自治困境（共8篇）
自治困境 篇1
村民自治对中国的政治文明建设影响重大。围绕村民自治的学理意义和实践意义, 中国的思想界有着很大的争论, 这种争论本身能够发挥重要的传播政治文明的作用。
村民自治有可能成为中国民主建设的突破口, 有学者把村民自治看成是“中国第二次以农村包围城市的革命”。然而村民自治所遇到的困难远大于其已取得的成绩, 村民自治还有许多不如人意的地方。
一、村民自治面临的主要困境
1. 处理好村委会和党支部的关系已成为公认的难题。
村委会和党支部的关系被简称为两委关系, 两委关系主要表现为权力关系, 即两者对权力的诉求。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定, 村党支部是农村各种组织的领导核心, 讨论经济建设和社会发展的重要问题。《村民委员会组织法》虽然在第3条规定了村党支部的领导核心, 但在关于村委会的职责的规定中, 又几乎包括了所有农村经济建设和社会发展的重大问题。我们一方面强调党支部是领导核心, 另一方面又强调村民委员会是自治组织, 法条规定的模糊性、重叠性使得农村有可能出现两个权力中心, 这是农村两委失调的制度性根源。由此导致了两委在对己有利的原则下, 分别依照《工作条例》和《村民组织法》的有关规定, 争夺对村级权力的主导权。目前很多村的两委权力还达不到均衡状态, 出现了党支部集权、村委会集权和党支部与村委会互相争权这三种主要的两委关系形态。两委关系的失调使村民自治的本质———村民当家做主无从实现, 不仅影响到了农村经济的发展和社会的稳定, 挫伤了农民的政治参与热情, 影响了村民自治的深入开展, 而且还损害了党在农村的形象, 削弱了党在农村的领导地位, 总之, 两委关系的失调, “既影响了村里工作, 又损害党支部、村委会的形象。” (胡锦涛语)
2. 一些乡镇政权对村委会的过度干预。中国是单一制国
家, 各级政府之间实行下级服从上级的统一领导, 但又充分发挥下级的主动性、积极性的原则。在统一领导下中国上下级政府之间事实上形成了一种“压力型体制”, 上级政府将各项经济、政治和社会任务、指标逐一分解给下级政府, 并以完成情况作为考核、评价下级政府“政绩”的主要标准。通过层层政府传递压力, 处在行政链条最底端的乡镇成了最终的承受者, 担负了许多本该由上级政府承担的公共事务。而乡镇政府承担的公共事务大多又直接跟农民相关, 乡镇政府想要顺利完成任务, 必然具有强烈的控制村级权力运行的倾向, 这是目前一些乡镇过度干预村民自治的直接性原因。
制度设计也为乡镇控制村委会提供了便利条件。虽然《村组法》明确规定乡镇政府和村民委员会是“指导”与“协助”的关系, 但《村组法》同时规定了村党支部和村委会是领导和被领导的关系, 而村党支部直接受乡镇党委领导, 乡镇长一般也是乡镇党委副书记。这种权力格局为乡镇控制村委会提供了合理、合法的便利条件。
乡镇对村民自治的干预主要通过操纵、控制村委会的选举进行。在中国的村委会选举中, 既没有一部专门的关于村委会选举的法律, 也没有一个独立于行政部门的专门的选举机构, 在村委会的选举中, 由县乡组成的指导小组对村委会的选举实行指导。指导小组通过制定选举方法、控制人事和物质等资源而对村委会选举的各个环节实施严密控制, 使村民选举的独立性紧紧受制于政府的行政干预, 农民在选举中的权利被基层政府的行政权力冲淡或压制。不可否认, 没有政府的帮助、指导, 村委会选举是无法正常进行的。
乡镇对村民自治的深度干预还表现在对村委会成员的任意免职上。虽然《村民委员会组织法》第11条规定, “村民委员会主任、副主任和委员, 由村民直接选举产生。任何组或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。但是湖北省潜江市人大代表姚立法在2002年新一轮村委会选举之前进行了一次普查, 发现该市第四届村委会自1999年换届选举到2002年5月, 329位选举的村委会主任被乡镇组织及个人违规宣布撤换 (含免职、停职、降职、精减、改任他职等) 的达187人, 占总数的57%。被撤换的村官和相关乡镇都声称己方处于“两难境地”[1]。
3. 除民主选举外, 民主决策、民主管理和民主监督在村民自治中难以实现。
《村民委员会组织法》第2条规定, “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织, 实施民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村民自治以来, 中国基层民主在民主选举方面进展很快, 但民主决策、民主管理、民主监督则相对滞后。主管村民自治工作的国家民政部官员也坦言:“四个民主中选举是基础。以前我们的主要精力放在选举上, 后三个民主就不太协调不太平衡。”[2]村委会的民主选举赋予村委会权力的仅仅是程序上的合法性, 它不能保证在具体运作上的合法性, 事实也证明, 即使经过民主选举产生的政治权力在运作过程中也存在着背离民众意志的现象。
二、回归村民自治本质的对策建议
1. 尽快制定《村民委员会选举法》。
目前, 村民选举中, 还没有一部完整科学的覆盖全国的选举法, 村民选举是按照《村民自治组织法》的规定, 在上级指导小组的指导下进行的。而《村民委员会组织法》只对村委会选举作了原则性的规定, 选举的具体办法由省、自治区、直辖市的人大常委会规定, 在各地的村委会选举中, 县乡的指导小组成了选举办法的实际制定者, 这就为县乡操纵控制村委会选举提供了极便利的条件, 也使得村委会的选举在依法治国的今天仍处在无法可依的尴尬境地。因此尽快制定完整科学的《村民委员会选举法》是保障村民自治的必然选择, 同时在制定《村民委员会选举法》时要多倾听广大村民的意见, 使《村民委员会选举法》既能保障村民自治的权利又有较强的可操作性。
2. 妥善处理好村委会和村党支部的关系。
村委会和党支部的矛盾主要表现在对村级事务权力的争夺上, 要想处理好村委会和党支部的关系, 实现真正意义上的村民自治, 就应该让村委会和党支部的权力都来源于村民且受村民的监督制约, 从而不至于使村民自治沦为村委会自治或党支部自治。
在处理村两委关系失调的问题上, 目前, 全国各地作了不少有益的探索, 其成果主要有以下两种模式:“一肩挑”模式和“两票模式”。所谓“一肩挑”模式就是村支书和村主任由一人担任的模式。县乡领导对这种模式普遍看好, 一些地区把这一模式当做制度创新而大力推广。据民政部有关选举的统计资料, 上海市农村党支部书记兼任村委会主任的比例平均达36.33%, 其中松江、嘉定和奉贤县分别高达58.9%、58.7%和53.37%[3]。
“一肩挑”模式在减少村干部的数量, 减轻农民负担;简化两委关系, 提高村级组织的工作效率等方面确实发挥了作用。但其弊端也是非常明显的, 一身二任的村党支部书记在两种职务肩负的使命发生冲突的时候, 一方面, 他要维护村民的自治权利, 另一方面他又要接受上级党委的绝对领导, 其处境是相当尴尬的。许多研究村治的学者认为“一肩挑”模式是人民公社时代一元化领导体制的回归, 如果强制推行无异于取消村民自治。
“两票模式”就是党支部委员的选举先经过党员和村民以无记名投票方式得到多数推荐后再由党员大会选举产生, 亦称“两推一选”。“两票模式”增加了党支部在村民自治中权力的合法性, 使党支部获得更多的民意支持, 同时也使村党支部认识到自身的权力、地位的巩固有赖于村民的信任度, 这样就能使党支部较好地实现对上级负责和对群众负责相结合, 在目前不失为一种解决两委关系失调的好方法。
3. 乡镇改革。
从许多学者的调查研究来看, 村民自治的主要障碍在于公共权力对村民自治的过度干预, 最为直接的就是乡镇一级的公共权力对村民自治的干预。目前, 中国大部分地方已经或即将取消农业税, 农业税的取消和村民自治的实行为乡镇改革提供了机遇和条件。从村民自治的角度来分析, 乡镇改革最主要的是要使乡镇的权力来源于当地农民, 按照由谁产生对谁负责的原则, 乡镇权力来源于当地农民, 就要对当地农民负责并受其监督, 这样村民自治才不至于在乡镇的强势干预下沦为形式, 这也是规范乡村关系的治本之策。
4. 还权于民, 更好地实现村民自治。
《村民委员会组织法》第2条规定, “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织, 实行民主选举、民主管理、民主决策、民主监督。”从中我们可以看出, 村民自治最主要的方式是民主。一方面, 如果自治机关的成员由上级来任命就不能称之为严格意义上的自治, 因为这样的话, 其领导成员事实上要受到上级国家机关的控制。这就需要规范乡镇权力的运行, 使村委会成员的选择、任免都真正地来自于当地的农民。另一方面, 村自治机关又必须受到必要的控制, 而不能为所欲为, 最好的方式就是通过民主治理, 自治机关的权力来源于村民并能最终受制于村民, 虽然其有一定的执行权。美国学者科恩认为, 不管是否赋予了某个组织或者个人以特别的治理权, 只要最高权力是属于全体的, 就可以称为自治。[4]村民会议作为村民自治的最高决策机构, 村民自治中重要的事情只有通过村民会议才能有效。目前很多的村, 除了换届选举以外很少或根本不举行村民会议, 村民会议的最高决策功能被虚置。因此, 应具体规定村民会议召开的间隔期限和方式, 并使之常规化和制度化, 充分发挥村民会议的决策和监督作用。
总之, 中国改革的不断深化, 市场经济体制的逐步确立都要求且有利于村民自治的进一步深化发展。我们只有与时俱进, 在实践中勇于进行村民自治体制创新, 才能推动农村基层民主政治建设的深入发展。
摘要：村民自治推行的二十多年来成绩斐然, 但也存在着很多的矛盾和困难:一些地方的村民自治流于形式, 村“两委”之间的矛盾难以化解, 乡镇对村民自治过度干预, 村委会变成乡镇的“二级政府”, 村民自治的“四个民主”无从实现等等。在分析村民自治困境的基础上, 对其出路作一些探索性的研究和建议。
关键词：村民自治,村委会,乡镇政权
参考文献
[1]党国英.推进村民自治难在哪里[J].中国老区建设, 2003, (2) .
[2]徐楠.中国基层选举迈入“后选举”门槛[N].南方周末, 2004-08-12.
[3]肖立辉, 孟令梅.对村委会选举进行比较研究的指标分析[J].湖北:荆门职业技术学院学报, 1999, (4) .
[4][美]科恩.论民主[M].韩崇信, 朱秀贤, 译.北京:商务印书馆, 2004:27.
自治困境 篇2
工业品销售过程中，人员销售的重要性毋庸置疑。但需要注意的是，人员可能是达成交易的临门一脚，之前的闪转腾挪是需要企业整体参与的。简单来说，工业品销售力源自于渠道的“推”与品牌的“拉”的双股力量，同质化程度高、价格敏感度高的交易型工业品，渠道的推力更为重要，而差异化程度高、价值需求度高的伙伴型工业品，则需要品牌拉力的支持。缺少品牌拉力的工业品销售，其命运就被销售人员和经销商架空、也被客户屡屡劫持，销售额增长是以品牌牺牲为代价的，一切都是“被”增长，企业这架销售机器随时会因人为因素而废止。
区域销售，也成为了工业品销售的关键词。没有大媒体覆盖的工业品销售，普遍采用产品线、地理区域或者行业划分客户类型，然后根据市场现实容量、公司营销方式等因素制定自己的销售目标，再将目标分解到办事处、销售人员、经销商。区域销售的管理，做的大一些的工业企业设有办事处，而刚起步的中小企业则采取总部指派销售人员出差的“巡回”方式。看上去每个区域都有专职销售人员负责，其实还是停留在“粥多僧少”的区域市场粗放型管理阶段，工业企业在大媒体、网络密集销售等手段缺失的情况下，往往只能采取区域销售“自治”办法。
区域销售自治，咋看起来还不错哟!销售人员属于第一线战士，他们承担了公司划分给的销售任务，直接面对客户的拒绝或挑剔，如果能够赋予他们一定的现场决策权，对于销售过程推进乃至销售目标达成，会有很大帮助。然而，叶敦明在这里所列举的“区域自治权”，则是销售粗放管理的一种典型问题，在所谓放权的同时，其实总部也放弃了过程管理，他们所要做的就是等到尘埃落定之时，是去表彰优秀还是批评落后分子。一个个单打独斗的区域自治人员或组织，构成了一个工业企业销售金字塔的塔基，而这个塔基则是流动的沙丘，持续发展的能力难以预料和有效控制。这张松散的销售网，在绘制销售组织架构图的时候，还有些自豪感，感觉自己手中握有雄兵百万，而到刺刀见红之际，却发现原来是一队队战斗力涣散的残兵败将。
有一家劲达注塑机企业，其区域管理也基本上采用类似的“自治”管理，
他们在国内市场以几个制造工厂为半径，圈定各自管辖的销售大区，销售大区的管理机构为营销中心，下面的分支机构为各个城市群办事处，各个办事处在这个城市群的中心点安营扎寨，然后辐射到周边的中小城市。销售组织的管理方式也为目标分解制，每周办事处统计一次，总部则每个月集中统计一次，检查任务完成情况并采取相应改进措施，销售过程则有销售人员自己独立负责，办事处经理在必要的时候陪同谈客户，其他的时间则在办事处坐镇指挥。营销中心的管理人员，则采取抽查或者问题区域随机访谈的方式，一年下来也走动不了几个城市。
更有特点的是，劲达注塑机目前是行业内为数甚少的单纯直销制，所有网络开发和管理都由自己直接控制。经销商固然有自己的利益小算盘，有时与企业目标背道而驰，然而，缺少了经销商的当地资源的支持，以及他们与销售人员形成的制约机制，劲达的工业品区域销售“自治”，究竟有哪些问题，又该如何解决呢?叶敦明，资深工业企业营销咨询师，将带你一同走入劲达宁波公司(工厂+营销中心)的一个销售办事处，让你实实在在地进行一次情境化体验，并观察和思考其中的得失及解决办法。
一、注塑机的品牌竞争现状：先发优势明显，呈寡头垄断格局
注塑机市场国内的龙头老大是HT品牌，第二是ZX品牌，第三才是劲达注塑机，而且这个第三还是有点一厢情愿的感觉，劲达公司的硬实力不错，而且压铸机方面有着深厚的市场根基，但其在注塑机行业还是新兵一个，要想真正晋升行业三强还有很长的路要走。
二线品牌包括B和S，其中S品牌也是劲达品牌在宁波区域最大竞争对手。三线品牌有HB、HD、HD以及其他相对零散的品牌。宁波是一个注塑机生产基地，大大小小的注塑机生产商大概有100家左右，去年的金融危机倒闭了40家左右。
从注塑品牌来讲，宁波市场最有影响力的品牌是HT和ZX。HT销售量大，但售后跟不上，其恶劣的服务态度也令客户普遍反感。ZX销量也很大，其产品技术多年不改进，质量也呈下降之态，也存在者售后服务拖后腿的问题，而且家族企业的内部矛盾重重，公司业务下滑速度较快，昔日残存的竞争力也日渐淡薄。所以，目前在宁波大区市场上，唯一能跟劲达品牌抗衡的就是HT，它的知名度高，市场根基较深。
自治困境 篇3
我国的业主自治制度在我国的发展已近20年, 为维护业主利益发挥了不可替代的作用, 但不容忽视的是, 该制度依然存在着不少问题, 自身制度设计的不足、外界的消极影响及业主维权意识淡薄, 都是制约我国业主自治制度发展的绊脚石。目前, 我国业主自治制度的不足之处主要集中在业主自治组织的问题上。《物业管理条例》第八、十条的规定, 业主大会和业主委员会有权代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。因此, 业主大会和业主委员会是我国业主自治制度中的法定自治组织。在实践中, 我国业主大会遇到的症结可以归结为两类:一、业主大会成立难的问题;二、业主大会成立后业主委员会运行难的问题。
1、业主大会成立难
业主大会成立难是一个不争的事实。北京市政协2006年发布的《关于北京市居住小区物业管理问题的调研报告》, 在北京居住小区物业管理3077个项目中, 按照《物业管理条例》成立的业主大会只有360个, 仅占住宅物业项目的11.7%。在2010年5月底, 经北京市住建委数据显示, 北京市成立业委会的住宅项目仅有730个, 只占住宅项目总数的20%。业主大会成立难, 难在何处?究其原因有三点:
第一、业主维权、当家作主的意识单薄
在大多数的情况下, 业主大会的筹办人均为热心公益的老人或者是自身权益已经遭到侵犯的业主。这两类人之所以愿意参与筹办业主大会的活动, 主要是因为, 老人可自由支配的时间较多, 且平时的活动范围基本上就限于生活小区内, 对小区管理的细节比较了解;权益已经受侵害的业主则是要增加索赔的砝码, 或是避免损失再次发生。
除此之外, 其他业主一般不会主动提出召开业主委员会的要求。为什么其他业主会怠于行使自己的权利?这一点与国人的维权意识有关。长期以来的计划经济住房制度, 已经使业主习惯接受别人的管理, 或是习惯享受他人的无私奉献。对整个小区的公共事务缺乏应有的主人翁意识。
然而, 由老人和“受害”业主来筹办业主大会, 具有一定的局限性。首先, 老人年纪大精力有限, 且相关的物业管理知识也相对较少, 这会导致出现筹办活动效力低, 周期长的现象;其次, “受害业主”在组建活动往往带有“私欲”, 借公共利益的名向前期物业公司施压已达到自己的目的。一旦目的达到, 这类业主一般就会丧失组建的热情, 而要求得不到满足时, 与物业公司的矛盾则会激化, 甚至会引发群体事件。这都不利于我国和谐社会的建设。
第二、前期物业公司的不配合及阻碍
由于《前期物业管理服务协议》一般是在购房时, 与购房合同一并签订, 业主对前期物业服务企业进场并没有太多的选择权。但是, 根据《物业管理条例》第十一条的规定, 业主大会可以解聘前期物管企业。业主大会决议解聘前期物管企业在实践中也常发生, 如桂林七星花园业主解聘七星花园物业服务公司1, 兰州蓝天翠园小区业主解聘兰州蓝天翠园物业管理公司2。有鉴于此, 开发商对业主大会的成立多少持抵触态度, 尤其是一些规模较小的开发商, 由于缺乏资金或服务理念致使他们提供的物业服务不被业主认可, 业主大会成立的目的就是为了与他们的物管企业解聘。因此, 开发商在业主筹建业主大会的过程中, 往往拒不提供相关便利。
2、业主委员会运行难的问题
业主大会存在成立难是需要业主克服的首要问题, 但即使业主大会顺利召开并选举出小区业主委员会, 其在管理小区公共事务的过程中依然要面对目前无法化解的难题, 尤其是在如何催讨业主拖欠的物业管理费、管理小区财务收支以及监督权力的环节。总的来说, 业主委员会运行之所以步履蹒跚, 主要的因素有如下几点:
第一、法律地位不明确
小区业主通过业主大会行使业主自治权利, 而业主大会只能通过定期或临时会议的形式表现, 大会作出的决议只能由其常设机构业主委员会去执行。对于业主委员会的法律性质及相关权利的定性, 无论《物权法》还是《物业管理条例》都没能加以明确。《物业管理条例》第十五条模糊地将业主委员会定性为一个执行代表机构, 没有独立的决策能力, 该条文规定业主委员会应当执行业主大会的决定事项。然而, 《物业管理条例》第三十五条却明确, 业主委员会应当作为合同一方的当事人与物业服务企业订立物业服务合同。同时, 《物权法》第八十三条和《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十条均也指出, 业主委员会可以作为原告向法院起诉业主、物业服务企业。这三条法规显然赋予了业主委员会一定的主体地位。
第二、权力不足、无法保障物管活动
《物业管理条例》第十五条基本上明确了一个原则, 即业主委员会必须在业主大会授权的情况下, 才能行使管理职责。而《物业管理条例》中, 业主大会要形成决议至少需要经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意3。由于业主大会不是需要就可以召开的, 这就意味着业主委员会将因缺乏意思自治的能力, 丧失对某些重大物业管理事务的处理权, 将有可能动摇业主自治的根基。
第三、监督机制不健全
业主委员会普遍存在行使管理职责难的同时, 也有部分业主委员会存在滥用或怠于行使管理权力的现象, 甚至在出现了非法侵占的犯罪行为。虽然《物业管理条例》第六、十一条规定业主由监督和更换业主委员会的权利, 但是并没有更为具体法律和措施帮助业主行使这些权利。此外, 如前所述业主委员会因不具备被告的诉讼资格, 业主在起诉业主委员会时, 往往会得不到法院的支持。目前, 对业主委员会最有效的监督办法, 并不是依据我国的民商事法律, 而是通过《刑法》以职务侵占罪来打击有侵占小区财务的业主委员会成员, 以刑法的威慑力督促业主委员会成员要自律。然而, 仅通过刑事处罚这种事后监督是远远不够的, 例如对于业主委员会怠于行使权利的问题, 刑法显然就不能适用。
二、解决业主自治难题的对策
如何解决目前我国业主自治制度出现的问题?首先要明确的是, 完善我国的业主自治制度必须尊重我国的国情和人文历史。现代业主自治制度在西方发达国家的兴起已经有半个世纪之久, 而其被背后的“私权圣神、保护私有财产不受侵犯”的法治理念更是具有数百年的底蕴。而作为舶来品的业主自治制度, 植入我国的时间也不过20年。同时, 我国国民的“私权理念”也是在改革开放之后才有发展的空间, 人们的维权意思和手段都相对滞后。因此, 完善业主自治制度决不能照搬国外的立法内容, 而是需要走适合我们自身国情的和谐自治道路。
1、我国业主自治制度发展模式选择
业主自治制度比较健全的国家, 其发展是自下而上的, 先由民间形成较为规范的做法再上升到政策法律层面, 在这一过程中, 政府的作用是次要的甚至是被动的。这样的发展历程不可否认是合适业主自治制度的成长, 因为矛盾都不是集中爆发的, 可以由时间和实践逐步消化掉。而我国的业主自治制度, 由于城市房地产行业的迅猛发展, 使得相关矛盾在短时间内集中显现。这就需要政府及时介入, 通过政策或及时立法进行高效的疏导, 否则将不利于对社会的稳定, 造成群体事件频发。因此, 我国的业主自治制度的发展模式必须是自上而下, 由政府通过政策和法律引导制度的发展, 培养业主维权意识。当然, 政府的介入必须是有限的, 否则业主自治制度将失去自身存在的价值。
2、立法是完善的主要手段, 但立法内容必须体现经济杠杆的调整
目前, 我国关于业主自治内容的立法并不能更上城市房地产的高速发展步伐, 业主自治与小区的规模化和现代化不能协调一致。解决该矛盾的根本途径是加快相关立法的进程, 并允许地方政府通过以地方法规的形式进行立法探索。同时, 立法技术也必须要符合经济的规律。
2010年5月28日发布的《北京市物业管理办法》就是一个很好的立法例子。该办法利用经济调控的办法, 成功地化解了业主大会召开难, 无法选举业主委员会的症结。该办法规定, 建设单位承担前期物业服务责任。销售房屋时, 前期物业服务合同应当作为房屋买卖合同的附件。建设单位可以将全部专项服务委托给物业服务企业, 也可以将专项服务委托给专业性服务企业。根据该规定, 新取得的预售许可证的所有项目, 直到业主大会成立之前, 或者在业主大会筹备组成立三个月之内, 所有的物业服务责任都必须由开发商承担。这也意味着, 业主在这期间不用承担物业费, 开发商不仅要支付期间的所有物业费, 同时也要把设施设备管理、物业资质审核、物业人员管理等都具体承担起来, 而且所有的服务承诺事项都要落实在前期物业服务合同之中。
这项规定直接把成立业主大会的主动权交给了业主, 通过经济杠杆的调整迫使开发商必须要帮助业主召开业主大会, 否则其无法将物业费缴纳的义务转移给业主。至此, 开发商不配合的难题就不可有存在的空间, 这样宽松的氛围也将有利于业主维权意识的提高, 促进社区和谐健康发展。同理, 如果立法赋予业主委员会成员获得报酬的权利, 那么业主委员会的工作效率也会提高, 在一定程度上也可以避免“侵占”的出现, 达到一种事前体制监督的预防效果。
3、鼓励和允许业主自治机构探索合适的发展办法
通过立法完善业主自治体制是主要途径, 允许业主在实践探索新思维、新途径是辅助办法, 也是符合建立适合我国国情的业主自治制度的需要。
“北京三自品格社区服务中心有限公司”就是一个民间探索的成功典范。北京品格社区因由于物业和业主的矛盾长期无法调和, 品阁小区的物业公司于2006年9月撤走, 小区一度陷入混乱, 但是业主们稳住了阵脚, 12月小区开始实行业主自治管理。为了便于与外界交往, 如聘请人员, 开具商业发票等, 业主大会决定成立“北京三自品格社区服务中心有限公司”, 小区148户业主都是这个公司的股东。创建了一种“公司法人”模式的业主自治制度, 在一定程度上明确了业主自治机构的地位, 将业主委员会变为公司法人, 将业主大会变为股东大会, 将业主便为股东, 即保证业主的监督权力, 又以经济效益增进业主的积极性, 同时还扩大了业主委员会的权利范围。
这种法人模式的探索获得了成功, 在该小区的物业服务质量显著提升的同时, 物业费用却下调近1元每月。这种民间的探索也为我国立法工作提供了良好的素材和依据, 正如这种“公司法人”模式的业主自治制度的实践, 必将会使我国业主大会的法律定性的立法往“法人模式”倾斜。
三、结语
业主自治制度是我国创建和谐社会的一个重要环节, 它可以保持社区稳定, 将纠纷化解于民间, 又具有我国政治体制改革的“试验田”作用, 可以提高人民的维权和参政意识。业主制度虽然目前存在较多的不足, 但这是一个必经的过程, 我们必须根据我国国情和人文进行改革和调整, 坚持走以社会和谐为目的的业主自治道路。
参考文献
[1]董杏春.我国业主自治组织存在的问题及立法完善.法制与社会, 2007 (03) :p340
[2]http://www.ynbankservice.com/bencandy.php?fid-10-id-524-page-1.htm访问时间2010年6月10日
[3]http://finance.sina.com.cn/g/20100528/07128016654.shtml访问时间2010年6月10日
[4]杨爱兵.美国业主自治制度及对中国业主自治的启示.河北学刊, 2009 (03) :p211
[1]http://www.guilinlife.com/glwb/html/2010-01/26/con-tent_130998.htm访问时间2010年6月10日
[2]http://news.sina.com.cn/o/2010-03-24/180717268054s.shtml访问时间2010年6月10日
自治困境 篇4
(一) 参与选举的积极性不高
根据西华师范大学教授任中平对四川省广大农村调查统计来看, 目前村民自治工作中存在以下问题:第一, 对于村委会选举是否关心问题, 调查显示, 村民对村委会选举关心程度不高。合计共有51.4%的村民表示非常关心和比较关心, 但还有48.6%的村民对此表示很少关心和无所谓的态度。第二, 对于参加上届村委会选举投票的原因, 60.9%的人是因为村里要求和随大流, 另外还有6.8%的人是因为担心不参加选举得罪人, 只有20.9%的人认为参加选举对自己有好处。可见, 大多数村民参加选举是消极被动的。
(二) 经济基础丧失
自从农村实行家庭联产承包责任制以来, 大多数农村集体经济已经解体消失。在税费改革之前, 村里还可以通过提留获得一些资金用于村庄公共事务。在农业税取消之后, 彻底断绝了村集体的经济来源, 村集体资金的缺乏导致村庄公共事务的经费投入没有来源和保障, 这就必然影响村委会的工作成效。因此, 农村集体经济的空虚薄弱是制约村民自治发展的关键因素。
(三) 村民自治干部基础弱化
进城务工的多是文化程度较高的农村精英, 其大量流失给村民自治带来了挑战:不仅降低了村委会选举的质量, 使村级组织后备人才空虚;同时, 进城务工的农民对村庄的公共事务逐渐缺乏兴趣, 加之交通往返不便等原因, 也使他们难以参与乡村本土的政治生活。这就直接导致村委会选举时参选人数较少、村委会成员的选择面越来越窄, 村民选择合适的人选就越来越困难。
(四) 受到传统文化的负面影响
从村民自治实际看, 家族观念、宗法观念浓厚。在一些地区, 村支书和村主任主要还是由大户人家成员担任, 以家族势力, 控制农村基层政权。换届选举中, 依靠同姓同族或家庭兄弟拉帮结派, 姻亲串联拉选票, 操纵选举, 甚至金钱贿赂、暴力恐吓, 出现族大当官的不良现象。一些地方由家族代表号召组织起了家族中的“族委会”、“同心会”, 其影响力甚至超过村委会。实行村民自治, 不能真正认识宗族势力, 不处理好、利用好宗族势力, 村民自治也是不能顺利推行的。
二、完善我国村民自治制度的建议
(一) 解决村民自治的动力问题
必须大力改革现有农村公共产品的供给体制, 充分发挥农民在农村治理中的决定性作用, 使农村治理主体真正获得公共产品供给的决策权, 实现乡村公共产品供给决策由“自上而下”向“自下而上”转变。在当前情况下, 要使农民参与村民自治有动力, 就一定要与农村公共事业发展相结合, 与完善农村社区服务相结合, 与新农村建设这个战略目标相结合。这样, 才能从根本上调动农民政治参与的积极性、主动性, 也才能极大地激发农民群众的自主性和创造性, 从而使村民自治和新农村建设获得源源不断的动力支持。
(二) 解决村民自治的财力问题
这就要求加大国家对农村的扶持力度, 理顺各级政府的公共产品供给责任, 重构农村公共产品供给体制。这里必须要明确的问题是, 农村公共产品的供给是政府不可推卸的责任。以家庭联产承包责任制为核心的农村非集体化经济瓦解了原来的公共产品供给体系, 带来了农村公共产品供给的无效。因而, 必须加大政府对于农村公共产品的供给, 规范转移支付的手段, 发展各地经济, 激活社会资金, 解决乡村财政问题。
(三) 解决村民自治的能力问题
一是面对乡村现实, 积极发挥老人和妇女在村民自治过程中的作用。农民流动将是一个长时期的社会现象, 老人和妇女在成年男性长年不在村的情况下, 更有利于发挥其主体性作用。二是在我国乡村有许多民间能人, 他们见识广, 可以充分发挥他们的作用。三是从城市回乡人员。这些人有较多学识, 且热爱故土, 实行农村社区自治, 就应当对他们的身份重新给予认定, 使他们有机会参与乡村治理过程。最后, 就是要建立健全激励机制, 留住优秀的村干部。总而言之, 要通过各种有力措施, 充分发挥农村优秀人才的作用。
(四) 优化村民自治的运行环境
首先, 我们要处理好与宗族势力的关系。在村民自治的过程中, 对宗族势力要因循利导, 要在经济上削弱宗族势力, 在思想上淡化宗族观念, 从而使每个村民以个体的身份实现自治。其次, 杜绝经济因素对选举的干扰, 贿选不仅影响村民选举的意愿, 也对村民民主意识的培养起到阻碍作用。这一方面要加强村民大会及常委会的监督作用;同时提高村民的防御意识, 克服惟利是图的小农观念。再次, 积极引导妇女参与村民自治工作。各级民政部门在引导妇女参与村民自治实践中, 注重采取灵活多样的有效措施, 吸引妇女群众村民自治实践活动。
村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度, 在公共产品供给和基层民主政治建设等方面做出了重要贡献, 对于加强和改善党对村民自治建设的领导, 进一步完善村民自治制度, 全面实现中国共产党的执政目标, 具有十分重要的意义。今后, 村民自治的发展应以党的十七大精神为引领, 顺应农村经济社会发展的新形势, 不断满足农民群众日益增长的民主自治需求, 与新农村建设更加紧密地结合起来, 在新的起点上促进更大的发展。
参考文献
绥化市村民自治的困境与破解之路 篇5
1 村民自治现存的问题
绥化市现有农村人口419.16万人, 1 300多个行政村。村民自治工作在绥化市农村地区开展情况总体如下。
民主选举的活动已基本实现, 截止2006年绥化市农村基本都已开展了村民委员会的选举活动, 按照选举的程序要求完成了村民自治的初步工作。但在民主选举中也存在一定的问题, 这些问题恰恰具有典型代表性。首先, 在候选人的推选上, 几乎没有多人进行激烈竞争的局面。不言而喻村民没有更大的选择余地;候选人也不需要支付更多的承诺来获得选票, 结果是没有竞争就没有提高。其次, 选举过程不规范。这容易使本应庄严的选举活动草草行之, 流于形式。主要表现在村民选举委员会最初形成活动中缺乏具体规范性的指导;另外村民选举委员会对选民资格、选民证的发放没有做到进行严格的规范、审查;选举过程中的投票、计票工作规范不到位, 尤其对委托投票、代写选票的情况不能严格执行相应规定。再次, 村委会选举中的暗中较量也时有显现。非显性的贿选行为、家族势力的助选活动, 对村民选举积极性产生了十分不利的影响。
多数村中已经开展政务公开、事务公开、财务公开、其它事项公开等, 并设有公示栏, 可见民主决策、民主管理、民主监督的内容已有表现, 但从整个选举后自治活动的过程看, 这三个方面的民主活动大都处于虚位状态, 没有发挥真正意义上的民主作用。
总体而言村委会的权力还很大, 除少数村委会曾征求过部分村民或村民代表意见外, 多数村务由村委会自行决定;亦很少有村委会举行工作报告或进行村民质询活动。虽然村村都有村务公开公示板, 但公示内容长期不变、或名目不细、账目不清, 更没有多少村民长期深入监督村委会的工作。整个村委会的活动还处于传统的政治权威活动状态下, 村民尚无自我民主管理的主体意识。
2 现有问题产生的原因
2.1 不发达的经济环境制约村民自治的开展
从整个中国村民自治实践来看, 自治开展得好主要是因为那些非农业经济发展较好, 这些地区的村民有时间, 有条件, 也有精力进行民主活动的实践与思考。而绥化市是一个典型的农业市, 市域经济不发达, 市政工作重点主要放在发展经济、提高居民收入方面, 对推进政治制度建设的力度不够。另一方面绝大多数村民主要精力放在生产中, 没有更多的时间、人力、精力投入到民主政治活动中去。而且传统的农业生产状态和农民分散性意识本身就不利于开展工业化基础上产生的现代民主活动。正如马克思所说:“当人们还不能使自己吃、喝、住、穿在质和量方而得到充分的供应的时候, 人们就根本不能获得解放。”[1]地区经济上的不发达状况导致了村民政治上权利争取的不积极状态, 这也是绥化市农村基层村民工作开展时间较晚的重要原因。
2.2 村民参与民主活动热情不高
主观方面, 许多村民不愿意参与自治活动, 认为自己参与没实质性作用, 自治活动不会因自己参与而发生根本性的变化。由于害怕提出民主倡议后, 民主最终没有落实, 随之而来的却是打击报复, 所以没有开展民主监督或参与民主管理、民主决策活动。
客观方面, 多数村民不具备参与整个自治过程的客观条件。其一, 绝大多数村民的文化素质较低, 留守村中的高中毕业生凤毛麟角, 更别提有接受过大学民主生活影响的了;其二, 民主监督保障措施有哪些, 如何进行科学决策与民主管理等等, 现有条件下村民尚未掌握;其三, 绝大多数青壮年村民不以农业收入为主要来源, 常年在外务工。这部分人恰恰是农村中文化素质相对较高, 又有一定民主参与热情的人, 这些人的缺失从现实角度制约了村民自治的发展和推进。
2.3 推动农村民主自治的机制不健全
从中央到地方关于村民自治的规定、办法都太过笼统、概括, 执行力不强。可查询的依据主要有1998年《中华人民共和国村委会组织法》, 1999年《黑龙江省村委会选举办法》, 2001年《黑龙江省实施<中华人民共和国村委会组织法>办法》。当时出台这些法律规范对农村基层民主建设确实起到推动促进作用。但是随着时间的推移, 村民自治实践活动开展后出现许多难以解决的问题。例如相关的法律法规中对村委会选举过程中出现的贿选、伪造涂改选票等妨碍选举行为缺少明确具体的认定标准、处理处罚方式的规定, 这些情况甚至引起了村民的抵触情绪。
2.4 传统政治观念的不利影响
宏观角度按照自溢理论来说, 若没有控制好村民自治的程度而导致村级组织实体脱离地方政府的管辖可能会产生无政府主义, 这种自溢性会使地方利益膨胀从而危害到地方稳定, 甚至威胁到国家整体利益。另一方面, 从个人角度讲, 一些乡干部在工作中有畏难情绪, 积极性和主动性不高。因为实施、推进民主需要乡镇工作人员及时有效地与村民进行交流与沟通, 这意味着会有很多工作要做。民主政治工作是一项非常敏感的工作, 做出成绩不容易, 处理不好时却极易引发方方面面的矛盾。因此怕引火烧身、怕失去特权、怕增加负担, 这“三怕”思想的存在有其影响的传统空间。
3 有效推进村民自治的途径
马克思、恩格斯曾经说过, “人们的观念、观点和概念, 一句话, 人们的意识, 随着人们的生活条件、人们的社会关系、人们的社会存在而改变。”[2]因此大力发展农村经济, 提高农民政治参与的热情, 是推动村民自治的根基。但在经济发展缓慢的情况下, 农村基层民主可以从以下3方面去开展。
3.1 建立健全村民自治机制, 规范村民自治行为
从国家到地方要细化法律法规制度等, 这是进一步推动农村基层民主的制度性基础。要制定完善的村民自治法规、要规范优化选举程序。例如要明确选民资格争议的处理途径;要明确选举违法行为的认定和查处途径;要增加对村委会工作审计的违法处罚;要增加乡级人民政府非法干预村民自治事项的纠错条款等等。另外各地方应积极组织研究, 出台一些符合本地基本情况、推动村民自治活动的办法、规定等。做到事前预防、事后追究, 从而保护当事人, 调动村民参与民主政治活动的积极性等。
3.2 提高村民素质, 提升民主自治的参与意识
应主要从提升村民认知因素入手。其一, 乡镇政府要积极发挥“桥梁”作用帮助、服务于村民自治工作的展开。政府基层部门的宣传工作重点应由过去围绕管理农村事务转变为服务农村发展, 要大力宣传村民自治的基本规定, 大力普及村民自治相关规定, 使村民了解相关制度, 掌握自身享有的权利内容, 强化依法维权的观念和意识, 促使农民转变成为现代意义上的政治人;其二, 要提高村民自身的文化素质, 这是建设包括管理民主在内的社会主义新农村的重要基础。列宁曾指出“文盲是站在政治之外的, 必须先教他们识字” [3]。这就要大力发展农村教育事业并扩大其影响, 使村民正确认识和把握农业生产中的客观规律, 从而转变村民对教育作用的认识。从基础层面为广大村民正确理解和运用政治权利提供智力支撑。
3.3 借鉴其他地区基层民主建设的先进经验
针对《村委会组织法》只解决了村委会民主选举程序, 没有解决民主选举及选举后村委会由谁监督、如何监督, 从而造成群众对村民自治的真实性和公正性存在疑虑等问题, 可以借鉴民政部李学举部长推荐的河南省总结并推广的“四议两公开”工作法, “四议”是指党支部会提议, “两委”会商议, 党员大会审议, 村民代表会议或村民会议决议;“两公开”是指决议公开, 实施结果公开[4]。或者借鉴河北省“一制三化”村民自治方式, 即支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化, 完善村党支部领导的村民自治机制[5]。这两种村民自治工作机制中既坚持了党在基层农村组织的领导核心地位, 巩固党在农村的执政基础;又坚持了以广大村民为主体的群众路线, 真正形成村民自治权力在阳光下运行。通过借鉴这种成型的自治工作经验, 结合自身工作环境逐步探索出一条符合绥化市农村基层民主自治有效开展的新途径, 是建设社会主义新农村的必然要求。
在探索中国特色社会主义道路过程中还有很多问题要解决, 农村基层民主建设是其中一个重要方面。随着社会主义市场经济的不断完善发展, 社会主义法治进程的不断推进, 国家对农村基层民主工作重视的不断提高, 我国村民自治一定会走出一条成功之路。
参考文献
[1]著作编译局.马克思恩格斯全集:42卷[M].北京:人民出版社, 1979:368.
[2]著作编译局.马恩选集:1卷[M].北京:人民出版社, 1995:270.
[3]著作编译局.列宁全集:42卷[M].北京:人民出版社, 1987:200.
[4]河北省委组织部, 河北省民政厅.民政部部长李学举在党领导的村级民主自治机制工作经验交流会上指出充分认识“四议两公开”工作法深刻内涵不断完善村民自治各项制度提升实践水平[J].农村工作通讯, 2009 (22) :8.
自治困境 篇6
我国农村的村民自治涉及面很广, 包括的内容也很多, 概括起来主要是“三个自我、四个民主”, 三个自我即自我教育、自我管理、自我服务。“四个民主”分别指的是:民主选举、民主决策、民主管理和民主监督, 民主选举指的是村委会的领导班子, 充分体现村民按自己意愿选举自治组织的领导成员, 村委会以三年为一个任期, 任期满后实行改选, 原有成员可以连选连任。民主决策是指凡涉及村民利益的事项须经过召开村民大会或者村民代表大会来讨论决定。民主管理指村民按照村民自治章程或村规民约, 自己管理自己, 自己约束自己, 按照民主的形式管理村务。民主监督是指村民委员会对村民代表会议负责并报告工作, 按照民主原则村委会成员评定, 实行村务公开和依法罢免村民委员会成员等形式, 对村干部进行监督。
村民自治是具有中国特色的基层群众自治组织, 它真实地坚持了人民民主这一基本原则, 是我国当前成效最为显著的基本政治制度之一。就该制度本身而言, “村民自治制度也具有自身的一些特点:群众自治, 即村民自治是一种人民群众自治形式, 由基层人民群众依照法律赋予的权利管理自己的事务;直接民主, 即由村民群众直接选举村委会组成人员, 自己民主管理农村基层的公共事务, 行使人民群众自己当家作主的权利;普遍平等, 即村民群众具有平等的地位, 拥有平等的选举权与被选举权以及对公共事务的决策与管理权”。
2 村民自治发展的困境
2.1 由于受到文化传统因素的影响, 村民自治工作执行难
两千年的封建传统遗留使中国当前农民群众的素质总体较弱, 主要表现为:自我心理的狭隘、较强的功利性以及意识保守。“在当前基层的民主制度建设中, 作为民主政治主体的农民, 在中国农村社会处于快速转型之时, 其价值观念由于社会整合力的散化而出现某种紊乱, 缺少一种坚定的信仰, 难以形成一种脉络明晰、聚化统一的目标取向”。集中表现为, 农民群众的参与意识淡薄, 维护自我权利的能动性不足, 加之管理农村事务的综合素质不够, 使得很大一部分村民不愿参与村民事务, 于是出现对村民自治缺乏热情的现象。
此外, 在村民自治的现实中, 村委会的主要职位被当地村庄某些家族所垄断, 成为这些家族争夺利益的工具, 然而, 在一些较大的村委会中, 一般存在若干势力均衡的大家族, 他们为利用职权为自己谋取利益, 于是对村委会的主要岗位展开争夺, 在村委会中各种势力明争暗斗, 严重影响农村社会的和谐稳定, 同时也严重阻碍了村民自治的健康发展。
2.2 农村党支部、村民委员会在村民自治工作中扮演了双重角色
不论是农村党支部还是村民委员会, 应该始终保持一致。但是, 在村民自治的实践中, 经常会出现二者相互矛盾, 互不协调的现象。这种不协调和矛盾主要表现为两个方面:一是, 各村的党支部经常在村民自治中起着领导一切的作用, 指导着村委会的事务, 有时候党支部过于强势, 干扰村民委员会的决议;二是, 村民委员会过分强调自治, 而忽略与党支部的协调合作, 甚至不愿接受村党支部的正确领导。这种不协调和矛盾现象不仅不利于村民自治的有效开展, 还会出现内部党支部和村委会内讧的现象。
2.3 地方政府过多的介入到村民自治工作中, 产生不良影响
在我国的村民自治发展的过程中, 国家是村民自治的主要推动者, 这是村民自治的一个显著特点, 但是, 这也会产生负面影响。政府的强力推动, 会出现过分介入的现象, 这会严重干扰村民自治:如忽视了村庄的实际情况, 强制推行一些措施;另外, “地方政府可能因强调自身的利益取向而忽视村民的基本权利, 违背法律规定的基本民主原则, 甚至会在选举或其他民主管理活动中强行加入某些领导人的个人意志, 这实际上也侵犯了村民的合法权益, 破坏了村级的民主建设, 从而不利于村民自治的进行和发展”。
2.4 在村民自治中法律制度不完善, 缺乏有效的监督机制
因缺乏有效的监督机制, 村民自治工作的运行没有真正做到制度化和规范化, 在一定程度上流于形式。村委会成员是经过村民民主投票选举产生的, 村民委员会组成人员应对村民负责, 接受村民监督。然而, 现实生活中, 由于各种原因这种监督和被监督并没有很好地进行, 这是村民自治实行过程中亟待解决的问题。在决策、管理方面, 同样缺少相应的法律规范, 使之更加透明、合理。另外, 当前村民自治的实现在相当程度上受制于基层领导干部和村中精英人物的思想认知水平、接受程度和个人能力。然而, 如何对这些基层领导干部进行有效监督, 也需要完善相应的机制, 建立健全相应的法律政策。
3 如何实现村民自治的可持续发展
改进和完善村民自治工作, 既要搞好村民委员会的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督, 又要在外部环境上形成保障村民自治工作的有效机制。为此, 笔者从调整社会政策的角度对于村民自治可持续发展的出路提出几点建议:
首先, 充分发挥中国共产党的核心领导作用, 在村民自治的实践中严格落实法治理念, 切实维护农民群众的合法利益, 并规范和约束地方政府和各职能部门的权力, 做到尽力指导而不过分干涉村民自治。另外, 充分调动农民参与村民自治的主观能动性, 使村民自治工作更好地进行和发展。
其次, 重视农村文化教育事业, 把文化教育作为考查村民自治的重要指标。众所周知, 文化教育关系到村民素质的高低, 关系到村民自治的长远发展。因为只有提高村民自身素质, 使之有参与村民自治的基本能力和意识, 才能调动村民的积极性。世界上的很多国家都相当重视村民的文化教育事业, 有学者这样谈到美国的乡村教育:“美国的乡村人民从最早期就把教育看成民主生活中的重要柱石。必须全社会的人民都受到相当程度的教育, 这个社会才能有真正的民主生活。因此, 基本的教育必须是免费的, 使任何人不必因经济的困难而没有受初级教育的机会, 教育必须是独立的, 不受政治上的干涉。”
再次, 加大力度解决村党支部和村民委员会的协调平衡工作。“两者的部分内容交错重叠是造成两委职权冲突的根本原因, 因此, 完善相关的法律制度才是解决两委紧张关系的治本之路”。应加大力度解决二者的矛盾问题, 既要充分发挥党支部政治领导、思想领导和组织领导的职能, 做到对村委会事务多指导少干预。又要确保村民委员会的自我管理、自我服务、自我教育的功能。进而使党支部与村民委员会能更好的合作开展工作, 避免产生内耗、内斗的现象。
最后, 建立和完善政府监督、村委会制度监督和群众监督三位一体的全方位监督机制。尤其是强化群众监督, 让村民切实感到自己的主人翁地位。只有对村民自治工作建立起全方位监督机制, 村民自治才有基础和活力。
摘要：村民自治是中国特色的基层民主政治制度, 是在探索农村治理形式方面的一项伟大创举, 同时也取得了一定可观的成绩。但是, 村民自治的发展并不是畅通无阻, 在取得成绩的同时也面临着诸多的困境, 而这些困境直接限制或阻碍了村民自治的正常进行与可持续发展。因此, 针对这些现实困境, 从实证的角度提出了如何调整社会政策实现村民自治可持续发展。
关键词：村民自治,可持续发展,困境,社会政策
参考文献
[1]金姗姗, 卢福营.村民自治:中国特色的农村基层群众自治制度[J].浙江师范大学学报 (社会科学版) , 2008, (1) .
[2]赵一红.中国村民自治制度中自治规章与国家法律关系研究[M].北京:中国社会科学出版社, 2008.
[3]徐勇, 吴毅.乡土中国的民主选举——农村村民委员会选举研究文集[M].武汉:华中师范大学出版社, 2001.
[4]赵秀玲.当前中国村民自治的难题及其突破[J].社会科学辑刊, 2003, (6) .
自治困境 篇7
我国城市社区管理是指在市及市辖区人民政府的领导下, 以街道为主导, 居委会为协同, 以社区组织和社区成员为依托, 允许行政与法律、经济与教育、功德与情感等手段, 合理调配和利用社区资源, 发展社区事业, 提高社区成员的生存质量, 促进社区经济和社会协调发展的过程。现阶段, 我国城市社区基本形成了“二级政府、三级管理、四级落实”管理体制基本框架, 在市一级建立社区管理的领导机构, 在区一级建立社区管理的指导机构, 在街道一级健全社区协调组织机构, 在居委会层次上成立社区委员会。我国城市社区是在政治改革转型期的历史背景下进行建设, 各级地方政府按照中央要求将原本属于省级部门的权力逐步下放到基层, 发挥基层政府就近管理的优势, 方便企业和百姓办事, 在此背景下, 社区自治组织应运而生, 在街道党工委和社区党组织的统一领导下, 按照“社区自治”原则设立, 实行社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
二、城市社区自治组织在社区管理中的困境
(一) 政府行政化困境
社区自治组织有居民委员会、业主委员会、社区中介组织和其他群众性团体, 但这些在政府推动下形成的自治组织, 仍带有很强的行政色彩。尤其居民委员会承接的事务大部分还是由街道办事处下派的, 大多事务仍是行政性事务, 而非关系居民切身利益的公益事业, 社区经费来源仍由街道办控制, 人员结构及分工也都与上级街道办有紧密对应关系, 无疑摆脱不了行政化职位划分的轨道, 在人事选拔上, 虽然法律规定居委会主任、委员应由社区居民或居民代表选举产生, 但实际上往往是由街道办事处或上级政府部门直接确定人选, 只是在换届大会上进行形式的选举而已, 对社区工作人员的考核也不像理论中所讲由居民进行监督, 而是街道办及区级行政部门掌管。区级行政部门的“指导”往往在实践过程中变成了“指挥”。“二级政府、三级管理、四级落实”的社区管理框架, 注定牵制社区的自治。
(二) 居民无组织化困境
我国改革开放不断深化, 城市化进程加快, 城市人口剧增, 在加快提高户籍人口城镇化率的户籍制度影响下, 城市出现较以前更多的临时居住人群, 其中大部分是农民工, 属于人户分离, 即虽然户口在农村, 但人在城市居住, 而这些农民工没有专门的管理单位, 自然成为了社区自治组织的管理对象, 与此同时, 人口老龄化的趋势也越发明显, 65岁以上老年人数量呈逐渐上升趋势, 下岗后, 在社区居住, 衣食住行各方面需求都希望得到社区的帮助, 而这些诸如老年人、残疾人、未就业人群等都没有专门的管理部门, 他们处于相对自由状态, 无组织, 无规矩束缚, 很难形成规范、完善的组织框架, 难于对其进行集中管理, 这种松散的状态无疑使社区管理陷入困境。
三、社区自治组织陷入管理困境的原因
(一) 国家对社区的重视程度不够
目前, 在对于社区自治工作上还没有得到国家的高度重视, 单从高校设置社会工作专业滞后性上就可明显显现, 在岗从事社区自治工作的人员包括近几年通过考试招聘的大学生社区专职工作者, 几乎没有专门学习社会工作专业的, 社会上组织的此类培训也不多, 致使工作人员缺乏专业的业务知识及技能, 而且各方对社区的科学评价体系还没有建立起来, 社区工作的宣传度和公开度都不高, 对社区工作的职业性认定未取得共识, 甚至很多人不知道社区自治组织的存在, 由此带来的结果是居民对社区的不认可以及不参与。
(二) 自治主体的被动地位
社区自治, 本质是居民自治, 居民或居民代表在法律规定的范围内维护自身合法权益, 实现自我管理, 自我教育, 自我服务, 社区自治组织扮演推动社区发展的主人翁角色, 从理论讲, 我国转变政府职能, 实行政企分开、政事分开、和政社分开, 改变政府组织“包打天下”“大包大揽”的局面, 从繁琐的社区事务中解脱出来, 权力下放, 理论向实际操作的转变过程中, 却并非如此, 社区自治组织单从处理的日常工作内容讲, 绝大部分还是政府临时下派的行政性任务, 实际上也就是扮演政府“腿”的角色, 丧失社区管理的主体地位, 各项工作的开展依然是在政府的框架内推动, 从而忽视社会力量的参与。这种被动的境地, 让社区自治组织无法自由发挥力量, 疲于政务而无暇顾及社区发展的规划, 被剥夺更多为居民办实事的时间、精力甚至其他更多。
(三) 居民自主参与动机薄弱
社区居民广泛参与是社区管理的本质要求, 社区自治的本意就是让社区居民参与到社区管理中, 实现“自我管理、自我服务、自我教育”, 自治意味着社区居民根据其内在需求自己选择适合的生活方式, 自己为自己的事情做主, 但在实际中, 城市居民们对社区公共事务的参与缺乏足够的热情, 缺乏对社区的归属感, 大多居民仍然存在依赖性的心理, 认为“我有事情了找社区就可以”, 把自己的事情解决了就好, 变参与社区管理为依赖社区管理。很多居民无暇参与社区管理, 参与人群多集中在下岗失业的妇女和离退休人员, 而很少有中青年在岗人员愿意参与到社区自治管理中, 因为他们迫于社会的压力, 忙于挣钱养家, 利益是才参与的最大动力, 而社区成员与社区没有明确的利益关系, 导致居民的不参与或者很少参与。参与意识的薄弱严重阻碍社区自治的步伐。
四、社区自治组织在社区管理中困境的解决途径
(一) 政府加大对社区管理的重视力度
各级党组织、政府应加强对社区管理工作的重视程度, 政府变行政干预为集中力量制定社区发展的宏观战略和法规制度, 比如以政府制度规划城市社区战略, 加大资金帮助, 重视社区自治组织力量的培养、加强社区政治建和文化建设等, 让广大社区自治组织承接社区管理事务, 担当起社区主人的角色, 引导社区组织有序健康运作, 公正合法的保证社区成员的利益, 才能使社区居民形成自治意识, 培养自治能力, 实现社区自治的终极目标。尤其目前我国社区建设处于逐步推进的阶段, 政府更应站在社会整体发展的全局来定位社区发展, 把重视社区发展提上新高度。
(二) 明确划分管理权限
在合理的社区管理中, 应该是政府和居民双向进社区, 发挥各自的管理职能, 政府管理与居民群众直接相关的政务, 居民自治组织管理社区公共事务和公益事业, 两者相互协作, 各司其职, 而不是把社区作为政府的“腿”, 做一样的工作或者重复性的工作, 政府重点抓社会管理, 工作中采取协调服务的方法, 把社区的考核权力下放给居民。社区自治组织进一步增强自身的自治能力, 提高居民参与积极性, 自治组织解决好关乎居民自身的问题, 自己服务好自己。
(三) 健全社区自治管理法律法规
目前, 我国社区管理的法制配套还不完善, 政府的政策还没有变成相应的法规, 对居民、组织和社区工作者的约束力受到限制, 另外, 对支持社区工作缺乏法定措施。法律具有强制性, 经法律规范的事务即会有章可循, 目前社区自治组织所具有的“行政化”趋向与“自治性”特征的矛盾, 很大程度上是由于法律制度的缺失导致的, 社区发展的法制化, 是社区组织体系正常运作的基础, 也是实现自治管理过程稳定有序的保证, 逐步制定和推行涉及社区发展方面的法律条例和制度, 把社区整体系统纳入法制化轨道。从法律上确保社区自治组织在社区管理中的主体地位, 明确其职责, 按章运作, 变行政约束为法律规范。
本文对城市社区自治组织管理中的困境进行了分析, 相信通过努力, 会突破一些困境, 但其突破需经历一个漫长的过程, 从政府重视到政府真正放权于社区, 到社区居民自治意识的觉醒, 到社区管理法律制度健全, 都需一步步解决一步步实现, 要经历一番复杂的改革过程。本文只是对困境展开了有限分析, 仍需将许多方面问题做进一步研究。
参考文献
[1]吴群刚、孙志祥.中国式社区治理[M].北京:中国社会出版社, 2011.
[2]魏娜.城市社区建设与社区自治组织的发展[J].北京行政学院学报, 2003 (1)
自治困境 篇8
长阳土家族自治县位于鄂西南山区、清江中下游, 行政隶属湖北省宜昌市, 是集老、少、山、穷、库于一体的特殊县份。长阳县境内有土家族、苗族、满族、蒙古族、侗族、壮族等总共23个民族, 其中土家族人口所占比重是最大的, 约占51%, 因而这里也是土家族自治县。该地区城乡发展程度存在很大差异, 城乡居民收入差距大, 城乡二元结构特征十分明显, 以此为个案研究, 相对于民族地区来说, 长阳具有较强的代表性和特殊性。
一、民族地区发展农村经济面临的困境
1.经济发展总体落后
经济发展水平落后, 经济总量不高, 人均收入水平低, 是民族地区发展农村经济面临的最大困难。正是这一劣势导致了民族地区虽然拥有丰富的矿产资源、水资源、旅游资源等优势, 但不能得到有效的开发利用。即使是一些已经开发利用的资源, 由于技术的限制而造成了较严重的环境污染, 或者资源综合开发利用率比较低而浪费了大量的资源, 这不仅对现阶段的经济发展十分不利, 而且损害了民族地区农村经济长期发展的潜力与基础。我们根据《宜昌市统计年鉴2009》、《宜昌市统计年鉴2010》的有关数据以及向各县市有关部门调查所得到的数据进行相关评价, 经最后计算得出宜昌各县市的综合排名及单项排名 (见表1) 。
从表1中可以看出长阳土家族自治县在许多方面都落后于其它县市。[1]
2.农村经济发展中面临着土地资源严重短缺的约束
人口与资源 (特别是土地资源) 的匹配关系, 在民族地区这样一个以农业为主的欠发达地区, 影响尤其突出。目前, 民族地区能用于农作的土地基本都已开垦, 人多地少的矛盾使人们对自然界索取过度, 毁林开荒使一些不应开垦的土地也已过度开垦。随着人口增加, 退耕还林实施和工业化、城市化的发展, 耕地还将日益减少, 民族地区人地矛盾将更加尖锐, 依靠传统的以耕作为主的经营模式很难致富。
长阳土家族自治县全县耕地面积较少, 仅5.09万公顷, 占全县总面积的14.9%。有限的土地资源还受到水土流失和农业生产污染的威胁, 县内水土流失面积为1685平方公里, 占长阳国土总面积的49.21%。水土流失在长阳县内分布较广, 并且以水力侵蚀和重力侵蚀为主, 年土壤侵蚀量约为827.16万吨。全县有坡耕地流失面积320.3平方公里, 占流失面积的17.8%, 而坡耕地年侵蚀总量达218.36万吨, 占总侵蚀量的26.4%。[2]
3.劳动力素质整体水平不高
经济社会的发展, 说到底是人才的开发。人才已经成为一个国家和地区竞争取胜的关键因素, 并且日益成为经济发展、社会进步的重要动力。知识和人才已经成为新时代经济发展的两大支点, 但民族地区的农村教育水平落后, 农民文化素质普遍较低。长阳县12岁以上的农业人口中的文盲和半文盲占人口总数的17.3%, 大多数农民由于文化素质较低, 习惯于生产那些容易过剩的农产品, 而没有能力生产那些市场所需求的他们过去没有生产过的农产品, 或因生产能力小难成规模, 出现了“卖不掉, 上不去”的进退两难的局面。虽然政府也在引导农民生产有市场潜力的产品, 但却难以达到预期的效果。农业劳动者科技文化素质低下给他们在接受新观念、获取信息、提高技能、参与市场竞争等方面带来极大困难, 使之难以冲破传统农业和小农意识的束缚。因此, 用现代农业的生产知识、经营知识、科技知识教育农民、提高农民素质是当务之急。
4.公共服务明显滞后
一是行路难, 用水难。交通条件仍很落后, 乡镇与村级公路仍存有较多的断头路, 现有公路等级较差、路面质量不高。长阳县顺国道、省道、县道的行政村, 基本通公路, 其余村组多处高山峡谷, 公路建设点多、难度大, 且通村路常年利用率仅为60%左右。长阳县几乎每个乡镇都已经通公路, 但却缺少客运车辆, 村民出行一般乘农用货车或摩托车, 生命安全无法得到保证。全县有5万人饮水仍较困难。以总人口3.3万人、农业人口占85%的磨市镇为例, 到目前为止, 全镇仍有1.2万余人的人口饮水困难没有得到解决。全镇耕地面积为3.04万亩, 大多是依靠降雨灌溉, 靠天吃饭的现象依然比较突出。二是看病难。2010年, 全县现有医疗、预防、保健、监督等各级各类卫生机构538个, 但70.8%的行政村仍无医疗条件, 缺医少药的状况十分普遍。特别是边远乡村存在着缺医少药甚至无医无药的状况。农民群众对“有时去看病, 没有医生;有时医生在, 但没有药对症”的情况反映强烈。三是增收难。民族地区农业的产业结构和所有制结构不合理, 生产经营以传统的种养业为主, 很难带动家庭收入的增加。种养业、林果业、采集业等是民族地区农民增收的主要产业, 而这些产业依靠“天帮忙”才能实现较好的经济效益。由于农民文化素质普遍偏低, 加之无特殊劳动技能, 绝大多数只能从事传统农业生产, 使用的生产工具主要是挖锄、薅锄、犁耙、背叉、斧头、镰刀等, 生产出的产品主要是满足自己的生活需要, 而不是投入市场, 很难实现家庭的增收。民族地区少部分出外打工的农民也只能从事一些简单的体力劳动, 所得报酬也不多。他们非常羡慕平原地区农业机械化的生产, 非常渴望过上城里人现代化的生活, 并且也在付出各种各样的努力, 因此, 特别需要国家和政府对他们进行帮助和引导。[3]
总而言之, 民族地区农村经济发展面临的问题很多, 但实现民族地区农村经济跨越式发展的优势条件也客观存在, 其关键在于追根溯源, 加强认识。
二、民族地区发展农村经济存在的优势
1.资源优势
一般意义上的资源优势, 主要是指土地资源、矿产资源、生物资源、生态资源、水资源、旅游资源等方面的优势。民族地区自然资源比较丰富, 是资源富聚区, 农林、水能、矿产、旅游等自然资源丰富, 也是国家重要的生态环境屏障和水源保护的特殊地带。复杂的地质地貌, 悠久的历史文化, 浓郁的民族风情, 使得民族地区无沦是自然景观还是人文景观的旅游资源都丰富多彩、独具特色, 为民族地区发展农村经济提供了较好的物质基础和条件。
长阳县的资源优势突出的表现在丰富的矿产资源、生物资源、水资源、旅游资源。在矿产资源方面, 长阳已探明矿产地70余处, 矿种30余种, 占湖北省发现矿种的57%, 不少矿藏储量丰富, 品位高, 地质条件优越, 易于勘探和开采。生物资源方面, 长阳的鄂西大黑猪、清江白山羊为地方优良品种。长阳的名贵稀有鱼类有:银鱼、美国叉尾回鱼等。长阳水利资源丰富, 年降水量达45亿立方米, 清江在湖北省境内是仅次于汉水的第二大支流, 县域内水能理论储量158万千瓦。长阳也因其山水风光之美和人文景观之奇, 形成得天独厚的旅游资源, 全县旅游资源以清江为轴而呈线状分布, 随着清江流域的开发和隔河岩、高坝洲水电站的建成, 使长阳形成了20万亩水面和108个岛屿, 昔日波涛汹涌的清江如今变成了水平如镜的百里长湖, 呈现出“高峡出平湖”的自然景观。
2.人文优势
民族地区有着悠久的历史, 灿烂的文化, 经过长时间的历史积累形成了有较大影响力的人文优势。以长阳为例, 19万年前, 长阳境内就有“长阳人”生息繁衍, 4000多年前的巴人部落在这里开疆拓土, 开创了古代巴国的历史。千百年来, 勤劳智慧的长阳人民在生产生活中创造了丰富多彩的民间文化, 积累了深厚的巴文化底蕴, 有“歌舞之乡”之美誉。长阳山歌、南曲、巴山舞被誉为土家文化“三件宝”, 蜚声海内外。“土家族舞蹈——撒叶尔嗬”被列为国家第一批非物质文化遗产保护名录。1996年, 长阳荣获“中国民间艺术之乡”的称号, 1998年又被文化部授予全国文化先进县称号。丰富的人文资源, 充分展示了长阳人民的聪明智慧。所列种种人文优势, 有的是特殊资源条件出产的特殊产品, 如“清江奇石”, 是在清江的内力地质作用和风雨、冰川、温度等外力地质作用下, 将山岩逐渐冲成千姿百态和异彩纷呈的奇石精品;有的是一种文化资源, 如长阳山歌、南曲、巴山舞等。种种文化资源有待于充满智慧的长阳人去发现、去挖掘、去改造、去利用、去发扬光大。如果利用得好, 有的可以成为发展契机, 有的可以成为名品, 有的则可能做成大产业, 带来较大的经济效益。
3.特色产品优势
民族地区在经济发展中一般都拥有一些品质优、声誉广、价格稳、市场竞争力强、市场占有率相对较高的特色品牌产品。例如长阳的清江奇石, 采集奇石的农民不断增加, 已达2000多人, 年交易额近千万元, 有的奇石还远销韩国、美国、德国、东南亚和港澳台地区。再如湖北长阳清江碰柑开发有限责任公司生产的“清江牌”碰柑, 自2000年以来连续三届被评为省优水果。同时, 长阳境内云雾缭绕, 雨量充足, 气候温和。得天独厚的气候优势, 加上适宜的土壤环境, 使长阳出产了一大批名茶。“亻艮山茗峰”、“亻艮山贡珍”获全国“中茶杯”一等奖;“静安移尖”、“雾冲剑毫”、“雾冲茗峰”获“中茶杯”优质奖;“柳林剑”、“天柱玉叶”、“亻艮山箭毫”、“巴山移尖”分别获湖北省“鄂茶杯”金奖、银奖。一大批名优茶以其优良的品质和精湛的制作工艺正在走向全省全国, 赢得了广大消费者的青睐。
由此可见, 民族地区的特色产品优势与资源优势、人文优势密切相关, 资源优势为特色产品优势奠定了坚定的物质基础, 而特色产品优势为资源优势实现其经济价值创造了良好的条件。虽然拥有特色产品是一大优势, 但是, 要使特色产品优势的潜在价值得到更加充分的挖掘, 还需要不断的养护、锤炼、推展和升华。
4.后发优势
后发优势是指经济发展落后的国家和地区, 由于经济发展相对落后反而带来的有利条件或机遇。长阳县作为一个经济发展相对落后的地区, 有着明显的后发优势。比如, 经济落后使劳动力成本较低, 可以吸引更多的投资;由于经济相对落后, 在发展的过程中, 可以通过技术引进、利用先进地区先进的管理经验、借鉴先进地区的被实践证明较好的制度等手段, 实施跨越式发展。[4]
当然, 后发优势是潜在的, 要充分发挥这一优势必须具备必要的条件。如果仅仅把落后当作优势来看, 采取无所作为的态度, 后发优势的作用就难以有效发挥。只有正确看待后发优势, 努力营造稳定的政策环境和建设便捷的基础设施, 才能使后发优势转化为实际的优势或者利益。
5.政策优势
政策优势是各级政府给予民族地区农村发展的特殊政策。胡锦涛同志在十七大报告中提出, 2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标包括绝对贫困现象基本消除;逐步提高扶贫标准和最低工资标准;加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。[5]国家“十二五”规划也明确提出要“深入推进开发式扶贫, 逐步提高扶贫标准, 加大扶贫投入, 加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题, 有序开展移民扶贫, 实现农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接。”[6]这为民族地区农村经济发展, 全面建设小康社会带来了新的历史机遇, 而充分利用这些政策优势, 可以大大加快民族地区经济社会发展的步伐。
长阳作为一个国家级贫困县, 获得了国家和省政府许多优惠政策和扶贫财政支持。这种扶贫财政资金支持力度大于国家和省政府对其他贫困县的支持力度。如国土资源部门对重点贫困县和重点贫困村的土地开发项目, 要优先考虑、优先安排、优先受理、优先审批;企业按照国家规定捐献的扶贫资金可以在税前列支, 列入营业外支出;直接用于农、林、牧、渔的生产用地免征土地使用税;个体工商户, 或个人专营种植业、养殖业、饲养业, 其经营项目属于农业税范围, 而现在农业税已完全取消;在国家确定的重点贫困县新办的企业, 经主管税务机关批准, 减征或者免征企业所得税3年;对重点县农药、农膜、化肥、部分饲料、批发和零售的种子、种苗、农机按国家有关规定暂免征增值税等。此外, 长阳还是我国比较少数的国家小水电开发先进县之一, 但是, 水电的大量开发形成的库区移民对长阳社会经济带来了重要的影响, 为此, 国家对库区移民安置给予较多的优惠政策。同时, 电力营业收入也有部分返还给当地政府, 这也是长阳可以充分利用的政策优势。
总之, 加快民族地区农村经济的发展, 任重而道远, 认真研究和分析民族地区农村经济发展面临的困境和优势, 不仅关系到民族地区的可持续发展, 也对全国其他地区农村经济发展有重要的启发意义。
参考文献
(1) 长阳土家族自治县统计局.长阳统计摘要 (2009) [Z].2009.
(2) 长阳土家族自治县编纂委员会.长阳县志[M].北京:城市出版社, 2009.
(3) 高焕喜.县域经济发展论[M].济南:山东人民出版社, 2005.
(4) 李见顺, 朱国庆.重建三峡民族地区农村社会资本的路径选择[J].三峡大学学报, 2008, (02) .
(5) 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜, 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[Z].中国共产党第十七次全国代表大会报告, 2007-10-15.