参与式供给论文（精选4篇）
参与式供给论文 篇1
摘要：近年来,社会组织的不断发展和壮大使其成为社区治理和社区公共服务供给的助力系统和重要力量。但社会组织作为社区公共服务供给的主体之一,在参与社区公共服务供给中仍存在诸多问题。本文基于重庆渝北区社会组织发展现状,结合国内社会组织参与社区服务供给的创新举措,分析渝北区社会组织参与社区服务供给的困境及原因,并提出相应的解决对策。
关键词：社区服务,社会组织,困境,对策
一、渝北区社会组织发展现状
随着社会组织的不断发展和壮大,渝北区通过政策体制建设和项目支持等方式激活社会组织的活力。截至2015年,全区共有社会组织396个,其中社会团体96个、民办非企业单位300个,社会组织从业人员5,000多名。渝北区社会组织发展呈现出以下特点:
(一)发展速度递增。随着全区社会组织登记领域的不断扩大,社会组织总体数量与日俱增。近几年,渝北区社会组织已发展成一定规模,社会组织每年以10%左右的发展速度递增。
(二)服务范围拓宽。渝北区社会组织服务涵盖经济、社会、教育、文化、民政、科技、卫生等多个领域,几乎囊括了社会经济的各行行业、各个层次。社会组织的发展类型主要包括四类社团和七类民办非企业单位,这些类型在数量上分布不均,其中以专业性社会团体、行业性社会团体、社会服务类和教育类民办非企业单位占多数,分别占总数的7.3%、9.6%、13.7%和37.2%。
(三)功能作用日趋凸显。社会组织通过优化服务结构和创新服务方式,使得其在社会服务中的功能和作用进一步彰显。社会组织在解决居民的社会问题和满足居民的社会需求上发挥着至关重要的作用,其中以民办非企业单位提供的学前教育、社会养老、社会救助、社区服务等基层社会服务尤为突出。
(四)社会认同度提升。经济体制的转变使得社会发展呈现多元化,居民对多元化和个性化的社会服务需求成为必然。为满足居民普遍性和特殊性需求,政府通过项目、措施、政策等方式激发社会组织的活力,鼓励社会组织参与社区服务。社会组织提供的社区服务具有导向性强和目的明确等特征,使得居民对其认同度和满意度不断提升。
二、社会组织参与社区服务供给的创新举措
社会组织参与社区服务供给的研究在我国还处于探索阶段,这种从“点-点”的推广,仍缺少系统的经验和统一的模式。在社会组织参与社区服务供给模式中,广东罗湖区、成都武侯区和山东济南是国内较为典型的模式。
(一)广东罗湖区———“活化赋权”社区治理法制化建设。罗湖区在社区管理上主要采取“居站分设、两级政府、三级管理、四级网络”的模式,通过“服务清单”理清政府和社会组织的治理关系。为加大社会组织的参与力度,罗湖区专门成立社会组织服务网和网上办事大厅,专为社会团体和民办非企业单位提供便捷服务,使服务不再受时间和地域的限制。为进一步规范社会组织的行为,罗湖区在不断深化社会组织改革的基础上,推行降低社会组织登记准入“门槛”、“公益创投”、试行业主大会社会团体法人登记、社会组织退出等机制,使社会组织参与社区服务供给行为日趋正常化。为保证评估的客观性,罗湖区在社会组织评估中引入第三方参与评估。
(二)成都武侯区———“三社联动”社会化参与机制。成都武侯区以社会化参与平台和社会化服务平台为依托,推行政社分开、理清职能边界的治理模式。武侯社区注重打造专业品牌的社会组织,组建社会组织“孵化”工程,加大社会组织参与力度。在社会组织改革方面,武侯区在借鉴其他社区社会组织改革的基础上,降低社会组织登记“门槛”、简化社会组织登记流程,推行“三社联动”机制。同时,武侯区通过专业“培育”计划、基础培训、高校专业培训和实践培训等方式培养专业社区服务人才。
(三)山东济南———培育社会组织参与社区治理。以社区信息化平台和社会组织服务平台为依托,山东济南推行“四社联动”的社区治理机制,开展政府向社会组织购买服务的长效机制。社区通过理清各部门服务清单来理清政社权责。在社会组织培育方面,社区探索出一条独具特色的“一业多会”模式并建立社会组织创业园和社会组织孵化基地;在社会组织改革方面,实行个别社会组织直接登记、下放登记权限、降低登记门槛、简化登记程序等方式降低社会组织准入“门槛”;在专业人才培训方面,社区注重培育和发现典型,建立社会组织激励机制和社会组织负责人轮训制度,以此弥补社会组织服务人员专业化缺失。除此之外,社会组织参与社区服务的模式还有很多代表性的做法,如辽宁大连市西岗区的“365”社区工作体系、上海市杨浦区的“社区睦邻中心”社会化运作方式和湖北省武汉市的“三社协作”助推社区多元治理等。
三、渝北区社会组织参与社区服务供给面临的困境
全方位、多样化的社区服务离不开社会组织参与,然而渝北区社会组织在参与社区服务方面仍面临着诸多困境,这严重阻碍了社会组织功能和作用的发挥。
(一)社会组织准入制度有待优化。随着社区居民需求的多样化,社会组织在满足居民需求、协助社区管理和提供专业服务方面的作用日益凸显。因此,社会组织准入“门槛”需要不断降低。但是,目前渝北区社会组织仅仅放宽了行业协会(商业)类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务这四类社会组织的准入制度,对其他类型的社会组织还未完全放开,为拓宽社会组织的服务领域,渝北区在此方面较罗湖社区和山东济南区来说还有待优化。
(二)社会组织结构发展有待均衡。社会组织结构的均衡发展能促进政府、社区、居民的灵活互动,有利于社区资源的有效整合。渝北区社会组织结构的发展不平衡主要表现在社区间发展不平衡、社会组织服务对象不均衡和社会组织功能性结构不平衡三个方面。地域间发展不平衡与社区成立时间长短、人口规模、物资设备以及公民社会发展等情况有一定关系,如渝北区中的两个社区由于地理位置、人口构成、资金来源、政府扶持力度等方面的不同,致使两个社区的社会组织在发展程度、社区服务上存在着明显的差异。此外,就社会组织服务对象来说,渝北区社会组织服务的对象主要以“老、少”两种服务对象为主,“老”主要以空巢老人、失独老人、高龄老人、失能老人为主;“少”主要以留守儿童、农民工子女、单亲子女、问题突出性少年为主,由此可以看出,渝北区社会组织对其他群体服务的关注度不够。最后从社会组织功能性结构上看,渝北区社会组织提供的社区服务涵盖的领域虽较以前有所拓宽,但服务内容不够丰富。就目前来看,渝北区社会组织主要以教育类、卫生类、文化类、体育类服务的组织居多,而在行政管理、科技创新等服务方面的组织较少。
(三)社会组织评估体系不健全。渝北区社会组织评估以重庆市社会组织评估委员会和重庆市社会组织评估复核委员会两大委员会为依托,以《社会组织评估管理办法》和《渝北区全区性社会组织评估实施办法》为依据,由区民政局、区科协和区人力资源和社会保障局等10个单位组成的社会组织评估审评会每年定期对社会组织进行考核评估。总体上看,渝北区还未形成完整的社会组织评估体系。一是缺乏独立的、专业的第三方评估。渝北区主要采取单位组成的方式对社会组织进行评估,而这样的评估团在评估上难免会缺乏独立的判断机制和专业化的知识体系,难以对社会组织和社区提出针对性的评估意见和指导建议。同时,由于人力和精力的匮乏,渝北区将部分规模较小、发展不成熟的社会组织交由一些委托单位临时组建的评估小组承担评估,这使得评估过程和结果有失规范和公正;二是评估缺乏全面性和权威性。渝北区对社会组织的评估以每年规定时间召开的年终评估为主,在评估流程上未将平时评估和中期评估相结合。同时,渝北区对社会组织的评估方式主要限于评审团评估,缺乏外部评估和社会组织自身评估。此外,渝北区没有制定明确的政策和制度对评估主体的合法性进行保障,这大大降低了评估主体在评估过程中的权威性。
四、完善渝北区社会组织参与社区服务供给的对策
化解社会组织参与社区服务供给的困境,对于推进社会组织发展、提高社区公共服务质量有着巨大的积极作用。针对社会组织参与社区服务供给中的困境,应采取以下对策:
(一)整合组织力量,满足居民需求。单一的社会组织在社区中发挥的作用是有限的,要想最大限度地发挥社会组织的服务能力,改革社会组织的准入制度、降低“门槛”是解决社会组织进入社区的必经之路。在相应法律允许的条件下,减少行政审批程序、实现“公益创投”项目降低社会组织准入“门槛”等改革措施,以此加大社会组织参与力度,并借助社会力量提升社会服务水平。除社区外部力量引入外,社区还应整合社区资源,调动社区中居民自治组织参与社会治理,使社会组织和居民自治组织紧密结合、相互协作,发挥其共同治理、共同作用的合力,进而满足居民多样化和个性化的社会需求。
(二)加快社会组织孵化基地建设,促使社会组织均衡发展。随着经济和社会的不断发展,居民对社区服务的期待越来越高,对多样化和个性化服务的要求也不断提升。根据居民服务需求强烈程度的不同,通过社会组织孵化基地建设,培育类型各异的社会组织,以满足居民的不同需求。一是政策扶持体系。围绕各个社会组织所申请的项目开展孵化,对社区已有的社会组织提供战略规划、财务管理、信息管理、志愿者管理、人力资源管理等在内的建设服务,实行有利于社会组织发展的人才政策、财政政策、税收政策、评价与考核政策,降低准入门槛,规范孵化运作机制,使社会组织服务领域日益丰富;二是加强专业人才队伍建设。根据社会组织的需求,组建具有丰富理论和实践经验的高素质专业性孵化队伍,为已参与社区服务供给的社会组织提供治理支持。在人才引进方面,制定人才优惠政策,创造良好的人才环境,发挥区域内高等院校的引领作用,建成一个集理论研究、培育扶持、实践基地为一体的社会组织孵化基地,使之能真正成为社会组织发展的摇篮。
(三)完善社会组织评估体系。首先,保证评估的独立性。渝北区在现有评估基础上,需积极引入第三方评估,使其与利益相关者划分界线,建立专业化的社区评估团队,开展独立的评估工作;其次,保证评估的全面性。对社会组织的评估要以结果为导向的评估和以过程为导向的评估相结合,甚至要以过程评估为主,强化评估的监督作用。除此之外,社会组织既要关注终期评估也要关注平时评估;再次,保证评估的权威性。建立规范化、标准化的评估程序和评估信息共享机制,确保评估工作真实、客观、公正。完善的社会组织评估体系需要建立相应的制度规范,注重评估标准的客观性,以此明确并规范评估行为;最后,社区居民应纳入到评估系统中。社区居民是社会组织提供服务的直接接受者和感知者,社会组织在居民评估的基础上提供居民最关心、最迫切需要的社会服务。拓宽居民参与社会组织评估的途径,接纳吸收多方面信息,将居民评估视为对组织评估的最后防线,实现其对整体评估的有效监督与有益反馈。
参考文献
[1]王名.社会组织与社会治理[M].社会科学文献出版社,2014.6.
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[4]刘春湘,邱松伟,陈业勤.社会组织参与社区公共服务的现实困境与策略选择[J].中州学刊,2011.2.
参与式供给论文 篇2
1.1 “孤儿药”的含义与中国 “孤儿药”的供给现状
“孤儿药”(Orphan Drug)主要是指用于治疗罕见疾病的药物试剂。 所谓罕见病,即发病人数占总人口比例很低的疾病,主要有发病概率低、多为遗传性疾病、难以诊断、治疗周期长且难度较大、药物供给难以保障和社会关注度不足等特点。 在国际上的“孤儿药”供给保障政策中,美国1983 年正式建立 《罕见病药法(Orphan Drug Act);日本(1995)、新加坡(1997)、澳大利亚(1998和欧盟(2000)都先后通过相关法律。［1］一系列法案都对本国“孤儿药”开发行业形成了有实效的激励机制。
在中国, 政府和社会对罕见病及 “孤儿药” 的关注明显不够。 2007 年6 月18 日经国家食品药品监督管理局局务会审议通过,自2007 年10 月1 日起施行的《药品注册管理办法》尽管提及“国家食品药品监督管理局治疗艾滋病、恶性肿瘤、罕见病等疾病且具有明显临床治疗优势的新药可以实行特殊审批”并于2009 年制定了《新药注册特殊审批管理规定》,但仍未对罕见病或“孤儿药”有明确的定义和激励机制,对新药的特殊审批也未见产生积极作用。
1.2 政策网络的理论内涵与现实功能
政策网络是20 世纪80 年代西方国家探索公共管理和公共政策的新途径。 之所以发展政策网络的方法,主要是为了了解在公共政策制定和执行的过程中多元主体的互动状况, 如何在关系稳定、 资源整合和利益均衡的情境下制定出最合适的公共政策。 政策网络具有3 种含义:一是作为利益中介的网络,维护社会多元利益;二是作为组织间关系分析的网络,描述组织权力结构和网络特征;三是作为治理的网络,协调公、私部门的管理。［2］
由此可见,我们可以基于政策网络理论,分析我国“孤儿药”供给网络多元互动的现状并为政府保障供给提供政策建议。
1.3 中国 “孤儿药”供给的网络参与者构成
中国“孤儿药”供给网络参与者构成见表1。
2我国“孤儿药”供给保障政策网络的参与者行为特征
“孤儿药”供给网络中各参与者行为特征主要表现在交互与链接, 非政府参与者与政府的互动和非政府参与者之间的互动形成了政策网络。 政策网络参与者在政府的主导下,通过两两交互和多方制衡的博弈,影响政策的制定和执行。
2.1 罕见病患者及其家庭
罕见病患者及其家庭是政策支持的需求方, 主要行为表现为寻求医疗保障和社会帮助,特征在于人微言轻,在政策网络中的博弈力量较小,所以在一定程度上是政策的被动接受者,他们需要借助非营利性组织或媒体等力量影响政策网络的倾向性。
2.2 政府
政府是整个政策网络中具有主导性的最重要的参与主体,是政策的最终制定者。主要行为表现为制定政策和法律,如在立法、药品准入和监管、社会医疗保险、医疗救助和激励医药行业、呼吁社会关注罕见病患者等工作。特征在于行为的复杂性和导向性。政府的作为直接影响其他参与者的行为。
2.3 医药行业
医疗行业和制药行业是医疗用品及服务的供给方。 由于制药行业的商业性和“孤儿药”领域的低利润甚至无利润特征形成巨大冲突,如何打开市场、保障供给就在很大程度上需要依赖政策的激励。 所以制药行业在政策网络中的行为特征为利润趋向和技术趋向。 而在现实实践中,医药行业需要法规制度的规范。
2.4 商业保险行业
我国商业保险行业在实践中的行为特征具体表现为不作为。 商业保险公司拒绝罕见病患者投保或在保险理赔中无相应项目。 作为社会医疗保险补充体系的一分子。 商业保险其实应当承担一定责任。 只要投保人愿意履行缴费义务,保险公司就不应当拒绝保障投保人的权利。
2.5 非营利性组织
非营利性组织在监督政府履行责任, 有效建立供给保障机制方面起到了巨大的推动作用。 其行为特征主要表现为: 自发性、零利润性和患者导向。 在我国,中国罕见病组织、中华慈善总会罕见病救助公益基金等都在发挥着积极的作用, 一方面是呼吁政府建章建制,另一方面则是呼吁社会公众的关注和扶持。
2.6 专家智库和大众媒体
专家智库和大众媒体作为政策网络中的边缘主体, 间接对政策实施影响,但在一定条件下其影响力不容小觑,其对政策和社会舆论的导向起着关键作用。 专家智库和大众媒体的行为特征表现为:舆论性和持续性,甚至会存在煽动性。
以上的“孤儿药”网络政策参与者都在网络中发挥着自己的作用,产生多方博弈与制衡的局面。 他们作为有利益联结的不同主体,在整个网络中运用自己手中的权力,从而对政策法律以及社会产生影响。 从长远发展来看,这种政策网络的形成与互动是利大于弊的,“孤儿药”逐步走进政策议程,罕见病患者将会受到更多的关注与保障,我国相关法律和制度也在逐步走向完善。
3我国“孤儿药”供给保障政策网络参与者的关系模式分析
3.1中国“孤儿药”供给的政策网络参与者现有关系模式的特征
“关系”指的是一个组织与其环境中的多个组织建立相对长久的交易、交流和联系;也可以说是联结参与者资源促进社会相互作用和交换的一种特殊社会联系。 现今我国“孤儿药”供给的政策网络参与者的关系基本进入到基于知识的发展阶段。 其特征为:
(1)政府权威仍占主导地位。 整体供给政策网络的形成与发挥作用都要依靠政府这一中心力量。 其他组织受到政府的约束和治理,在权力结构上处于从属地位。
(2)结构多重性。 “孤儿药”领域相关参与者十分庞杂,各主体逐渐进入政策网络并施加影响。 参与者间两两交互, 多方制衡。
(3)参与者的互动性。 这是关系模式中最主要的特征。 单个主体不再孤立于其他组织,参与者之间分享信息和资源。 彼此间的动态特征形成一种博弈性的互动机制。 在互动过程中,参与者相互协调,在价值上逐渐形成最基本的统一概念,认识到“孤儿药”的供给保障议题已经是刻不容缓。
(4)网络关系的双重性。 在政策网络中各主体表现受到法律法规的刚性约束,同时也受到知识普及、理念转变和舆论压力等影响。 在网络中,多元主体会受到双重影响。
3.2 政府应当在政策网络关系模式中发挥的作用
3.2.1 政府制定相应政策与救助机制
尽管“孤儿药”供给具有市场小和利润低等特点,政府在对供给的保障中将会付出巨大的成本, 但政府应当承担保障全体公民的基本生命健康权利的责任。 综上所述,政府应当发挥以下作用:
(1)建立完善专项罕见病及 “孤儿药”法案,激励医药行业保障“孤儿药”供给链条。
(2) 将罕见病纳入社会医疗保险, 将罕见病纳入诊疗目录将“孤儿药”列入药品目录。
(3)开展专项 “孤儿药”科研项目,给予基金支持或定期召开由政府牵头、社会各界参与的研讨会议
(4)有效监管商业保险行业,保险公司不得拒绝罕见病患者投保和理赔。
(5)政府对贫困条件下的罕见病患者提供社会救助。
3.2.2 政府与其他参与者多元互动
(1)政府与医药行业的互动形成有效的政策激励。 以美国为例,实践表明1983 年美国通过的《孤儿药法案》激励了此后“孤儿药”的研发工作。 首先是在研究经费的补助上,其次体现在市场准入和审批通道的便捷性, 再次是在市场份额和税务上提供优惠,从而促进了美国的药物研发,改善了数百万名罕见病患者的健康状况。
(2)政府与保险行业的互动为罕见病患者提供又一层保障美国《孤儿药法案》规定,任何商业保险公司不能拒绝罕见病患者的投保,罕见病患者只需每年比一般人多支付1 000 美元的保费,就可以使用任何药物,所有费用由保险公司承担。 此规定是政府和保险行业的博弈结果, 实践中减轻了罕见病患者医疗开销的沉重负担,是在市场层面有效率的经济保障。
参与式供给论文 篇3
关键词：国家审计,审计问责,廉政建设
审计作为国家的治理工具, 应当在问责政府执政成效的实践上发挥独到的作用, 而问责制要发挥作用, 必须以成熟的问责理论和制度供给为基础。鉴于目前关于国家审计问责机制的研究缺乏成熟的理论框架, 本文特就国家审计问责机制的理论基础、国家审计参与廉政建设的内在动力和国家审计参与廉政建设对制度供给的需求作一探讨。
一、国家审计问责机制的理论基础
1. 受托责任控制观。
我国的一切权力属于人民, 一切财产属于人民。人民在管理自己的公共事务时为了节约交易费用, 通过选举代表组成政府, 政府 (受托人) 接受人民的委托治理国家, 在受托人行使政府职能过程中同时履行广泛的受托责任, 所以公共受托责任的本质是政府拥有权力的公共性。这种公共权力必须用于追求公共利益, 扩大社会公共福利。随着社会民主化进程更加深入, 政府被赋予更多的管理国家公共事务的权力和责任, 同时人民也希望受托人公开解释、说明权力的使用方式和效果。由于权力本身具有诱惑性、腐蚀性、扩张性等负面特点, 一切有权力的人都容易受权力的迷惑。因此, 为了防止权力的滥用与腐败, 需要对权力进行监督, 这是国家从政治高度防止权力异化的举措。我国《宪法》规定:国务院设立审计机关, 对国务院各部门和地方各级人民政府的财政、财务收支进行审计监督, 不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。从此确定了国家审计监督的法律地位。
当前经济领域的违法违纪、决策失误等问题, 仅仅依靠纪检、监察、司法等部门监督很难把它查清楚, 因为这些部门对经济权力进行监督时缺乏相应的技术手段。而国家审计本身具有经济监督职能, 在审计程序、审计方法、审计成果的运用上有国家审计准则进行规范和引导。更为主要的是, 《宪法》赋予了国家审计对行政权力进行独立监督的权力, 所以当人民把公共资源委托给政府后, 除了由法律法规约束政府官员的行为, 还可以通过国家审计活动来控制他们的行为, 以保证公共受托责任全面有效地履行。所以没有审计, 就没有受托经济责任, 而没有受托经济责任, 就没有控制。若没有控制, 国家权力便会被滥用。国家审计问责本身是一种控制活动, 是一种国家控制权力, 是监督公共受托责任履行效果的活动。
2. 公共管理的选择理论。
新公共管理起源于20世纪70年代末的英国、美国等西方国家, 以现代经济学为理论基础, 主张政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制, 提高公共管理水平及公共服务质量, 以明确和强化政府负责人的职责, 增强政府活动的产出、效率和质量, 从而增进政府和社会之间的关系。政府作为各种关系性契约的耦合, 其组成的具体契约纷繁复杂, 且这些契约具有不完全性, 不能准确描述与职责有关的未来可能出现的状态及每种状态下契约各方的权利和责任, 其中的原因比较复杂。从主观方面讲, 由于政治市场上的行为主体并不会因为其处于政治市场中就会改变其在经济市场中出现的“经济人”的特性。相反, 这种“经济人”特性还会使其受到权力、职位、社会名誉及物质利益的驱使, 谋求个人效用最大化, 使得公共选择的结果偏离目标。根据公共选择理论, 为了防止或尽量减少政府机构或官员以牺牲委托人利益而做出有利于实现自身最优福利的选择, 有必要形成一种机制, 运用一种工具对政府的公共选择及运行中的资源耗费、运行效率进行评价和监督, 最大限度地缩小政府机构或政府官员与公众之间的利益分歧, 使政府职能的目标和政府公共管理的选择行为达到帕累托最优。因此, 建立廉洁、勤政、透明的政府离不开规范有效的国家审计问责机制。国家审计问责机制在政府职能实现中起着关键作用, 有效的国家审计问责机制能够减少委托人和受托人之间的信息不对称及给委托人带来的道德风险和逆向选择。
二、国家审计参与廉政建设的内在动力
1. 国家审计问责制和廉政建设有共同的理念。
作为国家政治和经济制度重要组成部分的国家审计制度, 主要功能是对政府及公共部门的公共受托责任的履行情况进行监督、评价和风险预警。各级受托人履行职责的基础是建立在“公共产品”之上的公共行政, 以公共受托责任和公共管理为导向的公共行政特别强调各级受托人在履行职责时不越位、不缺位。随着委托人对政府财政、财务收支的监督意识不断增强, 更需要民主化、法制化、透明化的公共财政。如果政府活动不公开、不透明, 腐败的危险、公共资源被滥用的可能性就会增加。因此, 揭露、制止并纠正各级官员在行使权力时的腐败、寻租行为, 建立国家政治、法律、法规来约束并控制政府官员的行为是非常必要的。“有权必有责, 权责必相等”, 该制度强调并非只有贪污受贿才会受惩罚, 只要没有很好地履行职责, 同样会因为无所作为而受到处罚, 这样就可以为解决政府官员结构失衡、办事效率不高提供一种良好的制约模式。
国家审计问责是为保证公共权力拥有者廉洁从政而实施的可行机制, 问责对象范围广, 问责问题敏感性强。最近几年, 随着审计风暴的风起云涌, 许多高官随之落马。社会公众对国家审计的期望越来越高。然而事与愿违, 腐败屡禁不止, 这一方面受到国家审计体制设置、权力发挥的限制和主体力量不足等因素的影响, 另一方面是因为尚缺乏运行良好的国家审计问责机制, 以致现实与期望的差距越来越大, 从而产生“审计疲劳”。所以国家审计应加大问责力度, 完善官员问责制度, 在惩罚一些“闯红灯”干部的同时起到敲山震虎的威慑作用, 这对政府推进廉政建设能起到事半功倍的效果。
2. 国家审计参与廉政建设有坚实的基础。
我国的审计制度有一定的特殊性。首先, 从审计体制的政治性来看, 国家审计作为国家政治制度的一部分, 设计怎样的审计制度, 是由各国的政治制度的属性决定的。我国的社会主义制度决定了国家审计机关是国家政治制度的一个组成部分, 它既是民主法治的产物, 也是推进民主法治的工具。把审计监督定位在宪政范围内, 说明国家审计的职责就是要对政府行政权力加以制约和监督, 并服务于国家政权的建设。从审计是国家财产的“守护神”到经济社会安全运行的“免疫系统”, 实质就是把审计看做是服务于国家政权建设的政治制度。其次, 从审计实践角度看, 国家审计每年将政府财政预算、执行情况和决算草案的审计结果向国家权力机关报告。国家审计这种报告、公告制度及由此促进国家财政制度等诸多领域的改变, 实质也是国家审计发挥了对政府行政权力制约与监督的特殊作用。国家审计以政治立场与视角监督并公告政府的行为, 问责政府官员, 可以有效制止政府官员滥用权力的行为, 体现了现代民主社会法制原则。最后, 从国家审计内容看, 国家审计内容的特殊性, 经济责任审计在为数不多 (据称仅为中国) 的国家推行, 国家审计对象从对“事件”的经济性扩大到对“人事”的政治性, 使“服务吏治”成为国家审计领域的一个新亮点。作为一种重要权力制衡工具的国家审计, 较好地解决了政府及国有单位负责人在经济责任履行方面的监督问题, 从“正官”入手, 达到“治民”效果。以示范性效应推动建立责任政府及责任企业, 这无疑对反腐倡廉建设是必需和重要的。
三、国家审计参与廉政建设的制度供给
1. 完善审计公告制度, 强化问责机制。
作为对政府履行公共受托责任进行监督和评价的一个重要机制, 国家审计的报告和公告制度成为公众了解政府履行公共受托责任的相关信息、参与公共决策的窗口。将审计中发现的问题及整改情况作为审计公告的重要内容, 不仅有助于国家审计自身提高质量, 而且可将对被审计单位相关负责人的监督置于社会公众之下。公告制度把审计监督和舆论监督紧密地结合在一起, 不仅强化了审计决定的执行力度, 而且能发挥舆论监督传播范围广、反应迅速、影响大的特点, 能对被审计单位造成强大的舆论压力, 使其不得不强化自身对权力的运用效果。当然, 在完善审计公告制度的同时, 一定要对被审计单位相关负责人的“责”作出明确的界定。目前我们尚没有完备的领导干部经济责任指标体系, 也缺乏领导干部经济责任报告体系, 各政府部门、企事业单位编制的财务报告可以看做是对受托经济责任的概括反映。审计人员要运用适当的审计方法, 依据适当的审计标准, 科学测评出受托经济责任的履行情况。
对受托人的责任认定以后, 应对未完全履行受托责任的相关当事人进行处罚, 这时要明确分析责任未完全履行的原因是什么?如果是客观上的原因如制度不健全、法律不完善, 应提出相关改进建议。如果是主观上的原因如执行不力、疏忽管理, 应追究有关当事人的行政责任。鉴于国家审计只有建议权没有处罚权, 可能出现对相关责任人威慑力不足的问题, 笔者建议由审计、纪检、司法、公安等政府相关部门联合建立联席办事处, 监督和协调项目运行的问责和处罚情况, 这样不但可以提高办事效率, 而且会使国家审计部门在行使职能时不会由于权力的限制而缩手缩脚。问责机制的本意并不是为了对政府及其他法人机构和相关当事人进行处罚, 而是为了更有效地实现被审计单位的预定目标, 即通过国家审计机关提出的建议, 促使被审计单位得到良性发展。
2. 加强国家审计问责立法建设, 扩大审计问责范围。
经济转型时期大量的不稳定因素给公共管理部门带来难以预计的风险, 随着建设责任政府的理念在各级政府中得到不断增强, 国家审计问责应抓住建设“责任政府”的契机, 不断将问责政府官员的工作常规化。鉴于国家行政系统的复杂性, 要制定一个统驭全部行政责任的问责机制框架在目前还有相当大的难度。本着先易后难的原则, 可以先从单个领域如政策制定、重大决策、应对突发事件、社会治安等和公共服务相关的方面制定行政问责条例, 同时要使条例发挥效力, 必须配合条例的实施加强立法建设。为提升国家审计问责效力, 可以考虑制定《国家审计问责法》, 将问责上升到法律的高度, 调整在公共事务中公职人员未履行或未完全履行法定责任时被各级相关人员追究责任的关系。国家审计问责有法可依, 不但可以提升自身法律效力, 而且可以加大对被审计单位的威慑力。
随着国家审计在市场经济中发挥的作用不断增大, 审计的领域也在不断扩大, 从传统的财政、财务收支审计到经济责任审计、绩效审计, 从督促遵纪守法到行政问责。转型期行政领域的复杂性使得“吏治”的约束力有限, 所以治理腐败官员仅依靠行政手段还不够, 需要国家审计在“吏治”方面发挥有效的作用, 经济责任审计和绩效审计正是适应行政问责、规范“吏治”的需要而产生的。发挥经济责任审计的作用, 要尽量让审计贴近高级官员, 因为审计高级干部的示范效应及社会影响力远大于县级以下干部, 示范效应的作用不仅能为同级官员如何履行职责提供一面镜子, 而且能为下级官员廉洁自律提供有说服力的教材。因为审计的“免疫系统”功能表明:防治比惩罚更重要。通过对领导者任期经济责任履行情况进行审查、评价和监督, 实现对权力的有效约束和监督。
3. 改善审计人员的管理制度。
审计业务的特殊性造成了审计职业并不是一个很吸引人才的职业, 审计队伍质量不高, 特别是基层审计机关非专业干部所占比例偏高, 知识结构不合理, 有专业学历的审计人员比例偏低, 很多审计人员都是从别的部门转行过来的, 且老龄化比较严重, 新知识更新速度比较慢, 从而影响了国家审计问责的质量和效率。审计是融经济、管理、计算机于一体的综合性学科。特别是审计问责的开展, 对审计人员提出了更高的要求, 实际上是将审计监督置于阳光之下, 这本身对于国家审计人员来说就是一种挑战, 含有审计风险不言而喻。所以要增大国家审计问责力度, 必须建立国家审计人员的职业化管理制度, 可以通过考试设置人员进入门槛, 对原在岗年龄偏大的审计人员可以分批、分期限取得职业资格。同时还要吸引大量经济管理、工程技术人才充实到审计队伍中来, 形成复合型人才队伍。在提高国家审计人才队伍专业能力的同时, 要加强对国家审计质量的管理。
要注意加强审计队伍自身的廉政建设。基于一种复杂的利益关系, 国家审计实务缺乏应有的发现机制, 若审计人员放纵被审计人, 拥有更多的私人信息、得到实惠的被审计人一般不会揭发, 审计质量问题可能被长期埋藏下来。这时不负责的审计就像其他高质量的审计一样, 在客观上不被人们所识别。在这种情况下, 对国家审计来说, 勤政比不勤政对审计人员更为不利, 因为公告和问责暴露在“阳光”之下都会使审计人员承担风险, 所以对理性“经济人”来说, 可能更愿意选择后者。这说明审计人员对“勤政”缺乏动力。因此要从审计人员自身素质包括理想、信念、法制观念、价值观念、道德操守、业务技术等方面加强修养, 努力提升审计工作质量。
国家审计以其特有的审计技术、审计程序和“免疫系统”功能参与到廉政建设中来, 虽然任重道远, 但是相同的理念和内在动力, 再加上制度保证和自身专业能力的不断提高, 必将使其在廉政建设道路上发挥越来越好的作用。
参考文献
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参与式供给论文 篇4
关键词：市场参与,供给,乡村社区,公共产品,动机,行为,动员机制
我国公共产品建设领域一直是政府资本居于主导地位, 理论上和实践上都很少有人去关注民间资本能否进入公共产品领域。其根本原因就在于公共产品自身的根本特性导致政府自然垄断性。这一根本特点使人们理所当然地认为公共产品必须由政府资本来解决。这种政府居于绝对地位提供乡村社区公共产品的制度安排存在诸多局限。[1]突出表现为: 筹资渠道单一性与政府预算扩张趋势相矛盾、政府筹资单一性与公共产品需求多样性相矛盾、政府自身财力限制与居民对公共产品需求增长的矛盾。基于此, 变迁乡村社区公共产品筹资制度的目标就是打破政府供给的单一渠道, 通过动员机制的建立, 动员政府主体以外的个人和集团共同参与乡村社区公共产品的供给, 实现乡村社区公共产品的民营化配置, 从而为乡村社区居民的生产生活提供适度的公共产品供给, 满足其适度需求。
一、市场参与供给乡村社区公共产品:动机分析
市场参与主体的表现形态多样, 为便于分析, 本文把它概括为两大类, 即个人与集团。个人主要是指单个的个体, 其参与乡村社区公共产品供给的动机是以自身效用的满足为目标;集团主要是指除政府以外的其他主体, 包括社会团体、民间机构与企业组织, 他们参与乡村社区公共产品供给的动机是追求个人理性与集体理性统一, 从而满足自身效用最大化。
1.个人参与供给乡村社区公共产品:基于利他主义的动机
实际经济活动中的人并不都是“经济人”, 而是“实实在在”的人, 因此, 人们并不总是“免费搭车”。“希望工程”、“公益赞助”、“青苗行动”以及世界上每年数以亿计的美元捐赠给慈善事业, 都是非赢利动机的体现。这种基于民间公益的非赢利动机, 充分说明了公共产品供给完全可以引入私人的积极参与。乔·B.史蒂文斯在其《集体选择经济学》一书中对这种公共产品供给行为用曼库·奥尔森的理性选择方法和霍克曼·罗杰斯等人的利他主义动机进行了阐释, 认为人们提供公共产品有的是为了获得某种选择性激励, 有的则是从自己收入自愿地再分配给穷人时而获得效用。人们追求的最大化效用表现形式各不相同, 有的是物质形态, 有的是精神形态, 并对不同行为主体产生不同程度的影响, 构成不同行为主体的不同激励。其中凸显的选择性激励、隐性的意识形态等因素对行为主体产生尤为深刻的影响, 驱使理性的私人采取利他的行为, 以捐赠等非赢利方式提供公共产品。[2]森 (Sen, 1974) 通过一个思想实验式的支付矩阵 (见图1) 试图从理论上阐明利他主义动机对最终结果的影响。
图1 一个支付矩阵图
设R1表示的策略为合作, R2表示的策略为不合作, a、b、c、d分别表示不同策略的效用水平。假定a>d, 在囚徒困境模型下, 有a
我们可以对这个博弈支付矩阵进行推演。个人投资乡村社区公共产品的动机是为了实现自身效用最大化, 效用的内涵不仅仅是财富动机, 还有非财富动机。当利他主义动机相对较强的时候, 个体参与者考虑更多的就是非财富动机, 包括社会地位的提升、个人美誉的改善, 这种“利他”的凸显其实也就是“利己”的一种“内含”;当利他动机相对较弱甚至很弱的时候, 个人投资乡村社区公共产品考虑更多的可能就是财富动机, 突出表现为“利己”排斥“利他”, 个人投资公共产品实现自身经济利益而附带地表现为“利他”。
2.集团参与供给乡村社区公共产品:基于联合提供的动机
这里运用博弈论的分析方法来解释“集团”如何实现“联合提供”乡村社区公共产品。[3]假定一个集团有N个局中人 (i=1, 2…, N) , 这个集团的产品有两种:一种是私人产品, 一种是公共产品。个体的财富分为两个部分:捐给公共产品生产的数额为Bi, 留作自己使用的部分为yi。其效用函数为ui (yi, X) , 其中X为公共产品的数量。假定局中人的效用函数为ui=aiyαiXβi-ci, 式中, ai, ci, αi, βi为常数。αi表示局中人i私人产品的效用弹性, 即私人产品数量1个百分点变动能引起效用的αi个百分点的变动, βi表示局中人i公共产品的效用弹性, 即公共产品数量1个百分点的变动能引起效用的βi个百分点的变动。在这个效用函数之下, 局中人i的最优解为:
undefined
即从理论上说, 局中人贡献出undefined时集团能达成一致, 要生产的公共产品数量为:
undefined
此时达到集团的帕累托最优和个人理性的统一, 即个人所出的钱正好等于公共产品建成后其所得到的效用。任何一个局中人想少出钱必须以其他局中人多出钱为代价, 否则公共产品就建不成, 每个局中人都受损失。
我们同样可以对这个博弈模型进行推演。集团联合提供乡村社区公共产品的动机是什么?同样是为了实现自身效用最大化。在集团内部, 我们把社会团体、民间机构与企业组织看成集团的“单个成员”, 当然分析的思路比个人投资的分析思路更为复杂, 除了考察单个成员 (如一个企业) 的动机之外, 更多的应该从单个成员之间的相互关系即联合的角度进行分析, 这就是个人理性 (单个成员利益) 与集体理性 (集团整体利益) 之间的对立统一。[4]
1.市场参与公共筹资的前提:承认政府主导
当市场经济体制替代计划经济体制调节经济运行以后, 单一的筹资渠道和投资结构很难适应现行公共产品供给机制, 必须突破这种单一的制度供给, 使公共产品筹资渠道和结构多样化。市场要参与乡村社区公共产品的供给, 首先必须承认政府主导这个“一体”, 这样, 有市场参与的乡村社区公共产品筹资就表现为“一体”与“多元”。[5]
(2) 政府生产性职能的履行使然。
向全社会供给公共产品是政府生产性职能的体现。乡村社区公共产品是满足乡村社区农业生产、社区居民生活公共需要的产品和服务, 它的“公共性”特征决定了政府在整个供给过程中必然居于主体地位。特别是象社会治安维护、大江大河治理、义务教育支出等纯公共产品, 私人个人、集体部门很难供给, 并且由私人个人、集体部门提供实现不了规模效应, 反而会造成资源的低效使用和重复浪费, 只能由政府依靠国家财力和物力集中提供。这也是政府存在的基本理由。
(3) 各级政府供给责任的明确划分。
公共产品因其成本—收益的分布范围, 可以分成不同的层次, 不同层次上的供给主体要各尽其职, 不能越位、缺位或错位。纯全国性的公共产品由中央政府供给;准全国性的公共产品由地方政府供给;存在外溢性的跨区域公共产品, 可以由受益各方政府供给, 中央政府出面协调;区域性较强的基层公共产品, 如乡村社区的发展规划、基础设施、治安维护、卫生医疗等由乡镇基层政府供给;村集体组织可以通过筹资的形式供给乡村道路、农用固定资产、运输设备、生产器具等。
2.市场参与公共筹资的表现:多元参与
政府的“一体”对改善乡村社区公共产品的供给效率有着不可缺少的主导作用。然而, 我国当前有限的财力偏向城市, 乡村社区公共产品处于供给低效和不足的困境之中。地方财政的入不敷出而导致赤字运行, 这将加重地方经济发展的负担, 乡村社区公共产品的供给将更加困难。市场多元参与就是中国现实状况的理智选择。
(1) 筹资主体多元。
根据公共产品的特点, 政府理应成为乡村社区公共产品主要的筹资主体, 但这并不意味着只能由政府来供给。特别是在目前特殊的经济转型期, 县乡政府财政能力的不足和政府供给效率的限制, 政府供给公共产品存在明显不足。根据我国乡村社区公共产品供给实践, 尤其是我国税费体制改革, 事权与财权的分离, 造成基层政府财力大大削弱。在这种情况下, 政府往往把公共产品供给的费用直接转嫁给社区居民, 明显增加了社区居民的负担。因此, 根据乡村社区公共产品的层次和属性, 多元化的公共产品筹资主体, 即主要包括政府筹资主体、社区组织筹资主体、乡村社区居民筹资主体和非盈利性民间组织等四类就是必然的选择。
(2) 筹资渠道多元。
公共产品供给的难点在于资金筹措, 针对不同地区的特点, 供给不同属性的公共产品可以采用多元的筹资渠道。[4]第一, 财政渠道。包括财政预算内渠道和财政预算外筹资渠道。第二, 市场渠道。包括利用资本市场筹资, 如发行长期基本建设国家债券, 成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专项发展基金, 以及向金融机构融资和利用减免税收及给予信贷优惠等政策, 调动经济组织增加对乡村社区公共产品的投资。第三, 发行彩票。第四, 其它渠道。包括非政府组织筹资渠道, 诸如“希望工程”、“春蕾计划”、“春苗行动”等, 境外筹资渠道, 个人筹资渠道等。
(3) 筹资手段多元。
因渠道不同, 筹资手段也呈现多元化。第一, 征税。第二, 有偿筹资。包括发行国债和向社会集资。第三, 使用者付费购买。如出售建设项目经营权、管理权和冠名权, 以吸引投资和加快公共产品的生产与建设。第四, 减税、让利。[7]乡村社区公共产品供给社会动员机制的发育是对公共产品供给国家动员机制弱化的一种适应, 是乡村社区公共产品供给制度变迁的内涵之一。
(1) 乡村社区公共产品产权制度的改革。
伴随排他技术的发明, 乡村社区公共产品消费的排他和效用的可再分, 为乡村社区公共产品产权制度的明晰提供了技术上的支撑。按照“谁投资, 谁建设, 谁所有, 谁受益”的原则进行的乡村社区公共产品产权制度改革, 使得乡村社区公共产品的生产、供给、运营管护出现了分离, 即经营权的放活、建设权的放开。这种不同的改革思路, 也相应地形成了不同的乡村社区公共产品供给社会动员机制的组织形式。行政方式提供、市场方式经营, 逐步成为了乡村社区公共产品供给制度的价值取向。乡村社区公共产品的产权制度改革, 充分调动了一切非政府组织和个人供给乡村社区公共产品的积极性, 出现了个人、合伙、合作社、股份制等多种组织形式, 公共产品供给动员机制开始出现多样化。
(2) 乡村社区居民组织化程度提高。
伴随家庭联产承包责任制的实施, 农民获得了土地的经营权、部分农业生产资料的使用支配权, 成为农业生产经营的自主决策者, 成为乡村社区公共产品的自主决定者, 开始摆脱“国家”的干预, 不再是乡村社区公共产品供给中的被动力量, 而成为了主动的参与者。在公共产品供给中, 农民有了更多的参与权, 这是一种不同于国家动员机制的新决策方式。这种方式的流行, 其根本原因就在于农民组织化程度日渐提高。突出表现为:一是乡村集体组织的功能逐步出现明晰化的趋势;二是农民合作组织的发育, 为农业的生产服务、农村的建设发展和农民的稳定增收提供了强有力的组织保障;三是保障乡村社区公共产品的供给和农民正常使用公共产品的专业行业协会也开始发育。这些组织的出现不但提高了分散社区居民的组织化程度, 而且还改变了乡村社区公共产品供给投资渠道的单一性, 使农民成为投资主体之一, 同时改变了乡村社区公共产品供给动员机制的单极性, 为国家动员机制与社会动员机制并存格局的出现准备了组织条件。
3.乡村社区公共产品供给动员机制的建立
通过分析, 乡村社区公共产品供给动员机制不能单一采用国家动员机制或社会动员机制, 应该是国家动员机制和社会动员机制的整合。
(1) 动员主体的选择。
对于乡村社区纯公共产品而言, 其动员主体的选择应该是国家, 这毫无疑问。对于乡村社区准公共产品而言, 其动员主体的选择可以是组织 (集团) 与个体 (精英) 的融合, 即个体 (精英) 总是依赖于某一个特定组织 (集团) 。这个特定的组织 (集团) 不是村社集体组织, (4) 现阶段的村社集体组织, 如村委会只是履行“政务”的办事机构, 不能表达广大社区居民的偏好和需求。而且目前广大村社集体组织, 尤其是经济比较贫困的村社集体组织, 大多数表现为空壳, 没有集体财产作保障, 就失去了动员主体的经济条件, 不能履行乡村社区公共产品供给的动员职责。这个特定的组织 (集团) 也不是单纯的农民合作组织, 现阶段的农民合作组织只是单个分散农户经济上的联合和协作, 是为规避市场风险、增强谈判能力的合作。目前其发育还不完善, 管理体制和运行机制还不健全, 也不能成为现阶段乡村社区公共产品供给动员的有效解决机制。这个特定的组织也不是专业行业协会, 现阶段的专业行业协会因为还存在发育不健全的状况, 很多还是政府机构或部门的附属物, 还不能真正代表乡村社区居民的根本利益, 在有些情况下还可能与政府部门走向权利合约, 从而损害社区居民的利益。那么这个特定的组织是一个什么样的组织?这个组织可能是一个企业集团, 也可能是一个经济组织, 也可能是一个社会团体, 本文冠名于“乡村社区组织”。该组织应具备这样几个属性:一是不能是政府部门的附属物, 应该具有独立于政治之外的根本特征;二是要有集体资产并且该资产能实现增值, 为乡村社区公共产品供给提供经济支撑;三是能成为广大社区居民的代言人, 能成为社区居民表达意愿和反映需求的主渠道。其代理人是个体“精英”, 有体制内和体制外之别。个体 (精英) 不是单纯的体制内精英, 如村社干部, 因体制内精英带有明显的“赢利型”角色, 等级升迁不能产生有效激励, 拥有腐败的特权往往成为其寻租的条件, 这也是不能赢得广大社区居民认可的根本原因;这里的个体 (精英) 也不是单纯的体制外精英, 体制外精英是相对独立的个体, 以经济能人、社会名流、意见领袖等形式表现, 仅凭政治热情他们不能成为动员主体, 也不是靠道德说教或者在其内部植入良知, 而必须具有很强的社会责任感和历史使命感, 不仅要有为广大社区居民服务的热情, 而且还有组织动员和多方协调的能力, 不仅能动用行政资源, 而且能动用社会资源。从其担任的社会角色来说, 不仅兼有行政职务, 而且承担社会职责。
(2) 动员方式的选择。
组织动员方式的有效性将直接影响动员机制的有效性。组织动员的基本方式有3种:第一种, 行政动员方式。行政动员方式是以科层制中的权力体系为依托而对行动主体的协调和控制, 有以国家为主体的动员机制和以其他科层组织为主体的动员机制。无论是哪一种动员机制都是以权威作为基本手段, 而这种权威源自于科层组织的赋予, 是行政性权利, 带有典型的“命令——服从”特征。这种动员方式主要体现在体制内精英的动员。第二种, 经济动员方式。经济动员方式是通过财产权利的界定、交易关系的利益化等形式对行动主体进行组织动员的方式。经济动员方式更多地表现为通过市场渠道来实现对集体行动的组织动员, 立足于市场机制, 按照等价交换的原则, 以保证组织动员机制的长期有效。第三种, 政治动员方式。政治动员方式是以一定的意识形态、价值观念、风俗习惯等为媒介, 通过改变行动主体思想观念并辅之以某些强制性措施引导其参与集体行动的组织动员方式。政治动员方式的主体必须是国家或者兼有多重身份的乡村精英, 才能保证其动员的“威慑力”, 动员才会有实际的效果。
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