现行土地管理工作（精选10篇）
现行土地管理工作 篇1
土地, 是农民赖以生存的最根本的生产资料, 而土地管理是协调农村发展最重要的内容。自从我国实施生产责任制以来, 到目前为止, 已经形成了一套比较完善的土地管理制度。不可否认, 该套制度保证了我国农村数十年的快速发展。但是, 在新的发展时期, 该套管理制度也暴露出了一系列的问题, 在某种程度上已经不适应当前的发展环境。
1 我国现行土地管理制度中存在的主要问题
1.1 土地所有权的界定不明晰且产权残缺
土地所有权的主体是农民, 国家是土地资源的最高所有者, 并以责任承包的方式将所有权“转移”到农民手里。虽然从形式上说, 这种所有权的界定比较明确, 但从实际上来看, 这种产权划分就显得过于笼统。也就是说, 农民虽然拥有土地的使用权, 但并没有实际上的支配权。土地所有权界定不明确, 产权残缺的情况, 在数十年前表现出的危害并不明显, 但随着我国社会经济的发展和城镇化的不断加快, 关于土地产权的纠纷越来越多, 性质也越来越严重, 甚至在某种程度上动摇了政府的公信力。此外, 现行土地管理制度对产权转移的管理并不完善, 土地的私自买卖现象非常严重, 不仅使得国家蒙受了不小的损失, 还加剧了土地管理的混乱。总之, 土地所有权问题已经成为困扰国家发展的重大问题, 倘若得不到有效地解决, 将可能产生难以预料的严重后果。
1.2 农地分配制度不完善
现行的土地管理制度也规定了在2030年之前的土地承包所有权形式不改变。但在再次对土地承包权进行调整之前, 会出现一些新的问题, 如在承包期内实行增人不增地, 减人不减地的管理政策, 在土地已经基本承包完毕的情况下, 新增人口无法获得土地。因此, 新增加人口的食粮就需要上一代人的土地来提供。但是, 在当今情况下, 土地的粮食增产十分有限, 根本不可能长期负担日益增长的人口食粮, 而新增人口为了生存, 不得不外出务工, 这就导致了农民工问题的加剧。与此同时, 现行的土地管理制度规定, 土地是按家庭人口的数量来进行分配的。按照这个规则, 人口较多的家庭分到的土地自然也就越多, 人们为了获得更多的土地, 就会多生、超生, 这等于变相鼓励生育, 与国家计划生育的国策背道而驰。同时, 由于总人口的增加, 人地矛盾将更加激化, 粮食危机也会加快出现。
1.3 土地资源配置不合理
取消农业税后, 无法对土地这种最重要的生产资料进行科学有效配置, 农民无论有无稳定的农业外就业收入都不会轻易放弃承包地, 这一点在广大农村表现得十分明显。例如, 在土地收入日益难以满足家庭需求的情况下, 很村农民家庭举家外出务工, 将土地留给劳动能力非常有限的老弱妇孺, 甚至由于有的村庄外出务工人口太多, 出现了大片良田被荒芜的现象, 严重浪费了宝贵的土地资源。再加上土地流转非常困难, 使得“想种地的人没地种, 不想种地的人找不到人种”的现象更为严重。总之, 土地资源配置的不合理, 严重干扰了农村的现代化建设。
2 对现行土地管理制度改革的一些思路
2.1 明确土地的所有权
我国是社会主义国家, 生产资料的社会主义公有制是我国的经济基础。将土地收归国有, 赋予农民永久的土地使用权, 通过这样的改革, 使土地的所有权和产权一目了然。国家可以通过法律手段, 对土地的承包、转让、继承或者征用进行规范。同时, 这种改革不仅使农民真正拥有土地, 而且生产承包制也不会改变。在国家处理土地征用的情况时, 又可以根据明确的法律规定进行土地产权有偿收回。总之, 这种土地所有权的改革, 消除了因产权不明而导致的一系列问题, 使得土地公有的性质更加牢固, 也使农民对自己的土地更加放心。不仅有利于农村的现代化建设, 对缓解土地资源短缺也有着非常重要的意义。
2.2 完善农村土地登记制度
完善农村土地登记制度, 农村土地行政由审批管理转向登记管理, 不仅可以更有效保护农民的土地权利、规范农村土地的流转, 而且可以在土地管理领域实现政府职能的依法转变, 这将是一项具有深远意义的改革。通过这项改革, 国家成为了土地资源的管理者。首先, 应当对目前全国土地资源进行普查, 对这些土地的所有权进行重新登记, 以探查土地资源的基本情况。其次, 国家应建立土地资源信息收集与分析数据库。通过这个数据库, 不仅可以了解农村人口和土地的变动情况, 还可以及时了解土地的新增或者减少, 以及农民对土地资源的新要求, 以便出台宏观调控措施。再次, 以乡镇为单位, 对土地的耕种情况进行常态化调查。其中, 如果有土地的家庭要外出务工, 应到政府有关部门进行登记, 以解决遗留下的土地的使用问题。总之, 完善农村土地登记制度, 是土地管理制度改革的必由之路。
2.3 建立并完善土地资源公平分配体制
在首次土地分配时, 做到公平合理。而在首次分配之后, 新增人口的土地问题由家庭自己解决, 如可以通过买卖、承包、转包等方式进行解决。同时, 对于死亡人口留下的土地, 应规定一定的继承年限, 待这个使用年限到期后, 对这部分土地的承包权进行重新分配, 来解决土地资源分配不平衡的问题。
此外, 在农业所得税取消的情况下, 国家应建立新的调控手段, 来加强对土地资源的管理。如完善土地管理法、丰富土地分配手段等, 来增强国家对土地的综合管理能力。
参考文献
[1]白俊超.我国农村土地制度改革研究[J].西北农林科技大学学报, 2007, (5) :96.
现行土地管理工作 篇2
时间：2014-03-06浏览次数：108 次
6日下午，全国政协十二届二次会议在人民大会堂新闻发布厅举行记者会，邀请周伯华、厉以宁、陈锡文、杨凯生、李彦宏等就“深化改革推动经济持续健康发展”的相关问题回答记者提问。
新华社、新华网记者提问问中央财经领导小组办公室副主任陈锡文：去年十八届三中全会大家比较关注的是农村集体建设性土地可以和国有土地实行同等入市、同权同价。包括今年政府工作报告提到，要慎重稳妥推进农村土地改革试点。请问今年农村土地制度改革会如何推进？另外，我们还想知道这种改革的推进会对地方政府的土地财政依赖产生什么样的影响？如何看待去年深圳等地探索的农地入市的问题？
陈锡文：去年十八届三中全会的《决定》中涉及到土地制度改革的内容很多，由此可以看出来土地制度改革实际上是一个系统工程，涉及到方方面面。就你刚才提到的农村集体土地进入建设用地市场这个问题在《决定》中至少提出这样几个方面：一是改革我们的征地制度，逐步缩小整地范围，规范整地程序。二是逐步建立兼顾国家、集体、个人三者利益的对于土地增值收益的分配机制，适当的、合理的提高个人收益。再有就是你刚才直接提到的关于农村集体建设性用地进入市场的问题。按照三中全会的《决定》，大家都可以理解，不是所有农村土地都能进入到建设用地市场。第一，要符合规划。第二，要符合用途管制。第三，只有农村的集体经营性建设用地才可以入市。我们知道农村的集体建设用地实际上分为三类：一类最大的就是农民的宅基地。第二类就是农村的公益性和公共设施用地。第三类就是农村的经营性建设用地，实际指的就是乡镇企业用地。
倒过头来讲，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以进入这个市场，和国有土地同权同地同价。这件事情推进起码要有两方面的重大改革：一个是对现行的土地管理制度，涉及到一系列法律法规的问题要进行改革。比如说，农民的集体建设用地进入市场，这涉及到的法律据我了解，至少有三个大的方面。一是《宪法》。《宪法》规定城市的土地属于国家所有。
所以现在的城市建设用地都要从农民手里征过来变为国有土地才能建设，如果《宪法》这个规定不改，按理来说农村的建设用地就不能进入城市的建设用地市场。二是涉及到《土地管理法》。农民集体的土地使用权不能出让、出租和转让用于非农业建设。就是它要用，只能批准之后自有自用才可以，现在它要进入市场，这个法律也要修改。三是涉及到《物权法》、《担保法》等等。这里面都明确提出，农村集体土地使用权不得用于抵押和担保，土地开发商拿到这个地不能抵押和担保，那建设就没法搞。
所以第一需要对这些法律法规进行清理，清理之后觉得这件事要做触及到哪些法律法规应该立改废，到底能不能立改废，怎么进行立改废，那就要通过实践，这就要进行试点，通过试点获得经验之后再对现行的法律法规进行修改，这样才能成为一个普遍性的制度。第二，《决定》已经提出，要建立兼顾国家、集体、个人三者利益的土地增值收益分配机制。在这个过程中非常明确的提出，要适当、合理的提高个人的收益，就是对农民的补偿收益要合理提高。这个事情现在已经提出来了。大家知道，2月28号中央全面深化领导小组改革举行了第二次会议，第二次会议已经审查通过了今年的改革重点，其中也包括农村土地制度的改革内容。这个决定通过之后，各个专项改革领导小组、各个部门都在按照要点进行研究方案来确定哪些地方来搞试点，现在正在做这件事情，我想不久之后就会推出试点来进行。
剩下两个问题，一个是土地财政的依赖，一个是深圳的问题。土地财政大家对他的诟病很多，任何一个政府不可能通过卖地来获得收益进行发展，所要总要转到集约用地上来，这一系列土地制度改革，包括形成兼顾三者利益的土地分配机制，包括合理提高个人的收益等等，在相当程度上都是应该把政府从卖地中直接获得的收入逐步降低水平，只有降低了，土地才能在使用中更加得到重视，能够集约节约利用。所以土地制度改革会对目前的政府收入结构产生很大的变化。当然这种变化是朝着可持续的方向去发展的。
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现行土地制度改革访谈录 篇3
《看世界》:请问政府的土地垄断造成了房地产市场上的哪些矛盾？
李昌平:我主张废除征地制度，重构土地制度:第一，建立农地农用交易制度。农地在相当长的时期内，只许在农民之间交易，只能用于农业;第二，农转非制度。农地依法（规划）转为非农地，一半归农民，一半归政府。但政府的这一半土地只能用于建学校、医院、马路、公园、农民工和居民廉租屋等公益事业;第三，非农用地交易制度，农民农转非获得的土地，可以直接入市交易，也可以自主开发，增值收益要依法纳税。如果闲置，要征收土地闲置税。如果这样构建土地制度，政府的收入不仅不会少，而且还会增加，人民的福利也会大大增加，农民的土地收入也会大幅增长。这样也很公平。不会再有征地矛盾和失地问题。
《看世界》:当前的土地制度曾经在历史上有何进步，当下又有哪些缺陷？
李昌平:当前的土地制度是建国以来最坏的制度。建国以来的土地制度，1977年～1988年相对较好，农民收100斤谷子，只交5斤;农民分享土地非农用的大部分增值收益。现在土地制度的主要缺陷:第一，宪法赋予农民土地主体的资格被《土地管理法》剥夺，农民土地成为“列强”瓜分的“殖民地”;第二，土地“农转非制度”——征地制度，本质上就是强征暴敛，黑了政府的形象;第三，土地增值收益全民享有，是建立均富社会的基石，现在是少数人占有土地增值收益，社会必然两极分化。
《看世界》:成都重庆的土地新政，有没有可能对当前的土地制度产生改革启示？以后会不会应用到商品房用地上来，而降低当前中国的疯狂的房价，同时又让农民获利？
李昌平:土地制度改革可能要看广东了。基本农田以外的集体土地直接入市，要靠广东进一步努力。基本农田现阶段只能准许在农民之间交易。土地产权充分实现，还依赖于农村金融市场的开放，广东具有开放农村金融的基础。
《看世界》:如果小产权房能够合理存在，请问您认为会对中国的房地产市场和土地制度造成什么样的影响？
李昌平:小产权房合理存在的话，中国就有了真正意义上的居民住房市场。任志强的贵族房地产市场也会有发展，只是投机套利功能会受到约束，房地产的暴发户会少一些。我相信，政府的宏观调控会变得有效得多。
小产权房的合理存在，实际上是落实宪法规定的“土地农民集体所有制”。要说明的是，土地农民集体所有制，不是公有制，是民有制。土地回归民有制，应该是主张市场经济的人都不反对的。现在的征地制度，实际上是否定“土地农民集体所有制”的，暗含 “土地国有制”，征地制度是违反宪法的。废除“征地制度”，从小产权房合理化开始。废除“征地制度”，任志强应该是支持的。
张琦（北京师范大学经济与资源管理研究院副院长）:小产权房是国家进行改革的一个契机。首先，我们国家的土地制度存在城市和乡村极其不公平的现象，城市土地是国有的，可以出让、转让;农村土地是集体所有，为什么就不能出让、转让呢？就是说所有权本身就造成了不公平。所以我认为，现在国家应该考虑在城市与农村之间的权力和制度公平性方面的改革。但同时我们要进行法律制度的完善，让集体土地进入市场时能够合法化，而不是现在这样硬闯着红灯来进行。从整个制度的改革来看，在各种合法和不合法的博弈中，国家会不断认识到改革的这种趋势。
叶檀（《每日经济新闻》首席评论员）:现在小产权房在有些地方遭到了非常严厉的清理，可见小产权房非常厉害地触动了房地产的深层结构和利益群体。对政府来说，小产权房是灰色地带，违反了政府规划。但小产权房有非常大的合理性，我觉得小产权房可以用来实验一下当前的土地制度，但是它现在还不是一个市场行为，因为起码要有非常多的交易，才能说是市场行为。如果小产权房真正出来，意味着我们的房地产这所有的一套价格体系和规则全部是零了。所以完全可以理解小产权房为什么会是当前这种命运了，因为它带来的冲击甚至比个人集资建房大得多。
我国现行土地管理制度反思与重构 篇4
一、我国现行土地管理制度的反思
(一) 我国现行土地管理制度存在的问题
1、我国耕地面积逐年减少、且减少的速度不断加快。我国《全国土地利用总体规划纲要 (2006-2020年) 》中规定到201年全国耕地保有量为12, 120万公顷, 确保10, 400万公顷基本农田数量在质量提升的前提下, 数量不缩减, 我国之所以在《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》的基础上提前制定新的纲要, 直接受全国耕地保有量不断缩减的影响, 数据显示, 2000~2006年国家耕地保有量由19.2356亿亩快速缩减为18.27亿亩, 2015年更是缩减为18.25亿亩, 充分证明现行土地管理制度在耕地保护方面存在问题。
2、土地供应量严格控制预期目标未实现。我国现行土地管理制度的目的是通过对建设用地供应量的严格管控实现土地资源合理配置, 但在现实中土地被多占少用、优占劣用、占而不用、乱占滥用等问题仍大量的存在, 例如湖南省娄底市、郑州市惠济区等地政府办公大楼的占地面积分别达到247亩和53亩, 多占少用、乱占滥用等问题突出;另外, 在现行土地管理制度中允许高校在划拨土地中占有土地, 所以高校的土地占有面积不断增加, 多占少用、优占劣用、占而不用等问题广泛存在。
3、加大城市与农村经济发展的差距。在现行土地管理制度的作用下, 公开的乡村土地市场小时, 致使农民和农民集体的土地自主开发权小时, 使农村工业化、城市化发展受到限制, 农民为提升生活水平, 只能被迫违法对小产权房或其他建筑用地进行出租、出售等, 或尽可能创造进城务工的机会, 这不仅使城市资源供应、基础设施建设等方面的压力不断加大, 而且城乡之间的贫富差距也会越来越大, 对社会的稳定发展产生消极的影响。我国尝试通过有偿出让支付和招拍挂制度等推动土地资本化深化发展, 但实践证明, 这虽然在一定程度上有利于政府经济效益的提升, 但对政府宏观调控、市场房价平衡等方面均不利, 并不是切实有效完善、优化现行土地管理制度的方法。
(二) 我国现行土地管理制度问题原因分析。我国现阶段实施着世界上最严格的土地管理制度, 但实践证明其并不能彻底地消除土地问题, 笔者将原因归纳为以下方面:
1、中央政府对土地管理的目标设定存在矛盾。中央政府希望通过将土地管理制度严格化保证国家粮食安全, 推进国家整体城市化和工业化的深化发展, 使国有土地收益不断提升, 而且使土地相关权利人的利益得到全面的保护, 但现阶段国家并未对各项管理目标的位阶顺序进行明确, 何时以何种目标为重点完全取决于国家对国际政治经济形势的判断, 如金融危机时国家土地管理将以保证建设项目用地需求为主, 提升国家经济的抵制危机能力;民众强烈抗议时以调整房地产征收标准为重点, 保证社会稳定等, 这使国家土地管理制度自身目标方面出现冲突的概率较高。虽然近年来地方政府尝试通过城市总体规划、乡村规划权、土地复垦等手段对中央下达的存在矛盾的命令或任务进行协调, 但其并不能真正地消除中央政府土地管理目标间存在的矛盾, 使土地管理中的问题仍然存在, 并持续产生消极的影响。
2、地方政府官员的利益冲突。20世纪80年代我国顺应时代发展将工作重心向经济建设转移, 并通过对地方官员政治竞争和晋升标准的改革以及建立财政分权体制等推动经济的快速发展。但与此同时中央与地方之间的关系发生着微妙的变化, 地方政府在逐渐拥有税收等财政来源的同时, 希望通过参加经济、社会发展指标锦标赛等获取政治晋升的机会, 所以其在管理的过程中更倾向于推动地方经济、政治指标的提升的方法、手段等。而耕地保护在增加地方政府财政收入、提升其经济快速发展方面的作用相对较小, 所以地方政府对耕地保护的重视程度较低, 甚至为了自身的利益, 采取各种手段减少区域耕地保护指标的同时向外界购买建设用地指标。我国现阶段中央政府虽然将耕地保护作为衡量地方政府业绩的标准, 但由于衡量标准较多, 且在地方政府达到耕地保护任务的情况下并不会采取惩罚措施, 使地方政府在发展区域经济的过程中对土地保护的管理意识和意愿均较低, 这也是造成我国耕地面积不断缩减的重要原因之一。
二、我国现行土地管理制度重构分析
(一) 对国有土地和集体土地产权进行明确。将耕地使用权落实于农民主体, 是防止土地使用权被政府或其他外界权利侵犯的有效途径, 利用农民对土地的切实使用权抵制土地管理者和地方政府对耕地的随意占用, 这对保证人民的主人翁地位也具有积极的作用, 而这需要将国有土地和集体土地的产权进行进一步的明确。
(二) 将国有土地和集体土地的法律地位平等化。结合我国宪法的相关规定, 国家所有和集体所有的土地所有权模式之间具有法律平等的关系, 但我国《土地管理法》中仍将土地所有权的性质进行了区分, 所以在《土地管理法》的相关修订中, 应结合两种土地所有权法律地位的平等性, 对土地结合其区位、用途、经济社会发展中的作用等进行统一的规划;另外, 结合两种土地所有权平等的法律地位, 对两种土地使用权人的权利进行统一, 使其在集体农业用地、建设用地中, 当土地使用符合土地利用规划的情况下, 在占有、使用、出租、交换等土地应用方面具有相同的权利。
(三) 对政府土地管理职能进行有效的转变。公法中的适当性原则、必要性原则、相称性原则等比例原则在土地管理制度中的应用具有积极的作用。适当性原则要求政府在土地管理的过程中应用的行政手段要对行政目标的实现起到明显的推动作用, 所以政府在重构土地管理制度的过程中应有意识的对计划管理思维和模式进行调整和合理消除;必要性原则要求政府在土地管理方面应用的法律制度等对行政目标实现具有必要性, 避免管理的重复和冗余;相称性原则要求政府以保护粮食安全为前提, 对公民或组织的土地使用权进行限制时, 与粮食安全、城市化建设等方面真正的达到平衡, 保证相应的限制措施具有实际意义。土地管理制度重构实质上是进一步保证其土地分配与土地资源之间达到平衡, 满足市场经济体制下的土地发展和保护需要。
三、结语
通过上述分析可以发现, 我国现行土地管理制度虽然对耕地保护、推动国有土地使用权改革等方面具有明显的作用, 但其存在的问题也逐渐突显, 要真正发挥土地管理制度的作用, 要在对其存在的问题、原因等产生全面认知的基础上, 结合有效的优化对策进行积极的重构, 推动社会、经济的持续、稳定、协调发展。
参考文献
[1]程雪阳.中国现行土地管理制度的反思与重构[J].中国土地科学, 2013.7.
[2]杨惠.土地用途管制法律制度研究[D].成都:西南政法大学, 2010.
[3]窦金野, 窦国友.中国现行土地管理制度的反思与重构[J].城市地理, 2016.4.
现行土地管理工作 篇5
【关键词】农村；土地制度；困境；破解路径
土地制度是指包括一切土地问题的制度，具体指在一定的社会经济发展条件之下，土地的所有权归属和土地的利用形式等问题所形成的土地关系的总和。改革开放后，社会主义经济制度的不断变化和发展赋予了土地制度更广泛的含义，包括土地的流转制度、耕地的保护制度和土地用途管制制度等一系列新的土地关系、土地制度。
一、我国现行土地制度下存在的问题
家庭联产承包责任制的实行，提高了农民的生产积极性，极大地解放了农村生产力，促进了我国社会主义事业的建设发展。但在现行的土地制度下，我国依然面临严峻的问题和挑战。
1.耕地面积的减少
2002年至2008年的7年间，我国耕地面积呈逐年减少的态势，总耕地面积从2002年的127.61万平方公里减少到2008年的121.76万平方公里。2008年以后，随着国家对耕地的保护力度加强，可供耕地面积的下降趋势有所缓和，至2014年，我国总耕地面积为121.72万平方公里。
2.对土地财政的依赖
土地财政一般是指地方政府通过出让土地的使用权的方式来获取财政收入以维持财政支出。2005年土地使用权出让收入占到公共财政收入的40%，而财政部公布的2014年财政收支情况表明，地方政府公共财政收入为7.59万亿元，而国有土地的使用权出让收入为4.26万亿元，占公共财政收入的56%。
3.忽视农民利益
地方政府给予农民较低的补偿，将土地征收为国有，然后通过招标、拍卖等方式将征收的土地出售给房地产商、工商业企业等，通过差价来增加政府财政；房地厂商也能够对有开发价值的土地进行开发来获取巨额利润；而农民仅仅获得较少的土地补偿价。政府有时还会以强行征收的方式获取农民的集体用地，对征地补偿安置不合理，难以满足农民的诉求，损害了农民的利益。
二、我国现行土地制度下存在问题的原因分析
1.现行土地管理制度的缺陷
在我国现行的土地管理制度下，政府等有关部门既是国有土地的管理者，又是国有土地的经营者。这种土地管理制度容易造成政府部门对土地财政的过度依赖，缺乏招商引致的动力，使农民得不到土地被征用过程中的实际利益。
2.财税制度的不合理
1994年，我国实行了分税制改革，改革之后我国中央财政占比不断增加，而地方财政收入占国家总财政收入的比重不断下降。2014年我国一般公共财政收入14.035万亿元，地方财政收入为7.586万亿元，仅占比54.05%。地方财政收入相对减少，而地方财政支出的压力却在增加，有些县级地方政府甚至出现财政运转困难的问题。公开招标拍卖土地则成为了地方政府弥补财政赤字的最有效途径。
3.地方政府对法律的漠视
有些地方政府在土地的征收过程中不按照法律程序办事，在征收方案的审批、公告以及征收补偿方案的审批、公告等环节出现漏洞，有时甚至非法强制征收农民土地，严重损害了农民的利益，甚至会造成群体性冲突。
三、土地制度改革的破解路径
1.明确土地产权
土地财产是农民作为集体成员的最主要财产之一。要赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。明确土地产权，保障土地承包经营权的有效流转，以市场为导向，实现土地财产在市场中的优化配置。
2.配套改革财税制度
过度依赖土地财政不是政府的长久之策，也会减少子孙后代的福利。随着更多的集体土地进入市场进行交易流转，土地财政的空间越来越小，此时需要配套改革财税制度来与土地流转相适应。在财税制度改革过程中，减少对土地使用者的乱收税费的现象，曝光税费收取的透明度。政府应积极创造良好的环境，建设完善的基础配套设施来加大招商引致，通過企业的培植、入驻来增加财政收入。在财政收入的分配上，增加地方财政收入的比重，让地方政府有充足的资金进行财政支出。
3.农民和集体的充分参与
我国现阶段进行的土地制度改革坚持“保障经济社会发展、保护耕地资源、保障土地权益”的原则国家政府在进行土地制度改革的过程中要充分让农民和集体参与进来，确保农民的利益，避免土地制度改革成为对农民新的剥夺方式。
参考文献：
[1]时旭辉.农村土地制度问题的调查与思考[J].中国农村经济，1997，02：58-60.
[2]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经
济，2011，04：4-8+17.
[3]张琦.中国农村土地制度改革模式探索[J].当代经济科学，2006，05：1-9+123.
[4]丁任重，倪英. 我国农村土地制度改革问题研究[J].学术研究，2008，01：80-84+160.
[5]刘守英.中国土地制度改革的方向与途径[J]. 上海国土资源，2014，01：1-8
作者简介：
农村土地流转现行模式方法探讨 篇6
最早的土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权 (使用权) 转让给其他农户或经济组织, 即保留承包权, 转让使用权。土地流转是指土地作为一种生产要素在农业生产者之间流动, 从而达到土地资源优化配置的过程。最早以法律形式出现是在2002年8月的《中华人民共和国土地承包法》, 以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转, 这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据。
换一种说法, 土地流转在2007年以前即是指土地承包经营权之上使用权的流转。在2007年以后, 集体土地的承包地经营权、建设用地经营权以及宅基地使用权全部包含在了土地流转的范畴之内。也就是说在没有所有权和使用权之下, 虚设的承包权不加以特别保护或者关注, 会变相的削弱或灭失。
土地流转的形式目前各地实践的做法大致归结起来有以下几种:
一是转包, 即农户经发包方同意, 将自己承包期内的部分或全部土地以一定条件转包给第三者, 承包方与发包方仍按原承包合同履行权利和义务关系。所转让的权能是土地承包经营权之下的所有权, 在经营权范围及期限下行驶。
在市场利益驱动和政府引导下, 农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方, 出租的期限和租金支付方式由双方自行约定, 承租方获得一定期限的土地经营权, 出租方按年度以实物或货币的形式获得土地经营权租金。其中, 有大户承租型、公司租赁型、反租倒包型等。
举个实践当中典型的例子———“康华模式”。 (1)
2010年8月以来, 康华公司从桂林所辖的灌阳、平乐、阳朔、灵川、临桂、雁山等县区, 由康华公司把分散在一家一户的农民的土地承包下来, 成功“流转”十万余亩土地。租用20年间, 不改变农田的权属及用途, 农民既可安心出外打工, 也可在家给康华公司打工。在“土地流转”过程中, 康华公司在运营的设计上, 以公益和学术性的“漓江生态农业论坛”是推广和实践“康华模式”的一个平台。“康华模式”的本质是以“公司”的形式, 把学术范围内的理论“成果”, 尤其是农业科技前沿成熟的技术运用到“流转”过来的土地上, 转化成产品和商品, 从而达到了“推进特色农业示范点建设, 促进农业专业化生产、规模化经营”的目的。
二是转让, 即农户经发包方同意, 把自己承包期内的土地全部转让给第三者, 由第三者代替自己向发包方履行土地承包合同规定的义务。所涉及的权能是土地承包经营权的转让, 包括了使用权和经营权。
三是互换, 即农户为了便于耕种管理或者发展高效农作物, 经发包方同意, 把承包土地部分或全部调剂使用。对各自土地的承包经营权进行的简单交换, 涉及的权能即是土地承包经营权的全部权能。
30年前, 中国农村实行土地联产承包责任制, 农民分到了土地。但由于土地肥瘦不一, 大块的土地被分割成条条块块。划分土地时留下的种种问题, 严重制约着生产力的发展和产量的提高。为了让土地集中连片, 实现规模化、集约化经营, 互换这种最为原始的交易方式进入农民视野。土地互换则有两种形式:一是由集体出面组织的互换, 二是农户之间的互换。
四是土地股份合作, 即以土地经营权证或承包人口为依据, 将农户承包土地的经营权量化为股权, 农民凭土地使用权入股, 组建土地股份合作社, 合作社对土地实行招标承包或对外租赁, 农民按股分红。在土地入股过程中, 实行农村土地经营的双向选择 (农民将土地入股给公司后, 既可继续参与土地经营, 也可不参与土地经营) , 农民凭借土地承包权可拥有公司股份, 并可按股分红。该形式的最大优点在于产权清晰、利益直接, 以价值形态形式把农户的土地承包经营权长期确定下来, 农民既是公司经营的参与者, 也是利益的所有者, 是当前农村土地流转机制的新突破。
五是宅基地换住房, 承包地换社保。 (2) 以重庆为例, 被国家批准为统筹城乡综合配套改革试验区后, 在土地改革领域率先进行大胆探索, 创造了土地流转的九龙坡模式即宅基地换住房、承包地换社保。也就是说, 农民放弃农村宅基地, 宅基地被置换为城市发展用地, 农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权, 享受城市社保, 建立城乡统一的公共服务体制。
特殊的例子还有广东省内所有农村集体建设用地都可直接进入市场交易, 与国有建设用地“同地、同权、同价”。
具体的各地的做法多样, 但大致的总结起来有以上的几种, 表面上看起来这些都没有什么, 但实际意义上, 这对于中国传统农业社会土地与农民之间的身分关系的变化以及社会生产法律关系都发生了一系列的影响。在积极的影响下农民住到了新的高楼大厦, 成了股东, 同时体制上城乡分治、二元社会、城乡不和谐的状态得到了改善和工业化、城市化、土地稀缺的要求都得到了满足。各地的城市经济也得到了极大的发展, 我国的城镇化水平从1978年的17.8%到至2010年城镇化率已增加至47.5%, 城镇人口约6.3亿人。
二、实践当中遇到的问题
我国现行的土地制度有两个特点, 其一, 所有的土地被分为农用地和非农用地:非农用地一律国有, 农用地则一律为农民集体所有。两者之间要转换只有通过行政手段, 无法基于市场信号和自由交易, 因而为行政圈地留下了极大的空间, 同时大量的土地又很难和其他要素自由组合。结果是, 在耕地最为珍贵的国家, 土地的配置效率不高, 导致土地浪费的极度城市化。其二, 农民个体对土地只拥有定期的使用权和名义上的集体所有权, 而且这些权利只限于土地与农业的场合。一旦因居住、工业化、城市化等原因, 农业用地需要专做非农用地, 无论是基于公益性的理由, 还是商业性的理由, 除经特殊批准后作为农村宅基地和集体建设用地处理外, 农民对原有土地的所有权及其大部分增值一律为国家垄断征用, 收归国有。 (3)
三、当前应对的思路
土地承包经营权的物权化, 稳定农民的地权, 同时要建立多样化的土地使用制度, 探索股权经营模式, 构建农地流转法律规制的框架。立法机关应当制定前瞻性的法律, 取消对土地承包经营权转让的限制和对土地承包经营权抵押的限制, 及时有效地满足土地制度的需要, 节约社会成本。
规范土地登记制度, 明确土地产权, 落实对农村现有土地、农民承包土地产权证书颁发。
参考文献
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现行土地管理工作 篇7
在我国迅速完成工业化的过程中, 土地无疑起到了至关重要的作用。而引到这种作用充分发挥的土地制度, 是决定工业化速度和质量的决定性力量。现行土地制度的形成经历了一个曲折的发展过程, 但总的来说, 仍是遵循着明确界定产权并放权给市场的发展轨迹, 即从放开使用权到放开收益权, 直到放开流转权。
新中国成立伊始, 宪法曾明确保护农地的私有产权 (当然包含担保物权) , 但在三大改造以后的产权集体化, 只将农用地以外的宅基地及房屋留归农民所有。其后本可以成功发展起来的农地承包制度, 却在59年的共产风中遭受到侵害, 自那以后, 《人民公社60条》明确规定, 一切农地集体化并禁止买卖, 私有产权就这样成为了众矢之的。其中的矛盾也不言自明, 即可买卖的房产却是与不可买卖的地产不可分割。
城市作为发展的火车头, 由于改革之初招商引资的需要而效法香港的土地制度经验修改立法, 规定国有土地虽然无权买卖, 但其用益物权 (使用权) 以一定期限为前提可以转让, 从而形成中国特色的“土地批租制度”。
现行的土地制度可以概括为:农地恒农, 转非必征, 国有地可以批租买卖。这样, 土地制度给出了自身的二元性, 即国有土地发展了收益权, 而9.4亿农民 (7.4亿常住) 所拥有的农村建设用地 (覆盖宅基地及其院落和辅助用地、道路、桥梁、晒场、乡村企业占用地等) 却没有收益权。土地制度的二元性直接导致了房地产市场的二元性:经过土地批租即拥有国有土地使用权的房产称之为“大产权”, 由于法律只承认此种用益物权的市场转让, 从而建在其上的房产, 自然可以合法地批租、交易以及抵押等。但是对于在集体土地之上的商品住宅开发 (通常被称之为“小产权房”) 虽然没有土地出让金, 但实质上属于没有合法产权的违法建设。因为现行《土地管理法》明确限制集体土地使用权的流转, 集体建设用地 (宅基地) 之上的房产建筑只属于该村的集体所有, 不得向本村以外的尤其是城镇居民转让出售, 只可用于集体成员内部转让和置换。即使签订买卖合同, 也无法取得国家正规的房产证、土地使用证、契税证等合法手续以被认定为合法产权。而农地与市场之间所不可逾越的鸿沟, 被征地制度连接着, 成为了农地非农化的唯一通道。
二、现行土地制度下土地财政的形
成及其对房地产市场的动态影响。
中央政府为打破在收入征管上对地方政府的被动局面, 于1994年推行了分税制财政管理体制, 分设两套征管系统并垂直领导国税系统, 将税源充足的大税种划分给了中央, 使地方政府的税收收入大幅减少 (见下图) 。与此同时, 由于政府间事权划分未进行法律界定, 中央政府利用行政隶属关系, 在财权集中的同时将事权分化。地方政府在没有借债权以及转移支付自身结构不尽合理的财政困境之下, 没有相应充足的收益来弥补这些公共产品与服务的供给成本。
地方财政困境以现有的土地制度缺陷为突破口, 在预算内无法实现预算平衡, 不得不转向预算外来解决财政矛盾。由于土地出让金收入几乎全归地方所有, 而在现有土地制度之下, 地方政府垄断着一级市场的土地供给, 以极低的价格征收农地、再转手以高价出售, 便成为地方政府解决财政矛盾进行“理性”选择的捷径。具体地, 地方政府首先储备土地 (强制征地或回收) , 将所储备的土地使用权根据城市发展规划进行初步开发。为招商引资而对工业性用地进行基建投入变成“熟地”进入二级市场, 并 (零或) 低价出让。而对于商业性用地则以“招拍挂”形式进行竞价, 价高者得。由于现行土地制度下, 土地出让金是将几十年的地租一次性交给本届政府自由支配, 地方政府为实现自身政绩最大化, 自然会热衷于出让土地, 这种即期即可变现的收入比培植长期财源对本届政府更具有吸引力。地方政府通过这种出售获取富有“第二财政”的土地出让金收入, 用于发展当地经济, 促使该地块随着工商业的集聚发展而不断升值, 进一步带动地价上扬, 并获取相应的预算内收入 (地税等) , 由此形成“良性循环”。这正应和了蒋省三、刘守英所指出的, “政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应, 预算外靠土地出让收入, 成为名副其实的‘土地财政’。下图以土地财政性收入来说明地方政府的“土地财政”。
从1998年中国实行房地产改革并取消福利分房以来, 房价似乎就没有降过, 一连保持了十年的飞速发展, 连金融危机都对其束手无策。地方政府受利益驱使, 借用经营城市之名, 行出卖土地之实。任意征用土地, 并大量投入房地产市场获取财政收益, 却成为房价居高不下的直接诱因。加之土地行政垄断下的建设规划、开发建设各环节的寻租费以及房产商利用市场信息不充分而哄抬房价, 直接导致中国的房地产市场价格居高不下。此外, 由于现行土地制度下的土地出让金等费用一次性收缴, 在客观上又进一步刺激了房地产开发商囤积土地等待升值的欲望, 造成了土地资源的闲置浪费。与此同时, 现行二元土地制度下产生的小产权房由于没有土地出让金部分的开发费用, 很快抢占了部分房地产市场的五分之一, 但由于在法律上仍没有合法产权, 银行不提供按揭。
所以说, 中国的房地产市场并不单单是一个市场问题, 而是地方政府为解决自身的财政矛盾而借助现有土地制度的局限进行的市场行为所致。房地产市场的病根在于现行土地制度下的土地垄断, 在于地方政府对土地财政的严重依赖。许多地方政府在调控房地产市场格局时表现得力不从心, 但在救市干预上却不遗余力;在商品房开发上动力十足, 在保障性住房建设上却裹足不前。究其原因, “土地财政”是主要原因。地方政府“土地财政”问题不解决, 高房价问题则不会迎刃而解。
三、破解地方政府“土地财政”, 促进房地产业健康发展
首先, 转变政府职能, 从宪法高度明确政府间的事权划分, 改变地方经济对房地产业的过度依赖状态。一个基于无限权力的“无限政府”在支出范围不明的情形下, 财政通常会处于短缺。一个既当公共服务管理者, 又充当土地经营者的政府会以损失公共政策效率为经济发展的代价。产权可以通过市场竞争去约束, 但放出来的行政权力却要靠法治才可能加以有效约束。
其次, 健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制, 彻底扭转地方政府“借地生财”的内在动力。地方税收规模较小, 缺乏支撑地方本级税收长效增长的主体税种。为此, 中央政府应赋予地方政府相应税权, 促使地方政府结合自身优势培养主体税种, 缓解财政压力。
再次, 为防止地方政府“以地生财”加剧地价上涨, 改革土地出让金管理办法。全面地将土地出让金纳入预算管理, 约束其任意支配并接受人大监督, 从而集中收缴入库并统一安排以后年度支出使用, 彻底实行“收支两条线”并防止“寅吃卯粮”。同时利于消除地方抬高土地价格的利益驱动, 遏制当前用地规模的过度扩张。
最后, 改革现行土地供给制度, 截断“土地财政”的根源。在农地转为建设用地的一级市场供应上, 地方政府处于绝对垄断地位。要想打破“土地财政”格局, 就必须改变地方政府垄断的现状。打破土地制度二元结构现状, 实行农村集体土地和城市建设用地的同地、同价、同权, 在此基础上, 尝试征收充当地方主体税种的财产税, 充实地方财政收入。
事实上, 从现行的土地制度来看, 集体土地所有权的权利束并不完整, 允许集体土地所有权流转, 使集体土地所有权成为一个完善的产权体系十分必要。邓小平同志曾说过, “生产关系究竟以什么形式为最好, 要采取这样一种态度, 就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产, 就采取哪种形式;群众愿意采取哪种形式, 就应该采取哪种形式, 不合法的使它合法起来”。现行的土地制度抬高了房价, 损害了城市居民利益;闲置了土地, 损害了农民收益;加剧了城乡差距, 损害了国家经济利益和社会福利。改变一种使多方经济主体遭受损失的生产关系, 将不合法的产权束合法化既能充分发挥生产力自身优势, 又能通过节约组织成本活跃自由经济。
参考文献
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现行土地管理工作 篇8
关键词：土地税收体系,取得,保有,流转,土地收益分配
一、现行土地税收体系
中国的土地税收体系经过1994年的税制综合改革, 基本确立了适应社会主义市场经济体制的税制框架。对土地经济行为也初步形成了以土地使用权的取得、保有、流转为征税点的土地税收调节体系[1]。现有的土地税收体系涉及的税种主要有:取得类的耕地占用税;保有类的城镇土地使用税、房产税、城市房地产税;流转类的土地增值税、营业税、城市维护建设税、契税、印花税、企业所得税、个人所得税。
二、土地税收体系存在的问题[2~4]
1.税收体系结构缺陷。一方面表现为税种缺失。有些税种、税目该设立却没有设立, 如国际通行的遗产税。另一方面表现为错位。性质属于税的却收成费。如土地闲置费本来属于不当行为惩罚税, 却以费的形式存在。
2.税负结构不够合理。在土地取得和保有环节中税负水平偏低, 而在土地流转环节税负水平却偏高, 占到总体税负水平的15%左右。不合理的税负结构给土地市场的进一步发展带来了一系列问题:第一, 对持有存量土地的征税压力不够, 不能形成经济上的自我约束机制和用地激励机制。第二, 在土地流转环节上, 税负偏重, 如营业税、所得税、契税等, 使流转阶段的税负水平相对较高, 致使土地交易成本过大。第三, 土地取得环节的征税压力不够, 加上开发存量土地所需支付的高额成本, 促使宁愿支付少量的税费, 也不愿占用存量土地进行开发。
3.税种设置交叉与重叠并存。如对出租房地产收入既征所得税又征房地产税, 则是税种交叉;契税与印花税设置重叠, 契税是房地产产权发生转移时就双方当事人所订立契约征收的一种税, 印花税也是就经济活动中订立的凭证征收的一种税, 课税范围明显后者覆盖了前者。
4.内外两套税制。如对内资企业开征房产税, 而对涉外企业则只开征城市房地产税, 并且仅对房产征税, 对地产不征税, 其税收负担低于内资企业;对内资房地产企业开征城建税和教育费附加, 而对外资房地产企业则不征收此项税费。这种内外有别的税制, 不符合税负公平原则。
5.税种设置过多。中国现行税制中对不动产征收的税种较多, 不便于计征, 如房地产税, 城市房地产税、土地增值税, 其征收对象是一样的。因此, 应对现有部分土地税种的有机整合和替代。
三、土地税收体系的调整与完善
(一) 土地税收体系调整与完善的思路
土地税收体系调整与完善的思路是“转税、正税、完税”。
转税。就是把不属于税范畴的租与费还其本来面目, 主要体现在“还税于租、还税于费”, 从而消除税越位、错位的情况。
正税。就是调整不合理的税率、税目及减免办法, 合并、停征一些与土地有关的税种。
完税。就是完善现有土地税种, 设立一些新税种。
(二) 调整与完善的内容
根据土地税收调整与完善的思路, 从取得、保有、流转三个方面, 对现行土地税收体系进行调整与完善。
1. 土地取得环节税收。
(1) 新增设税种———遗产税和赠与税。遗产税和赠与税是对因继承、赠与而取得房地产等财产的承受人课征的一种财产税。通常认为, 遗产税是主税, 赠与税是辅税。大多数征收遗产税的国家, 都同时征收赠与税[5~6]。当前中国缺乏这一环节的课税, 随着收入差距的逐渐扩大, 贫富分化日趋严重, 为体现社会公平, 有必要对房地产的无偿取得开征遗产税和赠与税。可以根据赠与税和遗产税制度建设的整体进程, 适时开征房地产遗产税和赠与税。可以以取得土地使用权时应支付的价款或评估值为计税依据, 在取得时征收, 实行累进税率。 (2) 需完善税种———耕地占用税。2007年, 国家都对耕地占用税进行了修订, 进一步明确了纳税人, 提高了税率, 调整了减免税的对象。但新的耕地占用税有税基窄、税率低两大缺点, 但还需要从以下几个方面进一步完善:1) 税基。拓宽税基, 将园地纳入征收范围。2) 纳税人。纳税人应包括任何单位和个人, 只要占用农用地从事非农建设, 都应缴纳此税。3) 计税依据。计税依据既要考虑所占用耕地的质量等级, 也要考虑物价水平的变动, 将从量计征改为从价计征, 以事先评估的农用地宗地价格作为计税依据。4) 税率。实行差别税率, 以更好地体现和落实切实保护耕地的基本国策。农地占用税的税率应根据不同地类设置不同的标准。具体税率可以考虑不同地区, 不同土地类型而有差异。沿海地区土地资源短缺, 税率可高些, 内地可低些;耕地、菜地可高些, 其他农地可低些。 (3) 需完善的税种———契税。中国过高的契税税率不利于推动房地产业的发展。1997年7月1日前执行的契税税率为6%, 虽经调整降低至3%~5%, 但却增设了地租部分的契税, 而土地租金约占全部建房成本30%~40%, 这样非但未使税额减少反而增多, 又大大提高了购房成本。为鼓励居民购房, 自1999年8月1日起对个人首次购房的契税减半征收, 但客观上契税对二级市场的发展仍有不利。因此, 为了优化土地资源配置, 鼓励房地产的正常流转, 契税税率可以考虑降低一些。
2. 土地保有环节税收。
(1) 新增设税种———空地税。空地税属于不当行为税类, 是对造成城镇和农村用地闲置或荒芜的当事人所课征的重税。空地税分为两种:土地闲置税和农地荒芜税。《土地管理法》第37条规定, 对闲置一年以上未满两年的建设用地, 应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费。土地闲置费属于行政收费性质, 可收可不收, 随意性较大, 而税具有强制性。因此, 有必要把现行的“土地闲置费”改为“土地闲置税”。对依法取得建设用地使用权占用土地后未及时按照批准的或合同约定的用途加以利用, 或土地利用率未达到规定要求, 致使土地处于未被利用或利用不充分的状态的土地, 就其闲置面积课征税收。为促进农用土地尤其是耕地得以有效利用, 加大对农用地的保护力度, 有必要对农用地中的荒芜地征税, 设置农地荒芜税, 对可利用而逾期仍未利用, 或低度利用的农用土地所课征的税收。农地荒芜税的征收中可以对因自然条件引起的种植条件恶化而无法耕种等特殊情况进行免税[7]。 (2) 合并税种———城市房地产税、房产税、土地增值税合并为物业税。目前物业税已在十个城市空转运行, 其基本框架已经基本明确, 即将现行房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等收费合并, 转化为房产保有阶段统一收取的物业税。事实上, 土地出让金 (地租) 和物业税是两个不同的领域和范畴。前者是物业在交易过程中价值的实现, 后者是持有物业价值的附加成本。前者是市场交易行为, 后者是政府政策行为。如果说土地出让金和物业税还有一定的关系的话, 就是土地出让金 (地租) 构成物业税的税基, 物业税按照地租的一定比例征收, 并且随之成比例地变化。因此, 只能将房产税、城市房地产税、土地增值税合并物业税。 (3) 取消税种———城镇土地使用税。城镇土地使用税是为调节“土地级差收益”而设立的, 明显带有地租的性质, 名为税而实为租。土地出让金等地租形式已体现调节“土地级差收益”的作用, 收取城镇土地使用税等于既收租又收税, 因此应取消城镇土地使用税。
3. 土地流转环节税收。
对土地流转环节税收的完善主要包括:保留营业税、印花税、个人所得税和企业所得税;完善城市维护建设税。
对城市维护建设税的完善, 应当按照以下原则进行:一是负担与受益基本一致的原则, 谁受益、谁纳税、受益多、纳税多;二是适度扩大收入规模的原则, 逐步满足城市维护建设资金的需要;三是充分体现地方税地方管理的原则, 给予地方政府较大的管理权限, 适应各地经济发展的实际情况, 并调动地方政府的积极性。
四、调整后土地税体系
根据以上的分析, 调整和完善后的土地税收体系涉及税种主要包括:取得类的耕地占用税、契税、遗产税和赠与税;保有类的物业税和空地税 (包括土地闲置税和农地荒芜税) ;流转类的营业税、城市维护建设税、印花税、企业所得税、个人所得税。
五、总结
土地税收作为国家的一个重要经济杠杆, 其税种设置和税率确定是一个政策性很强的问题, 只能提出一些建议。上面所调整的土地税体系, 要真正建立并实施, 还需要一个过程。并且, 土地税制改革的内容复杂, 既有税制技术层面的改革、又有相应的体制制度深层次改革问题, 有些环节的改革也不能一步到位。
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现行土地管理工作 篇9
目前, 社会普遍关注的“小产权”房, 实际上是指“乡产权”房。这些房产在农村集体土地及农村宅基地上建设, 按照现行土地管理的法律制度, 这类房产和建筑基本上有两大用途:建设在农村集体用地上的房产建筑, 应由农村集体经济组织所有, 可用于经营;而宅基地上的房产, 用于本村农业户口村民的居住, 可以由家庭成员继承。但按照现行法律制度, 宅基地不得流转, 充其量只能由村民自治组织收回后, 再分配给本村农业户口的村民建房。
从宅基地的产权演变历史看, “土地改革”以后农村的宅基地连同全部其他土地, 都是农民的私产。此种私产权利, 得到1954年颁布的《中华人民共和国宪法》的承认和保护。随后, 急速推进的农业社会主义改造, 从根本上改变了农民私有的土地产权制度。不过, 在大规模群众运动中完成的产权集体化改造, 产权边界并没有得到清楚而细致地划分。从表达方式看, 涉及几亿农民的财产关系大变化, 主要依凭的是领袖讲话、上级指示和政策文件, 而不是法律文件。具体到“宅基地”, 在1962年之前, 甚至连政策文件表达的权利取得、享有、变动和处分的规范都没有。
由于1959~1961年“共产风”严重侵犯了农民的权利 (包括房产权利) , 危及整个农村体制以致于国家安全, 最高决策层痛定思痛, 开始着手土地政策的调整。1962年中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例正草案》 (即“人民公社60条”) , 是人民公社化以来第一个厘清农村经济关系的政策文件。从历史的角度考察, 这项政策也奠定了以后农村土地产权关系进一步变化的基础。
从统计上看, 截止2006年, 全国乡村户籍人口约9.4亿人, 常住人口约7.4亿人。户籍人口与常住人口之差, 主要就是从农村进入城镇的人口。加上城市之间也有大量人口常住在自己户籍以外的地方, 当下中国国内移民的总数估计达到2亿人~3亿人之多, 其中相当一部分就居住在靠近城镇、通常被叫做城乡结合部 (或城郊、近郊) 的农民家里。这就形成了一个巨大的农民房屋出租市场。
所以, 农民把房屋租给非本村、非本地人口居住, 早已经是经济生活里的一个普通现象。在市场经济逐步发达、人口作为要素流动的社会中, 这是一种正常的现象, 而且在某种意义上讲, 也是一种不可忽视、无可指责的现象。从形式上看, “租”和“卖”之间从来没有严格的界限。我租你一个月房, 等于我“买”你一个月的房屋居住权。作为一种商品交易行为, 是无数市场交易行为的一种, 本质上讲, 并无太大的区别。
问题在于, 在普通的租房行为中, 自发地诞生了房屋买卖活动, 这导致了 “小产权”的产生和发展。不过, 要凭据凭实地论证考察, 真要找到最早的“小产权”房, 恐怕很难做到。从法律上看, 要不要承认、保护、规范农民间城镇居民出租、出售宅基地上农民房的权利, 一直是一个悬而未决的问题。国有土地的使用权可转让, 这从香港学来的经验 , 即“土地批租”制度。而香港的土地制度又是来自英国。也就是说, 政府批租给市场的仅有土地转让权, 就是所谓“大产权”。按照现行制度, 只有政府才有权向市场批租国有土地使用权。这是因为, 我们这个制度本身是从计划经济转变过来的, 不用说土地这样的在权属性质上还有待明确的“物品”, 即使是一些管理制度和运行模式, 依然还没有摆脱计划经济的影响。
与上述问题类似的连带问题是, 国有土地范围的确定。1982年宪法规定“全部城市土地为国有土地”。不过, 这套“大产权”制度只涵盖了国有土地, 因为法律只承认国有土地使用权的市场转让权, 才可发生相应的批租、投标、交易、办产权证和获得金融机构的抵押。随之而来的、可推导的问题 (或定义) 是, 农民的集体土地没有市场转让权, 非要被征用才谈得上法律承认和保护, 以及在一定年限内有效的转让权——这本质上是一种逻辑推断而并不是法律定义。
我们现在涉及到的农业土地制度大概可以概括为三句话:农地即为农地;农地转为非农用地必须经由国家征用;仅有土地使用权可向市场批租。但是, 这套制度有一个很大的缺口, 那就是9亿农民自用的“农村建设用地”。有关资料显示, 至2005年底, 我国农村建设用地共有16.4万平方千米, 相当于河南省全省的面积, 等于全部城市建设用地的4.6倍。
从使用权上讲, 农村建设用地是“自用”的, 就是说, 虽然划分了使用权, 而此种使用权并没有发展为使用者——农民的收益权和转让权。不过, 如上所述, 产权的权利发展并没有逾越不了的鸿沟。经验证明, 只要资源他用能带来比自用更高的收益, “自己的”使用权总会以这样或那样的方式, 演化为转让权, 并经由转让来获得更高的收益, 也就是通过转让权而取得收益权。
“小产权”应运而生的一个重要经济根源, 是近年来城市房价急速上升和持续上升的形势。在房地产价格急剧刚性上扬压力下, 农民的地产和房产权利正逐渐在原本灰色的空间里变得清晰起来, 并要求正式的法律表达——从这个意义上讲, “小产权”可能主要还不在于谁最终得到了需求和满足, 而在于谁最终要通过此来实现收益和“权利”。
二、“小产权”的性质
“小产权”小就小在宅基地的权利界定。按现行体制, 宅基地属于集体所有, 农民经申报批准可取得、使用, 其使用权并无年限的限制。宅基地别无他用, 就是用来盖建拥有永久所有权、可出租、也可买卖的农民住宅。但是, 作为宅基地的土地本身, 却是既不准出租, 也不准买卖。我国农村从来只有房产交易, 没有土地交易;只对房屋作价, 不对宅基地作价。
“小产权”房看似房产问题, 但实际上却是土地性质问题。按照既有土地管理法律法规, 在本村农业人口范围内, 宅基地都禁止流转。而在城乡之间, 宅基地的流转更是法律、法规、政策明令禁止的。除土地管理法的规定之外, 2000年针对逐渐增多的城镇居民到农村“购置”宅基地的现象, 国务院下发通知, 明令禁止城镇居民购买在农村集体土地上建设、开发的房产。
2004年, 国土资源部再次下发通知, 除了重申上述内容外更明确了城镇居民不得以长期租赁的方式, 变相购买农村宅基地。但是此后, 由于地价飞涨, 农村集体土地低廉的占有成本, 使上述禁令始终未能实际生效。城镇居民购置农村宅基地建房、购买在集体土地上开发的住房现象愈演愈烈, 至2007年, 在北京、广州、上海等地, “小产权”房或“乡产权”房已形成了“农村包围城市”之势。
按照现行法律制度, 对于这些土地, 农民只有占有、使用的权利, 而无“处置”、“收益”的权利, 因此, 这类土地并非完全意义上的农民财产, 只是具有特殊使用价值的“物品”, 不代表财产, 也不代表拥有他用的权利。自1962年之后, 农民就无权自行处置这些土地用途, 这直接导致了“小产权”房或“乡产权”房的交易不受法律保护。因此, “小产权”房体现出的实质, 就是农民是否具有宅基地的所有权、处置权、收益权问题。农民的财产权和收益权的归置, 是“小产权”或“乡产权”问题争议的核心所在。
有观点认为, 印度和北非一些国家遵从西方经济学家土地私有化的药方, 最终的结果是, 农民在缺乏社会保障的情况下, 最终导致了土地的高度集中。这种观点认为, 中国农民的社会保障同样处在不甚健全的环境下, 一旦允许土地流转, 一旦农民遇到大病或其它超出现有保障或自身能力不能解决的问题, 卖地几乎就成为了唯一的选择, 而此时失去了土地的农民, 日后如何生活显然将成为政府面临的一大难题。印度与北非国家大城市周边存在的规模庞大、缺乏公共饮水和基本卫生条件的“贫民窟”, 与其激进的土地私有化流转政策直接相关, 而这恰恰是中国政府最担心的, 也是赋予农民土地应有财产权最大的难局所在。[1]
三、“小产权”给现行房地产和经济发展带来的问题
应该说, “小产权”供市的行为, 与政府几年来宣布的控制房价上涨幅度的调控目标是一致的。从这点看, “小产权”房应该也给政府提供了一个机会, 也就是借助自发的产权演进力量, 来减少房价越调控越高涨的尴尬。或者说, 政府一方面出台一系列的宏观政策来调控房价虚高、过快增长的问题, 另一方面也把控制、管制“小产权”房作为抑制房地产开发混乱、土地管理无序的一种强制手段。
但是过往的经验已经显示, 什么样的产权界定就会有什么样的“市场”及市场的表现。土地资源是人类社会必定要利用的最基础性的资源, 没有一整套清楚的使用、收益、转让的产权制度, 怎么样也是摆不平、理不顺、对付不过去的。“小产权”这类界定模糊、内涵丰富, 与城市经济、房地产开发、土地制度共生的产权问题, 更是如此。
“小产权”给现行经济政策和市场发展提出的一个首要问题就是, 它的出现和发展是对现行土地制度的挑战, 其实这也可以认为是一个大的机会——从我国现行的土地制度和相应政策角度来看, 就是现行的土地制度和政策可能已经不适应社会主义市场经济快速发展要求。透过“小产权”房的问题、政策和管理, 可以看到现行土地制度和政策, 尤其是针对农民创造的“小产权”的土地问题, 亟待进行改革和规范。改革开放以来, 农地的包产到户奠定了居住在农村的农民家庭长期承包农地的权利, 城市国有土地则由批租方式形成了一个市场。惟独原农地——包括农业用地和农村建设用地——要想转化为非农地, 还仅仅只有国家征地这一条路可走。问题在于, 目前城市化的绝大多数用地项目都是商业性、经营性的, 仍然沿用“为了公共利益”政府就可以强征拿地的传统模式, 已经不适应农业用地 (当然包括农民宅基地和农业建设用地) 这样的形势需要了。政府可以向竞争的市场独家卖地, 其实是把政府自己放到了一个与民争利的危险地位, 其最大的代价就是政府难以履行本只有政府才能履行的公共服务职能。
“小产权”房所体现出来的最大体制症结, 就是政府既是土地所有者、管理者, 又是惟一的“批地地主”, 是土地的经营者。这不能不使土地资源的配置在某种程度上屈从于行政指令和长官意志, 在急速城市化的进程中造成难以避免、更难以承受的浪费和资源配置失当——这是经济最不效率的问题。在民主和法制尚不健全的现实条件下, 也根本做不到公正地分配史无前例上涨的土地地租。结果, 政府扮不好“地主”角色, 也演不好政府的角色。审时度势, 改革国家工业化时代留下的土地流转制度, 此其时也。对于横在中国制度变革道路上回避不了的任务, 早攻坚, 早受益。可行的第一步, 就是顺势承认农地进入城市一级土地市场的合法权利, 打破土地流转的政府独家行政垄断。
著名学者周其仁针对“小产权”房的情况放言, “这是历史性的大机会”。[2]不过, 研究者们认为, 中国能不能主动抓住这个机会难有乐观的估计。关键还是政府充当独家地主的既得利益, 实在过于巨大。加上对土地流转权的莫名恐惧和重重错误观念, 一再妨碍中国政府抓住土地制度变迁机会。当年席卷神州的包产到户, 其实也是从“小产权” 开始的。从1956年下半年浙江永嘉第一波包产到户起, 到2002年《农地承包法》, 先后历时46年, 非农地流转权的界定远比农地承包复杂, 因此我们有理由对这场伟大的制度变迁继续耐心地期待。
四、透过“小产权”的规范看现行土地制度的变革
从“小产权”现象引发的一系列土地规制、土地政策改革等问题, 说明我国现行的土地制度还远没有达到和谐、共利、民生、科学管理的目标, 尤其是政府在其中的角色还没有到位, 服务型、公共型、民生型政府还亟待建立。从“小产权”规范上讲, 现行土地政策的调整、土地制度的变革, 应当从以下几个方面展开:
1.“小产权”房应当如何管理, 是合法化还是禁止, 考验着政府的智慧和勇气, 同时也是土地制度、土地政策不能回避、也不能拖延的问题。房能交易, 地不能交易, 而房又是盖在地上的, 这种令人尴尬的制度碰到房价高企的现实, 就逼出一个“小产权”房来。如何解决, 是合法化还是继续控制, 是当前“三农”问题的核心, 也是现行土地制度改革的关键。
2.政府是否还应当继续做惟一的“地主”?为什么农民和农村集体不能直接参与土地的转让?为什么政府非要当唯一的“地主”?为什么农民无权分享城市化带来的地租收益?这些问题透析出一个基本理念, 就是农民以土地为生, 以土地为财产性收入, 是当前民生问题的关键点, 更是涉及到“三农”问题的基本面。任何政策、法规都要触及和调整各方的利益关系。农民的根本利益是什么?就是土地所有和土地收益问题。仅靠“在土地上种植”已不能完全解决农民问题的今天, 这实在是民生的最大呼唤。毫无疑问, 与民分利, 是政府民生政策的最大亮点。
3.现行土地流转制度, 尤其是农村土地流转制度应该怎么改革?这是土地制度和政策需要尽快改革的关键问题。有一句话说的好:“城里的房子买不起, 乡下的房子卖不掉。”这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。由于土地流转制度过严过紧, 造成了城市房地产的价格很高, 已不是一般人所能企及的。因此, 现行的土地制度及流转政策, 应当与时俱进, 进行全面的改革。
4.基于“小产权”制度的变革可否从两方面突破?复垦可以给当地农民带来工作机会, 买卖土地指标可以给当地政府和农民带来收益, 用来建设新农村、改善农民生活;更多的土地供应则可以降低城市的房价, 这是一石三鸟之举。
5.“小产权”房可否继续在可控制的范围和对象内进行交易?这涉及到农宅地土地指标交易的可操作性问题。如果土地流转, 即使只是指标流转, 也会伤害农民;如果从保护农民“种生养息”的角度控制农宅地流转, 仍然可能还是一潭死水。现在, “小产权”房的出现捅开了另一个口子:人民创造了新的土地流转和价值实现的方式, 这充分说明了“小产权”房是有可操作性的。
6.能够抓住这个机会吗?“小产权”的登堂入室和土地指标交易的激活, 表明我国土地制度改革的机会正在来临, 但能否抓住这个机会, 还有待观察。这里面存在的阻力, 一是观念上对土地流转根深蒂固的恐惧, 二是既得利益太大了, 以致于如何处置和分配成为了各方博弈的焦点。但这个机会不可错过。
摘要：“小产权”房由来已久。从历史的角度考察, 是源于我国早期的土地政策, 发展至今天, 亟待规范。“小产权”房的核心问题是现行农村土地制度中的宅基地的界定、限制以及流转问题。这也是进行新一轮土地制度改革的机会。现行土地制度如何改革、如何规范、如何管理、在土地制度上如何体现“三农”政策和民生政策, 都是需要研究和深化的重大课题。
关键词：“小产权”房,土地制度,规范,改革
参考文献
〔1〕李乐.争夺“沉魔的资产”[N].经济观察报, 2007-08-27.
现行土地管理工作 篇10
关键词：土地利用,规划,实施,评价
政府调控土地资源配置是土地利用总体规划的重要手段, 充分发挥了政府对社会经济发展的引导性作用, 反映了国家对土地的宏观调控的原则。阜康市现行土地利用规划的实施, 目的是促进合理高效利用土地资源, 增加土地的经济效益, 加强阜康市现行土地利用规划实施管理。在积极引导和控制城乡建设方面, 有效保护耕地面积方面, 合理利用土地和规范土地的开发整理方面发挥着重要作用。在前两轮土地利用规划在实施过程中暴露了一些不容小觑的问题, 规划编制停留在纸上, 不
能运用于实际工作中。随着《阜康市土地利用总体规划 (2010~2020年) 》 (以下简称《规划》) 修编完成并经批准后实施, 为了更好地发展阜康市经济, 阜康市政府必须做好对现行土地利用总体规划的实施评价, 及时纠正在土地利用总体规划实施过程中的偏差, 做到发现问题及时解决, 对规划实施方案及时进行修订补充, 根据需要及时调整用地方案, 做到在土地利用总体规划实施过程中有据可依, 有章可循。
1 研究区域概况
阜康市多个民族聚居, 据统计居住民族26个, 人口从2010年初的13.2046万人 (不含兵团) 增加到2013年末的23.76万人 (不含兵团) 。全市辖4镇3乡、59个中心村;3个兵团团场。辖区内有城关镇、九运街镇、滋泥泉子镇、甘河子镇、三工河乡、上户沟乡、水磨沟乡;驻有新疆生产建设兵团的3个团场。
2013年, 市属地区生产总值65.4777亿元, 其中第一产业实现增加值23.0628亿元, 占15.62%;第二产业实现增加值74.8190亿元, 占62.93%;第三产业实现增加值28.6333亿元, 占21.45%;人均地区生产总值4.0047万元, 全市财政收入4.7902亿元, 城镇固定资产投资21.7848亿元, 城镇在岗职工年平均工资2.7658万元, 城镇居民最低生活保障标准为166.75元。
2013年全市农林牧渔业总产值15.2292亿元 (按当年价格计算) , 其中:农业产值7.0508亿元, 林业产值0.2362亿元, 牧业产值7.8292亿元, 渔业产值0.021亿元, 农林牧渔服务总产值0.092亿元。
2 土地利用规划实施评估
参照国土资源部办公厅下发的《关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知》, 从规划指标执行、规划实施效益的实现以及规划实施后土地利用程度和变化三个方面进行定量评估, 选取适宜的评估因素、评估因子及评估指标, 通过建立模型和评估指标标准化, 最终确定阜康市土地利用总体规划实施评估各项指标得分。
2.1
指标体系及权重 (见表1)
2.2 计算结果
2.2.1 用地规模指标执行情况。
(1) 耕地保有量目标实现程度:《规划》到2020年耕地保有量48281.23hm2, 2013年末变更库中阜康市耕地保有量为41703.6hm2, 计算阜康市耕地保有量目标程度为86.38分。 (2) 基本农田保护目标实现程度:《规划》划定基本农田28722.93hm2, 2013年末签订基本农田保护责任书中基本农田面积为28722.93hm2, 大于规划到2020年的基本农田保护指标26405.24hm2, 计算分值100分。 (3) 城乡建设用地规模目标实现程度:《规划》到2020年城乡建设用地规模为17973.5hm2, 2013年末阜康市城乡建设用地规模15059.4hm2, 2013年末规划阶段目标16858.05hm2;计算分值75.31分。 (4) 新增建设占用耕地规模目标实现程度:《规划》到2020年新增建设占用耕地控制规模为1115hm2, 到2013年阶段目标为404.98hm2, 实际到2013年末阜康市新增建设占用耕地面积为503.1hm2, 满足当阶段目标≤评估时点规模≤2020年规划目标时, 按[60-100]线性评分的要求, 按照《土地利用总体规划定期评估和适时修改是定工作指南》推荐指标分值计算方法, 阜康市新增建设占用耕地控制规模实现程度指标分值为94.46分。 (5) 整理复垦开发补充耕地义务量目标实现程度:规划实施以来阜康市补充耕地规模1828.66hm2。大于规划整理复垦开发补充耕地义务量阶段目标1115hm2, 计算分值100分。
2.2.2 用地结构和布局情况。
(1) 土地利用率:评估时点阜康市土地利用率78.54%, 大于基期目标77.93%, 小于2013年规划阶段目标78.54%, 计算分值100分。 (2) 城镇工矿用地占城乡建设用地比例:《规划》到2020年城镇工矿用地占城乡建设用地比例为43.98%, 到2013年阶段目标为33.68%, 实际到2013年末阜康市城镇工矿用地占城乡建设用地比例为34.93%, 规划基期2009年城镇工矿用地占城乡建设用地比例为24.03%;按照《指南》推荐指标分值计算方法, 符合阶段目标≤评估时点规模≤2020年规划目标的条件, 阜康市城镇工矿用地占城乡建设用地比例指标分值为93.32分。 (3) 使用允许建设区情况:2013年末变更数据套合土地利用总体规划2009年基期数据, 2010~2013年四年间阜康市实际新增城乡建设用地图斑面积为3481.26hm2, 在允许建设区以内图斑面积2204hm2, 计算分值63.31分。 (4) 禁止建设区保护情况:规划实施期间, 阜康市新增建设未占用禁止建设区, 计算分值为100分。
2.2.3 节约集约用地情况。
(1) 人均城镇工矿用地规模目标实现程度:通过规划期末预测人口和城镇工矿用地, 计算出阜康市规划期末人均城镇工矿用地规模为1384.1m2, 2013年末人均城镇工矿用地规模为1489.82m2, 大于规划目标, 计算分值92.9分。 (2) 人均农村居民点用地规模目标实现程度:通过对规划期末预测农村人口和农村居民点用地安排, 计算出阜康市规划期末人均农村居民点用地规模为862.75m2, 2013年评估时点规模为675.3m2, 小于规划目标, 计算分值100分。 (3) 地均二、三产业产值:《规划》预测规划期末阜康市二、三产业产值为118.42万元/hm2, 没有分产业预测, 但2013年末阜康市二、三产业产值为40.15万元/hm2, 得出评价时点地均二、三产业产值已经小于2020年规划目标, 计算分值66.06分。 (4) 城镇化与用地增长系数:经计算规划实施期间阜康市城镇人口增长幅度为8.75%, 实际规划人口增长幅度为7.3%;规划实施期间城镇工矿用地增长幅度为32%, 规划城镇工矿用地增长幅度为27.14%。计算出城镇化与用地增长系数98.39分。
2.2.4 规划修改情况。
(1) 规划修改情况:规划实施期间阜康市共修改规划0次, 计算分值100分。 (2) 规划修改涉及建设用地面积情况:规划实施期间未修改, 不涉及建设用地面积修改, 规划涉及建设用地面积情况指标分值100分。
2.3 评价结论
经过赋予各项评估指标权重后, 阜康市土地利用总体规划执行评估得分为91.7分。在对得分进行比较后, 其中最低的两项分别为使用允许建设区情况和地均二、三产业产值。
经计算阜康市定量评价结合分值为91.7分, 评价目标中用地规模指标执行与节约集约用地均大于85分, 符合进行规划调整的要求, 阜康市土地利用总体规划可以进行调整, 以满足阜康市社会经济发展要求。
3 规划实施过程中存在的问题
虽然阜康市土地利用总体规划在执行中得到正确的贯彻实施, 规划目标和管理措施顺利推进。但是, 受阜康市诸多重大项目选址布局不符合土地利用总体规划的影响, 以现行的阜康市土地利用总体规划各项指标及用地布局, 继续执行规划将对阜康市未来经济社会的发展产生严重束缚, 将导致经济社会发展趋势与规划目标产生巨大偏离。
规划实施过程中主要存在以下问题:
3.1 对总体规划认识不到位
阜康市一些单位、干部仍停留在过去以需求引导供给的观念上, 企业想要什么地就得给什么地, 想要多少就得给多少, 否则就认为土地部门卡他们的脖子, 对按规划用地管理不理解。
3.2 建设用地布局不尽合理
随着经济社会高速发展, 阜康市建设用地布局不能完全满足社会发展需要, 部分项目安排的位置在实际选址的时候需要调整, 部分项目规划的时候没有考虑, 造成建设用地布局不能完全满足实际建设需要。
因此, 为适应阜康市经济社会发展的新形势, 必须对《规划》进行修改, 调整用地布局。在现有新增建设用地布局不能满足阜康市经济社会发展的现状下, 建议上级部门同意阜康市对《规划》进行修编, 对新增建设用地和城乡建设用地布局进行调整, 为阜康市未来7年的经济社会发展提供更有力的用地保障。
4 促进规划有效实施的对策建议
4.1 适时开展阜康市土地利用总体规划修编
受现行项目选址偏差的影响, 现行的阜康市土地利用总体规划各项指标及用地布局继续执行将对本市未来经济社会的发展产生严重束缚, 如何解决规划实施后出现突出的用地矛盾和问题迫在眉睫, 调整规划用地布局和三界四区管制范围, 需要逐级报请上级部门批准《规划》修编。
4.2 切实保护耕地、加强用途管制
保护耕地最有效的方法是加强用途管制, 控制农用地转用, 就能有效地控制非农建设占用耕地情况, 提高资源利用率, 保证公共利益不受侵害, 实现土地资源可持续利用。同时加强用途管制, 也可以消除土地利用的外部不经济性、实现土地配置最优效率的目标。
而通过划定“三界四区”, 进一步明确了区域内用地于土地资源保护之间的管理, 引导用地单位集中发展, 提倡节约集约用地, 同时控制城镇稳步发展, 理性扩张。自治区重大项目实施如不符合土地利用总体规划, 可以适度地进行局部调整, 从而保证经济社会的快速发展, 另一方面减少对耕地和林地的随意占用, 引导工业建设进入园区, 统一规划布局, 建立循环经济体系。
4.3 建立建设用地节约和集约利用机制
土地利用总体规划实施期间, 阜康市土地供应总量偏大, 城镇存量建设用地没有充分挖掘利用。总体而言, 随着土地资源供应日趋紧张, 如何遏制土地低效、粗放利用是重点, 土地二级市场的监管、调控至关重要。定期开展建设用地集约节约利用评价工作, 将有助于政府发挥调控土地市场的能力, 从而缓解用地供需矛盾, 对过剩的土地资源通过二级市场在此进入供应环节, 实现土地资源的循环使用, 同时加大土地复垦力度, 积极制定配套政策和保障措施, 建立集体土地流转制度, 以市场化经营模式, 来提高土地利用效率。
4.4 加强规划实施管理
按照行业监督和社会监督相结合的原则, 对规划实施加强监管。将规划实施定期公示, 一方面通过公众参与、人大监督等方式群策群力, 另一方面, 将规划实施的情况作为国土资源执法监察的重要内容。加强对规划实施情况的跟踪分析, 定期组织开展土地利用总体规划实施评价, 为制定和调整规划提供政策、措施依据。规划实施评价经同级国土资源管理部门认定后, 方可开展规划的修改和调整。
参考文献
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