我国公共就业政策策略

我国公共就业政策策略（精选12篇）

我国公共就业政策策略 篇1

一、引言

公共投资的就业效应在国际学术界及实务界广受关注。如凯恩斯在巨著《就业、利息和货币通论》提出了有效需求理论, 该理论包含着这样一个思想, 即公共支出能够促进就业。Demetriades和Mamuneas ( 2000) 利用利润函数导出劳动力需求函数, 发现公共投资的就业效应为正[1]。Raurich和Sorolla ( 2002) 以内生增长模型为基础, 研究证明公共投资对就业具有正效应[ 2 ]。Destefanis和Sena ( 2008) 研究发现可交易部门的就业与公共投资的弹性为正[3]。我国学者对公共投资就业效应也进行了深入研究。如林毅夫、刘培林 ( 2003) 认为政府的政策门槛设置制度和保护主义, 阻碍了农村人口进城经商、投资和就业 [ 4 ]。于爱晶、周凌瑶 ( 2004) 运用向量自回归方法, 测算得出: 公共投资与就业的正比关系[5]。张卫国 ( 2005) 认为地方政府主导的投资由于缺乏严格预算约束, 其效率总体上来讲并不高, 这也导致了就业弹性不断下降的状况[6]。徐旭川、杨丽琳 ( 2006) 通过实证分析发现中国的公共投资增长在短期内减少就业, 但长期内对就业有显著的正效应[7]。王威、潘若龙 ( 2009) 运用协整分析和脉冲响应函数, 实证发现公共投资的增加引起第二、三产业就业的增加, 而引起第一产业就业的减少[8]。朱文珍、曾志艳 ( 2012) 采用误差修正模型 ( ECM) 对我国社会投资的就业效应进行实证分析得出长短期内均呈现出负向关系[9]。

纵观国内外文献, 对于公共投资与就业水平之间的关系, 目前的研究尚未有明确的结论。本文目的通过运用省级面板数据模型, 实证分析2003—2012年间我国公共投资就业效应, 对相关理论研究及政策制定有所助益。

二、实证分析

( 一) 变量数据说明和模型的构建

1. 变量数据说明

变量指标的数据选取涉及固定资产投资, 由于各类统计资料在2003年调整了固定资产投资行业名称和分类, 为保证数据的准确性, 本文的所有指标均采用2003—2012年的数据。数据均来源于《中国统计年鉴》、《中国固定资产投资统计年鉴》、《中经网统计数据库》等。

( 1) 公共投资。采用万道琴、杨飞虎 ( 2011) [10]的公共投资界定方法。生产性公共投资, 分为电力、热力、燃气及水生产和供应业, 交通运输、仓储及邮电通信业, 科学研究、技术服务和地质勘查业, 水利、环境和公共设施管理业这四个部门的公共投资。由上述四个部门的固定资产投资额相加得到生产性公共投资, 用PGI表示。消费性公共投资, 分为居民服务和其他服务业, 教育, 卫生、社会保障和社会福利业, 文化、体育和娱乐业, 公共管理和社会组织这五个部门的公共投资。由上述五个部门的固定资产投资额相加便可得到消费性公共投资, 用CGI表示。

( 2) 就业水平。直接选用年底就业人数的数据, 用L表示。

( 3) 私人投资。由全社会固定资产投资总额减去上述的公共投资额便可得到私人投资序列, 用PI表示。

( 4) 产出。选用的数据为国内生产总值, 用GDP表示。

2. 模型的构建

( 1) 单方程模型

公共投资可分为生产性公共投资和消费性公共投资, 本文首先建立单方程模型, 来详细研究生产性公共投资、消费性公共投资与就业水平的关系, 如式 ( 1) 所示:

其中, Li, t代表就业水平; PGIi, t代表生产性公共投资; CGIi, t代表消费性公共投资; 下标i代表第i个地区, t代表第t年份。

( 2) 联立方程模型

为了更加全面地分析公共投资就业效应, 本文引入私人投资和产出这两个变量, 建立面板数据联立方程模型, 如下所示:

其中, Li, t代表就业水平; GIi, t代表公共投资; PIi, t代表私人投资; GDPi, t代表国内生产总值; 下标i代表第i个地区, t代表第t年份。

( 二) 单方程模型估计分析

对全国总量进行估计, 估计结果为:

检验结果中R - squared为0. 952101, F - statis- tic为69. 5701, D - W值为2. 243893, AIC为 - 5. 057587, SC为 - 4. 966811, 所以接受该模型。

从估算结果可以发现, 生产性公共投资对数值的系数为正, 消费性公共投资对数值的系数为负, 说明全国生产性公共投资的增加对全国就业水平的提高有促进作用, 而消费性公共投资的增加对全国就业水平的提高有抑制作用。

( 三) 联立方程模型估计分析

本文采用三阶段最小二乘估计法对面板数据联立方程模型进行估计。三阶段最小二乘估计的基本思路是: 先用二阶段最小二乘法估计每个方程, 然后再对整个联立方程系统进行广义最小二乘法估计。二阶段最小二乘估计是单方程估计方法, 没有考虑到残差之间的协方差。而三阶段最小二乘估计考虑了方程之间的关系, 能得到比二阶段最小二乘估计更有效的参数估计量。估计结果如下:

1. 全国层面公共投资就业效应分析

本文首先从全国层面上进行公共投资就业效应联立方程模型估计, 估计结果如表1。

从全国范围来看: 就业水平很大程度上受前期就业水平的影响, 可能是由于我国经济发展日趋稳健且经济总量较大, 就业机会和就业环境日益稳定, 因此当期和前期就业水平之间表现出较强的相关性。

***、**、*, 分别表示在 1%、5%、10%的显著性水平下通过检验

公共投资和产出对后期的就业水平产生正效应, 私人投资对后期的就业水平产生负效应。公共投资增加1个单位, 下一年的就业量增加0. 0089个单位。

2. 公共投资区域就业效应分析

鉴于我国不同区域经济发展不平衡, 同时为了增加全样本估计结果的精确度, 笔者用东、中、西部地区子样本数据, 对联立方程模型进行估计, 结果如表2、表3、表4。

分析和比较上述三个表可知:

( 1) 东部地区和中部地区的就业水平均较大程度上受本地区前期产出的影响。这可能是因为产出的增加提高了吸纳劳动力的能力, 东部地区和西部地区的第三产业比重明显高于其他两大产业, 而第三产业吸纳劳动力的能力最强, 吸纳劳动力就业的容量极大。

( 2) 西部地区的就业水平较大程度上受本地区前期就业水平的影响。这可能是因为西部地区地理条件的限制和近年来“西部大开发”的落实与促进, 西部地区劳动外流性被明显抑制, 所以表现出较为稳定的就业状态。

( 3) 东部地区和中部地区的公共投资对后期的就业水平产生正效应, 而西部地区的公共投资对后期的就业水平产生负效应。出现这种差异的原因可能是东部地区和中部地区第二、三产业较为发达, 该两大产业就业人口多, 西部地区第三产业较为发达, 该产业就业人口多; 而从公共投资结构来看, 总投资中第一产业的所占比例极小, 因此公共投资的增加能引起第一产业就业人口的减少和第二、三产业就业人口的增加。

***、**、*, 分别表示在 1%、5%、10%的显著性水平下通过检验

***、**、*, 分别表示在 1%、5%、10%的显著性水平下通过检验

***、**、*, 分别表示在 1%、5%、10%的显著性水平下通过检验

( 4) 三个地区的私人投资均对后期的就业水平产生负效应。

( 5) 在东部地区, 公共投资增加1个单位, 就业量增加0. 422个单位; 在中部地区, 公共投资增加1个单位, 就业量增加0. 47个单位; 在西部地区, 公共投资增加1个单位, 就业量减少0. 055个单位。

三、总结与建议

本文基于我国2003 - 2012年间31个省 ( 市、自治区) 的面板数据, 建立单方程模型和联立方程模型, 研究了我国公共投资就业效应。根据单方程模型, 生产性公共投资对我国产生正向就业效应, 消费性公共投资对我国产生负向就业效应。根据联立方程模型, 发现当期就业水平很大程度上受前期就业水平的影响, 前期的公共投资和产出对当期的就业水平产生正效应, 前期的私人投资对当期的就业水平产生负效应。公共投资增加1个单位, 后期的就业量增加0. 0089个单位。东、中部地区的就业水平受本地区前期产出的影响较大; 西部地区的就业水平较大程度上受本地区前期就业水平的影响; 东、中部地区的公共投资对后期的就业水平产生正效应, 而西部地区的公共投资对后期的就业水平产生负效应。三个地区的私人投资均对后期的就业水平产生负效应。当公共投资增加1个单位时, 东、中、西部地区就业量依次增加0. 422个单位、增加0. 47个单位和减少0. 055个单位。据以上结论, 本文提出一些促进公共投资就业效应的政策建议:

( 一) 提高公共投资规模, 优化公共投资结构。保持经济稳定, 既需要快发展也需要好发展, 就业增长与经济增长同样重要。因此政府在制定财政政策应对经济周期的时候, 应该建立公共投资对就业水平的多种影响机制, 通过多渠道促进就业。

( 二) 加大科技投入和人力资源培养的力度。加强对科技创新的扶持, 提高对教育的投入, 这些在短期内的就业促进效果虽不明显, 但在长期内能改善劳动生产率, 促进经济的增长并带动就业。

( 三) 充分发挥外资和民间投资的就业作用。外商投资和民间投资在扩大劳动力需求, 促进就业方面发挥着重要的作用, 但他们的投资方向经常受利润导向。对此, 政府应通过财政补贴和调整税收等手段合理引导其投资方向, 吸纳更多劳动力就业。

( 四) 着眼长远投资, 避免重复建设。政府的公 共投资不应为了短期政绩而发起, 公共投资的增长 对就业的增长存在一定的滞后性。

( 五) 投资政策要立足各类经济的增长, 尤其是非公有制经济的增长。现阶段公有制经济投资的就业拉动效应仍然较为有限, 非公有制经济可以提供更多就业岗位。

参考文献

[1]Demetriades P.and Mamuneas T.Intertemporal Output and Employment Effects of Public Infrastructure Capital:Evidence from 12 OECD Economies[J], The Economic Journal2000, 110:687-7121.

[2]Raurich X.and Sorolla V.Unemployment and Wage Formation in a Growth Model with Public Capital[J].Working Paper, 2002.

[3]Destefanis and Sena.Public Capital, Productivity and Trade Balances:Some Evidence for the Italian Regions[J].Empirical Economics, 2008, (37) :533-554.

[4]林毅夫, 刘培林.经济发展战略对劳均资本积累和技术进步的影响——基于中国经验的实证研究[J].中国社会科学, 2003, (4) .

[5]于爱晶, 周凌瑶.我国政府投资与经济增长、居民收入和就业的关系[J].中央财经大学学报, 2004. (2) .

[6]张卫国.转型期中国地方政府投资行为对经济增长与就业的影响[D].上海:复旦大学, 2005.

[7]徐旭川, 杨丽琳.公共投资就业效应的一个解释——基于CES生产函数的分析及其检验[J].数量经济技术经济研究, 2006, (11) .

[8]王威, 潘若龙.公共投资的就业效应——基于VAR模型的检验分析[J].社会科学战线, 2009, (4) .

[9]朱文珍, 曾志艳.基于误差修正模型的我国社会投资就业效应研究[J].特区经济, 2012, (2) .

[10]万道琴, 杨飞虎.严格界定我国公共投资范围探析[J].江西社会科学, 2011, (7) .

我国公共就业政策策略 篇2

［摘要］价格听证是兴起于西方国家的一种价格制定制度。20世纪90年代以来，我国几乎所有的省会城市都举行过价格听证会。但是由于中国听证制度尚处于起步阶段，当前的价格听证还存在许多的问题和缺陷。随着经济市场化和政治民主化进程的推进，通过经营者、消费者和监管者的多方努力，中国的价格听证制度正不断地走向完善和成熟。

［关键词］价格听证 主要缺陷 公共政策 博弈分析

Public Policy Analysis About Price Hearing Institution Abstract: As a price-making system, price hearing originated in the West.Price hearing has been carried out in many provincial cities of China since 1990s.But at present the system of price hearing has a lot of problems and flaws in the first stage.With the development of the market-oriented economy and political democracy, the system of price hearing is becoming complete step by step in our country with the efforts of managers, consumers and supervisors.Key words: price hearing mail flaws public policy

game analysis 2002年1月12日，备受瞩目的铁路价格听证会在北京铁道大厦正式举行。参加听证会的包括33名正式代表、30名旁 听代表和国家计委有关人士、申请人铁道部的代表、中介机构的代表以及新闻记者等100余人。据介绍，此次接受公开听证的铁道部调价方案涉及春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节日期间列车及部分城际列车、特别繁忙线路列车、季节性客流变化比较大线路列车的票价浮动情况。在经过听证会申请人方案介绍、听证代表自由发言、双方辩论、申请人代表最后陈述等程序后，我国首次公开举行的国家级价格听证会正式结束。

价格听证是指政府价格决策部门在制定某一方面的政府指导价、政府定价之前向利益相关的当事人提供提出反对意见的机会，通过召开听证会的形式进行自证辩论。根据我国《价格法》第23条明确规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。随着人民群众参与政府决策的意识不断增强，广大消费者通过法律手段维护自身合法权益的法律意识不断提高，价格听证作为一项公众参与的决策制度，正在走进普通百姓的生活。

一、价格听证制度的理论和实践意义

公共政策听证制度是现代民主政治发展的必然产物，是公共决策科学化和民主化的客观要求。听证制度有三个方面的重要意义：首先，它可以在相当程度上保证价格政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞；其次，价格听证过程本身就是一 个利益相关者参与决策的过程，是一个民主的过程，它能够在相当程度上保证价格政策的代表性，不至于在价格政策出台后面临多数利益相关者的反对和抵触；第三，它可以及时发现价格政策在实施过程中的重要不足，以便不断调整和完善相关政策。因此，公共价格的形成过程就是利益相关者的博弈过程，是就各方利益的公共政策论辩过程，反应了一定程度的公共政策民主。

价格听证制度我国现代行政程序法的一项重要制度，它体现了社会主义市场经济条件下政府管理价格的新形式，确保了政府公共决策过程的透明性、民主性、公正性。其产生的必然性在于：第一，来自市场经济的挑战。在社会主义市场经济条件下，如何协调市场经济条件下垄断行业的部门利益与国家利益、垄断经营者与广大消费者、行政管理人与行政相对人之间的矛盾已成为亟待解决的问题，而以利益调整为核心的价格听证正是解决目前中国经济市场化当中所存在的政企不分、利益垄断现状的根本出路。第二，公共决策的要求。由于决策本身的复杂性、决策者知识的有限性、信息的不对称性以及由行业意识、社团意识、地域意识、阶层意识所导致的利益非均衡性，各级政府面临公共决策新问题。通过举行价格听证会，可以避免因社会调查不充分、论证范围过窄所导致的定价不合理、群众意见大的矛盾，也可以避免无视各阶层的利益要求、以个人或行业为重的极端本位主义的决策行为。因此，价格听证制度 是公共政策维持其公共性的民主路径。第三、公共管理的需要。“新公共管理”（New Public Management）运动昭示着，政府并非唯一的公共管理机构，公共政策的制定和执行也不能脱离政府外公共组织而开展。价格听证会便是政府与政府外组织、社会公众共同参与的公共决策行为，是公共管理社会化的契约平台，它意味着政府管理手段从直接的行政干预为主转变为以间接的宏观调控为主，政府管理价格的方式从注重日常价格工作转变为注重市场规范管理、维护市场价格秩序、建立价格法规体系等工作上来。

二、价格听证制度的历史沿革

听证作为一项重要的制度写入法律是1946年美国国会制定的《联邦行政程序法》，此法第一次明确规定听证程序为行政程序的核心。在行政程序上，公民不仅有资格请示法院审查行政机关的决策，而且也有权要求参与和监督行政决策的过程。随后西班牙、意大利、德国、日本等相继制定了统一的行政程序法，都包含了听证程序的内容。此后听证制度广泛适用于政府行政的各种决策过程之中，包括了涉及价格决策的价格听证制度。

我国的行政听证以价格决策为突破口举行价格听证会始于20世纪90年代末，1998年实施的《中华人民共和国价格法》及2001年实施的《政府价格决策听证暂行办法》，对政府价格决策听证的科学性和透明度、听证的组织方式和听证程序作出 了规范。2002年1月12日，我国历史上首个全国性价格听证会——国家发展计划委员会旅客列车票价实行政府指导价听证会在京举行，这是听证制度从幕后走向前台的重大范例。

三、当前我国价格听证制度的主要缺陷

自1998年《价格法》实施以来，我国各级价格机构围绕如何建立听证制度，从理论上和实践上进行了积极探索，价格听证逐步为社会所接受。从关起门来定价、一纸通知执行到举行听证会，应该说中国在引进民主议政机制、推进民主化建设跨出了重要一步。但我们也应该看到，中国听证制度尚处于起步阶段，透明度不高、公正性不足、平等性缺位现象的存在，致使当前的一些价格听证会成为非对称的、不充分的“论辩”。其中，以听证平等性缺位为价格听证最主要的存在缺陷。

在价格听证会上，消费者和经营者的谈判或论辩地位是否平等主要体现在以下两个方面：其一，听证会是否能够保证双方发言的机会均等，这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同；其二，双方是否都能够提出举行价格听证会的请求。从第一方面来讲，在已有的听证场合中，每个代表的发言机会是均等的且每个人的发言时间被限制在五分钟之内，表面上看来是平等的。但由于消费者掌握的信息不充分和时间的相对限定性，难以掌握一些行业生产经营的真实情况，只能从感性认识方面发表意见，致使双方话语权沦为事实上的不平等，论辩地位呈现非对称状况，甚至出现消费者“虚位”现象。如 铁路票价上浮具有很强的技术性，要经过精密的分析，如成本、客流量、客流分布计算等，纵使给普通消费者更多的认知时间也无济于事，即使是这方面的专家也不可能掌握所有的信息。从第二方面来讲，消费者和经营者的谈判地位更加不平等。按照《政府价格决策听证办法》，三类机构可以要求举办听证会，一类是欲调价的经营者，一类是欲调价的政府主管部门，还有一类就是消费者。但实际上，单个的消费者没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求，提出申请的基本上是前两类。而经营者在提出申请之前就已经做好了详细的准备工作，消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证会要举行，他们能用来作准备的时间比申请者要少得多。因此，这种情形下的价格听证只能是一种非对称的公共政策论辩。

四、完善价格听证制度的建议

听证，事实上就是相关利益主体的迭演博弈过程。利益相关人追求与其谈判能力相称的最优利益配臵格局，从而实现利益整合与博弈均衡。因此，要完善价格听证制度，克服价格听证现实生活中存在的民主缺陷，避免不听不证的“决策怪象”或只听不证的“听证失语”，乃至为人诟病的“民主表演”或“政治作秀”，作为听证相关利害人的经营者、消费者、监管者等博弈主体必须做到：

1、建构多方参与、互相制约的公共决策格局。要完善听证代表产生机制，形成经营者、消费者、监管者、咨询者等多方 制约格局，建立代表咨询、专家论证、民意调查的决策系统，特别是针对某一公共政策议题的相关专家和律师代表的组成是十分有必要的，这有利于减少政府价格政策制定的盲目性和片面性。

2、尽可能多地获取听证相关信息。听证代表的发言不是其个人的发言，而是代表整个群体的发言，因而必须要广泛听取不同行业、不同阶层、不同地域等各方面的意见和建议，并且针对听证内容开展公共政策调查，了解和熟悉行业的成本状况与经营实际，使其发言更具代表性、更全面、更符合实际，从而有利于改变信息不对称和地位不平等的状况。大众传播媒介也必须配合听证代表，公正、客观地反映民意，进行科学的民意调查。

3、提高价格听证的透明度。要增强价格听证的内容和程序的公开和透明，这既有利于提高公众的认同度和参与度，又有利于听证相关利益人获取充分的信息，同时也能够使公共政策决策成本和执行成本大大降低，还能有效防止因权力使用不当而出现决策的失误。因而听证举办者和监管者有义务把听证内容让消费者代表了解和熟悉，有必要把本行业听证资料散发给消费者代表，也有必要通过多种新闻媒体把听证方案公之于众，并能现场直播或跟踪报道。另外，在征集消费者代表时，也要做到透明，绝不允许出现各种各样冠以“价格听证”名称的“暗箱”或“灰箱”操作。

4、作为监管者的政府及其主管部门要保持独立性。独立性首先要求政府官员廉洁自律，要做出公正的决策，不能偏袒任何利益集团。一旦监管者被监管对象收买，或者政府的政策职能与监管职能混淆，就会出现导致监管失效的局面。同时，政府在指导定价时，还必须要同时考虑经营者和消费者双方的利益，引导双方实现某种妥协，而且，政府还应该比经营者和消费者看得更高，能从整个社会的长期利益来考虑价格问题。

参考文献：

我国公共就业政策策略 篇3

关键词：公共产品；教育经费；教育经费结构；政策

一、教育的公共产品特性

按照公共经济理论的分析,社会成员所需要的产品按其受益范围是否有竞争性和排他性而将其区分为公共产品和私人产品两类不同性质的产品。其中, 公共产品具有受益范围的非竞争性和非排他性特点,投资者无法通过平等、自愿的产品交易来保证其自身的经济利益，通常应由行使公共权力的社会组织机构---政府统一提供；私人产品的特点与公共产品的特点正好相反,因此，私人产品通常应由市场主体按照市场产品交易机制来提供。此外，在社会经济领域中，还存在着大量的既具有私人产品属性，又具有公共产品属性的产品，理论界将这种产品定义为混合产品，这种产品应由政府与公众共同出资兴办，公众主要承担倾向个人受益的任务，政府主要承担倾向社会共同受益的责任。但是不同类型的混合产品其具体出资兴办模式并不完全一致。一般来说，社会受益相对较强的混合产品，应以政府投资为主，实行政府兴办或“公办民助”的投资兴办模式；社会受益相对较弱的混合产品，应以公众投资为主，实行“民办公助”或公众投资兴办模式。

按照上述公共经济学的理论，教育是较为典型的兼有个人受益和社会受益的“混合产品”，并且具有随着教育层次的不断升高，个人受益明显增强的特征。从社会受益与受教育者个人受益关系划分，具有准公共产品性质的教育，主要是指具有以社会公众受益为主，个人受益不太明显特点的教育类别，为了满足社会需要，应采取政府投资兴办模式。一般来说，基础教育的外部效应最强，最具有准公共产品性质，世界各国对作为基础教育的中小学，都实行了政府投资的兴办模式。具有半公共产品性质的教育，既具有明显的社会受益，也具有明显的个人受益的特点的教育类别，政府必须对其进行适当投资，同时，作为受益人的受教育者本人，也必须通过缴纳学费等方式，进行适当投资。一般来说，中等教育和高等教育通常具有半公共产品性质，宜于实行“公办民助”或“民办公助”的投资兴办模式。具有准私人产品性质的教育,具有个人受益为主,社会受益不太明显的特点,基本上可以完全按照“谁投资、谁受益”的原则，由公众投资兴办。一般来说，纯应用技术性职业教育的个人受益最强，最具有准私人产业性质，许多国家对该类教育都实行了由市场主体自主投资的兴办模式。

二、中国教育经费的现状及其存在的问题

1.从我国各级各类学校财政性教育经费所占比例，分析其财政性教育经费分配的合理性。

表1反映出财政性教育经费高等学校和中学的都在逐年向上微调，小学的基本保持不变。其中，中学和小学的总计几乎占到70%，高等学校和中等专业学校的几乎占到30%，其余所有的占到6%多一点。上述比例关系与这些学校的公共产品特性要求政府投入的经费比例几乎吻合。为了发挥教育产业的效益，在财政收入有限的情况下，合理分配财政性教育经费，实现不同类型学校教育经费来源的差异性，使教育事业真正造福于民。

2.从各级各类学校财政性教育经费占其教育经费的比例，分析各级各类学校教育经费来源比例，说明我国教育经费收入存在问题。

表2反映出各类学校的数据均接近50%或超过50%，说明各级学校的教育经费都主要依靠财政性拨款，这和各类学校依据公共产品特性不同，要求政府投入比例截然不同相矛盾。各级学校的教育经费都在依靠财政性拨款，势必造成具有准公共产品的基础教育所需资金不足。从国际上看，不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士等发达国家，而且在印度、韩国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等发展中国家，来自政府的公共经费一般均占基础教育投资总额的85%-90%左右。我国中学的65%左右财政性经费，小学的80%左右财政性经费，均未达到此比例，尤其中学相差甚远。另外，半公共产品类型学校财政性教育经费的比例已逐年下降，例如，高等学校和中等专业学校，都已成为向下的趋势，技工学校，除2004年以外，以前年份也在逐年下降。说明国家已意识到此矛盾，只是所调节的幅度较小而已。

3.从教育经费总收入和国内生产总值变动趋势，分析教育经费与国内生产总值的关系及财政性教育经费与财政收入的关系。

表3说明：教育经费收入、国内生产总值、财政性教育经费和财政收入都逐年递增，而财政性教育经费占财政收入的比例却逐年下降，教育经费占GDP的比例逐年递增。

表4说明：高等学校、中学和职业中学的人数逐年增加，而小学的人数却逐年递减。这与人口年龄结构有关，但对准公共产品性——基础教育，公众无法看到其收益，甚至根本得不到其收益；而半公共产品性——高等级教育及职业教育，其收益较强或更能预测到其收益，因而他们的在校人数呈现不同特点。

表5的数据说明：财政性教育经费和财政收入变化的趋势相同，即财政收入比上年增加的少，财政性教育经费也相应地增加少，反之都增加多，这进一步说明教育经费更多地依赖财政性经费。国内生产总值逐年增加的越来越多，而在校人数却逐年减少或增加越来越少。这和教育经费的投入分布相关，中国地区经济收入差距很大，东部沿海地区拥有高于西部内地几倍人均GDP，这势必造成贫困地区适龄儿童得不到应有的教育，说明应受教育的人，不一定都具有上学的条件。

三、政策建议

1.依据各类学校不同的公共产品特性，采取多渠道的融资途径。对由小学、中学和高中构成的准公共产品的基础教育，应进一步加大财政性教育经费的投入，使其经费90%以上来源于财政性。而对其余性质的教育，大大削减其教育性经费的投入，使其经费来源主要依靠非财政性收入，对准私人性质的教育，国家可以象征性投入一点，更多地变为政策上的优惠。例如，对公益性的民办学校除免税外国家应给予一定的财政补贴，无偿或低价提供校地校舍。英国、澳大利亚政府，为支持私立大学的发展，采用放宽入境签证，放宽对文凭、证书的管理等办法，鼓励他们向海外招揽留学生，并向留学生收取比国内学生高得多的学费，以此筹措私立大学的发展经费。

2.为了降低贫困地区基础教育阶段的辍学率，在这阶段的教育经费，全国应实行地区差异政策。在基础教育阶段，我国目前实行统一的教育经费投入，这和我国经济现状不符，不利于更大程度地发挥教育资金的边际收益。为了矫正此现象，可以在一些贫困地区保证政府现有资源不减少的前提下，积极运用金融、信贷手段和吸引更多民营企业、外资资本发展教育事业，满足不同层次群众求学的需求，或者再次实行学费和生活费的补贴和优惠政策，使适龄人都能进入学校，接受相应的教育。

3.为了减少各类学校过多地依赖教育经费，可以对各级学校进行不同程度的私有化。根据我国地区经济收入差距很大的特点，在不同地区，将各级学校进行不同程度的私有化。例如在经济发达地区、高收入地区，在基础教育阶段可以实行一定比例的私有化学校，以适度的价格杠杆，引导民营资本和其他资本进入教育领域，兴办较高档次的中小学校，国家有关部门只管定期检查。除与国家机密相关的国防、军事等院校，对于私人受益很明显的高等教育、中等教育和技术职业教育，大量地实行私有化，让学校根据经济社会的发展特点寻求出路。

作者单位：西安培华学院

(编辑 雨露)

参考文献：

[1]马胜杰等.公共经济学[M].北京：中国财政经济出版社，2003.40-62.

[2]许彬.公共经济学导论[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003.35-51.

[3]王延杰.中国公共经济理论与实践[M].北京：中国财政经济出版社，2004.99-124.

[4]孙国英、许正中等.教育财政——制度创新与发展趋势[M].北京：社会科学文献出版社，2002.155-218.

我国公共住房政策的研究综述 篇4

1公共住房政策的涵义

理清公共住房政策的涵义和演变历史是进行公共住房政策研究的前提基础。很多学者对公共住房政策做出了相关界定,如陶雪良、刘洪玉认为公共住房政策是政府通过干预手段对贫困群体实施的倾斜性非盈利住房供给;[1]兰天认为,公共住房政策是政府通过实施政策,在一定程度和数量上解决居民住房问题[2]; 于树一则从规范的角度对其定义: 由政府财政出资开发、收购并管理经营,同时通过减税、补贴等辅助手段鼓励非政府力量( 公民、企业或社会组织) 参与提供房源,出租或出售给中低收入家庭,分别满足 “住有所居”和 “居有所屋”两类基本居住需求[3]; 徐珂认为公共住房政策是整个社会保障体系中的重要组成部分,是由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助,由建房机构建设,并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房等相关的政策[4]。从学者们对公共住房政策的界定看,公共住房政策的政策主体是政府,政策对象主要是中低收入群体,政策手段包括出资开发、收购并管理运营,补贴减税等,政策性质是与商品房相对应的公共性。

2我国公共住房政策存在的问题研究

与迅速发展的经济相比,我国城市发展配套的公共保障措施却相对滞后,住房保障政策也不例外。近年来政府一直致力于通过一系列公共住房政策来缓解日益严重的中低收入群体的住房问题,虽然政府的公共住房政策在一定程度上缓解了中低收入群体的住房问题,但还远没有达到这项政策的预期目标。从客观因素分析,与世界发达国家相比,我国经济发展水平还比较落后,加上人口众多,城市化进程与工业化进程交叉进行,使我国政府在实施住房政策时面临比其他国家更大的挑战。目前对公共住房政策的研究更多的是从主观因素分析,一方面是我国公共住房政策本身设计存在一些缺陷与不合理之处。刘开瑞等认为目前我国公共住房政策机制设计有些不合理: 准入机制设计不当导致真正获益的群体并不是最需要得到保障的群体; 退出机制缺乏导致 “只进不出”,加剧了公共住房供给不足问题; 监督机制缺位滋生并纵容了公共住房相关的腐败; 公共住房政策设计中财政政策、税收政策等协同政策的不同步导致公共住房政策后发力不足。[5]陈杰认为公共住房政策涵盖对象过于狭隘,包含的对象应该不仅仅包括具有本地户籍的中低收入群体,还要关注外来人口和非户籍人口。[6]

另一方面是我国公共住房政策在实施过程中存在的一些管理不当等干扰因素,造成我国公共住房政策的最终效果不尽如人意。吴涛认为政府实际承受能力是有限的,但是现实中几乎所有城市的公共住房体系运作方式都是政府在 “包打天下”,政府无论是选地点、土地供应,还是抓工期质量、筹措资金等都自己包揽,造成政府管了很多不该管也很难管理好的事情。[7]

3我国公共住房政策的国外先进经验借鉴

其他国家应对城市住房问题的措施对于我国的公共住房政策的完善有重要的借鉴意义,对我国公共住房政策研究中有很大一部分学者是从国外先进经验出发进行的反思和探讨。巴曙松系统介绍了世界其他国家和地区保障性住房的六种模式: 英国从大规模建设公屋到公屋私有化的循环、美国从政府主导到私人参与的循环模式、日本从政府兴建到政府购买、新加坡以政府为主体的住房保障体系, 中国香港政府主导、民间及私人机构共同参与的保障房体系以及巴西以贫民窟改造和住房补贴为主体的政府主导模式。[8]徐珂从另一个角度也总结和归纳了国外公共住房保障体系: 一是以住房抵押贷款为重心的多元模式; 二是以储蓄资金贷款为来源的互助模式; 三是以政府资金控制为目的的计划模式; 四是以互助合作援助为主要内容的公共住房保障模式; 五是以多元有机混合为特点的转轨模式[9]。 李莉、王旭通过对美国公共住房政策的发展历程和走向的探讨,集中体现了美国依靠法案颁布推动公共住房政策由间接调控到直接管理,激励私人企业投资低价住房建设等。[10]赵光瑞介绍了日本以住房金融公库、公营住房、公团住房和公社住房为基础构建的住房建设与住房保障体系, 以此为基础提出了对中国公共住房政策的建议。[11]

4我国公共住房政策发展建议

无论是对我国公共住房政策发展存在问题的探析,还是对国外先进住房保障政策的学习最终目的都希望我国公共住房政策能够有效发挥其保障作用,更好地为其需求者提供服务。关于我国公共住房政策发展建议,学者们集中于以下几个方面进行研究: 第一,通过科学验证分析提出相关建议。高苛等通过引入公共住房占有率和租金补贴率变量,建立了无限期最优经济增长模型。通过对该模型构建和验证得出公共住房政策选择受政府偏好、住房建设成本及市场租金等影响,提出我国住房保障政策应该根据地区实际需求、经济能力及住宅市场发展状况因地制宜而选择。[12]第二,从我国公共住房政策管理机制角度提出发展建议。吴涛就提出采取多种手段扩大房源,创建经济适用房、廉租房的联动机制,通过政策衔接创建公共住房的推出机制。第三,从我国公共住房政策本身的设计上提出建议。徐琴通过制度安排与社会空间极化的逻辑关系对当前我国公共住房政策进行透视并提出公共住房政策混合居住模式、城市功能在空间上的适度混合与匹配,在适当的空间尺度上实行居住与就业的平衡等发展建议。[13]第四,对公共住房政策相关配套措施提出发展建议以此促进公共住房政策的顺利开展。顾书桂认为劣质土地财政使中国短期内走上了资产增值型公共住宅金融道路,劳动力价值支撑型公共住宅金融才是中国最佳的选择,必须坚持保障性住房的非商品化原则和城市地租不计入保障性住房成本原则。 他认为唯有如此,政府才能真正实现公共住房的保障性作用,又不会因为财力不足导致系统性的经济和政治危机。[14]佘玉玲在了解世界各国住房保障模式的基础上,探讨了财政收入的有限性、地区发展的不平衡性、中央与地方事权与财权的不统一等影响住房保障财政模式的因素, 提出我国住房保障财政政策应该在坚持适度的财政宏观规模基础上,积极引导社会资本参与,同时应该完善中央对地方的转移支付政策,调动地方政府对住房保障财政支出的积极性。[15]

我国公共就业政策策略 篇5

这样的创举，离不开党看清实际、注重实验的领导作风，更离不开广大人民群众的智慧。接下来，我们就用“上下来去”模型了解分析这一政策。案例：

村民委员会类似组织最早出现于1980年底,是由农民自发组织建立的。而中央将其作为一项正式政策出台则在1982年,新宪法确认了村民委员会的合法性地位,明确规定它是我国农村基层社会的群众自治组织。经过几年发展后,到1985年,全国已建立起94万个村民委员会。为了进一步规范村民委员会工作,更好地实现村民自治,1987年月11月全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,使村民自治这一基层民主制度在法律上正式确定起来。经过十多年实践和探索,1998年我国第一部规范村民自治的最高层次的《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布,标志着我国村民自治迈入新的阶段。随后,村民自治政策在全国范围内得到迅速普及。政策认识的实事求是模型

当时，人民公社的部分权力开始从农村退出，社会治安、公共设施、社会福利、土地管理、水利管理等社会职能无人问津。针对这一现实，以彭真委员长为代表的中央高层从客观实际出发、从我国基本国情出发，成立调研组实地考察我国农村发展现状并结合自身多年基层工作经验，支持和肯定了村民自治的尝试。政策操作的群众-领导模型

村民自治制度的尝试“从群众中来”。1980年2月，广西宜山县三岔公社合寨大队(现为宜州市屏南乡合寨村)的果作等6个生产队的85户农民在村前的一棵大樟树下，以无记名投票方式选举产生了自己的领导机构———果作村村民委员会。村民委员会一产生就受到中央的高度重视，“正确的实践来源于群众的实践，群众的经验，群众的意见，”中央领导倾听群众的声音，将自治转化为一种制度。村民自治制度的尝试“到群众中去”。1982年自治制度写进宪法后，该制度逐渐在全国得以推广。至今，我国已全面实行村民自治制度，该制度已成为我国基层民主的重要体现。政策操作的民主-集中模型

村民自治的尝试出台后受到各方争议，中央对各地区的不同态度，没有采取强制措施，而是积极听取学者、基层公职人员和广大人民群众的呼声和意见。随后，中央将各方意见集中起来，分析研究、总结提高，形成《村委会组织法》。切实体现了“民主基础下的集中、集中指导下的民主”原则。政策操作的实验模型

我国公共就业政策策略 篇6

【关键词】 公共政策；执行；政策执行者

所谓政策执行是指政策執行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解释,宣传,实验,协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程，这是一种动态的过程。一个政策能否顺利执行直接影响到它既定目标的实现，甚至影响到它存在的意义，可以说执行时实现政策的唯一途径。然而，政策的执行是一个复杂的过程，在这个过程当中会存在许多阻碍政策能够顺利运行的因素,造成了公共政策不能够按照既定的规划有效地进行，从而使公共政策的执行过程中出现许多问题。

1.公共政策执行过程中出现的问题

1.1政策执行过程中下级敷衍上级。由于政策的执行者经常不能够真正了解该政策的重要意义，执行过程中往往不能够在组织工作、资金、管理等方面到位，或者只做必要的宣传而不去做真正的执行工作，亦或是做工作时前紧后松，应付上级的检查。

1.2机械的执行政策。我国基层政府在公共政策执行过程中却普遍存在机械执行的现象，具体表现在：一是无视公共政策的精神实质，不考虑客观环境条件，机械地照搬公共政策。二是无视公共管理组织与公共管理对象的具体情况和特点，机械地照搬其他地区部门或行业的公共政策。三是无视公共管理中各种新情况、新特点，机械照搬陈旧的过时的公共政策。

1.3政策执行中的缺损执行。一项政策往往是由相关的若干个小部分组合而成，一些政策执行者却往往对政策进行断章取义，对于其中对自己有利的部分就严格保证其执行，而对于其中不利于自己的部分则虚与委蛇，使政策的整体功能难以发挥，政策目标的实现也必然大打折扣。

1.4执行过程中对政策的某些部分进行替代。即公共政策在实施过程中从表面上看与原政策相一致，而事实上背离原政策精神的内容，进行偷梁换柱。公共政策执行者利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释，从而导致公共政策执行的偏离。

1.5公共政策的附加执行。政策附加执行是指公共政策执行者根据自己的利益倾向，在原政策内容的基础上再自行增添了若干个新的内容，使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求，从而使原政策不能到位，导致政策扩大化，其中新的条款更有利于本部门、本行业、本地区或者少数利益集团。

1.6公共政策的歪曲执行。公共政策歪曲执行的表现为对原政策执行的走样，对某项政策的精神实质吃不透，因此把本来正确的政策理解歪了，执行起来也会难以达到既定的目标。

2.公共执行过程中存在这些问题的原因

2.1政策造成的利益冲突。从本质上说，政策执行就是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程，而我们的公共政策意在维护大多数人的利益，必然会对一部分人的利益造成损害，许多政策之所以在执行过程中出现了偏离，其根本原因就在于各种利益之间存在着矛盾和冲突，并且利益主体未能正确地认识和处理好这些利益矛盾和冲突。

2.2政策本身的缺陷造成政策难以执行，具体表现在以下几个方面：

2.2.1公共政策内容缺乏合理性。在现实的政治生活中，之所以有些政策得不到切实的推行，一个很常见的原因就是这些政策内容缺乏合理性。

2.2.2政策目标的不确定性。有一个清晰而明确的目标是保证公共政策顺利执行的重要因素，当前我国制定的部分公共政策存在目标不清的问题，这就造成了执行者在执行过程中难以摸透政策的本身含义从而造成执行不力。

2.2.3公共政策缺乏稳定性。公共政策的稳定性是其得以有效执行的重要前提条件，政策是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体对政策的认同和接受程度 政府的政策都必须有诺必践，注重信誉。否则，就会破坏正常的政策秩序，给政策的有效执行造成种种障碍。

2.3公共政策执行者的素质水平参差不齐，造成政策执行效果不同。表现在以下几个方面：

2.3.1公共政策执行者的政治思想道德素质决定着能动性发挥的方向和程度。政策执行者思想道德素质较低，信奉有权不用，过期作废等腐朽的处世哲学，他们在执行政策时，往往自觉不自觉地按个人偏好本能地采取抵触和破坏的行为，把人民赋予的权力仅仅当做谋私的手段而已。

2.3.2公共政策执行者的心理素质制约着能动性发挥的大小和质量 。负面的情感则会降低主体的活动能力，妨碍能动性正确而充分地发挥，而意志薄弱的人害怕牺牲与风险，求稳怕难，在执行中瞻前顾后首畏尾可见，公共政策执行者心理素质差，必然影响政策实施的质量。

2.3.3公共政策执行者的知识能力素质制约着能动性发挥的大小和质量。一般说来，知识能力素质差的政策执行者，由于其能动性发挥既可能是盲目的，又可能是低效的，因而更易于造成政策执行的偏离。

2.4体制问题。在我国的行政组织中存在这样一个现象，职能不清和职能交叉，有些工作没有一个明确的负责部门或相同的工作有多个部门负责，这就造成了部分无利可图的工作无人问津而相对来说有利可图的工作又争先恐后地去做，这也在一定程度上造成了公共政策实施不力。

2.5政策的被执行者不了解政策，对政策的执行漠不关心。这样就造成了公共政策难以积极执行和缺乏监督的现象，我国对公共政策执行机构的监督主要建立在上级监督体系上，这样的监督方式难以确保政策执行者的执行质量，而广大群众又对政策漠不关心，不积极去监督，致使执行者在执行过程中有偷工减料的机会。

3.结论

综上所述，我国公共政策的执行情况存在许多问题的，而造成这些问题的原因是多方面的，必须反复权衡各方面利益冲突，改革政策执行、监督体制才能确保我国公共政策的顺利实施。

参考文献

[1]李超伟,论转型期公共政策执行力的主要影响因素及其重要意义[J],经济与法2010.06

[2] 王 骞 ,论公共政策执行偏离的成因与对策[J],政治研究

[3] 刘波,钟志勇,胡启繁.基层政府政策执行的问题成因及对策研究[J], 广州大学公共管理学院.

[4]马娜,关于公共政策执行问题的研究综述[J],法制与经济,2009.07

[5]张蕊,我国公共政策执行偏差及其矫正策略研究[J]，大学公共管理学院行政管理专业

（作者单位：长江大学管理学院）

我国公共就业政策策略 篇7

公共政策执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段, 将公共政策的内容转化为现实, 从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节, 是实现政策目标, 解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。对此, 美国公共行政学者艾利森指出:“在达到政府目标的过程中, 方案确定的功能只占10 %, 而其余90 %取决于有效的执行” [1]。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而, 在公共政策执行过程中, 由于各种因素的影响, 常常导致公共政策执行出现偏误, 公共目标不能预期实现。在国内外的政策实践中, 政策执行出现偏误的问题普遍存在。由于体制转轨和社会转型等方面的原因, 当前我国这一问题尤为严重。政策在执行过程中出现偏误, 不但会直接影响政策问题的解决, 导致预定政策目标落空, 而且会损害政府形象, 削弱政府权威和公信力。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下, 研究解决我国的公共政策执行出现偏误问题, 无疑是一个十分重要、十分紧迫的重大现实问题, 对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。

2 我公共政策执行偏误的主要表现

作为政治系统输出的主要内容, 公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而, 公共政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案, 其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥, 再好的公共政策也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现。然而, 由于受到各种因素的影响, 政策执行的结果往往未能达到预期的目标。具体来说, 公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面。

(1) 政策敷衍

指公共政策执行者在实施政策的过程中只做表面文章, 并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策, 而是将政策束之高阁, 阳奉阴违, 敷衍塞责, 从而使严肃的政策在形形色色的花架子下变成了一纸空文, 根本谈不上解决具体问题, 实现具体目标[2]。

(2) 政策选择执行

现实中运行的政策往往由相互依存的、有着共同政策目标的小政策组成, 一些政策执行主体往往对政策“断章取义、为我所用”, 只执行符合自己利益的部分, 不符合自己利益的部分就不执行, “见了黄灯赶快走, 见了红灯绕道走”, 他们“耍小聪明”, “打小算盘”, 置国家政策原则于不顾。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全, 政策的整体功能难以发挥, 政策目标的实现也必然大打折扣。

(3) 政策附加

公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容, 使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求, 从而使原政策不能到位, 导致政策扩大化。政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”, 打着结合地方实际的旗号另搞一套, 自行其是, 谋取私利, 从而导致政策执行变形。以我国的计划生育政策为例, 我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量, 提高人口素质, 但在一些地方, 计划生育罚款却是乡政府财政收入的一个重要来源, 有些地方竟把生育第二胎的指标公开拍卖, 偏离了计划生育政策的根本目的。

(4) 政策歪曲

公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解, 利用政策的某些抽象性, 借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释, 从而导致政策失真, 甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。

(5) 政策抵制

公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受, 从而产生抵制情绪, 使公共政策不能够执行到位, 达不到预期的效果。例如, 近年来, 我国一些地方政府过分强调自身的情况, 找各种原因让中央“法外施恩”, 对中央宏观调控政策一再置若罔闻, 甚至逆风而行, “你说你的, 我干我的”, 抵制心态异常顽固。

(6) 野蛮执行公共政策

在当前社会主义市场经济条件下的公共政策执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。然而目前我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象, 有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制, 使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形, 演变成野蛮执行, 导致干群关系紧张, 极大地影响了执行效果。还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够, 宣传不到位, 忽视了思想教育手段的运用, 一旦执行对象对政策不理解, 出现为难和抵触情绪, 执行人员就采取制裁、经济处罚等方式, 野蛮执行公共政策。更有一些政策执行人员采取极端手段, 背离工作程序, 甚至采用违法违纪的方法执行公共政策[3]。

3 我国公共政策执行偏误的主要原因

当前公共政策执行出现偏误, 有着主观或者客观等多方面的原因:

(1) 政策本身的原因

政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行, 往往取决于政策本身是否科学合理。政策执行偏误产生的一个前提条件, 就是政策本身存在着缺陷, 有漏洞可钻。一般说来, 政策是否存在缺陷主要从以下三方面来考虑:一是政策是否合理。如果一项政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况, 政策所规定的各项行为不符合客观事物的发展规律, 那么政策本身便缺乏合理性, 导致其在执行过程中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突, 使政策执行失去了实践基础。政策执行机关在执行这种缺乏合理性的政策时, 理所当然地会选择“上有政策, 下有对策”的方式来敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性, 要求政策方案要有严格的执行界限、科学的操作程序、准确的评估标准等。缺乏明晰性的政策将使政策的可操作性减弱, 使政策执行者与政策目标群体无所适从, 同时, 缺乏明晰性的政策会引起政策的界限不清, 导致执行者有空子可钻, 对政策随意变通, 同时也为有关领导化解“风险”提供了口实。三是政策是否“前后左右”协调一致。现在, 有许多政策是政出多门, 莫衷一是。面对众多相互冲突的政策时, 政策执行者不得不采取“优选法”——顶头上司的优先, 其他领导的靠后;经济监督、杠杠部门的优先, 其他部门乃至党政机关的靠后;领导个人交办的优先, 集体名义布置的靠后。这种做法违背了 “政策面前人人机会均等、公平竞争”的原则, 必然导致国家受损, 群众吃亏, 正确的政策难以执行。四是政策是否多变。今天制定一个政策, 时隔不久, 情况发生了变化, 又匆忙出台一个新政策, 头痛医头, 脚痛医脚。政策多变, 朝令夕改, 法无常规, 缺乏稳定性和连续性, 就无法建立起政策的权威性和可信度, 也就很难使人遵从。

(2) 政策执行主体的原因

任何一项政策最终要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的, 这表现在:

1) 政策执行主体的素质不高

由于历史原因, 我国公务员与发达国家公务员比较起来, 素质普遍不高, 从而, 文化水平低导致行政决策水平低;职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任; 理论水平低导致官本位思想严重。少数领导干部没有系统接受现代政策、科学知识的训练, 很难形成科学行政必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点难免对政策执行产生不良影响。

2) 执行主体法制观念淡薄

从行政的角度看, 中国政府机构的规范化、法制化程度不高, 变化的随意性很大, 人治色彩浓厚。目前, 政策执行中“按章程办事的运作”, “受规则约束的运作”, “形式主义的非人格化的统治”, “不因人而异”等观念并未深入人心, 随处可见官僚的“任性专断”, “这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现, 这是真正的管、卡、压”[4]。书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑, 人格权威大于机构权威和法律权威。显然, 不依法行政是造成公共政策执行效率递减的重要原因。

3) 利益主体之间的矛盾和冲突

美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为:“政策是对全社会的价值做权威性的分配”[5]。政策的核心就是要解决社会利益的分配问题, 所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。公共政策对利益的分配, 是一个动态的过程。这个过程大致经历四个环节:利益选择、利益综合、利益分配和利益落实。公共政策的目的在于调整和规范社会的利益结构, 促进整个社会快速健康发展, 因此, 它适用于全社会, 代表和维护的是一种整体利益, 符合全体人民群众的利益要求。但是, 在现实生活中, 由于受各种因素的影响, 有些政策未能充分体现, 甚至损害广大政策目标群体的利益, 以致目标群体难以认同和接受这些政策, 进而对政策的执行产生消极情绪和抵触。同时, 政治决策者和市场决策者一样, 也是理性的追逐自身利益的人。在政治环境中, 犹如在市场环境中一样, 个人也会最大限度地追求个人利益, 用经济学的术语来说, 人们追求的是效用的最大化。我国现实生活中的许多现象也表明, 人们是在利益的推动下去实施政策行为的。公共利益与地方利益、私人利益的矛盾与冲突决定了政策执行偏误的现实可能性。利益主体之间的矛盾和冲突是不可避免的, 并且是长期存在的。在政策的执行过程中, 作为政策制定者的上级政府和作为政策执行者的下级政府以及作为政策执行的目标群体的广大利益主体必然存在着利益上的矛盾和冲突。

在一个制度比较健全和完善的社会中, 在法定的权限和正当的利益范围内, 官僚们在制定政策时, 由于受自利动机的驱使, 往往会尽可能地在公共政策中体现、维持、实现、扩大自身的利益, 但是这种自身的利益会控制在一定的限度范围之内, 不至于与公共利益发生严重冲突。相反, 如果在一个制度不完善, 尤其是缺乏有效的监控机制下, 官僚的自利性往往难以受到有效的约束而发生膨胀, 他们就会通过所掌控的公共权力, 通过公共政策这一 “社会价值的权威性分配”手段进行“政策寻租”, 把公共政策变成赤裸裸的追逐自身利益的工具。

在我国社会转型期, 贪污受贿、徇私舞弊、权钱交易等腐败行为不仅仅只是一般的自利行为, 而是严重的违法犯罪行为。从公共政策的角度来看, 不仅仅是官僚公共决策的乱作为、不作为, 而是利用公共政策谋取私利、损害公共利益的违法犯罪行为。某些官僚在追逐自己私利的过程中, 往往打着公共利益的旗号, 把公共政策作为谋取私利的手段和工具。某些贪污腐败分子利用公共政策所进行的徇私舞弊行为, 不仅严重违背了公共利益与中央政府的政策, 而且导致政策体系的混乱, 破坏政策系统的有序性和一致性, 导致公共政策的严重冲突, 引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱。

(3) 政策执行制度的原因

目前政策执行偏误很重要的原因就是相关制度不完善, 主要表现在:

1) 政策执行的信息沟通机制不健全

从信息论的角度来看, 公共政策执行是一个信息的发散和汇集过程:政策执行主体一方面向社会释放、传递有效信息, 另一方面要不断从社会获取有利于政策执行的大量信息。信息沟通机制的不健全, 使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面, 政策制定与执行缺乏公众参与机制, 政策透明度低, 政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知, 或道听途说、一知半解, 因而难以在短期内认同这一政策, 政策执行难度和风险当然加大。另一方面, 政策执行缺乏信息反馈机制, 政策执行盲目性大, 政策评估缺少依据, 政策效果难以认定。从控制论的角度来看, 政策执行其实是一个信息的控制过程。然而, 没有良好的信息沟通, 这一过程是无法有效控制的。因此, 政策执行过程中信息渠道不畅, 信息沟通偏误, 政策执行出现偏误也就在所难免。比如, 2003年的“非典”事件, 就是因为开始之初, 疫情信息“上行”中瞒报、“下行”中封锁、“平行”中缺乏沟通, 才演变成一场重大公共危机的。

2) 公共政策执行的权力结构不够合理

虽然我国很早就有中央与地方之间的“放权与收权”的探索, 但迄今为止我国尚未建立一种法治化、规范化、科学化的中央与地方权力关系模式, 没有对中央与地方的权限职责进行明确的界定。这样, 中央与地方政府之间的权力以及利益关系就难以在规范化的轨道上有序运行。这样, 在对中央与地方政府权力关系的调整上往往就带有比较明显的随意性。正如1958年毛泽东在回答访问我国的英国元帅蒙哥马利所提出的关于治理国家的经验时所说的:“我没有什么经验, 就是中央集权多了, 我就下放一点;地方分权多了, 我就收上来一点。”这种调整的随意性往往容易导致在中央与地方的关系上陷入“一统就死, 一死就放, 一放就乱, 一乱就收”的恶性循环之中[6]。这样不仅造成中央政府权威流失, 并且由于在下放权力的同时没有建立起完善的对地方权力进行约束和监督的机制, 容易导致地方保护主义泛滥。另外, 我国社会的政治权力结构是一种典型的“双重的双轨制结构”, 即一种是党的一元化领导的权力结构和民主制的权力结构的双轨制, 另一种是党的权力体系和政府的权力体系交互起作用的双轨制。我国的公共政策过程就是在这种政治权力结构框架中和这种行政权力运行机制中运行的, 这样, 政府的公共决策活动不可避免地受到这种多重领导体制和其他多种复杂矛盾因素的制约和影响, 政府所制定和执行的公共政策就不可避免地出现一系列的偏误。

3) 公共政策执行的监控机制不力

监督是管理的重要环节, 也是公共政策执行的重要手段。目前我国虽然建立了比较健全的行政监察体系对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监督, 但在政策执行的过程中, 依然缺乏强有力的监督机制, 主要表现在:执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转;监督主体因其主体意识不强加上缺乏必要的法律保障致使监督职能无法完整履行;新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量;社会监督因诉讼不畅、缺乏保障而难以发挥作用。

由此, 我国政策执行往往是一遇到需要解决的问题, 就下发一个文件, 做出一些规定, 而较少关心这些政策的执行情况和需要进一步完善之处, 即使组织检查, 相当一部分也是搞形式主义, 听听汇报, 念念材料, 收效甚微。由于法律、法规或政策文件的落实缺乏监督保证体系, 执行与否都一样, 时间一久, 令不行, 禁不止, “上有政策, 下有对策”之风自然盛行。

4 矫正我国公共政策执行偏误的主要对策

公共政策行为是国家政治的主要组成部分, 公共政策执行是实现国家职能的关键一环, 政策执行的成败直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步。在社会转型时期, 为避免公共政策执行失控可采取如下对策:

(1) 完善行政之间、党政之间的权力配置

改革现行的行政管理体制, 合理划分各机构的职能, 避免职能交叉。对职能交叉的行政机构实行“撤”、并”、“减”, 机构设置要讲究整体性和科学性, 理顺中央和地方之间的关系, 确保政策的严肃性、权威性、合法性。对中央与地方之间冲突的有效治理依赖于中央与地方决策权力的规范化与制度化, 要合理界定中央与地方的决策权限范围, 合理规范中央与地方利益分配机制, 推进中央与地方权力和利益分配的法制化、科学化进程。

完善中国共产党与政府之间的权力配置。在当代中国, 重大决策权要主要集中在党委, 然后由对口的部门和行政组织来具体贯彻落实相关的公共政策。党的权力配置主要涉及到整个国家和社会整体范围, 政府的权力配置主要涉及微观行政领域, 从根本上消除党政“双轨体制”的影响和制约。在具体权力的配置过程中, 需要坚持“职权法定”这一现代政治的基本逻辑, 需要在实际政治生活中以法的形式对“党”和“政”的职能范围进行明确界定。

(2) 全面提高政策执行者素质, 提高对政策认知水平

政策的执行主体是人, 是公共政策能否有效执行的关键因素。执行人员正确对执行的目标、内容及实施步骤进行了解、认知, 才能有效地加以执行, 如果执行者不能完全地理解公共政策, 就会导致政策执行的偏误。因此, 执行者只有对政策的内容与精神实质有正确理解, 才能坚定地、创造性地完成政策的执行, 所以, 应努力提高政策执行者的政策认知水平。

从政策执行主体自身来看, 首先要组织好相关的政策执行者通过认真学习来达到所推行政策的准确认知。任何一项政策都有它特定的目标、功能、价值、适应范围和实施条件, 当一项政策制定和颁布后, 政策执行者只有通过对政策深入学习, 才能真正理解政策的目标、价值及与自身的利益关系, 为政策执行成功打下基础。

努力进一步完善政策执行主体的知识结构。执行人员的知识存量大, 有利于对政策的充分认识, 如果执行者对某个方面的事物缺乏一定的基础认识, 那么就难以对该事物形成一个系统的、全面的认识, 导致出现偏差的可能性。因此, 要通过实施国家公务员制度使我国政府官员从政策制定到执行整体认知水平提高, 大力选拔高素质人才进入公务员领域, 提高国家政策执行的总体水平。

总之, 只有政策执行者的素质普遍提高了, 政策执行中存在的曲解政策、截留政策和上有政策下有对策的问题, 就会得到切实有效的解决。

(3) 保障监控工作相对独立性, 完善政策执行监督制度

纵观古今中外, 凡是监察职能发挥较好的监督机构都是相对独立的。根据当前我国政策执行控制的实际, 为保障监控工作的相对独立性, 有必要对现行的国家监督机构双重领导体制进行合理的权责界定, 建立起权力监控自上而下的独立的垂直领导体系。比如对监察机关, 首先可以让其在组织上从行政机关独立出来, 不再隶属于行政部门的领导, 并提高其地位, 使之至少与同级监控对象地位平等。其次, 独立出来的监察机关实行自上而下的垂直领导, 下级监察部门只受上级监察部门的领导指挥, 人事任免由上级监察机关负责。再次, 经济独立, 不受行政机关约束, 保证纪检监察部门实行惩处和监督职能的独立性。如深圳市, 在全国率先设立直接隶属地方长官的监察局以来, 在促进依法行政, 保证政令畅通, 改善行政管理, 提高行政效率等方面发挥了积极的作用, 成为深圳行政监察的一大亮点。

要加强《监督法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《举报法》等法律的制定与完善。完善行政复议工作制度, 通过行政复议及时有效监督所属部门和下级政府的行政行为。对符合法律规定的行政复议申请必须依法受理, 并依法作出行政复议决定;对违法或者不当的行政决定, 必须坚决予以撤销或者变更。建立健全行政过错责任追究制度, 使政府工作中的各种错误和不足, 都能够及时得到反映, 及时、真实地加以纠正和弥补, 力争保证行政法的供给与迅速发展的市场经济和日益变化的行政关系相合拍。鼓励社会公众、新闻媒体对政策执行进行公众监督, 推行民主监督制度, 并将其落到实处, 用法律作为其有力的后盾, 确保民众监督体制的有效运行和起到应有的作用。

(4) 加大政策宣传力度, 完善政策传播渠道, 建立政府与公众之间的互动机制

政策的传播离不开对政策信息的宣传, 加大对政策的宣传力度, 有利于执行人员及广大的目标群体对政策的了解。认识到政策的充分执行与他们自身利益之间的关系, 实践证明, 由于宣传不力导致目标群体难以准确的认知。

建立完整的信息传播网络, 改变高度一元化的传播方式。传统的信息传播渠道是单一的、垂直的, 由各级政府之间传播, 难以满足公众对政策知情要求, 也无法适应现代社会对政策传播过程的高效要求。随着传播技术的发展, 电子邮件、电话会议等传播手段出现, 促进政策信息传播多元化发展。政府的宏观政策可以通过媒体、电视、互联网等走进千家万户, 提高政策的时效性, 同时, 减少单一传播的层级, 保证信息保真度, 还可以及时得到市民对政策及政府的反馈信息。例如, 政府上网给公众与政府之间搭建了一条直接沟通的渠道, 不但公众可以直接点击政府的官网, 迅速、及时地获取政策信息, 而且公众对政策的意见和要求也可以通过电子邮件、电子投票、电子民意调查等形式来反馈给政府。

建立政府与公众之间的互动机制。任何的政策都涉及利益的调整, 分配。如果执行一项公共政策的成本大于所获取的利益, 公众就有可能对政策采取不合作、规避的态度, 政府应该和公众之间建立互动机制, 及时听取公众的意见和要求, 对政策作出必要的修改。如建立信访制度, 使由于新政策的推行而利益受损的公众有申诉与表达自己意愿和要求的制度化渠道。

参考文献

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[5]D EASTON.The Political System[M].New York:Kropf, 1953:129.

我国海洋公共政策体制构建及优化 篇8

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、 以实现公共利益的方案,其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动,其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。公共政策作为一个国家治理工具之一,它必然与国家和政府有着天然的联系,因此,在某种意义上,政策也是国家和政府用以实现公共事务管理和治理的必要工具。分析公共政策,就需要分析一个国家和政府的构成,分析其体制机制特征。研究海洋公共政策也是如此,必须从公共政策理论模型入手,从海洋政策体制的特征分析海洋公共政策的特征。

1.1政策体制分析———政策分析的一种基本模型

在公共管理和公共政策视野中,影响政策的因素有许多,但其中的一个关键决策性要素就是政策体制。正如宁骚教授在 《公共政策学》 中所讲到的,公共政策是权威的政治机构的产出。政府权力机构(立法机构、行政机构、司法机构、执政党领导机构等) 都是公共政策的制定者和执行者;而那些规范着公共权力机构组织与个人行为的各种制度,都必然影响着公共政策的制定方式和执行方式,影响着政策选择、政策内容和政策结果[1]。这就是我们所说的制度模型。

也有专家认为,从静态意义上观察公共政策,体制、机制和制度成为公共政策的决定性要素,但如果冠之以动态的视角,则会发现其中包含着诸多的要素———个体、团体以及与此相关的利益博弈。为此,集团模型认为公共政策是各团体之间相互斗争的产物。集团模型出现的假设条件是在社会中要存在着诸多能够参与到政治活动中来的各利益集团,他们是由拥有一定权力的人组成,他们享有共同的目标和目的并会为了这些目标的实现而付诸行动。各利益集团的目的是不同的,他们会为了各自不同的诉求而对政府产生要求和期望。各利益集团在为不同利益竞争的过程就是各集团进行对话、妥协的过程,而政府在这个过程中就要充当利益协调人的角色,使得各方利益均衡。政府在这个过程中还要充当政策规则制定者的角色,政府必须要设定合理有效的竞争规则,使得各利益集团能够遵循这个规则从而获得一个有效的政策结果[2]。在这个政策模型中,政府政策制定会倾向于影响力较大的集团,当A集团给政府施加压力大于B集团时,政府的政策就会偏向于A集团。当B集团政策压力开始加大时,政府政策开始向B偏移,最终可以在两个集团压力类似均衡是产生一个平衡点,形成一个新的均衡[3]。

也有系统论的观点认为,政策制定、执行及反馈的模型是一个政治化的系统模型,政策分析需要从政策制定的系统与环境之间的相互作用来对政策过程进行分析。政治系统模型认为政策是政治系统对外界压力做出的反应[4]。 政治系统模型把决策主体假定为政治系统,强调政治系统与环境之间的相互作用。系统的环境包括政治、经济、社会、文化等方面,公共政策就是政治系统与环境的各因素相互作用的一种反应[5]。

由以上分析可以看出,要分析我国的国家海洋政策,需要在静态和动态的结合、系统内部和系统外部的结合视角下进行。为此,本研究将在着重分析我国海洋政策体制的制度构成基础上,综合考虑当前我国面临的局势和外部环境,为构建和优化我国的海洋政策体制和制度做出基本的探索。

1.2国家海洋政策体制的一般特点

海洋政策,是指一个国家为实现其海洋事业的发展目标、战略、方针或规划而制定的行动准则。制定海洋政策的目的在于有效地组织各种海上活动,协调国内有关海洋事业各部门之间的关系,正确处理海洋国际问题,维护本国的海洋权益,最有效地促进本国的海洋开发利用和国际合作。海洋政策通常以国家的立法、 政府的法规和行政指令、事业规划等方式具体化、条理化和法制化,借以发挥其指导、协调和制约的作用。

1.2.1国家海洋政策具有专业性和特殊性

海洋政策与其他一般公共政策相比,属于特定的行业政策,有着其特殊的指向性和专业性的特征。这是与海洋管理的特殊性紧密联系的。所谓海洋管理,是各级海洋行政主管部门代表政府履行的一项基本职责。因为其管理内容具有广泛性,又称为海洋综合管理,其核心内容包括:海域使用管理、海洋环境管理以及海洋权益管理,协调机制等。正如 《中国海洋21世纪议程》 关于海洋综合管理问题的定义: “海洋综合管理应从国家的海洋权益、 海洋资源、海洋环境的整体利益出发,通过方针、政策、法规、区划、规划的制定和实施,以及组织协调、综合平衡有关产业部门和沿海地区在开发利用海洋中的关系,以达到维护海洋权益, 合理开发海洋资源,保护海洋环境,促进海洋经济持续、稳定、协调发展的目的”。

我国海洋管理的发展经历了一个逐步发展变化的历程。20世纪50—60年代,我国根据海洋资源的自然属性,按照各个行业自身的特点实行行业管理,实现了行业管理向海洋延伸, 开始涉足海洋开发和管理。1963年,由29名海洋专家学者上书党中央和国家科委,建议加强中国的海洋工作。 经第二届全国人大审批, 1964年7月国家海洋局正式成立。改革开放后, 经过80-90年代的管理机构建设,一是逐步建立了地方性的海洋管理机构;二是逐步完善了海洋渔业的管理、 海洋港口和交通运输管理、 海洋油气生产的管理及海盐生产的管理,涉海行业管理地位进一步加强;三是建立完善了国家海洋局的国家海洋行政管理体制,并基本建立海洋分级管理体制。到目前为止,我国现阶段海洋管理模式基本形成,主要是在中央一层由国家海洋局为总领,下设专门的地方海洋管理机构。管理特点上体现了海洋与渔业管理结合模式、国土资源管理机构模式和专职海洋行政管理三大特征。这种机构设置基本形成了我国海洋政策体制的基本架构。

1.2.2海洋政策具有国家性,存在国际化趋向

海洋政策除了具有明显的专业性之外,有一个明显的特殊性还在于它的国际性以及与国际政治的高度关联性。所以,对于海洋政策的研究,从一开始就具备了国际法的视野和高度。 1609年荷兰法学家H·格劳秀斯发表的 《海洋自由论》是最早的从法律方面研究海洋政策的著作,它对以后的国际海洋法和海洋政策的发展产生了深远的影响。由于海洋中发生的各种自然现象不受国界限制,海洋的大部分属于公海,其中的资源是人类共同的财富。保护海洋环境,防止海洋自然灾害,分配、管理和开发公海的资源都是国际问题,与各海洋国家的利益有直接关系。海洋国家海洋政策中最重要的内容就是保护国家的海洋权益,即保护海洋渔业、海洋运输、海洋矿产资源等的利益以及领海、大陆架、经济区的权利和义务。同时,海洋国家基于各自的利害关系组成不同的集团。 为了集团的利益签订共同遵守的协定、条约等方式的准则,形成集团的海洋政策。联合国大会曾就各国的海洋权益问题召开了3次国际海洋法会议,通过了 《联合国海洋法公约》。公约对各国的海洋权益、 领海、 毗连区、 大陆架、 专属经济区的范围、 权利和义务都做了规定, 实际上是联合国的海洋政策。这样,当前有3种性质的海洋政策:国家的、集团的和联合国的。国家的海洋政策是一国基本的海洋政策, 往往可以决定其对集团、联合国的海洋政策所采取的立场。为此,任何一个国家的海洋政策都不可能只局限于一个国家之内,而难以避免地要与其他国家的海洋权益和国际海洋组织发生关联。海洋事业包括海洋的生产、经济、军事、科学、服务活动和管理工作,以及与此有关的外交、法律方面的活动。这些活动互相渗透、互相制约、互相影响,形成海洋经济各个行业的发展政策、经营管理政策、 技术政策, 以及协调各种活动、行业间关系的跨行业、跨部门的政策。目前,各国海洋政策研究重点已从国际海洋法对国家海洋政策的影响转移到新海洋法制度下国家海洋政策在海洋管理中的作用。这就体现了海洋问题和海洋政策研究的国际化趋向。

2中国海洋政策体制的基本构成

政策体制分析模型作为分析我国的海洋政策体制的基本工具,需要结合我国海洋管理职能机构的设置及其相互之间的关系来具体分析。 本部分在分析我国海洋职能机构设置的基础上, 旨在归纳出我国海洋政策体制的基本特点及其相关规律。利用政策体制过程模型,我们可以将政策分解成政策制定(也称政策中枢)、政策执行、政策分析(有的也称政策参谋)、政策评估及修正等几个部分。借助我国的国家海洋局的职能、机构等设置,我们可以了解到我国海洋政策的基本政策体制模型。

2.1我国海洋公共政策的制定

公共政策制定又称公共政策决策,是公共政策过程的首要环节。它是针对某个政策问题而提出的一系列解决方案或计划,进而使其转化为政策规范的过程。公共政策的制定往往是由富有决策权的特定的机构和群体来负责,那个负责决策的机构或特殊角色往往被称为政策中枢。政策中枢机构主要负责领导整个决策机构的运作,通过帮助制定合理的政策方案、促进有效的政策执行、进行严密的政策监督和实施及时的政策评估来完善整个海洋政策系统, 在整个政策机构中起到重要的作用。

因此,研究一项政策的执行时,首先要研究该项公共政策的决策中枢的构成及其角色特点。海洋政策中枢机构主要负责领导整个决策机构的运作, 通过帮助制定合理的政策方案、 促进有效的政策执行、进行严密的政策监督和实施及时的政策评估来完善整个海洋政策系统, 在整个政策机构中起到重要的作用。

其次,公共政策制定具有动态性、指向性、 系统性和前瞻性等特征。公共政策的制定非常重视一个系统的多环节的过程。一般来说,公共政策制定往往包括6个环节: 问题、 目标、 备选方案、方案结果、权衡和合法化。只有这样一个完整的过程,并循环往复,组成一个连续性、开放性和闭合性结合的可回路系统,政策系统才能不断因应环境的变化,对自身政策进行不断的修正和调试,并不断做出调整和优化。海洋公共政策也同样有这样一个动态系统的多环节的过程。这个过程除了有我国海洋管理职能部门之外,也就是说除了海洋政策中枢机构的运转之外,还包含多种政策主体的参与, 并在海洋管理和开发过程中发挥着各种各样的作用。

2.2我国海洋公共政策的执行

政策执行机构主要任务是保证政策目标的实现。政策的执行是一个动态的过程,政策执行者通过组织机构,运用各种物质资源,经过宣传、协调、监控等各种互动,将政策观念化为具体的实际效果,从而实现政策目标。政策执行在整个政策系统中起着不可替代的作用。 首先,只有通过政策执行才能检验政策正确与否;其次,只有通过政策执行,政策才能进行到下一步。

政策执行的首要职能是要为政策实施做好准备,政策执行人员要在经费保障、人员需求等物质方面做好协调,也要在政策实施前对相关人员进行宣传、指导,保证政策执行后能产生较好结果;其次,要保证在政策执行过程中建立畅通的沟通渠道,要在上下级、政策执行人员之间以及执行人员与目标群众之间建立良好的沟通,保证政策目标受到理解与支持;最后,要做好政策执行的总结工作,如果政策执行没有达到预期的效果,就要对总结过程中出现的问题进行修正; 政策执行成功进行总结, 可以将优秀的经验借鉴到下次执行中去。

我国海洋政策的执行也是一个复杂的多主体系统。但这个系统中最为关键的是我国政府的海洋行政管理职能部门,国家海洋局以及地方各级海洋行政机构。他们构成了我国主要的海洋公共政策执行力量。

2.3我国海洋公共政策咨询

科学性和民主性是公共政策主要的追求目标,而这离不开政策的研究和咨询。对于政策研究和咨询,我们也往往把它称之为政策参谋。 现代社会公共政策运作的实践中,政策研究和咨询存在于方方面面,也有着各种各样的方式。 从政策研究和咨询的内容来看,有的是政策前瞻性研究,有的是政策过程中的同步研究,还有的是政策后评估性的研究。政策咨询机构是公共政策系统中的重要组成部分,通过对政策问题分析、政策未来的预测、对政策方案进行设计论证、反馈政策信息等一系列活动为公共决策提供咨询服务。

海洋政策咨询系统主要是由现代政策研究组织以及各种专家、学者组成的子系统,通过集中专家们的集体智慧,运用科学的方法和技术,发现海洋政策的各种相关问题,及时提出政策建议;对海洋政策的发展提供科学的预测; 在制定政策后对政策的具体实施进行评估,使其更具操作性。海洋政策咨询系统是海洋公共政策必不可缺的一个子系统,也是海洋公共政策科学化的一个必要组成部分。

政策研究机构主要是通过其在所属领域的专业知识,对海洋管理、使用方面得出的相关研究,在其获取的数据资料的基础上,运用科学的方法技术,从而得出正确的预断,完善政策系统,指导各项工作的实践。 从横向来看, 海洋研究包括了海洋经济研究、海洋科技研究、 海洋安全研究、海洋环境保护研究等与海洋事业发展相关的多个方面内容;从纵向来看,海洋研究是宏观政策系统中的一个环节,是政策制定与政策执行的先头部分,完善的决策研究能够为后面政策过程的进行提供良好的基础, 通过研究得到的结果对海洋发展战略、 方针、 政策及法规提出合理的建议。

3我国现行海洋公共政策的基本特征

我国的海洋政策体制作为调整我国海洋管理方面的主要行政依据,是我国海洋行政管理体制的基本产物。由此,基于我国海洋政策体制特征的基础,我国的海洋公共政策也呈现出以下特点。

(1) 自成系统。 从政策制定的纵向来说, 政策系统中囊括了政策制定、政策执行、政策咨询、政策研究以及政策评估一系列相关机构, 从政策制定的横向来看,政策系统又包含了海洋经济政策、海洋科技政策、 海洋环保政策、 海洋安全等各个方面。政策系统内的各个部门、 各个机构都能各自承担相应的责任,为海洋发展采取相应的行动。

(2) 开放性不够。在整个政策过程中,决策系统较为封闭,缺少相应的参与机制,政策系统在政策发展的过程中占据着主导地位,从而忽视了公民、 利益团体或其他组织的参与。 海洋政策作为公共政策的其中一方面,具有公共性的要求,因此政策过程需要将公民、公共组织纳入政策制定、政策执行、政策咨询以及政策评估的各个环节中来,发挥他们在决策系统中应有的作用,成为政策系统中的一部分。

(3)专业分化程度不高。政策系统中包括了政府组织、事业单位以及企业在内的一系列机构,彼此之间就政策目标相互串联,各组织之间相互依赖,缺乏组织自身的独立性,受到其他组织的影响,责任、分工不明确,没有完全发挥本组织的功能作用。政、事、企单位之间应建立明确的职责范围,各自在相关专业领域发挥作用,完成各自的岗位责任。

(4)外部回应性方面不够。政策组织没有对组织外部公民以及相关组织的需求和意见做及时的回应,在政策过程中,具有较强的主导性。政策过程中应包含政策组织、公民、智囊团、利益团体等相关主体,他们有权对政策过程中的各项问题提出意见及质疑,政策组织有义务对其做出回应,尤其是当前面临的许多环保问题。政策系统需要建立和完善决策的回应性机制,强化决策过程中与公众互动回应的新模式, 从而解决决策系统对外部回应的缺失问题。

4我国海洋政策体制存在的问题和挑战

以海洋管理机构和决策体制为主体的政策体制,对于政策执行来说是非常有利的,执行力强,管理效率可控并易于评估。但另一方面, 由于其相对的系统封闭性,使我国的海洋政策体制在应对非传统的管理问题时,难免受到各方面的掣肘。尤其是当前海洋污染加重。渔业资源开发过度。海岸侵蚀加剧、海洋生态系统被破坏、国家的海洋权益面临挑战的情况下, 我国的海洋政策体制更是从政策制度、政策执行、政策评估、政策咨询等多方面、多环节都面临着问题。总结起来看,我国海洋公共政策体制主要存在着如下问题和挑战。

(1)封闭性的海洋政策体制存在着对环境回应性不足的挑战。有专家认为,虽然海洋管理被称为是综合管理,但海洋政策的综合性却远远不够。我国尚缺乏一套适合我国国情的海洋管理工作的理论体系,没有形成一套整体有序、动态权变的工作系统。导致我国海洋政策体制的效能还不能适应变化万端的形势需要, 还不能适应我国海洋实力和地位需要崛起的战略发展需要,还不能适应海洋政策决策的民主化和科学化的需要,需要我们从内在系统到要素整合等各个环节都进行提升和改造。

(2)功能欠缺的海洋政策研究咨询不足以适应决策科学化的形势需要。虽然我国海洋管理部门对海洋政策的研究咨询工作的重视程度在不断提高,然而,相对于当前日益复杂的海洋问题、日益繁重的海洋管理和日益重要的海洋决策需求来说,这个封闭系统内的海洋政策研究咨询系统还是远远不够的。

(3)海洋政策评估制度的建设还未提上日程。要使政策有效地解决问题,不断满足社会的有效管理需求,对公共政策进行制度化的评估和修正是公共政策中的一个必要环节,也是公共政策生命周期的一个关键议程。从实践情况来看,我国的海洋政策体制和系统中还没有对政策评估给予相应的重视。

5优化我国海洋政策体制的对策建议

针对我国海洋政策体制存在的问题和面临的挑战,笔者认为,需要从改造其内部结构入手,提升其组织功能;同时辅以加大投入,理顺出口,优化环境等措施,全面系统地提升和优化我国的海洋政策决策体制和执行回馈系统, 从而实现我国海洋公共政策的质量优化和海洋行政管理效能的有效提升。具体而言,我国海洋政策体制的优化途径主要有以下几个方面。

5.1建立综合化、开放性、科学化的海洋政策决策体制

结合海洋管理政策的综合性、关联性、政治性等特点,针对我国海洋政策体制的系统性、 封闭性、零散性等弊端,笔者认为,要从优化我国现行海洋政策体制入手,建立一个具有较高开放性、 综合化、 科学化的海洋政策决策体制。

(1)要建立综合化的海洋政策决策体制。 海洋资源是丰富多样的,海洋发展也是无穷尽的,因此,综合性国家海洋政策必须是全方位的,它应该在指导海洋事业综合发展的同时兼顾海洋法律、海洋各部门行动。要改变传统海洋政策中以各行业政策为主体,彼此各自为政, 缺乏协调,相互冲突的海洋管理政策模式;改变海洋政策存在的层次低、效力低,执行失效等问题[6]。综合化的海洋政策决策体制意味着要在明确海洋管理的价值取向的基础上,对海洋政策的制定做出一个全面的战略框架,从而实现我国海洋方面的综合管理。

(2)增强我国海洋政策体制的开放性。要建立来自社会各界及广大公民的民主参与机制, 要完善跨部门、跨地域乃至跨地区及国家的磋商机制,保证利益矛盾和纠纷在开放性的决策体制中得到协调。

(3)建立科学化的决策体制。这就意味着要完善专业化的决策体制和外围决策支持系统, 要大力提高决策者的能力和素质,建立高智能化的决策模拟系统,提高决策预测能力和应变能力,全面地提高海洋政策体制机制的科学化和合理化,全面提升决策体制的效能。

5.2建设和优化我国海洋政策研究咨询系统

研究是决策的前提。研究咨询的质量直接影响到决策能力和决策质量。我国海洋政策研究咨询系统重点涉及我国海洋公共政策研究、 咨询(机构、部门及人员) 的职责、职能及其管理体制、机制以及他们的研究成果、研究成效等。一个有效的海洋政策咨询系统,不仅能及时发现海洋政策问题,而且能针对问题预测海洋政策,并提出海洋政策的规划、方案以及储备性的应对预案,从而使海洋政策制定者处于主动,使海洋政策作为一项工作,有效地满足海洋管理和国家发展的战略需要。笔者认为有必要从以下几个方面入手进行改革,以建立一个功能齐全、 具有谋划能力的决策咨询体系。

(1)加强海洋政策研究机构的建设和人才的培养,大力发展海洋政策研究咨询事业。机构的建设和人才的培养往往是一项事业发展的基础,其过程比较漫长,国家有关部门除了自身加强投入之外, 还可以出台一些激励措施, 引导和激励社会民间力量的参与。

(2)加强海洋政策信息的开放性,为政策研究和咨询提供较好的知识和信息条件。我国信息系统的建设较为落后,只有特定的咨询机构才能获得传统的数据统计、内部资料和各地方的统计报告来获取数据,而其他的机构却无从得到。即便得到也已经非常滞后。政府信息系统的公开程度不够健全,导致许多信息存在保密性,但这些信息往往又是非常关键的,对政策的制定起着决定性的作用,妨碍了专家对政策的正确分析,做出的政策建议往往具有片面性。从这个意义上讲,海洋管理部门较好地实行政务公开,较大程度上能为政策研究和咨询的优化发挥作用和贡献。

(3)建立开放竞争的海洋政策研究咨询机制,使海洋政策的研究咨询主体多元化、多背景化,提倡海洋政策研究咨询的独立性和自主性。这样有利于海洋政策研究咨询的非部门化, 对克服政策利益化、利益部门化的趋向能起到一定的遏制作用。

5.3建立和完善我国海洋政策评估及修正系统

政策评估和修正是政策循环过程中不可缺少的环节,尤其是在外部环境和内部变革发生剧烈的时候,公共政策系统要与外部变革相适应,政策评估和修正的功能需求就越强烈。为此,我们需要站在时代需要的高度,建立和完善我国的海洋政策评估及修正系统。

(1)提高对评估工作及其意义的认识。海洋战略是我国崛起战略中的一个组成部分,海洋政策作为实现海洋事业发展和海洋管理的重要部分,海洋政策评估是保证海洋政策得以有效运行的重要方面。为此,必须要建立完善的政策评估和监控体系,随时随地对海洋政策进行科学的制定、执行、监控和评估。

(2)建立相对独立的评估组织体系。要建立一些独立的、具有自主性的评估组织,政策评估组织中,组织内的成员要对海洋相关信息及知识具有相当程度的见解,并且在组织内形成一个自由讨论的氛围,能够对海洋政策的评估给出建设性意见。

(3)建立政策评估信息系统。政策信息是进行政策评估的必要组成部分。只有掌握了大量的信息,才能对政策进行有效的评估。由于我国的特殊性,许多信息只有通过内部才能够交流,这样就要求政府开放对政策评估的相关信息,尽可能的信息公开,保证政策评估的顺利进行。

我国公共就业政策策略 篇9

一、文献综述

延迟退休年龄是一项涉及养老、就业、经济水平、社会保障水平等多方面的政策, 在制定时需要思虑周全。我国专家学者也很早就关注到人口老龄化的问题, 并对此纷纷提出自己的看法。

1.关于“延长退休年龄的可行性及必要性”研究

在《关于我国推迟退休年龄问题的思考》中杨海燕 (2009年) 认为我国现行的退休年龄制度不能适应我国人口年龄结构变化的客观实际, 随之产生很多突出的诸如人口赡养率增高、人均人力资本投资周期延长的问题。金刚 (2010) 通过探究我国现行退休年龄现状与规定, 并与OECD国家进行比较, 发现我国的规定存在退休年龄设定偏低的问题、退休年龄人群差异大、提前退休情况较为严重的现实情况, 认为中国非常有必要实施推迟退休年龄的政策, 才可以减轻由于预期寿命增长引起的养老金支付压力, 应对由于计划生育政策带来的人口结构过快转变, 并且提高人力资本的应用率, 增强我国的经济竞争力。张笑丽 (2014年) 在《我国延迟退休年龄政策分析》一文中也阐释了相似的观点, 另外她提出随着我国人均受教育年限逐年增长, 延长退休年龄可以增长劳动者人力资本投资的回报期, 实现劳动者个人效用的最大化。

2. 关于“延长退休年龄的不利方面”研究

柳文思和陈应雄 (2015) 认为一方面一部分民众从主观意识上希望提前退休, 从工作性质角度分析, 不同劳动对脑力、体力的需求具有差异。延长退休年龄无疑加重了体力劳动者的工作量与身体负担, 激起他们的消极、甚至是抵抗情绪, 而对于一些文职的稳定工作来说, 延迟退休则会造成其经济损失, 同样会造成反对。另一方面就业难、就业压力大已经成为我国劳动市场的主要特点, 延迟退休无疑会减少岗位需求, 进一步加剧就业压力。金刚 (2010) 将延迟退休年龄对不同人群的差异影响细化描述, 同样强调了推迟退休年龄会遇到民众抵抗的问题。 周辉 (2011) 也有类似的论述, 同时他提出延迟退休年龄会阻碍基本养老保险覆盖面的扩大。他认为延迟退休年龄可能使得许多原本未被制度所覆盖的人拒绝参保。养老保险覆盖面窄, 自然也减少了养老保险的收入。从这个角度而言, 许多学者主张的“延迟退休可以增加养老金收入”的观点会受到一定的冲击。Martins (2009) 等人的研究结果表明, 由于企业减少了雇佣新的劳动力, 因此从短期来看延迟法定退休年龄对于养老金制度的可持续性的贡献可能并没有预期的那么大。

3.关于“延长退休年龄方案”的研究

蔡秀丽 (2013) 认为延迟退休年龄应“小步慢走”, 规定一个退休的最低年龄, 同时加大对延迟退休年龄的宣传, 增加人们自动延迟退休年龄的自觉性, 但是是否延长退休年龄以及延长的时间由劳动者自主决定。李青 (2014) 对比美国的延迟退休年龄, 认为我国应该借鉴美国的经验, “小步渐行, 男慢女快”, 并且实施弹性退休, 根据个人意愿来实施退休政策。柳文思和陈运雄 (2015) 提出实施渐进式延迟退休策略, 有助于安抚民众情绪, 缓解就业压力的作用, 另外可以针对不同行业的需求, 实施不同的薪资策略, 将退休年龄与养老金发放分离, 使养老金发放更加合理。

目前, 学界关于延长退休年龄的必要性、可行性、好处等的研究较多, 且观点大多集中于现行的退休年龄与平均寿命不符、计划生育和人口老龄化带来的劳动力缺乏和养老压力大等三方面, 主要是从必要性角度来论证, 从合理性角度切入的不多。并且已有研究中, 对于延长退休年龄对不同群体的影响分析较少, 只是粗略描述, 而没有针对不同人群进行深入分析。另外, 对于延迟退休年龄这样一个涉及社会多方面, 牵一发而动全身的公共政策, 虽然学者大都较为支持延迟退休年龄, 并且支持实施渐进式的延迟退休年龄政策, 但在政策方案具体制定时应该依照怎样的原则, 又应该注意哪些方面, 仍需要我们进一步的研究后提出。

二、延迟退休年龄的合理性分析

1.从养老进行分析

截至2014 年, 我国女性的平均年龄达到77.37岁, 男性也到达72.38岁。也就是说, 对于一半左右的中老年人来说, 在退休后, 男性会经历10年左右, 女性会经历12 年左右退休养老期, 领取退休金的时间也比制定原有退休年龄时长了5 年多, 这无疑会加重社会的养老负担, 制约养老保险制度的可持续发展。另外, 随着人民生活质量的提高, 养老也不仅仅停留在温饱阶段, 更重要的是心灵的满足。经过调查了解, 对于大多数退休的老年人来说, 他们需要2~3年的适应期才能顺利接受退休。对于如此长时间的空闲期, 好的情况是, 老人顺利过渡, 融入社区老年活动或找到新的兼职等, 生活愉悦;坏的情况是, 老人难以适应, 变得孤僻寡欢, 导致心情郁结寿命缩短。另外, 普遍存在的现象是子女工作繁忙, 老人退休后缺乏子女关爱, 时间空余, 内心空虚, 情绪较不稳定, 养老期并没有预期中的幸福。延长退休年龄, 缩短了退休养老期, 帮助老人打发了一部分闲散空余的时间。另外, 在子女事务最繁忙的30多岁的养老压力, (包括经济养老和心理养老) 延缓到其工作生活较为稳定的40 岁左右, 更有利于提高家庭养老的水平。

2.从人才角度分析

首先需要明确, 我国退休年龄实行的是“一刀切”即, 无论何时进入工作岗位, 都是固定年龄退休。近年来, 随着我国科学文明的进步, 我国劳动者受教育的年限普遍延长, 劳动力素质也得到普遍的提高。据《中国劳动力动态调查:2015 年报告》显示, 2014 年我国劳动力受教育年限以中等教育为主, 平均受教育年限达到9.28年。按照劳动经济学的原理来看, 进入劳动力市场的劳动者在教育方面投入的时间成本和经济成本与劳动者的学历呈正相关关系。教育年限增长, 退休年龄不变的结果是低学历的劳动者留岗长而掌握了高知识高技术拥有高学历的劳动者留岗时间短, 而高学历人才获得的经济效益远高于低学历劳动者, 现行状况下, 保有之前的退休年龄制度无疑造成了人力资源的大量浪费。另外, 有很多掌握较多知识、技能的高素质人才, 在自己身体健康的情况下, 表示仍愿意在岗位上工作的意愿, 如果能弹性的延长退休年龄, 无疑一方面提高了人力资本的利用率, 另一方面, 满足了民众的意愿, 获得民众的认可和支持。

3.从平等角度分析

我国现行的男女退休年龄自施行以来一直存在差异, 即男性60周岁, 女性55周岁, 男性工人55周岁, 女性工人50周岁。因为我国养老金与工龄挂钩, 根据我国的入学年龄及九年制义务教育, 20岁意味着女性还处在大学阶段, 偏低的女性退休年龄会出现“学历越高, 参加工作时间越短, 退休金越少”的问题。女性比男性提早退休这一规定无疑损害了我国女性的养老金待遇, 与社会保障公平主义的原则相违背。而据科学院就显示, 女性的平均寿命高于男性近5岁, 如此一来, 对女性退休后的生活造成了极大的不公平。我国社科院在2015年12月提出的方案中显示:到2045年实现男女都为65岁退休。可以改变现有状况, 促使女性申领到与男性相同的退休金, 促进社会保障公平。

三、延迟退休年龄对民众的影响

1.对国家与社会管理者阶层的影响

国家与社会管理者阶层是指在党政、事业和社会团体机关单位中行使实际行政职权的领导干部。在我国现行情况下, 党和国家领导人本应按照公务员退休规定, 即男60 周岁、女55 周岁。但客观上, 国家级领导人如表1 (我国国家领导人职位与退休年龄统计表) 所示。

(数据如表1 所示) 我国国家领导人的退休年龄大多超过现行规定的退休年龄5~10 周岁, 并且国家与社会管理者阶层居于管理层, 从事的工作多为战略规划、决策等工作, 对身体素质的要求不是很高, 所以按照渐行政策延长退休年龄对国家与社会管理的阶层没有实质性的影响, 只是一定程度上使他们的任职期更加合理化, 更加符合规定。当然, 延长退休年龄对这部分群体也不是全然没有影响, 对这部分群体来说, 职位的升迁一定程度上受到年龄限制, 以副部级提拔正部级的年龄限制为例:一般是男同志年龄一般不超过48 周岁, 女同志年龄一般不超过45周岁;任副处级职务不少于7年的, 男同志年龄可放宽到50 周岁, 女同志年龄可放宽到48 周岁。我们有理由推测延迟退休年龄会导致官员升迁年龄的适当提高, 这样给了部分本因年龄而无法升迁官员升迁的机会, 也给了很多处于下级的上进工作者晋升的希望, 起到一个很好的激励作用, 整体提高了工作人员的工作积极性, 政府工作效率和质量也会相应提升。

2.对专业技术人员阶层的影响

专业技术人员是指经过中高等专业知识和专门职业技术的培训, 拥有适应现代化经济社会事业发展的专业知识和专门技术, 在国家机关、事业单位以及各种经济型的企业中从事专业性工作和人文社会科学工作的人员。他们拥有文化、技术资源的优势, 是国家生产力发展的重要力量。老师、医生、律师等等职业就囊括在这一阶层当中。这一阶层的人虽然奋战在工作的第一线, 但是随着工作年限的增加, 每一个病例, 每一次学术研究, 每一个案例的诉讼、每一个技术问题的突破都将积累, 转化成为精神和物质的财富, 这一阶层也是年龄越大, 人力价值越高。在现行退休年龄之下, 很多正值精力较好、经验也较丰富时期的医生、教师被退休返聘, 而返聘所花费的资金势必比退休前的工资是高的。对于这部分工作者来说既可以拿到退休金, 又可以拿到返聘工资, 他们自然是很满意现行的状态的。延长退休年龄, 从企事业单位的角度说是用比现行价格低的资本换取了较高的人力资源价值, 从员工的角度说是降低了自己的人力资本, 自己的智力、劳动成果换取不到心理预期的报酬, 势必会产生一定的抵抗心理, 导致消极应对工作的情况发生。从社会的角度说, 可以减少退休返聘的现象, 节约养老金的开支, 一定程度上减轻社会负担。

3.对办事人员阶层的影响

办事人员是指协助党政机关企事业单位的领导处理日常行政事务的专职办公人员, 主要是党政机关中的中低层公务员, 各种所有制企业中的基层管理人员和非专业性办事人, 也就是现在所称的“白领”。现阶段, 处于这一阶层的多为70、80以及部分90 后, 如果实施渐进式的退休政策, 受到影响最大的就是他们。对于这一阶层来说, 工作多集中为办公室内完成的文书工作, 延迟退休年龄短期看来对他们没有特别直接的影响, 因为他们还正值青壮年, 但是长期看来却也有不利影响。虽然, 制度上我国的公务员不实行终身制, 但实际上, 只要公务员没有犯较为严重的组织错误, 例如:重大的贪污、腐败, 泄密, 严重违法等, 就不会被解雇, 是一种“软性”的终身制。对于一部分本就不求上进, 只是求安稳“混日子”的人员, 延长退休年龄无疑是给他们更多的时间白领着工资, 却不做实事, 助长慵懒安逸之风, 导致政府的工作效率降低, 会引起民众对公务员的普遍不满, 不利于社会的稳定。

4.对商业服务人员、产业工人阶层的影响

商业服务人员是指在商业、服务行业中从事非专业的体力和半体力劳动人员。对于商业服务的人员来说, 从事的是和体力相关的工作。工人阶层指在第二产业 (工业、建筑业) 中从事直接和辅助性生产的体力、半体力劳动的人员。对于商业服务人员来说, 其工作时限不固定, 工作单位也不是很固定, 可变性大, 所以延长退休年龄对这一阶层的人来说影响不大。但对于产业工人阶层的人来说, 他们处在一种单纯靠劳力来换取报酬的状态, 相比较服务业而言、在第二产业中劳动的工人每天有较大的劳动量, 对于身体本就有一定的损害, 并且随着年龄的上涨, 身体素质下降, 劳动力下降是必然的结果, 延长退休年龄对于这一阶层来说无疑是雪上加霜。强迫他们再多从事体力劳动几年, 实际是对他们身体、心灵都造成了不可修复的损害。但是, 从事这一工作的工人家庭生活水平普遍不高, 很大一部分家庭是靠着一个人从事体力工作的工资度日, 延长退休年龄虽然是伤害, 但也是给这部分工人保持一份稳定的收入, 以维系家庭的生活, 也有其有利的一面。

5.对中、高等院校学生的影响

中、高等院校的学生即还在高中、大学、高等专科学校、高等职业学校学习的学生。延长退休年龄的政策预测在2017年实行, 他们基本是近几年内就业的主力军。近些年来, 中国大学扩招、大学生毕业后就业难问题一年比一年更突出, 有的学者认为延长退休年龄会导致老人停留在岗位, 挤占年轻人的就业岗位, 导致就业难问题更加严重。诚然, 的确有一部分这样的消极影响。笔者认为当今大学毕业生就业难主要原因在于就业观念的畸形, 而不在于就业岗位少, 国家每年空出的就业岗位越约100 万个, 但仍有人找不到工作。大学本科生、硕士毕业生大多认为蓝领阶层的工作辛苦、并且社会地位不高, 所以不愿将就, 而一心想从事社会地位较高的管理阶层、律师等等工作, 但却出现了能力、经验有所欠缺, 不适应岗位的情况, 最终导致“高不成, 低不就”的尴尬局面。所以, 延迟退休年龄, 是增加了就业的竞争, 反而是给当代中等、高等院校的学生一个警示, 社会选得永远是有才能的人, 所以注重培养自身的才能素养才是就业的必胜法宝。

四、延迟退休年龄政策建议

渐进式的延长退休年龄的方案还在酝酿中, 其中很多细化的内容以及相关的配套措施还有待商榷。经过延长退休年龄对不同阶层的影响的针对分析, 形成如下建议:

1.延长退休年龄提前谋划, 适时推行

提高法定退休年龄政策是一项复杂的系统工程, 涉及方案制定、舆论宣传、沟通协调、公布方案、应急预案、择机实施、评估反馈、修正完善等多个环节, 应尽早规划具体方案, 综合考虑劳动力供求和老龄化程度等因素, 兼顾企业职工、个体工商户、灵活就业人员、机关事业单位职工以及城乡居民的情况, 择机实施。职工养老保险目前是3个在职人员养1个退休人员, 到2030 年这个比例将变为2:1, 人口老龄化相对严重的上海等地区更甚, 有专家预测2020 年上海可能出现养老金缺口830 亿元, 相当于财政收入的10%。社科院的方案表示, 我国预计在2018 年推行延迟退休年龄, 赶在2030 年人口老龄化高峰到来前10 年, 开始延长有利于积蓄部分养老金, 应对新一波的养老高压, 有一定合理性。

2. 推行延长退休年龄的政策一定不能单一进行, 而要打出组合拳, 形成确保延迟退休年龄的合力

许多国家在出台延迟退休年龄政策的同时, 出台相应配套政策。如严格控制提前退休, 对提前退休者只能领取部分养老金等, 如西班牙2009年1月通过的养老保险改革议案规定:年满65 岁并且已缴纳养老保险38.5 年者, 或年满67 岁已缴纳养老保险37 年者才能获得全额养老金。针对我国的实际情况来说:

(1) 在缓步推行延长退休年龄政策的同时, 还要打破养老金“双轨制”完成并轨, 缩减由于社会转型带来的养老金缺口, 突破干部工人等不适应我国现状的等级差异。

(2) 针对中老年人就业难的问题, 制定适当扶持政策, 鼓励各类用人单位吸纳中老年人就业, 引导中老年人就业和创业。如此, 才可以让上了年纪的文化、经济资源的掌握者心理上接受延迟退休, 仍保有较高的工作积极性。

(3) 完善人才培育培养机制, 积极转变教育方式和青年人的就业观念, 促使青年人更好地满足就业岗位的需求。

3. 以人为本, 针对不同人群、工作性质, 弹性退休

为了保证民众的利益体现了学发展观中以人为本的理念, 在制定延迟退休年龄的方案时, 应该综合考虑到每个阶层从事的工作不同、职业的性质不同、还有个体的差异与工作意愿, 以法定退休年龄为基准, 考虑制定差别的弹性退休政策。对与体力劳动行业可以较早退休, 对于技术创富行业可以较迟退休, 对于同等行业的部分特殊群体, 如因身体、家庭、心智或其他原因不能从事工作的因准予提前退休, 当然需要对提前退休的条件进行严格的考核, 做到客观公正、科学合理。

4.男慢女快, 促进社会保障公平发展

社科院的方案表示, 女性每3 年延迟一岁, 男性每6年延长一岁, 2045年达到男女共同65 岁退休。清华的方案显示男女依性别、出生的不同推迟领取养老金, 在艰苦岗位的提前10 年领取养老金, 最终用15 年达到男女都是65 岁领取养老金。西方发达国家基本均为男女相同年龄退休, 人大、武大的方案也均显示男女最终实现65 对同年龄退休, 足见男女共同退休有其合理性, 正如前文所述, 保障了女性养老金待遇, 促进了社会保障的公平。

对于大部分阶层来说适当延长退休年龄都是有好处的, 可以提高人力资源的利用率、增加竞争机制、提高员工积极性、满足了部分从业者自身的工作意愿、提高企业运作效率。

相信充分结合我国实际、充分考虑各方利益, 制定我国延长退休年龄政策, 并缓慢稳步推行延长退休年龄政策, 其可以有效发挥特有的政策优势作用。

摘要：自2000年我国便进入了老龄化社会, 发达国家普遍采取延迟退休年龄政策缓解老龄化带来的压力。我国2013年也在十八届三中全会提出实行渐进式的延长退休年龄政策, 但具体方案一直未出台。作为一项与民众工作、生活息息相关的政策, 延迟退休年龄的推行必定影响社会中的大多数群体。本文就以此为突破口, 具体分析延长退休年龄对不同职业与不同阶层的群体造成的影响, 进行延长退休的利弊比较, 为具体方案制定提供参考。

关键词：延长退休年龄,公共政策,社会阶层,影响分析,政策取向

参考文献

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[7]周辉.我国延迟退休年龄限制因素分析与建议[J].学术交流, 2011 (2) :136-140.

[8]陆学艺.当代中国社会阶层的分化与流动[J].江苏社会科学, 2003 (4) :1-9.

我国公共政策执行中的失控分析 篇10

关键词：公共政策,失控,执行机制

公共政策作为政府调控社会成员之间利益关系, 实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一, 在社会飞速发展的今天, 越来越发挥着举足轻重的作用。公共政策执行的失控, 即政策执行者在实施公共政策的过程中, 由于受各种因素的制约, 其效果偏离政策的最终目标并产生不良后果的政策失真现象。改革开放以来, 我国在政策执行过程中的失控现象时有发生, 而如何改善现有的缺陷, 保证公共政策的有效实施, 正是我们如今亟待解决的问题。

1 我国公共政策执行失控的主要表现

1.1 政策敷衍。

这是指公共政策执行者在实施政策过程中只做表面文章, 并未采取可操作性的具体措施来贯彻执行该政策, 而是将政策束之高阁, 阳奉阴违, 敷衍塞责, 从而使严肃的政令在形形色色的花架子下变成一纸空文, 根本谈不上解决什么具体的政策问题、实现什么政策目标。这样做的后果不但会浪费大量的政策资源, 同时也会给社会带来极其恶劣的影响。

1.2 政策利用。

公共政策成了某些地方政府手中的资源, 为了满足自身的利益, 通过分配“特殊”政策, 从而控制企业行为。政策的分配结果相当程度上取决于分配者的意志, 企业却可以通过各种关系与手段来获得有利于自己的政策。另外, 有的地方政府为了促进地区的发展, 吸引投资, 进行政策拍卖、政策竞争等, 严重偏离了中央的统一部署, 使公共政策失去原有的严肃性和公共意义。

1.3 政策附加。

公共政策执行者在原政策内容的基础上再自行增添了若干个新的内容, 使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求, 从而使原政策不能到位, 导致政策扩大化。例如, 许多地方性的“土政策”, 就是政策附加的一种表现形式。

1.4 政策照搬。

主要是指在政策执行过程中, 执行主体对上级下达的政策机械地照搬照抄。这样不但不能解决具体的实际问题, 还容易形成责任推委, 把过错归咎于政策本身。

1.5 政策抵制。

公共政策的执行对象对现有的政策不认同, 不接受, 从而产生抵制情绪, 使公共政策不能够执行到位, 达到预期的效果。

2 我国公共政策执行失控的主要原因

影响公共政策执行结果的因素有很多, 如环境因素、资源的投入度、公共政策的科学化程度等, 都会在不同程度上影响公共政策的执行效果。但是公共政策执行的失控问题的根本原因却在于不同的价值观念及公私利益的剧烈冲突。具体来讲, 我国在公共政策执行中的失控问题主要是由以下几种原因所导致的:

2.1 政府公共政策的目标错位

公共政策的本质特性是“公共性”。公共政策的目的在于调整和规范社会的利益结构, 促进整个社会的快速、健康发展。因此, 它适用于全社会, 代表和维护的是一种整体利益, 符合全体人民群众的利益要求。然而在公共政策执行过程中, 地方政府或执行者往往从个人利益或局部利益出发, 使公共政策在执行中偏离了原来的轨道, 带有“自利”的色彩, 由此产生了政策利用、政策歪曲、政策敷衍等一系列问题, 当公共政策不能满足广大目标群体的整体利益时, 就会产生政策抵制, 从而最终导致公共政策执行的失败, 政府公共政策价值取向也违背了其“公共性”的基本原则。

2.2 政府公共政策的执行机制不健全

毛泽东曾经指出, 制定和执行政策都要遵循两条最基本的原则:一条是“群众实际上的需要”, 即公共政策价值取向问题, 另一条就是要“群众自愿”。这是指公共政策在满足整体利益需要的同时, 它能否顺利地执行, 还取决于社会中绝大多数人的觉悟。要取得理想的政策效果, 首先必须使公共政策的目标群体认同该政策, 而这主要依赖于政府的传播机制。只有做好政策宣传, 才能使人们了解政策的内容和意义, 积极地配合政策的实施。而目前, 我国政府在公共政策的传播上, 由于传播渠道不通畅, 缺乏一定的信息反馈, 使公共政策在宣传过程中受阻、歪曲, 严重影响公共政策的有效执行。

2.3 公共政策执行者的素质缺陷

在公共政策执行的实际过程中, 公共政策执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因, 消极、被动或低效地执行政策, 甚至影响和阻挠公共政策的有效实施。政策执行者不但要有过硬的专业知识和实践能力, 更应该具有较高的政治觉悟。现实中的政策失控在很大程度上是政策执行者的素质不高造成的, 如领导者缺乏理解和把握政策实质的能力, 执行人员的传达失误等等。

3 解决我国公共政策失控问题的主要对策

公共政策在执行中的失控导致政策失败将会造成整个社会各个领域的无序和混乱。因此, 针对现存的问题, 我们有必要在探析公共政策失控原因的基础上, 进一步探寻解决现存问题的具体对策及方案, 从而保证公共政策的顺利实施。

3.1 加强法律权威, 使我国公共政策执行合法化、民主化、公平化

目前, 我国关于公共政策的法律法规还很不健全, 而行为规范体制上的“真空”也滋长了社会上公共政策执行中阳奉阴违、附加性“土政策”等不良现象的流行。实际上, 在政策执行过程中所存在的“上有政策、下有对策”等有法不依的现象, 与政策执行人员缺乏法律和政策权威意识有直接的关系。因此, 树立法律和政策的权威是改善现有的状况正确选择。作为政策执行者, 必须在法律和政策的范围内行事, 不能够享有不受法律和政策制约的各种特权。另外, 由于政策的法律规范性, 可以对公共政策的目标群体施加强调的政策压力, 驱使人们去遵循社会的公共权威, 从而保证政策的顺利执行。

3.2 推进我国行政体制改革, 建立有效的政策执行机制

我国政策执行能力的强化与提高, 有赖于各个方面的综合改进与配套, 而建立一个有效的行政执行机制, 是进行其他改革的基本前提。

首先, 建立完善的公共政策执行机制, 离不开一个完善的管理体制。管理体制对政策的执行具有很大的制约作用。它能够处理政策执行机构内部及其与其它组织机构的各种关系, 使之运转协调、工作灵活, 从而为政策的顺利执行提供根本的组织上和制度上的保障。

其次, 建立有效的政策执行机制, 要强化监督控制。因为政策控制是政策运行中不可缺少的环节和手段, 只有实行有效的政策监控, 才能防止政策失控以及根据变化了的客观情况对该政策进行及时的调整和完善。因此, 要制定可行的控制标准, 并对照标准检查政策执行行为, 发现偏差, 及时采取得力措施和办法, 防止政策执行中失控情况的发生。

再次, 要使目标群体对现有的政策认同、拥护, 还必须改革现有的传播机制。目前, 我国政府公共政策的传播机制还很不健全, 如传播渠道少、传播过程干扰多、信息失真率高等。要完善公共政策的传播机制, 就要改革以往高度一元化的信息传播体制, 建立一个完整的信息传播网络, 同时还要建立起政府与公众之间的互动机制, 使公共政策能真正地深入人心, 目标群体准确而深刻地了解政策的内涵及意义, 从而进一步转化为积极并自觉的行动, 保证公共政策的顺利执行。

3.3 强化我国政治社会化, 大力提高公共政策执行人员的素质

如前所述, 提高公共政策执行者的素质是防止政策执行失控的重要条件。因此, 还要建立一个健全的公务员体系, 完善其责任追究机制, 从而保证公共政策执行人员的高素质, 并对其公共行政行为进行有效的监督、控制。只有在制度上真正得到改善, 才能规范和约束政策执行人员的行政行为, 从根本上解决公共政策在执行中的失控问题。

参考文献

[1]张成福, 党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社, 2001.

[2]湖北师范学院学报[J].哲学社会科学版, 25 (2) .

[3]谢明.政策分析概论[M].北京:中国人民大学出版社, 2001.

我国公共就业政策策略 篇11

关键词：公共政策;公民参与;参与意识;决策体制

一、研究背景

公共政策制定科学化、民主化程度的提高以及公民主体意识的加强都为公共政策制定中公民参与问题的研究提供了良好的契机。在当前形势下，要推进中国的民主化进程，就必须提高公共政策制定中的公民参与水平。同时，如何提高我国公共政策制定中的公民参与水平，解决我国公共政策制定中的现实困境，已成为我国政府和公民共同面临的挑战。

本文的研究意义在于，对公共政策制定中公民参与问题的研究有助于完善中国特色的公民参与理论;有助于公民主体意识的觉醒，塑造出有利于民主制度建设的公民;有利于制约公共权力滥用，防止政府腐败;能推动公共政策制定的科学化和民主化进程，增强政策有效性和合法性。

二、我国公共政策制定中公民参与存在的问题

（一）参与式评估模式存在缺失。首先，评价标准的主观性。公民对公共政策的满意度是个具有极强个人主观色彩的评价标准，这种评价标准过于笼统、难以量化且可操作性差;它也不是一个确定概念，会随着时间和环境的变化发生改变，这会导致公共政策制定的过程丧失科学性。其次，评价主体的不确定性和代表的有限性。参与式评估模式主要通过网络技术手段和随机社会调查进行评价，网络的开放性和不确定性决定了评价的主体具有不确定性。另外，不能代表公共利益的公民介入公共政策制定，很容易演变为特殊利益集团的发言人，导致公共利益的缺失。例如，2009 年某市水价听证会上出现了“被代表”的相关报道，在此次听证会中 13 名消费者代表中，12 人涉及身份造假。这个案例迫使我们对参与的代表性问题进行深入研究。

（二）公民参与的主体能动性差。首先，公民参与意识淡薄，主要是由于中国传统的文化直接导致公民的参与意识受到压制，同时公民整体政治参与意愿较低，权威依附意识较高，对参政权的重要性认识不够。其次，公民参与能力有限。公民参与能力受诸多因素的影响，制度环境是制约公民参与能力的首要因素。从某种程度来讲，制度建设为公民的参与权利和地位提供了保障。但是，公民取得的这种平等参与的权利也仅仅是制度面前的形式上的平等。

（三）公民参与的行为方式不当。首先，公民参与方式极端。例如，在一些基层政府的信访中，公民在很多情况下采取“缠”和“闹”的错误方式，紧紧吸附于某位领导人或某个机关，并且最大限度的和他们进行马拉松赛跑，甚至上升到“闹”的层面，目的就是逼迫政府采取有效的措施去解决问题。其次，公民参与中的“搭便车”行为。“搭便车”心理使得公民不愿意花费自己的时间和精力，去为他人获得免费收益而努力，这最终导致公民参与日渐消沉，最终脱离公民参与的实质内涵。

（四）公民参与的信息资源缺乏。首先，信息公开的内容不对称，政府信息公开中存在信息失真和信息屏蔽。其次，信息公开模式“单向化”。政府与公民之间的信息传播方式表现为自上而下的单向化形式，信息公开主要采取政府主动公开的方式，公民很少申请公开。

三、我国公共政策制定中公民参与存在问题存在的原因

（一）传统文化制约我国公共政策制定中的公民参与。首先，传统“官本位”意识令公共权力退化为谋取私利的工具，公民的参与意识被弱化。其次，顺从型文化削弱公民参与主动性。

（二）我国公共政策制定中公民参与制度不健全。首先，听证制度程序不规范，仍存在听证使用范围狭窄、组织形式单一、听证代表的代表性差、听证的透明度低等问题。例如某市 2009 年的水价听证会中，成为听证代表的公民要经过居委会和消协层层选拔，而选拔的标准却不得而知，代表的真实身份就存在质疑。这反映了听证会程序的封闭性，听证代表的选择标准不确定等问题。其次，信访制度职能界定不清晰。实际工作中，信访制度的缺陷导致了公民参与渠道不畅通。再次，专家咨询制度角色和功能不合理。专家对政策问题可能会出于自身利益的考虑，或依附于某一利益集团，致使公共政策制定的出发点立足私人利益而不是公共利益。

（三）我国公共政策制定中公民与政府定位偏差。首先，公共政策制定中政府的强势地位。例如，我国很多社会问题常常不经过公众议程而直接进入政策制定领域，这表明政策问题更多的是由政府提出，较少由公民提出。其次，公共政策制定中公民的弱势地位。公民对政策问题的参与更多的具有符号化意义，并不能真正对公共政策行使决策权。

四、解决我国公共政策制定中公民参与问题的措施

（一）加强公民的引导教育和民主实践，提高参与意识，提升参与能力。首先，深化公民教育，增强公民对公共决策的参与意识和对政治的认知能力。其次，扩大基层民主实践，提升公民参与能力。最直接有效的途径就是参与基层社会的自治实践。

（二）推进制度建设，拓宽公共政策制定中公民参与渠道。首先，健全听证制度。一方面规范听证代表的产生方式，本着公平、民主、公正、透明的原则选取具有代表性的公民。另一方面规范听证申请人，不断完善听证制度的程序规定，提高听证会的透明度。其次，改革信访制度。推行领导下访制度，改变自上而下的制度安排，形成有助于满足公民需求的回应性机制。再次，完善信息公开制度。政府应改变传统的信息管制方式，允许有关新闻媒体进行采访和报道并开放;通过各种媒体积极宣传公共政策涉及的相关内容，让公民能够迅速了解公共政策制定的真实情况，提高政策的接受性和执行性。最后，规范网络参与制度。公民通过网络参与公共政策制定，必须根据网络的特殊情况制定相关的法律措施来约束限制公民的参与行为，将网络环境下的政府、公民的行为方式制度化、法制化。

（三）积极构建参与型政府，优化公共政策制定中公民参与的环境。首先，树立民主性和公共性的价值取向。其次，构建并完善“协商民主模式”的公共决策体制，做到充实公民参与权力，分享政府决策权力。再次，拓宽和丰富公民利益的表达途径。这需要借助于民间组织的力量，将分散的利益要求聚合起来，弥补公民参与的不足，以更好的满足公共政策制定中公民的利益。最后，加快保障公民权益的法制化进程。明确界定公民参与权利的行使范围，扩大公民参与范围的立法，把公民权利落到实处。

五、结束语

公民参与已经成为影响我国民主化进程的重要因素之一。我国公共政策制定中公民参与的问题是由多种复杂的因素引起的，要想摆脱我国公共决策体制的弊端，扩大公共政策制定中的公民参与，就需要政府和公民共同努力。政府和公民在公共政策制定过程中达到权力的均衡状态，才能实现公共政策制定科学化和民主化的统一。

参考文献：

[1] 石路.政府公共决策与公民参与[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

我国公共就业政策策略 篇12

公共政策是政府解决公共问题、实施公共管理、增进公共福利、实现国家长远发展和长治久安的重要工具。但政策的制定并不等于问题的解决, 只有通过有效执行, 才能保证政策目标的实现。公共政策执行是政策过程的中心环节, 是实现政策目标、解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径[1]。没有有效的执行, 再好的政策也只是一纸空文。美国学者艾利森曾指出:“在达到政府目标的过程中, 方案确定的功能只占10%, 而其余90%取决于有效的执行”[2]。即正确的政策方案要变成事实, 必须依赖于政策的有效执行。

简单地说, 公共政策执行是公共政策方案采纳后, 把政策方案内容转化为现实的过程。我国政策学家陈振明认为, 公共政策执行是把公共政策从观念形态转化为现实效果的动态过程, “它是政策执行者通过建立组织机构, 运用各种政策资源, 采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动, 将政策观念形态的内容转化为实际效果, 从而实现既定政策目标的活动过程”[3]。公共政策执行是在复杂社会系统中进行的复杂活动, 其有效性经常会受到某些因素的制约, 使得公共政策付诸实施后, 并不一定会取得预期的效果, 反而造成资源的浪费, 社会不公平的加剧, 引起民众的不满, 导致政策失败。所以政策的执行需要有一系列制度因素做保障。政策执行的保障机制指的是, 为了保障公共政策的有效执行使其实现既定目标而有意设计的各种法定制度及其运行规则的总和。通过完善公共政策执行的保障机制, 可以避免政策执行中出现的偏差, 确保政策的有效执行从而实现既定的政策目标

2 我国公共政策执行中保障机制存在的问题

我国公共政策执行过程中存在的种种问题可以用一句话来概括, 就是“上有政策, 下有对策”。作为政策执行过程中长期存在的一种普遍现象, “上有政策, 下有对策”集中表现为一些地方、部门及行政人员在执行政策过程中从本地区、部门甚至个人利益出发, 采取种种方式和手段应付、曲解甚至抵制上级政府的政策, 这种现象在不同层级的政府中都程度不同地存在, 越往基层, 这种现象就越严重, 以至于在很多时候, 中央政府的既定政策难以在基层切实得到贯彻实施[4]。“上有政策, 下有对策”的问题之所以一直存在, 除了政策本身和客观环境原因外, 和公共政策执行的保障机制不完善有着必然的联系。目前, 我国公共政策执行中保障机制存在的问题主要有以下几个方面:

2.1 公共政策执行监督机制不科学

政策执行监督是保证政策有效执行的重要环节和手段, 它通过对公共政策执行全过程进行跟踪监督, 检查政策执行行为, 使执行中存在的障碍因素得到迅速排除, 这对防止公共权力异化和腐败的产生起了很好的抑制作用。尽管我国己经初步形成了一个由多元监督主体构成的监督机制, 但它在运作过程中却表现得并不完善, 在很大程度上存在着因体制的依附性而导致监督主体不能正常履行监督职能的监督“缺位”。因各种监督主体之间互相干预而导致对方的监督职能无法正常履行的监督“越位”, 以及因社会监督主体的监督职能和权益缺乏具体的制度保障和规范而导致的监督“空位”。再加上各类监督机构不能独立地行使监督权就很难对执行者产生威慑力, 也无法对执行过程中的权力错位进行监察和惩处, 更不能以监督机构自身的威信来预防权力错位现象的发生, 从而导致公共政策“执行前缺乏预见, 执行中缺乏约束, 执行后纠偏不力”。

2.2 公共政策执行中的权力分配机制不合理

我国政策执行是一种典型的自上而下的执行体制, 这种执行体制主要牵涉到权力划分的问题, 它包括两个层面:从纵向上来看, 它表现为上级组织、下级组织和同级组织内部上下级之间的权力划分问题, 在我国目前主要是中央和地方的权力划分问题;从横向上来看, 主要表现为执行权力在不同组织之间以及同组织内部不同部门之间的协调问题。在我国公共政策执行中权力分配机制的不合理表现在两个方面:

首先, 纵向权力划分不规范。虽然目前我国中央和地方的财政权力己经相对分离, 但中央和地方权力一直都没有得到科学合理的分配。有时中央权力过大, 地方缺乏主动权, 政策执行只是照搬照抄中央文件, 政策执行缺乏主动性和创造性。有时地方权力过大, 地方拥有较大的自主权, 但由于受地方利益的驱动搞土政策, 滥用和任意分配资源, 导致中央的许多宏观调控政策难以落实, 削弱了中央对政策执行的控制力。

其次, 横向职能配置不合理。一是党政机构间职能配制重叠, 以至于出现“党政不分”、“以党代政”, 政府成了政党的执行机构和附庸。当前, 我国地方各级党委大都设立了与政府职能相重叠的部门, 而且这些党委部门都承担着直接执行政策的职责和任务, 致使政府的行政管理主体地位和作用出现了严重的失衡, 进而对政策执行效率产生了极大的负面影响。二是, 政府系统内部各机构间职能不清。就政策执行来说, 倘若不同的政府部门履行着某些相同的或相似的职能, 那么他们不仅会出台一些相互冲突的政策, 而且更会在政策执行过程中因利益纠纷而相互扯皮, 影响到政策执行的效率[5]。

2.3 公共政策执行中的利益协调机制不完备

公共政策的实质, 是对利益和资源的调整划分, 政策实施的结果, 总要造成部分人受益而部分人受损。随着市场经济的发展、多元化利益格局的形成, 我国社会己经形成了各个利益主体组成的不同社会群体和阶层。这些群体固然是相互影响和相互促进的, 但也是彼此制衡、相互竞争和冲突的。原来的许多制度已经很难调节新的利益矛盾, 新的利益协调机制尚未健全在面临一些新的利益矛盾冲突的时候出现了制度缺失。利益协调机制的不完备, 导致部分人对政策不支持, 甚至反对, 导致政策执行不力, 效率低下, 甚至使政策失败。

2.4 公共政策执行中的公众参与机制不完善

公众参与机制是民主政治的重要内容, 是现代民主社会发展的历史产物, 也是现代公共政策执行民主化与科学化的必然要求。然而由于多种原因, 我国在公共政策执行过程中, 公众参与机制的形成与完善还存在不少问题。由于公众参与机制的缺乏, 难以使公众参与政策执行的行为法治化、程序化和规范化, 从而使公民在执行过程中缺乏制度保障。目前, 我国公共政策执行的政策听证制度、政策公开制度等还不够健全, 导致公共政策执行还存在制度“真空”、“暗箱操作”、“权力寻租”等问题。

3 完善我国公共政策执行的保障机制的思考

政策执行是公共政策逻辑过程的重要环节, 是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。在我国的公共政策执行实践中, 执行难的问题十分突出, 要突破这一瓶颈, 除了要挖掘政策执行的内在逻辑, 更要通过完善公共政策执行的保障机制, 推动政策的有效执行, 以实现公共政策目标。

3.1 强化监督制约机制

在公共政策执行的实践中, 大量的“政策执行表面化, 政策执行局部化, 政策执行扩大化, 政策执行停滞化”等“上有政策、下有对策”现象出现的一个重要原因就是政策执行监督机制的不完善, 不成熟。所以, 需要建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络[5], 以完善政策执行监督机制。

首先, 要增强政策执行的透明度。对政策执行的监督是以行政公开为前提的, 政策执行活动除涉及党和国家的机密外, 其余都必须依据法律程序和规章制度, 在一定范围内公布于众, 使各种政策执行活动广泛置于公众的关注和监督下。其次, 要保障专门监督机构的独立地位。我国当前司法监督、行政监察对作为政策执行者的同级政府处于“弱监'、“虚监”甚至“禁监”的情况, 主要是因为司法机关和行政监察部门实行双重领导体制, 在人事、财政等方面受制于政府机关。要真正做到监督公正有效, 就必须建立专门监督机构的独立体制, 实行单一的垂直领导, 实现人事自主、财政独立, 使监督部门的人员编制干部任命财政拨款等不再受政府制约从而在根本上保证监督部门获得独立地位, 发挥对政府政策执行应有的监督功能。再次, 要强化国家权力机关的监督职能。在理顺执政党、国家权力机关和政府行政机关三者权力关系的基础上, 制定国家权力机关对政府政策执行监督的具体形式、程序、手段以及咨询、调查、弹劫、罢免等实施方法, 使权力机关的监督落到实处。最后, 要落实和完善社会监督制度。这不仅要积极开拓社会监督的渠道和方式, 更要加强社会监督方面的立法, 使社会监督主体的地位、权限, 以及行使监督权力的方式、步骤、程序都有明确的法律规定, 确保社会监督在政策执行过程中的充分运用和社会监督行为的规范化、权威化、法制化。

3.2 规范权力配置机制

政策执行权是政策执行主体管理社会公共事务的必要条件, 合理的政策执行权力配置机制是公共政策有效执行的重要基础。政策执行的权力配置机制包括两个层面:纵向上看, 表现为执行权在不同层级之间的配置, 即在中央和地方政府之间、地方各级政府之间以及同一组织内部各个层级之间的配置;从横向上看, 表现为执行权在不同地区和不同职能部门之间的配置。

因此, 在纵向的执行权力配置方面, 应加强立法工作, 尽快修订现行的组织法, 制定程序法等专门法, 依法规范执行权在不同层级上的配置, 包括职责权限的划分原则、各自的职权范围、划分的程序和手段等等, 从制度上防止因上下级权力关系的模糊而导致的越权现象。在横向的执行权力配制方面, 要明确责任主体, 尤其在几个职能部门联合执行某项政策时要确定各执行主体的职能和权限, 明确相互间的主从关系;同时要使政策执行中的责权利相统一, 从法律上对各个职能部门的具体职能配置、内部机构设置等作出具体明确的规范, 从而避免因职能配置的交叉重叠导致的政策执行偏差。

3.3 完善公众参与机制

公众参与是实现公民依法介入国家社会政治生活、真正享有管理国家和社会公共事务权力的重要渠道, 是体现民意、反映民情、提高政策执行民主化水平的根本举措, 是实现公民自我管理、自我教育和自我服务的基本途径。在现代治理中, 只有让人民充分参与到政策执行的各个环节中, 才能获得人民对政策发自内心的服从、遵守、认同和支持, 政策才能得到有效的执行。

在现阶段为确保政策制定的民主参与我们应建立和完善以下制度[6]:一是政策听证制度。听证制度是政府在制定规范性文件或做出某项行政决定时, 听取利益相关人意见的程序性制度。二是专家咨询制度。即政府在做出重大决策前, 必须要最大限度地组织相关专家群体, 集思广益, 虚心听取专家智囊团的意见, 从而减少重大决策失误的概率。三是社会公示制度。即将政府决策程序及理由等公开, 将政府行为暴露给公众, 使一些民众关心、又需要民众理解、支持和配合的政府重大决策, 处于公众的监督之下。通过这些方式和制度, 让公众参与到政策执行中, 保证政策执行的公开、公正和高效。

3.4 整合利益协调机制

在整合利益协调机制方面, 要合理兼顾国家、地方、个人三方利益, 保证大多数人特别是弱势群体长远利益不受侵害。“追求利益是人类最一般、最基础的心理特征和行为规律, 是一切创造性活动的源泉”[7]。虽然公共政策分配力求公正、公平, 但是不同的群体和个人利益要求是不同的。一项政策不可能符合所有人的利益要求, 因此在制定公共政策时必须合理兼顾并整合各方利益, 通过有效的宣传阐释清楚政策的实质, 使各方认识到政策实施的公益性;同时, 在政策执行前进行有效的沟通、协商、对话, 本着公平、公正的立场, 坚持“损益补偿”的原则, 即要对在政策执行中利益受损的一方进行合理的补偿, 这样才能从利益的角度减小政策执行的阻力, 让政策相关利益人能够接受出台的新政策, 减少摩擦, 尽可能消除政策执行过程中的障碍, 提高政策执行的效率和效益

摘要：公共政策执行是政策过程的中心环节, 对公共政策的运行具有重要的作用和意义。然而, 由于公共政策执行的保障机制的不完善, 导致政策失灵的问题时有发生。通过分析完善公共政策执行的保障机制, 试图使公共政策能够有效执行, 以确保公共政策的目标得以实现。

关键词：公共政策执行,保障机制,存在问题,对策思考

参考文献

[1]梁莹, 袁嗣兵.公共政策执行与党的执政能力研究[J].云南行政学院学报, 2005 (3) :23.

[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社, 2003:260.

[3]王春英.论我国政策执行过程中的问题及其对策[J].云南行政学院学报, 2005 (2) .

[4]黄兴生.提升我国地方政府政策执行力问题研究——基于制度分析的视角[J].中共福建省委党校学报, 2006 (12) :43.

[5]高建华, 崔运武.公共政策有效执行的政治学分析[J].中国行政管理, 2006 (2) :43.

[6]谭桔华.加强政府决策科学化民主化和法制化建设探讨[J].云南行政学院学报, 2004 (2) :18.