多元化供给模式（精选11篇）
多元化供给模式 篇1
一、公共品多元化供给模式成因分析
从经济学的原理来讲, 如果没有适当的制度安排和组织来提供公共品, 社会整体福利水平将大大降低, 甚至引发社会危机。因此, 无论从历史发展过程中的生产力水平状况来看, 还是从公共品本身的特点出发, 由政府为社会提供公共品就成了一种必然选择。这种基于社会需求和社会安全理念的制度选择, 降低了社会的运行成本, 将资源配置于社会最重要的目标, 并有效克服了市场制度的某些缺陷。所以, 政府的存在和公共品的政府提供是有效率的, 是一种效率选择的结果。
但应该看到, 社会化的发展不断地需要新的、数量更多、质量要求更高的公共品。民众对公共品需求的提高, 使政府在增加供给数量和质量方面承受巨大的压力。此时, 政府公共品的供给无法满足人们日益增长的公共品需求, 其中还包括准公共品 (政府供给会出现越位现象) 。由此可见, 公共品不完全是也不宜都是政府的供给责任。从公共性和公共税收筹集的数量和成本 (税收成本) 来看, 政府只适宜提供普遍的、基本的、大众的公共品和公共服务, 还有相当一部分特殊人群的公共利益不能满足, 或靠政府现有的资源汲取能力难以实现, 这就要充分发挥各种社会力量来增加公共品供给的数量、种类, 并提高供给的质量, 弥补政府普遍性供给公共品的数量和质量不足, 并使其达到最优。
政府供给公共品还存在缺陷, 政府提供公共品虽然克服了搭便车问题, 但却出现了政府在公共品生产中的无效率、低效率、短缺和消费拥挤问题。也就是说, 继市场制度在提供公共品上的无能之后, 人们又发现政府组织在公共品的供给上也存在缺陷。政府在提供公共品时为什么会出现缺陷呢?通过对政府的特点和公共品不同属性的分析, 我们可以对此问题有一个比较深刻的认识和理解。
第一, 公共选择理论深刻揭示了政府缺陷的控制性原因。由于政府“理性经济人”的缘故, 必然出现公共品领域的双边垄断、信息不对称和预算最大化等问题, 从而导致公共选择过程中的政府失败。具体地说, 由于政府提供公共品存在垄断权, 即没有竞争对手提供同样的服务, 但公共品是一种数量和质量都难以直接界定的产品, 因此公众难对政府产出进行有效监督。而政府可以利用自己的垄断地位获取额外利益, 因此政府部门的膨胀和低效成为公共品供给低效甚至无效的直接原因。
第二, 社会对公共品需求多样性与政府提供方式单一性之间存在矛盾。公共品实证研究表明, 公共品具有多样性特征决定了单一的政府提供渠道之不足。获2009年诺贝尔经济学奖的美国著名公共选择和制度分析学家埃利诺·奥斯特罗姆的研究表明, 表面上看来杂乱无序的公共服务领域 (公共品的具体表现形式) 实际上是有章可循的, 这就说明不同种类的公共品不仅可以而且完全应该通过不同的方式提供。埃利诺·奥斯特罗姆提出了应以多样化的公共品提供方式取代单一的政府提供公共品的方式。这种多样化既包括通过政府以外的其他主体提供, 也包括政府可根据公共品的不同属性, 采取多种不同方式提供的可能性。
第三, 社会公共需求的复杂性和不断增长与政府自身财力和能力的限制, 决定了政府垄断公共品必然出现严重短缺现象。随着社会的发展, 人们物质文化生活水平不断提高, 社会需求日益多样化, 这对公共品无论从数量品种上, 还是从质量满意度来说, 都提出了更高的要求。
二、当前公共品多元化供给模式中存在的问题
基于以上认识, 许多国家都采用了多元化的公共品供给模式。我国公共品供给模式也正朝着多元化的方向变革, 私营部门、非营利部门发挥着越来越重要的作用。但是, 在参与公共物品供给的过程中, 由于政府部门的有限理性和政府官员的“经济人”假定以及私营部门 (民营部门) 、非营利部门本身所固有的缺陷, 不可避免地存在各种问题, 特别是存在有损社会公平的问题, 这就需要政府从公共利益的目标出发制定相应的公共政策, 来弥补市场和社会的缺陷, 在确保公共物品供给效率的同时维护社会公平, 实现公共利益, 使公共物品的多元化供给模式更趋完善, 这也是公共行政的终极目标之所在。
(一) 政府部门参与公共品供给中存在的公平与效率失衡问题。
根据治理主义的假设, 政府部门的有限理性和政府官员的“经济人”假定, 意味着政府同样面对着“理性无知”和“信息悖论”等问题。换句话说, 在不确定的环境中, 政府也只能了解和获得某些特定的知识与信息, 而对另外一些信息处于无知的状态。如果要想获得所有人全部的信息, 那么必须支付高昂的成本。另外, 在公共选择学派的眼里, 无论是政府部门本身, 还是政府部门中的工作人员都是理性经济人, 他们的行为的基本出发点是要追求自身效用的最大化。为了获取效用最大化, 政府机关往往追求预算最大化, 并不断扩张组织规模和单独供给公共物品。所以, 政府能否不折不扣地代表公共利益, 能否在公共物品供给上做到高效率将是一个疑问。
(二) 私营部门参与公共物品供给中存在的公平与效率失衡问题。
私营部门 (民营部门) 参与的市场化供给模式将公共部门从累犊的公务中解救出来, 政府将“划桨”的任务下放, 转而成为起催化作用的“掌舵”人, 放弃了各种积极的社会经济职能, 仅间接地给予私营部门以适当的帮助, 虽然这种转变提高了政府在提供公共物品时的效率, 但也可能导致对政府的基本职能和在回应公民诉求方面的忽视。
第一, 市场化对政府公共责任的冲击。首先, 伴随市场化的进程, 公共部门和私营企业的关系日益紧密。公私间的合作关系削弱了政府对私营部门的控制, 让人们对他们之间所订立的合同的透明度问题产生了质疑, 而利用公共资源为某个私营部门创造收益又是否合适, 对于普通公民而言, 他们无法断定到底是政府还是它的合作者应该对公共服务负责, 逃避责任对政府官员来说是轻而易举的事情;其次, 在以往, 政府即便作为直接的公共物品的供给者, 由于对公共物品的投入和产出难以量化, 对其工作绩效就很难做出准确的测量与评估。
第二, 市场化本身存在的市场失灵问题。以私营部门进行公共物品供给的市场化模式, 充分利用了市场机制本身的效率优势。市场机制是一种有效的资源配置方式, 通过合理的市场竞争能够有效地解决公共物品供给中存在的效率问题。但是, 市场并不是万能的, 市场对资源的配置也会产生其自身无法克服的缺陷。
(三) 非营利部门参与公共物品供给存在的公平与效率失衡问题。
非营利部门虽然作为一项新的事业在我国发展起来, 并已介入公共物品供给领域, 在满足政府和市场无法或难以满足的需求上发挥着越来越重要的作用。但是, 从总的情况看, 当前我国的非营利部门在公共物品供给领域还没有形成相应的规范, 存在诸多问题。一是资源不足, 公共物品供给能力差, 各种非营利部门的目的是动员多种社会资源, 以实现自治的宗旨和目标;二是结构不合理与异化, 运行效率低下, 非营利部门作为公共物品供给的参与者必须要有较高的功能结构合理性;三是与政府组织体系重叠, 依附性与依赖性特征明显, 对社会需求回应度低。我国的非营利部门主要是由政府创建, 或由政府系统内的一些专业组织同政府在形式分离中滋生的。这使得大多数非营利部门的产生、目标、经费来源乃至于领导成员等都依赖于行政体系, 与政府正式组织在体制上交叉重叠, 严重束缚了组织的活力, 妨碍了非营利部门优势的发挥, 使其成为政府行政的外在延伸。
三、多元化供给模式对策建议
市场机制与公共政策作用范围的分工决定了市场机制主要解决效率问题, 而鉴于市场机制的弱势, 从本质上来说就是破坏了社会公平, 进而可能有损于效率本身, 公共政策的基本价值取向理应是“公平”。市场 (包括非营利部门) 与政府在公共物品供给中分工合作, 解决多元供给模式中存在的问题, 实现效率与公平。
(一) 政府应为公共物品的市场供给提供制度激励和必要约束, 提高效率, 维护公平。
政府要为公共物品的私营部门供给者提供制度激励, 这包括对公共物品产权的界定以及给予某些激励措施等, 从而为私营部门提供公共物品创造良好的制度环境。同时, 由于某些公共物品具有高成本、非营利性等特点, 政府可对其私营部门供给者给予补贴或其他优惠性政策。此外, 政府除提供产权制度基础外, 还需要提供法律基础, 以规避市场扩张风险, 使作为“经济人”的私营部门能够建立确切的交易预期, 降低交易成本。当然, 这种法律基础的构建和维护仍是源于政府。此外, 政府还必须给予公共物品消费者强有力的支持, 切实保护消费者的权益。由于公共物品的消费者一般是分散的, 而且由于理性经济人的原因, 消费者容易陷入集体行动的困境, 不太可能形成强有力的集体行动同公共物品的私营部门供给者讨价还价。这种情况下, 政府有必要为消费者提供信息以及其他必要支持, 以保护消费者的权益, 满足公众的需要, 抑制私营部门缺陷, 实现公共利益, 维护社会公平。
(二) 政府应促进非营利部门的健康发展, 有效提高公众福利。
政府在促进非营利部门的发展方面有不可推卸的责任, 政府应有针对性地采取若干措施, 促进社会中介组织的健康发展。一是抓紧健全和完善有关非营利部门的条例或法规, 对其性质、地位、功能、权利、义务等均做出明确的法律规定, 把中介组织的建设和发展纳入法制的轨道;二是对非营利部门的发展采取统筹规划, 重点扶持的政策。特别是根据市场机制的建立、完善以及政府职能转变的要求, 优先发展资产评估中心、审计师事务所、拍卖行、会计师事务所等中介组织;三是加快实现非营利部门与行政机构的分离, 引导和鼓励非营利部门充分发挥各自的功能优势, 建立“结构优化、布局合理”的非营利部门体系。非营利部门参与公共物品的供给, 是要克服“福利国家失灵”和“规范竞争市场失灵”。
(三) 政府应加强对自身的制度约束, 保障公平与效率。
由于政府本身理性经济人的假设, 可能会导致公共物品供给的政府失灵 (官僚主义、代理问题、缺乏竞争和激励机制等) 。可以从系统化的角度, 建立宏观、中观和微观的制度安排, 来解决这些问题, 保障效率与公平。
参考文献
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多元化供给模式 篇2
-敦煌文化的传承与创新
文化产业是我国国民经济的重要组成部分，随着社会经济的进一步发展，它正逐渐成长为国民经济的支柱型产业。但是当前文化产业产能过剩和产品有效供给不足这一突出矛盾严重制约了该产业的健康发展。也就是说，虽然我国文化产业近年来增长迅速，但大部分产品还存在品质不高，创意含量不足的问题。衡量文化产业发展水平的一个重要指标，就是文化供给对人们文化需求的满足程度，而文化艺术供给质量是满足文化艺术消费需求的前提和保障。文化领域的供给侧结构性改革，需要我们加大优质文化产品和服务供给，推动文化产业结构优化升级，从而培育新型文化业态，提高文化产业发展的质量和效益。本文将以敦煌文化产业发展为例，来讨论文化产业的供给侧改革，探索适合我国国情的特色文化创新模式。
天时-四部委联合发文推动文化创意产品开发
文以载道，以文化人。中华民族独立和文化自信，需要文化艺术的引领与激励；实现中华民族的伟大复兴，更离不开文化产业的繁荣发展。面对“文化强国”和“两个一百年”的奋斗目标，我们应该如何促进文化供给侧改革，从而满足广大人民群众日益增长、不断升级和个性化的物质和精神文化需求呢？
2016年5月，《人民日报》刊载了国务院办公厅转发文化部、国家发展改革委、财政部、国家文物局等部门《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》，该意见给当下蓬勃发展的文化产业指明了方向。我们应深入发掘文化艺术资源，推动文化创意产品开发，传承中华文明，推进经济社会协调发展。这就需要调动文化文物单位积极性，鼓励和引导社会力量参与，充分运用创意和科技手段，在文化领域进行供给侧改革。
要实施文化供给侧改革，首先需要进行传播渠道的数字化和网络化。我们要立足于内容资源和人才优势，借助于互联网平台优势和经营思维，改变单向传播方式，建立精准化、定制化、互动性的新型现代化传播体系。其次，要顺应消费方式的互联网化和移动化。网络消费方式强调参与性、及时性、社交性和独特性。特别是文化消费，粉丝经济、社群经济、艺术众筹等新型模式相继出现，给互联网时代的文化消费增添了新的活力。这对于文化产业而言，既是一个变革创新的机遇，同时也面临着一系列挑战。当前，以BAT为首的互联网巨头大举进军文化产业，如阿里影业、百度影业、腾讯文学、乐视影业等相继成立。这说明传统文化领域有很大的开发潜力，但是需要与新技术、新模式有机融合，丰富创作手段、生产方式，促进内容和服务的多重创新。最终通过网络化共享化等新型文化经营模式，实现文化、创意、人才、资金的四位一体协同发展，塑造互联网时代文创新模式。地利-璀璨的历史文化艺术宝库
中国是世界上唯一文化传统未曾中断的文明古国，五千年来积累了有悠久的历史和卓越的文化艺术传承。以敦煌为例，作为丝绸之路的重要节点，自汉武帝以来，丝绸之路出长安、入敦煌，经由阳关、玉门关南北两道，通达西域，敦煌因而被成为“丝绸之路第一枢纽”。历史悠久的莫高窟是中国规模最大、保存最完整的佛教艺术宝库。敦煌艺术中包含壁画、塑像、石窟建筑等艺术门类，在壁画中又有音乐、舞蹈、飞天、佛像、菩萨像、供养人服饰、装饰图案等多样化的内容；有佛经故事、历史故事等艺术素材；也有壁画色彩、技法、构图、布局等艺术手法。它们都是进行现代文创的宝贵资源库。这些文化元素已被广泛运用到城市象征、品牌标志、工艺品设计、服装设计、数字出版、动漫、影视、纪录片等现代文化艺术的创作当中，无数中外艺术创作者从敦煌艺术中获得了灵感。
民国时期，著名画家张大千曾在敦煌长期临摹壁画。经过敦煌艺术的日夜熏陶，他在人物画方面有了新的风格，由于对色彩的领悟，使他在山水画、花鸟画上采用极为大胆的泼墨泼彩法，尤其在晚年的作品中，张大千已经把敦煌壁画中那种恢宏的气度和绚烂的色彩自由地运用于山水画、花鸟画中。80年代初，由甘肃省歌舞团创作的《丝路花雨》获得了巨大成功，这部以丝绸之路重镇敦煌为历史背景的舞剧，再现了大唐盛世丝绸之路上中外文化交流中的历史故事。同时，以敦煌壁画艺术中舞蹈形象为参照，尽情展示其中飞天伎乐、反弹琵琶舞等极富民族文化特色的舞蹈艺术。还有上海美影厂推出动画片《九色鹿》，经敦煌莫高窟第257窟壁画《鹿王本生》故事改编而成，已成为一部探索民族风格的经典之作。
人和-文创IP推动文化供给侧改革
现如今，文创盛行，文创IP也成为一个互联网热门词汇。2016年8月北京国际书展开幕式上，《一带一路画敦煌》的中国原创设计涂色书成为书展亮点。与《秘密花园》等国外涂色书不同的是，这套书左手页是斑驳的千年壁画原图，右手页是运用最新计算机技术从高清原图处理而成的保真线描稿，可以说，“左手是历史，右手是当下；左手是文化，右手是和传承。哪怕没有书法基础，不会拿毛笔，也不会写小楷，也可以在家用一只彩色铅笔穿越一千六百五十年，做一回敦煌“画工”和“抄经人”。让大漠孤烟中的敦煌艺术文化，在涂绘中渗入人们的心灵。
美轮美奂的敦煌壁画、悠悠的的驼铃声、浩瀚无垠的大漠、沙海的落日和日出，给设计师无穷想象和发挥的空间。北京贺尔文创团队最近开发了一个以骆驼为切入点的特色文创IP,他们设计了一个叫“敦儿”的卡通形象，并创造性地结合敦煌的历史文化元素创作了一个有关敦煌骆驼的故事，把乐僔开窟与飞天巧妙地融入到故事中，让敦儿从纸上活了过来，而且还具有丰富的性格和情感。
围绕着故事和卡通形象，贺尔文创拟推出敦儿故事绘本，毛绒玩具，抱枕，棒球帽，T恤，拖鞋，购物袋等一系列文创IP。该团队负责人表示，任何文创IP都有自己的DNA，如迪士尼、漫威、故宫，要设计出符合IP本身DNA的产品，还要加上新材质、新工艺。当然，IP不能凭空创造，要有相关元素跟IP产生连接。敦煌是丝路上一个非常重要的交通枢纽，骆驼商队非常之多，因而骆驼自然是敦煌文化DNA的重要组成部分，从而成为他们此次设计的重点。
可见，我们在进行文化艺术创新时，只要把握其文化的内在价值，不背离其文化艺术基因，总可以创作出受欢迎的文化艺术作品。创新来自于对内在文化价值的深入挖掘，应该是艺术的、有思想的和有积极向上的。例如，敦煌文化主要是关于佛教的，其内涵是严肃的。若我们希望利用敦煌元素进行服饰设计，随意在衣服的胸部弄个菩萨或在裙子上弄个佛陀，就不符合敦煌的文化价值，那样只会哗众取宠，让人贻笑大方。所以我们要在保护其文化传承前提下，深入挖掘其文化精髓，提取关键元素加以发展创新，进而弘扬我们自信开放包容的文化艺术。
多元化供给模式 篇3
关键词：新公共服务；公共文化服务；公民权利
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）26-0096-02
2006年，政府文件首次将公共文化服务纳入《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中，自此“公共文化服务”一词越来越频繁地被使用，并成为当前文化建设的流行语言和核心理念。公共文化也成为我国政府公共服务职能的新要求和文化建设的新领域，这既是社会发展中的文化变革的必然要求，也是政府变革的重要职能。
一、解析公共文化服务的本质属性——公益性
经济学家萨缪尔森在《经济学》中对公共物品作了这样的界定，即“一种公共物品意味着其消费是非对抗性的而且是非排他的。”[1]从中我们可以看出，作为公共物品，具有两个特性即非竞争性和非排他性。而公共文化是一种特殊的文化范畴，它是以公共性的设施活动为基础的，这种公共属性决定了它是一项公益性的事业。
公共文化服务是由公共部门或准公共部门提供的，用于提高全体公众的文化素质和文化生活水平，以满足社会成员的基本文化需求为目的的公共产品和服务行为的总称[2]。公共文化服务既要满足公众的基本精神文化需求，也要维持社会良性运行，是社会所必需的文化环境。因此公益性是公共文化服务的本质属性，这种公益性决定了公共文化服务的性质和方向，社会效益是首位，以实现为最广大人民群众服务为基本目标。如公共图书馆、文化馆等公共物品，在全国范围内推行免费开放，供广大人民群众享用，完全体现了公共文化服务的公益性。公共文化服务是一种具有很强的积极外部效应的公共服务，不以营利为目的，是一种公益性的服务，这与市场中的经营性文化服务有着本质的区别，是通过公民文化素质的提高间接地带来了巨大的社会效益，以提升社会整体文明程度。
构建公共文化服务体系就是要通过政府文化职能的有效发挥，达到普及基本文化知识、传播先进文化、满足公众多元化文化需求、保障公民的基本文化权益，展现现代社会文明之目的，它将政府的文化建设职能与群众的基本文化权益有机结合，为实现人的全面发展创造了基本条件，每位公民都能公平享受到同等公共文化服务资源(场所、设施、设备等)。
公共文化服务不仅关系到社会发展的底线保障，而且关系到国民基本文化素质的不断提高，关系到人类社会公平正义等基本价值理想的守护和认同，更关系到由国民的文化素养、文化价值观念和文化参与所培育和引导着的人类创新精神这一系列社会存在发展的根本性问题。
二、新公共服务理论与公共文化服务的切合点——公民权利
新公共服务是指关于公共行政在服务于公民社会时，其运行体系所应发挥功能的一套系统的价值观念[3]。其核心理念是公民主权和政府责任，强调服务于公民、追求公共利益，政府的主要职责是为通过对话协商表达公民的利益，为公民提供有效的公共服务，实现公共利益目标，承担广泛的责任。新公共服务描述的这种以服务代替管制，通过政府、社会和公民共同形成良性互动的多元社会治理体系为公共文化服务提供了新的研究视角。
新公共服务理念以公民权利为导向，强调了政府的服务性质。公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，借助社会资本，通过与公众的互动、对话来实现公民利益的实现，因此，满足公众需求，提供公平的公共文化服务就是公共行政在公共文化服务中所追求的目标。美国学者罗伯特·B·登哈特主张“将公民置于第一位时，重点不应当放在驾驶或划动政府这条船，而应当放在构建具有完整性和回应性的公共机构之上。”[4]公共文化服务应注重公共服务的内涵，强调服务机制的创新，强调要为公众优质公共文化服务。它以满足社会公共需要为导向，提出要坚持公共文化服务均等的原则，并通过不断加强基本的公共文化服务设施建设，健全公共文化网络设施，鼓励社会力量参与兴办公共文化事业。
政府公共文化服务职能的发挥就是要求政府与公众之间建立一种长效互动机制。一是政府通过各种渠道了解公众的文化期望，并根据公众的多元文化需求，有针对性的设计规划理想的文化产品和服务；二是通过各种形式鼓励公众参与公共文化事务的管理，积极表达自己在公共文化服务中的观点意愿。
值得一提的是西方新公共服务理论是建立在充分发育的市场经济基础之上的，同时，公民社会也趋于成熟，因此，市场和公民社会可以发挥作用的领域无需政府的干预。而我国的公共文化服务市场化取向刚刚开始，服务型政府理念也是建立在不完善的市场经济体制之上的。加之，受传统政府本位观念的影响，服务型政府仍然承担着某些掌舵的职能，公共服务的总体水平仍较低、总量仍需加大，而新公共服务理论为我们研究中国的公共文化服务体系建设提供了借鉴。
三、他山之石——西方国家公共文化服务供给的启示
西方国家有关公共文化的供给主要有三种模式：一是以法国为代表的“政府主导型”模式，这种模式主张享受公共文化是每个公民的基本权利，重视发展群众文化，政府在公共文化建设中居于主导地位，公共文化的财政支出也已政府的公共财政为主体。二是以美国为代表的“民间主导型”模式。这种模式主张通过各种非政府组织和非营利性机构来提供各类社会服务，各级政府不设专门的文化行政主管部门。三是以英国为代表的“合作共建型”模式，这种模式主张政府在公共文化方面采取“不能不管，也不能多管”的方针，各级政府部门和中介组织之间若即若离，只是在必要时发挥主导作用。
随着时代的变迁，西方国家在公共文化提供上也随着大规模的政府改革进行调整，他们在公共文化管理和文化政策等都进行了大规模的调整。这期间政府在公共文化提供上主要有两次变化，第一次从政府的单方面提供与传播公共文化向推广多文化融合论与文化多元性过渡；第二次是从政府管理理念的转变，政府在公共文化提供上处于主导地位，同时，私人机构也逐渐成为公共文化提供的主体。
20世纪90年代后，随着知识信息社会的出现，欧美发达国家的公共文化服务体系发生了巨大的变化，从传统的为社会公民提供一般的公共文化产品和服务，发展到以创造性为价值导向，以公共文化政策、政府财政资源来引导、鼓励和支持人们在文化艺术领域的创造性活动，进而激活整个社会创造性的新阶段。这也为我国公共文化服务提供了借鉴。
四、公共文化服务体系的构建——多元化供给
登哈特认为新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与运动。公共文化服务体系的构建关键就在于如何设计一个能够达致国家、公众、社会多方意愿良性沟通协调的渠道或运作机制。构建公共文化服务体系必须要树立两个重要观念：一是公民享有公共文化的权利；二是树立公共服务型政府。
提供公共文化服务职能是政府职能体系中的基本职能，从政府角度看，增强公共文化服务的功能是政府公共服务职能题中的应有之义。因此，只有加快公共文化体系建设，定位好政府在公共文化服务中“扮演什么角色”，以及“如何扮演角色”，才能满足公众多元化的文化需求成为我们关注的焦点。在我国，受计划经济传统的影响，公共文化服务是在政府的主导下，向公众提供的基本文化产品和服务的，政府是公共文化服务最大的供应者。这种行政化的公共文化管理体制，不仅在一定程度上对公共文化服务建设造成垄断，而且还不合理地限制了社会力量参与公共文化服务建设。
政府的文化管理职能应适应市场经济和全球化发展的要求，逐渐在观念上从“行政干预文化”向“为文化服务”转变；在只能定位中逐渐淡化“具体操办文化”的功能，而向“提供文化服务”为主转变，在管理手段上主要以经济和法律手段代替行政干预。而现阶段我国市场经济发展尚不完善、充分，地区间还存在着较大差异，也没有形成发育健全的公民社会，这就决定了民间组织在提供和管理文化服务方面的能力有待提高，公共文化服务主要还是由政府提供和管理，因此公共文化服务仍是政府的重要任务之一。公共文化服务中在坚持政府主导的前提下，扎实推进文化基础设施建设，进一步完善公共文化服务网络体系，使社会成员享有广泛而充分的基本公共文化服务是政府在公共文化中的首要任务。
当然，政府并非万能的，单纯依靠政府提供公共文化服务，不仅会降低政府的行政效率，也会使社会成员不能享受广泛而充分的文化服务。现代社会，市场经济趋于完善、公民社会渐趋成熟，公共文化作为一项公共产品，其提供也有待于政府、社会及个人三方的共同参与。政府不是公共文化服务的唯一供给者，不能垄断公共文化服务，应通过公共文化供给主体的竞争，使市场、社会、个人有更多机会参与公共文化服务，充分发动社会力量参与公共文化服务，使其在公共文化服务提供上发挥自身的优势，以提高公共文化的质量，扩大公共文化服务数量。
受经济发展水平的影响，我国公共文化服务与西方的公共文化服务存在的最大不同就在于其供给主体的差异，西方国家公共文化服务的主要供给者是各种非政府组织，而我国的非政府组织作为公共文化服务的供给者比重相对较小，但随着文化体制改革的不断深入，社会力量在公共文化供给中将发挥重要作用，所占比重将会逐渐加大。当然，这需要在制度设计和安排上明确界定产权，使其合法性得到充分认证，从而发挥好作为公共文化服务的主体的作用，以弥补政府在公共文化服务中的失灵。
公共文化服务的提供是一个系统性工程，在公共文化服务发展中，要正确处理好公共文化服务的社会化与市场化的关系，逐步形成在政府主导下，由各种社会组织诸如文化事业单位、非政府组织、社区及企业参与的制度框架，并在协商对话中实现公共文化供给。
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各国多元租赁房供给模式与启示 篇4
1培育租赁住房市场的合理性和必要性
从国外的经验看,无论是经济发达的欧美,还是发展中的亚非拉,租赁住房始终是住宅市场中不可或缺的组成部分。例如,美、英、法、德、日的住宅自有率分别为68%、69%、54%、47%和61%,但仍有相当一部分居民住在租赁住房。而且越是大城市、明星城市的房价越高,住房的自有率就越低。例如,日内瓦的住房自有率只有14%,柏林只有12%,纽约仅为34%,其中曼哈顿只有25%,皇后区为45% ;法国全国自有率为47%,但城市仅为33%,郊区为43%,城郊以外是60%(详见表1),显然租赁住房在住房市场上有着重要地位和作用。
大量租赁住房的存在,其合理性和必要性可简单概括为以下几点。
1.1满足不同群体的多样化住房需求
首先,对任何国家而言,总有一部分国民家庭金融资产积累有限、收入比较低,可能一辈子无力购买自有住房。他们只能租房住,或居住在由政府提供的公共住房,或依靠政府的补贴居住私营的租赁房。
其次,按照诺贝尔奖得主莫氏的生命周期理论,人的一生都要经历若干阶段,学历能力的高低、资历的深浅和机遇多寡决定了其不同时期的收入、财富积累和消费能力的差异。通常,刚刚步入社会的年轻人,收入微薄,金融资产积累不足,住房消费多限于当期收入,多选择租赁住房;当他们步入中年成家立业时,工作稳定、个人储蓄积累增多和银行借贷的便利有助于他们购买自有住房。换言之,各国的人口结构、人口年龄、家庭特征(小型化或几代同堂)和婚姻状况的差异都会对租房或买房选择产生重大的影响。
最后,城市化带来城市间、城乡间的人口流动。住房具有空间固定性,购买自有住房就意味着选择了与住房相关的区位及空间环境。通常情况下,多是就业、生活相对稳定的家庭选择购买自有住房,而就业机会不确定、工作岗位频繁变动的人其购房意愿会降低,从而多选择租赁住房。因此,租赁住房存在的合理性和必要性不仅仅是为了满足中低收入群体的住房需求,还为年轻人、城市间、城乡间的流动人口,甚至是一些中高收入的群体提供了多样化的住房选择。
1.2优化住房供给结构,平抑住房价格
租赁住房市场的发展与完善不仅影响着人们住房的消费行为、租买选择,也影响着住房的市场价格。首先,按照供需关系决定的住房价格理论,面对旺盛的住房需求,充足住房供给和优化的供给结构,即租与售并举,且住房的档次、价位(高、中、低档),户型结构、空间分布等都是多元化的,这将有助于缓解供需矛盾,维系房价的稳定。尽管租赁住房与自有住房有着质的差异,一个只提供住房消费服务,另一个兼有消费和投资品双重属性,但都有同一功能,即满足人们基本住房需求,两者可以互为补充。住宅市场上出售的商品房价格越高,人们对租赁住房的需求越大;租赁市场越规范,价格可支付性越高,品质越好,对政府提供的公共租赁房或其他保障房的依赖越小,政府财政负担越轻。其次,按照资产定价理论,住房作为一种资产,其价值取决于未来一定时期内租金收益的贴现值和未来的资本性收益。因此,租金与售价在一定程度上是相互关联、相互作用的。
简言之,在一个完善的住宅市场上,合理的住房供给结构不仅是增量与存量、商品房与公共住房并存,还应是租与售并存,多元化的住房供给结构才能满足国民多层次多样化的住房需求,形成住房投资与消费的良性循环。相比之下,多年来中国“只售不租”的房改政策,造就了85%的住房自有率,按照六普数据,城镇居民基本实现了户均一套房,人均住房面积达到32.7平方米,似乎已接近甚至超过了发达国家的水平,但供给结构性短缺、租赁市场欠发达,加之住房资源的错配(城镇间供过于求与供不应求并存、多房户与无房户并存)在一定程度上都加剧了供需矛盾,进而推动了大城市房价的快速上涨。
2各国租赁住房供给结构与方式
进一步分析各国的租赁住房市场,人们不难发现:政府并不是租赁住房供给的主角。通常,只有10%-20%公共租赁房是由政府提供的,如美国的public housing和欧洲的socialhousing,且主要是面向低收入、住房困难、残疾和单亲家庭,而更多的安全、舒适和可支付的租赁住房则是由非盈利组织、住房合作社、房地产信托基金、保险公司和私人业主提供的,他们是租赁住房市场不可忽略的力量。
在法国,2009年其住房存量为3310万套,其中58%为自有住宅,42%为租赁住房。在租赁住房的市场上,私人小业主提供的租赁房占比高达53.9%,社会机构提供的占比为9.2%, 私营公司占比为2.3%,HLM(低租金住房管理机构)占比为34.5%。
在德国,2009年住房存量为3870万套,其中,72%是1948年二战后兴建的。1989年东西德统一后至1990年代初德国新建了100多万套住房,因此德国新建的住房比其他欧洲国家要多。但自有率只有43%,是发达的市场经济国家中最低的。这既有文化的因素,如人们对租房还是买房没有偏见,也有房价的因素,德国房价收入比偏高在6-7:1(而英国、法国这一比率却在4-5:1),加之较保守的银行借贷条件,贷款-房产价值比为60%(而英国房贷的首付比例为20%,甚至更低),这些在一定程度上都抑制了售房市场,而成就了租赁住房市场的发展。在德国2200多万套租赁住房中,58.5%是由私人业主提供的,私营机构投资者(主要是房地产信托基金)占18.7%,合作机构占9.7%,教会占0.6%,政府公共住房公司占12.5%。
在韩国,截至2010年住宅存量为1468万套(包括80万套空置住房),住房自有率为61.3%(但首尔的住房自有率只有51.2%),租赁住房占比38.7%。在租赁住房市场上,韩国政府从1988年开始启动公共租赁房项目,计划到1992年共建成200万套租赁房,其中包括25万套为10%最低收入家庭建设的永久性租赁房,但实际只建成了19万套。此后历届政府不断兴建了一些公共租赁住房,目前政府提供的公共租赁房80.5万套,占全部住房存量的5.5%,占租赁住房总量的14.2%,私营部门提供的租赁房487万套,占比85.8%(韩国的租赁房比较复杂,既有月租房,即与其他国家一样,事前支付一定保证金,按月付租金的租赁房还有一种特殊的租赁合同(chonsei),承租人一次性支付房价50%的金额,此后无需按月支付租金,业主将一次性租金用于投资以获取收益,并在租赁合同期满时,部分返还给承租人)。
在美国,2010年住宅存量为1.3亿套,扣除空置房外,自有住房为7479万套,自有率为66%,租赁住房为3704万套,租房率为34%。美国政府于1937年开始为低收入群体兴建公共租赁住房,到2004年累计建造了140万套,占租赁市场的3.7%。而建筑丑陋、管理混乱、贫困人口集中和犯罪率高等多种诟病使得越来越多的人远离公共住房。2010年,全美只有120万个低收入家庭居住在由政府提供的公共住房里,330万低收入家庭居住在有政府补贴的私营租赁住房里,这既包括政府从供给面入手对私人业主提供的补贴,也包括从需求面入手为低收入家庭提供的住房券。
为什么政府不是租赁住房的主要供给者,甚至其为低收入群体兴建的公共租赁房也比较少?其主要的原因在于以下几方面。
第一,政府兴建公共租赁住房的前期投入较大。政府大规模兴建公共租赁住房需要土地和资金的投入。除大量的土地和资金投入外,且建设工期长,从土地开发、规划、设计、施工建设到竣工入住少则一年,多则二、三年,在短期内很难形成有效供给。加之受制政府财政预算约束,许多国家都很难进行大规模的公共租赁房建设。
第二,公共租赁住房的后期配套和管理成本可能会更高。政府兴建的公共租赁房多选择偏远的城乡结合部,以降低土地成本。这些偏远地区交通不便、商业、医疗、教育服务设施不配套,要解决公共基础设施配套的问题,政府的后续投入成本也是不可低估的。
第三,经济和社会效益比较差。住房总是与人们的生活和就业联系在一起的,出行难、就医难、孩子入托上学难,这都使得政府兴建的公共租赁房的吸引力大打折扣,郊区化、生活配套设施建设滞后,加上贫困人口高度集中、社会分割,很容易引发群体性事件,这些都很难让居民住得满意,使得许多年轻人宁可在城里“窝居、群居”,也不愿意去郊外。
第四,盲目的“大干快上”加剧住房资源的错配。特别是在政府主导的经济体制下,总以行政指令来搞保障房建设,而不是根据市场的需求来配置资源,让许多中小城市承担过多的保障房建设指标,这不仅无助于缓解大城市住房难的问题,还会加剧土地和住房资源配置的扭曲。这些都表明:以“搞运动”的方式搞公共租赁房建设,只要数量不要质量;只建房子,不建配套设施;只重前期开发建设,无视后期的管理服务,都会给保障房建设带来诸多负效应。即便是房子建好了,由于分配不公、管理不当等原因也会导致许多负效益的产生。
鉴于政府直接兴建公共租赁房存在成本高、管理不善、经济社会效益差等问题,各国的公共住房政策逐步从“补砖头”向“补人头”转变,而“补人头”与“补砖头”的优势在于:一是政府投入较少,租金补贴可以产生收入替代效应,将消费者住房需求与可支付能力联系起来,政府只补贴市场租金与可支付能力的差额,这不仅保障了居民的基本住房需求,还可以减少政府补贴支出, 租金补贴小于实物配租有利于提高公共资源的使用效率;二是“补人头”的退出机制动态、灵活、可操作性强,可避免住房福利泛滥和养懒汉的负效益;三是给保障对象多样化的选择,可避免社会分割,营造良好的生存环境;四是减少政府直接进入市场,对租赁住房市场的供需关系影响较小,避免资源配置的扭曲,以提高公共住房的经济和社会效益。
由于低收入者的存在是一个常态,“补人头”对政府的财政预算压力也是相当大的,常常需要将公共住房政策与其他社会保障政策相连接,才能产生较好的效果。
3政府促进租赁住房市场作用及政策工具
当然,政府公共住房政策的变化并不意味着放弃政府责任,而是要更多的借助市场的力量来增加租赁住房的供给。众所周知,租赁住房具有投资收益率低、回收期长和管理成本高的特点,这常常使许多私人投资者望而却步,为鼓励私营部门投资租赁住房,以增加供给促进租赁住房市场的发展,各国政府多采取以下措施。
3.1财税激励
在法国,政府为鼓励民间资本进入租赁住房市场,提供多种税收减免政策:一是,自1984年以来,政府推出私营租赁房投资刺激计划,私人业主至少要提供6-9年租赁房服务,就可按投资额的一定比例享受所得税减免,且可持续数年。以2011年为例,减免所得税税率为投资额的13%,减税期为9年。节能住房的减免税率更高,可达到22%。二是,以加速折旧的方式鼓励私人投资。三是,私人业主的租赁住房支出可抵扣个人所得税,这类支出包括:投资贷款的利息支出、维修费和管理成本等,2012年法国个人所得税的最高减税额为10700欧元。如果业主的租金收入低于15000欧元,无论支出多少,都可享受30%的减税额。
此外,为鼓励机构投资者,特别是社会团体和非盈利组织进入租赁住房市场,法国政府对提供低租金的租赁房的社会住房公司实行多种税减免,具体包括:购置土地和建筑物的增值税可减免5.5%-19.6%(因年而异);前期资助为总成本的2.5%-16.5% ;可减免25年的不动产税;从需求面入手,政府为居住在私营租赁房的低收入家庭提供租金补贴。2010年法国政府提供的直接和间接住房补贴高达406亿欧元,占GDP的2.1%。其中为低收入家庭提供的租金补贴为162亿欧元,占补贴总额的39.9%。法国的住房补贴主要有三大资金来源:一是州政府财政预算(占比33%),二是社会保障预算(占比51%)和雇主基金(占比16%)。多种财税政策引导,使得法国的租赁住房市场形成了私人租赁房占53.9%,私营公司占2.3%,HLM(低租金组织)占34.5%和其他社会住房占9.2%的格局。
在德国,政府为鼓励个人和公司投资租赁住房主要有三大举措:一是实行税收减免,年减免税率为2%,期限50年;一些老旧租赁房减免税率为2.5%,期限40年。二是加速折旧。总折旧期限为50年,但折旧率因不同时期市场供需状况不断调整,有时前10年高达到4%,有时前8年为2.5%,其余年份折旧率为1.25%。三是减免10年的资本利得税,以更好的保护投资者的利益。
为保护业主利益,政府还从需求面入手给低收入承租人提供住房补贴。据德国联邦统计署的数据,2010年约有85万户享受住房租金补贴,占总户数4070万户的2.1%,补贴金额占GDP的0.05%,远远低于法国和英国。这主要得利于德国租赁住房市场房源充足、城市化率高,人口分布均衡等因素,使得租金长期平稳,由此提高了低收入户的住房可支付能力。
在韩国,政府对私营租赁房供给的补贴是全方位的,包括土地价格的补贴、利率的补贴和对承租人的直接租金补贴。土地价格补贴,降低土地的成本;利息补贴,在保障资金可得性的同时降低资金成本;对承租人的租金补贴,主要是针对最低收入户设置的补贴,与其他社会保障相结合,给最低收入户提供住房券,以提高他们在市场上租房的可支付能力。在首都首尔,收入低于最低生活标准120%、残疾和单亲家庭可享受住房券补贴费,每月为43000-65000韩元,2011年享受住房券补贴的家庭有8200户。
3.2金融扶持
法国政府为鼓励民间资本进入租赁市场,地方政府可提供信贷担保,提供低于市场利率的贷款。通常,土地贷款期限为50年,租赁房开发贷款为40年;但其租金水平和承租人的收入要符合政府的基本要求。
韩国政府为鼓励和增加租赁住房的供给,于1981年由国土、交通和海洋事务部发起设立了国民住房基金(National Housing Fund,NHF),2004年成立了住房信贷担保基金(HousingCredit Guarantee Fund,HCGF)为开发租赁性住房提供长期、低息金融服务,包括“先租后买”式住房。这些金融服务有效的帮助韩国走出了1997年东亚金融危机和2008年的全球金融危机,维系了住房市场的稳定和金融体系的安全。
3.3法律保护
为保护私人业主和承租人的利益,各国政府出台诸多法律法规来协调规范租赁关系。法国于1948年逐步取消了租金管制,依据1982年和1986年住房租赁法,租赁合同必须以书面形式方能生效;私人业主住房租赁合同期一般为三年;公司出租住房合同期为六年。业主只有在合同期满时和改为自住或出售时方可终止合同。新合同可参照3-6年租金指数调整租金,或在房屋状况得到改善时可适当调整租金水平。法律规定租赁房的维修和各项设施使用支出由业主和承租人承担。
德国有法律规定,房主只在承租人不支付房租、损坏财物、有反社会行为或房主要将租赁房改为自住和出售时,方可终止租赁合同。在无补贴的租赁房市场,初始租金的确立要参照近4年同地段、同类住房的租金水平,政府虽取消了租金管制,但仍保留租金上浮上限,3年内涨幅不得超过20%。在租赁住房短缺的地区,新租金可高于参照租金的20%,此外,节能环保改造后的绿色住房也可适当提高租金。
韩国有《承租人保护法》,依据此法,标准的住房租赁合同是2年,承租人无权随意更改合同。在重新修订合同时,房租可以上浮但浮动上限每年不得超过5%。这在保护业主利益的同时也保护了承租人的利益。
正是因为有财税、金融和法律三大政策支持促进了各国租赁住房市场的健康发展,并让民营资本成为各国租赁住房市场的主导者。
4对我国的启示
我国正处在快速城市化的进程之中,城市人口的增加、城乡间和城市间人口的流动及收入差距的扩大,无疑都会加大对租赁住房的需求。但多年来“只售不租”的房改政策偏好,使我国城镇的住房自有率名列世界前茅,高达85%,但租赁住房市场却欠发达和不规范。众所周知,在供不应求或供大于求的住房市场上,房价的形成机制是不一样的。在供不应求的卖方市场,消费者只能是价格的被动接受者。与商品房销售市场一样,租赁性住房供给不足必然导致租金的上涨,进而加剧新城市人口、新就业人口和流动人口住房难的问题。对此,政府于2008年推出了庞大的保障房建设计划,这虽有保增长和“兜底”之功效,但由于保障的对象不清晰,除廉租房是针对低收入、住房困难者之外,公租房、经适房、限价房、棚改危改和自住性商品房覆盖范围之广,几乎包括了各类中低群体,且多以出售为主,有些城市甚至连廉租房也以共有产权形式出卖了。由此产生的负面效应也是显而易见的:一是保障房越建越多,可政府手中掌控的保障房资源越来越少。二是保障房可以上市交易导致“寻租”行为泛滥,“房叔”、“房婶”权钱交易加剧了收入分配的不公。三是政府公共住房政策多变,保障房建设过滥,会挤压普通住房的用地和供给,推高商品住房地价房价。此外,出售性保障房还会对就业产生负效益:严格准入使有劳动能力者陷入失业陷井,限制劳动力合理的流动等。凡此种种表明:中国的住房政策仍需要进一步完善,市场结构仍需进一步优化。按照李克强总理《政府工作报告》中,“建机制、补短板、兜底线”的精神,如何补好租赁住房市场欠发达的短板,引导民营资本进入与百姓生活相关的住房领域,增加租赁房的有效供给,更好地解决居民住房难的问题是各级政府需认真思考的问题,培育租赁住房市场实可选择的政策措施可包括以下方面。
第一,政府要调整商品房和保障房“只售不租”的政策偏好。中国住宅市场供给产品单一,无论是商品房还是保障房多以出售为主,结构不合理,形成“年轻时租房,中年时工作稳定、有一定资产积累后再购房”先租后买合理的住房消费观。显然住房供给和市场结构不合理与政府倡导的住房梯度消费观是背道而驰的。改变这种格局,政策纠偏是关键。政府应鼓励开发企业商品房租售并举。政府的保障房政策应向“兜底线”的公共住房转变;除大城市外,大规模集中新建应向盘活存量和发展租赁房转变;政府直接投资逐步向政策激励,引导民营资本进入租赁市场转变。
第二,土地政策激励。现行的土地制度70年的土地使用权在一定程度上制约了租赁住房的发展,以北京五环内300万元/50平方米一套的出租房为例,月租3000-3500元,年租金收入36000-42000元,不计其他支出,要收回投资至少需要83年和71年,而投资者又很难在如此短的时间内收回全部投资,政府应适当延长租赁房土地使用期限;或在土地的供给上优先安排或给与一定的地价优惠,以保证租赁住房用地的可得性。
第三,税收扶持。政府应鼓励民营资本增加租赁房供给,这既包括企业和社团组织,也包括个人。应允许城乡居民将自有或第二套住房用于出租,要将以租赁为目的的合理的住房投资与以买卖为目的的投机理性地区别开来,因为租赁房投资期限长、收益率低,增加个人租赁房投资可增加市场供给,缓解政府保障房压力。随着中国人口的老龄化,人民币对外升值对内贬值,促进居民储蓄向资产投资转化才是以房养老、资产养老的有效途径。政府在政策制定中,部门各自为政、顾此失彼、急功近利、缺少战略思维,都会为中国经济社会长远发展留下隐患。政府应对各类租赁住房经营主体提供税收减免,投资贷款的利息支出、维修费和管理成本等均可减免个人所得税和房地产税;对租赁给中低收入户的业主,政府可给租户租金补贴,或加大业主税收减免额;政府可设定和调整年减税额,鼓励、抑制或引导民间的租赁房投资行为。此外,加速折旧、综合开发(租赁房+商业)也是吸引民间投资的重要举措。
第四,金融支持。中国商业银行房地产信贷发展很快,但却没有为企业提供的投资租赁物业的长期融资业务。信托融资虽成为房地产企业融资的重要手段,但中国的房地产信托也多是2-3年的中期贷款或过桥贷款,而不是投资于成长性和资本保值增值型的不动产,且多以私募为主,并不上市公开交易。封闭运行、信息不公开不透明,使得很难吸引大量的中小投资者参与,因此中国还没有真正意义上的为中小投资者投资和持有大型不动产的房地产信托基金(REITs),或为企业投资租赁物业的长期融资安排。政府应鼓励契约型向公司型房地产信托基金转变;短期贷款与投资持有不动产并举;在债劵或股票市场公开交易,改变封闭运行的局面。发展投资持有型房地产信托基金不仅有利于租赁市场、房地产市场的长期稳定发展,也有利于金融体系的安全。
多元化供给模式 篇5
随着农村问题在国民经济和社会稳定中重要性的凸现，近些年来，我们党提出了建设社会主义新农村的理念，而要推动农村的持续稳定发展，解决农村公共物品供给中存在的问题就显得日益重要和迫切。本文由此探讨了我国农村公共物品供给中存在的问题及其解决对策。
一、当前我国农村公共物品供给中存在的问题
(一)农村公共物品供给总体水平不足
当前我国农村公共物品供给严重不足，据农村公共物品供给的调查研究发现，全国仅1/3的乡镇有供水站，83％的村不通自来水，13％的村不通公路，53％的村不通电话，95％的村虽通电，但电价普遍是城镇的2倍以上，93％的村接受的电视信号相当微弱，道路、水利等基础设施建设远远不能满足广大人民的需要，农村公共物品的绝对供给不能满足人民需求。
(二)供给的结构失调
公共物品硬件供应大于软件供应，农村公共产品供给优先顺序不符合农村实际。当前我国农村的公共物品供给比较偏重于硬件设施建设，而农民迫切需要的一些市场信息、教育、社会保障等软件提供较少，由于这些公共物品提供的顺序不符合农民需求，因此虽然浪费了很多资源，却没有收到应有的效果。
(三)供给部分公共物品的利用率不高
现有的公共物品和设施利用率相对来说较低。据某项针对南方农村的调查发现，有75.4％的农民在问卷调查中回答不知道乡镇文化站，知道的大多数也反映乡镇文化站基本没有任何活动，没有经费也无法开展活动。
(四)现有公共物品和设施维护不力
我国农村公共物品现在存在的一个重要问题就是维护不力。很多地方由于资金不足，对于公共物品和设施往往是重建设而轻维护，部分地方政府由于“政绩观”的影响，盲目扩大设施建设以取得数据上的增长而不顾日后的管理维护，导致很多的公共设施虽然存在但是实际上已经由于过于破败而无法正常使用。而且在农村。由于农村的公共物品产权归属问题也使得村民们没有动力去自觉地进行维护。
二、存在问题的多元角度原因分析
如上所述，我国农村公共物品供给中存在众多问题，造成这些问题的原因主要有：
(一)国家发展战略的影响
新中国成立后我国选择了城市优先发展战略，国家过度提取农业剩余转移支付给城市居民，城市公共物品一般由政府解决，而农村公共物品却要由农民自己掏腰包以各种费用的形式解决，从而将本应该由政府承担的部分负担转嫁给了农民，致使农民负担越来越重。2005年我国全社会固定资产投资共达88773.6亿元，其中城市75095.1亿元，而农村仅有13678.5亿元，投入农村的固定资产投资仅占15.4％。而2005年农村人口共占总人口的57％，因此，我国在财政支出中投入农村的支出虽然逐年增加，但还是不能满足农村的需求。
(二)取消农业税使得当前农村公共物品的供给问题缺乏资金保障
农业税的取消虽然减少了农民负担，但由于政府的配套制度建设不完善，取消农业税以后，这块应该由中央政府转移支付的资金并没有得到落实，造成了农村公共物品的提供资金不足。在这种情况下，乡村道路破损，水利设施年久失修也就成了必然。
(三)政府追求形象工程的后果
这一问题主要是由农村系统外部原因造成的。在中国农村，传统的公共物品供给主要依靠政府，而当前政府的绩效考核制度并不完善，各地官员为了追求自己的政绩，往往忽视公共需求，利用公共资源追求形象工程，造成了农村公共物品供给往往偏重于看得见的硬件建设，而脱离农村的实际需求，造成了高层次需求不足情况下的过量供应，由于这些形象工程占用了过多的资源，造成了当前符合农村实际需求的低层次需求供应不足。
(四)农民文化素质低下，农村精英缺乏
教育水平的低下导致农民的文化素质普遍不高，无法利用农村公共物品和公共设施。特别是在农村公共物品供应与需求脱节的情况下，供给的结构偏差造成了公共物品“华而不实”，没法满足农民的实际需求。
以青海省为例，据该省抽样调查，2005年该省农村劳动力中，文盲或半文盲劳动力占24.1％，小学文化程度占39.67％，初中文化程度占28.47％，高中和中专占7.24％，大专及以上占0.43％。这种情况下，那些对于使用者有较高素质要求的公共设施如科技图书室、电脑室等只能成为摆设。
同时，农村干部的文化素质较低也成为制约农村公共物品供给效率的“瓶颈”。以常宁市委的调查为例，该市现有农村干部中大专文化程度的仅占5％：高中、中专文化程度的占45％：初中及以下文化程度的占50％。由于农村干部是直接面向农村居民的政府最基层组织，很多公共服务往往需要农村于部的参与，农村干部的文化素质高低将直接决定其提供这些服务的效率。
(五)制度的缺失、伦理道德体系崩溃造成了“搭便车”行为困境
在公共经济学的研究中，政府失灵现象的原因之一就是“搭便车”行为，这一现象指的是在非排他性产品的生产和消费中，那些期望别人付费而自己不愿付费的行为。家庭联产承包责任制的实行刺激了农村居民对个人利益的追逐欲望，传统的伦理道德规范逐渐解体而无力约束村民行为，这就导致了部分村民在公共物品问题上做出了“搭便车”的行为选择。当前，很多乡村由于这一现象的存在导致了提供公共物品积极性的受损，公共物品损伤严重，广大村民虽然对此深感不便，但是无力解决这一问题。
三、系统解决农村公共物品供给问题。建设社会主义新农村
要建设社会主义新农村，就必须要让我国的农村居民享受到充足、优质的公共物品。特别是在农村环境下，公共物品存在外溢性经济效果的特性，公共物品的供给效率直接影响着农村居民的正常生活和农民收入的提高，与农民生活息息相关。因此如何解决这些问题，改善农村公共物品的供给现状就显得异常重要。
(一)改革发展体制，加大农村的财政投入
当前我国农村公共物品供给不足问题从根本上说，就是由于国家采取了城乡差异化发展的体制，采取了向城市发展倾斜的资金政策。农村财政拨款的绝对不足使得农村公共物品供给“巧妇难为无米之炊”，如果国家不能改变这一倾斜政策，改革现有财政支出结构。加大
对于农村的资金投入，创新国家财政资金对农村公共物品的支持机制，那么，没有充足资金支持的制度和理念都将流于空谈，要彻底解决农村公共物品供给中存在的问题也就无法实现。
(二)提高农村教育水平，加强农民素质培养，重建农村伦理道德体系
只有通过加强教育，切实提高农民的文化素质水平，才能真正将农村现有的公共物品利用率提高。特别是一些高技术要求的设施和服务，如果不能切实提高农村居民的文化素质，特别是在缺乏有效培训的前提下，那就只能成为一些昂贵的摆设。
同时，还要重视农村伦理道德体系的重建。随着经济建设的不断深入，经济因素不断渗入农村，冲击并逐渐瓦解原有的农村伦理道德体系，一些村民的“搭便车”行为，损害了农村居民建设和维护公共设施的积极性，导致了公共物品及设施提供和维护的低效率。这些都要求我们通过教育重建新的农村伦理道德体系，减少农村集体行为中的不一致行为。
而且，山于农村教育较差，农村精英相对较少，在农村精英起极大的示范和促进作用的现实背景下，必然导致农村公共物品资源的对外竞争失利 且使得农村居民缺少利用公共物品的现实示范，必然降低这些公共物品的利用技率。因此，提高农村公共物品利用效率应该在普遍提高农村教育水平的同时，加强农利精英的培养工作。
(三)农村自治体制的建立和政府的外部调控机制并存
建立农村的自治体制，加强农村居民自治的程度，可以提高农村居民建设和维护公共设施的积极性。同时，农村的居民自治有利于完善村民对于自身需要的公共物品的表达机制，有利于村民自主选择需要的公共物品，防止公共资源的浪费。
但是，农村的自治必须与政府的外部调控机制并存。受小农经济思想的影响，农民更愿意投资一些见效快，投资小的项目，而不愿意投资一些投资大、见效慢的工程，山此导致了农村的公共物品结构失调，短期产品供给相对过剩，长期产品不足。因此，必须建立政府的外部调控机制，在农村自治的基础上保证对农民选择的正常调控。
(四)加强政府的体制和伦理建设，强化政府的“服务”意识，深入了解农民的实际需要
政府作为传统的公共物品提供者，其行为必然对农村公共物品的供给产生影响。因此，政府必须加强自身的制度建设，通过建立合理的绩效考核制度防止出现追求“形象工程”的自利短视行为，并及时完善自身的财政体制，及早落实用于农村公共物品和服务提供的资金。同时，政府应该加强自身的伦理道德建设，牢固树立“为人民服务”的理念，深入农村，具体根据农村的现实对症下药，防止原来就不足的农村公共资源的浪费。
(五)深化农村体制改革，加强农村体制创新建设
在农村公共物品供给以后，我国农村公共物品往往由于缺乏有效的维护和管理制度造成较大的浪费。因此必须及早完善农村的管理体制，确保农村公共物品的提供和维护管理，通过建立维护管理的责任制度等手段保证农村公共物品的正常管理和维护。
同时，我国农村还必须加快农村体制改革，通过体制改革和创新及早解决农村公共服务中的“搭便车”现象，通过制度安排，如引入市场机制和契约机制等将“搭便车”者排除，从而保护村民的公共物品建设和使用的积极性。
(六)建立全社会重视农村、服务农村的氛围，通过激励机制促使高学历人才服务农村
多元化供给模式 篇6
一、农村公共信息服务需求的内涵与现状
㈠基本内涵随着农村信息化建设的全面深入, 农业信息服务需求的全面释放, 电信服务、网络服务、村信息服务站建设等基本公共信息产品的提供, 已在农村得到较快普及。农民对农村公共信息产品的需求, 可分基本需求、保障需求与发展需求, 这三种需求的目标是一致的, 但向度不一:基本信息需求是指如不满足则无法生存的需求;保障信息需求是超出基本需求且有个性化需求的需求;发展信息需求是未来的需求。在这三个层级的农民信息需求之中, 基本需求的价值排序优于适度需求, 保障需求的价值排序优于发展需求, 加之三个层级的信息需求对于有限的农村信息资源存在竞争关系, 因而公共管理所要解决的需求溢出问题, 只局限基本需求和保障需求的溢出。
1.基本信息需求、适度需求和过度需求都有一定的压缩空间, 但农民的基本需求的压缩空间最小、压缩难度最大, 且不能压缩为零, 而过度需求和适度需求则可压缩为零。在信息资源受限的情况下, 公共管理的信息资源配置之道在于优先保障基本需求、尽量满足适度需求和抑制引导过度需求。无论对个人的信息需求溢出问题的权力解决、志愿解决, 还是能够帮助他人满足其个人需求的交易行为, 都存在着个人行为组织化的趋势。
2.保障信息需求。信息技术的快速普及, 使得农村信息环境发生了巨大变化, 过去农耕社会“老死不相往来”的观念已经无法在现代农村生存, 信息成为了农民了解自身环境和外部环境的保障性需求。目前政府提供的保障性信息服务主要有广播、电视、文化等信息传播服务。
3.发展信息需求。这一信息需求是相对目前经济与社会发展水平而言的需求, 如信息定题服务、个性化服务、专业信息需求等, 即需求较一般农户需求超前或成本更高, 但对于信息需求者而言则是必需的、价值较为明显的信息。这一需求也是动态需求, 随着经济与社会发展, 这一需求也许就会变成保障需求或基本需求, 这有待于农业信息服务体制的改革与发展。
由于农村经济落后、市场发育不良、农民收入低、居住分散、信息消费意识不强等因素, 限制了农村信息市场的发展。因此, 加快发展农村公共信息服务, 是“十二五”农村社会化服务和农业技术推广与普及的主要任务所在。二元结构是我国农村最大特点, 也是制约农村公共信息服务均等化的一个主要障碍, 农村公共信息资源的供给应该实行均等化策略 (见表1) 。
信息需求影响信息供给, 农村公共信息产品的供给根据应来源于农民的需求, 但现实生活中, 农村公共信息服务的提供与农民的实际需求差距较大, 其原因主要有三个:一是政府决策的公共产品没有根据农民需求来提供;二是政府供给能力与农民需求有较大差距;三是信息服务与信息需求二者间本身存在着差异。因此, 农村公共信息产品提供的决策权需要农民的参与。从公共产品的性质看, 农民公共信息服务的顶层设计是农村公共信息服务机制的基础, 如何有效满足农民的信息需求, 必须着眼于农民信息需求的基本需求、保障需求有发展需求, 有了这样的考虑, 顶层设计架构才可能科学合理, 提供的产品才能有针对性、实效性和长远效益。
㈡农村公共信息产品的需求状况党的十一届三中全会开启中国农民的信息需求, 农民从计划经济体制的束缚下挣脱出来。为了培育农村生产, 改善农业生产经营环境, 信息服务这一新的公共产品应运而生。但具体的公共信息服务产品的提供并非随意而为, 影响因素较为复杂, 客观因素包括:经济发展水平、农业产业规模、农业生产条件、地理环境、气候等多种因素。另外, 当地农民的习俗、宗教、文化等也是重要的影响因素。主观因素包括地方发展规划、官员喜好、农民意愿等。具体现状可以概况为两个方面。
1.自上而下的信息服务供给。自2001年起, 农业部启动了《“十五”农村市场信息服务行动计划》, 对国家、省、地、县、乡五级农业信息平台建设提出了具体要求。经过十多年的努力, 各地区农业信息服务建设取得了一定进展, 各县农 (牧) 业局都设立了信息科 (股) 或信息中心基本建立, 覆盖农村经济领域的信息采集与服务渠道初具雏形。许多信息服务工程的建设有力推动了新农村建设, 如2002年文化部的“全国文化信息资源共享工程”, 2003年中组部的“农村党员干部现代远程教育工程”和教育部的“农村中小学现代远程教育工程”, 2006年信息产业部的“综合信息服务工程”等, 这些工程利用卫星通信技术建设了覆盖范围广、不易受地形地貌影响和全国联网的优点, 满足了农民的信息需求, 提高了农村公共信息服务能力。
2.基层自发组织的信息供给。农民自发组织的各类信息服务组织及时有效地补充到了农村的生产经营中, 由于其机动灵活、不断创新, 极大地满足了农民的需求。针对农村经济结构战略调整, 农民需转变思想观念, 提高对市场变化的适应能力外, 更为重要是各级政府仍需为调整农业结构服务, 从而促进农村公共产品需求快速增长[1]。近年来就已经形成了诸多的农业信息服务模式, 如河南“三电一厅”、河北“三电一厅”、甘肃“金塔模式”、陕西“农家科技大院”、吉林“12316”、新疆“信息大篷车”、广东“农业信息直通车”、海南“农技110”、山东“百姓科技”、山西“我爱我村”、福建“农业科技特派员”、云南“数字乡村”、宁夏“IPTV”和浙江“农民信箱”及“农民之家”等。
二、农村基层公共信息服务存在的问题及成因
㈠存在的问题
1.农民缺少信息需求的诉求渠道。农民的生产生活需要诸多的公共信息服务, 但不是说需要就能够有或就能够解决, 这需要资金投入、需要行政操作。现实生活中, 代表村民自治组织的村委会难以制定的各种规划, 尤其涉及行业、部门管理领域或跨村、跨乡的问题无能为力, 如农村生产信息的利用往往需要借助其他准公共产品才能实现, 如道路、电力、冷库等, 没有这些基础设施作基础, 再好的信息也无法利用。由于这些问题的解决一般由专业管理部门或政府管理部门来具体实施, 各自为政、条块分割、部门利益至上等体制弊端, 其决策过程从来不考虑或仅有个别农民参与, 存在农民对公共信息产品的参与不畅, 农民对农村公共信息服务评价较低的问题。
2.“自上而下”的决策机制容易扭曲公共资源的配置。农村公共信息产品的供给, 其决策权“自上而下, 就是基层权的下放也止于县乡级政府, 农民是决策的局外人, 同时也没有公共项目的运作中的监督、修改、反馈权。公共产品往往根据“考核指标”“任期政绩”“领导指示”来安排, 一般热衷于一些见效快、形象好、规模大、易出政绩的短期“硬性”公共产品的供给, 对农村的文化、教育、农业技术等“软性”公共产品的供给缺乏积极性;公共项目建设往往是一次性的, 缺乏后期维护管理和后续资金投入, 如一些农家书屋的建设就是如此。“自上而下”的决策机制仍然是我们工作的重要决策机制, 问题是针对农村实施的公共产品, 必须要有农民和村民自治组织的参与, 实施过程中也应有必要的反馈机制。
3.强制性的农村公共产品供给未能反映农民的实际需求与偏好。农业基础设施、农业科技、农村义务教育等供给严重不足, 而与地方政府政绩和利益相关的公共产品的供给却严重过剩, 农民的实际需求没有得到地方政府供给的有效响应。虽然信息建设投入巨大, 但各自为政的“烟囱”林立, 农民信息利用率低, 获取成本高。
4.基层组织尚不具备农业信息服务的供给能力。目前的农业信息服务主要依赖省上的制度设计和县上的具体安排级乡上的执行力度, 这在很大程度上与经济能力形成了紧密联系, 西北地区的县乡财政能力偏弱, 由于国家没有将村公共产品供给纳入财政资金预算体制内, 削弱了基层行政机构在农业信息服务中的推动动力。
㈡形成的原因
1.主体错位, 职责不清。目前的政府财政管理体制是分级管理制, 即一级政府有一级财政, 虽然明确了每级财政享有的具体财权, 但对事权并没有进行明确地划分。基层农村政府财政规模小, 但却承担着许多公共支出, 一些本应由上级政府承担的公共支出也下放给了基层政府, 而基层政府又没有对应的财权, 同时, 基层政府机构臃肿, 各类工作人员普遍超编。为了填补资金缺口, 需要在财政之外获取收益, 由此挤占公共资源、压缩公共开支、增加农民负担的现象也就屡禁不止了, 严重影响了基层农村公共信息产品的开发和建设。
2.缺乏农户参与, 需求供给模糊。按照公共选择理论, 公共品无论是由公共财政提供还是由农民自筹资金解决, 决策权都应该掌握在农民手中[2]。在实际工作中, 由于农村公共信息产品的供给机制的不健全, 公共信息的供给基本上由上级政府或管理部门来确定, 而非基层的乡、村需求来确定, 也没有农民民意的参与。无效供给、资源浪费、结构失衡、负担过重等现象的出现就不难避免, 由此“出力不讨好”“好心办错事”的现象也就不足为奇了。
3.建设效率低, 使用效率不高。一是农村公共信息产品的项目建设效率不高。由于农村交通不畅、地理环境复杂, 花同样的钱在偏远农村的建设效率就大打折扣, 资金投入效果普遍不佳, 难于形成良性投资循环。二是使用效率不高。农村人口的文化水平本来就不高, 加上近年来有文化、有技能、身体强壮的青壮年人口外流, 剩下多属儿童、老人、妇女, 他们的信息消费能力和意愿都很低, 致使信息服务及产品的使用效率不高。
三、农村基层公共信息服务供给主体多元化的发展路径选择
㈠多元化公共信息服务供给主体必须是以政府为主导农村公共信息服务供给的多元化发展是建立在政府服务效率的基础上, 政府提供的服务不但不应该转移, 而且应该进一步加强基础信息设施建设和提供更好的服务环境。由于农业面临基础农产品价格波动大、生产风险高、经营利润低, 难以通过发展农业经济来提供有效的公共产品, 政府在农村公共信息供给中的主体地位具有不可替代的作用, 即便是市场化程度越来越深入, 以政府为中心的服务模式仍然起着主导作用。由于公共服务的公益性、非竞争性、非排他性的特点, 也决定了政府在农村公共信息服务供给的多元化发展中居于主导地位。政府的这一职能定位主要表现在五个方面:设计者, 顶层服务架构的设计;安排者, 公共服务的计划制定;生产者, 提供公共服务;实施者, 公共服务的具体实施;监督者, 公共服务执行情况的监督。在农村公共信息供给的多元化发展路径中, 政府、企业、社会组织和个人的关系是一个互相补充的关系, 但由于政府在信息资源的占有上具有绝对优势, 因此, 以政府为主导的农村公共信息多元供给主体是现实的选择, 也是构建政府与市场、社会各种服务主体之间关系良性互动的前提和基础。
㈡多元化公共信息服务供给主体的发展核心是各显其能在农村的公共信息服务中, 政府部门、企业机构、社会组织和私人的信息服务是一个层次不同、优势互补、功能各异、有所侧重的系统性结构, 仅仅依靠一个部门的服务是难于形成公共服务的有效实现。因此, 积极推动各方力量, 发挥他们的技术、资金、专业等的力量来参与农村公共信息建设, 使农村信息的供给实现良性循环, 这是多元化公共信息服务供给主体发展的核心所在, 这一发展必须在三个层面上做出努力。
1.确立各个主体的服务优势。应根据各个主体的发展目标、服务内容、总体数量进行公共信息产品的提供范围、服务内容、服务标准及规则的界定, 以此实现公共信息服务提供的顺利实施。市场的比较优势在于公共服务的生产上竞争所带来的敏捷的市场反映与回应能力、分散决策、服务效率、成本节约及要素的聚积[3]。
2.积极扶持社会组织和企业为农服务。应从发展现代农业的战略高度来看待社会组织和信息服务企业的作用, 将培育它们的服务能力和发挥其服务功能作为传统农业转型的一项重要任务, 加大政策倾斜力度。在现有法律法规还不健全、不完善的情况下, 应突出政府的政策引导、资金补贴和协调沟通, 鼓励、带动有特色和有潜力服务组织发展, 发挥典型服务的示范效应。
3.鼓励私人参与。社会学家费孝通认为, 中国农村最大的特点是熟人社会, 人际交往在农村的信息传播中起着至关重要的作用。信息经纪人、种养大户、村能人等是农村科技信息、生产经营信息有效传播源, 尤其在偏远的村庄, 他们带动的作用十分明显。因此, 鼓励私人参与, 把私人参与纳入到总体发展中十分必要。
四、结语
经过几十年的农村信息化建设, 农民的基本信息需求和大部分保障信息需求得到了较好的解决, 但发展信息需求的供给仍然十分匮乏。影响这一需求的因素是多方面的, 如建设资金缺乏、信息技术发展较快、供给主体单一、建设成本过高等等, 这直接影响了农业现代化的发展, 也影响到了新农村的建设和城镇化发展的布局, 是一个亟待解决的重大问题。因此, 有必要在供给的决策机制方面、在政策的制定和实施方面进行进一步的改革。
参考文献
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多元化供给模式 篇7
伴随经济的快速发展, 我国城乡差距呈现出扩大趋势, 我国城乡收入比由1978年的2.57上升至2010年的3.23。考虑到城市居民还享有着农村居民无法享受到的多种福利, 故还存在统计数据无法体现的隐形差距, 突出地表现在基础设施建设、义务教育服务、医疗卫生服务、社会保障体系等方面。由此可见, 城乡公共品供给的巨大差异, 是导致我国城乡居民差距拉大的重要原因之一。
在城乡统筹背景下, 研究我国农村公共品供给问题具有重要的现实意义。我国农村公共品严重短缺, 已经成为制约农村经济发展的“瓶颈”, 为解决好农业、农村、农民问题, 中共中央也把加强社会建设、建立健全基本公共服务体系, 推进农业现代化、加快社会主义新农村建设列入“十二五”战略规划。而推进社会主义新农村建设的重要环节, 是按照推进城乡经济社会发展一体化的要求, 加强农村基础设施建设、义务教育服务、医疗卫生服务、社会保障体系等公共产品的供给。
西部农村是我国“三农”问题聚焦的对象, 研究西部农村公共品供给问题对解决全国农村公共品供给问题具有指导意义, 对推进我国社会主义新农村建设与城乡统筹起着关键作用。以“西部新农村治理模式课题”调查数据为基础, 本文从农村公共品多元供给主体博弈的视角出发, 研究西部农村公共品供给问题, 以期为我国城乡统筹发展、新农村建设提供有益启示及政策依据。
2 调查方法及样本描述
2007年11月至2008年11月, 国家社科基金课题组以随机入户的形式就新农村建设过程中的治理情况进行了问卷调查。调查总体包括四川、重庆、云南、贵州、青海、宁夏、陕西、甘肃8个西部省、直辖市、自治区在内的乡镇干部、村干部和农户, 发放问卷2200份, 回收2178份, 有效问卷2170份, 回收率为99%, 有效率为99.6%。
本次调查主要采用了问卷调查和访谈的形式, 问卷设计主要包括公共服务完善情况量表、乡镇政府等各个主体在新农村建设中解决公共事务中应该和实际发挥作用情况量表、乡镇政府等各个主体在新农村建设中切实解决公共事务中的问题在当前和今后所起作用的重要程度评价量表等。
本次调查有三个突出的特点: (1) 问卷样本量比较大, 在地域分布上比较广泛; (2) 问卷针对乡镇干部、村干部和农户, 调查对象比较全面, 调查资料信息更真实; (3) 问卷将对象加以区别, 分别量身制作了三份调查问卷, 其中既有交叉问题, 也有不同问题。这些特点使得调查资料能够更为准确地反映西部新农村建设中的治理状况, 使课题分析更具实践意义。
3 西部农村公共品供给现状
3.1 公共品供给不足
农村公共品是指在农村地区农业、农村和农民生产生活共同所需的具有非排他性、非竞争性、外溢效应明显的产品或服务。问卷涉及到的公共品主要包括四大类, 分别是基础设施建设、义务教育服务、医疗卫生服务和社会保障体系。研究发现, 我国西部农村的公共品供给不足。如表1所示, 在基础设施建设方面, 70.5%的被调查者认为本村交通条件“一般”或“较差”, 40.9%的被调查者认为当地水利设施较差, 74.7%的被调查者对当地城镇建设与通信电视设施评价“一般”或“较差”, 可见西部农村基础设施建设尚需完善;87.5%的被调查者认为当地教育文化与技能培训“一般”或“较差”, 88.1%的被调查者对当地医疗卫生与环境治理感到“一般”或“较差”, 说明西部农村教育、公共卫生体系建设刻不容缓;在社会保障体系建设方面, 课题组设计了“最低生活保障与特困救济”选项, 而81.8%的被调查者选择了“一般”或“较差”, 可见西部农村现有社会保障体系有待完善。
3.2 公共品供给主体错位
根据西部农村公共品供给主体实际情况, 课题组设计了“乡镇政府”“村民自治组织”“营利组织”“公益互益互助组织”“能人富人”“村民个体”“多元主体合作组织”七个供给主体。且按调查对象分成三类问卷:乡镇干部、村干部以及农户。根据调查数据分析发现:
首先, 各级政府在西部农村公共品供给中起主要作用。三类调查对象对于政府在农村公共品供给中的主体地位都给予一致认可, 不管是公路交通、水利设施、城镇建设与通信电视等基础设施建设还是教育、医疗、社会保障等公共服务, 政府的供给主体地位占有绝对优势, 据计算, 综合认可度为53.15%。但不同调查对象关于政府在公共产品和服务供给方面发挥的作用大相径庭。乡镇干部和村干部认为政府作为农村公共产品的主要供给主体, 其实际贡献远远大于应有贡献, 相反, 农户承认其主体地位的同时, 表明政府实际发挥作用尚未达到其作为主要供给主体应该发挥的作用。
其次, 农民也是农村公共品的重要供给者。村民个体以及村民自治组织力量, 在基础设施建设、医疗、教育以及社会保障各个方面均受到认可, 根据调查数据计算, 其综合认可度为29.71%。数据分析可知, 乡镇干部和村干部对于村民自治组织在公共品提供发挥的作用一问中, 认为村民自治组织实际发挥的作用大都超出预想。而农户的调查数据显示, 村民个体除教育服务和社会保障以外, 在公路交通、水利设施、城镇建设与通信电视等农村基础设施建设和医疗卫生服务方面实际发挥的作用超出预想。
最后, 多元主体合作供给模式有待进一步深化。三类不同的调查对象对此达成共识, 认为多元合作主体在农村公共品供给上实际发挥作用远远小于预期应该发挥的作用。农村地域辽阔, 对公共品的需求具有多样性和层次的特点, 这些特点要求新时期我国农村公共品供给模式必将呈现出供给主体多元化和供给合作互动的特点, 但如何建立适宜的多元主体合作供给模式来推动新农村建设, 是西部新农村建设的一大挑战。
4 多元供给主体的博弈分析
由上可知, 农村公共品供给主体的错位使得主体间责任分配的不明晰, 会导致农村公共品供给的结构失衡和总量短缺。那么只有明确各个供给主体的职责, 确保多元供给主体能各司其职, 才能保证它们在农村公共产品的有效供给。而要构建多元互动的供给制度格局, 就必须对制度变迁中不同供给主体之间的行为特征、博弈过程及各自所采取的博弈策略进行深入分析。
4.1 各主体的行为特征
4.1.1 中央政府。
由社会契约论可知, 政府是国家和公民之间达成的社会契约的产物, 公民有依法向政府缴纳税收的义务, 而政府则承担着为公民提供公共产品和服务的义务。中央政府在农村公共品供给上充当首要主体地位, 由于手中控制着行政权和财政权, 从而使得其在分配农村公共品资源和筹集农村公共品建设资金等方面具有无法比拟的优势。
中央政府作为宏观调控主体, 注重全局利益, 以国家安全、社会稳定和经济发展作为行动的出发点, 但其作为农村公共品的首要供给主体也存在诸多不足。首先, 从信息对称性来讲, 中国农村地域辽阔, 农民对公共产品的需求具有多样性的特征, 中央政府无法逐一掌握全国不同地域的农村公共品需求情况。同时伴随着我国市场经济的推进, 农民对于公共品必然会产生新的需求, 且不同农户间也存在着需求差异, 中央政府难以满足农民对公共品多样性和层次性的需求;其次, 从农村公共品供给机制来看, 中央政府垄断着决策权, 实行自上而下的单一决策机制, 导致公共品的种类、结构、数量较多的反映了政府的意志而较少顾及最终成本负担者农民的需求意愿。这样势必会造成供给效率低下、各方协调成本较高、易形成寻租和腐败等问题。
4.1.2 基层政府。
当前中国农村的基层政府组织是乡镇政府, 处于政府垂直管理体系的末端, 起着沟通上下、协调管理的重要作用。一方面要对上级政府负责, 具体负责党和国家政策的贯彻与执行, 另一方面要直接面向辖区内的农民工作, 承担着满足辖区内群众公共品供给和经济发展的重任。
作为与广大群众联系最为直接的政府组织, 基层政府在掌握辖区内群众对公共品多样性和层次性的需求方面具有先天的距离优势。但是, 基层政府作为理性经济人在自身利益最大化的驱使下, 将工作重点放在上级强制考核的工作上, 对于自身作为农民利益代理人的角色意识有所忽视。另外, 基层政府财权和事权严重的不匹配加剧了政府供给无效率的状况。特别是2004年宣布全面停征农业税后, 我国农村公共品制度外资金筹资机制被打破, 基层政府丧失了大部分财权, 与此同时, 上级政府却进一步将事权下移, 要求基层政府承担起为辖区内群众提供农村公共品的责任, 使得基层政府举步维艰。
4.1.3 农民。
农民是新农村事业的建设者、农村公共产品的消费者和供给者, 即农民是农村公共品的最终使用者也是农村公共品费用的最终承担者之一。每一个个体农民都是“理性经济人”, 但作为群体概念的农民, 其行为是否理性就要受个体农民行为的制约。在市场经济体制下, 个体农民总会使自身利益最大化, 在成本收益面前, 总是希望以最小的成本获得最大的收益。而农村公共品具有效益外溢性的特点, 如果农村公共品收费超出其心理预期, 个体农民就容易出现“搭便车”的心理, 从而出现总体农民的收益不能最大化, 农村公共品筹资困难等问题。
4.2 主体间的行为博弈
4.2.1 中央和基层政府的博弈。
从公共品的受益范围和种类看, 中央政府面向的是全国农民群众, 负责提供纯公共品, 如大型水利工程、农业基础科学研究等。中央政府更加注重全局利益, 以国家安全、社会稳定和经济发展为目标。基层政府面向的是辖区内农民, 负责地方性农村公共品的提供, 如辖区内道路建设、专业技术教育等。基层政府是中央政府的下级组织, 目标是使上级对其考核评价最优化、获取上级资金支持最大化。可见, 中央和基层政府的目标有可能出现不一致的情形。
中央和地方政府矛盾的实质是财权和事权的博弈。一方面, 随着我国农税制度的改革, 基层政府几乎隔断了大部分财政来源, 导致财权进一步上升, 而事权却不断下移, 中央政府要求基层政府承担起地方性农村公共品的供给责任, 使得基层政府越来越困窘。另一方面, 在“政绩”和“利益”的驱使下, 基层政府迫切需要从上级政府获得财政支持。因为信息不对称的存在, 基层政府往往会夸大区域内农村公共品的需求缺口, 甚至为突出政绩而不体恤民情谎报公共品需求, 最终导致我国农村公共品供给效率低下。
4.2.2 基层政府和农民的博弈。
基层政府和农民的博弈在于农民对农村公共品成本分摊费用上。目前, 我国农村公共品供给资金是由公共财政和农民筹资共同解决的。如果基层政府能将中央政府和农民提供的农村公共品供给资金尽其所能, 为辖区内农业经济发展做出贡献, 基层政府和农民就不存在任何冲突。但是如前所述, 基层政府的目标是使上级对其考核评价最优化、获取上级资金支持最大化, 基层政府为了自身利益最大化, 有时会不顾农民实际需求, 出现重复建设、形象工程等现象, 不仅造成农村公共产品需求得不到满足, 而且加重了农民负担, 给社会带来不稳定因素。另外, 公共品的成本分摊费用超出农民的承受限度, 农民会对基层政府的行为动机产生质疑, 甚至影响以后农村公共产品的筹资积极性。
4.2.3 农民与农民的博弈。
农民间的博弈主要表现在出资问题上。农村公共品的效应外溢性以及交易费用的存在, 使得排除他人消费和收取他人费用是高成本的, 这就导致理性的个体农民会采取“搭便车”的行为策略。这种个体农民的理性行为必然导致作为“整体”农民的发展困境。
5 结论及政策启示
以“中国西部新农村治理模式课题”调查数据为基础, 本文分析了我国西部农村公共品供给的现状, 研究发现:从供给总量看, 我国西部农村公共品供给短缺;从供给结构看, 存在多元供给主体间责任分配不明晰导致主体错位的问题。为深入探讨以上问题, 从多元供给主体间博弈视角出发, 笔者重点剖析了主体的行为特征及其之间的行为博弈, 研究表明:中央政府、基层政府、农民三个主要的农村公共品供给主体作为“理性经济人”, 在追求各自利益最大化的同时, 不可避免地出现利益的冲突, 在农村公共品供给中表现出多元主体的行为差异, 最终导致农村公共品和供给结构失衡和总量短缺等问题。
根据以上研究结论, 可以得到一些政策启示:一是针对中央政府和基层政府的博弈, 政府应明确各级组织的财权和事权, 同时完善上级政府对基层政府的监管机制, 提高农村公共品供给效率;二是针对基层政府和农民、农民间的博弈, 建议基层政府将农村公共品供给资金来源及开支公开透明化, 以此保持农民筹资的积极性以及基层政府的公信力, 促进农村经济的长远发展。
摘要：以“西部新农村治理模式课题”调查数据为基础, 分析了我国西部农村公共品供给的现状, 研究发现:从供给总量看, 我国西部农村公共品匮乏严重;从供给结构看, 多元供给主体间存在责任分配不明晰导致主体错位的问题。为深入探讨以上问题, 基于多元供给主体博弈视角, 重点剖析了供给主体的行为特征及其之间的行为博弈, 最后就如何提高农村公共品供给效率给出了政策启示。
关键词：农村公共品,供给主体,博弈
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多元化供给模式 篇8
长期以来, 我国基本医疗卫生制度都存在供给短缺现象, 而且累积出“养供”而非“补供”的严重偏差。拨经费“养供方”模式维护着公立医疗服务机构的垄断性, 导致供给市场“劣币驱逐良币”。再者, 我国基本医疗卫生制度中“无差别”供给政策进一步导致供给结构不合理。主要体现在基层单位供给“绝对不足”;相对于硬件建设的软件供给“相对不足”;由于性别、受教育程度、贫富状况等因素引起结构不合理, 如对女性特别是贫困地区女性的医疗服务或救助供给严重不足。除此之外, 缺乏对供给方的第三方监管也使医疗机构的透明度和社会公信力严重受损。
针对上述问题, 我国新医改在理念创新方面取得重大突破。2009年4月6日, 《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》正式发布, 要求以“人人享有基本医疗卫生服务”为根本出发点和落脚点, 从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则, “把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”。
二、基本医疗卫生制度公共产品及供给特性
基本医疗卫生制度视为公共产品, 其核心是“人人享有”, 本质含义是“公平享用”, 属于非竞争性的集体产品 (Collective Goods) , 就其供给特性而言, 私人提供是低效率的, 将带来消费者利益和社会福利的净损失。特别是由于医疗市场信息严重不对称, 市场化运作使得供给曲线和需求曲线的重回, 医生或医疗机构作为供给方, 同时又决定着患者对医疗产品和服务的需求, 供需双方不能相互制约, 市场均衡点可由供方随意决定, 如此必然导致效率低下、福利损失。
考察我国医改30年的历史, 基本医疗卫生制度供给的过度市场化, 已经造成了医疗机构大处方频现、药品价格虚高、诊疗服务泛滥、重复建设严重等现象, 这正是我国基本医疗卫生制度的过度市场化供给所造成的低效率甚至无效率的现实表现。因此, 我国基本医疗卫生制度作为公共产品的有效供给研究已成为新医改的核心问题。
三、我国基本医疗卫生制度多元供给机制构建
有关公共产品的供给模式的研究, 主要包括双主体参与供给论、三元主体合作供给论和多元主体互动供给论三个部分, 其中多元供给模式越来越成为国际潮流。针对我国特殊国情和基本医疗卫生需求层次不同, 采用政府、市场和志愿组织等多元供给机制, 最大限度地发挥各供给主体的供给效率。
1、增加各级政府的投入, 提高核心主体供给效率
基本医疗卫生制度的公共产品特性, 必然使中央和地方各级政府成为供给的核心主体。根据《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案 (2009—2011年) 的通知》, 三年内各级政府将投入8500亿重点支持五项改革, 称之为“五个基本”, 一是建立基本医疗保障体系, 二是建立基本药物制度, 三是健全基本的医疗卫生服务体系, 四是健全均等化的基本公共卫生服务体系, 五是推进公立医院改革试点。在宏观层次上, 进一步协调8500亿投入比例, 中央和地方的比例由27:73上升到4:6;补供和补需的比例为1:2;投入重点向中西部倾斜。同时, 相应增加支持其他医疗卫生事业发展的资金投入, 面向优抚对象的医疗补助经费、公费医疗经费和各级卫生行政部门的运行经费等等;推行有利于医疗卫生事业发展的优惠政策, 包括对志愿去中西部地区乡镇卫生院工作的高校毕业生, 由国家代偿学费和助学贷款或一系列税收优惠政策。
针对政府供给的“劣币驱逐良币”、“马太效应”等问题, 中央和地方各级政府必须明确其投入责任、改革投入机制、加强绩效考核和问责制、强化第三方监督检查、提升信息化管理水平和优化管理手段, 甚至通过建立和健全我国医疗卫生法律制度来规范和完善投资主体的责任, 逐步提升公信力、提高供给效率。
2、引导民间资本的投入, 完善市场参与模式
随着我国市场经济体制改革和公共事务复杂程度的深化, 政府不可能对所有公共事务进行具体管理, 不可能提供所有的公共产品, “政府失灵”造成了政府在许多公共产品供给中的力不从心, 而民间资本具有市场灵敏度高、参与性强的优势。特别对于基本医疗卫生服务而言, 具有可观的预期收益性和可市场化的特性, 因此对于大量处于“游资”状态的我国民间资本来说就有相当的吸引力。因此, 引入市场参与模式、引导民间资本投入基本医疗卫生服务、发展多种所有制形式的医疗机构成为必然趋势。
但在私人参与基本医疗服务公共产品提供中, 政府必须负有三项基本责任:第一, 政府要为公共产品的私人供给者提供制度的保障和激励。第二, 在公共产品的私人提供过程中, 政府必须对可能出现的某些负外部性问题进行规范制约。第三, 政府必须对公共产品的消费者给予必要的保护。具体内容包括私人投资的财政补贴、税收优惠、第三方考核、信用评级、奖励或惩罚制度、末位淘汰机制、维护消费者权益立法、社会舆论监督等。这样, 既能发挥民间资本灵活机动的优势, 又能约束其私人利益最大化、社会效益低下的弊端, 使其成为我国基本医疗卫生服务资金投入和医疗卫生服务水平综合水平提升的有利补充。发展多种所有制形式的医疗机构, 满足消费者多层次、多样化的需求, 在规范有序的基础上, 开展公平竞争, 最终提升我国医疗卫生服务整体水平和供给效率。
3、鼓励非营利组织的投入, 推行志愿事业机制
公共产品所具有极强的排他性易引发“搭便车问题”, 往往使得私人部门不愿意提供公共产品, 一般由政府或者政府指定的部门来提供。此外, 民间资本最大的特性是追逐利益最大化, 但公共产品往往具有极强的公益性。因此, 在基本医疗卫生制度的供给方面, 非营利组织 (NPO) 相比政府部门和市场组织, 表现出人性化、回应性及成本效益的巨大优势, 可以起到拾遗补缺的作用。特别是针对基础设施和服务条件极其落后的我国中西部地区和老弱病残妇女儿童等社会弱势群体。
一般而言, 志愿事业机制的运作包括以下两种方式。一是直接资助, 即募集善款设立专项基金, 直接向贫困患者提供资金资助。如救助白血病患儿的小天使基金、救助脑瘫儿童的天使之爱基金、救助先心病患儿的天使阳光基金、救助唇腭裂儿童的嫣然天使基金、救助失聪儿童的天使回声基金、救助下肢残疾儿童的奔跑天使基金等。二是转移资助, 即募集医疗设备和药品, 转赠定点医院和农村医疗机构, 由定点医院和农村医疗机构为贫困患者提供免费救治。如“温暖中国———贫困肿瘤患者救治行动”, 在全国设立了60家定点医院, 并为每家定点医院捐赠了一台高强度聚焦超声肿瘤治疗系统, 作为前提条件, 定点医院承诺每年免费救治30至50名贫困家庭的肿瘤患者。可见, 志愿供给的方式可以弥补政府和市场的不足, 满足公众对公共产品的多样化需求, 但也面临效果有限、商业化等问题。为充分发挥NPO在公共产品供给中的作用, 还必须强调政府的赋权, 推进非营利组织的“去行政化”工作, 建立有利于公平竞争的制度环境。
4、协调城乡统筹发展, 坚持均等化策略
在我国“城乡分割”二元体制下, 上述三种供给模式的公共产品供给还是非均衡的。这种状况违背了效率原则。在“城乡统筹发展”目标模式下, 作为公共产品的基本医疗卫生制度供给应坚持对城乡居民实行均等化的策略, 此策略注重供需双方, 缺一不可。
坚持均等化策略, 从基本医疗卫生服务的供给方来看, 均等化就是财政能力的均等化, 其中公共财政必须发挥重要作用, 例如中央政府通过转移性支付、调整公共支出比例、优化各级政府职能结构等方式方法来实现地方政府财政能力均等化 (特别是对于经济落后的老少边穷地区的特别基本医疗服务补贴或者转移支付) 。从基本医疗卫生服务的需求方来看, 均等化就是全体社会成员满意度和生活质量的均等化, 制定切实可行的标准将有利于满足均等化的需求, 例如人均基本卫生服务经费标准 (到2011年不低于20元) 、全国妇幼卫生保健标准 (免费为3岁以下婴幼儿做生长发育检查) 、疾控和公共卫生预防标准 (免费给15岁以下人群补种乙肝疫苗) 、基本医疗保险服务设施范围和支付标准 (完善患者在门诊和住院期间所需药品和诊疗服务、与诊疗和护理密切相关的生活设施如床位、电视、空调等) 。需要说明的是, 基本医疗服务的均等化绝不是平均化, 更强调过程导向, 是具有明确方向的连续性过程, 而非纯粹的数量平均。特别需要在完善增量调整下的渐进性均等化服务, 为贫困人口、低收入人群提供基本保障, 缩小社会成员基本医疗卫生消费领域的差距, 真正实现以人为本, 促进社会和谐。
四、结束语
综上所述, 作为公共产品的基本医疗卫生服务制度的供给有政府、市场和志愿组织等三种模式, 但每一种都有一定的缺陷, 应选择一种复合的制度安排, 通过政府改革, 构建由这三种模式合力实行公共产品供给的制度安排, 坚持均等化策略, 处理好公平与效率、政府主导和发挥市场化机制作用等关系, 使不同公共物品供给模式有一个和谐共生、共同发展的制度环境, 从根本上提高中国转型时期公共产品多元供给机制的有效性。
摘要：2009年以来, 我国医疗体制改革取得重大创新, 确定了基本医疗卫生制度作为公共产品这一命题。本文在公共产品视角下, 依据公共产品供给特性, 并针对我国当前基本卫生制度供给方面的主要问题, 提出建立复合的多元供给机制, 充分发挥政府、市场和志愿组织等各供给方的积极性和提升基本医疗卫生制度有效供给的综合效率。
关键词：公共产品,基本医疗卫生制度,多元供给,社会福利,均等化策略
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多元化供给模式 篇9
国外, 关于农村水利设施的供给主体。Wai Fung Lam认为农民和企业家参与管理有利于发挥水利设施的长期效用, 提倡水户协会参与式灌溉管理制度[1]。Johannes提出社区和大公司签订维护协议联合供水的新范式, 政府监督服务并控制暴利[2]。农户灌溉行为主要取决于水价高低, 配额用水是处理水资源紧缺的普遍方式[3]。Peter A认为需要确定农村水利服务真实成本, 建立全社会参与的长期融资机制, 并对贫困地区建立透明的补贴政策[4]。国外文献研究表明, 政府应作为水利投资主体, 农民为参与管理主体, 鼓励多元化投资。
国内关于农村水利多元供给机制的研究。林万龙认为农村公共服务供求失衡的重要原因在于供求内容不匹配、供给机制过于单一、重建设轻管护[5]。有效供给不足和无效供给过剩主要机理在于缺乏供给动员机制[6]。取消农业税后公共产品在供给总量、结构效率、基层组织改革、多元化参与等方面问题突出, 需要完善农村公共产品供给决策机制[7]。农村水利的集体供给体制难以维系, 需要创新农田水利投入机制和管理体制[8], 应根据不同的公共产品选择提供方式, 运用市场机制缓解有效供给的不足[9]。由于不同类型的水利设施管理特点不同应采取不同的融资模式[10]。企业和社会力量按市场规则参与乡村公共品的提供并获利[11], 需要界定农村水利中的公益性与经营性资产, 完善公益性资产耗费补偿渠道[12]。上面文献从理论上论证了市场供给的可能性, 在现实中也验证了这种可能性。存在问题:对不同形式产权模式适用范围及效率缺乏理论分析, 本文就农村水利供给模式的有效性及组织治理进行探讨。
1 农村水利产权改革及多元供给现状调查
1.1 小型水利工程产权改革状况
以重庆市为例, 1998年以来, 重庆市共有15万余处小型水利工程进行了以承包、租赁、拍卖为主的经营权管理制度改革, 占全市小型水利工程的83%, 其中承包经营115 293处 (占已改革工程的64%) ;租赁经营14 157处, 占7.8%;拍卖13 000处, 占7.6%, 股份合作8 200处, 占4.2%。小 (一) 型水库实行承包经营的有72处, 占小型水利工程的0.8%。拍卖小型水库经营权的只有1处, 其余为村委会直管。
由于各地水资源状况、粮食产量、农民收入、基层水务管理能力、农民参与水利建设积极性存在差异, 重庆市、四川省各区县产权改革进展情况不一 (见表1、表2) 。
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代表性区县农村水利产权改革调查结论:①承包是产权改革的主要形式, 承包模式占产权改革总数的60%以上。究其原因是承包对模式不改变水利设施的集体产权属性, 可以减轻农业灌溉集体用水风险。②拍卖模式主要适于小微型水利设施。拍卖最多的是山坪塘, 但比例只有7%~10%, 部分拍卖的山坪塘和小 (二) 型水库, 因为养殖污染水源, 村集体或县水务管理部门不得不提前收回经营权。因此, 对公益性较强的农村水利设施选择拍卖必须慎重决策。③ 粮食产量及收入高低影响群众参与产权改革的积极性, 水资源多少不是产权改革的决定因素。农民收入较高的绵阳市游仙区水资源虽然丰富, 由于农民种粮积极性高, 看重水利对粮食产量的影响, 群众和政府有积极性进行水利产权改革。
1.2 水利分级供给与管理制度建设情况
管理体制改革状况。水管单位分为纯公益性、经营性与准公益性三类, 重庆水管单位人员精简比例40%。实行属地管理和分级管理, 大型水库由省市水利行政部门管理;小 (一) 型水库及部分小 (二) 型由所在区县水行政主管部门直接管理;其余的小 (二) 型水库由乡镇、村社集体和私营业主管理。灌区制定了配套改造工程建后管护制度, 水管单位制定了建后管护办法, 实行分级负责, 建立灌区片区管理处+各工程管理单位+用水户协会+用水小组的运行机制。实行分级管理, 主干渠由管理处、工程管理单位直接管理维护, 其余支、斗渠由所在镇乡负责落实到村社、户或用水户协会进行管理, 签订合同, 建立责任制。
存在的问题:①基层水利管理人员经费没有落实。如重庆市云阳县小 (一) 型水库干渠由各水库管理所管理, 无人员经费和管护经费;支渠由当地村组管理, 无人员经费和管护经费, 工程难以维持正常运行。② 基层水务管理队伍空心化。如重庆武隆县在2002年以前乡水管站和东风大堰灌区管理所没有撤销时, 农村水利工作运行得比较好的。撤销之后水利工作纳入了各乡镇农业服务中心, 专业技术人员流失, 各个乡镇就只有1个兼职人员搞水利工作, 经常换人, 基层管理工作开展困难。
1.3 “先建后补”机制带动社会资金参与农村水利建设
根据有关文件规定新建小型农村水利工程以农民自筹为主、国家补助为辅, 多层次、多渠道筹集工程建设资金, 明晰工程建设和管理主体。“十二五”以来, 重庆市大力引导社会资金投入水利。一是进一步完善“先建后补”的激励机制, 大力鼓励和引导民间资本通过独资、合资、合作捐赠及村民“一事一议”等多种方式, 参与农田灌溉、水土保持等水利工程建设, 2011年以来共吸引社会资金投入水利124亿元。二是将山坪塘整治、农村饮水安全工程纳入全市22件民生工程, 将山坪塘整治等小型农田水利工程纳入市级补助。
关于社会资金参与农村水利建设管理的意向性调查:通过在重庆巫溪、武隆县和四川大竹县等地调查, 收集206份问卷调查。调查民间资本可以参与农村水利投资意向比例, 见表3。调查统计分析认为盈利能力较强的农村小型水利工程 (如小水电、乡镇供水工程) 建设与维护可以实行股份制、承包、保留集体所有权、拍卖比例分别为52.94%、35.29%、5.88%、5.88%。
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该调查问卷基本上反映了不同类型水利设施合适的供给模式。不同类型农村水利设施由于盈利能力和项目公益性不同, 采取不同的供给方式。盈利能力越强的水利项目包括小水电工程、农村供水工程, 民间资本参与建设管理的可能性越大;盈利能力较弱或者没有盈利能力的公益性农村水利项目, 如灌溉主干渠系工程、蓄水工程、防洪工程, 主要由国家投资。
1.4 农民用水户协会建设发展情况
用水户协会建设成效。自1996年湖北漳河灌区成立第一个农民用水户协会以来, 全国各地相继成立了农民用水户协会, 2012年4月全国农民用水协会和农民用水合作组织已经有7.8万个, 农民用水户协会推行农民自主管理, 与市场运作结合的长效管理机制。以重庆为例, 到2012 年底, 重庆市已有30个区县 (自治县) 组建了用水户协会1 631个, 用水户协会管理灌溉面积24.53万hm2, 其中:运行状况良好447个、一般885个、不好299个。通过建立用水协会, 激发了广大个体私营户和农户个体办、集资办、股份制办水利的热潮, 为农田水利基本建设注入了新的生机与活力, 促进了小型农田水利设施的建设和发展。
存在的主要困难和问题。农民用水户协会的发展取得了一定成效, 但由于缺少政策和资金的支持, 还存在一些困难和问题:①运行经费无法足额落实。由于农业水价低且水费收取困难, 落实协会的人员办公经费和末级渠系的维护费用迫在眉睫。②量水设施不完善或缺失, 水漏损率高, 从而影响了农民用水户协会的推广。③农户参与意识不强。由于历史原因, 政府管水、农民用水的观念难以扭转, 对农民用水户协会承担灌溉管理的职责还不大理解, 导致农户参与意识不强。④部分协会运作尚不够规范。有的协会负责人由乡镇水利站工作人员或者村干部兼任, 限制了协会自主管理能力的提高。
2 农村水利多元供给效率定量分析
下面采用定量方法分析农村水利多元供给效率, 其目的是分析社会力量投入小农水建设资金与粮食产量增加的相关程度, 政府水利投资增加与粮食产量的增加的关系。以重庆为例, 分析水利多元供给灌溉的效率。根据实际情况, 参照数据口径的统一性、可比性原则对数据进行选取, 将指标量化为:CZ为农业总产值 (亿元) 、LS为粮食产量 (万t) 、IA为有效灌溉面积 (万hm2) 、GI政府投资 (亿元) 、DI为国内贷款 (亿元) 、CI为企业和私人投资 (亿元) 、FI为利用外资 (亿元) , 如表4所示。同时, 为了避免数据的剧烈波动和消除时间序列中存在的异方差现象, 对上述数据进行自然对数 (LN) 变化, 得到最终采用的变量为:LNIA、LNGI、LNDI、LNCI、LNFI。本文所有数据取自1997-2011年间《中国水利年鉴》、《中国统计年鉴》, 应用EVIEW3.0统计软件进行分析。
注:*.在0.05 水平 (双侧) 上显著相关;**.在0.01 水平 (双侧) 上显著相关。
通过相关性检验可以看出, 农业总产值与不同投资主体投资量存在正向相关性, 其中政府投资、企业和私人投资在Pear-son、Spearmsn相关系数下均呈现出较强的正相关性。通过检验我们得出, 时间序列LNCZ的二阶差分方程, LNGI的差分方程, LNDL的一阶差分方程, LNCI的二阶差分方程, LNFI的一阶差分方程的ADF检验值小于对应条件下的临界值, 可以认为上述变量达到平稳, 即构成的时间序列为二阶单整序列, 在此基础上进一步检验统计变量之间的协整关系。
对于单方程系统, 只需用OLS估计, 用OLS法建立模型:
以确定变量之间的长期均衡关系, 然后对残差ut作平稳性检验。第一步运用最小二乘法估计序列的长期线性均衡关系, 得出农业总产值与各个投资主体之间的回归方程:
同理, 可以分析政府投资与企业私人投资对重庆市粮食产量的差异化影响, 见表5。
注:*.在0.05 水平 (双侧) 上显著相关;**.在0.01 水平 (双侧) 上显著相关。
得到重庆市粮食产量与政府投资、企业与私人投资的回归方程:
回归方程式 (2) 表明:外资和民间在水利方面投资增长对重庆市农业总产值有显著作用, 外资和民间资本投资现代农业及相关水利设施带动农业产值增加, 一定程度上反映了农村水利产权多元化的效率;政府投资对农业产值增加发挥重要作用, 由于政府投资水利的重点在安全饮水工程、水土流失治理、防洪工程及大型水库建设, 因此政府水利投资对农业总产值增加不明显。2010-2011年我国全社会水利每年投资约3 500~4 000亿元, 42%~48%建设资金为水源工程、33%~36%建设资金为防洪工程, 因此政府水利投资增加没有带来灌溉面积和粮食产量同步增加, 社会力量参与小型水利建设的直接效果较为明显。
同样, 回归方程式 (3) 表明:民间投资额增长对重庆市粮食产值增加有显著作用, 外资和民间资本投资现代农业及相关水利设施带动粮食产量增加, 体现了农村水利多元产权及多元供给的组织效率。
综上分析得到结论:①要提高水利投资的效率, 必须处理好政府大水利与农民小水利的关系。在水利产权改革以前, 农村水利基础设施完全由政府供给, 没有建立水利设施维护机制, 产权不明确, 加之收费机制不完善, 社会资源浪费而带来生产效率和社会福利损失, 导致水利投资低效率。产权改革后, 社会力量参与末级渠系供给, 有明确的利润目标, 通过改进维护质量和服务水平, 可以提高水利设施的利用率。但政府和民间在水利供给上各有其效率优势和效率损失, 需要根据水利设施的性质, 明确各自供给范围, 充分发挥各自的比较优势和协同效率。②社会力量参与小型水利建设与维护对粮食产量增加效果较为显著, 粮食产量及灌溉面积增加国家水利投资增长不同步, 需要优化水利投资结构。
3 多元供给模式农村水利组织治理对策
尽管我国有700万处小型农田水利工程推行了产权改革, 社会力量参与水利建设取得较好的效果, 但对承包合同产权转让金额和经营时间的确定随意性大, 对承包人的义务界定模糊, 对承包人违规经营或破坏环境行为缺乏制约措施, 对承包人承担的公益性消耗没有进行合理补偿。农村水利发展多元供给模式下的治理思路:分类治理、强化水利基层组织建设与管理。
(1) 优化政府水利投资结构, 构建水利产权多元化平台。社会力量参与农村水利建设与管理是水利投资的重要补充, 能够提高农村水利投资效率和灌溉效益。但农业效益不高、收益不稳定, 农民的投资能力有限, 国家始终是农村水利投资的主体, 为了提高水利投资的综合效益, 国家重视水源工程和防洪工程建设的同时, 必须加大农田水利特别是“最后一公里”水利的投入, 扩大小农水重点县和农业水价综合改革试点县的比例, 地方政府提高“先建后补”的比例, 通过适度的产权改革, 规范和发展水利投资与管理多元化, 构建水利产权多元化平台, 提高农村水利设施运行效率。
(2) 区分农村水利项目的性质分类改革, 建立分类管理制度。农村水利产权改革不能一刀切, 应结合不同水利设施的公益性程度和社会力量管理能力来分类管理, 确定合理的产权形式。公益性较强的跨流域水利工程及受益面较广的水库必须由县市水管部门或者集体管理;农户自用为主建设的小型水利工程, 可作为农民家庭私有财产, 拥有完全产权, 给予法律保护;对经营性的小型水利工程实行“股份合作制”企业化管理体制;对较多农户收益的小型水利工程, 实行农民“用水户协会”管理体制, 核定产权范围。在此基础上建立分类管理制度:①以国家和集体投资为主修建的乡镇集中供水工程和跨村供水工程, 由区县水务管理部门组织受益乡镇、村民代表成立工程管理委员会负责管理。村、组集中供水工程, 可在工程受益范围内成立用水合作组织负责管理, 也可在用水户协商同意的情况下, 由村民委员会或村民小组负责管理。② 为乡镇企业、果园、种植场、养殖场等供水的经营性工程, 实行企业化运作。个人单独投资的工程, 由工程投资者作为责任主体;多方投资入股的工程, 实行法人实体内劳动者合作经营、按劳分配和按股分红。③以农户自用为主的小微型农村水利工程实行“自建、自有、自用、自管”, 其产权归个人所有, 由政府核发产权证, 允许农户之间按平等协商、有偿服务的原则调剂余缺。
(3) 规范水利承包合同管理, 建立公益性消耗补偿机制。科学确定农村水利工程承包价格、服务标准, 产权改革严格执行“三公示”制度, 产权改革接受全社会监督, 保证水利设施满足农业灌溉、生活用水需要。工程改制所收回的资金, 专项用于发展当地的农村水利事业。结合新农村建设实施农村污水治理、水源涵养和小流域治理工程, 逐步取缔肥水养鱼。对承担防洪、灌溉的公益性水利项目建立补偿机制, 对承包人承担防汛抗旱的公益消耗及自然灾害损失进行合理的补偿, 建立弹性合约和补偿机制, 落实社会投资建设农村水利的补偿政策。
(4) 扶持用水户协会发展, 完善基层水利财务管理。用水户协会作为行业管理和市场化管理之外的重要组织, 主要负责安全饮水工程及集体水利设施管理。协会应承担自主经营、自负盈亏的责任, 但由于水费征费困难难以保持用水户协会正常运行, 将有关水利公益设施无偿或低价转让给协会来管理, 给以税收、信贷方面的支持, 财政上给协会划拨相对固定的水利设施维护基金。在主要灌区试行农业水价改革, 促进水利持续发展。加强农村水利财务管理, 用水户协会建立专用账户, 水利维护补助资金及水务收缴实行电子监管, 以监督协会资金收支情况和运行状况。
(5) 完善水利基层组织建设与组织治理。由于农村水利的公益性, 水利建设及服务不可能完全由市场提供, 水利基层组织是农村水利改革、水利建设与维护的重要单元。基层服务机构要承担水资源管理、防汛抗旱、水利建设、科技推广等公益性职能, 要根据自然条件、经济社会发展水平和水利建设管理要求等因素科学设置服务机构, 实行条块化管理。要合理核定基层水利服务机构的人员编制, 保证其公益性职能的正确履行;改进人员管理方式, 建立健全人事管理制度。水管单位要延伸服务以提高农民用水户协会的管理水平, 高度重视推广农村信用联社代收水费, 完善与农民用水户协会相配套的政策法规, 制定和出台“农民用水户协会管理办法”等规章, 根据水利设施的产权属性建立不同的治理结构, 规范基层水利管理体制和运行机制。
4 结语
农村水利供给主体多元化是水利可持续发展和农业现代化的必然要求, 要提高水利设施的运行效率, 必须处理好政府大水利与农民小水利的关系, 需要完善农村水利多元供给下组织治理机制。本文的分析表明水利产权多元 化对农业总产值和粮食产量增长有积极推动作用, 国家投资带动水源工程发展, 但国家水利投资增加对粮食产量的增长作用不明显。在推动水利产权多元化的同时, 国家应该加大末级渠系投入, 促进有效灌溉面积和粮食产量增加。针对水利改革中存在不够规范的操作方式, 需要加强水利产权多元化管理制度建设;针对基层水利管理组织空心化、用水户协会形式化, 必须健全完善基层组织, 改善组织治理结构;针对水利设施维护主体缺位、水费难收、维护经费缺乏的状况, 积极探索社会化和专业化相结合的水利工程管理模式, 不断完善多元供给模式下的分类治理机制。
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多元化供给模式 篇10
[关键词] 非营利组织 公共产品 供给模式
一、我国公共产品供给中的问题
我国公共产品供给制度的显著特征是政府在公共品生产过程中的过度垄断,市场机制及私人部门和第三部门在公共产品供给中的参与程度较低，造成了在公共品供给过程中，垄断代替了竞争,而单一的政府控制公共生产,导致公共部门规模膨胀，财政负担过重,公共资源配置效率低下，公共品供给不足，以及寻租行为猖獗等许多问题。
首先，公共部门垄断经营。我国公共产品实行的是条块分割的行政管理方式，政府作为垄断经营者，把生产公共产品的任务指令性的交给其附属物——国有企业，私人部门和外国资本因严格的政府管制和行政审批制度不能进入公共品生产市场，这导致了一方面,随着中国经济的发展和居民生活水平的不断提高,社会对公共品的需求数量与质量不断提高,公共财政资源难以满足需求，另一方面,因存在市场准入壁垒,使得大量的民间资本又不能进入公共品生产领域，结果是国有企业因缺乏竞争，运营成本高，产出质量低。
其次，供给、投资主体单一。在我国转型时期的特定背景下，公共产品的投资还主要依靠政府进行，而政府的财力又难以满足投资需要，这就是公共产品的供给严重滞后，公共品生产领域的产权过于集中于政府及其公共部门手里,致使产权结构趋向单一、僵化,竞争机制难以形成。虽然近年来政府放松了一些公共品的生产规制,允许新企业进入，但是这也并未从根本上改变公共品生产领域中主体单一的市场结构。
再次，非必须型公共产品供给膨胀。对于公民的个人生活而言，公共产品可以分为生活必须型和增进福利型，必须型公共产品主要指与公民生活密切相关，直接影响到公民的生产和生活的公共产品，福利型公共产品或非必须型公共产品指与基本生活关系不多，仅以提高公民的福祉的公共产品，二者的内容随时代和不同的经济环境将有所变化的。我国政府在公共产品的提供上，由于政府官员的行为动机不一定与政府的职责相符，将导致在政府在提供某些非必须性公共产品的激励大于提供必须性公共产品的激励。
第四，公共产品单一。消费者对公共产品的效用评价存在区别，这就是政府在提供公共产品的数量和质量上难于衡量，解决这一问题的方法使政府对公共品的供给与消费采取统一的水平，但这种采取“一刀切”的方式衡量公共产品，难以满足在公共产品消费中的个体差异，仍然难以实现帕累托最优。
二、我国非营利组织提供公共产品的模式选择
非营利组织的发展是与国家的政治、经济、水平文化密切相关的，非营利组织的提供公共产品的数量也是衡量一个国家现代化水平的重要标志。由于国家发展处于不同阶段，非营利组织在公共产品供给上也相应有自己的发展模式。
1.非营利组织主导型模式
既非营利组织独立提供公共物品和公共服务。一些非营利组织为了保持独立性，往往通过自筹资金(包括会费、私人捐款、服务收费等)，依靠自身力量提供各种形式的公共物品。在保证独立性的同时，为了筹集足够的资金，一些第三部门组织逐渐实行用者付费制，对以前免费的项目直接向收益人收取部分或全部服务费。这样可避免使收益人产生依赖心理，又可解决财务可持续性发展问题。
2.非营利组织辅助性模式
第一，与政府合作提供公共物品。非营利组织与政府合作的方式有:(1)公共服务社区化:各社区建立公益事业，政府机构帮助组织社区互助，以实现政府的压缩式管理。(2)与政府签定承包合同。政府确定某种公共服务的数量和质量标准，非营利部门招标、承包，中标后按与政府签定的供给合同为公民提供公共服务。(3)与政府合伙。政府不需要以纳税人的税收去购买服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的第三部门组织提供公共服务。(4)接受政府资助或享受免税待遇等优惠政策。政府以此鼓励志愿者组织提供公共服务。
第二，与企业合作提供公共物品。非营利组织与营利性企业建立协作关系来从事公益事业有几种方式:(1)非营利组织参与交易关联的公益推广活动。营利性公司将销售收入的一定比例以现金、食物或设备的形式捐给非营利组织。(2)共同主题营销。非营利组织与私人企业达成协议，通过分发企业产品和宣传资料及做广告等方式，共同解决某个社会问题。(3)核发许可证。非营利组织在收取一定费用或提取部分收入的条件上批准营利性公司使用其名称和商标。
三、非营利组织发展模式构建
1.社会化服务
非营利组织主要以社会公益事业为自己的使命，面多社会中存在的种种社会问题和人们不断增长的社会福利要求，政府作用的有限性日益突出，非营利组织的社会化服务应该是其基本模式，非营利组织进行社会化服务应加强以下几方面措施；首先，建立以政府为中心的政府支持体系，一方面主动承担政府所转移出来的公共服务与社会职能，另一方面，争取政府的财政支持；其次，努力开展非营利组织的营销工作，非营利组织从事市场营销包括很多方面，如营销的导向与目标、营销规划的设计、营销环境分析、产品和服务策略、产品的定价策略等，非营利组织从事实产营销主要是为筹集资金和提供效用更高的公共产品和服务。再次，参与公共品供给的竞争，非营利组织既无财政拨款，又没有可进行交换的资源，而只能通过为社会提供令人满意的服务换取生存和发展的资源，为实现这一目标，一方面要努力提高组织效率，另一方面要争取更多的慈善资源，这种竞争，要求非营利组织加强供给，不断开发新的公益项目，以满足社会需求，也迫使他不断完善项目的管理模式和机构，并发展出一套激励创新的激励机制和机构文化。
2.企业化管理
非营利组织的管理包括质量管理、财务管理、统计管理、人力资源管理和绩效评估等方面，目前，在我国关于非营利组织的管理体系的构建，无论在理论与实践中都显得格外薄弱，建立非营利组织的管理体系，就显得格外重要。非营利组织除了强调不得将利润进行分配这一方面，在很多方面具有营利性企业的特征，这样，我们就可以尝试着将企业内部管理的制度移入非营利组织内部，通过对营利性企业经营管理经验的学习和借鉴，提供非营利组织的效率。
3.市场化经营
市场化经营机制是非营利组织在追求商业化的融资过程中以营利组织的筹资方式或与企业合作的方式提供社会产品和服务的运转机制。市场化运行机制的出现给非营利组织机制带来一系列的转变。市场化机制运作采取以下几种主要方式:一是实行服务收费制，随着营利组织加入对社会公共产品与社会服务业供给，迫使非营利组织以市场化的手段追求组织效率，同时许多没有效率的非营利组织将会被淘汰出局。公益服务有偿收费已成为许多非营利组织的市场化运作手段和主要收入来源。二是商业化的项目合作，即与公司合作的项目合作，双方各取所需。非营利性组织通过企业、公司的赞助能够实现某一公益目标，而公司则通过参与支持公益项目而为自己的产品宣传与塑造企业形象得到好处。三是收取会员会费，即是从组织内目标受益人那里获得收入，在会员制的非营利组织中，会员以会费的形式支付所享受的服务。四是发行彩票收入，非营利组织通过博彩运营筹资，达到为所服务的项目筹资的目的。
参考文献：
[1]吴东民董西明:《非营利组织管理》.中国人民大学出版社, 2003年第3～73页
[2]陈晓春:《非营利组织初论》.《湖南大学学报(社会科学版)》,2000年第4期27页
[3]邓国胜:《非营利组织评估》.社会科学文献出版社，2001年4页
[4]李华:《中国农村:公共品供给与财政制度创新》.经济科学出版社,2005年第20页
[5]樊丽明:《中国公共品市场与资源供给分析》.上海人民出版社,2005年第7页
[6]陆道生王慧敏毕吕贵:《非营利组织企业化运作的理论与实践》.上海人民出版社,2004年106页
公共体育服务供给模式研究 篇11
关键词：公共体育服务,供给模式,主体意识
1、公共体育服务供给的借鉴
1.1、公共体育服务可借鉴于多中心治理理论所提供的新视角
传统的公共体育服务只有一个中心,在市场化运作的今天,有很多的弊端,政府的角色没有转变,在公共服务过程中缺少沟通,责任不明确,政府个别官员存在滥用职权问题,致使市场运作不通畅,这些都是一元化角色的特征,我们要想改变公共体育服务的职能就要多中心管理提供的新视角,在多中心的管理角度问题上,减少权利利益的诱惑,在多元化的角色的转变过程中,提高了工作效率,公共主体参与效率多,因此在公共质量的过程中,多元化的发展,为公共服务提供了更多的选择,服务质量进一步提高,满足群众对公共服务多元化的要求,公共体育服务的多元化,差异化的体系更加明显。
1.2、多中心治理可促进公共体育服务供给的民主化决策进程
公共体育服务中心应该在基层,全民健身运动应该也在基层,公共体育服务好坏的决定因素主要取决于广大人民群众对公共体育服务的满意度。本论文提出的多中心治理可促进中心决策下移,体现出公共体育服务体系下移,是符合中华民族全民健身运动的需要,更多吸引广大人民群众的眼球,是政策制定决策的基础,广泛征求大家意见,尊重多数人的意见,办人民群众满意的公共体育服务体系,多元化领导,更注重人民群众的意愿,公共体育服务是在国家体育总局的领导下,各地方体育总局的直接领导下,开展一项的体育运动,地方政府要鼓励相关的利益群体参与进去,为体育公共服务体系健全作出贡献。
1.3、多中心治理下各组织间的合作方式亦可应用于公共体育服务
体育运动是一项长期运动,需要全民参与,体育运动也是一个国家繁荣富强的标志,本论文提出的多中心治理主要是发挥各个职能部门的主动性作用,多种形式共存的前提下,通过协商,正常竞争大家合作,达到多方共赢的局面,体育运动不能只依靠政府,但是政府要担当起主体和协调作用,在各个组织中起到协调作用,政策和法规的制定,我国政府的体育运动政策,主要符合我国的国情,建立符合我国特色的公共体育服务体系,满足多元化的领导,具有创新的意识,提高公共体育服务的质量,让人们群众满意。
2、公共体育服务供给多中心治理的必要性分析
2.1、社会、市场等多方力量参与治理有助于缓解政府财政压力
现在人们群众对体育运动越来越重视,人民的需求在增加的前提下,主要依靠政府解决人们群众的需求,现在已经不能满足,这也是制约“全民健身事业发展的最大矛盾”。公共体育服务跟其它发达国家比很落后,比如人民活动场所不足,设施不健全,这些都是制约人们参加体育活动的重要制约因素。我国体育运动现在并呈现多样化、多层次的发展趋势。现在人民的需要,政府的财政压力也很大,现在国家积极鼓励各方面的资金,积极参与人民健身体育运动方面来,多方面资金的加入,缓解政府财政压力的紧张,同时也能提高公共体育服务的条件,满足人民对体育运动的需求,吸引更多的人民参与公共体育服务。
2.2、民众对公共体育服务需求的多样性要求多元主体参与治理
公共体育服务主要包含三方面内容,第一方面是政策性需求,包括国家相关部门制定的体育法规、制度、体育管理等方面内涵;第二是消费性需求,包括运动器械与服装的营销、体育场馆的经营、体育市场的培育与开放等;第三是公益性的需求,包括体育设施的配备、群众体育活动的指导、国民体质检测等。需求内容的不同,公共体育服务的供给机构和方式必然不同,现在我们国家政府能力不足满足人民的需求,政府要积极引导其他方面资金融入到公共体育服务层面上来,解决体育产品,设施配套等问题,发挥各个部门的优势,办人民满意的服务,为全民健身运动做出贡献,增加全民体质,为中国梦早日实现做出贡献。在这样的情况下,政府没有能力也不可能高效、快捷的生产、配置公共体育产品,所以,包括政府在内还需要鼓励社会、市场主体参与其中,各相关主体根据协商的协议,发挥各自的优势,整合资源,提供更好的公共体育服务和产。
3、公共体育服务供给多中心治理模式的构建
多中心治理结构中的三大类主体。“这三类主体共同指向公共需求,具有平等地供给公共产品和公共服务的资格,作为多中心治理结构中三位一体的三类主体,政府组织、市场组织、社会组织之间是协作共治的关系”。
总之,公共体育服务提出多元化领导,解决一切依靠政府的单元化领导,吸引多方面资金的参与,多中心治理的目标是在不同的社会制度中运用正当的、理性的方式去引导、规范公民的行为,监督、评价政府的工作,从而满足民众多层次、多样化的体育需求,促进群众体育的繁荣发展,以助益于我国由体育大国向体育强国的目标的实现。
参考文献
[1][美]埃莉诺·奥斯特罗姆,帕克斯,惠特克.公共服务的制度建构[M].毛寿龙译.上海:上海三联书店,1999.
[2][美]迈克尔.麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙,李梅译.上海:上海三联书店,2000,(6).