农民集体所有

农民集体所有（共12篇）

农民集体所有 篇1

1 当前我国农民整体法律素质欠缺的原因

1.1 传统文化的消极影响

我国经历了2000多年的封建社会和一百多年的半殖民地半封建社会, 封建意识残余影响长期存在。中国长期以来的城乡二元社会结构, 使广大农民群众一直处于相对封闭落后的农村, 由于受教育程度低, 信息量少, 加之简单的生产生活方式, 易于继承传统文化的积淀, 信奉人治, 忽视法治。传统人治思想的影响, 是造成一些农民的依附观念及愚昧、盲从、保守、自私的历史根源。随着农村经济的发展, 农民的文化水平、民主意识和法制观念已有较大提高。但仍有相当数量的农民, 民主意识、法制意识较差, 在上访问题上存在着随大流的心态, 即使没有损害自己的利益, 也会为了20~30元的经济利益随访, 加上农村宗族主义、帮派主义的滋生、蔓延, 导致集体上访、越级上访的出现。部分农民集体上访不是为了维护自己的正当权益, 而是为了满足自己的一己私利。一些村民甚至在上访过程中, 采取堵塞领导机关大门交通、冲击市政府、损坏机关公物等过激行为, 严重扰乱了国家机关正常的工作秩序。

1.2 农民整体受教育程度低

受教育程度影响着政治参与的水平和质量, 决定着现代民主政治的发展。受经济条件的制约, 农民受教育权得不到保障, 由此导致农民整体受教育程度低, 文化水平不高, 民主参与能力差。农民由于文化素质普遍偏低, 对有关政治参与的法律、法规和参与程序缺乏足够的了解, 对自己的权利缺乏明确的认识, 因此不能进行正确的政治选择和价值判断。

局限于小农经济的狭隘意识, 农民存在着“权比法大”的误区, 宁愿信权而不信法, 宁愿选择法律之外的手段去参与政治。中国传统的清官意识造成人们内心深处对清官的渴望、企盼和依赖, 当自身利益受到损害时, 不是寻求通过法律途径的解决, 却想通过上访、静坐等方式寻找所谓的“清官”来为民伸冤。因此, 当农民对当地政府官员和执法部门的救助感到失望时, 告“御状”成为一种必然的选择。一些上访人员坚信法不责众、罪不责众, 坚信有关部门会恪守“众怒难犯”的宗旨, 这在一定程度上强化了部分群众“不闹白不闹, 闹了不白闹”的心理。

1.3 法制建设的不足

目前, 我国关于“三农”问题的法律呈现大量的空白。有些上访群众反映的问题, 涉及到国家的基本制度和宏观政策, 县乡政府因缺乏操作依据在其权限内根本无力解决。此外, 原有的农村法律体系也不健全。目前, 我国有关农村的立法更多侧重对农村管理的立法, 且内容比较原则和笼统, 缺乏操作性。对于一些与农村生产、生活密切相关的问题的立法还很不完善, 保护农民切身利益的法律欠缺, 致使农民群众缺乏对法律功能、价值的正确认识, 更不了解法律在日常生产、生活领域中的制约作用。

在农村司法体制中, 有的执法人员、农村干部因自身文化和法律水平的局限, 未能依法正确有效地行使行政权力, 以言代法、以权压法、以权谋私等现象时有发生, 例如有些村干部在与农民订立合同时, 协议不完善, 权利、义务不明确, 甚至单方面撕毁承包合同。再加上诉讼成本 (包括诉讼过程付出的精力和财力) 过高, 法律效益低下, 难以满足农民群众的法律期望值, 从而使农民丧失了运用法律手段维护自身权益的信心, 也贬低了国家法律在群众中的权威性, 导致厌法、避法、甚至以其他手段达到目的的思想滋生, 严重影响了农村法制建设的进程。

2 培养农民法律素质的对策

2.1 加快农村立法建设, 完善农村法律体系, 切实保障农民的应有地位和权益

首先, 应尽快修正现行法律中对农民合法权益保护不公或不利的规定, 让“法律面前人人平等”成为现实。其次, 加快新法的制定, 完善法律制度建设。城市化进程中不可避免的经济行为之一是土地征用, 城郊农村土地被征用的力度越来越大。在土地土地征用过程中, 由于相关法律制度、政策的不健全, 农民在征地补偿标准、被征地农民长远生计的保障等问题得不到妥善解决, 引发农民集体上访。基层组织在处理此类上访事件中因没有相关依据, 难免不得要领。因此, 应加强征地立法, 制定《征收土地法》及实施办法;根据新农村建设要求修改完善《农业法》, 明确各级政府在农业投资方面的责任权限, 以及农业投资占财政收入的比例、程序和监督等。统一国家农业扶持的措施和程序, 增加对政府扶持农业的责任监督机制;要完善保障农村公共产品供给的相关法律。当前农村, 基础教育、公共交通、医疗卫生等问题突出, 公共产品极其匮乏, 远远无法满足建设新农村的要求。国家不仅要在经济上投入, 还要在法律上明确相关主体在农村公共产品供给方面的法律责任, 并制定相关的责任追究制;应完善村民自治的相关法律制度, 进一步保障村民自治的有效落实, 完成由“能人治村”向“制度治村”的转变。再次, 在法院可设立涉农法庭, 专门处理涉农案件, 以降低农民诉诸法律的成本。

2.2 加快农村经济发展, 重视农村教育事业, 全面提高农民的文化素质

人的全面发展是社会主义的一个重要特征和内容。江泽民指出:“我们建设有中国特色社会主义的各项事业, 我们进行的一切工作, 既要着眼于人民现实的物质文化生活等需要, 同时又要着眼于促进人民素质的提高, 也就是努力促进人的全面发展。这是马克思关于建设社会主义新社会的本质要求。”社会主义应使人在物质、精神各方面都得到丰富和发展, 全面提高占全国人口大多数的广大农民群众的素质是新农村建设的迫切要求。

法律作为上层建筑归根结底是由经济基础决定的, 人们的现代法治意识只有在市场经济条件下才能发育和成长。因此, 加快经济建设步伐, 提高农民的物质生活水平, 是提高农民法律意识的前提。同时, 应重视农村教育事业的发展。要在普及九年制义务教育的基础上, 发展中等职业教育和高职教育, 真正扫除文盲特别是杜绝在年轻的一代中出现文盲。正如列宁所说:文盲是站在政治之外的。只有全面提高农民的文化素质, 才会摒弃传统观念与习惯的影响, 树立起与现代社会相适应的法制观念和意识。

2.3 加强法律宣传服务工作, 增强农民的法律意识

提高法律素质不仅包括法律知识的学习, 更重要的是领悟法律精神, 培养法律意识。农民的法制意识除守法意识外, 最关键的是法律至上的理念的养成, 树立法律的最高权威, 确立对法律的信仰。

首先, 加强普法教育内容的针对性和实效性。农民处于各种法律关系中, 经常会遇到法律问题, 应针对建设新农村的迫切需要和广大农民的现实需求, 确定一个时期农村法制宣传教育的重点内容, 法制宣传与具体农村工作结合起来。如在农业、农村工作中和处理乡村纠纷时组织学习《合同法》、《民法通则》、《民事诉讼法》;在承包土地、分配宅基地时学习《土地管理法》;村干部换届选举时学习《村民委员会组织法》等。同时要改变普法中“重刑轻民”的现象, 既要告诉农民应当承担的法定义务, 也要告诉农民依法享有的权利以及如何正确行使和保护其权利。在现实生活中, 当合法权益受到危害时, 一些农民不知道怎样按照法定程序来捍卫权利, 而习惯于靠打架、越级上访等激进方式谋求解决, 既于事无补, 又扰乱了正常的社会秩序。应紧密结合农民的生活实际, 把农村常见的邻里纠纷、借贷纠纷、继承和赡养纠纷、财产和人身损害赔偿纠纷等如何处理作为教育的重点, 要让广大农民学会司法救济的手段、途径和程序。

其次, 注重普法教育方法、途径的灵活性。采取现代传媒法制节目等为农民群众喜闻乐见、寓教于乐、覆盖面较广的方式开展普法教育工作, 增强农村法制宣传教育的实际效果。应把法制宣传教育纳入政府对农村公共服务的重要内容, 开展法制宣传资料、法制文艺和法律服务进乡村活动。健全农村司法机构, 加强农村法律服务工作。应在农村各乡镇设立法律服务所, 代表农民集体组织和农民参与土地的开发、承包等活动, 代表农民参与协商、谈判、订立法律文件等;在农村各乡镇设立人民法庭、司法所、人民调解委员会, 方便农民诉讼和调解, 切实解决农民告状难、打官司难和维权难的问题;应大力发展农村基层律师、公证等法律服务业务, 帮助农民知法、懂法、守法, 学会运用法律维护自己的合法权益。开辟农村法律援助站, 无偿为经济困难、无钱诉讼的农民提供帮助。

2.4 建立一个成熟的法制环境

完善的法律制度要靠人去执行、实施, 而权力至上的观念, 人情因素的干扰, 成为法制建设的严重障碍。消除障碍的关键是权力机关必须树立法治理念, 在行政执法和司法中依法办事, 维护法律的尊严。应加强公职人员法律素质教育。“其身正, 不令而行;其身不正, 虽令不从。”国家公职人员作为国家权力的行使者, 作为法律的操作者和执行者, 如果他们知法犯法, 就会严重践踏法律的威严, 极大地损害公民的权益, 摧毁公民的法律信仰。因此, 我们应把培养基层公职人员的法律素质放在首位, 促使其依法行政、公正司法, 为农民法律素质的培养营造一个良好的法制环境。

参考文献

[1]《邓小平文选》第2卷[M].北京:人民出版社1994年版, 第332页。

[2]《马克思恩格斯选集》第1卷[M], 北京:人民出版社1995年版, 第294页。

[3]江泽民:《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》[M], 北京:人民出版社2001年版, 第43页。

农民集体所有 篇2

《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》的通知

（甘政办发[2006]41号）

各市、自治州人民政府，省政府有关部门：

《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》已经省政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。

二○○六年四月十四日

甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法

第一条 为切实保护被征收土地农民和农村集体经济组织的合法权益，加强征地补偿费用的管理，确保征地补偿费用的合理分配和使用，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关规定，结合我省实际，制定本办法。

第二条 征收土地是指国家为了公共利益的需要，将农民集体所有土地收归国家所有，并对农村集体经济组织给予补偿的行为。

征收土地由县级以上人民政府国土资源行政主管部门按照国务院、省人民政府批准的征收土地方案统一组织实施，其他任何单位、组织、团体和个人不得征收农民集体所有土地。

第三条 征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。

第四条 征收农民集体所有土地必须严格按《中华人民共和国土地管理法》、《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定办理。

（一）征收土地，由市、县国土资源行政主管部门组织有关方面会同被征收土地的农村集体经济组织依法对拟征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物的权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。

（二）按照国务院和省人民政府批准的征地补偿方案、当地年产值标准和补偿倍数或征地区片综合地价确定征地补偿费用。

（三）市、县国土资源行政主管部门与被征收土地的农村集体经济组织签订征收土地补偿协议。

（四）城市规划区内，市、县政府收购储备土地涉及征收农民集体所有土地的，市、县国土资源行政主管部门可以直接组织有关方面会同被征收土地的农村集体经济组织依法进行土地面积丈量、地上附着物清点登记，并与被征收土地的农村集体经济组织签订征收土地补偿协议。

（五）征收土地后进行有偿出让的，征地补偿费用按规定缴入市、县财政部门设立的“土地出让金财政专户”，由市、县财政部门进行清算后支付给国土资源行政主管部门。

第五条 实行统一征地跨市、县行政区域的，征地补偿费用由负责统一征收土地的市级以上国土资源行政主管部门及其征地服务机构，依据市、县国土资源行政主管部门与被征收土地的农村集体组织签订的征收土地补偿协议，支付给市、县国土资源行政主管部门；市、县国土资源行政主管部门可以直接向农村集体组织指定的开户银行汇款或以转帐方式支付，但不得以现金方式支付。

城市规划区内，市、县政府收购储备土地涉及征收农民集体所有土地的，市、县国土资

源行政主管部门可以依据与被征收土地的农村集体经济组织签订的征收土地补偿协议，直接

向被征地农村集体经济组织指定的开户银行汇款或以转帐方式支付土地补偿费用，但不得以

现金方式支付。

第六条 青苗补偿费和地上附着物补偿费，由农村集体经济组织依据登记确认的土地面

积、地上附着物数量进行核算，在村民居住地公告后，支付给青苗或地上附着物的所有者。

第七条 安置补助费根据不同安置途径确定分配对象。需要安置的人员由农村集体经济

组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，作为集体发展基金；由其他单位安置的，支付给安置单位；自谋职业，不需要统一安置的，经被征地农户申请，与享有被征收土地所

有权的农村集体经济组织签订协议，发放给需要安置的农户；参与社会保障安置的，全额发

放给被安置人员，用于个人缴纳养老保险金。

第八条 土地补偿费支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织。

农村集体经济组织利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，调整质量和

数量相当的土地给被征地农户继续承包经营的，土地补偿费留作集体发展基金。

农村集体经济组织不能调整土地的，依法经本集体经济组织村民代表会议三分之二以上

代表同意，将不低于80％的土地补偿费用于被征地农民个人的生活安置、支付被征地农民的养老保险金，其余土地补偿费留作集体发展基金。

第九条 被征收土地属于村集体所有的，土地补偿费归村集体经济组织所有；属于村内

具有法人资格的村民小组或社所有的，土地补偿费归村民小组或社所有，不得在行政村内平

衡。

第十条 农村集体经济组织对土地补偿费实行专户管理，收支、使用及账务必须在本集

体经济组织成员中定期公布，接受群众的监督。使用土地补偿费必须经本集体经济组织村民

代表会议三分之二以上代表同意。

第十一条 农村集体经济组织要建立健全村民议事、民主理财、村务监督等群众组织，保障村、社集体经济组织成员对征地补偿费用分配、使用、管理的知情权、决策权和监督权。

第十二条 完善征地补偿费的村级财务管理。已建立村级财务代理制的集体经济组织，应实行村社征地补偿资金财务委托代理制度，村、社集体经济组织会计核算业务委托乡、镇

经管站代理。代理机构为村、社集体经济组织设立专户，实行定期报账制度。

村级财务委托代理坚持集体资产所有权、资金使用权、投资收益权、财务审批权不变的原则。

第十三条 县级以上人民政府农业行政主管部门、乡（镇）人民政府负责对农村集体经

济组织征地补偿费用分配、使用、管理的指导和监督，对补偿费用实行审计和离任审计，审计结果在村、社集体经济成员中公布。

第十四条 征地补偿费必须专款专用，任何单位和个人不得截留、挪用，不得将征地补

偿费用于偿还集体经济组织债务、上缴税费、发放工资等，违者将按有关规定查处。

第十五条 本办法自发布之日起执行。

集体林权制度改革如何让农民受益 篇3

摘要:集体林权制度改革,是我国农村改革的又一重大突破,这项改革和13亿国人息息相关,改革将促进我国林业事业的发展,给广大农民带来更多的实惠。

关键词:集体林权 制度 改革

1 改革要确保农民享有集体林地承包经营权

按照《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》精神,在林改过程中,要坚持农村基本经营制度,确保农民平等享有集体林地承包经营权。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是我国农村的基本经营制度。林地与耕地一样,是国家重要的土地资源,是农民主要的生活保障。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定,农民集体所有的林地林木属集体经济组织成员共同所有,对集体林地林木产权的初始分配,必须采取家庭承包经营制度,并且做到每个家庭及其成员都平等享有承包经营的权利。林地承包经营权一经设立,便具有独立于林地所有权而存在的特性,所有权人不得随意收回或调整林地,不得妨碍林地承包经营权人依法行使权利,林地承包经营权人具有对林地的直接支配性和排他性,可以对抗所有权人的干涉和第三人的侵害。

2 切实尊重农民的意愿和民主权利

改革中要坚持尊重农民意愿,确保农民的知情权、参与权、决策权。集体林权制度改革是农民发明的,是中央肯定的,因此,一定要尊重农民的创新精神,充分依靠群众,充分发挥群众的积极性和能动性,在坚持改革基本原则的前提下,鼓励积极探索、大胆创新、不断丰富和完善改革的形式和内容。农民群众是集体林权改革的主体,也是改革的受益者和操作者,一定要尊重农民的意愿,更多地听取老百姓的意见,让农民明白改革的政策、内容、方法,使农民对改革的方案、过程、结果满意。一定要充分尊重群众的民主权利,在不违背政策和法律的基础上,把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决策权交给群众,做到发挥民智、符合民心、体现民意,决不能包办代替,更不能强迫命令,强迫推行,要做到让农民真正当家作主。

3 认真做到改革内容、程序、方法、结果四公开

要坚持依法办事,确保改革规范有序。集体林权制度改革要始终把依法操作作为基本准则,严格执行《农村土地承包法》、《物权法》、《合同法》、《村民委员会组织法》、《森林法》、《合同法》等法律、法规。改革方案必须依法经本集体经济组织成员的村民会议同意,严禁暗箱操作,以权谋私。同时,要解决好历史和现实关系,对已经承包和流转的集体林地、林木、符合法律规定、合同规范的,要予以维护;合同不规范的,要予以完善,不符合法律规定的,要依法纠正。

4 积极推进林权配套改革,确保农民增收致富

为了实现中央提出的资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的林改目标,在林权主体改革基本结束后,必须抓紧实施林权配套改革工作,从当前农村的实际出发,要重点抓好四个方面:一是尽快搞好森林经营方案的编制工作。森林经营方案是森林科学经营的前提和基础,是促进森林资源科学经营,永续利用,充分发挥森林生态、经济和社会效益的重要保证,是根据森林资源状况,自然条件,政策要求以及林农意愿,所编制的森林培育、保护和利用的中长期规划。因此在编制过程中腰按照“因地制宜,栽针保阔,密度均匀,组成合理,功能多样,一沟一块,集中连片,立体开发,综合经营”的经营方向,坚决实事求是,分类实施,保护发展利用森林资源相并重,坚持优化森林资源结构,提高森林多种功能和森林经营者经济利益的原则。一般情况下,可以按森林采伐限额的编程周期,编制5至10年的规划,并将《方案》公布于众,让农民知情,掌握。二是当前林业采伐限额要分配到户。林改后,林木采伐限额制度如何执行和实施,既是广大林农热切期盼解决的焦点问题,也是当前林业深化改革的重要问题。当前在国家继续实行林木采伐限额制度的情况下,关键是使林木采伐限额依据森林经营方案,按照公开、公平、公正,科学合理的原则,以《方案》编制周期将林木采伐限额一次性分解落实到广大林农手中,切实防止采伐限额分配上的不公和“关、卡、压”现象再出现,这是落实“四权”的集中体现。三是积极扶持农民发展林业产业,主要是解决农民发展林业产业资金缺少问题,现在虽然开展了林权抵押贷款和森林保险业务,为一些农民解决了发展资金和林业风险问题,但受益的农户面很小,需要进一步拓宽渠道,尤其是各级政府还应出台一些相应的扶持发展的优惠政策,这样才能使广大农民得到收益。四是要加强社会化服务,林改后,为解决一家一户生产实力较单薄的问题,政府和村级经济组织应积极指导培育新型社会化服务组织,扶持农民组建各类专业合作社、行业协会、中介服务机构,为农民提供产前、产中、产后的全过程综合配套服务。为广大农民和其他林业经营者提供高效、便捷服务。

5 建立健全支持林业发展的公共财务制度

一是建立森林生态效益补偿基金制度,逐步建立和完善政府财政补偿、受益者补偿与合理经营利用自我补偿相结合的长效机制。二是建立造林、抚育、保护、管理的投入补贴制度,对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴,对森林抚育,木本粮油,生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。三是改革育林基金管理办法,逐步降低育林基金征收比例,将林业部门行政事业经费纳入财政预算。逐步减轻林农的负担。四是林业基础设施纳入政府基本建设规划,林区基础设施建设纳入相关行业发展规划。

农民集体所有 篇4

那么, 在行政确权过程中, 办案人员应如何正确采集及运用这些证据来认定事实以正确确权呢?笔者仅以农民集体之间的土地行政确权为例对证据的正确采集及运用问题进行阐述。

在处理土地权属问题时, 首先要确立一个正确的指导原则, 那就是坚持尊重历史和现实、实事求是地分阶段处理的原则, 使得确权工作既要根据当时的历史条件和政策、又要充分考虑当前土地使用的实际状况来正确处理集体之间的土地所有权的归属问题, 避免引起社会矛盾, 要有利人民生产和生活。在处理结果上, 既要考虑合法性, 也要考虑适当性, 这样才能真正做到合法、公正、公平。

根据《土地权属争议调查处理办法》, 确权证据的取得方式主要有两种:一种是由当事人提供。土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有及时向国土资源行政主管部门举证责任, 这些证据主要包括:1953年土改确权时颁发的《土地房产所有证》;1962年六十条实施时期的材料;争议双方当事人依法达成的土地权属书面协议或出租、承包、借用协议;人民政府或者主管部门的确权文件、证明或行政决定、行政命令等。另一种是由办案人员调查取得。办案人员在调查处理土地权属争议过程中, 在当事人无法提供必要或重要证据提出申请要求办案人员调取的情况下, 或办案人员认为有必要的情况下, 可以依职权向有关单位或者个人直接调查取证。证据主要包括:土地利用现状调查资料、土地资源详查工作中按规定形成的土地权属界限核定书及附图、土地登记册和有关该地的任务证明资料、查田定产清册、证人证言、现场勘验资料等等。

一、关于1953年土改确权时颁发的《土地房产所有证》及1962年六十条实施时期的材料

在确权实践中, 当事人主张权属的证据大都是由当事人提供的1953年土地确权时颁发的《土地房产所有证》和1962年六十条实施时期的材料。因此, 这两类证据应成为审查的重点。

对于1953年土改确权时颁发的《土地房产所有证》, 若经核对证实争议地在登记范围内, 应肯定其法律效力, 它是判断争议地属于农民集体所有还是国家所有、这个农民集体所有还是那个农民集体所有的原始证据, 但并不是土地所有权的唯一证据, 因为土地所有权随后又经历了合作化、1962年六十条实施时期和1982年颁布《国家建设征用土地条例》时期的几次变动, 因此1953年的《土地房产所有证》只能作为确权证据链中的其中一环而予以采用, 不能抛开其它几次所有权变动的证据而独立地予以采用, 否则会导致认定事实错误。在采用这一证据确定土地权属界限时, 要掌握好两个原则:第一, 《土地房产所有证》的四至界限与实地面积不一致的, 以四至为准, 第二, 四至不清楚而面积准确的, 根据面积数量确定土地权属界限。

必须注意的一点就是, 1953年颁发的《土地房产所有证》在合作化时期由政府从农户手中收回归档, 有存档的当然可以查核。但有的地方保存不善, 甚至已销毁, 于是这一证据根本就无法查核。例如, 广东省某市某镇11个管区中大约只有5个管区的《土地房产所有证》存档原件能在相关部门全部或部分查到, 其余管区的《土地房产所有证》因历史久远一概无从查找, 其它镇也普遍存在这种情况, 这是历史遗留问题。在这种情况下, 从尊重历史的角度出发, 结合其它土地所有权变动阶段的证据, 如田亩造册、交粮纳税任务证明和土地经营管理情况等书面证据来认定归属, 不能因当事人不能提供此证据而片面加以否定其当时的权属。

1962年六十条实施前后, 国家对农村的土地、牲畜、耕垦、劳动力进行“四固定”, 按居地原则将土地归就近生产队集体所有。现在政府土地确权时一般以“四固定”为准, 其效力优先于土改时的土地证。但“四固定”没有法定的确权证书, 因此在审查证据时主要听取证人证言, 并考察田亩造册、交粮纳税和土地经营管理等情况, 综合分析判断, 不能简单地依据土改确权时颁发的《土地房产所有证》判定所有权归属。这些原始证据, 尤其是历史文字记载的证据, 一定要在案件材料中有反映。

二、关于争议双方当事人依法达成的土地权属书面协议或出租、承包、借用协议

由于长久以来国家都没有做确权工作, 因此很久以来村与村之间都是以书面或口头的形式签订一些关于相邻地或其它异议地的土地归属界限协议, 这种方式是在当时法制不健全的年代里解决土地争纷的主要形式之一。一般而言, 书面的协议只要具备了合同应具备的内容、有双方认可的负责人签字或盖章等要求时, 办案人员应予以确认采用;至于争议双方当事人依法达成的出租、承包、借用协议, 则可以从中初步判断出租方、发包方、出借方为土地所有权人。如果这些证据是口头形式签订的, 则还须有双方或无利害关系的第三人的证人证言相互印证才可以确认采用。

三、关于人民政府或者主管部门的确权文件、证明或行政决定、行政命令等

在法律不完善、不健全、法律得不到有效执行的历史事实面前, 很多土地权属的取得都源于人民政府或者主管部门的确权文件、证明或行政决定、行政命令, 基于这种证据的广泛存在, 我们应从尊重历史的角度出发, 不能一概加以否定, 如果此后并不存在有效的双方的土地归属界限协议或其它的权属变更证据, 则可以认定采用。

四、关于土地利用现状调查资料、土地资源详查工作中按规定形成的土地权属界限核定书及附图、土地登记册和有关该地的任务证明资料、查田定产清册等

这些证据是最能反映土地经营管理状况历史面目的原始资料, 因此在确权纠纷案件中有着举足轻重的地位, 办案人员一般必须调取。在调取这些证据的过程中一定要认真核对证据的真伪, 尤其是涉及到村镇农民集体与村民小组的土地所有权纠纷时, 要预防村镇某些干部出于私利, 利用这些原始、重要的证据掌握在他们手中而趁机做假, 以达到占有土地为个别村镇干部谋私利的目的。如怀疑有伪造、涂改, 须做笔迹鉴定鉴别真伪。同时也可多方向群众了解土地历史使用情况并做下调查笔录来印证这些原始证据是否属实。

五、关于证人证言

由于历史的原因, 有些证据可能灭失或缺失, 证据与证据之间可能会有些出入, 那么证人证言就显得尤为重要。这类证据一般以办案人员的询问笔录的形式或以证人本人书面陈词作证的形式出现。证人证言有其利弊, 一方面它有助于甄别有争议的证据、梳理串联看似无关联的证据、补充灭失或缺失的证据, 帮助办案人员了解与判断案件的事实真相;另一方面, 与事实不符的陈述会误导办案人员对案件的事实作出错误的判断。尽管证人证言有利有弊, 但只要对这些证据作认真谨慎的审查, 结合其它证据链进行综合的分析应用, 对办案人员正确地确定土地归属还是有很大帮助的, 办案人员在确权的过程中不能忽视这类证据的调取。

笔者在代理的一宗农民集体之间土地所有权纠纷的案子里, 深刻地意识到证人证言的重要性。案情的基本情况是这样的:1967年, 某市某镇某村A生产队口头答应将争议地暂借给大队种竹, 从1979年包产到户期间起A生产队就多次向大队口头提出返还争议地, 大队以地上还种着竹子为借口拒绝返还。2004年大队 (现为村) 砍竹将争议地承包出去而引起争端。从借地到要求返还土地等一切事实, A村民小组均无法提供书面的证据, 说老实话, 在国家的法治都不健全不规范的年代里, 我们没理由去苛求这些老农民要有如何如何强烈的法律意识, 凡事要留下书面证据等等, 这完全是不可能的。如果办案人员不向证人调取证言, 而是一味以“谁主张谁举证”的证据原则为理由而不支持A村民小组的确权请求, 这肯定会导致不公正的结果, 导致农民的情绪激愤, 上访、申诉不断, 甚至发展到武力打斗, 从而不利于人民内部矛盾的解决, 不利于社会安定。

笔者认为, 由于土地所有权的行政确权案件比较复杂, 证人证言是必不可少的证据, 办案人员应细心调查取证, 多走访些与案情有关的关键人物, 尽量还原历史与事实的真面目。对于这些证人证言, 只要有其它证据作佐证, 应予以确认;如果没有其它证据作佐证, 但只要有众多的证人证言, 且陈述的事实基本一致, 那么也应该在一定程度上给予认定;对于那些陈述不一致或不符事实、得不到对方当事人的认可又没有其它佐证可以相吻合的证人证言, 一概不能予以采纳, 以防作出错误的决定, 给地方经济社会发展造成了一些不稳定的因素, 给人民的生命财产和社会稳定带来不良后果。

六、关于现场勘查证据

土地作为一种不动产, 有其特定的方位、面积、附属物以及相邻关系等, 根据这些特点, 仅强调纠纷双方举证、质证是不够的, 办案人员应依职权进行调查取证, 应到现场去调查、勘查, 制作现场调查勘查笔录。在实地调查时, 应通知当事人及有关人员到现场, 必要时可邀请有关部门派人协助调查。总之, 对于上述任何一类证据不能单独分离出来作为认定事实的依据, 办案人员应首先经过争议双方质证的程序后, 再将这些证据相互联系起来, 组成一组环环相扣的证据链来认定事实、正确确权。

此外, 能否正确取得及运用这些证据来认定事实的关键因素离不开办案人员的自身素质水平。如果没有较全面的法律知识和较强的办案能力, 就不能及时、有效地处理好纠纷。因此应加大对办案人员的培训力度, 增强办案人员的自身素质, 着力提高适用法律、法规的能力, 提高办案技能, 这样才能从证据中找出问题的关键所在, 才能在纷繁复杂的确权工作中快马加鞭, 以促使我国物权法的顺利实施。

参考文献

[1]秦永雄.农民集体之间土地所有权争议的确权研究.www.sx-hhls.com.

[2]王亦白, 宋檀.土地权属争议调处机制需健全[J].中国土地.2006, (06) -011.

[3]不同年代的土地权属证据如何认定[J].南方国土资源.2004, (09) -028.

壮大农村集体经济,促进农民增收 篇5

——镇党政办公室

贾晓光

随着中央对农村关注和投入力度的不断加大，农村经济也迎来了自联产承包责任制施行以来的第二个春天，近年来从中央到地方，各级政府加大了农牧业产业结构调整、农民素质教育、农村及农牧业基础设施建设和生态等农村基础工程建设力度，有力地推动了农村经济和农牧民增收。在农村经济建设工作中，基层政权起到了组织、领导和坚强的保障作用，切实推动着农村经济快速、健康发展。近年来，由于农村集体经济实力薄弱，造成农村基层组织活力不足，能力有限，严重制约了基层政权在农村经济工作中的主动性，在一定程度上影响了农村经济健康、快速发展，制约了农牧民增收步伐。此外，由于集体资产而引发的农村矛盾纠纷，造成群众越级上访，影响到上级党政机关的正常秩序，影响到社会稳定。因此如何壮大农村集体经济，推动集体经济的健康、快速发展，建立和完善一条良好的发展模式和监督机制，已成为农村经济及农牧民增收工作的重中之重。

第一、要加强对集体公有制资产的监管。在农村集体荒山、林地、机动地等资产的使用上，不同程度地存在变相增送、暗箱操作、程序不合法等造成资产流失的现象，集体资产甚至成为部分干部买卖人情、拉扰选票的礼品，给集体造成了巨大损失，严重阻碍了集体经济的发展与壮大。要改变这种现状，就要加强对农村集体资产使用的监管。一是在集体资产的使用权转让、买卖中严格执行《村民委员会组织法》规定的程序，召开村民大会或村民代表大会讨论通过，以公开招标的方式进行，坚决杜绝暗箱操作；二是镇级政府加强对村级资产的评估和监督，在村级重大事项的决策执行上，实行请示报告制度，审计制度、司法监督制度，大力推行政务公开、村务公开，将涉及农村、农民关注的热点事项公开，方便群众的监督，从体制上制止村级集体资产的低价流失；三是坚持民主集中的原则，充分调动广大群众的积极性，发动人民群众参与到村级事务的决策中去，使其从民主决策、民主管理和监督中得到看得见摸得着的经济效益，逐步引导群众依法施行村民自治，逐步树立主人翁责任感；

第二，要加强对现有集体资产的开发利用，推广特色产业，实现集体资产的增值增效。农村集体经济要在现有资源的基础上，通过合理开发利用资源，发掘最大的经济效益。找技术支撑点、找增收渠道，找新兴产业，在突破中寻发展，在发展中获效益。坚持“三个有利于”标准，敢打、敢拼、敢闯、敢试、敢担风险、敢于改变传统的经营方式，立足招商，引资引智，开发新兴产业，是实现集体经济发展壮大的必要出路。集体以资源的形式参股，由企业、个人自主经营，建立风险共担，利益均沾的长效机制，用产业的健康发展来实现集体资产的增值增益，从而壮大集体经济。

第三、从远处着眼，短效增收。农村集体资源有限，在个别农村存在着干部上任尹始便兜售荒山、拍卖林地，动哲三十年、五十年，执行着不折不扣的“三光”政策，即：卖光所有财产、花光所有积蓄、吃光子孙饭。这种现象严重损害了集体利益，制约了农村集体经济的健康发展，影响了农村集体在经济建设工作中的活力和主动性。在今后的工作中，一是加强干部的教育培训工作，教育干部树立可持续发展的大局意识，在集体经济建设中能够循序渐进；二是加强对集体建设项目的调研，充分论证项目建设的可行性、必要性，加强引导和指导，找准切入点，避免项目建设的盲目性和不必要性，决不搞形象工程、政绩工程；三是是通过群众监督，政府干预及时发现和制止类似的现象发生，对造成村级资产流失，给集体经济造成巨大损失的干部要依据有关法律给予严肃处理。四是发挥农村集体经济船小好调头的灵活优势，始终掌握集体资产使用中的主动权，努力实现投资少、见效快、效益高、群众满意的发展目标。

第四，要加强基层党组织的建设，发挥基层党组织在农村集体经济建设中的战斗堡垒作用。党的基层组织肩负着向广大群众贯彻执行党的方针政策，倾听基层群众的呼声，带领人民群众脱贫致富的历史使命，也在农村集体经济的发展中肩负着决策、执行的角色。加强基层党组织建设对推动集体经济的健康发展，维护集体的正当利益，有着重要意义。在基层党建工作中，一是要加强党员干部的政治思想教育，教育干部树立“立党为公、执政为民”思想，二是加强党员干部的教育培训工作，引导干部解放思想、更新观念，组织干部通过自学、参加培训、外出参观努力提高业务素质，丰富市场经济头脑，提高抢抓机遇，把握市场的能力；三是建立监督机制，实现党支部对村委会的正确领导和村委会对党支部的有效监督，增强班子团结，形成合力和战斗力；四是执行干部考核制度，坚持日常考核同集中考核相结合的原则，对干部“德、能、勤、绩”进行全面考核，实现奖优惩劣。

第五、要继续开展撤并嘎查村工作。随着国家税费改革工作的深入实施，特别是全面免征农业税后，农村工作已从原来以“催粮、要税”为主的行政管理转变到指导和服务农民生产建设上来，从“量”转到“质”上来，不再需要人数众多的村级干部行使行政管理职权，而是需要能服务、懂技术、有能力、在带领群众增产增收上有办法的高素质、少而精的复合型村干部，因而坚持地域调整及群众自愿的原则撤掉一些地缘偏远、集体经济实力薄弱的嘎查村，不但可以减少干部职数，减轻农牧民负担，还可以进一步整合村级集体人力、物力及集体自然资源，通过合理规划，开发产业项目，壮大农村集体经济，从而提升村级集体的经济实力，激活村级集体在组织、领导农民发展经济工作中的活力。

农民集体所有 篇6

关键词：农民权益保护 集体土地流转 土地承包

近年来，随着我国土地制度的改革，我国农民对土地对地承包拥有经营承包权，土地流转自发进行，不过在这个时期土地流转规模较小，据有关资料统计，上个世纪80年代土地流转率仅为1%左右，因此出现的问题也较少。进入21世纪后，土地流转增加迅速，与之伴随问题也日益增多。特别是在土地流转过程中，农民权益损害严重，这成为了农业发展和社会发展的一个重要问题。

一、集体土地流转有是提高农民土地产权效益的必经之路

（一）承包责任制

近年来我国农村土地制度的最大一次变革就是农村集体土地承包经营权制的诞生。它的出现使我国农村生产力有了极大提高，提高了我国的农业生产效率、改善了农民生活状况、促进了农村经济发展[1]。但近年来随着形势的发展，经营低下问题日益明显：首先，在土地承包经营权制度下农地使用权和所有权两者之间的边界不清，地方政府滥用职权，经常会对农民合法权益进行侵害；其次，土地承包经营权在实际应用中产权期限随意性强，这样对土地利用和开发十分不利[2]。虽然我国一堆土地承包制度有了明确规定，第一次承包期为15年，第二次承包期为30年，但这在我国许多区域都对其进行了多次调整。这种调整一方面加大了调整花费成本，进而增加了土地承包成本，另一方面承包者只看重眼前效益而不注重对土地的长期开发。再次，采用家庭承包制虽然对农民在农业生产的积极性有着一定促进作用，但从长远来看，家庭承包责任制不利于现代农业形成规模，无法形成规模效益，限制了农业收入的提高空间。因此，寻找对农村土地家庭承包制度进行改革迫在眉睫

（二）农村土地流转是目前提高农民农地产权价值的最佳选择

承包地作为农民和农作的主要财产，它具有巨大产权价值。从法学和经济学上来看土地价值主要包括以下三项：保护价值、交换价值以及使用价值[3]。

目前，我国农业使用价值由于受农村分散经营的影响，使得我国农村土地产出价值严重下滑，农业征地的不规范也导致了农地的保护价值大大降低，在这样背景下，除了采取措施对阻碍进行排除，逐步提高农地保护价值外，更加要注重提高农地交换价值。目前，农地流转是提高农地交换价值的有效途径。土地流转就是在家庭承包制的前提下通过合法手段对承包权进行保留，并对其进行合法转让[4]。土地的流转形式有、互换、转让、入股等。无论采用哪种转让方式，集体土地流转都会使农地产权价值都有所提高，它是维护农村社会稳定以及农村经济发展的最佳选择。

二、农民土地权益保护重点在于创新制度

在集体土地流转过程中农民权益受损主要原因在于缺少制度。所以，要想解决农民權益受损首先要创新制度，解决制度缺失问题，多方面对农民权益进行保护。

（一）对有关法律和政策进行构件和完善

首先要对土地关系进行明确，很多人认为对于土地的改革就是对土地进行私有化。不过就我国国情来看在我国农村社保制度并不完善，如果对土地进行私有化那么将会导致社会资本大量流入农业，致使土地兼并严重。这样会导致农民既失地又失业，引发社会矛盾，引起农村社会混乱。因此，对于土地改革必须在土地属于农村集体所有的前提下进行。其次，对于土地承包经营权界限要通过法律对其进行明确规定。土地使农民生活的保障，为了确保农村社会稳定，必须确保农民对土体具有长期经营权，加强对农民的土地物权以及承包经营权的保护，让农民对土地具有使用、占有、收益以及对权益进行处分权利。再次，要提高农民自身法律意识，很多时候农民权益受损都是由于农民自身法律意识薄弱造成的。因此，加大和土地相关法律宣传力度是十分有必要的，提高农民法律常识，增加自我保护。同时，对政府行为进行规范，加快政府职能转变，对于政府基层损害农民土地权益的行为要严肃处理。

（二）对土地流转流程和方法进行规范和完善

在土地流转过程中首先需要建立一套具体、规范操作可行的土地流转程序，避免基层政府通过暗箱操作来对土地流转进行控制，确保农民权益不会在土地流转过程中受到剥夺以及克扣。其次，要建立健全土地流转市场，加强土地流转服务。政府通过土地流传市场对农民土地流转进行服务，是土地流转过程透明化，这样可以最大限度的减少农民在土地流转过程中的权益损失。

（三）发展农民各类组织

在土地权益问题上，农民同集体经济组织相比一直都处于弱势，究其根本原因在于农民没有组织。首先，要在农村完善村委会制度，利用民族选举，选出正真为农民说话的代表人，其次，国家需要财政、金融等方面多农村予以扶持，使各类农民专业化组织可以得到发展。

结束语：近年来，土地流转发展迅速，农民权益受损主要集中原因在于土地制度不完善。要想改变农民权益受损，就要在制度进行创新，这是保护农民权益的最有效方法，同时也是促进我国土地流转、健康发展的保障。

参考文献

[1]林广瑞，刘钢.现阶段我国农地产权制度分析[J].农业经济问题，2010（2）：30-31.

[2]蔡继明，邝梅.论中国土地制度改革[M].北京：中国财政经济出版社，2011（5）：9-11.

[3]刘金海.产权与政治—国家、集体、农民关系视角下的村庄经验[M].北京：中国社会科学出版社，2010（10）：12-13.

[4]姜晓萍，衡霞.农村土地使用权流转中农民权利保障机制研究[J].政治学研究，2011（6）：72-73.

姓名：孙小涵 电话：13039199990 地址：吉林省通化市国土资源局二道江直属分局 邮编：134003

对于我国土地农民所有制的思考 篇7

关键词：土地制度改革,土地农民所有制,驳论与立论

一、问题的提出

在目前的农村土地集体所有制下, 面对的土地问题主要包括:土地产权主体不明晰、土地使用关系不稳定、土地投资情况持续恶化、掠夺式经营时有发生、土地细碎化现象日益严重、征地过程中农民的土地权益难以保障等。为了解决这些问题, 国内外的专家学者对于我国土地制度的改革方向纷纷提出了自己的观点, 总体来说主要包括:土地农民所有制 (即土地私有制) 、土地集体所有制、农村土地股份合作制和国有永佃制。在这几种模式中, 土地农民所有制无疑是讨论最多、争议最大的目标模式, 反对者基于历史和现实的一些现象和结果, 对土地私有提出了很多反对意见。本文对反对土地私有制的各种理由进行了梳理和总结, 并从理论和现实及解决现实中所面临的土地问题的角度出发, 对农民土地所有制的可行性和必要性进行了分析。

我国土地制度改革的方向选择标准是判断土地农民所有制合理性和有效性的依据。笔者认为土地制度改革方向的根本选择标准应该包括两部分内容:一是土地制度改革的核心目标;二是土地制度改革的基本原则。我国的土地制度改革要以维护农户的权益为根本出发点, 这不仅是一个经济问题, 更是一个政治问题, 其重要性不言而喻。至于土地制度改革的基本原则, 当前所提倡的“效率与公平兼顾”原则过于含糊笼统, 应该对兼顾作出具体化的解释。笔者认为以在有限公平的条件下实现效率最大化作为当前土地改革的基本原则较为符合农民意愿和我国国情。所谓效率, 就是坚持土地制度改革的市场化方向, 努力提高土地利用效率。所谓公平, 就是在当前农民的非农就业途径不畅和社会保障体系不完善的情况下, 应该充分重视农民的土地财产权利, 努力实现其在土地制度改革的初次产权分配过程中的起点公平。

二、对反对土地农民所有制观点的辨析

学术界对于土地农民所有制的改革方向一直争论很大, 反对者提出了很多的反对意见, 其观点如下:

观点一:土地私有会导致土地兼并、激化社会矛盾、导致社会危机, 甚至会导致农民战争。

从历史上来看, 虽然清朝以前土地兼并的具体情况我们不得而知, 但是相关学者在研究史料的基础上得出的结论是所谓土地在一个王朝中由初期到末期越来越集中、在两千年封建社会中由前期到后期也越来越集中的两个趋势并不存在。清朝末年到民国时期的土地兼并情况, 很多学者通过测算土地基尼系数指标得出的结论是当时几乎世界上所有国家的土地基尼系数都高于中国, 我国是地权集中程度最低的国家之一。从世界上来看, 饱受殖民统治之苦的印度、拉美国家在实现民族独立之后, 虽然没有经历激进的土地制度改革, 但在土地私有制下土地集中的现象并未进一步加剧, 反而呈现出分散的趋势。以印度为例, 1954年该国土地分配的吉尼系数是0.63, 1961年下降至0.59, 如今大约在0.5左右;而墨西哥作为世界上曾经土地最集中的国家, 其土地基尼系数从1930年的0.96降到了1960年的0.6, 仍然很集中, 但与过去相比还是有所改变。最后从我国的现实情况来看, 当学界还在担忧土地私有会导致土地兼并的时候, 实际的土地管理部门反对土地私有的理由却是土地私有会导致他们再也无法搞土地批租了, 也就说他们再也没法搞“卖地财政”了。所以说, 在没有“超经济特权”干扰的情况下, 地权归农和土地自由买卖不是促进了兼并而是有效控制了兼并, “耕者有其田”不会导致“耕者失其田”。

需要特别指出的是:纵观古今中外, 包括我国的传统社会和印度、拉美, 真正意义上的大规模土地兼并不是通过自由交易实现的, 而是通过“超经济强制”的办法实现的;而社会危机的爆发则是由天灾战乱、赋役负担过重等原因引发的官民矛盾所引起的。

观点二:土地保障是对社会保障的代替, 是农民最后的保障, 土地不能私有是出于社会保障的考虑。

现在, 一些学者反对土地私有的另一理由是土地保障作为对社会保障的替代, 而社会保障又是不能私有化的, 所以土地是不能私有的。这种不允许农民自由处置土地就是“保障”了农民的“土地福利论”实际上是似是而非的。

首先, 土地保障是一种社会保障的提法就有问题。因为作为国民收入二次分配的社会保障应该是无偿的, 而土地与资金、技术、劳动力等其他的生产要素一样, 只有与劳动相结合才能产出财富收入。如果承认农民为城市做出贡献后回家种田是一种保障的话, 那么无异于承认工人在退休后获得社会保障的方式就是继续工作。

其次, 如果土地不是一种社会保障, 那么它是农民最后的保障吗?显然也不是。比如说农民生病了, 治疗需要一大笔的费用, 但是他却不能自由处置据说是他“最后保障”的土地以换得足够的钱去看病。这种所谓的“保障”实际上只是保证了农民不能卖地, 这显然不是一种保障而是负保障。

还有人抛出“悲惨的出售”问题以反对土地私有, “悲惨的出售”问题是指当普通的农户无法得到农业生产和销售保险和家庭最低生活保障时, 由于面临无法避免的风险 (自然风险和市场风险) , 他们往往以极低的价格将土地出售。这意味着当自然灾害来临的时候 (或者其他的原因) , 农户为了渡过生存的难关而出售土地, 当自然条件好转的时候这些农户却没有能力重新购回土地, 从而失去最基本的生活保障。诚然, 这种悲剧是有可能发生的, 但它没有成为督促政府建立社会保障的理由, 反而成了为某些利益集团剥夺农民地权辩护的借口, 这种现象显然是值得我们思考的。

观点三:土地私有制和市场经济不利于土地的合理配置和规模经营。

这种观点认为平分地权的土地私有制会造成土地的细碎化现象严重, 严重违背土地应该优化配置的原则。然而事实上这种观点也是经不起推敲的, 因为土地配置是否达到最优, 并不是取决于土地集中的程度, 而是取决于土地能否和资本以及劳动自由结合, 以避免土地的抛荒或劳动、资本的闲置。国外的现实经验证明, 在所有生产要素均可以自由流动的典型市场经济条件下, 土地是不会排斥劳动和资本的, 土地与各种要素的自由流动与组合其结果就是土地的配置日趋优化。与之相反的是, 非市场化的制度安排总会使土地与其他要素的组合产生这样或那样的扭曲。从我国的现实情况出发, 土地私有所导致的土地细碎化实际上正是土地资源得到优化配置的体现, 因为在当前农业剩余劳动力转移不畅的情况下, 土地细碎化代表的正是劳动和土地自由结合的实现, 是反映国情的资源最优配置。土地的规模经营应该随着农村劳动力的不断向外转移, 通过市场机制自然地扩大。如果单纯从提高土地效率的角度出发搞规模经营而把农民赶出土地, 带来的问题只会更多。

三、实行土地农民所有制是解决土地问题的根本途径

从如何彻底地解决现实中我们所面临的土地问题的角度出发, 阐述实行土地农民所有制的可行性和必然性。

问题一:农地投资严重不足, 掠夺式经营时有发生。

这种现象出现的原因主要是由于农地产权的不稳定性使得农民对自己承包的土地收益缺乏长期的预期, 也就说农地对于农民的价值因为私有制的缺失而降低了。从理论上来说, 在现有土地制度下, 土地对于农民而言实际上是一项风险资产, 而且由于农民所拥有的土地产权不完整, 农民对待风险的态度一般是风险厌恶型的。在这种条件下, 农户肯定要减少对农地的投资, 特别是中长期的投资。如果这种状况严重到一定程度, 农业生产对于农地的消耗所带来的农地生产率的下降将得不到足够的补偿, 并最终导致土地质量的下降。而且由于承包土地的频繁调整, 新的土地承包者基于上述原因更加不会对土地进行投资, 从而形成了对农地进行掠夺式经营的恶性循环。

解决这个问题的关键是如何保障农地产权的长期稳定性。显然, 对于农户而言, 最具有长期稳定性的产权安排是土地归农民个人所有。

问题二:土地的非市场配置导致土地的细碎化和土地规模经营的无法实现。

农地在村集体内部的平均分配以及农村人口总量的增长导致了我国农村土地细碎化现象的出现。同时我国农民非农转移的途径不畅和障碍太多, 农民无法真正的从土地中完全抽离出来, 离开农村走向城镇, 这又导致了土地细碎化日益严重而得不到解决。在现有体制下, 虽然政府允许土地流转, 但是由于农地的集体所有制的限制, 土地流转在村集体间的交易成本过高, 而使农地只能在集体内部小范围地流转, 无法形成较大规模的土地流转市场, 因而也就无法实现真正意义上的土地规模经营。

通过上面的分析我们知道, 土地细碎化和土地流转困难都是由于土地集体所有制的制度障碍所引起的。如果农地归个人所有, 对土地的处置可以为农民在城镇的发展提供启动资金, 从而形成农民非农转移的激励力量, 进而在整体上推动农村人口的转移和农村城镇化的发展。另一方面, 土地的私人所有和自由交易可以推动大范围、跨区域的土地租赁市场的形成。制度障碍的破除和土地交易成本的下降将会使土地边际收益较低的农户自动地将土地出租给边际收益较高的农户, 从而使土地越来越集中于种地能手的手中, 实现土地的规模化经营。

问题三:征地过程中, 失地农民的土地权益难以得到保障。

征地过程中出现种种突出问题的根本原因在于我国现行土地征用制度存在着巨大的制度缺陷。在我国目前实行的土地二元所有制下, 农村集体所有土地的权属转移只能通过征收和征用的方式实现。这种制度设计导致了政府土地管理部门和农村集体之间在土地要素交易过程中的地位不平等。国家给予被征地集体的仅仅是补偿价值, 而不是市场价值, 从而使农民的土地权益在征地过程中受到了极大的伤害, 而各级政府和相关部门在土地价格双轨制下获得了巨额的土地收益。

解决政府和农民在土地交易过程中地位不对等和土地价格双轨制等问题的关键是农地产权主体的明晰和土地交易的市场化, 根本出路是土地的私有化。因为在私有制下, 农民作为土地的供给者可以直接与土地需求者进行谈判, 并按照市场价格交易土地, 获得土地增值的全部收益, 进而从根本上解决现有土地征用制度下存在的种种问题。

四、结论

通过上述正反两方面的分析, 可知以农民土地所有制作为我国未来土地制度改革的方向是可行的。但这并不意味着我国土地问题的解决可以“一私了之”, 因为伴随着土地的私有化, 还有很多诸如保护农民土地产权的法律如何制定、卖地农民的身份转换机制和社会保障机制如何建立、耕地如何保护等问题需要解决。也就是说, 我国土地制度的改革必然要经历一个长期而复杂的过程。但是我们更应该清楚地认识到这场改革的紧迫性, 敢于克服改革所带来的阵痛, 努力朝着我国土地制度改革的既定目标前进。

参考文献

[1]蔡继明, 邝梅.中国土地制度改革国际研讨会论文集[C].北京:中国财政经济出版社, 2009:151-160.

[2]贺卫, 伍山林.制度经济学[M].北京:机械工业出版社, 2003:87-109.

[3]秦晖.中国农村土地制度与农民权利保障[J].探索与争鸣, 2002 (7) .

农民集体所有 篇8

《土地管理法》规定, 国家为公共利益的需要, 可以依法对集体所有的土地实行征用。这是国家的行政行为, 不需被征地的所有人同意。

国家对土地的征用, 满足了经济建设对土地的需求, 加快了社会主义现代化的进程。从某种意义上来讲, 这是一件好事。但是, 也应看到, 国家对土地的征用, 减少了农民使用的土地。我国是个农业大国, 同时也是一个人多地少、耕地资源贫乏的国家。集体所有的土地担负着十几亿人口的温饱重任, 随着人口的增长与经济建设的发展, 人地相争的矛盾十分突出, 农民使用土地的减少, 就意味着农民经济收入的减少, 因为农业生产是当前农民的主要经济来源。那么, 怎样才能在保证国家经济建设对土地需求的同时, 又能保障失地农民经济收入不减少和生活水平不降低呢?这确实是一个亟待解决的问题。要使农民的利益得到保护, 就要做好以下几个方面的工作:

1 控制建设用地总量, 减少占用耕地

1.1 切实保护耕地

我国人口多, 耕地少, 耕地后备资源不足, 要保证我国有足够数量的耕地, 以保障十几亿人的吃饭问题, 应当采取措施, 限制耕地占用量, 建设项目能利用劣地的就不利用好地, 能利用荒地的, 尽量不用耕地。

1.2 发挥土地利用总体规划的宏观调控作用

按照国民经济发展规划, 编制的土地利用总体规划, 对各类土地的用途作了明确的规定, 确定了建设用地规模, 严格实施土地利用总体规划和年度用地计划, 可以控制建设用地盲目扩张, 在一定意义上说这也是保护耕地的一项措施。

1.3 确保耕地占补平衡

建设项目占用耕地的, 要严格执行耕地占补平衡制度, 即建设项目占用一亩耕地, 占地单位就要补上一亩耕地, 达到耕地数量不减少, 这也是保护耕地和保护农民利益的重要措施。

1.4 严把建设用地预审关

对建设项目要严格审查, 不符合国家供地政策的项目不预供地, 对国家限制的项目也不能供地。对于符合国家供地的建设项目, 要严格按行业用地标准供地, 容积率一定要达标, 避免浪费土地的现象发生。

2 限制城乡居民点外延

目前, 我国正在全面建设小康社会, 我国经济社会发展速度加快, 建设用地数量大幅度增加, 国家提出要严守18亿亩耕地红线, 要求采取有效措施, 保证经济社会发展用地需求的同时, 节约集约利用土地, 控制新增建设用地规模, 减少对耕地的占用。在城市建设上要注重建成区内部挖潜, 由向外扩张改为向空中发展, 减少耕地的占用量, 走节约集约利用土地的道路。

一是加强对城市建设用地的节约集约利用, 提高建成区内的土地利用率。加快棚户区改造步伐, 建楼房, 既改善居民的居住环境, 又加大建筑密度。

二是加强农村居民点的集约利用, 拆除50户以下的小居民点, 建设中心村, 让小居民点的农户搬到中心村去居住, 把小居民点整理成耕地, 增加耕地面积。

3 做好安置补偿工作

集体土地的征用补偿, 是征地工作的主要内容, 也是保护失地农民利益的有效措施, 涉及到国家、集体、个人利益。征地补偿应使被征地农民生活水平不降低, 保障农民的利益不因征地而受损。征地补偿标准和征地范围不能因征用土地之后的用途改变而改变, 而是按照被征用土地的原用途确定的补偿标准和范围进行补偿, 原来是耕地的, 按耕地标准给予补偿, 原来是林地的, 按林地标准给予补偿, 对地上附着物和人员的安置也是如此。

现行的《土地管理法》尽管提高了土地产值补偿的倍数, 但远没消除低成本征地的不合理状况。为了保护农民的利益, 也为了建立我国完善的土地市场, 征地补偿必须以土地市场为依据实行公平补偿。以大庆市肇州县为例, 征地补偿标准由原来的每平方米19元, 增加到现在的25.35元, 使被征地农民的利益得到了有效保护。

4 建议

4.1 安置剩余劳动力

因国家建设征用土地造成的多余劳动力, 由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征用单位, 用地单位和有关单位, 通过发展副业生产和举办乡镇企业等途径加以安置, 安置不完的, 可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位和全民所有制单位就业, 并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。

4.2 为失地农民进行社会保险

为因征用土地而失地的农民办理社会保险, 解除失地农民的后顾之忧, 是对农民利益的最好保障, 所需资金可以采用个人拿一部分, 集体出一部分, 国家负担一部分的方法解决。

4.3 征地补偿费大部分要给失地农民

农民集体所有 篇9

一、农民集体建设用地流转相关法律与政策

(一) 法律的相关禁止性规定

我国2004年修订的《土地管理法》规定, 农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设, 否则由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正, 没收违法所得, 并处罚款。

(二) 中央和地方的相关政策

1. 中央的政策

国务院在2004年10月下发《关于深化改革严格土地管理的决定》, 规定村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权只要符合规划可依法流转。国务院2006年8月下发《关于加强土地调控有关问题的通知》中再次指出, 依法取得的集体建设用地使用权流转必须符合规划。2008年10月中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也对上述问题做了规定, 要求抓紧完善相关法律法规和配套政策。但我们注意到, 上述中共中央、国务院对于集体建设用地使用权流转的政策表述中, 并未明确“依法流转”的定义, 也未明确是否可以突破《土地管理法》的原则性规定。

2. 相关主管部门关于农民集体建设用地使用权流转的政策

国土资源部、住房与城乡建设部作为土地和建设的主管部门, 依据中央的相关政策, 制定了一系列了详细的规定。例如, 建设部2004年出台了落实性文件, 强调农民集体建设用地使用权的流转应符合建制镇、村庄和集镇规划, 由城乡规划行政主管部门依据规划出具有关流转地块的规划条件, 否则不得进行流转。禁止房地产开发企业以“现代农业园区”或“设施农业”为名、利用集体建设用地变相从事房地产开发和商品房销售活动。2009年国土资源部在发布的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》中规定, 在城镇工矿建设规划范围外, 除宅基地、集体公益事业建设用地, 凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地, 可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。

3. 各省市关于集体建设用地使用权流转的政策

在中央层面的相关政策出台后, 部分地方政府亦或早或晚出台了具体的规定, 大致可以分为两类:一类是在全省或全市范围内适用, 例如湖北省政府在2006年11月出台的《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》、河北省政府2008年11月起施行的《河北省集体建设用地使用权流转管理办法 (试行) 》;另一类则是选择在试点地区适用, 例如, 北京市国土资源和房屋管理局在2003年选择怀柔区的庙城镇和延庆县的大榆树镇作为试点地区, 上海市规划国土资源局2010年1月27日出台的《关于开展农村集体建设用地流转试点工作若干意见》也要求部分镇村作为试点地区, 进行集体建设用地使用权流转改革。上述地方政策对农民集体建设用地流转的定义, 并未遵从《土地管理法》的规定, 如《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》第二条第二款规定:“集体建设用地使用权流转是指在集体土地所有权不变的前提下, 转移集体建设用地使用权的行为。包括出让、出租、转让、转租、抵押、入股以及其他经双方协商一致的流转行为。”

二、农民集体建设用地流转相关法律风险

按照我国现行立法体制及《立法法》的有关规定, 法律渊源包括法律、行政法规、地方性法规、规章等。其中, 全国人大及其常委会制定的法律具有最高法律效力, 其次为国务院制定的行政法规和地方人大及其常委会制定的地方性法规, 再次为部门规章和地方政府规章。换言之, 如果效力等级较低的下位法在某一问题上的规定与上位法的规定相冲突, 那么将会被有权机关依照立法法规定的权限予以修改、废止或者撤销。如前所述, 关于农民集体建设用地使用权流转, 我国《土地管理法》至今仍有明确禁止的规定, 但中共中央、国务院及部分地方政府出台的相关流转政策和规定, 均在不同程度上突破了或疑似突破了《土地管理法》的禁止性规定。 (1) 部分文件并不具备我国《立法法》要求的形式要件, 例如, 前述国务院出台的决定、通知以及住房和城乡建设部、国土资源部出台的意见, 并非按照《立法法》规定的立法程序制定, 且其名称、发布形式等也不符合行政法规和部门规章的要求, 至多可作为规范性文件。而中共中央的相关决议亦不具有法律效力, 仅是执政党的政策性文件。 (2) 湖北省政府、河北省政府等以人民政府名义出台的办法, 虽属地方政府规章, 但其规定明显有违《土地管理法》的禁止性规定, 在理论上应属无效规范。

三、农民集体建设用地流转的法律与政策思考

(一) 农民集体建设用地流转的法律思考

1. 应尊重现实, 利用部分地区先行试点为修法提供经验。

中国至今尚未建立违宪审查制度, 尽管上述相关下位法违反了上位法的规定, 但并没有专门的宪法审查机构对此进行审查、裁判。一般而言, 在上级政府或立法机关清理整顿之前, 或具体法律冲突事件发生之前, 下位法的相关规定仍可能在一定时期、一定范围内在事实上得以实施。另外, 在新中国的立法进程中, 就某些问题在部分地区先行试点 (而试点措施可能会突破现行法律规定) , 待取得相关经验后再推到立法或修订现行法律的例子并不少见。

2. 应修改《土地管理法》, 为部分地区先行试点设定法定前提。

现存的农民集体建设用地流转上上位法与下位法、政策等相矛盾的问题, 在司法实践中及社会经济生活中必然造成困扰。为解决这一问题, 可考虑修订现行《土地管理法》, 允许部分地区在符合法定条件下进行流转试点, 并适当限定试点范围, 避免法律修改被不合理的现实绑架。

(二) 农村集体建设用地流转的政策选择

1. 应明确集体土地产权主体, 明晰产权权能。

虽然法律规定农村集体土地所有权归农村集体经济组织所有, 但实际中农村集体经济组织缺乏人格化的实体。另外, 农村集体土地所有权并不完整, 缺乏收益权和处置权, 国家对农村集体土地征收的价格较低便是典型的例子。明晰土地产权, 是市场经济体制中提高土地利用效率的基本条件。因此, 要使农村集体建设土地流转提高运行效率, 首要是确定人格化的产权主体并赋予明晰的权能。

2. 政府放权, 尊重农民集体建设用地流转市场。

在集体建设用地流转管理中, 政府不应干涉本应属于产权人的事务, 应简化办事流程, 提高服务意识, 加强监管。基层政府应维护市场公平竞争的规则, 坚持土地流转“自愿、依法、有偿”的原则, 保障农民的实际利益。

参考文献

[1]胡萃.完善集体建设用地流转推进社会主义新农村建设[J].资源与人居环境, 2007, (14) .

[2]冯咏梅.浅议集体建设用地的流转[J].华北国土资源, 2008, (3) .

[3]龙开胜, 陈利根.农村集体建设用地流转的再思考[J].国土资源, 2009, (1) .

[4]陈耀东, 刘祥琪.集体建设用地使用权流转制度思考[J].中国房地产, 2010, (2) .

农民集体所有 篇10

党的十八届三中全通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》 (以下简称十八届三中全会《决定》) 提出:“产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。①还进一步提出:“稳定农村土地承包关系并保持长久不变, 在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下, 赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能, 允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”②“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利, 积极发展农民股份合作社, 赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权, 改革完善农村宅基地制度, 选择若干试点”③还提出:“在符合规划和用地管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、实行与国有土地同等入市、同权同价。”“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制, 合理提高个人收益。”④要落实上述决策, 必须先要修订现行多重与土地相关的法律法规。

现行农民集体土地产权制度存在着缺陷。首先, 农民集体土地所有权行使的组织制度安排有缺陷。《物权法》规定“农民集体土地所有权的行使代表, 对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等, 依照下列规定行使所有权: (一) 属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权; (二) 分别属于村内两个以上农民集体所有的, 由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权; (三) 属于乡镇农民集体所有的, 由乡镇集体经济组织行使所有权。”⑤其次, 农民集体土地产权没有明确必须以集体经济组织为组织主体, 如村民委员会这个村民自治组织、村民小组这个农民自治小组也可以代表集体行使所有权, 这些缺陷比较突出。再次, 农民集体土地包括国有土地以外的农村和郊区的土地、宅基地和自留地、自留山, 农民作为集体经济组织成员, 但没有明确农民在集体土地产权中应有产权份额。因此, 中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》 (以下简称2014年《中央一号文件》) 提出了“深化农村土地制度改革”的重大任务。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话提出:“我们全面深化改革, 是要使中国特色社会主义制度更好;我们说坚定制度自信, 不是固步自封, 而是要不断革除体制机制弊端, 让我们制度成熟而持久”。⑥贯彻落实十八届三中全会《决定》和2014年《中央一号文件》精神, 深化农村土地制度改革, 创新构建新型农民集体土地产权制度, 既坚持农民集体土地所有权的产权, 又实现农民在集体土地所有权中应有的产权份额, 按照习近平总书记的讲话精神, 很有必要对创新新型农民集体土地产权制度进行前瞻性的理论探索, 供决策研究参考。

二、我国农民集体土地产权制度的现状

土地产权是指存在于土地之上的排他性完全权利, 包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利。土地产权像其他财产权一样, 必须有法律的认可并得到法律的保护①。土地产权体系一般包括以下各项基本权能, 见下图表示:②

从以上图示的土地产权所包括的各项基本权能来看, 我国农民集体土地产权制度现状是土地产权体系不够完整, 农民的土地权益当然也不完整并保障不够。

新中国成立前, 农村土地是封建和半封建的土地所有制, 地主和富农凭着掌握的土地产权行使对广大农民的剥削, 严重阻碍了农村生产力的发展。新中国成立后, 通过土地改革把地主和富农的土地产权转变为农民个人土地所有的产权制度, 约占农村人口60%~70%的农民无偿得到7亿亩土地, 大大激发了农民发展生产的积极性, 推进了农村生产力的发展。1952年底全国土地改革基本完成, 接着通过农业合作化, 对个体农民土地所有制进行社会主义改造, 经历了组织农业生产的互助组、初级社和高级社。在土地农民个体私有制和分散经营的基础上, 建立农业生产互助组, 农民在自己的土地和互助组内其他农民的土地上劳动互助, 劳动范围的扩大, 产生了集体所有制的社会主义萌芽, 有利于避免发生贫富两极分化现象。为了引导农民走发展生产、共同富裕的社会主义道路, 实行农民个体私有土地作价入股, 土地产权仍归农民所有, 土地使用权归集体经营管理, 采用土地按股分红与劳动力按劳动数量分配相结合的分配制度, 这种土地所有权和使用权相分离, 实行集体统一经营管理的农业生产初级合作社, 具有半社会主义性质, 很适合比较落后的农村生产力水平和农民群众的觉悟程度, 极大地推动了农业生产和农村经济的发展。到1955年开始, 根据《高级农业生产合作社示范章程》规定:“入社的农民把私有的土地和耕畜、大型农县等主要生产资料转变为合作社集体所有。”这种将农民个体私有土地产权和主要生产资料无偿归集体所有的农业生产高级社, 取消土地按股分红, 完全实行按劳分配, 具有社会主义性质。到1957年, 全国有97.5%的农户加入了农业生产合作社, 其中加入高级社的农户占全国农户总数的96.2%, 全国耕地基本上由农民个体私有产权转变为高级社的集体所有产权制度, 从而农民失去了土地产权。

1958年, 农业生产高级社过渡到农村人民公社, 建立农村土地的农村人民公社所有制, 由于超越了农村生产力水平和农民群众的觉悟程度, 导致对农业生产的大破坏。1962年通过了《农村人民公社工作条例修正草案》规定“生产队范围内的土地, 都归生产队所有。”确立了农村土地公社、大队、生产队“三级所有、队为基础”的集体所有制。1978年以后, 破除了农村土地的农村人民公社所有制, 建立了将集体土地承包给农户的联产承包责任制。1982年通过的《宪法》规定:“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有以外, 属于集体所有。”1986年通过的《土地管理法》规定:“农民集体土地依法属于村民集体所有。”尽管《土地管理法》经过多次修订, 但农村土地归集体所有制一直没有改变, 同时, 农民作为集体经济组织成员, 土地产权在集体土地所有制中没有法律规定农民应有的份额。因此, 十八届三中全会《决定》提出“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”, 2014年《中央一号文件》提出“深化农村土地制度改革”的任务是势在必行的客观要求。

三、深化改革, 创新新型农民集体土地产权制度的构想

深化农村土地制度改革, 创新新型农民集体土地产权制度并完善产权保护制度, 必须修订相关法律法规。但是, 首先要从理论上把土地产权问题搞清楚, 再从中国社会主义初级阶段的基本国情出发, 以中国特色社会主议理论为指导, 在社会主义市场经济条件下, 坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度, 探索创新新型农民集体土地产权制度改革的构想, 修订好与土地相关法律法规, 稳步推进、逐步构建新型农民集体土地成熟而持久的产权制度。

土地产权制度是指一个国家土地产权体系构成及其实施方式的制度规定, 是土地财产制度的重要组成部分。③《牛津法律大辞典》把产权定义为:产权即财产权。“财产权是指存在于任何客体之中或之上的完全权利, 包括占有权, 使用权, 出借权, 转让权, 用尽权, 消费权和其他与财产有关的权利……不要把财产权视作单一的权利, 而应当把它视作若干独立权利的集合体。其中的一些或甚至其中的很多独立权利可以在不丧失所有权的情况下予以让与。”①建立完整的土地产权体系, 明晰土地产权关系是我国土地立法的紧迫任务, 为深化农村土地制度改革, 创新新型农民集体土地产权制度提供法律依据。

创新构建新型农民集体土地产权制度理论探索的构想如下:

(一) 赋予农民集体土地所有制中国特色社会主义的科学内涵

2008年10月12日党的十七届三中全会通过的《中共中央关于农村改革若干重大问题的决定》 (以下简称十七届三中全会《决定》) 就提出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”②党的十八届三中全会《决定》又进一步提出:“坚持农村土地集体所有权, 依法维护农民土地承包经营权, 发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变, 在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下, 赋予农民承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权低押、担保权能, 允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”“保障农民集体经济组织成员权利, 积极发展农民股份合作, 赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权, 改革完善农村宅基地制度, 选择若干试点……建立农村产权流转交易市场, 推动农村产权流转交易公开、公正、规范进行”③

根据十七届三中全会《决定》和十八届三中全会《决定》的精神, 在“不得改变土地集体所有性质, 不得改变土地用途, 不得损害农民土地承包权益”④的前提下, 深化农村土地制度改革, 进一步解放思想、解放和发展社会生产力, 解放和增强社会活动, 从理论探索到法律法规的修订, 在巩固和完善我国社会主义以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的基础上, 农村土地所有制或劳动群众集体所有制, 以及集体经济组织, 可以赋予中国特色社会主义集体所有制的科学内涵, 即实行按份共有和共同共有相结合的集体所有制, 集体经济组织的不动产或者动产实行按份共有和共同共有相结合、劳动者的劳动联合和资金联合相结合的集体经济组织”。赋予这个科学内涵是依据《民法通则》、《物权法》中关于共有概念和共有形式的规定:按份共有是按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权;共同共有是共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。与农村土地相关的法律、法规作相应的修订、补充是比较科学、合理的, 既符合我国社会主义初级阶段的基本国情和最大实际, 又符合生产关系适应生产力、上层建筑适应经济基础巩因和发展的客观规律, 是有利于解决好农业、农村、农民这个“三农”问题, 为全面深化改革推进中国特色社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴的中国梦发挥关键性作用。①

(二) 赋予村级集体经济组织代表集体行使所有权的组织主体

2007年12月31日发布的《中共中央国务院关于切实切加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》 (以下简称2008年《中央一号文化》) 提出扎实推进农村基层组织建设方面明确要求:“加强以村党组织为核心的村级组织配套建设, 充分发挥基层组织的战斗堡垒作用。”还提出要“完善村民自治制度。”“完善村民民主决策、民主管理、民主监督制度, 充分发挥农民群众在村级治理中的主体作用。有条件的地方村党支部书记和村委会主任可交叉任职。②2008年10月12日党的十七届三中全会通过的《中共中央产关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 (以下简称十七届三中全会《决定》) 提出加强农村基层组织建方面明确要求:“改革和完善农村基层组织领导班子选举办法, 抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设, 领导和支持村委会、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织和公镇企业工会组织依照法律法规和章开展工作。”③党的十八届三中全会《决定》重申“创新基层党建工作, 健全党的基层组织体系, 充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用”。④根据2008年《中央一号文件》、十七届三中全会《决定》和十八届三中全会《决定》的精神, 农民集体土地由村级集体经济组织作为行使所有权的组织主体为宜, 尚未建立村级集体经济组织的应加快建立、村民小组尚未建立集体经济组织也可以建立, 农户和农地分散的并规模较小也可不建立村民小组范围的集体经济组织, 有条件的地方可在乡镇建立集体经济组织的联合组织, 由乡镇政府土地管理部门、村委会、村民小组代表集体行使所有权的行为应予取消, 使农民集体土地由集体经济组织作为市场主体行使所有权。自留地、自留山、宅基地也应由集体经济组织与其成员行使共同共有与按份共有的土地权利。

(三) 赋予农民集体经济组织成员在集体土地所有制中按份共有的土地产权

2008年十七届三中全会《决定》明确“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”十八届三中全会《决定》又重申“稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”实质上是承诺作为集体经济组织成员的农民具有长久不变的土地承包经营权, 并赋予农民对承包地占有使用、收益、流转及承包经营抵押、担保权能。还赋予农民股份合作社中的农民集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用盖物权。建立农村产权流转交易市场, 推动农村产权流转交易公开、公正、规范进行。以上的《决定》精神, 表明作为农民集体经济组织成员, 农民在集体土地所有制中可以享有按份共有的土地产权。

按照《民法通则》的规定, “财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”⑤“财产可以由两个以上的公民、法人共有。共有分为按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份额, 对共有财产分享权利, 分担义务。共同共有人对共有财产享有权利, 承担义务。按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或转让。但在出售时, 其他共有人在同等条件下, 有优先购买的权利。”⑥按照以上法律规定, 农民应该获得按份共有的土地产权, 这是合法合理的举措。当然, 未经共同共有人同意, 按份共有人不能擅自处分按份共有的财产, 否则必须赔偿, 这就既使农民获得按份共有的土地产权, 又使农民集体土地制度得到巩固的保障。农民的自留地、自留山、宅基地也可采用这个举措, 《物权法》第九十三条至第一百零五条都有具体的规定。因此, 赋予农民集体经济组织成员在集体土地所有制中按份共同的土地产权是合法合理的。

(四) 赋予农民集体经营性建设用地的土地发展权

2008年10月12日, 党的十七届三中全会通过的《决定》提出:“农村宅基地和村庄整理所节约的土地, 首先要复垦为耕地, 调剂为建设用地的必须符合土地利用规则、纳入年度建设用地计划, 并优先满足集体建设用地。”“依法征收农村集体土地, 按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿, 解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”还提出:“逐步建立城乡统一的建设用地市场, 对依法取得的农村集体经营性建设用地, 必须通过统一有形的土地市场, 以公开规范的方式转让土地使用权, 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策, 规范推进农村土地管理制度改革。”①2013年11月12日, 党的十八届三中全会通过的《决定》提出:“在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实际与国有土地同等入市、同权、同价。缩小征地范围, 规范征地程序, 完善对被征地农民合理、规划、多元保障机制。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制, 合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”②

根据党的十七届三中全会《决定》和十八届三中全会《决定》的上述精神, 在土地产权体系一般的基本权能中赋予农民集体经营性建设用地具有土地发展权, 土地收益由集体经济组织和集体经济成员分享, 农民按集体土地的按份共有的份额分得, 农民集体经济组织按共同共有的分额分得。对于土地增值部分兼顾国家、集体、个人进行分配, 合理提高个人收益。

通过深化农村土地制度改革, 坚持和完善农民集体土地的现代产权制度, 以农民承包经营土地的承包关系保持长久不变为基础, 实行按份共有和共同共有相结合的土地产权制度, 将承包经营土地数量转变为土地产权份额, 成为土地经营管理主体, 在行使土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地担保权、土地继承权等方面成为市场主体, 这对激发农民发展农业生产、激活农村生产力的活力, 推进中国特色社会主义现代化建设发挥关键性作用。③

综上所述, 以产权为核心的农村土地制度改革, 以按份共有和共同共有相结合的中国特色社会主义新型集体土地制度, 以不动产或动产按份共有和共同共有相结合、劳动者的劳动联合和资金联合相结合的集体经济组织, 以村级集体经济组织代表集体行使所有权的组织主体, 在建立农村集体土地的现代产权制度中创新新型农民集体土地产权制度, 使我国在社会主义初级阶段, 对农村土地的集体所有产权不过于偏重, 对农民集体土地中农民按份共有的产权主体又不忽视, 这不仅是深化农村土地改革的迫切需要, 又是适应社会发展规律和社会主义市场经济规律的客观要求。

农民集体所有 篇11

关键词：农民专业合作社；必要性；存在问题；发展建议

中图分类号：F321.42 文献标识码：A文章编号：1674-0432（2012）-09-0043-1

1 发展农民专业合作社的必要性

1.1 在面对当前激烈的市场经济竞争时，一家一户的农户经营机制越来越缺乏竞争力，需要由集体经济来组织、协调与牵头，把分散的农户组织起来，一方面增强竞争力，一方面降低生产成本，另一方面也能更好的促进村集体经济的发展。

1.2 随着社会主义市场经济的不断发展，农业的商品化、专业化、规模化水平不断提高，农民的社会化组织程度也应不断提高，而农民合作经济组织一头连着市场，一头连着千家万户，有效的将农民与市场有机结合起来。

1.3 农村集体经济组织通过挖掘自身优势，强化管理，盘活自身资产，进一步解放思想，从实际出发，采取多种形式，要立足优势，选准路子，坚持按市场规律办事，引导村干部发展资源性和资产性集体经济。

1.4 推行“党支部（村委会）+合作社”模式，搭建 “双赢平台”。由党支部（村委会）和党员（村委会成员）领办合作社，促进村集体经济发展。村集体和农民通过资本联合、劳动联合和产品联合等形式，采用领办、入股、出租等方式，成立农民专业合作社、加入农民专业合作社、向农民专业合作社出租、出让土地等措施，把集体经济与个体、私营经济的各自优势融为一体，公私结合，统分结合，逐步探索出一条新路子，一个新途径，在引导农民致富的同时发展壮大集体经济。

1.5 发展壮大农村集体经济是当前农村主要工作，乡镇（街道）政府的任务主要是引导、信息服务、宏观指导、帮助解决实际困难。增加农村集体经济收入，主要以村集体为主，并投入少量的资金搞好基础设施建设，村集体以投入的启动资金、场地、房屋等参股。引导农民在经济实体内自主投资、自主经营、自负盈亏，通过农民专业社的当年利润和有偿服务来获得收入。

2 发展农民专业合作社应注意的几个问题

2.1 要从实际出发，根据专业合作社的生存和发展条件，指导农民自愿组建有现实需要、有生存条件、有发展空间的或大、或小、或综合、或专一的专业合作社，避免一哄而起，一哄而下。

2.2 坚持“不求数量多，但求有生命力；不求参加人员多，但求职工真认可；不求规模大，但求效益高；不求起步猛，但求逐步强”的推进思路。坚持由小到大，发展专业合作社。

2.3 坚持由易到难，先由志同道合的少数人先组织起来，保证专业合作社的经济基础、社会基础、组织能力、管理经验、市场拓展等相关要素的协调匹配，以后再逐步扩大发展专业合作社。

2.4 提高合作社信息化水平，为遵循市场经济规律，增强合作社适应市场经济发展，规避市场风险的能力，提高合作社的技术含量和竞争力，合作社的信息化水平必须跟上时代发展的要求。

3 对如何大力发展农民专业合作社的建议

3.1 明确农民专业合作经济组织的主管部门，便于及时指导、协调解决农民专业合作经济组织发展过程中出现的问题和困难。各相关部门依法行政，相互配合，根据各自特点和技术装备优势，共同搭建全社会支持农民专业合作社发展的服务平台，积极引导和扶持各种类型的农民专业合作社，向组织制度规范化、服务领域扩大化、自身发展规模化、生产经营产业化发展。

3.2 建议政府加大扶持力度，安排专项资金对那些产业基础牢、经营规模大、质量安全优、品牌效益高、服务设施全、带动农户多、社会效果好、产权关系明、分配机制好的专业合作社示范社给予财政奖励，从而激发更多的农民加入合作社。

3.3 加强对专业合作社负责人、农村经纪人的规范化指导工作，完善并严格执行专业合作社内部运作和管理制度，并按照章程严格执行议事、经营管理、财务管理、资产管理、盈余返还、公开、奖惩等制度。

3.4 大部分合作社缺乏管理人才和技术专业人才，合作社成员虽然都是多年的种植户，养殖户，有一定的实践经验，但缺乏市场经济知识和新科技知识，还远不能适应市场经济发展的需要。要探索专业合作社新形式，鼓励大学生特别是大学生村官到合作社任职，解决人才缺乏问题。鼓励农民通过以土地承包经营权入股成立专业合作社，鼓励专业合作社通过农村土地承包经营权作价出资，实现增资扩股，以壮大发展规模。

3.5 加强监管力度，对“空壳社”、“家族社”、“村落社”等不规范的农民专业合作社，进行严格查处，发现一家取消一家。對骗取套用国家扶持资金的农民专业合作社进行严厉打击，依法查处，并会同相关部门追究责任人的责任

农民集体所有 篇12

改革开放以来, “新农村”建设极大地促进了农业发展, 农村面貌焕然一新, 农民收入也获得大幅度提高, 收入来源和构成朝着多元化方向发展, 但城乡收入差距呈现持续拉大态势, 农民总体收入相对较低, 增收困难且不稳定。从我国农民现有收入构成看, 主要包括工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入四个方面;2012年在农民总收入中这几项分别占43.6%、44.6%、3.1%和8.7%, 经营性收入占据最大比重, 但其占比在逐渐下降;工资性收入、转移性收入占比有所上升, 财产性收入比重没有明显变化, 故要实现农民增收, 稳定经营性收入、进一步增加工资性收入和财产性收入是必然的选择方向。而土地作为农业生产的基本要素和农民生活的基本保障, 在资产价值日益显现的现代社会, 土地的合理集约利用与否已成为农民是否增收的关键, 而农村集体建设用地流转成为农民增收的一个重要平台和主要来源。

虽然近年我国对农村集体建设用地使用权流转的立法控制在逐步放开, 并在全国典型地区设立流转试点, 集体建设用地使用权的主体范围有所扩大, 但农村集体建设用地流转法律制度的制定仍落后于流转实践, 再加上流转过程中因土地产权制度、管理体制、收益分配机制及市场运行和监管体制的残缺, 必然导致农民合法权益受损, 不利于农民收入增加。故文章试图以集体建设用地流转为切入点, 分析改革开放以来集体建设用地流转对农民收入增加的作用机理, 并结合集体建设用地流转中制约农民收入增加的相关因素, 提出建议对策以实现农民增收。

1 集体建设用地流转对农民增收的作用机理

我国集体建设用地流转总体经历了由新中国成立初期的全面禁止转向无序自发最后演变为相对规范有序的发展趋势, 集体建设用地流转范围不断扩大, 流转方式也变得多样化, 有利于保障各利益主体的权能实施和收益分配, 为我国集体建设用地流转指明了方向。正是这些转变促使农民收入构成多元化, 家庭经营收入, 工资性收入, 财产性收入和转移性收入一并成为农民收入的重要来源。

首先, 家庭经营收入始终作为农民最主要的收入来源, 集体建设用地流转之后农民享有更多机会进行农家乐、娱乐、旅游等各种业务的经营, 农民经营性总收入也有所增加, 但受行业竞争和经营范围的影响, 经营性纯收入构成比重中呈现下降趋势, 由2000年占农民人均纯收入的63.3%下降到2012年的44.6%。工资性收入作为农民第二大收入来源, 也深受集体建设用地流转的影响, 尤其是乡镇企业的发展通过优先雇佣当地劳动力从而为农民提供了广阔的就业机会, 农民可获得比种植农作物更高的收入, 另外还有很多农户进厂打工的同时并未放弃农田经营, 2000-2012这13年数据显示农民工资性收入年平均占比为37.36%, 且占其纯收入比重平稳上升, 由2000的31.2%增加到2012年的43.6%。而在“宅基地换房”流转过程中, 农民不仅可获取土地及附着物补偿金、安置补助费, 而且还能享有政府统一配置的安置房, 除此之外农民还可通过出租、转让等方式获得更多的租金收益, 这些都在一定程度上增加了农民财产性收入, 2000-2012年间财产性收入平均占比3.83%, 且所占比重从2000年的3.5%上升到2007年的5.4%, 此后又下降到2012年的3.1%, 虽总量上有所增加, 但近年来财产性收入增幅呈现下降趋势。此外受现有社会保障和福利水平的制约, 转移性收入仍然很低, 2000-2012年间平均占比4.51%。

2 集体建设用地流转过程中制约农民收入增加的主要因素

2.1 土地利用规划和用途管制不到位, 影响集体建设用地流转的规范性和有序性

土地利用规划制度和土地用途管制制度作为我国现行土地管理体制的重要组成部分, 必然影响土地利用方向和土地流转范围。在“二元”经济结构体制的制约下, 我国对国有土地和集体土地的规划和利用呈现差别化管理特点, 土地管理体制着力点主要集中在国有土地和城市建设用地, 忽视农村集体建设用地管理, 这对于我国农村集体建设用地使用权流转产生相互矛盾的影响, 必然导致农村集体建设用地使用权流转不规范、流转混乱等现象。

2.2 土地产权制度的残缺引致土地产权主体和权能界定不清晰, 集体建设用地流转利益主关系和权益分配错乱混杂

集体建设用地流转过程中必然引起土地所有权和土地使用权的分离, 而土地产权的不清晰为集体建设用地流转增添了一道法律屏障。一方面, 我国法律法规虽然已经明确规定农村土地为集体经济组织共同所有, 但目前还未清晰界定集体经济组织, 造成土地产权主体资格虚化, 从而使土地经营者和管理者趁虚而入, 占有和支配者土地, 造成主体混乱;另一方面, 集体土地所有权和个人财产和权力之间尚未形成密切联系, 基本处于一种完全脱离状态, 加上尚未充分界定的土地权能, 引致流转利益关系混乱不清, 影响集体建设用地流转顺利发展。

2.3 土地市场隐形交易的盛行和监管体制的缺位为集体建设用地流转埋下安全隐患

由于土地制度设计的残缺性和立法的相对滞后性, 集体建设用地流转条件限定过窄, 土地权力缺乏相应保障, 且无明确的实施细则, 在土地市场监管体制较为薄弱的情形下, 难以形成统一的市场主体登记和资格审查程序, 权属管理混乱, 土地市场交易安全必然得不到有效保障, 土地市场价值和资产资源属性在流转中也不能得到充分体现。与此同时, 现存土地隐形交易肆戮横行且异常活跃, 耕地保护受到严重冲击, 建设用地违法占用耕地并转让、出租用于非农建设, 交易行为扭曲, 工业用地以联营为名行转让或出租等现象时有发生。因此, 上述不确定性因素显然给非完全竞争的土地市场交易埋下了诸多安全隐患, 加剧集体建设用地流转的压力。

2.4 集体建设用地收益分配不合理, 侵害农民合法权益

地方官员在经济利益最大化的驱使和传统政绩观的影响下, 贪大求快、急于求成的心态占了很大比重, 不切实际搞大规划、盲目铺摊子侵占土地搞建设, 无视地方发展的稳定性和持续性, 造成土地供给远大于实际需求, 不利于土地资源的有效配置。而在农村集体建设用地流转上, 对其管理的规定过于笼统, 操作性也不强, 管理部门的职责也不够清晰, 以遭遇法律政策门槛为由, 政府部门有时候并不想严格履行职责;再加上量大面广, 又具有隐蔽性, 对一些不尽合法合理的流转行为听之顺之, 由此滋生土地寻租的腐败温床, 严重侵害了农民合法权益。

3 促进农村集体建设用地流转与农民收入增加政策设计

3.1 完善土地管理体制和相关法律法规, 允许集体建设用地直接入市

我国当前的土地管理体制包含土地用途管制、征地制度和土地利用规划制度等, 集体建设用地流转过程中, 受各种制度和法律规范的制约, 很多合法合理的流转行为仍旧面临重重关卡, 阻碍流转的顺利开展。例如当前征地制度, 政府不仅掌控着征地的全权, 而且充当了建设用地的唯一供应者, 垄断着集体土地从征地到供地的全过程。它限制和阻碍了集体建设用地直接进入市场交易, 对进一步工业化城市化造成了极其不利的影响, 也直接侵犯集体和农民的利益, 不利于农民收入的增加。

在符合土地规划的前提下, 农民可将集体建设用地以出租、出让、转让、入股等形式供给企业, 既大大降低了企业的用地成本, 又保证了农民可以长期分享土地增值收益, 地方政府可以获得企业税收和土地使用费。

3.2 强化集体土地产权制度建设

产权制度建设的重点首先在于明确集体土地所有权主体, 解决所有权主体虚置的问题, 重构农村产权组织, 对农村基层组织进行“法人化”改选, 让农民集体成为一个法人, 并由这个法人组织代表农民集体行使所有权。同时, 还必须考虑集体土地所有权的实现形式、落实产权的行使方式。比如进行“股份化”改造, 将集体土地评估量化, 折价为股, 平均到人, 并允许该股份可以转让、继承。集体土地的经营管理也可实行“公司化”, 明确出资人权益和集体土地运营模式, 彻底解决部分集体组织负责人侵吞集体土地财产的问题。另外, 还要明确集体建设用地使用权的权能。为更好地规范和推动集体建设用地流转, 一方面应明确集体土地所有权上派生的集体土地使用权可通过出让、租赁、作价出资入股等方式取得;另一方面应明确依法取得的集体建设用地使用权, 在土地使用年期内, 可以转让、出租、抵押。

3.3 培育和发展集体建设用地流转公开交易市场, 加强对流转市场的监管

受我国城乡二元结构体制的影响, 我国土地市场也形成了城市和农村土地市场的双规运行局面, 且农村土地市场的发展相对与城市土地市场而言, 存在着较大的速度差。为实现我国土地市场的稳定和可持续发展, 规范土地市场交易行为, 保障农民能在公开有序的市场环境下实现自身利益最大化和收入增加, 必须实现集体建设用地直接入市, 建立与国有土地使用权出让市场、转让市场、出租市场和抵押市场融为一体的集体建设用地交易有形市场。具体来讲, 可以参照国有建设用地使用权交易办法制定相关的集体建设用地流转交易规则、交易程序、竞价规则、竞买人资格等。此外, 必须加强土地市场的监督管理制度建设, 对于土地市场交易的主体和客体, 都应该通过严格的资格审查登记后, 方可签订流转合同, 明确交易双方的权利义务。

3.4 建立健全流转收益分配机制, 加强集体收益使用监管

各利益主体间利益关系的理顺与否直接关系到集体建设用地流转是否能顺利进行, 故只有建立合理有效的收益分配和管理机制, 才能形成相应的利益保障机制, 保障农民基本权益不受侵害的前提下, 充分享受城镇化发展成果价值。为实现农民收入的增加, 解决好集体建设用地流转收益在国家、集体和农民个人之间究竟如何合理分配这一问题显然成为重中之重, 大部分学者认为流转收益的分配应向集体建设用地所有者和原使用者倾斜, 国家作为管理者与基础设施及相关环境建设的投资者, 可以税费形式实现参与土地收益的分配。同时, 大力发展包含土地股份合作组织、农民专业合作组织, 农村集体资产合作组织等在内的各种村级合作经济组织, 按照股份合作的原则建立公平、合理的收益分配及管理机制, 达到保护农民利益、真正解决农民长远生计的目的。此外, 对乡镇、村级集体经济组织获得的流转收益, 要严格规范收支管理, 可在政府监管、金融机构代管、村民代表大会民主决策下, 专项用于农民社会保障、农村公益事业、农村基础设施建设等, 保证每一个农民集体成员都能公平地享受到集体建设用地流转带来的收益。

摘要：当前农民收入来源和构成呈现多样化发展态势, 但农民总收入相对较低, 增收不稳定且城乡收入差距不断加大仍是其面临的主要问题, 故有必要探索一条统筹城乡一体化发展, 缩小城乡收入差距, 促进农民增收的可持续发展之路。文章从集体建设用地使用权流转与农民增收关系的视角, 通过探讨改革开放后集体建设用地流转对农民增收的作用机理, 在分析集体建设用地流转过程中所面临制约因素的基础上, 提出促进集体建设用地流转与增加农民收入的政策设计。

关键词：集体建设用地,使用权流转,农民收入增加

参考文献

[1]刘洪彬, 曲福田.关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析[J].农业经济, 2006 (2) :39-41.

[2]黄庆杰, 王新.农村集体建设用地流转的现状、问题与对策-以北京市为例[J].中国农村经济, 2007 (1) :58-64.

[3]姜开宏, 孙文华, 陈江龙, 等.集体建设用地流转制度变迁的经济分析[J].中国土地科学, 2005 (1) :34-37.