划分以后, 还存在监督成本过高的问题。因为“隐形”收入的存在导致监督居民的实际收入变的异常困难[10]。如经济适用房在很多地方已经成为一种特权性的利益资源, 某些开发商享受了政府优惠, 但并没有完全将优惠的利益体现在房价中, 所有才出现了经济适用房并不“经济”、经济适用房小区修建游泳池、开宝马车买经济适用房的奇特景观。这些现象的出现, 反映了经济适用房市场化运作与政府监管的双重失灵[11]。国外对此有着更为严密的制度, 新加坡对违规申请保障性住房者有十分严厉的处罚措施, 例如, 施以高达5 000新元的罚款或者6个月的监禁, 甚至两者兼施[12]。日本的公营住宅, 相当于我国的廉租房, 专门机构会对其租户的年收入进行严格的核定, 当年收入连续三年超过规定标准时, 要累进计算房租, 如果在年收入超标的情况下连续租住五年则必须买下所租住的公营住宅。

三、完善我国保障房体系的路径选择

(一) 提高立法层次, 完善相关法律制度

美国国会在20世纪30年代就通过了《住宅法》, 随后又先后通过了《城市重建法》、《国民住宅法》和《住宅与社区发展法》等相关法律, 这些法律的出台和实施为美国保障房的建设与管理奠定了坚实的法律基础。日本政府自1950年后, 也陆续制定实施了《公营住宅法》、《住宅金融公库法》等40多部法律来保证保障房建设与管理的有效执行。英国早在19世纪80年代英国就制定了《住宅法》, 为此后相继实施的一系列住房改革措施提供了法律保证, 在此基础上, 英国政府后来又相继颁布了《住房与建筑法》、《住房与规划法》等数十部住房相关法规, 住房保障制度应该有相应的法规保障。与此对比, 统计结果显示, 我国商品住宅投资较快增长的同时, , 经济适用房投资大幅下降。之所以出现这样的情况, 和我国缺乏一部《住宅法》是有密切关系的。由于我国目前还没有关于保障房的法律规定, 关于保障房建设多规定在部门规章和条例之中, 由于立法层次较低, 且相互之间规定也不一致, 导致了实践中运用条例产生了一系列的问题。所以, 现在的当务之急是制定出符合我国国情的统一的住房保障法规。只有住房保障法规的建立, 才能保证我国住房保障体系顺利运行。要从实际出发制定符合我国国情的相关法律制度, 特别要在在法律中明确惩戒制度, 明确对骗取保障住房者的严惩不贷, 维护好诚信体系。

(二) 保障房由政府引导、公私合建

首先要明确政府在保障房建设中的主体地位, 但为了更好的解决资金问题, 政府可以鼓励房地产开发商、非营利性机构等介入到保障房建设领域。这样, 一方面缓解了政府的财政压力, 另一方面也可以为中低收入群体提供更多价格低廉的住房。日本大部分保障房建设的任务主要由住房都市整备公团完成, 该机构可以让中等收入人群享受到基本等于成本价的房屋, 从而不至于背上太沉重的房贷负担。澳大利亚保障房的类型大致可以分为三类:公共住房、社区住房和私有住房。其中社区住房就是由教会和其他社会组织等一些社会非营利性机构建造和管理的廉租房, 它在澳大利亚整个保障房建设体系中占有很大的比重。在美国, 目前有近1/3的廉租房项目由房地产开发商投资建设而成。美国保障房的建设在20世纪60年代以前全部由政府主导完成, 但是60年代以后, 政府开始鼓励私营机构即房地产开发商进入保障房的建设领域, 并出台相应的建设资金融资担保和租金补偿计划。在日本, 主要以低息贷款来鼓励企业从事民间住宅建设, 银行连续多次降低企业建住宅的贷款利率, 吸引了大量资金投向民房建设。今年我国由于一些公司介入保障房建设领域也在很大程度上减少了政府的财政压力。据不完全统计, 2011年年初以来, 积极参与保障性住房建设的公司有万科、中国中冶、城投控股、金地集团、保利地产、远洋地产、上海建工、陆家嘴、招商地产、中国建筑等。

(三) 完善个人收入信用监管及惩罚力度

我国目前个人征信系统并不完善, 对个人收入的监管覆盖不全。我国居民第二代身份证更换工作已经结束, 国家可以对低收入群体基于身份证芯片来建立个人电子档案, 从而将居民身份证作为“个人收入信用监管卡”来使用。将该电子档案与银行、居民工作单位、保险和税务等部门联网, 通过个人银行账户、是否购买保险、是否缴纳个人所得税等数据来甄别其是否符合中低收入人群。因为这些信息可以通过技术手段自动生成, 并在住房保障管理中心管理和备案, 且信息不能随便更改, 从而能保证这些信息的真实可靠。同时, 鼓励群众检举揭发, 并设定奖惩机制。举报属实的人员将获得一定的物质奖励;对于虚报材料骗取保障房住房资格的人要承担相应的民事赔偿责任和行政责任, 并计入个人信用档案。对于相关政府部门也要对监管不力承担相应的行政责任。

摘要：随着城市化进程的加速, 城市住房的需求量急剧上升。作为社会管理者的政府应当构建较为完善的社会保障体系, 承担起为低收入群体提供保障性住房的责任, 保障百姓居住权利的实现。通过分析保障性住房建设与社会保障体系构建的关系和我国保障性住房存在的主要问题, 通过与国外进行比较分析, 提出了提高立法层次, 完善相关法律制度, 保障房应由政府引导、公私合建, 以及完善个人收入信用监管及惩罚力度等建议。

关键词：社会保障,保障性住房,法律制度,居住权

参考文献

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[9]黄玉新.我国廉租房制度建设中的若干问题及对策探讨.2007.

[10]江帆:我国城市化进程中的住房问题与政府责任.李昌麟经济法网.2006.11.17.

[11]周阳敏:基于包容性社会治理的保障房建设与管理研究——国外的经验教训及其对中国的启示[J].河南社会科学, 2011, (7) .

“失独老人”法律保障机制研究 篇8

一、失独老人的成因

(一) 生命安全隐患的存在

现实生活中, 生命安全隐患是造成大量独生子女非正常死亡的重要原因。通常, 造成独生子女非正常死亡的生命安全隐患主要有:疾病死亡和非疾病死亡两大类。至于这两类原因至死的人数比率, 没有一个权威的数据可查。有人指出:因病导致死亡的独生子女人数接近总死亡人数的一半, 非因疾病因素致人死亡的略高于独生子女死亡人数所占的比例的一半。在非疾病因素致人死亡的独生子女人群中, 大约有2/5的人死于交通事故, 1/5左右的人死于溺水, 仅次于前两者的因素是“自杀”。此外, 突发性的自然灾害也是导致独生子女非正常死亡的重要原因。主要原因是:中小学生对自然灾害的预警能力比较低, 一旦遇到地震、滑坡、泥石流等破坏性极强的自然灾害时, 他们逃生的可能性很小。[1]但从2015年8月12日到13日山东省政协社法委针对“失独家庭”问题对日照市的调研数据来看。截至2015年7月底, 日照全市计划生育独生子女死亡家庭共计748户。这一统计口径仅限于母亲年满49周岁以上。导致独生子女死亡主要情况是:45.33%源于交通事故, 6.78%源于溺水。综合社会各项信息及资料来看, 我们认为:交通事故、溺水、自杀及重大病症是导致独生子女意外死亡的主要原因。

(二) 制度的负面效应

在有着“多子多福”传统观念的中国社会, 人们生育后代的理念是:儿孙满堂。从内心讲, 很少有人心甘情愿地只生一个娃。可以说, 现在的独生子女家庭, 大部分是政策、法律强制的结果。此外, 由于计划生育政策的实施, 目前中国15岁至30岁的独生子女总人数约为1.9亿, 这一年龄段的年死亡率为万分之四, 按此推论, 每年将新产生7.6万个失独家庭和大约15万失独老人, 目前我国失独家庭至少已超百万, 失独老人已经超过200万。[2]因此, 从一定意义上来说, 失独是计划生育制度实施过程中出现的负面效应。由于以上等多种原因, 独生子女家庭的风险性急剧增加。人口学家穆光宗曾经在谈及独生子女家庭时得出了“独生子女家庭本质上是风险家庭”的结论。[3]因为, 独生子女在因各种原因导致死亡时, 独生子女家庭就必然面临“失独家庭”的境地。

二、“失独老人”权益保障方面存在的法律问题

(一) 缺乏专门的立法保障

目前, 我国针对“失独老人”的救济问题并没有相关的立法。仅有的依据就是民政部参照“三无”老人的指示。而这是难以保障“失独老人”的合法权益的。毕竟, 失独老人不是三无老人。“失独老人”作为社会庞大的弱势群体, 得不到任何法律上的重视, 这是一种很不正常的社会现象。没有法律上的认可, 就说明国家、政府或者说国民没有真正地重视这一重大社会问题。因为, 法律是反映国家意志的。面对“失独老人”权利屡受侵害、生活困难难以为继、晚年无处安身等问题, 我们必须对其进行帮扶, 保障他们特殊的权利。因此, 国家应该制定一部专门的立法, 最低限度也应该在《计划生育法》或《老年人权益保护法》中制订出几个专门针对失独老人的法律条款。这样以来, 每当失独老人的权益受到侵害时, 其权利救济才可能“有法可依”, “失独老人”的基本权利才能得到真正的保障。同时, 在已存在的《计划生育法》、《老年人权益保障法》当中, 应当再次明确健康权的双重概念, 体现出心理健康对“失独老人”的重要性, 并规定具体构建保证心理健康的制度模式, 使失独救助工作尽可能的起到最佳的实际作用。

(二) 老年人监护制度不够健全

监护权是一个民事法律概念。从我国《民法通则》和《婚姻法》内容可知, 监护权主要适用于子女和父母之间、配偶之间以及其他亲属之间的法律关系。虽然我国老年人权益保护法中引入了老年人监护制度, 融入了“维护生活正常化”与“尊重自我决定权”的新理念, 在一定范围内弥补了《民法通则》对老年人监护制度规定的空白。但目前的法律规定仅建构了一个老年人监护制度的框架, 仍缺乏具体的、可操作性的规则。这种老年人监护制度依然不能解决“失独老人”的监护问题。我们不妨分析一下个中原因。对于“失独老人”来说, 在失去子女的情况下, 依照法律的规定, 其监护人就只能是配偶、孙子女、兄弟姐妹。通常情况下配偶之间年龄相差不大, 兄弟姐妹之间的年龄一般也相差在5岁的年龄段之间。因此, 这些老人之间根本谈不上相互监护, 更何况该年龄段的老人中不少人根本就没有配偶或兄弟姐妹了。同时, 真正意义上的失独老人根本就没有孙子女、外孙子女可言。因此, 现有的老年人监护制度其实是建立在有监护人可供选择的前提之下的, 对“失独老人”来说根本起不到监护或保护的作用。

(三) 法律规定的对象和内容不明确

我国虽然颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》, 但是“失独老人”这一特殊群体的法律地位并没有在该法中得到很好的体现。针对社会各界对失独老人的关注和越来越高的呼声, 民政部门对“失独老人”提出了物质救助意见:鉴于目前还没有一个明确的标准, 失独老人可以参照三无老人的标准。但毕竟“三无老人”与失独老人有着本质上的区别。《人口与计划生育法》虽然为保障失独群体的合法权益提供了法律依据, 但是我们依然没有看到与失独群体权益保护密切相关的法律出台。该法的立法者已经注意到了因计划生育的实施而导致的“失独家庭”问题。但是, 此类法律条文的规定太过笼统, 特别是“由地方人民政府给予必要的帮助”这样的规定并没有详细说明, 缺乏一定的可操作性, 并且因为其具有较大的弹性而缺少强制性。至此, 我们不禁要问:“必要”的标准是什么?“帮助”的范围是什么?是否涵盖医疗、养老、精神慰藉等方面的“帮助”?这一系列的问题急需解决。

三、完善“失独老人”法制保障的建议

(一) 完善失独老人政府监护的立法

我国《老年人权益保障法》第23条规定:“城市的老年人、无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人的, 或者其赡养人和抚养人确无赡养能力或者抚养能力的, 由当地人民政府予以救济。”从该项法律规范可以看出, 政府有对贫困老年人生活救济的义务。但我国目前的社会救助仅限于物质救助, 离西方发达国家建立的政府监护制度还相距甚远。长期以来, 政府对弱势群体的救助和保护往往被视为道德义务。如今, 在西方发达国家已经广泛建立起政府监护制度, 监护的对象已经从未成年人扩展到社会弱势群体。政府承担起特定情形下对弱者的监护责任, 对公民权利予以特别保障, 是社会保障制度的改革举措, 具有重大的社会现实意义。因此, 我国应在未来的《社会救助法》或《老年人权益保护法》中增加政府监护的规范, 建立起失独老人的政府监护制度, 将失独老人的政府监护纳入行政救助的范畴, 以使失独老人政府监护制度的实行有法可依。通过制定政府监护规范, 可以强化政府对失独老人的保护意识, 明确政府监护机构的责任, 使政府监护真正落到实处。[5]

(二) 明确老年人被赡养权的执法主体

我国对老年人履行社会保障义务的主体为各地方政府, 同时还有老龄工作委员会, 负责贯彻执行党和政府有关老龄工作的方针政策, 管理推动各部门做好老龄工作, 但是具体参与到老年人生活当中的主要是政府和民政部门, 而履行照顾义务的只有养老机构。为了能真正地使失独老人过上幸福的晚年, 政府应承担起法定监护人的角色, 而承担具体照顾义务的养老机构则具有委托监护的法律地位。当委托监护人没有履行其应尽义务时, 作为法定政府人的政府有权撤销委托监护, 并对委托监护人提起监护之诉。当然提起监护之诉的主体可以是县级政府民政部门、或养老机构所在地的村委会或居委会。这样就不会出现法律规定仅仅是一纸空文、各机构互相推矮职责的现象。也有学者建议建立“失独老人”专门事务所, 将散乱的老年人工作机构统一起来, 并且认为这是落实法律的最有效途径。

(三) 加强《人口与计划生育法》对“失独老人”的保护

《人口与计划生育法》作为专门为人口与计划生育工作制定的法律, 其立法目的一方面是为了推行计划生育工作, 另一方面也是为了在推行计划生育工作的同时, 维护公民的合法权益。“失独老人”这一群体作为伴随计划生育, 特别是独生子女政策所产生的一类特殊人群, 其合法权益的保护也是计划生育工作的重点, 理应由《人口与计划生育法》进行保护。在现行的《人口与计划生育法》中, 虽然规定了对于“失独老人”的家庭, 应当由地方政府“给予必要的帮助”, 但十分明显, 这样的条款规定太过笼统, 缺乏可执行性。在笔者看来, 应该在《人口与计划生育法》中加强对独生子女死亡家庭的扶助性规定, 明确对其经济补助的标准, 加强对其养老、医疗等方面的照顾。

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浅析网络信息安全的法律保障 篇9

互联网是一个开放的网络, 任何团体或个人都可以在网上方便地传送和获取各种各样的信息。由于网络的迅速发展而自身的安全防护能力很弱, 许多应用系统处于不设防状态, 存在着极大的安全风险和隐患。网络在为人们提供便利、带来效益的同时, 也使人类面临着信息安全方面的巨大挑战。近年来, 因网络信息安全而造成的突出事件, 如“艳照门事件”、“熊猫烧香事件”等引起了人们的广泛关注, 也使我们认识到建立网络信息安全的紧迫性与必要性。网络信息不安全可以毁人一辈子, 会带来严重的、恶劣的社会影响和巨大的经济损失。有人言:电脑不可靠!网络更不可靠!在互联网时代是否真的无安全可言?除了本身技术手段之外, 我们的法律体系对网络信息安全还要去如何加强?这都是我们需要继续努力的方向和思考的问题。从法律的角度来探求网络信息安全的保障, 到底有什么样的规范和措施呢?

首先, 要明确法律责任的责任主体。法律责任就是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务。责任主体是指因违反法律、违约或法律规定的事由而承担法律责任的人, 包括自然人、法人和其他社会组织。责任主体对于法律责任的有无、种类、大小有着密切的关系。

目前, 我国法制体系中就网络信息安全问责中主要是针对违法犯罪的自然人, 而忽略了网站的法律责任。本文认为要建立网络信息安全的保障, 需要强化个人与网站双方的法律责任。在网络违法犯罪过程中, 人是主谋, 网站则是主要帮凶。日前, 闹得沸沸扬扬的“艳照门事件”中, 我们追究了原始投放者的法律责任和传播者的法律责任。而且在我国《刑法》中第三百六十四条明确规定:传播淫秽的书刊、影片、音像、图片或者其他淫秽物品, 情节严重的, 处二年以下有期徒刑、拘役或者管制。其中特别强调了非牟利的传播也可以构罪。但对于网站传媒仅仅从道德上予以回击, 而缺乏法律约束及相关法律责任的追究。

按照引起责任的法律事实与责任人的关系的不同, 法律责任可以分为直接责任、连带责任和替代责任。根据法律责任的类型可把法律责任分为民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任和违宪责任。在危害网络信息安全的法律问责中, 原始违法犯罪人所造成的不利后果是直接的、明显的、严重的, 应承担直接法律责任与刑事法律责任。后承违法犯罪人 (传播者等) 所造成的不利后果是直接的、有一定危害性的, 应承担直接法律责任与民事法律责任, 情节特别严重的也应追究其刑事责任, 这在我国现有法律体系中已有明确规定。网站传媒作为社会组织, 理应具有职业操守与社会责任感, 是公民权利的代言人, 是网络信息安全的管理者与执行者, 如在维护网络信息安全的过程中成为了公民私权的侵犯者, 除了予以道德谴责之外, 还要承担一定的法律责任, 即相应的连带法律责任与民事法律责任。

其次, 要以法律手段强化网络监管。俗话说:三分技术, 七分管理。这在网络信息安全领域也同样适用。据有关部门统计, 在所有的网络安全事件中, 约有52%是人为因素造成的, 25%由火灾、水灾等自然灾害引起, 技术错误占10%, 组织内部人员作案占10%, 仅有3%左右是由外部不法人员的攻击造成。属于管理方面的原因比重高达7 0%以上, 而这些安全问题中的95%是可以通过科学的信息安全管理来避免。因此, 在维护网络信息安全过程中, 网络监管是关键, 并且应由一定的法律来强制保障实行。

以法律强制手段推行网络实名制。网络实名制指在网络环境中传递信息时应使用真实身份资料认证的制度。网络以计算机为依托, 借助一定的计算机符号来承载信息, 带有很强的虚拟性。在这个虚拟性高的空间来实现非虚拟的信息安全管理具有一定的难度, 因此就需要用法律的强制手段来推行。比如:上传网络信息的法律约束与管理。无论是个人还是集体要在网络中上传信息应受到一定的法律约束。不能是任何人任何时候都可以在任何网站上传任何信息, 如要上传, 应有特定的监管程序通过网络实名制的信息库检验其身份资格的合法性才能进行。当然这其中涉及到一个公民私权 (个人隐私权等) 的规避问题, 但是我们的法律可以先在部分网站、部分领域实行网络实名制, 等到条件成熟之后再全面推行。

进一步推广与完善电子签名及相关法律。电子签名也称作“数字签名”, 是指用符号及代码组成电子密码进行“签名”来代替书写签名或印章, 它采用规范化的程序和科学化的方法, 用于鉴定签名人的身份以及对一项数据电文内容信息的认可。2004年8月, 我国正式颁布了《中华人民共和国电子签名法》, 并于2005年4月1日起正式施行。这是我国首部真正意义上的信息法律化, 它明确了可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力。通过应用电子签名认证证书实现网上身份识别认证, 并确保信息在网络中传输的保密性、完整性、以及行为的不可否认性。针对目前“电子认证”等实践中的具体问题, 应加快相关法律的建设与完善。

落实网络信息安全等级评价。网络信息系统的安全等级是指国家信息安全监督管理部门根据计算机网络处理信息的敏感程度、业务应用性质和部门重要程度所确认的信息网络安全保护能力的级别。信息系统安全等级评价是指评价机构根据国家信息安全等级技术标准和管理标准, 对使用单位的信息网络进行安全等级检测、评价和监督的活动。对于网络信息安全等级评价不合格的单位部门应由法律强制撤消其处理网络信息等相关职能或给予一定期限进行整改。

加强网络实名制、电子签名、网络信息安全等级评价等一系列法律的建立与完善, 是强化网络信息安全监管的保障。

最后, 要进一步制定完善信息安全法律法规, 加强网络信息安全的法律宣传与教育。国外的信息安全立法活动进行较早, 尤其是美国的信息安全法律体系较完备。我国的信息安全立法仍处在起步阶段, 还没有形成一个具有完整性、适用性、针对性的法律体系。这个法律体系的形成一方面要依赖我国信息化进程的深化, 另一方面要依赖对信息化和信息安全的深刻认识和技术、法学意义上的超前研究。我国已有的法律法规从不同的层次对信息安全问题做出了规范, 如《国家安全法》、《中华人民共和国电子签名法》、《中华人民共和国计算机信息网络国际互联网络安全保护管理办法》等使我们初步有了处罚网络信息安全违法犯罪的法律依据, 但还有很多领域缺乏对信息犯罪进行定罪处罚的法律依据, 有待进一步完善。

安全意味着受到保护, 免受那些有意或以其他方式产生危害的人的攻击。网络安全是对网络组件、连接和内容的保护。信息安全是对信息、系统以及使用、存储和传输信息的硬件的保护。网络信息安全的法律法规教育是计算机信息系统安全教育的重要内容。不管是作为一名计算机工作人员, 还是普通计算机用户, 都应该接受相关法律法规的教育。尤其是那些使用网络机会多而且很活跃的群体, 更应该熟悉和掌握我国的信息安全方面的法律法规。法律法规是保证计算机信息系统安全准则, 法律法规教育是遵守法律法规的必由之路。

总之, 建立网络信息安全问题日益紧迫, 为保障公民的合法权益, 健全我国的法制建设, 在提高网络技术的同时, 我们也要重视相关法律的完善, 使网络信息安全切实得到法律的保障。

参考文献

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[5]薛兴华:网络信息安全亟待法律保护[J].行管论坛;2006; (5)

农村医疗保障制度的法律分析 篇10

一、我国农村医疗保障制度现状

《世界人权宣言》第25条规定:“人人有权享受其本人及家属康乐所需之生活程度, 举凡衣、食、住、医药及必要之社会服务均在内;且于失业、患病、残疾、寡居、衰老或因不可抗力之事故致有他种丧失生活能力之情形时, 有权享有保障。”

农村医疗保障制度作为社会保障制度的重要组成部分之一, 其根本价值在于保障社会成员的生存权和发展权, 很好地集结了社会公正、效率和人道等基本的价值准则。纵观世界各国社会保障制度的建立和完善, 无一不是立法先行、法律护航。社会保障法制的建立和完善是社会保障制度得以实现和正常运作的关键。因而我国农村的医疗保障法制的战略性意义就显得尤为重要。

1. 我国农村医疗卫生现状。

目前, 占我国人口近70%的农民严重缺乏卫生医疗服务保障, 而这一情况在西部贫困地区更为严重, 因为随着我国城乡医疗服务供给的市场化和服务费用的不断上涨, 广大农民对医疗卫生服务的可及性在逐步下降。据卫生部统计, 1998年全国卫生总费用为3776亿元, 其中政府卫生投587.2亿元 (占全国卫生总费用的15.6%) ;而且, 全国卫生费用的支出也不合理, 大部分用在了城市, 用于农村的有92.5亿元, 仅占政府卫生投入的15.9%。另外, 根据世界卫生组织2001年公布的《2000年世界卫生报告》, 中国在卫生费用负担的公平性方面, 排在191个成员中的第188位;中国卫生系统的总体绩效评估在全球191个国家中也后居144位。由于政府对农村卫生的投入减少, 农村的医疗卫生状况没能得到改善, 农民防病治病就完全只能掏腰包。一旦患上大病重病, 他们就不得不倾其所有, 或向亲戚朋友东挪西借。所以, 建立和完善农村的医疗服务和医疗保障制度, 已经不单纯是一个公共卫生问题, 而是关系到国计民生的一件大事。

2. 影响农村医疗保障制度发展的内因。

(1) 农村经济发展水平较为落后且存在地区差异。改革开放30多年来, 由于地理环境以及历史等多方面原因, 农村各地的经济发展水平差别很大, 而农村经济的发展水平直接决定了医疗保障的模式和保障水平。因此, 要在全国范围内推行农村医疗保障制度, 就不得不考虑当地的经济状况以及农民的经济承受能力。在我国经济发展水平较高的东部地区, 农民收入水平普遍较高, 地方经济实力较强, 依靠地方政府和社区集体经济就可以建立起较为完善的农村医疗保障机制。而对于经济发展十分落后的广大西部地区, 医疗卫生资匮乏, 加之地方政府财力有限, 农民的经济承受能力很弱, 要建立起较为完善的农村医疗保障制度, 绝非易事。

(2) 农民的传统文化观念根深蒂固。中国农村的文化观念具有鲜明的特点:他们往往具有强烈的家庭或家族自助、不求“外人”的观念, 团队意识淡薄。他们重视伦理宗法, 这就使得农民日常生活中的“互助共济”更多的是以血缘、情缘和地缘为基础。加上迷信心理严重, 很多农民认为患病是自己运气不好, 而不去求医看病或参与农村合作医疗保险, 这一点在年长的人身上表现更为严重。

(3) 农民对医疗保障的认识有限。我国农村人口文化程度较低、医学知识有限, 对疾病风险的认识存在着差距。农民自身思想认识的局限性, 看问题只看眼前利益, 因此他们更关注能解决基本生活的诸如扶贫与灾害救助等保障项目, 而对于医疗保障没有明确地认识。同时, 由于允许自愿参与, 这也导致合作医疗面临严重的逆向选择问题。合作医疗的积极参与者, 往往都是家庭经济困难的人, 这就造成合作医疗资金数量有限, 合作医疗难以发挥预期效果。农民既是农村医疗保障制度的受益者, 又是农村医疗保障制度运行中的主体, 缺少农民的参加, 农村医疗保障制度失去任何意义。

3. 影响农村医疗保障制度发展的外因。

(1) 政府在农村医疗卫生服务上资金投入不足和政策上的缺失。从社会保障资金的来源来看, 通常是个人、集体 (或企业) 、国家各投入一部分, 并且国家的投入应占最大的比例。当前我国财政对农村基本社会保障投入严重不足是造成整个农村社会保障资金不足的主要原因。投入不足主要表现在两个方面:一方面财政投入缓慢增长与人民生活水平普遍提高的状况不适应, 投入总额不但没有随着经济的发展而增加, 反而下降, 而且这一点有限的资金还常常被挪作他用。另一方面, 长期以来, 社会保障资金投入重城市轻农村、重工业轻农业现象非常严重。从国家的投资看, 对农村社会保障的投入只相当于城市的1/8, 农村人均国家社会保障投资仅为城市1/30。

(2) 农村医疗保障水平低。主要体现在层次低下、范围狭小, 覆盖失衡、项目不全、社会化程度不高、保障标准欠科学。建立社会保障网络的乡镇不足50%, 建立社会保障基金会的村委会更是低于20%。没有建立社会保障机构的地区, 个人缴纳的公益金只是赡养无儿无女的孤寡老人。加上政府对农村医疗保障制度实施的监管力度不够。而且大部分乡镇企业和私有企业对农村劳动者的社会保障基本上是空白。目前大部分地区的农村社会保障项目不全, 各保障项目之间缺乏有机联系, 没有相应的配套政策措施。

(3) 农村医疗保障模式陈旧落后。我国现行的保障模式, 主要是现收现付和略有节余。现收现付模式不能适应中国正在进行的显著的人口年龄结构变迁, 不能保证经济的可持续增长。继续运用现收现付为基础的社会保障模式, 乡镇企业所承担的巨大的社会保障职能必然会成为农村社会现代化的巨大障碍。同时现收现付模式会增大农村居民对于未来支出的不确定性预期, 增大他们的储蓄倾向。

(4) 农村医疗保障缺乏完备的法律框架。尽管宪法对全体社会成员享有国家提供的物质帮助权作了明确的规定, 而且在一些法规中也有一些关于社会保障或有关社会保险、社会救济、社会福利等内容, 但整个社会保障还处于较低层次, 这在管理上就缺乏宏观指导和协调。综观我国目前的社会保障立法, 虽然数量庞大, 但都是以行政法规、地方性法规、地方性规章甚至更低层次的行政性文件出现的, 至今未有一部专门性的法律。这些层次较低、多带有“暂行”字样的法规根本不能使社会保障立法形成体系。这种立法严重滞后的状况与社会保障制度在我国社会生活中的地位是极不相称的, 同时也与我国《立法法》的有关规定相冲突。

社会保障的各项制度关乎国计民生, 对于这样的内容仅由行政机关以行政法规、行政规章的形式对其加以规范实属不当。由于立法条件往往尚不成熟, 而现实问题又有立法必要, 权宜之计就是许多本应由国家立法机关行使的立法权最终为国家行政机关所行使, 其结果是造成行政立法的过度繁荣。在农村医疗保障方面, 立法情况更是如此, 如2002年发布的《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》, 2003年1月10日卫生部、财政部、农业部联合颁发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》等, 都还是完全停留在行政法规、规章的层面上。这种立法层次低的法规、规章会产生很多不良后果:首先是立法的随意性大。从立法程序上看, 一个法律的出台必须经过广泛的征求意见和严格的制定程序。程序上的审慎就有助于法律本身质量的提高。而低层次的立法由于没有高层次的立法在程序上的严格要求, 故往往随意性较大, 变动频繁, 缺乏作为法律应有的稳定性和权威性。其次是规范性不强。较低层次的法律规范对于条文的钻研往往不够精细, 表达不够周延和准确, 难以准确地表达立法本意。再次是较低层次的法律其法律效力也相对较低, 约束力较差。因此, 它也难以达到有效规范人们行为的目的, 起不到其应有的作用。所以, 我国应当尽早制定《社会保障法》, 将农村医疗保障方面的立法纳入其中, 才能更好地保障农民享有医疗保障权利。

另外在我国的立法中, 受宜粗不宜细的立法思路的影响, 使得法律条文过于简略抽象, 运用起来缺乏可操作性, 实践中不得不通过司法解释来弥补, 甚至司法解释的条文数和字数均超过法律本身。同时由于法律条文规定得简略、笼统, 也就为法律的执行者留下了过大的自由裁量余地, 使执法者有可能根据自己对法律的理解来决定有关事项, 容易造成执法上的不统一和偏差。立法上的简略和不严密, 就有可能为执法腐败、司法腐败留下可乘之机。

从我国已制定的社会保障方面的法规的篇幅来看, 其条文和字数都很有限, 这种条文的简略势必导致内容的不确定和适用时的困难。采用这一立法思路尚无可厚非, 但在社会保障制度发展到今天, 立法也有大量国外经验可以借鉴的前提下, 仍采用这一模式就值得商榷了。所以, 制定规范详细的法律, 在我国并不是立法技术问题, 而是立法思路问题。我们可以在制定《社会保障法》的基础上, 将农村医疗保障制度方面的条款纳入农村社会保障范畴之中, 打破原有的宜粗不宜细的立法思路, 制定出一部详细、方便适用、质量较高社会保障法律是可行的。

二、完善我国农村医疗保障制度的法律对策

虽然, 我国目前农村医疗保障制度存在各种问题, 有内因有外因, 但是有问题就必须要面对和解决, 特别是农民这样一个对中国经济发展作出了巨大的牺牲和贡献的群体, 政府更不应该去回避。

1. 完善我国农村医疗保障制度的立法。

建立并完善医疗保障体系, 没有法律的支撑和保护是不行的。从世界范围来看, 关于社会保障的立法主要包括两种:分散立法模式和综合立法模式。二者各有利弊, 关键还是要结合本国的实际情况来选择。在我国目前社会保障立法接近空白的情况下, 应当首先制定出《社会保障法》, 作为基本法律来确定关于社会保障的基本原则、立法方向、目标等。在这个前提之下, 逐步对各类社会保障结合其各自的特点来给与普遍的法律保护。就农村医疗保障来说, 就应当制定《农村医疗保障法》。这样的分散逐个立法虽然成本较高, 但是由于各类不同的社会保障有着不同的目的和特点, 因而更符合我国的国情需要。

立法需要解决很多本质的和制度的问题。从本质上看, 需要解决立法的目的、目标和基本原则问题。我国目前城乡发展还不平衡, 农村的总体经济发展水平不高, 农村医疗保障制度的建立还处在改革探索之中。对此有不同的观点。第一种观念认为应当从农村的实际情况出发, 实行城乡不同的医疗保障制度。另一种观点认为农村社会保障的最终目标应当是城乡社会保障体系的一体化, 当然医疗保障也不例外。在城乡二元的结构下, 不仅不能缩小城乡之间的差距, 而且使得本来就有限的社会资源被过多的配置到了城市, 这样农村的公共卫生体系就显得更为薄弱。不仅看病要去距离较远的大城市, 而且当低收入的农民面对一个统一以城市标准制定的医疗费用时还存在看不起病的情况。笔者认为医疗保障不仅仅是为了满足城市居民, 而更多的要保护经济能力相对更弱的农村居民。因而笔者同意第二种观点在立法时我们要设立建立城乡一体化的医疗保障体系作为立法目标。

在设计立法具体制度的时候, 我们应当结合农村的实际情况, 制定出具有实用性, 覆盖广、互助共济的制度方案来。不仅要有单独制定《农村医疗保障法》, 同时还要建立完善其他配套的法律规范。比如在《刑法》中对于贪污、挪用医保基金的非法行为追究其刑事责任。

建立农民基本医疗保障制度应当坚持国家支持的原则, 从农村实际出发, 因地制宜, 以保障农民基本医疗为目标, 以制度建设为核心, 与农村医疗保障服务网络建设相配套, 农民的基本医疗保健与农民个人投入、农村社区经济、企业、慈善机构、外资机构等方面的捐助相结合, 采取有力措施, 加快建设步伐, 争取早日实现农村卫生服务体系与城市接轨, 最终建立起城乡一体化的医疗保障体系。

2. 加强政府在农村医疗保障中的职权作用。

农村医疗保障制度的建设, 与政府的支持与引导是分不开的。在构建农村新型社会保障体制的过程中, 国家承担着不可推卸的职责。政府在社会保障制度中起主导作用。

首先, 要理清管理主体的关系。在我国, 合作医疗制度的主管工作由卫生部掌握, 而农村中的职工性农民群体医疗保障问题却由劳动和社会保障部主管。管理主体上的混乱, 导致我国在农村医疗保障制度的立法和管理上, 无所适从, 而且容易造成农村本来就少的医疗卫生资源和管理资源的浪费。因而, 农村医疗保障制度要进一步完善和统一, 就要明确管理主体之间相互的职责, 加强卫生部、劳动和社会保障部以及其他部位相关政策的联合立法。

其次, 明确中央政府和地方政府承担的农村医疗保障责任。在政府系统内, 中央政府与地方政府的社会保障责任处于模糊状态, 已经影响到社会保障的运行和社会保障制度的完善。农村医疗保障制度的建立, 涉及到中央政府和地方政府财政支持, 究竟其支持方式和力度是如何的, 是涉及到税费改革及中央与地方财权划分等复杂的问题。中央政府与地方政府承担的农村医疗保障责任划分, 首先要坚持与各地的经济发展水平相联系原则。中央政府主要是宏观调控, 平衡地区间的医疗保障状况, 地方政府则是解决好当地的医疗保障问题。其次, 要完善分税制, 从根本上分清两者的财政支付关系。这也是进一步明确中央和地方承担的农村医疗保障责任, 确定各自的主要承担农村医疗保障项目的基础。最后, 以法律形式规范中央政府和地方政府的责任划分。以法律的形式予以规范, 并不必然意味着需要因此制定一部单独关于责任划分的法律, 可以融入到规范社会保障方面的综合和相对综合的法律, 在实现形式上可以灵活。

3. 加快农村医疗体制改革。

农村医疗保障制度的建立和推行, 由政府主导。但是具体的医疗保障的服务, 却由医疗机构提供。医疗保障制度属于公共品的范畴, 具有非市场性和非排他性的特征。在我国有关农村医疗保障的医疗机构, 很难界定它是否是市场主体。因为一方面它要维护医院的收支平衡, 另一方面却要提供公共性服务, 这就让它对农村医疗保障的费用的控制缺乏利益驱动。政府要推动医疗保障制度的有效运行, 必须采取一些可行的措施, 加强对医疗机构的监管。首先, 实行医药分开, 减少医疗机构谋取自身利益的渠道。其次, 鼓励多种医疗机构的协调发展。要合理评定农村医疗机构技术等级、按技术等级进行医疗机构的职能定位、按等级确定医疗设备与人员的配备水平、按等级确定医疗诊治收费水平, 实行医疗和医药分业管理、区分门诊和住院医生等等。最后, 要建立医疗项目的严格审查机制。对医疗费用的补偿标准、医疗器械的适用费用标准进行统一规定, 增加医疗体系的透明度、公平公正性, 以确保医疗保障的社会效用最大化。

4. 依法保障农村医疗保障资金。

对于农村医疗保障资金, 采取“以个人缴纳为主, 集体扶助为辅, 政府适当支持”的原则, 通过各种制度设计和创新, 保证农民、集体和政府的筹资渠道的畅通。在法律关系中强调权利与义务的统一。但在社会保障制度中, 权利与义务的关系要复杂得多。在发达国家的社会保障制度中, 政府和企业承担的义务大, 而个人承担义务较小。因此在各国的社会保障制度改革中, 强调要对权利和义务重新安排, 把个人义务提到较高水平。但是在社会保障领域权利和义务不可能在个人层次上统一, 只能在社会层次上达到基本平衡。尽管现行的农村医疗保障制度的资金筹措在形式上已经具备了政府、集体、个人共担的轮廓, 但这个轮廓还不十分清晰, 这在一定程度上损害了主体各方的积极性。政府与乡村集体的责任划分不清, 客观上制约并限制了集体可以分担的农村医疗保障责任;中央政府与地方政府的责任划分不清, 形成了中央政府压力日益增加并被强化, 地方政府多半缺位的格局。因此在农村医疗保障制度改革中政府必须更加重视农村的医疗保障, 增加农村基层公共卫生支出使政府投资向农村倾斜;在分级管理的财政体制中, 各级地方政府每年要从财政上设立农村合作医疗基金用于对农村合作医疗的投入。目前农村合作医疗仍然是农村医疗保障制度的主要形式。合作医疗所需的资金, 主要来源于农户、县乡政府、中央财政。在经济不发达的农村地区和贫困地区, 地方政府的财政困难, 农村企业也不发达, 筹集合作医疗资金的更加困难。随着地方财政实力不断增强, 有条件的地方还要随着经济实力的增强逐步提高国家部分的补助标准。对于农村“五保户”参保的个人部分可由民政部门解决, 对农村贫困户、特困户的个人部分, 可由地方财政负担, 这样也体现了社会主义制度的优越性。对于经济实力发展较快的村集体经济组织要给予本地的合作医疗制度予扶持, 鼓励乡镇企业、社会团体、慈善机构和个人资助新型农村合作医疗制度, 以此壮大合作医疗, 逐步增强其实力, 扩大受惠覆盖面。

但在目前情况下, 过多强调政府在农村医疗卫生上的投入是不现实的, 它只能增加政府的财政负担, 弱化农民个人筹资, 调动不起各方参与农村医疗保障制度建设的积极性。因此, 农民个人出资仍是农村医疗保障资金筹措的主要形式, 我们可考虑将以前的农业税转化为农民缴纳社会保障税, 征收后专户储蓄, 专用于农民养老和医疗保障等方面, 并且可以积累使用。这样做的好处是:不重新征收社会保障方面的税收, 农民在心理上易于接受;健全了中国的社会保障制度, 缩小了城乡社会保障水平的差距, 对农民的社会保障不但可以全面实施, 而且还可以节约新税收征收成本。

三、结语

农村医疗保障是一个相当复杂的问题, 仅仅依靠立法并不能解决所有的问题。应该说, 农村医疗保障体系的建立是一个以合作医疗制度为基本的多层次、多需求的系统工程。这个系统的发展势必与农村整个社会保障制度建设的进程息息相关。建立农村医疗保障制度, 是广大农民的共同呼唤, 它既关乎每一个农民的切身利益, 也关乎中国城乡协调发展、工业与农业共同进步的大事, 值得每一个中国人的关注。

摘要：农村医疗保障体系的建立是一个以合作医疗制度为基本的多层次、多需求的系统工程。因而有必要实行农村医疗保障制度的法制化, 加快农村医疗保障制度建设, 保持社会的稳定与和谐。

关键词：农村,医疗保障制度,立法,行政

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中国食品安全法律保障探究 篇11

关键词：食品安全；食品安全权；食源性疾病

食品安全问题涉及政治、经济、社会、科技、伦理道德等诸多领域，本文仅从法律角度展开探讨，以与食品安全有关的国际法律及规范性文件为研究起点，通过文本分析，证明食品安全权是人权的应有之义，并以此为中心对食品安全的国际监管进行深入研究，探讨目前国际食品安全规制领域存在的问题及解决路径，旨在促进食品安全国际规制的革新和发展，为保护人类食品安全提供法律智识参考。

一、食品安全权：食品安全国际规制的法理基础

1.食品安全权在国际人权公约中的体现

人类享有的食品安全利益能否上升为食品安全权，关系到食品安全的国际监管与治理是否具有正当性依据。从目前情形看，尽管国际社会日益重视食品安全问题，但在国际法律文本中却罕见“食品安全权或获取安全食品权”之类的表述。这表明，在国际法律规范中，获取安全食品的权利还没有上升到人权层次。在国际人权法中，食品安全权应是内涵于已经得到国际法律认可的健康权与食物权之间的一种权利。

2.食品安全权在国际软法中的体现

有关国际组织制定的“无法律约束力但会产生实际影响的行为规则”的国际软法，是食品安全国际合作法律机制的重要组成部分。这些组织大致可分为三类：一是专业性国际组织，包括国际食品法典委员会、世界动物卫生组织、联合国粮农组织以及世界卫生组织；二是区域性国际组织，如欧盟、东盟、亚太经合组织等；三是国际非政府组织，如国际标准化组织、消费者权益倡议组织等。

3.食品安全权的生长与证成

在起草人权文件时，食品安全的概念还不明朗，尚处于获取安全食物权与获取足够食物权和健康权之间的一项权利类型。不过，从此时开始，食品安全权就进入权利生成的路径，逐渐向一种独立的权利类型成长。

二、食品安全风险的国际卫生法规制

1.《国际卫生条例》的制度创新

以往制定的《国际卫生条例》存在一些不适当的原则。比如，在公共健康和卫生监管问题上，该条例提出贸易优先于健康利益；对成员国在某些传染病的公共健康應对措施方面设置限制，等等。为修正这些不当做法，面对新出现的各种流行病、人畜共生传染病及食源性危害的威胁，世界卫生组织于2005年修订《国际卫生条例》，该条例于2007年6月15日起生效。2005年《国际卫生条例》是世界卫生组织授权其会员大会履行准立法权的产物，它已经成为一个国际法律文件，对国际社会的所有成员都具有实质约束力。

2.《国际卫生条例》的实施与食品安全国际治理机制

除在2005年《国际卫生条例》引入制度创新外，世界卫生组织还在其食品安全监管网络中发起一些新倡议，旨在加强监督、早期预警以及构建该条例所搭建的应急体系。首先，2004年，世界卫生组织为了进一步开展与联合国粮农组织的合作关系，与其共同建立了国际食品安全网络；其次，为了控制食源性疾病的爆发与持续传播，世界卫生组织最近推出了《食源性疾病调查与控制指南》；再次，世界卫生组织已经注意到疾病的早期警戒以及对阻止扩散方面的早期反映；最后，世界卫生组织为填补食源性疾病统计数据空白，于2006年发起了《食源性疾病全球负担评估的倡议》。

3.《国际卫生条例》的软法困境及其突破

在前述倡议出台前，世界卫生组织已在《国际卫生条例》这个框架之下创建了一个国际合作网络。尽管如此，2005年《国际卫生条例》却没有包含针对不遵守该条例规则的成员国的强制实施机制，也不适用于私人机构。《国际卫生条例》的实施从根本上说是各国卫生部门及其他相关国家机构的责任，世界卫生组织所能做的就是根据各国国情指出其适合优先展开工作的领域及预期结果。为了充分、有效地实施该条例，世界卫生组织建议成员国的立法应考虑2005年《国际卫生条例》的规则，并对各自的现行立法、规则及其他相关规范性文件进行持续评估。

三、中国食品安全治理的国际路径：问题与对策

中国是人口大国，也是食品进出口贸易的大国。食品安全的国际规制与全球治理，离不开中国的参与。通过参与食品安全国际合作，应对国际食品安全问题，不仅有利于中国的食品贸易、有利于保护中国消费者权益，也为中国国内食品安全的治理创造了良好条件，在国内食品安全形势日益严峻的情况下，不失为一举多得的一种规制手段。

1.食品贸易中的“内忧外患”

近十年来，中国食品进出口贸易呈逐年上升之势。尽管在食品外贸领域成绩突出，但中国食品出口遭遇信任危机由来已久。存在安全隐患的进口食品大量涌入，已成我国消费者健康风险的一个来源。这个情况要求我们在关注国内食品安全“内忧”的同时，必须同等程度地关注进口食品的“外患”。

2.中国参与食品安全国际合作存在的问题

在食品安全国际标准的采纳和更新方面，20世纪80年代初，英法德等发达国家采用国际标准已达80%，日本国家标准90%以上采用国际标准，发达国家目前采用的国际标准更广，一些标准甚至明显高于现行的CAC标准。但是，自1984年正式加入CAC以来，中国的国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准。中国的食品卫生标准，无论是框架体系还是标准的主要内容和指标，都与国际标准存在较大差距。

3.国际食品安全问题的应对与国内法的改进

在国内食品产业中采用并严格执行食品安全国际标准，尽管可能在生产成本上有所增加，但是从保障消费者健康或者食品安全权的角度考量，健康永远比金钱更重要，而且通过损害健康获取金钱永远是得不偿失的——这是一个基本的法理逻辑，更是一个基本的生活逻辑尽管我国在食品安全国家标准制定方面存在诸多制约因素，但是从战略高度及长远角度看，应当创新食品安全标准的制定，更多参与或主导食品安全国际标准的制定。

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公共性法律保障 篇12

一、树立“法制”思想理念, 培育“诚信”企业文化

(一) 依法治企是时代对企业提出的基本要求

依法治企就是依照国家法律法规来治理企业, 使企业的一切生产经营活动不违反国家法律、法规, 行之有效的规章制度是依法治企的基础。依法治企是企业依法作出决策、依法经营管理、依法维护自身权益的重要保障。依法治企是大力整顿和规范市场经济秩序的一项基础工作, 是企业防范风险的有效手段, 也是促进企业依法经营、依法维权的重要举措, 是企业转换经营机制、加强科学管理、推进科技进步、增创经济效益、争做行业一流、实现制度创新和管理创新的重要前提。依法治企是企业生存和发展的必由之路, 是现代企业搏击市场的保护伞, 是现代企业抵御风险的防火墙。从企业决策者、管理者到普通职工都应当重视运用法律手段处理企业生产、经营、管理过程中所出现的种种问题。市场经济归根结底是法治经济, 走依法治企之路是时代发展的必然选择, 要想在日趋激烈的市场竞争中防范风险于未然, 取得改革发展先机, 就必须牢固树立依法治企理念, 坚持走依法治企之路。

(二) “依法经营、诚信守约”是企业文化的重要内容

企业文化是社会文化体系中的一个重要组成部分, 它是民族文化和现代意识在企业内部的综合反映和表现, 是民族文化和现代意识影响下形成的具有企业特点和群体意识的行为规范。美国学者约翰·科特和詹姆斯·赫斯克特认为, 企业文化是指一个企业中各个部门, 至少是企业高层管理者们所共同拥有的那些企业价值观念和经营理念。企业文化是企业中各个职能部门、生产单位乃至全体员工所拥有的共同的价值观念和行为准则。

随着改革开放的逐步深入, 尤其是当前社会主义法制建设的不断推进, 我国社会主义经济市场化程度也在逐步加深。市场经济就是法治经济, 法律法规作为法治经济的基础是规范企业经营活动的最低行为准则。“依法经营、诚信守约”的企业文化, 在宏观上是企业经营哲学和价值观念的指导, 在微观上是企业各阶段奋斗目标的指引;“依法经营、诚信守约”的企业文化, 可以通过其包含的管理制度和企业道德规范来实现对违法、违规事件的约束;“依法经营、诚信守约”的企业文化, 能够激励职工, 从自身做起, 尽百倍努力, 维护合法守规的企业荣誉、企业形象;“依法经营、诚信守约”的企业文化, 有利于调适企业与环境、与资源、与顾客、与企业、与国家、与社会之间存在的不协调、不适应之关系;“依法经营、诚信守约”的企业文化, 不仅在企业内部发挥作用, 对企业员工产生影响, 还能通过媒体传播、公共关系活动等各种渠道对社会产生影响, 向社会辐射。要实现依法经营、诚信守约, 扎实做好各项基础工作、有效管控企业法律风险是必经之途。

(三) 邯钢构建“依法经营、诚信守约”企业文化的显著成效

作为大型国有企业, 邯钢法律风险防范管理开展较早, 成效显著, 已经成为众多企业学法、懂法、守法、用法的表率, 特别是企业管理层坚持“决策先问法, 违法不决策”的原则, 将依法经营、依法决策的理念融入于企业文化当中, 延伸到企业规章制度之上, 落实在生产经营环节, 彻底摒弃“守法成本高、违法成本低”的意识, 显著提高了依法治企水平。

邯钢各子分公司、二级单位做到了与法律事务机构密切配合, 以公司“十二五”发展规划的总体要求为指导, 在深入调研的基础上, 把与生产经营切实相关的, 工作中实际遇到的法律法规、法律问题转变为宣传素材, 采取“关注热点、分析焦点、贴近职工、服务企业、指导运营、防范风险”的策略, 充分利用宣传栏、报刊、网络、广播、电视等多种媒介载体, 展开普法宣传, 提升广大干部职工法律素质, 同时结合实际, 与培训部门积极合作, 以季度为周期、以月度为节点, 开展有针对性的法制讲座、知识讲堂, 并在年底组织全体科级以上干部进行法律知识学习、考试, 以此深化干部职工法律意识, 提高全员依法办事效率, 增强企业防范风险能力。

通过“宣传、培训、实战”三位一体模式, 促使广大干部职工认识到法律风险存在于企业经营管理的各个环节, 人人都有防范法律风险的责任, 逐步形成了依法办事的思维方式, 养成了按章操作的行为习惯;企业全员逐步具备了“五个意识”, 即“积极的求知意识、严格的守法意识、主动的自律意识、清醒的风险意识、强烈的维权意识”;在企业营造出了与时俱进的核心理念和文化氛围, 做到了“思想有法, 决策问法, 经营依法, 行动守法”, 形成了“守法诚信是企业第一生命, 违法经营是企业最大风险”的共同价值准则。

二、加强制度建设, 完善规章体系

(一) 建章立制意义重大

制度是执行的基石, 有了健全的制度, 执行才能有力度。依法制定的规章制度可以保障企业的运作有序化、规范化, 将纠纷降低到最低限度, 降底企业经营运作成本, 增强企业的竞争力。体系是制度的框架, 有了完善的体系, 制度才能有保证。完善的、健全的、与时俱进的法律制度, 是企业“依法生产、合法经营”的保障, 通过规章制度的硬约束, 牢牢把各项工作规范于法治当中, 以法治代替人治, 以规章代替规矩, 做到“有法可依、有法必依”, 从而防止管理的任意性, 保护职工的合法权益, 同时保证员工行为规矩, 不偏离公司的发展方向。有了完善的制度, 还要有完整的体系作支撑, 将制度放到体系中去, 各司其职, 各尽其用, 环环相扣, 形成有机整体, 才能使体系、制度效用最大化。因此建立健全规章制度, 充实完善规章体系是一个企业经营、发展、强大的重要保证。规章制度、体系的建立和完善, 不仅对工作中的薄弱环节起到了制度化管理的作用, 同时能够进一步挖掘员工潜能, 调动员工工作的主动性、积极性。

(二) 邯钢依法治企制度健全, 体系完整

邯钢经过系统梳理, 法律事务规章体系已基本建立起来, 诉讼、合同、法人授权、法律审核、科技成果、专利、著作权、技术秘密、技术贸易、商标、营业执照、组织机构代码证、清欠等各项专业管理都有了配套制度保证, 填补了相关空白, 使企业法律事务工作迈入了有章可循、科学管理的轨道。

为维护公司的合法权益, 邯钢制定了《诉讼管理办法》, 健全了联动机制, 加强了诉讼事务管理, 明确了各方职责, 严格了办案程序;为规范公司合同管理, 制定了《合同管理办法》, 实现了合同的风险预警与控制;为规范公司授权管理, 制定了《法人授权管理办法》, 做到了责任落实到人;为保障公司重大经营活动符合国家法律法规, 制定了《法律审核管理办法》, 规范了法律意见书形式, 促进了依法决策;为保障公司营业执照和组织机构代码证开办、变更、注销、年检、检查、备案各环节有章可循、有档备查、减少隐患, 制定了《营业执照管理规定》《组织机构代码证管理规定》;为使清欠工作能够顺利开展、明确主辅办人员责任、快速足额清回外欠, 制定了《清欠工作管理办法》;为规范公司技术贸易管理, 充分发挥公司人才与技术优势, 实现高水平成果、先进技术的商品化和产业化, 形成新的效益增长点, 制定了《技术贸易管理办法》;为规范和加强公司科技成果管理工作, 充分激发广大工程技术人员刻苦钻研、勇于创新的积极性, 提升公司科技创新能力, 结合公司实际, 制定了《科技成果管理办法》;为调动广大职工开展发明创造的积极性, 充分发挥专利技术在公司发展中的作用, 增强公司核心竞争力, 抵御竞争风险, 制定了《专利管理办法》;为规范和加强公司著作权管理, 保护公司无形资产, 制定了《著作权管理办法》;为防止公司无形资产流失, 规范技术秘密管理工作, 最大限度维护公司权益, 制定了《技术秘密管理办法》;为加强公司商标事务管理, 树立和维护企业信誉、品牌形象, 制定了《商标管理办法》。

在不断构建体系、完善制度、健全机制的同时, 各主体单位结合现有专业管理制度, 抓规范、抓落实, 切实细化并严格执行管控流程, 通过管理制度来明确各岗位在防范风险中的职责, 共同对法律风险实行全程监控、全面管理。同时坚持与时俱进, 结合自身特点, 围绕企业未来发展方向及战略转型道路, 通过法律风险排查、风险识别、风险评估、风险防控形成工作闭环, 构建覆盖全员、全系统、全过程的法律风险防范体系。

三、加强法律队伍建设, 为法律风险防范提供组织保障

(一) 社会经济发展形势对企业法律机构建设提出新要求

随着社会主义法制建设逐步深入, 法律保障在企业改革发展中的地位越来越重要, 对法律专业人才的需求日益增多。国内企业应当向国外先进企业看齐 (法律顾问比例占企业总人数的6‰) , 根据发展需要, 不断加强法律队伍建设, 以提高企业法律风险防范能力。

企业法律队伍建设要与自身改革发展相适应, 要坚持把培养专业人才当作企业发展的一项重要工作, 切实更新人才观念, 优化人才资源配置, 促进人才队伍稳步壮大, 保证风险防范有“源头活水”。提高专业管理人员的持证上岗比率、加快人才梯队建设、提高队伍的整体素质, 培养一批熟悉资本运作、公司改制、环境保护、劳动就业、知识产权、对外经贸等专业知识的专家型法律人才, 构建一支“善于维权、能够胜诉”的法律队伍, 努力营造企业优秀法律人才脱颖而出的良好环境, 积极推动法律事务工作“五个转型”, 即“由事后救济型转向事前防范型、由事中参与型转向事前参谋型、由内部封闭型转向对外开放型、由专业事务型转向综合管理型、由静态处理型转向动态防控型”。要逐步建立法律工作与业务工作有机融合的联动、互通机制, 做到法律人员用管理意识提供法律服务, 经营管理人员以法律思维解决管理问题。

在当前严峻形势下, 法律事务机构要切实增强责任感、使命感、危机感, 强化大局意识、服务意识、管理意识、创新意识, 保证每个人都能爱岗敬业、脚踏实地, 勇于担当, 敢于创新, 追求卓越。法律事务工作要紧紧围绕企业发展目标和改革方向, 以法律风险防范体系建设为中心, 认真研究企业改革发展中的法律需求, 增强工作的前瞻性, 不断拓展法律服务的新领域, 探索法律服务的新途径, 不断提高业务素质, 全面提升服务能力、服务质量, 为企业各项工作提供有力法律保障。

(二) 邯钢高素质法律人才引进、培养工作走在行业前列

邯钢在法律队伍建设方面, 走在了行业前列。多年来, 始终坚持以人为本、人才兴企的指导思想, 牢固树立起“人才资源是第一资源, 人才资本是最宝贵资本”的意识, 大力拓宽选人视野, 任人唯贤, 不拘一格, 唯才是举, 给有专业能力、有管理思想、有维权作为的优秀人才提供施展的空间。在人才的引进上, 坚持德才兼备、以德为先的评价标准, 多方甄选重点高校的优秀法学毕业生。在人才的培养上, 帮助每名法律工作者制定细致的职业发展规划, 有目标、有计划地实现每个人的自我提升。广大法律工作者通过参加高水平法律公开课、定期集中的法律业务学习和业余的专业知识充电, 逐步实现了专业队伍的发展和行业的发展相适应、与企业的发展相协调, 为企业的经营和发展发挥了强有力的保驾护航作用。

四、强化法律审核与合同管控, 风险防范关口前移

(一) 法律审核、合同管控是企业法律风险防范的重点环节

重大事项决策风险是企业法律风险管控的重中之重, 是事前防范风险的重要对象。如想“防患于未然”, 就应明确法律审核环节, 落实法律审核职责, 将法律审核制度与企业内部管理流程有机结合起来, 充分发挥法律顾问在重大决策事项中的专业把关作用, 做到“三未三不”, 即:“未经法律顾问把关的重大决策不上会, 未经法律顾问审核的重大合同协议不签字、未经法律顾问出具法律意见的重大事项不上报”。法律事务人员要以保障重大项目建设为工作重点, 充分发挥专业职能作用, 保障决策依法进行, 即:“做好专职调查、法律风险评估、审核章程决议、办理资质证照、防控合同风险, 切实体现法律把关能动性, 坚决避免法律审核走形式, 走过场”。通过完善制度、细化流程、明确责任、落实分工, 使法律审核把关成为企业经营管理的一项“硬约束”。

合同风险是企业法律风险的重要来源, 是法律风险事前防范的关键对象。只有合同签订部门、法律审核部门、企业管理部门各方相互沟通、积极配合、形成机制, 才能有效防控合同风险。各主体单位应做好合同管理各项基础工作, 稳步扎实推进, 与先进企业进行合同管理对标, 开眼界、找差距、补不足、求进步。企业管理部门要积极推动合同管控一体化、信息化, 将合同管理纳入ERP等企业信息化管理系统, 纳入企业经济责任制考核范畴。法律事务部门要高度重视合同示范文本的质量, 重点做好合同的动态监管, 深入业务部门, 主动发现问题, 解决问题。“订、审、控”三方相辅相成, 合同风险将得到有效管控。

(二) 邯钢追求管理卓越, 法律风险得到有效管控

邯钢坚持以“防”为主、“防、治”结合、关口前移的基本方针, 不断完善制度、规范运行、创新管理, 企业内控自我调节机制和抵御风险能力显著增强, 2012年新收诉讼案件较上一年度减少一半以上。

以“月度检查、季度抽查”为抓手, 全过程关注合同运行状态, 及时发现问题、解决问题, 对带有全局性的问题一律纳入处务会议专题研究, 随时提出整改意见, 把各类风险点消灭在萌芽状态, 确保了公司经营依法有序运行。全年审查重点合同达一百余份, 修改完善合同版本多份, 满足了法律法规的刚性要求, 事前搭建了法律风险隔离墙。

为公司各项重大活动提供法律保障。在工业区延伸建设、母子公司年审年检、重大事项法律审核、清理遗留问题、处理偶发事项和协调非诉案件等方面, 充分发挥专业团队优势, 高效优选法律实施方案, 确保了公司改革发展顺利进行。

通过提高认识树立理念、加强培训提升素质、完善规章健全制度、与时俱进增强能力、事前把关风险前移“五措并举”, 构建事前防范先行、事中控制跟进、事后补救收尾的三维体系, 坚持各部门间的有效沟通, 通力合作, 企业法律风险将得到更有效控制, 企业经营成果将得到更充分保障。

参考文献

[1]李怡平, 李红宴等.法律风险防范指引.2012, 4

[2]杨文斌.如何防范与控制法律风险.http://china.findlaw.cn/lawyers/article/d73572.html, 2012-3-15

[3]张文显.法理学[M].北京:高等教育出版社, 2007年

[4]中国全力打造国企法律风险防范机制[N].法制早报, 2006-5-25