城市公共项目（精选9篇）
城市公共项目 篇1
0引言
随着我国城市化不断扩大和发展, 城市公共项目日益发展壮大,面对项目资金的压力,政府财政短缺,缺乏长期有效的监督和管理,越来越多的地方性政府求助于私营企业吸引融资,来缓解政府财政压力,拓宽融资渠道,进而完成项目目标。 在全球化的国际经济市场,政府在各类项目中充分吸引私营企业融资,实现“多渠道、多方法”的融资路径,加强与私营企业之间的合作,完成以私营资本为融资基础的项目目标实现。 由于PFI项目融资模式的多面性、不固定性等特点,风险因素在项目的各个阶段呈现的状态不同,故而对项目进行风险识别就显得尤为重要。
1城市公共项目PFI融资模式风险识别的特点
1.1 风险识别的公共性
城市公共项目由于其本身建设周期长、投资资金大的特点,PFI融资模式下的风险识别不只是单方面的各工作的风险识别,而是以各项工作作为风险识别的基本单元, 进行全面公共化的风险识别,针对项目工作中的实际具体情况进行风险因素分析。
1.2 风险识别的变化性
在城市公共项目PFI融资模式中, 风险因素会在不同的项目阶段出现,因而风险识别不是一次性完成的。 在项目的建设、运营、实施阶段都需要进行风险因素识别。 项目利益相关方会根据项目本身的特性、外部条件、内部环境的变化适时、适度地进行风险因素识别,进而为项目运营合理化提供了便利。
2城市公共项目PFI模式下的风险识别方法
城市公共项目在PFI模式下风险识别的常用方法主要有工作分解结构(WBS)、头脑风暴法、专家问询法等。 在进行城市公共项目PFI融资模式时,需要结合项目工作的具体情况,做出具体的方法选择,以便对项目风险因素进行及时性处理。
2.1 项目工作分解结构
根据城市公共项目本身特点, 将项目具体工作划分成各个子任务,逐个明确工作目标,依据工作目标实时进行风险识别,针对具体工作做出具体项目风险意识反应, 把各个工作的子任务的风险依次识别出来,从而识别整个项目的风险,系统风险和非系统风险被具体分配到具体的工作当中。
2.2 头脑风暴法
头脑风暴法是PFI融资模式中风险识别的常用方法, 是项目参与人员集体讨论、自主提出意见的一种方法。 这种方法能够将项目具体工作中的风险因素加以更加全面的考虑。 特别是在PFI融资模式下的城市公共项目中, 针对风险出现次数频繁、项目周期长、风险因素多的特点,头脑风暴法是更加注重在具体环境中识别风险因素的方法。
2.3 专家问询法
通过专家们对于具体项目、 具体工作情况给出对于风险因素的具体判别,依据丰富的经验,通过具体工作的情况,对风险因素做出反应,最后做出统计回答。 在PFI融资模式中,这种方法使用得十分普遍。 其所反应的结果也比较好,采用专家问询法要求专家对PFI项目有丰富的经验。
3城市公共项目PFI融资模式在各阶段的风险类型
依据项目建设的顺序, 城市公共项目的PFI融资大体分成四个阶段, 项目招投标阶段—项目建设阶段 —项目试生产阶段—项目生产运营阶段。 在项目融资的各个阶段,风险因素各有不同,因此需要根据不同的项目阶段进行风险因素识别。
3.1 城市公共PFI项目招投标阶段风险
城市公共PFI项目的风险主要指的是从地方性政府就城市公共项目发布招标公告到确定与中标方签订合同所涉及的所有风险。 政府通过会议讨论决定采用以PFI融资模式来进行项目融资后,正式发布项目招标公告以及相应的招标文件,开展政府部门与私营部门的合同谈判、 融资部门与私营部门之间的融资协议谈判等招投标工作。
3.2 城市公共PFI项目在初始建设阶段的风险
城市公共PFI项目在初始建设的风险主要是从政府招标阶段与私营部门之间的合作开始的, 在项目初始建设阶段是PFI项目中的集中风险阶段。 项目初步建设时,需要采购大量的施工材料、施工设备、劳动力等,融资费用短时间内大量增加,很有可能造成在流动资金上的短缺,贷款利息也逐渐开始累加。 以贷款方的角度来看,在项目初始建设阶段,人员、设备、资金、管理等风险因素较为重要的条件下, 贷款方对于贷款利息一般实行完全追索,这无疑给私营部门带来极大的资金压力,只有当项目进入稳定运营期时,贷款方会降低贷款利益的追索条件,一般为有限追索甚至是无追索的方式。 因此,在项目初始建设阶段,私营部门一般是提供有力的信用保证来确保贷款资金的运营顺畅。
4结语
随着我国经济建设的不断进步, 城市公共项目类型不断增加,经营规模不断扩大,应用范围也越来越广。 本文就城市公共PFI项目的风险识别做出了系统性分析,并以此为基础探究了项目在各个阶段的风险情况,为具体的项目风险识别工作提供了便利,同时也为城市公共PFI项目的不断发展创造了必要的条件。
参考文献
[1]郑亮,周直.我国公共工程PFI融资模式项目风险管理研究[J].重庆交通大学学报:自然科学版,2007(2):136-139.
城市公共项目 篇2
评估方案
为贯彻落实深化医药卫生体制改革有关精神，促进基本公共卫生服务逐步均等化，落实重大公共卫生服务项目妇幼卫生项目各项任务，督导评估各地项目实施效果，特制订本督导评估方案。
一、督导评估内容
（一）本方案督导项目指农村孕产妇住院分娩补助项目、增补叶酸预防神经管缺陷项目。
（二）项目组织管理情况。各级政府及相关部门对项目的重视程度，组织协调力度，多部门参与机制的建立，管理制度及实施方案的制订，项目资金的管理与落实等。
（三）项目实施情况。项目管理和执行单位相关工作制度的建立和落实，资金的使用情况，机构和人员的资质和能力，服务的数量及质量，信息数据的管理等。
（四）项目实施效果。主要包括项目任务的完成情况，健康指标的改善，服务对象医疗负担的减轻和满意度的提高等。
具体内容见附件。
二、督导评估机制
（一）承担妇幼卫生项目的医疗卫生机构成立项目质量控制小组，按照国家有关要求定期开展质量控制并自查。
（二）县（市、区）级卫生行政部门人员，会同财政部门每年对辖区内所有承担妇幼卫生项目的医疗卫生机构进行全面督导评估。
（三）市级卫生行政部门人员，会同财政部门每年对辖区内50%以上的县（市、区）进行督导评估。
（四）在各级督导评估中，针对发现的问题和建议要以书面形式反馈，注明整改期限，追踪整改情况，及时将每一轮督导评估情况报上一级卫生和财政等相关部门。
三、督导评估结果应用
（一）督导评估结果要在一定范围内进行公示，接受社会监督。
（二）督导评估结果将作为对各地区和承担项目的医疗卫生机构核拨项目经费的参考依据。同时，也是确认也应作为医疗卫生机构是否能继续承担妇幼卫生项目的参考依据。
（三）根据督导评估结果，制定和完善妇幼卫生项目下一步工作计划和措施。
四、督导评估组织领导
各县（市、区）要成立由卫生、财政牵头，各相关部门参加的督导评估工作组，明确部门职责，完善工作制度，确保妇幼卫生项目各项任务的落实。
附件：1．农村孕产妇住院分娩补助项目督导评估标准
城市公共项目 篇3
国务院有关部门, 各省、自治区、直辖市、计划单列市住房和城乡建设厅 (委、局) 、发展和改革委员会, 新疆生产建设兵团建设局、发展和改革委员会:
根据《关于印发<2008年工程项目建设标准和建设项目评价方法与参数编制项目计划>的通知》 (建标函[2008]24号) 的要求, 由住房城乡建设部城市建设司组织编制的《城市公共停车场工程项目建设标准》, 已经有关部门会审, 现批准发布, 自2010年7月1日起施行。
本建设标准的管理由住房城乡建设部和国家发展改革委负责, 具体解释工作由住房城乡建设部负责。
城市公共项目 篇4
本文由弘毅投资副总Howard Zheng推荐
导读：财政部部长楼继伟在博鳌亚洲论坛上解释称：“十八届三中全会中的‘要通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营’，实际指向就是PPP模式” 据了解，财政部下一步工作重心是，一方面消除PPP发展的制度障碍、明确相关规则。另一方面试点先行，积极推动设立PPP的管理机构，尝试在市政供水，污水、垃圾处理，保障房建设等领域率先引入PPP模式，树立行业样本。待试点成熟后，再大范围推广。PPP（Public Private Partnership 首字母缩写）模式，这项源起于英国的“公共私营合作”的融资机制，已被中国视为一种有效的制度设计，将有序引入到城市基础建设领域。2008年美国金融危机后，发达国家面临经济减缓和财政支出上升的矛盾，PPP成为吸引社会资本参与基础设施建设的有效模式，迎来发展高峰。其本质是，社会资本和政府合作建设城市基础设施项目或提供社会公共服务和产品，最终使各方达到比单独行动更高的效率。为推动十八届三中全会中“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革措施的落地。
2013年底以来，财政部多次召开相关PPP专题会议、培训班和研讨会，并从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。财政部部长楼继伟明确提出“要实实在在把这件事开展起来”。
4月初，财政部金融司巡视员刘健接受《财经》采访，围绕推广PPP模式初衷和背景、推进的整体思路和方式，以及如何构建适合PPP发展的市场制度和法律环境等方面，他详细阐述了财政部的思路和想法。同时他还回应了外界的部分质疑和忧虑。
目前国内PPP模式的实践，尚处在比较“浅层次”的层面。如鸟巢项目、北京地铁4号线和很多BOT领域的实践，在利益分配、风险分担、政府监督等环节，与真正意义的PPP模式相比，“形似神不似”。从项目的发起目的看，更多的是从招商和投资角度吸引资金，后续监管也不到位。
那么，真正意义的PPP模式应该具备哪些特征？
对此，财政部相关人士认为，在项目设计方面，要达到“利益共享、风险共担”目标，坚持公共利益最大化原则，确保PPP项目社会效益和经济效益都有所提高，形成有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。在风险分担方面，政府和社会资本应该平等参与，按照合同办事，坚持风险分担最优原则，政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方。
PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”。据了解，财政部下一步工作重心是，一方面消除PPP发展的制度障碍、明确相关规则。另一方面试点先行，积极推动设立PPP的管理机构，尝试在市政供水，污水、垃圾处理，保障房建设等领域率先引入PPP模式，树立行业样本。待试点成熟后，再大范围推广。
从国际经验看，PPP模式对政府的定位和能力要求极高，中国以往“政府管理”的理念，恐怕与PPP模式要求很难兼容。业内人士普遍认为，PPP模式更加注重契约精神、公开透明和市场观念，这要求政府要完成从“经营者”到“监督者”角色转换。
PPP模式在中国的顺利开花结果，还需要适宜生长的制度性土壤。不过，在中国尚未完全市场化的经济制度下，相关制度建设尚显滞后、地方政府政绩考核、负债观念扭曲，外界担心PPP模式可能沦为地方政府的融资工具，甚至还有质疑认为，会出现新的利益输送，若操之过急，可能走偏，或酝酿新的市场风险。试点先行
2013年底，在财政部年底工作会议期间，财政部组织套开PPP专题会议，这次会议从体制机制创新的角度，对发展PPP模式做出了全面、系统的安排。春节过后，财政部门便密集组织召开各类研讨会和培训班。
3月17日，财政部组织PPP专题培训班，来自亚洲开发银行、中投公司、财科所的相关专家就PPP模式的实践进行交流，地方财政部门、中央大型企业的相关人员参加了这次培训。财政部副部长王保安要求，要认真做好PPP模式的推广和运用。同时，贵州、湖南、浙江等地方财政部门也举办了类似的培训。
PPP模式被寄予如此大的期望，前所未见。财政部部长楼继伟在博鳌亚洲论坛上解释称：“十八届三中全会中的‘要通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营’，实际指向就是PPP模式”。据悉，当前涉及财政部、发改委、人民银行和金融相关部门，都在为落实这一改革任务研究、探索。
PPP模式兴起于英国，普遍运用在城市基础设施领域，是一种被广为接受的新的融资方式，BT、BOT等是其主要的实现方式。其实质是在公用事业领域引入社会资本，将项目所有权和经营权交给社会投资者，政府发挥引导和监督作用，目的在于建立社会竞争机制，提高公共事业的服务质量和效率。
而这一模式在中国发展较为缓慢，始于20世纪90年代，如北京鸟巢、北京地铁4号线和大量的地方政府的BOT项目。不过，国内的这些实践活动，在利益分配、风险分担、政府监督方面，并不具备真正意义的PPP项目的特征。去年底以来，财政部相关司局先后前往上海、湖南实地调研，对地方的试点意愿、进展和潜在项目进行了解。财政部经济建设司、农综办等相关司局对管理的项目进行了梳理，地方政府提供了大量的项目，目前正在进行项目筛选。
总体看地方政府热情较高。这主要有两方面原因，首先，目前，地方融资依靠融资平台和土地收入的模式已经难以为继，PPP模式是化解地方债务和解决城镇化融资的有效方式。其次，地方政府响应十八届三中全会改革号召，改革热情空前高涨。
下一步的重点之一，挑选合适的项目，推进试点。据悉，财政部门将把收益性项目作为PPP模式推广的重点，优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目，如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等。由于这种模式在中国尚属新生事物，试点启动初期，必然面临诸多困难。例如，没有与之配套的公开透明的招标制度和标书，招标暗箱操作普遍存在，定价机制缺失，市场信息分散，缺乏基本的规范标准等。
财政部也正在着手化解这些困难。据悉，财政部已经在推动机构建设、建立工作机制方面形成了初步思路。据了解，财政部正在建立PPP工作机制，积极推动设立PPP管理机构，加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理方面的统一指导。
地方政府正在探讨在地方财政部门建立PPP中心的可行性，一些省市表达了强烈兴趣，浙江省有望成为首个在省级政府层面设立PPP中心的地方之一。
业内有建议认为，比较理想的模式是，由省级地方政府牵头成立PPP中心，负责PPP信息的统一发布和技术指导，并由经验丰富的相关人员组织专家库，随机抽取专家进行评议，协助地方政府确定中标者。
不过，刘健认为，试点会是一个比较长期的过程，只有经过大量的试点，看到好的案例和经验，才能形成总体的制度设计和框架。他亦坦承，PPP模式在国内能否落地，还存在不确定性，试点过程中，还要看跟现有的制度和法律、合同和执行能不能匹配。重在“激励相容”
PPP是一种长期的合作关系，吸引社会资本的关键在于建立稳定可预期的政策环境，降低政策风险。对于民营资本来讲，在满足项目建设和运营服务质量的前提下，要追求相对稳定的收益和回报率，而对于公共部门来说，要从提高服务质量和效率的角度出发，平衡项目的风险和收益，避免出现暴利和亏损，达到“激励相容”效果。
城市公共基础设施的提供往往带有一定的公益性质，需要政府的补贴，这要求合作各方要建立起“收益共享、风险共担”合作机制。从国际上看，PPP模式在发达国家也有很多不成功的案例，归根结底，成败的关键在于收益和风险分担不对等。利益分配的实质就是定价，最理想的状态是让私营资本盈利但不暴利。从中国情况看，通常项目论证、可行性研究等前期工作主要由政府完成，很难准确地估算项目未来现金流，缺乏定价的基础数据，大多没有在相关协议中对私人收益作出“可调整”的原则性条款，导致项目暴利。或者政府干预过多，导致社会资本亏损。
从具体实践看，北京地铁4号线、杭州湾跨海大桥等PPP项目，在运营过程中，或多或少存在定价机制、收益分配机制不尽合理的问题。尤其是地方政府出于吸引资金的目的，往往给与社会资本过多承诺，甚至“兜底”了一些市场风险。
例如，中国北方某城市水厂BOT项目，政府特许经营20年按高水价购水，但企业5年就收回全部投资，政府遭受了巨额亏损，政府兜底了运营风险，而私人资本获得了无风险高额回报。
对于如何建立科学的定价机制，避免项目参与各方暴利和亏损，国际上有这方面比较成熟的经验可循。
以英国希思罗机场（BAA）为例，英国航空管理委员会（CAA）负责机场监管，采取了价格上限定价方法，每五年根据机场的收益率、运营维护成本、税收、非航空资产收入、预测客流量等指标重新确定机场收入。
同样的道理，刘健进一步解释道，每个周期执行一个固定价格，企业通过减员增效，能够提高效率，便可获得一定的超额利润。到下一个周期后，政府可以适当打掉部分超额利润，定一个更低的价格，这时企业就要考虑如何进一步提高效率，以此反复，对价格进行动态调整，有助于形成比较良性的正向激励。相反，倘若此项公共服务由政府单一提供，可能容易出现逆向激励，政府会雇更多的员工，带来资源浪费和效率低下。
可见，PPP模式涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益，既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本的长期合理回报，确保项目运营可持续，“度”的拿捏就非常重要。
对此，王保安在PPP专题培训班上表示，需要建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，对社会资本产生足够的吸引力，形成长期稳定的投资回报预期。同时还要建立严格的绩效评价机制，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价。
稳定的收益能够得到保障，还需要建立健全法律制度和良好的契约精神，目前国内推动PPP发展还面临着法律层面的制约，最突出的表现是法律的权威性不足，存在自相矛盾的问题。
比如，国际上通行做法是，为了降低项目风险，政府往往提供担保或者未来最低流量承诺，未来的承诺折成现值，反映在当前，作为政府或有负债，而中国现有的法律框架规定，政府不允许提供担保和承诺。又如，国内原有的法律法规体系是与政府主导基础设施投资体制相挂钩的，现在私人部门参与后，很多微观的政策、体系都要做出调整。业内人士也担忧，在当前国内市场化并不充分的条件下，政府和社会合作意识和政府的契约精神仍显不足，“一个和尚、两个和尚、三个和尚”的故事屡见不鲜，缺乏适合PPP生长的制度性土壤，可能成为制约其推广的最大障碍。
正是因为如此，财政部正在对现行的法规政策进行梳理，逐渐梳理出PPP运用所必需的制度和体制框架，并协同相关部门解决当前PPP法规政策在立法层级和操作流程方面各自为政、缺乏协调的问题，消除障碍、明确规则，逐步构建适宜PPP发展的制度环境和法律保障。
政府角色再定位
PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，政府要注重处理好与市场主体之间的关系，既不“越位”也不“缺位”。从国际经验看，运用PPP模式需要政府减少在公共资源的直接配置，发挥优胜劣汰竞争机制，充分激发市场的活力和创造力，凸显市场在公共资源配置中的决定性作用。
反观中国现实情况，政府依然在资源配置中居于主导地位，有形的手往往伸的过多、过长。在此背景下，推广PPP模式无疑对政府定位提出了巨大的挑战。
部分参与地方环保领域的社会资本反映，这些年来，在与地方政府合作过程中，社会资本“与狼共舞”的恐惧心态一直存在，地方政府过于强势，缺乏合作意识和契约精神，市场意识薄弱。比如，大到高速公路，小到垃圾焚烧项目，都要由市委书记或者市长拍板决定。如要推广PPP机制，重新界定政府的职能和边界显得尤为重要。
多位权威人士均认为，政府应该由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”，把更多的精力集中在发展战略上和加强监管上，减少对微观事务的管理和干预。
事实上，过去这几年在城市公共基础设施建设和服务提供方面，地方政府大包大揽，主导地位进一步强化。从投资规模上看，地方政府通过银行、债券市场、影子银行等各种途径，大规模举借债务。反观民营资本玻璃门、弹簧门一直存在，投资渠道受限，规模不断萎缩。很显然，由于地方政府的“越位”，导致部分项目不但未能提高效率，反而滋生了腐败。例如，一些高速公路的BOT项目中，政府或多或少存在监管不到位的情况，如准入期缺乏竞争程序的监督，建设期缺乏对资金使用的监督，运营期缺乏对服务质量的监督等。政府不但不能“越位”，还要做好监管，防止“缺位”。刘健认为，对PPP模式有效的监管和激励相容同等重要。由于大多数城市基础设施项目，如供水、供电等，具有自然垄断的特征，私人资本的逐利特性，决定了其定价倾向于高价，谋取暴利，需要政府进行监督。引入PPP模式后，如果政府无法发挥好监管者的职责，可能使得政府和公共消费者承担更高的成本。
在刘健看来，在公共部门引入社会资本后，相当于原来政府是提供者、监管者转变成为服务者，此时就要把其他的制度分开，政府充当规则制定者和监管者，投资和运营交给专业化的公司去做，政府来做利益的平衡。
从国际经验看，推广PPP模式往往需要国家层面设立管理机构，协调各部门创新机制，对PPP的全过程进行管理。通常还要有必然的财政约束，以控制PPP项目中的财政承诺，实行总体风险控制。国内这些制度的顶层设计，还需要通过试点不断探索完善。
对此，财政部权威人士建议，全局层面可以考虑构建一个初步的监管框架，引入行业监管的理念，例如交通设施、水务、垃圾处理由对口交通、水利、卫生部门监管。在公共产品价格监管方面，现在各地标准不尽相同、松紧不一，可以考虑统一的标准和规则。此外，刘健还提醒：“PPP是一种机制、一种制度设计，不仅仅是单纯是融资方式。”在过去这些年，地方政府面临债务压力，想尽办法筹集资金，大量使用了BT、BOT等融资模式，不顾成本举债，甚至不惜牺牲政府和公众利益为代价。
城市公共项目 篇5
城市公共基础设施是现代城市发展的基础条件, 也是改善城市居民生活环境、提高居民生活质量的基础保障。当前我国的城镇化进程正如火如荼地进行, 城市基础设施项目建设更是重中之重, 而城市公共基础设施项目各利益相关者之间存在严重的“信息孤岛”现象。目前工程项目管理已从不同的角度进行了理论研究, 其中基于系统论的管理研究比较多[1,2,3], 但是缺乏一种全过程、全方位、定量的集成管理方法。在前人研究的基础上, 论文提出WBS综合编码体系, 在综合编码体系的基础上又建立了基于WBS的城市公共基础设施项目综合集成管理模型, 并利用多级模糊综合评价方法就具体项目进行了综合评价。
1 WBS综合编码体系
1.1 WBS综合编码
WBS (Work Breakdown Structure) 综合编码体系是项目工程量清单为基础, 同时考虑合同号和是否完成等要素的综合编码体系[4]。第一层:项目名称, 即完成城市基础设施项目包含的工作的总和, 如City Infrastructure (C&I) ;第二层:项目阶段, 为城市项目的主要可交付成果, 也包含里程碑;第三层:工程专业, 是项目可交付的子成果;第四层:分部工程;第五层:可划分至分项工程;第六层:合同编号;第七层:是否完成, 0:还没有开始, 1:已经完成。
1.2 WBS字典
项目每个工作包的属性用WBS字典进行详细描述, 如表1所示。
2 基于WBS和霍尔三维结构的城市公共基础设施项目综合集成管理多维模型
2.1 霍尔三维结构
美国人霍尔曾在1969年提出系统工程的三维结构, 把系统工程的活动划分为时间维、逻辑维和空间维3个方面[5]。
2.2 综合集成管理多维模型的提出与建立
城市公共基础设施工程项目管理是一个相对复杂的系统, 涉及很多个方面, 比如范围管理、资金管理、合同管理、时间管理、风险管理、质量管理、信息管理、综合管理等。
在美国人霍尔提出的系统工程理论“三维结构模式”的基础上建立城市公共基础设施工程项目的综合集成管理多维模型。该模型包括时间、进度、质量、合同、范围、风险、项目等各个维度。为了使该模型具有更好的实际应用价值, 达到精简模型的效果, 暂且只考虑时间、进度和质量三个维度, 其他各维度在WBS字典中进行说明, 见图1。
3 综合集成管理模型的多级模糊综合评价
3.1 评价指标体系
根据实际情况, 给出城市公共基础设施工程项目综合集成管理多维模型评价指标体系, 共有三个层次, 第一层:满意度;第二层:U1时间 (0.265) , U2费用 (0.352) , U3质量 (0.383) ;第三层:U11时间计划 (0.165) , U12时间保证措施 (0.210) , U13实际耗费时间 (0.625) ;U21人工费用 (0.305) , U22机械费用 (0.165) , U23材料费用 (0.530) ;U31质量计划 (0.152) , U32质量保证措施 (0.136) , U33质量验收 (0.712) 。
3.2 评价步骤
①建立评价因素集[6]。评价因素集是指城市公共基础设施工程项目多维模型综合评价指标的集合, 因为该评价指标有三个层次, 所以评价因素集具有层次性, 即有:
②确定权重集。由于各因素对多维模型有着不同的影响, 为了区分开来需对各因素确定权重集。
权重大小的确定通过向专家发放问卷进行调查, 运用AHP方法得到。
③设立评语集。本模型评语集为μ={很差, 差, 较差, 一般, 好, 较好, 很好}, 简记为μ={μ1, μ2, μ3, μ4, μ5, μ6, μ7}, 为了让综合评价结果的优劣程度更加易于区分, 评语等级经常采用加权向量μ={30, 40, 50, 60, 70, 80, 90}。
④隶属度的计算。指标的隶属度可以通过模糊评价统计得到。
⑤加权平均型算子的计算。设为权重集, 为评价矩阵。则评价采用加权平均型
⑥综合评价集的计算。在多极模糊综合评价问题中, 评价一般开始于最低层次, 然后不断逐级上移。
评价集, 公式为:
, 式中为评价因素ui的单因素的评价矩阵, 由评语等级隶属度构成, 即
矩阵行数n为ui下含评价因素的个数, 矩阵列数p为评语集中元素的个数。
在此基础上, 再按第一层评价因素ui作最后的模糊综合评价, 求出综合评价集B軒, 公式为:
⑦综合评价集的参数和等级评语。定义每一级综合评价集的参数为:
式中bj为加权变量的第j个分量。
对于每一个λ均存在一个 (1燮i燮p) , 使得λ∈ (μi-5, μi+5) , 从而确定λ属于μi等级的评语。
⑧评价结果分析。评价综合集成管理多维模型的目的是为了检验该模型的实用性, 可以判断WBS工作包是否符合我们预定的要求, 进而决策是否采取一定的措施。
4 实例应用
利用该多维模型对某城市公共基础设施项目进行综合集成评价, 首先对某一工作包 (二号线土建部分轨道路基) 进行评价, 以下给出对第一级和第二级指标的评价结果及其分析 (注:由于篇幅有限, 仅列示主要指标) 。
4.1 第二级指标综合评价结果 (见表2)
4.2 第一级指标综合评价结果 (见表3)
4.3 综合评价结果
该工作包模糊综合评价集
综合评价集参数λ=62.00∈ (55, 65) , 总的评语为“一般”。根据分析可以进一步采取措施, 以控制单个WBS工作包。
5 结论
在综合目前编码体系的基础上, 提出了WBS综合编码体系。利用霍尔三维结构和WBS综合编码体系建立了基于WBS和霍尔三维结构的城市基础设施综合集成管理多维模型。文中建立的综合集成管理多维模型, 尽管一定程度上实现了城市公共基础设施工程项目综合管理的定性和定量结合分析, 但是对定量研究还处于比较表面的状态, 这是下一步的研究方向。
参考文献
[1]邢恩深.基础设施建设项目投融资操作实务[M].同济大学出版社, 2005.
[2]Amir M, Sharif.Benchmarking performance management systems[J].An International Journal of Benchmarking, 2002.
[3]何清华, 陈发标.建设项目全寿命周期集成化管理模式的研究[J].重庆建筑大学学报, 2001 (04) .
[4]江萍, 成虎.施工项目结构分解 (WBS) 方法及准则研究[J].东南大学学报 (自然科学版) , 2000, 30 (4) :105-108.
[5]王艳伟, 王松江, 黄宜.基于霍尔三维模式的中小水电站PROT与TOT比较研究[J].水电能源科学, 2013, 05:152-154.
城市公共项目 篇6
城市公共交通一体化主要表现在交通体系内部的充分整合,如图1所示。在保持轨道和道路快速、平衡发展的同时,重视枢纽、停车和场站等其他公共交通基础设施的作用;在各种交通方式并存的综合交通体系中,保持各种交通方式合理分工、紧密衔接、安全运行;城区内的对外大型枢纽,如长途汽车站、机场和火车站等,除承担城区内部各种交通方式换乘的责任外,还承担着与市域公共交通和城市对外公共交通之间的衔接责任。因此,功能完善的枢纽不仅能够实现紧凑的换乘,而且必将成为城市交通设施平衡和实现交通运行协调的关键。实现城市公共交通一体化的重要保证是公共交通综合管理,即通过综合管理将基础设施、换乘衔接、交通运行紧密整合起来,充分保证对内和对外交通运行水平与交通基础设施水平相一致,而综合管理组件主要包括规划、体制、法制、建设、投资、运营、定价与收费等综合管理手段。
城市公共交通基础设施的枢纽建设项目,资金需求量大,投资回收期长,对项目筹资的能力要求相对较高,如何足额筹集所需的资金就成为项目顺利实施的关键。
长期以来,我国公共交通基础设施建设项目,由于投资大、建设周期长,主要靠政府投资建设、经营和管理[1]。随着城市公共交通一体化进程加快和社会经济对公共交通的发展需求,对城市交通枢纽等公共基础设施的需求量越来越大,要求也越来越高,单纯依靠国家政府财政拨款已很难满足其日益增长的资金需求。
因此,创新城市公共交通基础设施融资模式和管理机制,是缓解政府独立支撑社会公益设施建设压力,是社会公益性设施建设、运营模式革新的主要动力。
1 公交枢纽建设项目融资模式
城市公共交通一体化公交枢纽设施不仅为城市居民提供公交服务,满足广大城市居民出行需求,而且也为城市经济健康发展提供保障,是城市形象的重要载体,特别表现在一些大型对外交通枢纽上,如火车站、客运站、港口和机场等。
目前我国广泛采用的公交枢纽建设项目政府融资模式是以政府信用为基础筹集资金,以实施政府政策为目的,采取投资(出资、入股等)或融资方式将资金投入公交企业或其他公营机构的政府金融活动[2]。该模式存在许多固有弊端,如政企不分、政府财力有限等。若由政府和民间、国外财团共同出资建设公交枢纽,政府可以通过部分投资或提供补贴,弥补外资或民间资本的利润损失,使之获得平均利润,即通过共同维持公交企业的市场化运作,保证外资和民间资本在这一领域内发挥应有的作用,减轻政府公共财政的负担和压力,使政府能顺应市场的需求提供必要的公共服务,因此鼓励外资和民间资本参与公交枢纽设施的建设成为必然选择。
城市公共交通一体化发展模式下的公交枢纽设施建设项目融资管理的核心在于引进民间资本,加强政府与投资者的合作。一些发达国家在建设社会公益性设施的融资方面作了许多有益的探索,较为成功的融资模式为BOT(建设-运行-转让)和TOT(转让-运行-转让)等。公交枢纽BOT融资模式是指投资者以政府给予的“特许经营协议”为基础,融资建设公交枢纽项目,在规定的时期内经营该枢纽,回收投资并获得利润,期满后将枢纽所有权移交给政府;而公交枢纽TOT融资模式是指需要融入资金的政府机构,把已经建设运行的公交枢纽的特许经营权移交给投资者,投资者凭借项目在未来若干年内的现金流量,一次性的支付给政府机构一笔资金,政府可以运用这笔资金建设新的枢纽项目,并实施运营。当特许经营权期满,投资者再把枢纽所有权移交给政府机构[3]。
1.1 公交枢纽项目BOT融资模式
公交枢纽项目BOT融资模式的运行过程如图2所示。
从图2可以看出,该模式对公交枢纽建设有明显的促进作用。首先,政府可以利用BOT模式吸引大量的社会闲散资金和国外资金,减轻财政负担;其次,通过BOT融资模式政府可将政府建设项目的风险转移到投资者方面;最后,BOT融资模式可在基础设施项目管理中引进先进的方法和手段,提高项目建设质量并加快建设进度,从而可以提供更低的服务价格使社会公众受益。
1.2 公交枢纽项目TOT融资模式
从TOT模式与BOT模式的定义可以看出,他们的区别在于,TOT模式的投资者在获得“特许经营协议”后可直接经营项目,如图3所示。
公交枢纽TOT融资模式的实质是政府在枢纽项目建成后可迅速回收投资,有利于扩大枢纽设施融资规模,提高开发效率。由于投资者运营枢纽设施前,该枢纽已进行过一段时间的运营,因此公交枢纽TOT融资模式对于投资者来说,消除了前期费用负担,避免了项目开发建设阶段复杂的审批程序和工作,如征地拆迁、城市规划等,减少了运营期风险,因而该模式对民间资本具有较大的吸引力。
2 公交枢纽建设项目融资策略分析
单一的TOT融资模式仅适用于存在已建公交枢纽的情况,不涉及公交枢纽建设和运营过程的融资和建设管理,存在着一定的局限性。虽然BOT模式对公交枢纽建设有明显的促进作用,但在我国工程建设实践中常存在下述问题。
1) BOT模式将公交枢纽项目在一定期限内全权交由投资者去建设、运营,在“特许经营协议”规定的期限内,政府无法获得收益,也无法考虑公交枢纽设施的公益性,势必会导致消费者剩余的减少。
2) 政府将大量的公交枢纽建设风险转移到投资者,投资者会将承担的风险转变为较高的社会成本,即要求由较高的投资回报率来补偿其所承担的风险,势必会使消费者负担更加沉重。
为了解决BOT和TOT融资模式存在的不足,充分发挥BOT融资模式和TOT融资模式各自的优点,鼓励外资和民间资本顺利进入公交枢纽等公共交通基础设施领域,在城市公共交通一体化发展模式下,笔者提出一种公交枢纽建设项目的融资模式——TBT融资模式。
公交枢纽TBT融资模式是将TOT与BOT项目融资模式相结合,以BOT为主的一种融资模式。在TBT模式中,TOT模式的实施是辅助性的,采用它主要是为了促成BOT模式的顺利实施。公交枢纽TBT融资模式的融资过程如图4所示。
从图4中可知,投资者通过与政府签订TOT特许经营协议取得已建公交枢纽的特许经营权,同时政府可以将已建公交枢纽未来的收入一次性从投资方融得,并可将部分资金入股到投资者组建的公交枢纽项目公司,以BOT模式建设新的公交枢纽。政府和投资者在这一全新的融资模式中扮演双重角色,他们既是TOT模式的主体,又是BOT模式的主体,需要同时签订2份特许协议:一是在一定时期内转让已建公交枢纽的经营权,二是转让拟建公交枢纽项目的建设和运营权。这2个看似独立的过程其实关系极为密切,他们相辅相成,政府和投资者都是收益者,达到了“双赢”的效果。
采用公交枢纽TBT融资模式进行一体化公交枢纽融资规划时,可以较好地解决前述BOT融资模式中常见的2个问题,解决方案为
1) 政府通过资金入股或发行债券的方式参与到投资者组建的公交枢纽项目公司,为了更好地实现政企分开,政府的资金入股可以交给独立于政府部门之外的全资公司来管理,一方面确保政府获得一定的收益分成,另一方面可以确保公共交通枢纽公众服务水平的实现。
2) 由于政府和投资者都是该融资模式的主体,融资风险责任双方共同承担,特别是政府可以较好地从实现最大消费者剩余的角度考虑问题,将政府项目融资的收益分成以政府补贴的形式贴补投资者,从而可最大限度地降低投资者的经营风险,减轻公交出行者的经济负担,提高公交方式的出行比例,反过来又会进一步刺激新的公交枢纽建设融资模式的顺利开展和建设运营,真正实现公交枢纽建设融资模式的良性循环。
为了确保城市公共交通一体化战略目标的实现,现实的公交枢纽不仅需要完善功能,而且需要扩大用地规模或重新进行规划设计,甚至有些城市的诸多现实枢纽都要重新规划、设计和建设,从而导致在运用TBT融资过程时可能会出现无已建公交枢纽情况,此时可以重点考虑将原有城市核心区或CBD区域内的现实公交枢纽用地或其商务开发权作为条件同投资者签订特许经营协议,一次性融得资金后再进行新的公交枢纽BOT模式建设和运营的筹划工作。
3 公交枢纽融资模式风险管理和保障策略
公交枢纽融资模式能否成功的关键因素是融资风险管理和保障策略,公交枢纽TBT融资模式可按国际惯例采用招投标方式确定投资者,可实施风险合理分担的原则,以确保建设项目融资顺利进行。
3.1 融资模式风险管理
公交枢纽项目融资面临许多风险,进行公交枢纽项目融资模式风险分析的目的是为了更好的进行风险分配和管理,而风险管理需遵循2条基本原则:① 将风险分配给最有能力承担这种风险的一方;② 承担风险的一方应努力降低风险,并尽可能地获得与风险相应的回报。在这2条原则的基础上,风险管理的方法形成如下[4]。
1) 风险预防。
在项目融资早期,应尽力降低风险出现的可能性,如做好市场调查、场地调查和备用计划等,以适应可能出现的技术或市场变化所引起的风险冲击。
2) 风险分配。
风险通常会分配给政府和投资者。政府通过担保、承诺的形式承担一部分投资者不能把握的风险;政府还可通过各种支持手段促进项目的运行,降低项目投资者的风险,政府采用的策略常有
(1) 支持贷款。
政府直接向项目贷款或提供在不可抗力情况下的“紧急贷款”。
(2) 最低限额的运营收入。
政府可向投资者做出承诺,担保最小的利润收入或与投资者签订类似的协议。
(3) 外汇兑换保证。
政府确保国外投资者在我国外汇市场或银行得到足够的外汇以补偿其外汇投资及应得到的利润。
(4) 利率保证。
政府在融资项目中提供利率保证,一旦利率增幅超过一定范围时,投资者在偿还费用时将会得到差额补偿。
(5) 商业自由。
即在允许投资者开发沿路房地产或提供其他社会服务。投资者一般承担建设成本和经营成本,保证建设进度和服务质量,承担设备采购、原材料及燃料采购和环保等风险,有的投资者会通过商务和承包合同或者通过保险等方式将所承担的风险再分散给承包商、运营商、公交枢纽项目公司下属各个股东或保险公司。通常采用的策略有:① 承包商与投资者之间一般签订一份固定价格的施工合同,这样就可以由承包商承担施工成本超支风险、施工延期风险和施工阶段的技术风险等;② 设备供应商在融资项目早期或项目运营期间的合同中,承诺以合理价格提供备件并承担有关风险;③ 运营商在项目的早期就参加到项目全程工作中来,以保证在项目设计、建设过程中考虑到运营成本,从而尽可能地降低运营风险和运营成本;④ 投资者同保险公司合作设立第三方责任保险、工人的赔偿保险及其他商业可保险的风险等。
3.2 融资模式风险保障策略
公交枢纽融资模式风险种类较多,在充分考虑政府和投资者合理的风险分配的基础上,应该重视公交枢纽融资模式的政策或策略保障,在我国现阶段,需更加重视政府部门提供的风险保障策略[5],这些策略包括
1) 建立、健全相关法律法规,为各类资本进入公交枢纽的投资建设消除法律上的障碍。国外通常的做法是,通过立法规范BOT(或其衍生方式)项目的运作,把BOT项目实施过程中涉及的诸多法律法规统一起来,为投资者创造一个透明的法律环境,使投资者能预期未来所面临的法律条件,增强投资信心。同时健全的法律法规还可有效规避公交枢纽融资模式的法律风险和违约风险。
2) 营造、维护一个公开、公平、透明的公交枢纽市场化运行的环境。
3) 注重利用政府占有的资源,为投资者搭建投资服务平台,这个平台不仅能为投资者介绍项目,而且能为投资者提供实实在在的服务,如“一条龙”服务、各种中介服务等。
4) 主动做好公交枢纽融资项目的前期工作。政府的有关部门负责对项目进行包装,做好项目建议书后将项目推向市场;对盈利预期差距大的不同枢纽项目,政府有关部门负责通过财务测算,进行组合搭配,打捆后再将项目推向市场。
5) 城市公共交通一体化规划在宏观层面上应对公交枢纽的选址起导向作用,为民间资本进入提供条件;在微观层面上应在项目启动,即招标阶段就能够提供项目的规划设计条件。
6) 应采取措施提高政府工作人员的业务素质和工作能力,同时更多地利用社会中介机构来为政府部门服务,如聘请律师事务所、会计事务所等为政府部门提供专业咨询和决策支持。
参考文献
[1]凌平.交通基础设施项目融资模式和策略的分析[J].交通财会,2004(2):52-54
[2]左新文.社会公益性设施政府融资模式探讨[J].宏观经济研究,2004(5):42-44
[3]刘晓君,张宏.基于BOT与TOT的基础设施项目融资模式——TBT[J].西安建筑科技大学学报:自然科学版,2004(1):94-97
[4]荀志远,朱珊,宋兆君.BOT项目融资风险的研究[J].企业经济,2003(7):134-135
城市化与城市公共支出关系研究 篇7
城市是现代产业和人口聚集的地区, 其强大的外溢效应可以辐射到城市以外的地区, 进而带动区域经济乃至整个国家经济社会发展。目前, 我国城市经济在国民经济中的重要地位和作用日益显现。截止2008年底, 我国共有287个地级及以上城市, 地区生产总值186 279.5亿元, 占全国GDP的比重为62%;地方财政预算内收入16 892.7亿元, 占全国地方财政收入的59%;地方财政预算内支出21 296.7亿元, 占全国地方财政支出的43.4%。因此, 美国著名经济学家斯蒂格利茨指出“21世纪影响世界进程和改变世界经济面貌的有两件事:一是美国高科技产业的发展, 二是中国的城市化进程”。
城市在国家和区域经济社会发展中具有非常重要的地位, 在国民经济和社会发展中起着主导作用, 被称为经济发展和经济增长的发动机 (Lucas, 1988) 。城市化水平是衡量一个国家或地区经济社会发展的重要标志, 也是衡量国家现代化程度的重要标志。城市化促进了我国经济腾飞, 但同时也带来了诸如住房、交通、公共安全、通讯、环境、就业等许多问题, 以及由上述问题引发的城市人群易患的身心疾病, 这些问题和矛盾在一定程度上制约了城市的发展, 加剧了城市政府的负担。因此, 有学者认为我国当前的主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”, 转变为“公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺和低效之间的矛盾” (杨鹏, 2005) 。
目前, 实现“基本公共服务体系更加完备, 政府管理和服务水平有较大提高”已成为奋斗目标, 研究城市化与城市公共支出关系对于我国城市经济发展、社会和谐具有重要的现实意义。对于城市化与城市政府公共支出的关系, 国内外学者大多认为两者有着密切联系。早在19实世纪, 德国经济学家Wagner (1890) 根据对欧洲、日本和美国的公共部门增长情况的考察, 提出城市化与高居住密度将产生外部性, 拥挤需要公共部门进行干预与调节, 这是城市政府公共支出增长的原因之一。Kuznets (1963) 认为发展中国家在初期增长阶段, 城市化进程会导致收入分配趋于恶化, 需要政府提供特定群体的公共品和公共服务, 进而导致城市政府公共支出增大。Allen C.Kelley (1976) 对世界上人均收入在250-2 250美元的国家1961-1963年间的城乡分布进行了研究, 发现人口城乡分布对政府公共支出有着显著的影响。Balvir Singh and Balbir S.Sahni (1984) 利用印度1950-1981年的数据, 对城市化与政府公共支出进行Granger因果关系分析, 认为城市化会引起政府支出的增长。爱德华·李孟 (2003) 等学者也都持有相似的观点, 但同时认为不同的人口状况对城市政府公共支出的需求是不同的。
国内学者杨之钢、张德勇 (2005) 、牛文元 (2005) 等人认为城市化进程提高了城市人口密度, 增加了城市公共品的需要, 改变了传统的保障机制, 使越来越多的人纳入到由国家和社会提供的保障网络, 这就形成了对城市公共支出的压力, 使政府的公共支出增加, 支付城市化的成本不断提高。陈昌兵 (2009) 对城市化率影响公共支出进行了实证研究, 认为城市化率每增加1个百分点, 文化、教育、科学、卫生、社会保障和行政管理等支出占当年公共支出之比就增加0.6293个百分点。
在某种程度上, 城市可以看作是人们为了共享地方公共品或基础设施而形成的“空间俱乐部”, 城市公共品和公共服务可以被看作是“俱乐部产品”。这些“俱乐部产品”的不可分割性和共享性是城市聚集经济的重要来源, 有利于减少城市人口聚集带来的不经济 (Eberts and McMillen, 1999;Duranton and Puga, 2004) 。为了提供这些“俱乐部产品”, 城市政府需要对辖区居民征收税费。城市的这种“公共品-税费”的政策组合导致人们不同的收入水平或效用水平, 进而造成人口在城乡之间或者不同城市间的流动和迁移, 进而影响到不同地区的城市化水平。陈甬军、徐强等 (2001) 认为西方国家的城市化是一个自然演进过程, 其根源在于市场经济的发展, 而政府在城市化过程中处于辅助地位;我国的城市化在某种程度上是政府行为和政策所造成的结果, 政府在我国的城市化过程中起着关键性的、不可替代的作用, 他们通过构建线性回归模型, 实证分析了城市化与政府财政投资有正的线性关系。董嘉、曾奕 (2002) 认为城市的土地、社保、财税、投融资等相关制度的配合和支持是城市化发展所必需的条件, 他们通过分析我国现行的城市财政职能、地方税体系、公共支出结构等对城市化发展的制约, 指出通过构建公共财政框架、健全地方税体系、建立健全社会保障制度改革等, 是一条通向城市化发展之路。在实证研究中, 钱陈 (2006) 利用我国1998-2003年262个地级及以上城市的面板数据, 分析了人均公共支出对城市化水平的影响, 认为公共支出对城市化水平有显著的正效应。
当然, 也有部分学者认为两者之间没有显著关系。陈爱民等 (2003) 探讨了影响中国人口城市化的因素, 认为1995-1998年间影响城市化的主要因素是一个城市的劳动生产力状况, 而诸如房价、政府公共支出等反映生活质量的因素则显得微不足道。俞培果 (2007) 认为私人成本是城市化率提高的决定因素, 政府公共支出从整体上不是为解决城市化问题的, 与城市化率的因果关系不十分显著。
二、计量模型与变量选取
向量自回归模型 (VAR) 把系统中每个内生变量, 作为系统中所有内生变量的滞后值的函数来构造模型, 可以用来刻画和描述几个变量之间共同变动的关系, 从而将单变量自回归模型推广到由多元时间序列变量组成的“向量”自回归模型, 它常常用于预测相互联系的时间序列系统, 及分析随机扰动对变量系统的动态冲击, 从而解释各种经济冲击对经济变量形成的影响。通过其变形还可以计算出其中一个变量的微小变化, 对其他变量产生的影响。VAR模型可以表示为:
yt=A1yt-1+…+Apyt-p+Bxt+εt,
t=1, 2, …T
其中yt是k维内生变量向量, xt是d维外生变量向量, p是滞后阶数, T是样本个数, k×k维矩阵A1, …, Ap和k×d维矩阵B是要被估计的系数矩阵, εt是k维扰动向量。
本文选取城市公共支出与城市化两个变量, 城市公共支出是指城市政府为了履行其职能而支出的一切费用的总和, 它既是城市政府支出成本的表现, 也是城市政府活动的一个方面, 直接反映着城市政府的政策选择, 代表着城市政府提供各种公共品和公共服务所造成的耗费支出。城市公共支出可以分为大口径、中口径、小口径的公共支出, 大口径的公共支出不仅包括政府部门支出账户上所表现的数额, 也包括政府实行的政策和法规所引致的私人部门增加的开支;中口径的公共支出仅指政府部门支出账户上所表现的数额, 包括预算支出、预算外支出、政府基金支出等;小口径仅是公共支出中的预算支出部分。本文分析的公共支出仅是小口径的公共支出, 即公共支出中的预算支出部分。通过整理中国城市统计年鉴的相关数据, 发现在1994-2008年期间, 我国城市政府预算内公共支出显著增长 (见图1) 。预算内城市公共支出先是经历了1994-1996年的缓慢增长阶段, 由1994年的1 487.404亿元增长到1996年的2 221.7219亿元, 然后是1997-2008年的稳定增长阶段, 从1997年的2 662.831亿元增长到2008年的21 296.73亿元;如果考虑到通货膨胀因素, 以1978年为基期的居民消费价格指数CPI对预算内城市政府公共支出进行调整, 则城市预算内公共支出由1994年的438.7622亿元增长到2008年的4 074.369亿元。本文在实证分析部分采用扣除物价上涨因素后的实际公共支出。
关于城市化的内涵, 《中华人民共和国国家标准城市规划术语》给出的定义是:人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程, 主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。关于“城市化”的衡量标准, 不同的学者有不同的观点。有的学者采用一个国家或一个区域内城市人口占总人口的比重, 有的学者主张以城市用地占国家 (或区域) 总面积的比重;有的学者主张用非农业人口占总人口的比重, 或非农业劳动力占总劳动力的比重;有的学者主张采用多项指标来综合衡量, 如城市住宅建筑总面积、居民储蓄额、城市财政支出额、工商业从业人数、商品批发零售总额等, 以这些指标的平均或加权平均来衡量。本文采用城市人口占总人口的比重作为衡量城市化的标准, 我国1994-2008年的城市化水平见图2。为消除数据的异方差性, 本文在实证分析中对城市公共支出、城市化水平这两个变量进行对数变换, 对数变换后的变量分别用Lnggzc、Lncsh来表示, 其中变量的数据来源于1994-2008年历年的《中国城市统计年鉴》。
三、实证分析
(一) 相关性分析
Pearson相关系数是用来度量变量之间密切程度的指标, 利用SPSS.17计算Lnggzc、Lncsh两变量之间的Pearson相关程度, 结果如表1所示。Spearman秩相关系数和Kendall τ相关系数不仅可以用于定性数据相关性的度量, 也可以度量定量数据。用这两个相关系数度量的Lnggzc和Lncsh两变量之间的相关程度, 结果如表2所示。从Pearson相关系数和Spearman秩相关系数以及Kendall τ相关系数可以看出, 城市公共支出与城市化水平这两个变量之间存在着显著的正相关关系。
注:**表示在1%的水平上显著相关。
注:**表示在1%的水平上显著相关。
(二) 序列平稳性检验
若一个时间序列是平稳的, 则该时间序列的均值与时间无关, 方差是有限的, 不随时间的推移产生系统性变化, 该时间序列将趋于返回它的均值, 以一种相对不变的振幅围绕均值波动。当两个时间序列数据非平稳时, 直接进行回归分析可能会产生虚假回归问题, 这就需要对非平稳时间序列建立协整关系。在对变量进行协整检验之前, 需要检查变量的平稳性。检验平稳性的常用方法是ADF检验 (Augmented Dickey-Fuller Test) , ADF检验方法通过在回归方程右边加入因变量yt的滞后差分项来控制高阶序列相关, 其模型一般为:
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扩展定义将检验
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也就是说原假设为:序列存在一个单位根, 备择假设为:不存在单位根。如果ADF值的绝对值小于Mackinnon临界值, 则接受原假设, 序列存在单位根, 为非平稳序列。否则拒绝原假设, 序列为平稳序列, ADF检验结果如表3。由检验可知, 公共支出和城市化水平两个时间序列都是非平稳的, 而它们的二阶差分序列都是平稳的, 所以是二阶单整序列I (2) 。
注:检验形式 (c, t, k) 中, c和t表示带有常数项和趋势项, k为滞后阶数, 由SIC和AIC准则确定。Δ表示一阶差分算子。
注:异方差检验时不含交叉项;J-B正态检验采用残差方差矩阵的平方根方法。
(三) Johansen协整检验
如前所涉及的变量都是二阶单整的, 如果这些变量的某种线性组合是平稳的, 则称这些变量之间存在协整关系。协整关系反映了变量之间存在的一种长期稳定的均衡关系, 对于服从 I (2) 过程的协整检验, 从检验方法上可以分为两种:一种是基于回归残差的EG两步法, 另一种是基于回归系数的Johansen协整检验, 本文采用后者。在运用Johansen协整分析方法来检验Lnggzc、Lncsh之间是否存在协整关系之前, 需要根据VAR模型确定最优滞后阶数。通过比较滞后1期到4期VAR模型的残差自相关、正态性和异方差性检验, 最终确定最优滞后阶数为2 (见表4) 。
协整检验实际上是对无约束VAR模型进行协整约束后得到的VAR模型, 该VAR模型的滞后期是无约束VAR模型一阶差分变量的滞后期。由于前面确定的无约束VAR模型的最优滞后期为2, 协整检验的VAR模型的滞后期应该为1。 Johansen协整检验常用特征根迹统计量ηr和最大特征值统计量ξr来检验。
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原假设为:Hr0:λr>0, λr+1=0,
备择假设为:Hr1:λr+1>0 。
当η0
ξr=-TLn (1-λr+1) r=0, 1, …, k-1
原假设为:Hr0:λr+1=0,
备择假设为:Hr1:λr+1>0。
检验原则与特征根迹统计量检验一样。
协整检验结果见表5, 表5的检验结果表明, 在5%的显著性水平上, 变量之间存在1个协整关系, 说明城市政府公共支出与城市化两个变量之间存在着一种长期稳定的均衡关系。估计出的经过标准化的协整方程 (或称误差修正项) 为:
ecmt=Lnggzc-0.5899Lncsh-0.1553@TREND (95)
(0.3018) (0.0136)
Log likelyhood=65.0889 括号内为渐进标准误
由协整方程可以看出城市化程度的提高促进了城市公共支出的增长, 城市化水平每提高1%, 促使城市公共支出增加0.5899%。
注:基于前面的ADF检验, 在协整检验中允许数据及协整方程有截距项和趋势项。
(四) 格兰杰 (Granger) 因果关系检验
因果关系是指变量之间的依赖性, 作为结果的变量是由作为原因的变量所决定的, 原因变量的变化引起结果变量的变化。Granger在计量经济学研究中提出了一个判断因果关系的检验, 这就是格兰杰 (Granger) 因果关系检验。 Granger解决了x是否引起y的问题, 主要是看现在的y能够在多大程度被过去的x解释, 实质上是检验一个变量的滞后变量是否可以引入到其他变量方程中, 检验一般要估计以下模型:
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其零假设为H0:δ1=δ2=…δs, u1t、u2t为白噪声。Granger 因果关系检验法要检验的就是这类的因果关系是否存在, 其任何一种检验结果都和滞后长度有关。由于在VAR模型中选择的最优滞后期p=2, 基于VAR (2) 模型检验城市政府公共支出与城市化之间是否有显著的Granger因果关系, 其结果如表6所示。从表6可以看出城市政府公共支出与城市化两个变量之间不存在双向Granger因果关系, 只存在单向的Granger 因果关系。在Lnggzc方程中, p值为0.0579, 拒绝了城市化不能Granger引起城市公共支出的原假设, 因此城市化是城市公共支出的Granger原因。在Lncsh方程中, p值为0.9174, 接受了城市公共支出不能Granger引起城市化的原假设, 因此城市公共支出不是城市化的Granger原因。
(五) 脉冲响应分析
脉冲响应函数描述一个内生变量对误差变化大小的反应, 即用来衡量随机扰动项的一个标准差大小的冲击对内生变量当期值和未来值的影响。脉冲响应分析需要以VAR模型的稳定为前提条件, 如果VAR模型所有根模的倒数小于1, 即位于单位圆内, 则模型是稳定的。如果模型不稳定, 脉冲响应函数的标准误差将不是有效的。图3反映的是AR特征多项式根的倒数, 从图3可以看出VAR (2) 所有根模的倒数都位于单位圆内, 因此VAR (2) 模型是稳定的。图4是VAR (2) 模型的脉冲响应函数曲线, 横轴表示滞后阶数, 纵轴表示内生变量对冲击的响应程度。实线为脉冲响应函数值随时间的变化路径, 虚线表示正负两倍标准差偏离带。从图中可以看出公共支出对城市化水平的一个信息的冲击, 在第一期就有一个正的效应, 然后逐渐上升, 到第三期达到最高, 以后逐期开始平稳减弱, 但减弱的幅度较小。这表明城市化水平平受到某一外部冲击后, 会对城市公共支出带来同向的冲击, 并且这一冲击具有较长的持续效应。
四、城市化与城市公共支出政策选择
通过以上实证分析得到了城市化是城市政府公共支出的Granger原因的结论, 城市政府在编制公共支出预算、确定公共支出规模、结构时, 公共部门在使用预算资金提供公共品和公共服务过程中, 需要考虑城市化水平这个影响因素。
1.城市化水平的提高意味着城市人口占总人口比重的提高, 人们对城市公共品和公共服务的数量、质量有了较高的要求, 客观上要求政府增加公共支出, 这对城市政府财政能力特别是政府汲取财政资金能力是个考验。政府财政能力的高低会影响政府提供公共品和公共服务的规模和质量, 这就要求城市政府科学、合理的通过税收、政府基金收入、预算外收入、政府间转移性收入等多种方式筹集财政资金;同时也要求城市政府在财政资金运用上具有科学的公共支出决策、执行、监督等制度安排, 减少公共支出过程中的浪费、权力寻租等现象的发生, 同时还要注意避免财政风险。
2.城市化水平的提高不仅使城市居民对城市公共安全、医疗、卫生、教育等原有公共品数量增加, 而且会引致社会保障、公园、气象、交通服务、空气、水污染治理等新的公共品需求增加, 居民们对公共品和公共服务的质量要求也会提高。这就要求城市政府转变政府职能, 从“促进经济增长型政府”向“提供基本公共服务型政府”转变, 合理安排支出结构, 妥善处理投资性支出和消费性支出的关系, 努力把生产型财政转变到民生型财政来。
3.政府在提高公共支出效率时需要考虑城市人口因素。城市人口的增加对公共支出效率既存在着规模效应, 也存在着拥挤效应。前者有利于公共支出效率的提高, 后者不利于公共支出效率的提高。因此, 客观上要求政府提高管理城市人口的能力, 特别是要加强对城市流动人口的管理, 有效控制城市人口过度膨胀。
4.合理安排公共支出在城市不同城区的分布。改变政府支出重点放在中心城区和新城的传统, 要更多关注老城区和郊区的更新改造和建设, 发挥城市公共支出在老城区和郊区的引致效应, 缓解中心城区高密度人口给城市带来的压力。
摘要：基于1994-2008年的数据, 本文运用向量自回归模型, 实证分析了我国地级及以上城市的城市化水平与城市公共支出的关系。研究结果表明城市化是城市公共支出的Granger原因, 城市化水平与城市公共支出具有长期、稳定的协整关系, 但是城市公共支出却不是城市化的Grang-er原因;城市政府在安排公共支出的规模、结构、城区分布, 以及提高公共支出效率等政策选择时应考虑城市化的水平。
城市公共项目 篇8
公共空间是城市或城市群中, 在建筑实体之间存在的, 属于公共建筑领域的城市空间。狭义上的公共空间是指那些供城市居民日常生活和社会生活公共使用的室外空间, 它包括街道、广场、居住区户外场地、公园、体育场等。公共空间作为公有财产, 体现了社会的公正和宽容。这种具有包容性的“公共空间”汇聚着城市的文化特质, 包容着多样的社会生活和体现着自由精神的场所。
二、公共空间的悖论
1. 公共空间的公与私
带有开放性、市民性内涵的公共空间是欧洲城市学中的重要概念。与压迫性的“政治空间”及排他性的“私有空间”不同, 公共空间体现了一定的包容性。狭义上的公共空间, 例如广场、公园等市民休闲娱乐的场所, 往往具有其公有的属性。但随着房地产业和金融业进入城市空间的生产和管理, 导致了空间进一步私有化。由私营企业管理的城市公共空间的不断出现以及公共空间共有者的个体属性引发了当代城市公共空间是“公有”还是“私有”的悖论。作为城市公共空间的典型形式, 广场的发展反应了一种特定的正式生活方式。以我国城市公共空间的典型——广场为例, 中老年人是广场、公园等公共空间的主要使用者, 而对立方中青年群体由于其生活方式及喜好的不同, 在我国土地所有权非私有化的今天, 与老年群体成为广场使用者的对立双方, 形成某种特殊意义上的“私有属性”。
2. 公共空间的异化
冲突与希望。在当代的城市公共空间中, 公共领域和私人领域始终混淆在公共空间的生产中。哈贝马斯认为, 应对公共和私有进行严格的界定, 以便生活能够防止政治和金钱系统的侵入。我们根据公共空间使用者的属性, 根据其对立面的属性将其划分为“公”与“私”。以国内近期“广场舞”矛盾事件为例, 中老年群体的业余生活与广场周边中青年业主的矛盾日益激化, 最终以各种极端的方式表现出来。但冲突与希望是并存的, 需要政府及规划相关部门采取切实有效的措施化解这个矛盾。
三、公共空间规划的意义——市民精神的培育
由于历史和社会的原因, 中国从来没有出现过类似欧洲的自由民的聚居模式, 因此也未能形成欧洲那种体现市民社会精神的公共空间。我国的公共空间体现出市级政治性集会型空间占主导, 以楼盘为单位的私密性、半私密性空间大量存在的特质, 真正有助于形成市民意识和社区凝聚力的地区级或社区级的公共空间则很少。空间规划的立意主要是在于塑造人性化的城市物质空间, 更深远的意义还在于激发活跃的城市活动, 形成居民对城市和地区的认同感, 进而促进社区建设, 培育普通居民的市民精神。
四、基于城市公共空间的城市规划体系建构
1. 城市规划的主体
根据人存在形式的差异, 分为人类主体、社会主体、集团主体和个人主体四种类型。本文选定公众中的个人群体作为城市规划主体的研究对象。一般表现为乙方尽可能地扩大自身利益, 政府则从城市的整体利益出发, 设法使其行动能纳入到政府遵从和认可的最理想的组织秩序中去。在资源有限、需求高度弹性而供给高度刚性的情况下, 规划的结果必然引发部分人有所得、部分人有所失, 部分人得之多, 部分人得之少等利益冲突。
2. 城市规划的客体
城市规划的客体是规划作用的空间系统。空间的形成主要相对于人的社会实践而言的, 而社会实践活动就是人改造世界的活动, 包括自然界、人类社会和人的精神世界。在具体的城市发展过程中, 由于这些基本空间需要被满足的状况不同, 哪种空间需要具有优先性, 还要视具体条件而定。
3. 城市规划活动体系
城市规划活动体系包括规划实践和规划认识两大类。城市规划的实践活动可以分为目标的制定, 行动的过程及目标、过程的反复反馈调节三个阶段。我国的城市规划实践过程分为规划的制定和规划实施两个阶段。
4. 城市规划体系的建构
党的十八届三中全会明确提出科学规划要以人民为中心。无论是当今社会发展的客观需要和要求, 还是城市规划中遇到的规划技术、规划政策问题, 本质上归根结底都是一种价值问题。城市规划一切活动最终都是指向人的, 可以是集体或社会, 也可以城市居民、集体或政府, 在实际操作过程中, 要充分规划主体之间的利益关系。在城市规划过程中, 应该在规划初期充分考虑公共空间的布局, 在基于城市规划体系的基础上, 兼顾各城市规划的主体之间的利益关系, 从规划层面解决由于公共空间所导致的各种隐藏问题。“广场舞”事件一定程度是由于城市规划的不合理造成的, 如果在城市规划阶段能够充分考虑规划体系主体与客体的利益关系, 同时城管、环保等其他相关部门在时间及声音分贝上加以限制, 那么老年人的晚间娱乐生活就不会与中青年人发生冲突, 从另一个角度也印证了城市规划是政治、经济、社会等综合的规划。
城市规划体系的主体、客体活动过程既是相对独立的, 又是协同工作的。在理论探索上, 建立人与城市规划之间的有机联系。在社会实践中, 合理规划城市公共空间, 又有利于为创建和谐社会及城市发展更新创造条件。城市公共空间的建立, 本质上就是以建立以人的全面发展为基本观的城市规划体系的一部分。
参考文献
[1]迪特·哈森普鲁格.当代中国公共空间的发展——一个欧洲视角的观察[A].走向开放的中国城市空间[M].上海:同济大学出版社, 2005.
[2]蔡永洁.空间的权力与权力的空间——欧洲城市广场历史演变的社会学观察[J].建筑学报, 2006 (6) .
[3]Habermas.公共领域的结构转型[M].上海:学林出版社, 1999.
城市公共空间概念辨析 篇9
随着我国经济的迅速发展, 城市建设规模急剧扩大, 城市空间环境问题越来越突出。在许多城市传统的街区巷道越来越少, 城市的历史痕迹一天天较少, 经济的腾飞与城市空间环境所形成的巨大反差, 不得不让我们深刻反思。
1 城市公共空间的概念与内涵
1.1 城市公共空间相关概念。
1.1.1城市空间 (Urban Space) 。一般意义上我们常说的城市空间是由各类建筑实体为围合成的外部空间, 它与建筑实体的围合方式密不可分。然后在实际中, 除了建筑界定方式外, 实体占领也是形成空间的一种方式。比如在一个场地中, 我们很自然的会跟其他人保持一定的距离, 这就是由于人的心理作用, 在每个人周围形成了一定的心理空间, 这样的空间是“虚”的。在现代规划设计中, 城市空间又是一个大的概念, 从城市的空间结构形态到城市轴线, 城市空间被拓展到四维, 除了垂直方向的立体空间, 还有视觉上的“虚空”。可以说, 城市空间包含了实体和心理两个层面。1.1.2 Open Space (开放空间、开敞空间) 。Open Space概念是一个外来词汇, 国内有“开发空间”和“开敞空间”两种译法。在国外Open Space概念应用较多。1960年, 英国《开放空间法》 (Open Space Act) 将开放空间定义为:任何围合或是不围合的用地, 其中没有建筑物, 或者少于二十分之一的用地有建筑物, 而剩余用地用作公园或娱乐, 或者堆放废弃物, 或是不被利用[1]。亚力山大 (Christopher Alexander) 在《模式语言:城镇建筑结构》中指出:“任何使人感到舒适、具有自然的品格, 并可以看往更广阔空间的地方, 均可称之为开放空间”。从这些定义可以看出, 关于开放空间的理解主要还是从自然和人工这两方面出发的, 开放空间应该是包含了城市的自然环境如林地、农田和人工化的场所环境如广场、公园等。1.1.3城市公共空间 (Urban Public Space) 。在目前, 国内关于城市公共空间还没有一个完全统一的概念认识。《城市规划原理》 (第三版) 指出:“城市公共空间狭义的概念是指那些供城市日常生活和社会生活使用的室外空间。它包括街道、广场、……, 例如城市中心区、商业区, 城市绿地等”[2]。
上述关于城市空间、城市开放空间、城市公共空间的定义中, 个别定义过于狭窄, 或者等同于卢原义信的外部空间[3], 但总体看来, 主要在空间的自然程度、人工化程度、社会生活三个方面各有侧重, 在实际运用中, 所涉及的实体范围较广泛, 难以准确确定。1.2新时代城市公共空间的内涵。随着人们生活水平的不断提高, 市民对精神文化的需求也越来越注重, 市民需要一定的场所来休憩、健身、交流沟通, 而且市民对于城市环境、户外环境的质量也有了更高层次的要求。从我国实施的“一书、两证”的规划管理制度看, 是由城市规划行政主管部门依法对城市公共空间的建设进行控制的, 城市公共空间建设应该是政府主导的管理控制行为;此外, 社会制度的实质要求全民共享经济发展的成果。城市公共空间作为一种明显的公共物品, 公共所有属性是其本质特性, 其核心内涵就是公共价值和公共利益。因此, 笔者认为:城市公共空间是一种以公共价值为本质特征的城市空间, 由政府主导、经过一定程度的人工开发、提供一定活动设施并免费向全体市民开放的场所。 (图1) 这里所提的政府主导并不是要求政府完全由政府投资开发, 而是强调政府的参与协调, 维护城市利益, 在宏观层面上把握城市公共空间的发展。
2 城市公共空间的系统构成
从城市公共空间的表现形式, 本文所指的城市公共空间主要有:广场空间、绿化空间、街道空间 (步行空间) 、滨水空间, 但是, 城市中收费性质的游乐园、运动场馆等不能全民共享的公共设施及封闭的小区级公共绿地等不在此列。
2.1 广场空间。
广场空间是以硬质铺装为主, 兼有软质景观的、具有一定明确使用功能的户外活动场所。按广场性质, 主要分为市政广场、纪念广场、交通广场、商业广场、休憩广场;按平面组合形式主要分为单一形态广场和复合形态广场。2.2绿化空间。绿化空间是以植被为主体形成的公共活动空间, 绿化空间主要提供休憩活动。根据《城市绿地分类标准》 (CJJ/T 85-2002) , 主要分为综合性公园、居住区公园、专类公园 (免费开放) 、带状公园、街旁绿地。2.3街道空间。街道是一种基本的线性城市公共空间。通常意义上, 我们所理解的, 街道是以市民日常社交与市民步行活动为主, 道路是以车行交通为主。历史上, 很多的镇、城都是在一条街的基础上发展起来的。如历史上的清明上河图:一条小小的街道, 包容着商品交易、杂耍表演、闲谈交往、求职等等一系列的活动。就是到了20世纪50、60年代, 我们仍然可以在市井想到看到孩子玩耍、大人们聊天交往。然而随着科技、经济的发展, 汽车的普及, 步行无奈之下让位于汽车交通。人们闲暇时间的交流沟通更多的被限于楼道、宅间, 有限的户外活动难以维持良好和谐的邻里关系, 同住一个单元, 甚至出现“老死不相往来”的局面。根据道路的服务功能, 本文所指的街道空间, 主要指生活性街道和商业性街道的沿街空间。2.4滨水空间。城市滨水空间指城市中海、江河、湖泊等水体与人工环境相结合形成的城市空间, 是城市的生态基础空间。滨水空间也是城市中最具有特点的活动空间, 除了强调人工性, 更注重与自然环境的结合。滨水空间的设计, 涉及城市形象、生态功能、河道治理、调洪排涝、交通运输、活动游憩等多方面, 如何把这些功能合理有效地组织起来, 成了滨水空间规划设计的重点。
3 城市公共空间的特性
3.1 系统性。
城市公共空间, 应是一个有结构、有层次的网络型系统。各种类型的城市公共空间在形态特征、服务性质上有着不同的需求。除了本类型的各个空间之间有层级、空间上的相互联系之外, 各类型间的城市公共空间也有一种互补性, 满足不同的社会需求, 如著名的华盛顿中轴线的空间序列, 达到单一与复合共存。3.2生态性。城市公共空间是城市中自然要素最为集中的空间。以城市植被和城市动物为主的自然生态要素, 除了具有美化环境的景观效益, 还具有保护环境、净化空气、调解城市小环境气候的生态效益, 保护生物多样性, 能够调节城市居民的生活情趣, 缓解城市生活压力。3.3场所属性。任何一个公共空间, 不论其属于何种类型, 它都应该是结合周边环境条件、综合人文及地域特色而创造形成的一个场所, 换言之, 它应该有自己独特的意义、特征, 使使用者能够很容易地识别它, 让 (某一类的) 使用者产生认同感和归属感, 是市民需要的场所。比如我们常说的主题广场、儿童公园等。我们在城市公共空间的建设中, 要有意识地塑造、强化其场所属性, 而不是简单地复制、千面一律。3.4人性场所。我们的城市建设, 曾一度有过“广场风”、“草坪风”、“欧陆风”, 建设上的跟风攀比, 造成了城市建设的盲目性, 我们很多城市所谓的“广场”、“绿地”脱离了使用者的需求, 不是市民的“希望工程”, 而是城市领导的“政绩工程”、“形象工程”。城市公共空间的建设, 应该贯彻以人为本、万物和谐的思想, 从使用者的需求出发, 使使用者 (如残疾人、老年人) 愿意而且很方便的使用, 使其能够获得舒适、愉快、自由等心理感受。
结论:城市公共空间是城市形象的重要表现方式, 是体现城市文化内涵、彰显城市个性、特色的重要载体, 也是反映一个城市市民精神面貌、展现城市社会生活的真实舞台, 是引导城市有序发展的重要途径。处于市场经济的今天, 如何使城市公共空间在数量和质量上都得到有效保障, 每一个城市都应该积极行动起来, 营造一个具有本地地域特色和丰富内涵的城市公共空间。
摘要：以城市公共空间为研究对象, 通过相关概念的简要辨析, 阐明新时代城市公共空间的内涵、系统构成和特性。明确公共空间作为社会公共产品的公共属性。
关键词：城市公共空间,公共价值,系统
参考文献
[1]转引自余琪.现代城市开放空间系统的建构[J].城市规划汇刊, 1998 (6) :49-56.
[2]李德华主编.城市规划原理 (第三版) [M].北京:中国建筑工业出版社, 2001:491.