国有资本经营预算制度（精选11篇）
国有资本经营预算制度 篇1
建立国有资本经营预算制度是中国共产党十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的明确要求。实行国有资本经营预算,是国家以所有者身份取得企业国有资本收益,用于支持实施产业发展规划、国有经济布局和结构调整、企业技术进步,补偿国有企业改革成本以及补充社会保障[1]。
1实施水利国有资本经营预算的意义
水利国有资本是指投资于防洪除涝、农田灌排骨干工程、城市防洪、水土保持、水资源保护以及供水、水力发电、水库养殖、水上旅游、水利综合经营等项目中的国有资本。长期以来,水利企业产业结构不合理,一方面老国有企业负担沉重,管理体制落后,改制不彻底,法人治理结构亟待完善;另一方面“小”、“散”企业较多,资产不成规模,经济效益不明显,市场竞争力较低。
建立和实施水利国有资本经营预算制度,统筹用好水利国有资本收益,对于增强水利行业各级政府调控能力、深化国有企业收入分配制度改革、合理配置水利国有资本、促进企业技术进步、提高企业核心竞争力具有重要意义。
通过建立国有资本经营预算,确保新增水利国有资产的投资方向符合“有所为有所不为”的原则,增强对水利主导产业的投入,增强国有经济在水利主导产业和关键领域的支配地位,扶持主导产业做强做大;按照“有进有退”的原则,对部分水利国有资产进行结构调整,引导一般竞争性水利国有企业通过售股变现、收购兼并、债务重组、破产清算等方式退出市场。
通过建立国有资本经营预算,可以促进水利国有资产在全行业范围内的充分流动与优化组合,促进经济结构的合理调整和优化升级,提高水利国有资本的集中度和竞争力,提高资本的营运效率,发挥水利国有经济控制力、影响力、带动力。
通过建立国有资本经营预算,对资产收益和产权变动等经营活动进行规范,有利于水利国有资本出资人加强对经营者的约束与控制,以维护国有资产所有者应有权益。
2水利国有资本经营预算编制应遵循的原则
a. 稳妥可靠。水利国有资本经营预算收入应从实际出发,预算支出要统筹兼顾留有后备稳妥可靠。
b. 明确收益权[2]。建立国有资本经营预算的核心,就是要进一步明确和落实国有资产的收益权,完善和规范收益分配的管理程序。水利部各级国有资产监督管理部门作为水利国有资产的出资人代表,应在不同层级内享有水利国有资产的预算分配权。
c. 注重效益。编制水利国有资本经营预算必须以市场为导向,以提高水利国有资本绩效为核心,注重培育有市场发展空间的成长性企业,实现水利国有资本的保值增值。
d. 有进有退。引导水利企业退出一般竞争性行业,同时加大对水利主导产业和重点扶持企业的投入力度,促进水利产业升级、经济结构调整和提高水利国有经济的竞争力。
e. 量入为出,收支平衡。要结合国有资产收益收缴工作,对年度的各项支出需求情况做全面分析。特别是对长期投资、短期投资项目要考虑财力的统筹能力,先急后缓,先重点后一般[3]。国有资本的收支预算,应该收支平衡,不出赤字。
3国有资本经营预算编制的程序
a. 预算由基层水利企业编起。各水利企业根据国有资产经营预算编制的要求,编制本企业经营收支预算,报母公司和出资人公司审核。
b. 各母公司和出资人公司在编制好本机构经营收支预算的同时,对所属水利企业的经营收支预算审核汇总,形成总经营预算,报水利部直属二级单位国有资产监督管理部门审核。
c. 水利部国有资产监督管理部门接收下级部门的总经营预算后,编制好本部门水利国有资本经营监管预算,报财政部审核。
d. 根据批准的水利国有资本经营预算,由水利部批复到二级单位。二级单位批复到各母公司和出资人公司,再批复到基层水利企业。
4国有资本经营预算可能面临的问题
a. 国资经营预算编制的准确性不高。国资经营预算编制必须建立在企业内部财务预算的基础上,而在实际编制中,部分水利企业财务管理薄弱,预测能力较差。因此,在预算的编制中往往是大略估计,有的甚至根本没有建立规范的企业内部财务预算。由于企业财务经营预测能力弱,直接影响水利国有资产经营预算的准确性。另外, 水利投资性公司由于主要实施政府性投资项目,资金来源大多为银行借款等融资收入,故收入预算受到国家宏观政策的直接影响,导致预算收入较难把握。因此,编制之后的预算与实际执行的差距可能很大。
b. 国资经营预算的约束力不强。由于企业经营的复杂性,公司年度的各项资金收支计划在执行中存在很大变数,如:公司改制及处理遗留问题,宏观经济政策引导下部分公司融资难的问题,一些投资项目审批、建设进程也难以按计划开展等。因此,预算执行的难度可能比预算编制更大。
5做好水利国有资本经营预算编制的建议
a. 提高对水利国有资本经营预算编制的认识。编制水利国有资本经营预算是强化国资监管,提高水利国有资产运行效益,实现资产保值、增值的需要。因此,各级水利企业应按照《中华人民共和国公司法》及相关法规规范运作,认真执行国有资产经营预算,注重加强企业内部财务预算制度的建立和完善工作,严格按照公司法人治理结构进行财务核算。
b. 加强国有资本经营预算制度建设。①水利部应根据国家出台的各项法律法规,制定水利国有资本经营预算的制度办法,从制度层面构建经营预算的编制、执行体系,加强监管,保证水利国有资本经营预算的效果。②要修改预算会计制度。现行预算会计制度存在会计核算的内容较窄,会计核算以收付实现制为基础不符合企业实际[4],会计科目功能不足等缺陷。因此,现行预算会计制度要进行相应的修改,这样才能使得国有资本经营预算切实反映国有资本运营的真实情况。
c. 完善国有资本经营预算编制体系。①明确水利部各级国有资产监督管理机构为一级会计主体和预算主体,各级企业为二级会计主体和预算主体。水利部各级国有资产监督管理机构是预算的一级编制主体,分级负责国有资本经营预算编制和执行的组织工作,检查国有资本经营预算的落实情况;各级企业是国有资本经营预算的二级编制主体,是国有资本经营预算的具体执行者。②建立统一的国有资产经营预算报表体系。在企业实行合并会计报表制度的同时,水利部各级国有资产监督管理部门要建立本级母公司报表,要制定统一报表格式和研制软件,以保证预算编制的完整性和统一性,提高预算编制的效率。
参考文献
[1]李燕.论建立我国国有资本经营预算制度[J].中央财经大学学报,2004(2):1-4.
[2]谢茂拾.关于建立我国国有资本经营预算制度的框架设计[J].中国改革,2005(7):57-58.
[3]张伟,吴涓.国有资本经营预算的组成、编制与思考[J].国有资产管理,2004(12):58-60.
[4]李丹,吴祖宏.关于建立国有资本经营预算制度的思考[J].经济界,2005(2):70-73.
国有资本经营预算制度 篇2
贯彻落实全国地方国资委国有资本经营预算管理工作座谈会会议精神总结近年来的工作明确下一阶段的工作重点和任务。刚才资本收益处的同志传达了全国会议精神会上还印发了各市国资监管机构的工作交流经验资本收益处的同志还要做业务专题发言希望大家互相交流学习共同推进工作。下面我根据委里研究的意见讲三个方面的问题。
一、全省国有资本经营预算工作取得显著成效近年来在省委、省政府及各级党委、政府的正确领导下全省各级国资监管机构和国有企业认真贯彻落实中央和省委、省政府一系列决策部署深入推进各项改革积极应对复杂多变的经济形势抓住机遇加快发展国有经济质量效益大幅提升国有企业实力显著增强。2010年全省省市两级监管企业资产总额、营业收入与2005年相比实现翻番利润总额增长超过3倍。其中省管企业营业收入、利润总额、资产总额与2005年相比分别增长1.4倍、1.7倍、3.5倍。在2010年公布的全国500强企业中我省地方国有企业30户占全省51户入围企业的58.8其中省管企业12户。
建立与市场经济体制相适应的国有资本经营预算制度是深化国有资产监管体制改革、推进国有经济布局和结构调整、规范国家与企业分配关系的重要措施。我省国有资本经营预算工作于2008年初开始试行。几年来各地紧密结合本地的实际积极探索稳步推进在深化国有企业改革、推进经济布局和结构调整等方面发挥了重要作用。
一省管企业资本预算工作顺利推进2008年初省政府下发了《关于试行国有资本经营预算的意见》以下简称《意见》省管企业资本预算工作开始试行。四年来省国资委不断完善制度建设积极探索有效的运行方式初步构建了较规范的省管企业资本预算工作体系。
第一、不断强化制度建设。按照“先立规矩后办事”的工作要求加强制度建设基本建立起了较完善的省管企业资本预算编制、审批、执行及监督检查的制度体系。研究制定《山东省省属企业国有资本收益收取管理试行办法》明确了省属企业上交国有资本收益的程序和核定办法下发《关于省属企业申报应交利润有关问题的通知》进一步明确了应交预算收入申报基数、收缴比例及时间要求出台《省级国有资本经营预算建议草案及预算执行办法试行》规定了省级国有资本经营预算编制流程及预算支出范围制定《省管企业国有资本经营预算执行监督检查暂行规定》加强了对国有资本经营预算执行情况的监督检查规范企业行为落实有关责任确保支出专款专用。
第二、逐步形成良好的工作运行机制。一是加强与财政部门的协作配合。在研究出台相关的制度办法和预算工作开展过程中主动加强沟通协商。二是与人大预算工作委员会研究建立了资本预算工作通报协调机制主动接受人大的监督。三是委内建立了主任办公会议集体研究决定、职能处室主办、相关业务处室共同协作的工作机制。近期省国资委还制定了《山东省国资委国有资本经营预算支出管理工作规则试行》就资本预算支出工作流程进行规范。
第三、不断完善资本预算收入测算办法。资本预算工作试行之初企业应交预算收入是以集团公司合并财务报表反映的归属母公司的净利润为基数抵扣以前亏损并按《企业财务通则》规定提取10的法定公积金后按10的比例计算。经过几年来的工作实践我们对预算收入计算方法做了调整。一是以前未弥补亏损不重复抵扣。二是对涉及上市公司收益由按实际分红改为按应享有的收益计算应交预算收入。三是对省管企业权属拟关闭、退出企业亏损额予以调整相应调整集团母公司当年应交预算收入基数。因公允价值变动损益调整应交预算收入基数。
第四、充分发挥资本预算的导向作用。省管企业资本预算试行以来坚持了以收定支、统筹兼顾、轻重缓急、综合平衡的工作原则为促进省管企业改革发展提供了有力的资金保障为推动国有经济布局结构调整和增强国有企业核心竞争力较好的发挥了作用。一是弥补国有企业改革成本推进省管企业改革发展顺利进行。这几年预算支出主要用于支持国有企业改革改制、弥补职工安置费用不足、解决破产企业历史遗留问题和困难企业职工救助等。二是发挥预算资金的导向作用推动国有经济布局和结构调整。随着省管企业改革退出任务基本完成资本性预算支出比重逐年加大。2010年资本性支出占全部预算支出的532011年资本性支出占全部预算支出的65.3比上年增加了12个百分点。三是着眼增强企业发展后劲发挥资本预算的激励引导作用。2011年通过安排预算支出对省管企业部分重大科技创新项目给予专项资金支持设立省管企业人才发展专项资金用于人才引进和人才基地建设。
第五、着眼提高资金使用效益不断强化监督考核工作。为加强对资本预算执行情况的监督检查规范省管企业国有资本预算收益上交和使用行为去年商省财政厅出台了《省管企业国有资本经营预算执行监督检查暂行规定》。重点检查四个方面内容一是申报的应交利润基数是否真实抵扣因素是否合规二是资本预算资金到位后是否按规划进度及时、足额用于资本预算安排的支出项目三是资本预算资金核算与实际用途、安排是否相符账簿信息是否真实、完整、准确是否存在侵害国有资本或权益的情况四是资本预算资金使用能否达到预期目的费用性支出能否实现相应社会效益资本性支出能否优化资产的配置和提高资金使用效率。
二各市国资监管机构资本预算工作稳步开展目前我省已有12个市建立了资本预算制度从工作开展情况看主要有以下几个特点。
一是建立了资本预算制度。12个市建立了符合当地实际涵盖预算编制、收益上缴、预算执行等各个环节的资本预算制度。威海、滨州、泰安、菏泽等市国资委在成立之初就建立了以国资委为编制主体的资本预算工作体制《意见》出台后统一按照省政府要求进行了调整。为加强基础管理青岛市国资委出台了《收益申报清算》、《预算资金收支台帐登记管理》、《预算收支集中管理》等管理制度。临沂市出台的《关于试行国有资本经营预算的意见》将全部国有企业纳入试行范围。
二是确立了资本预算工作机制。各市普遍建立了企业申报计划、国资委编制建议草案、财政部门编制预算草案、国资委负责预算执行等资本预算工作流程。青岛市国资委建立了《资本性收益收缴》、《产权转让收入收缴》和《支出预算编制》等工作流程确保了资本预算工作流畅高效。济宁市成立了由市长任组长、副市长任副组长、市发改委、经贸委、纪委、财政局、审计局、国资委等单位负责人任成员的资本预算工作领导小组。
三是明确了资本收益收取比例。从收益收缴情况看比例各不相同收入主要由企业上缴利润、股利股息收入、产权转让收入等组成。枣庄、济宁、泰安等市根据企业所处行业不同采取分类设定收益上缴比例方式。济南市、青岛市按10比例上交税后利润。枣庄市采取国有独资资源型企业不低于净利润的30、一般竞争性企业不低于
10、农林水企业不低于5的方式。
四是资本预算资金能较好地服务地方经济发展。烟台市级资本预算支出在充分兼顾改革、稳定的前提下重点支持市属国有企业增资扩股再投入、创办高新技术企业的资本性投入、开发研制和引进高附加值产品等。济南市资本预算支出主要包括资本性、费用性、扶持性等支出重点支持节能减排、结构调整、技术创新等项目。青岛市国资委在资本预算股权投资方面做了大胆的探索通过支持华通集团融资增持青啤股份既保证了国有股东第一大股东地位又取得了良好的社会效益通过支持海湾集团对青岛碱业定向增发业务在加强控股地位的同时取得了良好的投资收益。聊城市国资委根据国有经济发展需要逐年加大资本性支出比重2011年资本性支出占支出总额的77。
总的来看省政府《意见》下发以来各市国资委紧密结合实际深入调查研究围绕开展国有资本经营预算做了大量富有成效的工作为各市经济社会发展发挥了积极推动作用。同时我们也应看到作为一项新的工作各市资本预算工作的开展情况还不均衡存在一些不足和问题。部分市尚未建立资本预算制度出资人的收益权职责尚未真正落实现有的制度有待进一步完善监督检查评价制度还未完全到位资本性支出规模较小等等。这些不足和问题需要我们在今后的工作中认真研究不断加以完善。
二、适应新形势新变化进一步加强国有资本经营预算工作的研究和探索“十二五”时期是全面建设小康社会、实现富民强省新跨越的关键时期是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。国资监管工作和国企改革发展既面临难得的历史发展机遇也面临诸多难以预见的风险挑战。一是全省国有企业经济环境发生较大变化竞争日趋剧烈国有经济在全省经济发展中继续发挥着重要的骨干带头有作用依然是全省经济稳定发展的重要力量。二是全省国有经济发展方式粗放问题还比较突出转变国有经济发展方式任务艰巨。三是目前资本预算工作处于起步阶段还有许多新问题要解决、新变化要适应。在新形势下资本预算如何进一步发挥导向作用更好地支持全省国有企业健康发展增强国有经济的活力、控制力和影响力需要我们努力进行深入研究和积极探索。
一建立合理的企业利润分配机制强化国有出资人履职意识和责任到位资本的收益权是出资人的三项基本权利之一。国有出资企业的利润分配决策是各出资人按《公司法》规定和出资企业协议公司章程约定应履行的职责和行使的权利。作为出资人不仅要组织预算收入的上交还要在企业的利润分配问题上正确行权履职。省管企业的资本经营预算对上市公司的应享有利润作为收益上交基数的调整也是充分考虑了这个问题。各级国资监管机构应牢牢把握出资人的职责定位着手研究制定适合本地区国有企业利润分配的管理机制规范企业利润分配决策程序。
二制定合理的资本收益收缴比例促进企业健康发展目前资本经营预算收缴比例的确定大多采取了参考的方式。正确把握企业经营积累和收益分配之间的关系对国有企业的结构调整和持续发展都非常关键。一要研究企业利润分配结构问题。从省管企业几年来的利润情况看净利润占利润总额的三分之一归属母公司的净利润占企业净利润的三分之一。要研究真正归属母公司的利润规模还要考虑到企业维持和扩大再生产的需求。二要研究如何针对企业所处的行业领域、发展规划、政策影响等确定收缴比例问题。
三研究资本预算支出的重点和方向发挥资本预算的杠杆作用和带动作用国务院26号文件明确规定现阶段资本预算的支出重点应主要用于推进国有经济布局和结构的战略性调整集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题。这种制度安排的根本目的是根据国有经济结构调整和国有企业发展的需要配置国有资本发挥资本投向的引导和带动作用促进国有资本有序合理流动从而更好的推动国有企业改革发展。因此各级国资监管机构要牢牢把握资本预算支出的重点和方向针对本地区国资监管的中心任务以培育本地区核心企业增强国有企业对本地区经济带动力为目标充分发挥资本预算的导向作用和杠杆效应推动国有企业健康持续发展提高国有资本整体运营效果。
三、共同努力扎实推进资本预算工作再上新台阶今年3月份省政府出台的《关于加快转变经济发展方式加强国有资产监管深化国有企业改革的意见》鲁政发�6�72011�6�810号明确了今后一个时期我省国资国企工作的指导思想、基本原则、目标任务、工作重点和主要措施是指导全省国有企业改革发展和国资监管工作的重要纲领性文件。各市国资监管机构要按照省政府《意见》提出的全面建立国有资本预算制度要求认真总结明确任务扎实推进各项资本预算工作。今后一个时期我们将重点做好以下几个方面工作。
一立足于出资人职责建立健全资本预算制度体系资本预算的根本属性是资本核心是经济效益履行的是出资人职能。出资人职责定位是做好资本预算工作的依据是开展各项工作的出发点和落脚点。姜大明省长在全省国资监管工作会议上明确要求设区的市和国有资产规模较大的县市、区要在今年全部建立资本预算制度并逐步覆盖到全部国有企业。按照这一要求要从出资人职责定位出发全面建立健全资本预算制度。尚未建立资本预算制度的市要紧密结合各自实际在学习借鉴中央、省及兄弟市先进经验基础上抓紧启动已经试行资本预算的市要结合资本预算工作中存在的问题和不足进一步健全完善制度体系加强收入、支出、执行、监督等各个环节的制度建设同时各市要加强对县级的资本预算工作指导确保条件成熟的县尽快开展资本预算工作。
二加强收益管理提高资本收益的科学性资本预算的管理主要包括收益的管理、支出的管理、预决算的管理、会计的管理等。收益管理的重点是合理确定收益收缴范围和比例。随着经营性国有资产出资人职责逐步到位资本预算的实施范围也将扩大要加强对各类国有资本收益的管理确保收益的及时足额收缴。在国有资本收益问题上决不能产生小金库。预算编制过程中要依据以收定支和资本性支出为主的原则按照轻重缓急和重要性顺序及相关支出标准确保建议草案的编制科学合理。要切实加强资本预算的决算管理依据收益情况和预算执行情况及结果编制资本经营决算。要通过设立资本预算会计强化资本预算资金的会计管理保证资本预算资金管理账目清晰、依据合法合规。
三加强资本预算支出管理确保预算资金支出的有效性和合规性资本预算支出管理是将预算收入根据本级政府对国有企业发展要求通过资本注入等方式再分配并用于国有企业的管理。出资人的职责就是把预算收入资金用好以增量带动存量以支持激励科技创新提高资源配置效率。要建立规范的支出运行机制。结合当地“十二五”经济发展战略规划以及国资监管机构和国企改革发展阶段性任务正确把握资本预算支出重点和方向。要倡导效益和质量优先原则使有限的资金为国有经济的结构调整和企业的持续发展最大限度的发挥效益争取起到四两拨千斤的作用。
四加强执行监督确保资本预算取得实效对预算执行的监督是预算管理体系的重要组成部分。要突出工作重点采取有效措施切实加强对资本预算工作的监督检查。一要强化资本预算工作的严肃性加强收益收缴监督实现应收尽收。二是要建立日常监督机制加强预算支出执行的跟踪提高预算资金使用的合规性并结合企业财务决算审计对使用的预算支出资金进行专项审计。三是要探索建立资本经营预算执行情况报告制度督促预算资金使用企业定期报告资金拨付到账、项目进展、资金使用等情况全面掌握资金的运转及使用成效。四是探索建立资本预算绩效考评机制通过对资金使用的绩效考核落实预算管理工作责任。
五进一步营造良好的资本预算工作环境资本预算工作涉及部门多、社会敏感度高要做好这项工作必须在日常工作中积极营造良好的工作环境。一是要建立资本预算工作报告制度定期向人大、政府报告工作开展情况特别是要及时汇报中央及省有关资本预算工作精神争取各级领导的支持二是加强与财政、审计等部门沟通争取更多的理解和支持三是要引导企业提高对资本预算制度的认识促进企业自觉从国有经济布局和结构大局出发积极做好资本预算工作四是加强舆论引导主动宣传资本预算工作通过建立资本预算信息披露制度自觉接受社会各界监督充分展示资本预算促进国有经济布局和结构调整、支持企业履行社会责任、维护社会和谐稳定的作用形成公开透明的舆论氛围。
在这里我要重点强调一下资本预算工作中的廉政建设问题。国有资本经营预算工作关系到国有资产收益权的落实各级政府、有关部门和社会各界都高度关注能否管好用好预算资金责任重大。各市国资监管机构要在制度建设上下功夫不断完善资本预算管理制度和具体业务操作规范真正从制度上、程序上堵塞管理漏洞实现资本预算编制、收益收缴、预算执行等制度的全过程覆盖做到用制度管事、用制度约束人、用制度规范行为。同时要切实规范权力运行资本预算工作中凡是有制度规定的都要严格执行法律法规和制度办法按程序办事要从根本上预防腐败问题的发生。要毫不放松地抓好作风建设树立正确的权力观、利益观讲党性、重品行、做表率。大家要时刻牢记廉政责任始终坚持廉洁从政、依法履职全面推进全省资本预算工作运行制度化、程序化、公开化切实把党风廉政建设落到实处。
试论国有资本经营预算协调性 篇3
一、国有资本经营预算与政府复式预算的关系
作为行政管理者的政府，要对包括领土完整、环境保护、税收征管、社会保障、安全秩序、公共福利等社会事务行使充分的管辖权，其前提取决于国家机器的性质，其依据是法律制度。在这种管辖的对象中，当然也包括全体各类企业，既包括非国有企业，也包括国有企业。但是这种管辖是行使社会事务管辖权并承担维护公共事务正常运转责任的过程，所有被管辖的对象在法律面前都是平等的。
而与此同时，政府也是国有企业或国有控股企业的出资者。国有资本是资本，具有资本最重要的一般属性即增值性，这就要求必须按照经济规律由出资人对其实施管理，保证满足其保值增值的根本要求；另外，我国是以公有制为基础的社会主义国家，而国有资本毕竟不同于与此对应的其他社会资本，它承载着实现政府目的的任务，因此国有资本的增值性必定受到政府目的的制约。国有资本财政最本质的特征在于通过国有资本的战略性配置，优化经济结构，取得宏观经济效益；确保国有经济质量和控制力，保障宏观经济健康运行（焦建国，2008）。即国有资本财政必须在国有资本的政府目的与资本增值之间寻求平衡，既要追求资本配置的整体效率，又要追求整个国民经济的宏观资源配置效率和社会效益。
我国的国家财政必须建立起包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度，以利进一步转变和拓宽国家财政职能，增强财政宏观、调控能力，强化预算约束。国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算（李燕，2004），因而国有资本经营预算乃是我国财政复式预算体系体系中间的一个有机组成部分；建立国有资本经营预算乃是深化我国财政体制改革，促进我国复式预算制度不断完善发展的需要（邓子基，2006）。
二、国有资本经营预算管理主体及其协调性
一项完备的国有资本经营预算制度应当在科学理论基础上准确界定其管理主体、管理客体和管理活动等要素，并使它们具有合理的对接与协调关系。
在实行分税制改革之后，国有资本就按照政府级次划分为中央政府地方政府和地方政府管理的国有资本两块，其中地方政府管理的国有资本又可以按照省、市、自治区和地区（地级市）、县（县级市）、区（镇、乡）等不同行政级次管理的国有资本。按照国有资本管理原则，应当分别由对应级次的国有资本管理部门行使出资者的权利，分别纳入对应级次的国有资本经营预算管理范围之内。
目前学术界对于国有资本经营预算管理主体有两种意见。一种意见是根据现行《预算法》的要求提出的以财政部门作为管理主体；另一种意见根据理论分析认为，国有资本预算体现的是国家作为国有资本所有者的身份，为利于政资分开，应由政府部门与国有资产管理部门分别管理公共预算与国有资本预算，以分别向人民代表大会汇报。
由于国有资本经营预算以国有资本的宏观运营为目标，反映国家作为资本所有者代表与国有资本经营者之间的收益分配关系和再投资关系，是对国家在一个财政年度内国有资本经营性收支活的反映。管理资本经营预算既是完善国有资本绩效考核的必要基础，也是强化对国有企业约束和激励的有效方式。所以，以国资委作为国有资本经营预算管理主体较为合理。此外，在国有资本经营预算的管理级次上，应由中央和地方国资委分别管理中央和地方预算，两级预算的内容相同，但中央预算要包括地方预算，以便全国人大了解全国国有资本的整体运营情况，并通过预算的形式控制整个国有资本的运营，达到调控国有经济的目的（耿建新等，2005）。
三、国有资本经营预算与公共财政预算的协调性
关于国有资本经营预算与公共财政预算的协调，要在明确将前者纳入后者的范畴中考虑的基础上，解决好两者之间有效对接的问题。根据政府复式预算的统一性及完整性原则，国有资本经营预算的管理、审批与执行不应该脱离国家的大财政预算，而应当纳入政府复式预算进行协调管理，同财政公共预算一并报请本级人民代表大会批准后执行。在确定以国有资本经营管理主体之后，国有资本经营预算要采取“统一领导、分级管理”的管理体制。统一制定国有资本经营预算的方针政策；统一规定预算收人和支出项目；统一规范预算的有关规章制度等。各预算管理与执行部门在总预算范围内安排本级国有资本经营预算。国有资本经营预算的管理，既要体现政府预算的完整性和统一性，又要保证不同预算的相对独立性，能够满足各类不同性质支出的需要。
正是基于公共财政预算和国有资本经营预算之间存在着既有分工又有衔接的关系，所以在明晰界定公共财政预算和国有资本经营预算的外在边界后，有必要建立两者密切衔接与适度互通的关系。在此应当把握以下三个原则，具体包括：
其一，两者同属一个主体之内，同为政府复式预算的有机组成部分。国家所进行的政府财政活动是界定于公共财政和国有资本财政两大领域之内的，这样就将政府财政活动划分为公共财政活动和国有资本财政两大块。两种财政活动之间虽然在活动目的、运作方式和收支内容等方面存在着现实差异，但国家作为共同的财政主体却是唯一的（尽管在行使两项功能时国家的身份不同）。因此，公共财政预算与社会保障预算均是以税收为主要收入来源与以满足公共需要为主要支出，而国有资本经营预算则是以国有资本收益为主要收入来源与以再投入、扩大投资为主要支出，这种关系格局恰恰是政府复式预算的两个组成部分的体现。
其二，两者作为一体之内的两个有机部分而相对独立存在。首先它们体现不同的身份、权力、职能、收支形式与分配关系；其次它们有自己的收入来源与支出结构。政府公共预算的收入来源是面向社会各经济主体征收的税款，相应的支出结构要满足公共需要，其规模必须严格控制在税费收入的范围内，保持公共预算的收支平衡。而国有资本经营预算的收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，包括国有企业上缴的利润、国有股份红利收入、国有资产产权转让收入等。这些收入原则上由中央或地方国有资产监管部门自行积累，不宜上交同级财政部门，但须列入同级政府预算。国有资本经营预算的支出结构也与公共预算不同，其目的必须用于国有资本的再投入、扩大投资，这些支出包括对新建项目的资本金投入、向不同所有制企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行贴息等。
其三，两者密切衔接，适度互通。首先在预算收支结构上，公共预算和国有资本经营预算之间存在着既有分工又有衔接的关系。这就是说，应当在两者预算收支科目中，分别设置专门衔接科目，按照预算收支平衡的原则，在公共预算有结余的时候，可按产业政策要求，实行转移支付，对国有资本财政进行投资。如果这种财政投资项目本身缺乏应有的投资收益，无法在短时间内实现投资本身的保值增值时，公共预算也可对该项目拨出专项投资或采取补贴办法，弥补国有资本经营预算的损失，以期在彼此分工的原则前提下，共同完成宏观调控任务。要发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段的重要作用，支持并服从于公共财政职能的发挥，通过支出安排弥补公共财政预算缺口。这些缺口主要包括：各级政府承接国有企业剥离的社会职能必然加大公共财政支出；过去的积极财政政策形成的后续工程和稳健财政政策执行所导致的一定公共财政缺口；为化解基层财政风险而导致的潜在公共财政支出缺口；中央财政为降低国有商业银行金融风险必须支付的成本等。
就收支科目而言，国有资本经营预算要在政府收支科目要求下建立起自己的收支科目体系。在此基础上，要进一步对公共财政预算中的相同科目进行调整和修订，使两个预算的收支科目互不重复或各有侧重，实现政府资金的统筹安排和技术管理上的统一（文宗瑜等，2008）。
四、国有资本经营预算与现行法律法规的协调性
建立和完善国有资本经营预算制度，需要强有力的法律保障。随着国有资本经营预算的施行，国家制定和颁布了一系列的法律法规，以提供规范与支持。但或者由于现行法律法规制定的时间较早，而制定时的背景条件也发生了很大变化，所以与实行国有资本经营预算的相关要求出现了许多不协调的因素；或者由于人们的认识是一个渐进的过程，而制定颁布法律法规的时候并没有考虑周全，导致规范本身存在着一定的问题。所以伴随着改革的推进，结合环境的变化进一步建立和完善与国有资本经营预算制度相适应的法律制度保障体系，是非常必要的。
1994年颁布的《预算法》已不能适应新形势的发展变化，也不能满足各级人大加强对预算审查监督的要求。主要表现在：国有资本经营预算的性质、地位以及管理、审批、调整和监督的相关规定，在《预算法》中没有加以明确；对预算编制、报送、审批、执行、修改、反馈及监管的具体时间、具体内容和具体程序都没有制定出可操作的细化规范，使《预算法》缺乏可操作性和指导作用。此外非常重要的一个问题是，在目前已经发布的相关规定中，对国有资本经营预算管理主体的界定存在着理论上的问题（对于国有资本经营预算管理主体问题前文已有分析，在此不再展开讨论），而且对于管理主体之间协调问题，并没有明确的规范。
目前作为国有资本经营预算管理主要依据的是2007年9月由国务院正式发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》及其后由财政部、国资委等部门制定发布实施的一系列相关规定。尽管《试行意见》中明确了财政部门是国有资本经营预算的主管部门，但是国有资本经营预算的主管部门与预算单位的沟通协调仍是实务工作中应予强调的主要问题。在职能转换和政府治理改革的大背景下，作为国有资本经营预算主管部门的各级财政部门、作为国有资本经营预算单位的各级国有资产监管机构以及其他负有国有企业监管职能的部门和单位、作为国有资本收益上缴主体的国有企业如何明确和实施各自的权责，以形成沟通互配的合力，对于保证国有资本经营预算的顺利实施，积极促进国有资本经营预算制度的建立和完善，将会提供有利的组织保障（陈艳利，2008）。
2008年颁布实施的《中华人民共和国企业国有资产法》是建立和完善国有资本经营预算制度的一项重要法律基础。该法规定，国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。但该法并没有明确规定国有资本经营预算的支出范围（详见《中华人民共和国企业国有资产法》第59条），不能不说是一个遗憾。
随着预算管理和国库制度改革的逐步深入，十五年前颁布实施的《预算法》中关于预算的管理、审批、调整和监督的规定，已不能适应各级人大加强对预算审查监督的要求；目前以《试行意见》为主的关于国有资本经营预算制度的规定，也暴露出许多问题。这些问题都制约了国有资本经营预算的进一步推行和有效管理。我们应尽快修改现行的《预算法》， 健全、完善国有资本经营预算管理体制，切实提供符合实际的、具有良好前瞻性和可操作性的制度规范体系，充分保证国有资本经营预算实践与法律法规体系的协调性。
参考文献：
［1］焦建国：《论国有资本经营预算制度》，《经济与管理研究》2008年第11期。
［2］邓子基：《略论国有资本经营预算》，《地方财政研究》2006年第1期。
［3］文宗瑜、刘微：《国有资本经营预算如何与公共收支预算对接》，《财政研究》2008年第1期。
［4］陈艳利：《国有资本经营预算制度的构建：体系框架与难点解析》，《财政研究》2008年第10期。
［本文系新疆自治区科技攻关（软科学）项目（编号：200942148）的阶段性研究成果］
国有资本经营预算制度分析与优化 篇4
一、国有资本经营预算概述
(一) 国有资本经营预算预算制度的理论分析
根据现代企业理论, 混收混管的方式无法体现政府作为社会管理者, 常常导致政府将社会目标转移到国有企业, 影响国有企业的经营管理活动。政府作为国有资产的所有者, 却并没有真正地履行投资者的权利和义务, 对国有企业的经营活动和经营成果缺乏必要的关注和监督, 不利于企业的绩效评价。从理论上讲, 根据公共品理论可以把国有资产分为公共性国有资产和经营性国有资产。按照资产自身的属性, 公共性国有资产可以纳入政府公共预算, 而经营性国有资产则纳入国有资本经营预算。国有资本经营预算是指政府以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收入, 安排国有资本经营支出的专门预算。
国资委作为国有资本出资人的代表, 其职能应定位为对国有资本的监督管理, 包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理, 但不能直接干预企业的生产经营活动。建立国有资本经营预算能够有效的行使政府作为出资人的权利。国有资本经营预算主要反映预算期内国有资本经营的目标, 是国有资本经营计划的财务安排, 是国资委职能作用发挥的基础。国有资本经营预算有利于实现政府作为国有资本所有者的监管职能。在市场经济条件下, 按照政资分离的原则下, 公共预算的编制和实施体现着政府行使社会管理职能的需要;而国有资本经营预算则体现政府行使国有资本所有者职能的需要, 其收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益, 其支出必须用于国有资本的再投入。在目前国有资产管理的“两级三层”模式中, 国资委与国有资本经营公司既是国有资本的出资人代表, 又是国有资本的经营者。国资委要对国有资本运营公司的经营者进行约束控制, 国有资本经营公司要对被其控制或参股公司的经营者进行产权约束。而约束与控制的一个重要手段就是分级建立国有资本经营预算。国有资本所有权和经营权随着国有企业的改组和改制实现了分离后, 政府与国有企业经营者之间就形成了一种“委托代理”关系。由于信息不对称, 代理人有可能发生损害所有者权益的“道德风险”。为了预防这种“道德风险”的发生, 必须建立国有资本经营预算, 以便对国有资本经营活动进行统筹规划, 对国有企业经营者的业绩进行考核和评价, 从而最大限度地减少委托代理成本, 确保国有资本的保值增值。我国国家财政必须建立起包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度, 以利进一步转变和拓宽国家财政职能, 增强财政宏观调控能力, 强化预算约束。可见, 建立国有资本经营预算乃是深化我国财政体制改革, 促进我国复式预算制度不断完善发展的需要。
(二) 国有资本经营预算制度现状分析
国有资本经营预算主要包括收入预算和支出预算两个部分。收入预算是指国家按年度和规定比例向企业收取国有资本收益的收缴计划。依法取得国有资本收益, 是国家作为国有资本投资者应当享有的权利, 也是建立国有资本经营预算的基础。国有资本收益是指国家以所有者身份依法取得的国有资本投资收益, 具体包括:应交利润;国有股股利、股息;国有产权转让收入;企业清算收入;其他国有资本收益。支出预算是指国家根据国有资本经营预算收入规模和国民经济发展需要制订的支出计划。近期, 国有资本经营预算支出要着力解决国有企业发展中的体制性、机制性问题;着力解决涉及企业职工切身利益的问题;着力推进经济结构调整和经济发展方式的转变。根据相关规定, 国有资本经营预算支出按照资金使用性质划分为:资本性支出, 主要根据国家产业发展规划, 国有经济布局和结构调整规划, 用于支持国有企业改制、重组, 自主创新, 提高企业核心竞争力;费用性支出, 主要用于弥补国有企业改革成本, 解决历史遗留问题。当前, 要重点解决困难企业职工养老保险, 离退休职工医疗保险、特困企业职工生活补助, 分离企业办社会职能、企业后勤服务社会化等涉及职工切身利益的问题, 以及支持重点行业企业的节能减排;其他支出, 主要用于社会保障等方面的支出。财政部每年向中央预算单位和中央企业下发编报年度中央国有资本经营预算建议草案和支出项目计划的通知;中央企业编报国有资本经营预算支出项目计划上报中央预算单位;中央预算单位编制国有资本经营预算建议草案上报财政部;财政部汇总编制中央国有资本经营预算草案上报国务院审批。
综上所述, 国有资本经营预算能够有效解决国有资本的监管缺位状态, 能够促进国有企业积极提高经营绩效, 有利于国家政府作为国有资本的出资人积极履行出资人的义务与权力, 促进国有企业向现代企业的管理方法和模式转变。
二、国有资本经营预算体系优化
(一) 制度层面, 积极改善国有资本经营预算的制度法律环境
制度环境是国民经济运行的保证, 也是企业生存环境的决定因素。制定一系列更符合国有企业实际、更具操作性、指导国有资本经营预算工作的制度和法律法规, 将国有资本经营预算立法纳入《预算法》的修改和《国有资产法》的立法框架中, 加快国有资本经营预算的制度化和法制化建设。修改预算会计制度和制定出台《国有资本经营预算条例》, 使国有资本经营预算切实反映国有资本运营的真实情况。只有加快国有资本经营预算制度化和法制化建设, 才能保证国有资本经营预算支出具有较强的约束力, 保证国有资本经营预算编制和执行的顺利进行, 确保国有资本保值增值和国有经济的发展、壮大。
(二) 框架层面, 完善国有资本经营预算的编制流程
根据政府预算统一完整性的原则, 国有资本经营预算的编制、审批与执行不应脱离国家财政预算部门之外。作为政府复式预算的重要组成部分, 经营预算编制主体应为国家财政部门, 并纳入各级政府财政预算管理, 同财政公共预算一并报请本级入民代表大会批准后执行。国有资本经营预算可以采取“统一领导、分级管理”的管理体制。国家统一制定国有资本经营预算的方针政策、预算收入和支出项目以及规范预算的有关规章制度等。各预算编制与执行部门在总预算范围内安排本级国有资本经营预算。国有资本经营预算的管理, 既要体现政府预算的完整和统一, 又要保证不同预算的相对独立性, 并满足各类不同性质支出的需要。
(三) 内部逻辑层面, 制定符合国有资本经营预算的会计政策
经营预算的制定离不开企业的财务活动。完善的会计政策体系能够真实完整地反映国有资本总量、分布及其经营状况和收益情况。财政部应积极研究制定各种配套措施, 促进国有资本经营预算编制工作的顺利进行, 制定有关国有资本经营预算的管理办法, 从根本上保证编制国有资本经营预算有法可依, 有章可循。国有企业按照建立现代企业制度的要求, 理顺产权关系和投资关系, 做到产权明晰、权责分明, 完成公司制改造并完善法人治理结构, 能够从根本上解决国有企业低效率的困境。
(四) 外延支持层面, 协调国有资本经营预算与公共财政预算
经营预算的本质依然属于预算体系, 公共预算和国有资本经营预算之间既有分工又有衔接。根据《预算法》的相关规定, 我国政府复式预算改革的目标是逐步建立由公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体系。因此, 国有资本经营预算实质上是政府公共预算的有机组成部分之一。国有资本经营预算是一种典型的政府性收支, 必须要纳入政府预算体系进行统一管理, 在保持政府预算完整及统一的同时, 实行高效、合理、规范的利益再分配。国有资本经营预算是一种预算收支数值可能浮动的激励性约束, 主要是既刺激国有资本运营的各种机构努力实现预算目标, 又约束其运营过程中各种人为偏离目标的因素。与其他预算体系相互保持衔接同时独立于政府复式预算, 能够更好地发挥经营预算对国有资本的管理职能。
三、结论
现阶段, 国有经济结构战略性调整的任务非常繁重, 国有企业改革和发展的任务十分艰巨, 国有企业分配失序的问题十分突出。如何实现国有企业家价值的最大化, 在不同的目标间达成一种均衡是国有企业改革的重点, 也是难点。实施国有资本经营预算, 对于深化国有企业改革, 推动国有企业转变发展方式, 促进国民经济又好又快发展, 具有十分重要的意义。
参考文献
[1]陈柱兵:《国有资本经营预算的历史沿革、内涵及意义》, 《经济研究参考》2008年第48期。[1]陈柱兵:《国有资本经营预算的历史沿革、内涵及意义》, 《经济研究参考》2008年第48期。
国有资本经营预算制度 篇5
管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为完善国有资本经营预算管理制度，规范和加强省本级国有资本经营预算支出，根据《中华人民共和国预算法》和《云南省人民政府转发国务院关于试行国有资本经营预算意见的通知》（云政发„2008‟57号）等有关规定，参照《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》（财预„2017‟32号），制定本办法。
第二条 云南省省级国有资本经营预算支出对象主要为省属国有企业（一级企业），国有资本投资及运营公司（以下简称“预算单位”）,以及履行出资人职责的部门。
省级国有资本经营预算支出应与一般公共预算、政府性基金预算相衔接，避免与一般公共预算和政府性基金预算安排的支出交叉重复。
第三条 省级国有资本经营预算可以根据我省国有企业改革发展需要，经省人民政府批准，设立对各州（市）的转移支付项目。
第四条 省级财政部门可以会同相关部门制定省级国有资本经营预算支出专项管理办法。
第五条 省级财政部门负责确定省级国有资本经营预算支出方向和重点，布臵预（决）算编制，审核预算单位预算建议
2的行政运行支出。
第三章 预算编制和批复
第十四条 省级财政部门按照财政部及省委、省政府编制预算的统一要求，根据省级国有资本经营预算支出政策，明确当年支出重点，印发编制省级国有资本经营支出预算通知。
第十五条 省级财政部门会同履行出资人职责的部门，对省属企业盈利情况进行测算后，按照“量入为出、收支平衡”的原则，确定省级国有资本经营预算支出规模。
第十六条 预算单位根据省级财政部门通知要求以及预算支出规模，编报支出计划建议报省级财政部门，同时抄送履行出资人职责的部门。其中：
（一）解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出计划建议，根据相关专项资金管理办法编制；
（二）国有企业资本金注入计划建议，根据党中央、国务院及省委、省政府有关要求，结合投资运营公司和省属企业章程、发展定位和战略、投资运营计划、投融资计划等编制。
第十七条 预算单位负责将支出计划涉及的项目，按规定在省级国有资本经营预算项目库系统中进行申报，项目库实行滚动管理。
第十八条 省级财政部门根据国家宏观调控目标，并结合国家和云南省重点发展战略、国有企业历史遗留问题解决进程、国有资本布局调整要求以及绩效目标审核意见、以前绩效评价结果等情况，对预算单位申报的支出计划建议组织评审后，向预算单位下达预算控制数。
第十九条 预算单位根据省级财政部门下达的预算控制数，结合省属企业经营情况、历史遗留问题解决及改革发展进程等，对本单位支出计划建议进行调整和完善后，再次报送省级财政部门。
第二十条 省级财政部门根据预算单位调整后的支出计划建议，商履行出资人职责的部门后，编制省本级国有资本经营预算建议草案。
第二十一条 省级国有资本经营预算经省人代会审议批准后，省级财政部门在20日内向预算单位批复预算，同时抄送履行出资人职责的部门。预算单位应当在接到省级财政部门批复的本单位预算后15日内向下属单位批复预算。
第四章 预算执行
第二十二条 省级国有资本经营预算支出应当按照经批准的预算执行，未经批准不得擅自调剂。确需调剂使用的，按照省级财政部门有关规定办理。
第二十三条 省级财政部门按照国库集中支付管理的规定，将预算资金拨付至预算单位。省级财政部门要逐步建立预算执行考核制度，督促预算单位按照相关规定尽快形成支出，提高资金使用效益。
第二十四条 预算单位应按规定用途使用资金。属于国有
第八章 附则
第三十七条 各州（市）国有资本经营预算支出管理办法由各地参照本办法制定。
第三十八条 本办法由省财政厅负责解释。
国有资本经营预算制度 篇6
前不久，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作。会议同意财政部、国资委提出的意见，决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各省（区、市）及计划单列市人民政府决定。试行国有资本经营预算要坚持以下原则：一是统筹兼顾、适度集中。统筹兼顾企业自身积累、发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配比例。二是相对独立、相互衔接。国有资本经营预算与政府公共预算分别编制，既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又要与政府公共预算相互衔接。三是分级编制、逐步实施。按照国有资产分级管理体制，国有资本经营预算分级编制，并根据条件逐步实施。
央企分红军工今年有望“免单”
国务院常务会议对国有资本经营预算试行工作进行了全面部署，意味着热议多年的国有资本经营预算制度进入实施阶段。主管部门的知情人士表示，从目前的协商情况来看，军工企业将免于在2007年交纳红利，不过他也表示，国有资本经营预算中收缴和支出的实施细则还没有最终明确。该知情人士介绍说，军工企业免于在2007年交纳红利的原因是，该行业属于国家重点支持的战略性行业，而且历史负担普遍过重，“需要的钱比能交纳的还要多，因此现阶段不必征收。”他说，其他央企之间也因行业不同而收取不同比例。平均比例不会太高，不会以牺牲企业的活力为代价。实施细则将包括三个基本内容：一是怎么收。二是怎么管。三是怎么用。此后，对于一些重大项目的支出，还将提交人大审议。
详析《央企预算暂行办法》
对日前颁布并即将实施的《中央企业财务预算管理暂行办法》，国务院国资委认为，《办法》有助于实现国有资产保值增值，这既是国资委监管职能的需要，也是企业出资人、股东的需要。国资委相关人士指出，推行财务预算管理是现代市场经济中大企业实施科学管理的通行做法，不仅有利于改进企业财务管理，而且在战略管理、资源配置、风险管理等方面都发挥着十分重要的作用。从中央企业情况看，目前，已有部分企业建立了较为完善的财务预算管理甚至是全面预算管理体系，但部分企业的财务预算仍局限于财务收支计划，少数企业财务预算管理意识淡薄，难以有效发挥财务预算引导、控制和监督，因此，迫切需要加强中央企业财务预算的管理工作。而从国有资产监管工作需要看，从“审议批准公司的年度财务预算方案”是《公司法》赋予股东的职权来看，为了进一步解决中央企业经营管理中存在的突出矛盾和问题，督促和引导中央企业做强主业、规避经营风险、增强国际竞争力，国务院国资委制定了《预算办法》。该办法具有四大特点：首先，体现了出资人依法履行职责的现实需要。二是体现了财务预算与企业战略规划实施相结合。此外，《办法》还体现了财务预算管理与企业法人治理结构建设相衔接。最后，体现了财务预算管理与企业重大事项管控相结合。
国务院研究当前经济工作突出问题
国务院总理温家宝前不久主持召开国务院常务会议，研究当前经济工作的突出问题。会议要求，当前要着力抓好以下重点工作：（一）促进农业生产稳定发展。（二）防止固定资产投资反弹。控制新开工项目。（三）控制对外贸易顺差过快增长。实施调整部分产品的出口退税和出口关税政策。（四）努力缓解流动性过剩矛盾。综合运用金融、财税等手段，引导和调控资金流动。（五）保持价格总水平基本稳定。积极搞好食品市场供应，加快廉租住房制度建设。（六）加大节能减排工作力度。抓紧建立和完善科学、完整、统一的节能减排统计指标体系、监测体系和考核体系。（七）搞好防汛救灾工作。做好充分准备，确保安全度汛。（八）重视做好涉及人民群众切身利益的工作。继续解决就业、教育、医疗、社保、住房、农村土地征用、城镇房屋拆迁等方面的问题。强化安全生产。加大食品药品、饮用水等安全保障力度。
央行发布2006金融市场发展报告
中国人民银行近日发布的《2006年中国金融市场发展报告》指出，今后我国将从扩大银行间市场创新产品规模、加快黄金市场产品创新等六方面入手，推进金融市场的创新。这六大措施包括：一是稳步扩大银行间市场创新产品的规模，稳步发展短期融资券市场，继续做好金融债、商业银行次级债、混合资本债等债券的发行管理，积极稳妥地推进资产证券化业务试点，推动银行间市场的快速发展；二是要加快黄金市场的产品创新，研究推出黄金衍生产品，积极探索黄金市场从现货市场向衍生品市场过渡的有效途径；三是要加大外汇市场创新力度，进一步研究在场外市场推出人民币衍生产品；四是支持证券公司进行产品、服务和组织创新，丰富基金产品类别，稳步推进封闭式基金转型的创新；五是以稳妥推出金融期货为重点，适时推出新的商品期货品种，更好地发挥期货市场职能；六是大力加强金融衍生产品的研发工作，确立金融衍生产品的发展规划，积极推动相关机构加快金融衍生产品的研发和技术准备。
国务院印发节能减排综合性工作方案
节能减排综合性工作方案共包括45条措施，主要目标是到2010年，万元国内生产总值能耗由2005年的1.22吨标准煤下降到1吨标准煤以下，降低20％左右；单位工业增加值用水量降低30％。“十一五”期间，主要污染物排放总量减少10％，到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨，化学需氧量（COD）由1414万吨减少到1273万吨；全国设市城市污水处理率不低于70％，工业固体废物综合利用率达到60％以上。总体要求是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，加快建设资源节约型、环境友好型社会，把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手，作为宏观调控的重要目标，综合运用经济、法律和必要的行政手段，控制增量、调整存量、依靠科技、加大投入、健全法制、完善政策、落实责任、强化监管、加强宣传、提高意识、突出重点、强力推进，动员全社会力量，扎实做好节能降耗和污染减排工作，确保实现节能减排约束性指标，推动经济社会又好又快发展。
国务院八部门开查高耗能高污染行业
由国家发展改革委等8部门组成的8个检查组前不久陆续分赴部分省份，重点调查这些地区清理违规出台面向高耗能高污染行业的电价、地价、税费等优惠政策，以及落实国务院调控高耗能高污染行业政策的情况。这次大检查涉及高耗能高污染行业，重点是钢铁、铜、铝、铅锌、水泥、电力、电石、焦炭、铁合金等行业和区域性较强的其他高耗能高污染行业。
李毅中：隐患排查治理专项行动要做到“四个结合”
在前不久举行的第二届“安全发展”高层论坛主论坛上，国家安全生产监督管理总局局长李毅中发表致辞并作主题演讲时指出，隐患排查治理专项行动要做到“四个结合”，即把隐患排查治理与深化煤矿安全两个攻坚战和重点行业领域专项整治结合起来，与检查落实政府安全生产工作结合起来，与落实安全生产各项治本之策、建立长效机制结合起来，与推动安全生产科技进步、淘汰落后生产能力结合起来。突出“四个重点”：一是重点行业，其中煤矿、道路交通是重中之重；二是重点地区，要突出抓好相对滞后、事故反弹的地方；三是重点企业，主要是骨干企业、安全基础工作比较薄弱的企业；四是重点隐患，必须盯住可能酿成重特大事故的严重问题不放，下决心立即治理。
我国加强对外商直接投资房地产业的审批和监管
商务部前不久发布《商务部、国家外汇管理局关于进一步加强、规范外商直接投资房地产业审批和监管的通知》，要求各地商务和外汇管理部门依法加强对外商投资房地产业的审批和监管，严格控制外商投资高档房地产，严格控制以返程投资方式（包括同一实际控制人）并购或投资境内房地产企业。境外投资者不得以变更境内房地产企业实际控制人的方式，规避外商投资房地产审批。外汇管理部门一经发现以采取蓄意规避、虚假陈述等手段违规设立的外商投资房地产企业，将对其擅自汇出资本及附生收益的行为追究其逃骗汇责任。
央企效益下滑不得涨工资
国务院国资委前不久宣布，《中央企业财务预算管理暂行办法》已获通过，并将于今年6月25日起实行。其中规定，对于成本费用增长高于收入增长、成本费用利润率下降、经营效益下滑的企业，财务预算编制应当突出降本增效，适当压低成本费用的预算规模。经营效益下滑的企业，不得扩大工资总额的预算规模。《办法》要求，资产负债率过高、偿债能力下降以及投资回报差的企业，应当严格控制投资规模；不具备从事高风险业务的条件、发生重大投资损失的企业，不得安排高风险业务的投资预算。担保余额相当于净资产比重超过50%或者发生担保履约责任形成重大损失的企业，原则上不再安排新增担保预算；企业不得安排与业务无关的集团外担保预算。
国家拟定生物能源原料基地补助
国家发改委最近在其网站上透露，国家有关部门正在制定生物能源原料基地补助资金、加工示范补助资金的管理办法。我国生物能源主要是指利用生物可再生原料生产乙醇、丁醇、生物柴油、沼气、电力、成型燃料等环境友好型新能源，是有效解决能源短缺、减排二氧化碳和污染物、改善生态环境的重要措施。对生物能源原料基地实行补贴，可以激活我国林业生物能源资源潜力。我国现有宜林荒山荒地5400多万公顷，盐碱地、沙地、矿山、油田复垦地等土地近1万公顷。现在宜林荒山荒地中，可部分用于专门营造能源林，在边际性土地中，大都适宜种植特定能源的树种。
4.4万亿灰色收入进了谁的腰包
“全国城镇居民收入中没有被统计到的灰色收入总计4.4万亿元。”中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁日前表示。王小鲁带领课题组于2005年-2006年对全国几十个城市和县的2000多名不同收入阶层的居民进行了家庭收支调查，完成了题为《国民收入分配状况与灰色收入》的研究报告。按照权威理解，灰色收入有5个主要来源，分别是：公共资金的漏失、金融腐败、行政许可和审批中的寻租行为、土地收益流失、还有垄断行业收入。由此，我们不难发现的是，灰色收入均与公共权力的滥用有关。一言以蔽之，治理灰色收入，根在治官。灰色收入对国民收入正常分配的扰乱作用不容低估，在初次分配领域，灰色收入导致要素配置的扭曲，影响效率、影响未来经济发展。在再分配领域，灰色收入造成国民收入的逆向再分配，把本该用于低收入居民的资金通过非正当途径转移到权力相关者手中，进一步扩大了收入差距和分配不公。
所有上市公司绝不能触犯三个禁区
中国证监会副主席范福春在首届上市公司高峰论坛闭幕式上讲话告诫上市公司，“勿闯三个禁区”：一是坚决勿闯虚假信息披露的禁区；二是坚决勿闯操纵股价和内幕交易的禁区；三是坚决勿闯损害上市公司利益的禁区。
国有资本经营预算制度 篇7
长期以来, 县市财政部门对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理, 而是与经常性预算收支一起, 混收、混用、混管, 这种作法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。如何尽快建立国有资本经营预算, 以单独反映国有资本经营活动状况, 确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行, 已成当务之急。因此, 现阶段建立国有资本经营预算的现实意义主要有如下几点。
1、有利于建立和完善社会主义市场经济体制
随着我国社会主义市场经济体制的建立, 政府的职能范围发生了较大的转换, 国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体, 从而相应要求政企分开、政资分开。财政预算作为反映政府活动的范围和方向、保障国家发挥其职能的工具, 自然要随着政府职能的转换而进行相应的改进, 使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性质的收支, 就是要分别建立公共预算和国有资本经营预算, 政府负责对企业实行有效的产权制约、引导和监控, 维护国有资产的合法权益;企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度, 承担国有资本保值增值的法律责任。
2、有利于提高国有资产整体运营效益
国有资本经营预算的设立, 有助于对国有资产实行资本经营, 促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合, 最大限度提高国有资本的营运效率, 发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。此外, 通过设立国有资本经营预算, 还有助于对财政投资按其不同性质实行分类管理, 克服过去在建设性预算条件下, 由于公益性投资与经营性投资不分而导致的财政对基础性设施投入不足问题, 促进国有资产运营宏观经济效益的提高。
3、有利于维护国有资产所有者权益
由于相应的监督约束机制尚未完全建立, 在一些企业中出现了“所有者缺位”现象, 如产权界定时存在产权代表不确定, 产权交易中国有资产流失严重, 资产经营中所有者权益无保障等。通过建立国有资本经营预算, 对资产收益和产权变动等经营活动进行规范, 可以抑制国有资产的流失, 维护国有资产所有者应有权益。
4、有利于公共财政预算框架体系的建立
通过国有资本经营预算的编制、执行及决算的全过程监控, 更有效地实行国有资产进退机制, 促进经济结构的合理调整和优化升级。同时, 国有资本经营预算通过人大监督, 真正为社会公众行使国有资产经营情况的知情权和监督权搭建起一个信息平台。作为政府预算框架体系的有机组成部分, 国有资本经营预算使政府预算的完整性不仅没有被肢解, 反而得到了加强。
5、有利于国有资产管理部门职能作用的发挥
国有资本经营预算是国有资本经营的财务计划, 反映了计划期内国有资本的经营目标, 要按预算管理程序上报各级政府, 并在经各级人民代表大会批准后产生法律效力, 有利于国有资产管理部门职能的发挥和责任的明确。
二、武穴市国有资本经营预算的主要做法及成效
1、基本情况
从2006年开始, 武穴市相继出台了《武穴市国有资本经营收益收缴暂行办法》、《武穴市国有资产监督管理办法》以及《武穴市国有资本经营预算编报办法 (试行) 》等政策性文件。2008年, 根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》和《国有资产收益收缴管理办法》等有关规定, 借鉴外地经验, 武穴市初步建立了编制、执行、监督、绩效考评等各种环节相结合的国有资本经营预算制度。据统计, 武穴市现有控股企业12家, 控股资产达6202.86万元;参股企业4家, 参股资产达728.97万元;纯国有企业13家, 资产总数为1.60亿元。其中:工业企业11家, 农业企业3家, 粮食企业11家, 金融担保企业2家, 贸易企业2家, 按现行市场价值资产总额突破3.5亿元。2009年国有资本经营预算收入为11764万元, 其中:利润收入500万元, 产权转让收入11264;国有资本经营预算支出为11464万元, 其中:制造业1186万元, 建筑业425万元, 商业流通事务1303万元, 其他工业商业金融等事务支出8000万元。
2、主要做法
根据《湖北省关于试行国有资本经营预算的意见》、湖北省财政厅《省级国有资本经营预算编报试行办法》 (财企[2008]16号) 等文件规定, 武穴市起草了市级国有资本经营预算编制办法 (试行) , 落实了2009年武穴市国有资本经营预算收支, 明确了武穴市国有资本经营预算试行范围、工作分工、编制原则和具体内容。国有资本经营预算基本内容主要包括国有资本经营预算收入、预算支出、预算编制和审批、预算的执行、预算职责分工和企业国有资本收益收取管理等。国有资本经营预算的收入, 是指各级政府及其部门、机构履行出资人职责的企业 (一级企业) 上交的国有资本收益。主要包括:国有独资企业按规定上交的利润;国有控股、参股企业国有股权 (股份) 获得的股利、股息;企业国有产权、股权转让净收入;国有独资企业清算净收入和国有控股、参股企业国有股权 (股份) 分享的公司清算净收入;其他国有资本经营收入。国有资本经营预算支出, 主要包括:资本性支出, 包括各级政府对国有及国有控股、参股企业追加资本的支出和购买企业国有股份等支出;费用性支出, 用于弥补国有企业改革成本等方面的支出;其他支出, 包括同级政府决定的重大工程支出, 补充社会保障经费支出等。主要作法是:一是建立了国有资产收益预决算制度。出台了《关于武穴市国有资本经营收益收缴管理办法》, 使国有资本预算收入步入规范化、制度化轨道, 为做好国有资本金预算工作提供了前提。二是明确了国有资产收益管理和预算主体。市级国有资本经营预算试行范围为武穴市国有资产监督管理局监管的企业 (以下简称市属企业) 。市财政局为市级国有资本经营预算的主管部门, 负责编制市级国有资本经营预算草案;市国资局为市级国有资本经营预算单位 (以下简称市级预算单位) , 负责编制本单位所监管企业国有资本经营预算建议草案。三是制订了国有资本收益预算编制原则。第一, 量入为出、统筹兼顾、保证重点、留有余地。第二, 效益优先。在强调国有企业自我积累、自我发展的基础上, 主张国有资产收益更多的投向能实现保值增值、实现效益最大化的资本项目。第三、遵循国家和地方国有经济布局和结构战略性调整规划, 减少国有资本退出领域的支出。四是规定了国有资产收益来源和使用范围。国有资产收益来源包括资本性收益和产权转让收入。国有资产收益使用范围包括资本性支出、企业改革成本支出和其他支出。五是建立了国有企业利润分配和留存收益年度报告制度。每年度初, 国有企业编制上一年度利润分配方案, 报市国资局。国有独资企业按照市国资局的批复意见决定利润分配, 国有控股企业的利润分配方案提请股东大会审议批准, 国有产权代表按照市国资局的批复意见, 在股东大会上表达意见和行使表决权。六是建立了国有资产收益上缴责任制度。国有企业每年应上缴利润 (股利、红利) 在规定的时间内缴清。同时将国有资产收益收缴和考核结合起来, 凡未经批准欠缴利润或不按规定程序决定分配利润的, 年度内不享受财政各项扶持政策。
3、取得的成效
国有资本经营预算的实践, 带来了四大良好效应, 增强了企业责任意识, 促进了企业发展壮大和国有资产保值增值, 增强了宏观调控手段, 有效扶持了一批经济效益好、发展前景大的企业, 助推了国有经济布局和结构调整, 通过国有资本金收缴和加大国有资本金投入, 提高了国有控股地位。一是缓解了中小企业融资难。通过国有资本经营预算, 增强了担保公司的担保实力。全市50家企业累计获得担保融资达3.5亿元, 特别是在世界金融危机下, 大大地缓解了一大批中小企业融资难的问题, 使中小企业在国家宏观调控的前提下, 得到了稳步发展。二是扶持了科技创新型企业。主要是通过有偿、无偿、注入资本方式扶持科技创新发展性企业上市。三是增强了城投公司实力。为了搞好工业园区建设, 两年向城市投资公司注入资本金1亿元, 使城市投资公司的投融资平台得到了充分发挥。2009年, 该公司通过增强资本实力, 得到各家银行融资3亿元, 为全市工业发展和招商引资奠定了发展基础。四是灵活运作了国有资本。在编制国有资本经营预算时, 将应交利润、应交国有股股利、股息并未作为重点, 更侧重资本运作, 选择适当时机增减国有股权 (股份) 。适时减持、增持上市公司国有股权。在资本运作、广济药业国有股权总体不变的情况下, 取得国有资本经营净收入2.84亿元, 使国有资本经营预算规模大大提高。
三、存在的主要问题
1、国有资本收益的构成问题
从理论上说, 国有资本收益应包括国有资本所有权的各种所得, 如税后利润, 股息和红利, 出售收入等。但是, 在实践中国有资本收益并不容易界定清楚。如对于垄断国有企业, 尤其是自然垄断企业, 其利润中哪些是垄断带来的?哪些是经营者良好经营带来的?垄断带来的利润应该全部归为国有资本收益, 而由经营者良好经营带来的利润, 则需要在经营者、职工和国家之间进行分配。两种利润混在一起, 经营者可能具有很大的机会主义动机攫取本属于国家的收益。
2、国有资本收益的性质问题
国有资本的所有者是全民, 其收益也必须归全民。但由于全民不能像股票持有者那样直接获得股票收益, 也不能在不满意企业绩效时“用脚投票”, 而只能依靠国家的公共财政支出间接受益, 因此, 国有资本收益必须纳入国库, 然后通过公共财政支出才能回归于全民。这就是说, 国有资本收益属于国库收入, 这一性质必须明确, 否则, 将不可避免地出现国有资产的滥用、流失和错误配置。而且, 国有资本收益不明, 其不合理使用还可能被披上合理化的外衣。
3、国有资本收益的使用问题
地方政府国资委只是国有资产所有者的代表或者代理人, 不是最终的所有者, 因此, 国资委不应具有国有资本收益使用的法定权利。国有资本收益的使用应由人大代表“用手投票”, 即人大代表有权就上一年度的国有资本收益使用情况和本年度的使用计划进行讨论, 并作出决议, 然后由财政部门和政府国资委负责实施。作为代理人, 地方政府国资委不能以任何理由直接截留国有资本收益。
4、国有资本收益的收取问题
国有资本收益留归企业使用已经实行了20多年, 具有相当的路径依赖性, 在收取时可能会遇到很大的障碍, 或者因收益界定不清而不能完整地收上来。对此, 应在对国有资本收益进行严格、科学地界定的基础上, 建立规范化的收益收取程序和组织体系。一旦发现问题, 行为者必须承担法律责任。
四、对策及建议
1、预算编制坚持“四项原则”
一是效益优先的原则, 力求以最小的投入, 取得最大的经济和社会效益, 追求所有者权益最大化;二是综合平衡, 量入为出的原则, 积极稳健, 实事求是, 以收定支, 加强风险控制;三是目标与长远规划相结合的原则, 既要考虑当前利益, 又要兼顾长远目标, 要统筹兼顾, 科学决策;四是权、责、利对等的原则, 落实好预算执行单位及其负责人的权利、责任和义务, 为出资人考核企业负责人业绩、选择企业负责人提供依据。
2、明确经营预算投入方向
公共预算收入的主要来源是税收, 支出也主要用于社会公用事业。国有资本经营预算, 是国有资本取得的投资收益和产权转让收入, 主要用于经济结构战略性调整, 投向关系国家安全和国民经济命脉的关键行业和重点领域, 实现国有资本的增值。一是要重点投入到国有企业的追加资本、增购股份等资本性支出, 扶优扶强, 促进国有经济布局和结构的战略性调整;二是支持国有企业自主创新、资源战略投资等发展经费支出;三是支持国有企业重组改制等改革经费支出。
3、维护好国家所有者权益
武穴市今后国有资本收益主要包括:企业税后利润和国有股东分得的股息和股利、国有资产投资形成的收益、国有产权转让、股权转让、清算等国有资本处置收入、公共预算中划转的、专门用于国有企业改革和发展的资金、依法可以作为国有资本经营预算收入的其他项目。财政、国资应该站在维护国家所有者权益的高度, 努力做到不漏收、错收和少收。
4、强化国有企业财务监管
一是要建立健全规范的企业财务管理制度, 做到有章可循, 有规可依, 违者必纠;二是要规范账户设置、资产收支行为、对外投资活动, 严禁弄虚作假;三是要建立定期报表和不定期督查制度, 及时了解和掌握企业财务状况, 发现问题及时纠正;四是严格对企业经营者保值增值责任考核。要落实国有资本收益预算, 必须建立和完善保值增值责任考核办法, 要把国有资产保值增值率、实现利税、国有资本收益及上缴红利等作为重要考核指标, 并与企业经营者收入挂钩, 奖惩兑现, 增强责任感, 激发积极性, 以便做好过去一直游离在预算外的财政蛋糕。
5、制定相应配套措施
一是建立定期考核和评价制度。各有关部门要把国有资本经营预算执行情况作为企业领导人经营业绩考核评价的重要依据之一, 与企业年薪制等收入分配政策挂钩, 建立激励和约束机制。二是认真开展宣传培训工作。各级财政部门、国资委要加大对国有资本经营预算的宣传力度, 认真开展相关业务培训工作, 特别是要及时培训国有、国有控股企业监事会成员和财务人员, 统一思想认识, 调动各方面的积极性, 齐心协力搞好资本经营预算工作。三是加大监管工作力度。国资委、财政及国有、国有控股企业的监事会要加强对国有企业资本投向和投入的指导和监管, 严格管理, 规范运作, 确保经营预算工作在政府统一监管下, 按照市场经济规律要求运行。
企业年金理论
○任焕1
(1、云南能源职业技术学院云南曲靖655001;
【摘要】企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上, 自愿建立的补充养老保险制度。国内外专家和学者从不同的视角研究企业年金, 企业年金理论呈现出百花齐放, 百家争鸣的繁荣景象。作者以创新的思维和视角, 首次在业界提出了资源枯竭理念, 为采掘型企业建立企业年金制度提供了新的理论依据。同时抛砖引玉, 以期得到业界的批评和指正。
【关键词】企业年金理论探索创新资源枯竭
一、企业年金的概念及在我国的发展
1、企业年金的概念
企业年金 (Enterprise pension) 是指企业在参加基本养老保险的基础上, 在国家政策的指导下, 根据自身经济实力和经济状况建立的, 旨在为企业职工提供一定程度退休收入保障的补充性养老制度。不同国家和地区对企业年金有不同的名称, 在美国有雇主养老金 (Employer’s Pension) , 欧洲有职业年金 (Occupational Pension) , 澳大利亚有超级年金 (Employer Annuity) , 智利有私营养老金 (Private Pension) , 香港有强积金等。
2、企业年金在我国的发展
企业年金在中国产生于20世纪80年代初, 以2000年底《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》的颁布到2004年5月1日《企业年金试行办法》的颁布为界, 至今经历了三个阶段, 即企业补充养老保险阶段、企业年金试行阶段和企业年金全面推行阶段。第一, 企业补充养老保险阶段。1991年国务院颁布的《国务院关于企业职工养老保障制度改革的决定》 (国发[1991]33号) , 该决定首次提出了“国家提倡、鼓励企业实施补充养老保险”。从1991年开始到2000年这个阶段, 企业年金被称为“企业补充养老保险”, 是我国企业年金的探索阶段。第二, 企业年金试点阶段。企业年金试点阶段是从2000年开始的, 这是我国企业年金不断发展完善的阶段。这个阶段以国务院42号文件的颁布为标志。2000年底, 国务院在《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中, 将企业补充养老保险正式更名为“企业年金”, 将我国企业年金定位为实行以参保人个人账户为基本形式, 基金积累制的缴费确定型企业年金制度。第三, 企业年金全面推行阶段。2004年5月1日起正式实施《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》。这两项制度的出台, 构建了我国当前企业年金制度的基本框架, 标志着我国开始全面推行企业年金制度。
二、企业年金理论
国内外专家和学者从不同的视角研究企业年金, 企业年金
摘要：所谓国有资本经营预算, 是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算, 即对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具, 反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系。其目的是通过计划, 反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动, 以实现国有资本的保值增值, 推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组, 确保国有资产的优化配置。建立国有资本经营预算制度, 是当前我国建立公共财政框架体系的一个重要内容, 是建立激励与约束机制, 确保国有资产保值增值的重要举措, 通过预算真正为公众行使知情权和监督权搭造起一个信息平台。
国有资本经营预算制度 篇8
关键词：国有资本经营预算,配置绩效,耗用绩效,社会绩效
长期以来, 我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行单独管理, 而是与经常性预算收支一起混收、混用、混管, 这种处理方式不但无法体现政府作为社会管理者与国有资产所有者的职能, 也无法反映两类收支活动的运行特征, 而且不利于其绩效评价。目前, 我国构建的应是国有资本经营预算而不是国有资产预算, 因为国有资本和国有资产两个概念的内涵和外延有很大的区别。从理论上讲, 根据公共品理论可以把国有资产分为公共性国有资产和经营性国有资产, 并且可以据此把公共性国有资产纳入政府公共预算, 把经营性国有资产纳入国有资本经营预算。我国各级国资委作为出资人代表管理的主要是经营性国有资产, 其目的是盈利而不具公益性。而公共性国有资产由财政部门管理, 土地与其他资源性国有资产归各主管部门管理。因此, 国有资本经营预算是指政府以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收入, 安排国有资本经营支出的专门预算。
2007年出台的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》 (以下简称《意见》) 指出, 国有资本经营预算的支出主要包括:根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求, 以及国家战略、安全等需要, 安排的资本性支出;用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。必要时, 可部分用于社会保障等项支出。
一、国有资本经营预算支出绩效评价指标体系设计原则
国有资本经营预算支出的内涵非常丰富, 用少量指标来衡量和体现如此丰富的内涵, 就面临着有限与无限、量与质的逻辑矛盾问题。再多的指标也是有限的, 而国有资本经营预算支出的内涵是无限丰富的;指标多是量的概念, 而国有资本经营预算支出则是量和质的综合。因此, 在确定国有资本经营预算支出绩效评价指标时应遵循以下一些基本原则。
1.科学性原则。评价指标体系的设计建立在客观数据和科学评价的基础上, 评价指标的选择围绕国有资本经营预算支出绩效的本质, 涵盖反映国有资本经营预算支出绩效的重要因素。
2.系统性原则。国有资本经营预算支出是一个系统, 其绩效评价指标体系也应具有系统性。
3.可操作性原则。评价指标体系的可操作性和指标的可度量性是建立评价指标体系的一个基本原则, 否则评价指标体系将缺乏实际意义。因此评价指标的设计要求概念清晰、定义明确, 方便采集数据与搜集情况, 要考虑现行科技水平, 并且有利于绩效的提高。
4.可比性原则。评价指标体系中同一层次的指标应该满足可比性原则, 即具有相同的计量范围、计量口径和计量方法, 评价指标取值应采用相对值, 尽量不采用绝对值。
5.定性与定量指标相结合的原则。评价指标体系的设计应当满足定性与定量指标相结合的原则, 只有通过量化才能较为准确地反映问题的本质。对于缺乏统计数据的定性评价指标, 可采用评分法, 利用专家意见近似实现其量化。
二、国有资本经营预算支出绩效评价指标体系的构建
国有资本经营预算支出的内容主要是根据我国目前深化国企改革的目标来确定的。因此, 国有资本经营预算支出绩效评价指标体系的构建也要围绕这一目标来进行。本文从国有资本经营预算支出的内容出发, 从配置绩效、耗用绩效和社会绩效三个方面来构建国有资本经营预算支出绩效评价指标体系。
(一) 配置绩效评价
从整体上看, 我国国有经济分布仍然过宽, 产业布局和企业组织结构不尽合理, 一些企业主业不够突出, 核心竞争力不强。分析国有资本的配置效率, 必须从国有经济的运行状况出发, 我们主要通过以下三个方面来构建评价指标:
1. 国有资本总体获利能力状况。
(1) 国有资本保值增值率=扣除客观因素影响后的期末国有资本÷期初国有资本×100%。
国有资本保值增值率的计算按照《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》的规定进行, 客观因素包括客观增加因素和客观减少因素。
(2) 国有及国有控股企业平均净资产收益率=本年国有及国有控股企业平均净利润÷本年国有及国有控股企业平均净资产×100%。
从国有资本的总体获利能力标准来看, 按照马克思经济理论, 资本是指能够带来剩余价值的价值, 而剩余价值在市场经济运行形态上转化为利润, 即资本投入生产经营过程之后的增加额。即只有能够产生利润, 资本才能真正称得上是资本, 获取利润应当是资本运营的首要目标。国有资本与其他任何性质的资本一样, 通过一定的生产经营之后也应当发生增值, 为其所有者带来利润。
2. 国有资本的集中度状况。
(1) 高新技术领域国有资本比重=国家认定为高新技术企业的国有企业中的国有资本额÷国有资本总额×100%。
(2) 从整体上看, 我国国有经济分布仍然过宽, 产业布局和企业组织结构不尽合理, 一些企业主业不够突出, 核心竞争力不强, 必须抓紧解决。一是部分关键领域仍然由国有经济控制。此外, 国有经济还应积极进入高新技术领域, 引导全社会产业结构的优化。二是要在一般性竞争领域合理收缩国有经济战线。如果国有资本的集中度偏低, 则不可避免地带来两个问题:一是同一产业中生产相同产品的国有企业间的过度竞争, 将导致市场资源配置效率的降低;二是单个国有企业的规模偏小, 不能获取规模效益, 从而损害国有企业的竞争能力和经济效益。
(3) 赫芬达尔—赫希曼指数 (HHI) 。该指数是反映市场集中度的综合指标, 它是用某特定市场上所有企业的市场份额的平方和来表示的, 其公式为:
式中:X表示市场的总规模;Xi表示i企业的规模;Si表示第i个企业的市场占有率;N表示该产业内的企业数。
HHI的计算方法是取某一特定市场上的50家最大企业 (如果少于50家, 则全取) , 计算每家企业的市场占有份额的平方之和。显然, HHI越大, 表示市场集中程度越高, 垄断程度越高。
3. 国有资本支配力和控制力状况。
所谓资本的支配力和控制力, 是指资本在国民经济、产业及企业组织形式中的优化结构配置, 实现以较少的资本投入来支配和控制更多的资本、资源, 甚至支配和控制整个国民经济。可见, 国有资本支配力和控制力的强弱是检验国有资本配置效率高低的重要标志。
(1) 相对控股企业与绝对控股企业的比重=相对控股国有企业数÷绝对控股国有企业数×100%。
目前, 我国对全部社会资本的控制一般采取绝对控股和相对控股两种方式。国有资本的控制方式仍是以绝对控股方式为主。绝对控股是指国家资本 (股本) 在企业的全部资本中所占比例大于50%;相对控股是指国家资本 (股本) 所占比例虽未大于50%, 但相对来说仍大于企业中的其他经济成分所占比例。如果绝对控股企业较多, 则是对国家控制权的一种浪费。
(2) 民间资本参股国有企业程度=国有企业中民间资本总额÷国有企业资本总额×100%。
民间资本总额是指企业资本中剔除了国有资本、法人资本、外资资本后的资本总额。这一指标显示了在国有资本控股和参股的企业中, 国有资本直接和间接推动或影响的民间资本与国有资本的对比关系。
(3) 国有资本在上市公司资本中的比重=上市公司资本中的国有资本÷国有资本总额×100%。
这一指标是对上市公司资本中的国有资本与国有资本总额的比较。尽管我国上市公司中国有资本占了全部资本的绝大部分, 但是我国资本市场总体上还不发达, 我国这一指标的比重还非常小。
(二) 耗用绩效评价
根据《意见》的要求, 国有资本经营预算支出的上限是国有资本经营预算收入, 国有企业改革成本的支出只是支出的一个方向, 因此, 假如不谋求最低成本的支付, 不控制改革的成本, 国有企业改革就寸步难行。
1. 支出结构比例。
(1) 费用性支出占国有资本经营预算支出的比率=用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出÷国有资本经营预算支出总额×100%。
(2) 资本性支出占国有资本经营预算支出的比率=资本性支出÷国有资本经营预算支出总额×100%。
资本性支出主要指根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求, 以及国家战略、安全等需要安排的资本性支出。资本性支出和费用性支出是目前国有资本经营预算支出的主要支出方向, 研究其支出比率有助于我国构建合理的支出结构, 进行收支绩效研究。
2. 劣势国有资本的估价和变现合理性。
所谓劣势国有资本, 是指在经营过程中竞争能力较差、不断贬值的国有资本。劣势国有资本退出一般竞争性领域并不是不计成本的, 而是国有资本的战略调整, 因此, 必须考虑劣势国有资本的合理估价和变现问题。在劣势国有资本退出一般竞争性领域的过程中, 我们应当以现有的经营状况和贬值程度为基础, 以重置价值核算方法为基本依据, 主要通过市场竞标的方式实现劣势国有资本的合理估价和变现。
3. 国有资产评估、转让和变现的规范程度。
从总体上看, 我国开展国有资产评估、转让和变现等项业务的时间还不长, 相关制度和政策还不完善, 程序还很不规范, 与建立社会主义市场经济体制和实现国有经济布局战略调整的要求相去甚远。
(三) 社会绩效评价
根据国有资本经营预算支出的性质和内容, 我们可以看出国有资本经营预算支出虽然不同于财政性支出, 但是也体现了国家的宏观政策调控以及一定公共财政的性质, 对社会经济发展、社会稳定等方面能够产生积极的影响。
1. 国有资本经营收入用于支持社会保障事业的程度。
转入社保资金比率=转入社保资金金额÷本年国有资本经营收入×100%。针对《意见》提出的“必要时, 可部分用于社会保障等项支出”, 财政部财政科学研究所所长贾康认为, 社会保障关系到整个大局, 通过国有资产收益的调度, 以及国有经济战略性重组过程中国有资产变现收入的调度支持社保体系的运行, 解决我国人口老龄化问题以及养老金空账问题, 很有必要。社会保障等支出只是转轨过程中的阶段性需要, 其重大意义在于开通了一个规范的渠道。
2. 重要行业和关键领域满足国民经济和社会发展总体需要的程度。
随着国家宏观经济政策的不断调整和国企改革的不断深入, 关系国民经济命脉的重要行业和关键领域正在不断发展。但是, 这些行业和领域的发展在许多方面还不能满足国民经济和社会发展的总体需要。比如, 金融业的发展还不能满足广大中小型企业经营和发展的需要, 国家科技创新和应用体系还不能满足产业结构优化、升级的需要, 铁路运输制约国民经济增长的问题还没有得到根本解决等。这些情况说明国有资本的布局结构还未调整到位, 国有资本经营的政策功能还未充分体现出来。
3. 国企职工身份置换状况。
职工身份置换问题已成为困扰当前国企改革的一个重要问题, 当前国企职工身份置换中主要存在对政策的理解和把握不到位以及对职工利益保护不充分的问题, 而难点主要表现在观念滞后、补偿标准及置换成本三个方面, 因此, 我们应从这三个方面来评价国企职工身份置换的状况。
参考文献
[1].陆庆平.公共财政支出的绩效管理.财政研究, 2003;4
[2].黄萍, 黄万华.公共行政支出绩效管理.红旗文稿, 2003;22
[3].朱志刚.公共支出绩效评价研究.北京:中国财政经济出版社, 2003
对国有资本经营预算管理的思考 篇9
1 建立国有资本经营预算制度的必要性
国有资本经营预算是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算, 是政府预算的重要组成部分。试行国有资本经营预算, 对于增强政府宏观调控能力, 深化国有企业改革, 完善收入分配制度, 推进国有经济布局和结构的战略性调整, 集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题, 具有重要意义。
1.1 试行国有资本经营预算是进一步深化财政体制改革的重要内容
过去的财政预算制度, 对国有资本经营收支没有单独编列预算和分类管理。企业国有资本形成的收益和非企业国有资本的收入项目, 没有形成政府财政的可用财力。现在, 我国财政改革的基本方向是建立公共财政, 政府作为国有资产所有者, 应当建立独立于公共预算之外的国有资本经营预算, 将国有资本经营收支从社会公共收支体系中分离出来, 形成国有资本收入与支出的预算对应关系, 确保国有资本保值增值和实施再投资计划, 减轻政府一般预算的支付压力, 促进政府职能转变。所以, 试行国有资本经营预算也是完善公共财政体系的客观需要。
1.2 试行国有资本经营预算是推动国有企业改革和发展的关键措施
随着经济体制改革的逐步深化, 国家不断调整与国有企业的分配关系, 先后经历了“利润留成”、“利改税”、“承包经营”等不同阶段。1994年进行了税制改革, 在统一税制的基础上, 为增强国有企业的自我积累、自我发展能力, 国务院决定暂不收交国有企业税后利润。随着国有企业运行质量和赢利水平的不断提高, 大量的税后利润全部留归企业, 在增强企业发展后劲的同时, 也助长了企业的投资冲动, 加剧了社会分配不公的矛盾。通过试行国有资本经营预算, 一方面, 进一步明确了政府与国有企业的责任与权利, 规范了国家与企业的分配关系, 可以调节不同行业、企业的收益水平, 维护社会公平。另一方面, 可以统筹安排国有资本的进入和出, 为国有企业改革、国有资本再投入提供资金保障, 有利于加快国有企业改革步伐, 促进经济发展方式转变。同时, 试行国有资本经营预算, 也是不断完善国有资产监督管理方式的现实需要。国资监管机构通过国有资本经营预算, 对资产收益和产权变动等经营活动进行规范, 有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制, 维护国有资产所有者的权益。因此, 试行国有资本预算既有利于推动国有企业内部的改革和发展, 也有利于促进对国有资产监督管理, 维护企业公平和社会和谐。
1.3 试行国有资本经营预算是促进国有资本优化配置和国有经济结构调整的有效手段
国有企业作为国有经济的主体, 在国民经济建设和发展中发挥着重要作用。试行国有资本经营预算, 既可以转变政府对国有经济的管理方式, 又能够规避与世贸规则的正面冲突。通过科学安排国有资本经营预算支出, 加大对支柱产业、高新技术产业的投入, 有利于进一步促进国有资本的优化配置, 增强国有经济的活力、控制力、影响力。同时, 按照“有进有退”原则, 引导一般竞争性国有企业通过售股变现、收购兼并、债务重组、破产清算等方式退出市场, 实现国有资产存量结构调整。
2 建立国有资产经营预算制度的目标
(1) 加强对国有资产的整体规划和调控, 进一步规范国有资产管理、监督、运营主体之间的关系, 以实现国有资产权益的最大化。
(2) 进一步明确和落实国有资产出资人的收益权, 完善收益分配的管理程序, 维护国有资产出资者的合法权益。
(3) 强化国有资产运营的过程监控, 加强国有资产经营收益管理, 提高国有资产运营质量。
(4) 形成一套既符合国有资产管理需要, 又能体现国有资产授权经营公司内部规范化运作的制度及程序。
3 建立国有资本经营预算制度过程中需要特别把握好的问题
3.1 要建立健全国有资产经营预算的配套制度
(1) 明确资产经营者的财务责任, 包括政府财政部门作为出资人在资产和财务管理方面的责任, 以及企业对投入国有资本在资产和财务管理方面的责任。
(2) 明确与财务责任相关的考核办法, 将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来, 建立一套完善的国有资本保值增值考核与评价体系、经营者激励机制和风险责任制度。
(3) 建立有效的外部财务监督机制, 对投入国有资本的企业派驻财务总监, 委托中介机构进行审计、监督和反映企业的经营行为和财务状况。
(4) 规范企业筹资和投资行为及方式, 包括国有资本的增加和减少、国有股权的设置等。
(5) 规范企业的成本费用管理, 包括工资分配、业务招待费、企业坏账损失、大宗固定资产和流动资产损失、投资损失等项目的监督以及企业捐赠等项目, 研究实施规范的管理办法。
(6) 监督企业资产重组中的产权变动及其财务状况变化, 规范企业的资产重组行为, 包括国有企业合并分立、对外投资、转让、质押、担保、国有股减持、关闭破产等国有资本的变动管理, 注重国有资本的优化配置, 建立国有资本的进入退出机制。
(7) 规范企业的分配政策, 包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等。
3.2 编制国有资本经营预算要坚持的原则
(1) 统筹兼顾, 适度集中。统筹兼顾企业自身累积、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要, 适度集中国有资本收益, 合理确定预算收支规模。
(2) 相对独立, 相互衔接。既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性, 又保持与政府公共预算的衔接。
(3) 分级编制, 逐步实施。国有资本经营预算要与国有资产分级管理体制相适应, 国有资本经营预算分级编制, 同时考虑到国有企业情况的多样性和复杂性, 为稳妥推进此项工作, 国有资本经营预算先试行, 再逐步推开。
3.3 编制国有资本经营预算需要处理好以下关系
国有资本经营预算谁来编、怎样管、如何用的问题, 涉及国资机构和有关政府部门的关系如何界定, 国有资本收益和财政资金是否可以“混合使用”的问题。在具体的操作中, 如何保证把钱投向国有资本真正需要的地方, 这或许是更大的考验。建立国有资本经营预算制度最关键的是国有资本经营收益的投资权、分配权的使用和监督。建立国有资本经营预算制度, 主要表现在以下几个方面:
(1) 如何理顺国有资本经营预算与公共预算的关系。公共预算收入的主要来源是税收, 主要用于社会的公共支出。国有资本预算的收入则是凭借国有资本取得的投资收益和资产转让收入, 主要按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整及增强国有经济的控制力的要求, 投向关系国家安全和国民经济命脉的关键行业和重点领域, 实现国有资本的增值。就此而言, 国有资本应形成相对独立的预算体系, 但从国有资本收益的性质来看, 它的所有者也是全民, 因此其收益也必须归全民。因此, 国有资本收益必须纳入国库, 然后通过国家的公共财政支出才能回归于全民。
(2) 如何协调出资人与企业之间的利益关系。由于长期不向国家分红, 国企已经习惯了税后利润留在企业内部循环作为国家投资的模式。现在的难题在于, 中国的国有企业尤其是绝大部分央企, 不是依据《公司法》而是《全民所有制工业企业法》注册的, 也即属于《企业法》调整的范围, 而1988年出台的《企业法》不可能有出资人的概念, 只有政府主管部门的概念。所以对于这部分企业, 国资委作为出资人的分红权能否落实还存在疑问, 特别是一些特大型企业, 这个问题尤为突出。
(3) 如何处理国有资本经营预算的编制主体关系。目前对国有资本经营预算的编制主体存在较大分歧。由于国资部门监管范围并未涵盖全部国有资产, 且国资部门主导编制会出现出资人与监管者的角色矛盾, 即政府对企业的监管职能与企业的投资职能混淆, 可能会造成新的政企不分。对此, 国资部门认为, 国有资本收益应由国资部门管理, 但实行收支两条线, 由财政部门负责批准预算给国资部门。同时预算支出必须向人大汇报, 单独审议, 这样才有利于监管。
(4) 如何用好国有资本预算收入这笔支出。按照财政部提出的不高于15%的企业利润作为红利上缴, 这部分红利收入也将达1000多亿元。因此, 这笔国资投向哪些领域, 也存在一个效率问题。总的来讲, 国资收益作为公共资源, 使用上主要投向公共投资和经济建设两大领域。前者主要用于补充社会保障等民生方面, 后者主要用于产业发展规划、国有经济布局和结构调整、企业技术进步等方面。
参考文献
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[2]李丹, 吴祖宏.关于建立国有资本经营预算制度的思考[J].经济界, 2005 (2) .
[3]邓聿文.建立国有资本经营预算制度的难点[N].上海证券报, 2007-06-01.
国有资本经营预算制度 篇10
一﹑评价主体选择的原则
(一) 独立性原则。
独立性是选择评价主体的首要原则。主体独立性指评价主体的经济、组织机构和人员独立。评价主体经济独立要求评价主体与被评价对象之间没有直接或间接的经济关系。评价主体组织机构独立要求评价主体与被评价对象之间的组织机构没有直接或间接的隶属关系。人员独立指评价人员和被评价对象之间在人事关系上没有直接或间接的领导和被领导的关系。评价主体经济独立有利于保证评价主体的评价行为不会因与被评价对象存在经济利益关系而可能为自己谋利益的行为, 使绩效评价结果被扭曲, 达不到预期的评价效果和所要求的目标。评价主体的组织机构独立有利于避免评价主体和被评价对象之间因存在隶属关系而受到来自同一组织结构内部的各种压力不得不为自身牟取利益, 导致评价结果失真。评价主体人员独立能够有效保证评价人员的行为不会因和被评价主体之间存在领导和被领导关系而影响对被评价对象的客观公正评价。
(二) 中立原则。
中立原则是选择评价主体的重要原则。国有资本分布在不同地区、部门 (行业) 和企业, 不同时期, 它们在经济中的地位和作用不同, 会随经济、社会和科技发展而变化。一定时期的朝阳产业因科技进步和发展会变成夕阳产业, 这必然导致国有资本经营预算在其投入产出上发生变化;但这些调整和变化是为保证经济可持续发展所必要的。因此, 评价主体在看待国有资产分布时, 应保持中立, 不能有任何偏废, 以保证其评价的公正客观。
(三) 专业性原则。
专业性原则是选择评价主体的一个非常重要原则。由于国有资本经营预算编制和执行涉及不同部门 (行业) , 各有不同特点, 评价主体对被评价对象的生产经营特征的了解是做好绩效评价的前提, 若评价主体对被评价对象不了解, 评价主体也许能得出评价绩效的简单的数据, 但无法分析其获得好的或差的绩效的根本原因, 无法对其预算编制和执行提出合适的意见和建议, 就无法达到提高其预算绩效的目的。评价主体的专业性有利于保证评价主体能凭借其对被评价对象生产经营特征的了解而对其绩效做出全面的客观分析, 提出有效的提高其绩效的方法和措施, 确保目标的实现。
(四) 分级管理原则。
由于国有资本分布于不同地区﹑不同部门 (行业) , 企业规模大小存在差异, 评估量的大小不同, 国有资本经营预算编制和执行的重点也迥异, 为了能对编制和执行预算的被评价对象进行全面合理的评价, 在不同层级上分别选择不同的评价主体负责不同层级的评价工作, 有利于保证评价得到全面的实施。
二﹑国有资本经营预算绩效评价的各种可能主体
国有资本经营预算绩效评价的各种可能主体有:财政部门、国有资产管理部门、行业主管部门、审计部门、社会中间机构、人大机关等。但每一种评价主体都各有其特点, 在绩效评价中达到的效果也不一样。
(一) 财政部门。
依有关法律规定, 国有资本经营预算是国家预算的重要组成部分, 财政部2007年11月印发的《中央国有资本经营预算编报试行办法》规定财政部为国有资本经营预算的主管部门, 负责编制中央国有资本经营预算草案。通过国有资本经营预算的编制, 调整在不同地区、部门 (行业) 和企业的收入和支出结构, 达到根据科技、经济和社会发展的要求, 对不同地区、部门 (行业) 和企业分别实行支持鼓励、限制发展的产业政策, 实现收入公平分配和经济可持续稳定发展。从对政策理解和编制目的来看, 财政部门最适合作为评价主体。但它作为预算的编制和执行者, 本身也是被评价对象。国有资本经营预算收入规模和结构是否合理, 能否使不同行业部门和地区之间承担的负担公平合理, 能否使不同行业和地区之间协调发展和优化结构, 指标设置能否真实全面准确反映其状态, 科目设置是否合理; 国有资本经营预算支出规模和结构是否合理, 国有资本预算支出规模和结构是否符合国家调整产业结构要求, 能否达到优化产业的部门和地区结构目标, 是否能促进国民经济各行业协调和健康发展, 国有资本经营预算收入和支出的编制过程法律法规的遵守及执行的合理合法公正性, 对预算收入和支出编制和执行过程的监督, 出现违法违纪的查处和监督等。对这些内容由财政部门自己确定并对自己进行绩效评价不符合选择评价主体的独立性、中立性原则。如果以财政部门作为评价主体, 其评价的结果的公正性客观性全面性合理性必然会受到质疑。因此, 财政部门不是评价主体的理想选择。
(二) 国有资产管理部门。
根据财政部有关规定, 中央和地方各级国有资产管理部门分别为中央和地方国有资本经营预算单位, 负责编制中央和地方所监管企业国有资本经营预算。通过国有资本经营预算的编制, 国家资产管理部门调整中央 (或地方) 国有资本在不同地区和不同行业的收入和支出结构, 充分发挥各自的资源优势、发展特色经济, 兼顾各行业的协调发展, 对不同行业和企业分别实行支持鼓励、限制发展的产业政策, 优化中央国有资产的地区和行业配置结构。国有资产管理部门了解各行业在总的国有资产中的比例和在经济、社会发展中的地位, 可通过编制国有资本经营预算调整国有资本在不同行业的比例达到结构优化, 使其产生更好的政治、经济和社会绩效, 因而, 国有资产管理部门作为预算编制和执行单位具有其他部门不具备的优势。但不同行业和地区国有资本经营预算收入规模和结构是否合理, 在行业和地区之间的负担、分配是否合理, 是否能够优化行业地区结构, 促进本行业和本地区企业协调发展, 指标设置能否真实全面准确反映其状态; 国有资本经营预算支出规模和结构是否合理, 行业和地区之间的国有资本预算支出规模和结构是否符合国家调整产业结构要求, 能否达到优化本行业产业和地区结构目标, 促进本行业和本地区企业协调和快速发展, 国有资本经营预算收入和支出的编制过程法律法规的遵守及执行的合理合法公正性, 对于其收入和支出编制和执行过程的监督, 出现违法违纪的查处和监督等。对这些由作为被评价对象的国有资产管理部门进行评价, 其评价结果的客观公正性会受到来自各方面的挑战。同时, 作为被评价对象对自己进行绩效评价也不符合选择评价主体的独立性、中立性原则。因此, 国有资产管理部门也不是理想评价主体选择。
(三) 国有资产行业主管部门。
国有资产各行业主管部门作为行业预算的编制和执行者, 了解本行业产业发展前景和各企业技术水平、发展方向, 本行业中的各子行业和企业在整个行业及全部行业中的地位和作用, 了解它们对整个社会、经济发展的影响。 国有资产各行业主管部门调整国有资本经营预算结构可优化本行业资本配置, 使本行业得到快速稳步发展。但国有资本经营预算的行业收入规模和结构是否合理, 在行业内部不同企业之间负担分配是否公平合理, 能否在同一行业不同企业之间进行优化结构, 促进本行业协调发展, 指标设置能否真实全面准确反映其状态; 国有资本经营预算的行业支出规模和结构是否合理, 同行业不同企业之间的支出规模和结构是否符合国家调整产业结构要求, 能否达到优化本行业产业结构目标, 是否能够促进本行业健康发展, 行业收入和支出的编制过程法律法规的遵守及执行的合理合法公正性, 对行业收入和支出编制和执行过程的监督, 出现违法违纪的查处和监督等。国有资产各行业主管部门作为预算的编制和执行者, 让被评价对象来评价自己的编制和执行绩效, 既不符合选择评价主体的独立性、中立性原则, 也不符合分层管理原则 (它无法对国有资产管理部门和财政部门评价) 。因此, 国有资产各行业主管部门不是合适评价主体。
(四) 审计机关。
国家各级审计机关是中央和地方各级政府专门负责经济监督和评价的政府机关。对于各级政府部门、国有资产管理部门、各行业主管部门和企业的国有资本经营预算的编制和执行, 国家各级审计机关可依据有关法律法规对它们的编制和执行过程进行事前和事中绩效审计评价, 对预算编制和执行中出现的问题进行及时监督纠正, 而更多的是在预算执行完成并产生一定的结果后才对它们进行评价。但审计机关更多的是从资金的运用是否合法合理来进行评价, 对其有效性评价不够, 而对绩效评价所产生的社会效应和政治效应很少涉及, 评价的结果不全面, 不能够完整准确反映预算收支所要达到的预定目标。如果设计能够包括反映国有资本经营预算的政治和社会绩效指标, 则国家的各级审计机关对国有资本经营预算是合适的, 它同时满足绩效评价主体选择的独立﹑中立﹑专业和分级管理的原则。但由于国家各级审计机关同时负责国家的各级政府支出的审计, 且数量种类繁多, 而编制和人员有限, 能否有力量用于国有资本经营预算的绩效评价, 这是一个问题。
(五) 社会中介机构。
社会中介机构作为以盈利为目的的中介服务组织, 它符合国有资本经营预算绩效评价主体选择的独立性、中立性、专业性和适应不同层级的绩效评价的原则, 可依据国家有关规定对国有资本经营预算绩效进行评价。但由于中介机构的特性, 无法对国有资本经营预算的编制和执行的全过程进行监督和绩效评价, 只能是国有资本经营预算编制和执行完后才能进行绩效评价, 且主要是经济绩效内容的评价, 对政治和社会绩效 (虽然可以通过完善政治和社会指标体系来解决) 的评价缺乏经验。同时, 由于社会中介以盈利为目的, 在国有资本经营预算绩效评价中有为经济利益而在评价中放弃中立原则的可能, 做出不公正的评价, 从而扭曲国有资本绩效评价的结果, 误导今后的国有资本经营预算, 不利于国有资本优化结构和经济的均衡的可持续发展。社会中介机构因其自身以盈利为目的特征一定程度上限制了其作为评价主体的合理性。
(六) 各级人民代表大会。
国有资产是全体国民所有的财产。各级人民代表大会是所辖区域国民的代表机关, 对所辖区域的国有资本的经营预算的编制和执行可进行从编制到执行的全程监督, 具有审批、监督、 (绩效) 评价和处罚的权力。他们符合独立、中立、专业、分级的国有资本经营预算主体选择的原则。同时, 他们是各层级的最高权力机关, 具有权威性, 作为国有资本经营预算绩效评价的主体是理想的选择。但各级人民代表大会同时也负责审批和监督各级政府的各项预决算, 这在专业力量和编制方面, 可能因人数的限制, 能够使用多少力量用于国有资本经营预算的绩效评价不能确定。
三﹑国有资本经营预算绩效评价主体的选择
作为国有资本经营预算绩效评价的主体, 各种可能评价主体各有其特点, 存在差异, 各自具有优势和不足。但为保证国有资本经营预算绩效评价主体具有的原则, 使其能做到预算编制、执行、监督、评价的“四权分离”, 财政部门、国有资产监管部门和行业主管部门作为国有资本经营预算绩效评价的主体明显不适合, 只能在各级审计机关、社会中介机构和各级人民代表大会选择评价主体。社会中介机构由于其以盈利为目的和不能对国有资本经营预算的编制和执行全程监督, 其对国有资本经营预算的绩效评价可能会因缺乏对编制和执行过程的了解而存在不足。而各级人民代表大会因专业力量和人员数量的原因, 其从事绩效评价会受到范围和数量限制。国家的各级审计机关则受人员数量的限制。
对国有资本经营预算绩效评价的可能主体分析看, 没有一种完全适合的评价主体, 但如果能够增加各级国家审计机关的人员编制专门从事国有资本经营预算和其他预算的绩效评价工作, 则各级国家审计机关是国有资本经营预算绩效评价的最优选择。各级人民代表大会如果能够解决力量和专业不够的问题, 如聘请能够真正遵守其中立原则的社会中介机构对国有资本经营预算进行绩效评价, 并对其进行严格的监督, 则各级人民代表大会和社会中介机构这种组合也是一种不错的选择。
参考文献
[1].邓子基;略论国有资本经营预算[J].地方财政研究, 2006
国有资本经营预算制度 篇11
一、国有资本经营预算及其发展
国有资本经营预算的概述, 是指国家根据各种合理方式取得的国有收益, 并对这些收益进行分配和预算管理。
1993年虽然首次提出了国有资本经营预算的概念, 但是并没制定相关的制度, 1995《预算法》才将其纳入预算编制。但是由于90年中期国企的转型, 国企运营普遍资金不足, 国家对国企出台了优惠政策, 暂停上缴税后利润, 所以国有资本经营预算收入无法正常收取。随后国企运营情况转好, 国家为了保障财政预算和国有资产的完整, 2003年再次提出国有资本及国有资本经营预算的概念。2007年国有资本经营预算才进入实施阶段, 明确了国有资本经营预算的收支范围、预算编制要求、批复和执行原则, 现在仍然处于实施阶段。
二、国有资本经营预算存在的几个问题
在国资委和财政部门的推动和监督下, 国有资本经营预算制度逐渐完善并得到执行, 取得了卓越成果。但是, 由于其尚处在探索试行阶段, 难免存在一些问题。
1. 国有资本经营预算、决算编制主体的确定
国有资本经营预算的概念提出后, 各学者开始对其研究, 发现的首要问题就是预算由谁编制, 最初的主要观点有:一是财政部门主体论, 如邓子基 (2005) 认为, 根据政府统一预算, 国有资本经营预算的编制、审批与执行不能脱离国家财政预算部门, 作为政府复式预算的重要组成部分, 其编制主体仍应为国家财政部门[1]。二是国资部门主体论, 如李燕 (2004) 认为, 应由国有资本的产权主体———国资委作为国有资本经营预算的编制主体[2]。三是多层次主体观, 如张涛等 (2006) 认为采取“国资委———国有资产运营机构———国有资产控股、参股公司”的三层次模式[6]。
2. 收益确认缺乏明确的规定
国有资本收益的上缴是以《企业会计制度》确认的净利润为基数, 并且企业按照应付税款法, 只在缴纳税费时调整, 对税前支出的列支是否合理、是否需要调整没有明确规定。这就给一些国企在上缴国有收益找到投机取巧的机会, 多列支出, 减少当期利润, 少缴纳国有收益, 影响国有资本的收取。
3. 预算支出安排过于简单
根据我国颁布的《关于试行国有资本经营预算的意见》, 预算支出的程序依照此意见执行。企业编制预算申请, 经过政府财政部审批, 合格以后, 统一由国库直接将款项汇入企业银行账户。而许多地方国有资本预算支出是按照收益比例直接发还的办法来处理的, 没有实现由国资委集中安排的原则。
三、对国有资本经营预算审计的启示
国有资本经营预算是每年我国财政工作的一项关键内容, 政府机关应加强对这项工作的监督, 强化审计工作的力度, 保证预算工作的有效执行。本文从以下方面分析审计工作的经验。
1. 国有资本经营预算审计的重点
(1) 审计预算编制、执行情况
审计机构的审计重点是国有资本经营预算的编制、报送、审批等是否符合相关规定, 防止编制预算不合理和越权审批。审计国有资本预算内容合理性, 审核有关资金的正确性, 防止国有资本经营预算的不合理, 导致资本浪费。
(2) 审计国有资本经营收益的征收
审计机关审计国有资本经营预算收益时, 关键控制点在于核对收益金额的正确性和完整性。对国资委与财政部门工作进行审计, 监督政府机关针对国有资本经营预算工作规范性, 包括国有资本收益征收、管理。同时要加强对国有资本收益的管理, 即加强对国企收入的管理和监督, 防止国企虚减利润, 减少上缴的收益金额, 使国有资本遭到严重的损失。
(3) 审计预算支出的合规性、完整性和效益性
审计预算支出主要把握资本性支出宏观性, 费用支出的合法性。审查预算支出是否按照规定拨付, 企业是否按照专款专用的原则使用, 相关部门是否存在滞拨、截留、挪用资金等问题。
2. 国有资本经营预算审计的方向
(1) 坚持国有资本经营预算、决算由政府财政全方面复核审查和监督
国有资本经营预算由政府财政全方面复核审查和监督, 这样会一定程度上简化审计工作的难度, 增强审计工作效果, 更有利于我们国有资本经营预算管理工作。
(2) 注重国有资产的质量和效益
对国有资产和国有资本进行审查, 主要关注国有资产的现状以及带来的收益, 即资产的安全性、价值性等;国有资本预算编制需要注意的失控风险, 即编制是否合理、有效、可行等方面进行考察。
(3) 全面掌握国有资产状况
只有全面掌握了国企国有资产的状况, 才能从总体上反映国企国有资产的收益状况。在国家高度层面掌握国有资本的运营情况, 才能发现问题, 从根本上分析问题产生的原因, 并提出解决问题的建议, 为各省国资委加强国有资产管理, 促进完善国有资本经营预算体系和监管机制提出有价值的参考意见。
参考文献
[1]邓子基.建立国有资本经营预算的思考[J].中国财政, 2005 (12) .
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