城市房屋拆迁制度

城市房屋拆迁制度（精选12篇）

城市房屋拆迁制度 篇1

伴随着社会经济的发展, 以及城市化进程的加快, 大规模的城市改造兴起, 对旧城区的改造也日益迫在眉睫。对城区进行改造, 首先涉及的就是原有房屋的拆迁以及补偿问题。但是现实中许多地方的征收补偿标准不规范、不合理现象十分突出。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布使原来因拆迁补偿而引发的矛盾冲突虽然有所缓解, 但是其不合理之处仍然存在。

一、房屋拆迁补偿法律制度概况

城市房屋征收补偿是拆迁问题的核心环节。政府在城市进行扩建, 旧城改造受到阻滞, 施工项目不能按时完工, 很大一部分原因就是由于征收补偿问题得不到迅速解决而引起的。随着人民生活条件的提高, 公众对居住条件有了更高的要求, 由于住房需求的扩大, 房屋价格也随之飞涨, 在这种背景下, 又给房屋拆迁补偿带来了新的问题。

为了在城市建设和公民个人利益之间实现平衡, 协调拆迁者与被拆迁者之间的关系, 减少因征收补偿对经济发展和和谐社会建设产生的不利影响, 北京大学有五名教授联名要求废除《城市房屋拆迁管理条例》, 此举加速了新的法律法规的颁布和实行。

2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》 (以下称《条例》) 的出台是对当下的不合理拆迁制度的一个强有力回击。《条例》的出台, 基本上完成了我国城市房屋拆迁补偿制度的变革, 但是此条例在实践过程中仍然存在缺陷。

二、我国城市房屋拆迁补偿制度存在的问题分析

(一) 房屋征收补偿范围狭隘

1. 忽略对土地使用权价值的有效补偿

对房屋征收的目的是为了实现对土地的征收。但是居民对于拥有的土地, 不仅仅可以用来建房, 土地使用权价值不仅仅体现在居住上, 还可以从事工业或者其他利用土地使用权的行为。但是目前补偿的形式基本都是以房子形式进行的。补偿的房子的价值难免会低于土地使用权的真正价值。如果无视被征收人的土地使用权的价值, 就会因为征收失去公平而损害被征收人的利益。

2. 缺乏可期待利益和主观利益的规定

根据法律规定, 城市房屋按用途可以分为住宅房屋和非住宅房屋两大类。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定了补偿范围中包含收益权, 但其所规定的收益权主要指经营、生产用房的经营、生产收益。现实的情况是多种多样的, 被拆迁人打算利用住宅的房屋进行经营性活动, 因为征收的缘由, 而阻断了被拆迁人预期的收益。因而, 他们的可期待利益就得不到保障。

主观利益也称无形利益, 主要是指因为征收活动, 被拆迁人失去原来的邻里关系, 原来的工作、医疗、购物的便利条件等无形利益。被拆迁人在原来的环境下有融洽的邻里关系, 工作、医疗的便利, 而这种便利却会因为征收使其受到损失。原有生活关系的丧失, 尤其是对老人, 小孩会造成巨大的影响。但是目前我国国有土地上房屋征收补偿却没有把这一损失包含在内。

(二) 公共利益内涵的界定存在缺陷

关于公共利益的范围, 《宪法》《物权法》当中都有规定。 (1) 根据《条例》的规定 (2) , 只能从条例的规定上看, 只能是基于公共利益才能对房屋进行拆迁, 之所以将征收补偿仅限于公共利益, 有利于防止拆迁泛滥情形的出现。但《条例》这样规定仍有不足之处, “为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要, 确需征收房屋的, 由市、县人民政府作出房屋征收决定”。国家安全是国家经济发展的基础, 是国家根本利益之所在。对于将“国家安全”划入公共利益自然没有争议。 (3) 但是“促进国民经济和社会发展”的规定则会造成不同的理解, 在实践中, 一座幼儿园或一个工厂的兴建都有划入公共利益的可能, 容易把公益性征收和商业性拆迁混合起来, 增加了公共利益的不确定性。

(三) 现行评估办法存在不足

房屋一经征收, 就涉及到补偿的问题, 而补偿价格往往是拆迁人和被拆迁人争执最激烈的问题。补偿价格的确定取决于评估办法和评估标准的。现行评估办法中, 当被拆迁人对评估结果不满时, 可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核评估仍存在异议的可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定, 并没有关于被拆迁人可以另行选定房地产评估机构的规定。评估机构虽是由被拆迁人选定, 但是评估费用却是由拆迁人支付的, 这样的规定在实践中明显存在不足, 让评估机构拿拆迁人的钱做出有利于被拆迁人的评估意见几乎是不可能的, 反而会出现对被拆迁人不利的结果。

三、完善征收补偿制度的法律对策

(一) 明确征收补偿范围

1. 增加对土地使用权的补偿

我国是房地权属相分离的, 土地所有权归属于国家, 土地使用权和房屋所有权是归属于权利人的。征收补偿时, 仅仅根据土地上的建筑物面积进行补偿, 补偿的价值显然不能等同于土地使用权本身的价值。土地使用权作为一种用益物权, 被拆迁人应该获得此部分的补偿, 这也符合民法的公平原则。

2. 增加对可期待利益和主观利益的补偿

可期待利益是对被拆迁者预期利益的保护。 (4) 期待利益又称交易利益, 这里强调的是可期待利益在实现上具有可操作性, 如果被拆迁人能够拿出证据证明, 证明若房屋不被拆迁则可以获得的利益是确定的话, 则对于其这部分利益的损失应当获得补偿。在实践中, 对于有租赁合同的, 可以根据租赁合同的规定进行补偿, 对于没有租赁合同的, 根据当时的租赁价格, 给予相应的补偿。

对于主观利益损失的补偿, 符合人性化征收的精神。在征收补偿的性质上和精神损害赔偿有一定的相似性。有形利益和无形利益对于被拆迁人来讲都是既得利益, 那么对于无形损害, 也应该受到补偿, 这也符合损害和赔偿相一致的原则。

(二) 进一步界定公共利益的范围

针对公共利益内涵界定模糊的问题, 笔者建议从三个方面予以解决。第一, 要在理论上明确区分公共利益和私人利益的不同, 即公共利益和私人利益在理论上要有清晰的界限。第二, 针对公共利益的模糊性和不确定性, 要有相关的实施细则予以规定, 尽可能的细化。第三, 在具体的认定层面, 由于社会经济的发展, 公共利益在实践中的认定也应该随着变化而变化, 不能仅仅是拘泥于法律的规定。不要的时候, 还可以举行听证会, 来判断是否属于公共利益, 防止滥用公共利益现象的出现。

(三) 建立房屋拆迁最低保障房制度

鉴于目前法律制度的不完善, 极有可能出现, 被拆迁人房屋被拆迁而得不到合理补偿的情况出现。对他们来说, 如果选择产权调换的话, 可能他们没有钱来补足补偿房屋与拆迁房屋的差价, 如果选择货币补偿的话, 他们所获得补偿金, 又很难买到与拆迁之前房屋大小相当的房屋, 最终很可能面临无家可归的情况出现。因此, 为了保障这一部分人的生存居住权, 国家可以按照当地居住的最低标准, 为家庭贫困的弱势群体提供居住保障房。

土地的征收与房屋的拆迁, 是城市化发展过程中必然要面临的问题, 如何在保证城市发展的基础之上又尽可能的保护权利人的利益, 即如何协调拆迁人与被拆迁人的关系, 是我们应当不断思考的问题, 也是值得在实践中不断探索的问题。

摘要：城市房屋拆迁问题是当代社会关注的焦点, 处理不当会引发严重的社会问题。由于拆迁不当而引发的矛盾日益突出, 并且导致了恶性事件发生的案件已经数见不鲜。追其原因, 行政强制征收程序法律规范的缺失, 拆迁补偿不当则难逃其咎。本文在厘清农村土地征收补偿的基础上, 分析我国目前拆迁补偿制度中存在的问题, 进而提出建议。

关键词：房屋拆迁,补偿,公共利益

参考文献

[1]梅新育.警惕征地拆迁补偿中的另一种倾向[J].中国党政干部论坛, 2013 (01) .

[2]施国庆等.城市房屋拆迁补偿制度的缺陷[J].城市问题, 2004 (06) .

[3]冯立军.权力、权利和利益的博弈[J].法社会学专题研究, 2010 (01) .

城市房屋拆迁制度 篇2

2009年5月11日

一、办证所需提交的资料

1、《长沙市城市房屋拆迁许可证申请表》、《被拆迁房屋情况登记表》，须申请单位及拆迁实施单位加盖公章提交原件。

2、建设项目计划批准文件，须市级以上计划部门批准的计划（或项目备案），查验原件提交复印件。

3、建设用地规划许可证，须城市规划行政主管部门颁发的建设用地规划许可证（副本应在有效期限以内），查验原件提交复印件。

4、国有土地使用权批准文件，须土地行政主管部门批准的具备法律时效的建设用地批准书或国土使用权证书及用地红线图，查验原件提交复印件。

5、拆迁计划和拆迁方案应包括：确切的拆迁起止时间，拆迁范围，拆迁范围内房屋的基本情况，拆迁的实施步骤，拆迁的费用匡算，拆迁资金的落实情况；拟自行拆迁还是委托拆迁，委托拆迁的须提供委托合同及授权委托书（原件）；有异地安置的，须有安置房的所有权证或者建设工程规划许可证正本（验原件交复印件）；有回迁安置的，须有安置房的房屋设计平面图（验原件交复印件）；计划生育承诺书（原件）；拆除工程备案表（原件）；长沙市房屋产权监理处出具的房屋产权信息清册（原件）。

6、已备案的拆迁评估报告。

7、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。

二、办理程序

1、领取《长沙市城市房屋拆迁许可证申请表》；

2、受理申请：验证办证所需提交的资料，资料齐全的予以受理，当场出具受理通知书。资料不齐或不符合条件的不予受理，并告知不予受理的原因；

3、审查、查勘。预约现场查勘，填写现场查勘记录表，复核资料，不符合标准和条件的，从受理之日起5日内予以退件，并一次性书面告知；

4、办理资金监控手续。其它条件已符合办理拆迁许可证的，在受理之日起8日内办妥资金监控手续，逾期未办妥的视同放弃申请；

城市房屋拆迁档案如何管理 篇3

关键字：拆迁 档案 管理

近年来，随着我国城市化进程的加速，形成了大量城市房屋拆迁档案（以下简称“拆迁档案”）。拆迁档案管理受到了广泛关注，学者们从拆迁档案管理概念的内涵外延到规范化标准，甚至是信息系统等都进行了详细的研究，取得了一系列研究成果，但对于具体的个案研究仍然缺乏相应的样本和精细研究，目前仍然是研究的空白。当前，石景山区正处于“大调整、大建设、大发展”的关键时期，拆迁任务艰巨，形成了大量城市房屋拆迁档案。我们组织了加强拆迁档案管理的调查研究，深入分析拆迁档案管理现状、影响因素，提出了加强拆迁档案管理的对策。

一、拆迁档案管理的现状

（一）研究对象

根据国务院第305号令《城市房屋拆迁管理条例》精神与北京市实施意见确定的档案具体内容，我们认为对拆迁档案可以给出如下定义:拆迁档案是拆迁人（或受委托人）在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁过程中直接形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。拆迁档案是城市建设档案的重要组成部分，既是反映拆迁工作的历史记录，也是拆迁人与被拆迁人维护自身合法权益的重要凭证。

（二）影响拆迁档案管理水平的主要因素

近年来，大部分拆迁人和拆迁公司的档案工作通过自身努力和外部管理，取得了不小的进步。然而，本地区拆迁档案管理整体水平的上升还是受一些因素的制约和影响。

1.档案意识

档案意识的强弱对本单位拆迁档案管理水平有较大影响。部分拆迁单位缺乏建立健全档案管理的意识,一般都是从各部门抽调人员组成拆迁档案管理的临时机构,对收集、整理和归档等工作缺乏重视,影响了拆迁档案的齐全、完整。拆迁公司的档案管理人员大多兼职,真正投入到档案工作的时间和精力十分有限,许多档案管理人员没有接受过专门的业务培训,不能保障其对档案进行科学有效的管理。

2.管理规范

国家、市出台的一些法规政策涉及拆迁档案工作，但是要求不甚具体，缺乏操作性。档案工作实践中一直尚未把拆迁档案单独作为一种专门档案加以管理，往往随基建档案一并管理，至今未有权威性的拆迁档案管理规范。

3.部门协同机制

拆迁档案管理是属于房屋行政主管部门与档案行政管理部门的交叉领域，共同开展工作有一定难度。据对区住建委拆迁办的调查，本区2009年审批处理的拆迁项目有44个，涉及被拆迁户约14800余户，2011年下半年至2012年上半年，将完成20000户的拆迁任务。特别是涉及“城中村”拆迁时情况更为复杂，该科人员大部分时间还须到现场办公，绝少有精力开展拆迁档案业务的培训和检查。而对档案局而言，对拆迁工作业务不甚熟悉，又不能及时掌握拆迁动态信息，难免导致业务指导脱节或不到位。

4.时间限制

一方面，根据北京市文件规定，拆迁人应当按照规定及时整理并妥善保管拆迁档案资料，在完成拆迁后1个月内向区、县国土房管局移交拆迁档案资料并办理有关手续。另一方面，拆迁工作一般也是按照区里的整体进度规划限时完成，比如在半年内完成指定地块拆迁。短时间内完成归档文件材料的收集、整理、移交对于业务不纯熟的单位来讲难度不小，难免仓促应付。

5.流转过程

拆迁人是拆迁项目的第一责任人，拆迁公司受委托开展拆迁业务。一般情况下，拆迁公司在完成拆迁后，将在拆迁过程中形成的档案全部移交给拆迁人。由此可以推出，拆迁人与拆迁公司的档案整理状况存在着较大联系。拆迁人管理培训到位，拆迁公司的情况就较好；拆迁公司工作认真负责，拆遷人的档案情况也较好。

二、加强拆迁档案管理的对策

区档案局、区住建委为进一步规范我区拆迁档案管理工作，提前布局，主动作为，通过强化二元领导的工作机制，构建三级工作网络，采取四项保障措施，形成了“2+3+4”模式，推进了地区拆迁工作，取得了阶段性成效。

（一）明确拆迁档案管理的领导体制

区房屋拆迁行政主管部门、区档案行政主管部门和各拆迁人要严格落实拆迁档案工作领导负责制与岗位责任制，将拆迁档案管理责任落实到具体的工作部门和人员。

1.强化二元领导，建立部门协同机制

依据《中华人民共和国档案法》、《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《北京市城市房屋拆迁管理办法》等法律法规，区档案局、区住建委切实履行拆迁档案的监管职责，加强局（委）领导、相关科室双层协调，通过建立“月会商、季反馈、年总结”等制度，统一领导，共同推进拆迁档案管理工作。

2.构建三级网络，理顺工作职责体系

一是监管层。区档案局、区住建委依法履行对区域内拆迁档案管理的监管责任，完善管理制度，加强业务指导与培训，开展行政执法检查。二是中间层。拆迁人依法履行项目主体责任，负责拆迁档案具体管理，把拆迁档案工作列为合同管理和检查验收的重要内容，加强对拆迁实施主体档案工作的指导与监督。三是执行层。拆迁实施主体遵照合同约定，配备档案人员，确保拆迁档案收集齐全，履行对拆迁档案管理的责任和义务。

（二）规范拆迁档案管理的具体要求

1.拆迁档案收集

明确拆迁档案归档范围，拆迁档案可分为拆迁人归档卷和房屋拆迁行政主管部门备案卷。同时重视做好拆迁档案的主动记录工作，切实加强对拆迁前以及拆迁过程中声像、实物等特殊载体档案的收集。

2.拆迁档案整理

拆迁档案整理的基本原则应是遵循形成规律，保持有机联系，便于保管利用。在拆迁档案整理工作中应体现以下要求:一是将拆迁档案单独设类予以管理，在类属上属专门档案。二是拆迁档案类内以项目为整理的基本单位。三是套内拆迁文件按属类分别组卷，其中拆迁管理类文件按问题或保管期限组卷;拆迁安置类文件按户组卷。四是拆迁档案的保管期限应适当从长。五是一个拆迁项目形成两套拆迁档案（归档卷由拆迁人保管，备案卷移交区房屋拆迁行政主管部门备案）。

3.拆迁档案利用

存放在拆迁人处的拆迁档案因为涉及被拆迁人隐私，原则上不向社会开放。在拆迁档案的利用中要正确处理社会稳定与维护当事人合法权益的关系，正确划定合理利用与不当利用的界限，并严格利用手续。

4.拆迁档案流向与保管

拆迁人应当在被拆迁人全部搬迁完毕后1个月内向区房屋拆迁行政主管部门移交拆迁档案资料，同时将拆迁结案表报市房屋拆迁行政主管部门。拆迁档案原件由拆迁人保管，满10年后按规定向区档案馆移交。拆迁人应制定拆迁档案利用制度，编制拆迁档案检索工具，依据有关法律和规定向公民和组织提供利用服务。拆迁人要特别加强对拆迁公司拆迁档案的安全监管，要在双方委托合同中明确约定拆迁档案收集、整理、移交的要求与时限等具体事项，监督拆迁公司严格执行档案安全制度，创造必要的安全保管条件，确保拆迁档案实体和信息安全。

（三）完善拆迁档案管理的保障措施

加强对拆迁档案工作的重视,关键在领导。扩大宣传《档案法》和拆迁档案工作的相关政策法规,从而提高有关人员特别是领导同志的档案意识,为做好档案工作打下牢固的思想基础。档案行政管理部门应定期到拆迁部门宣贯相关政策，不断增强工作人员的责任意识和法制观念，指导拆迁单位把拆迁档案工作列入议事日程。同时，为推动工作有序开展，区档案局、区住建委采取了四项保障措施。

1.开展教育培训

人员培训水平对档案工作有较大影响。目前,档案管理人员多以兼职为主,专业水平有限,难以保证文件的形成质量和档案整理质量。因此,各级拆迁部门应指定专人参与档案管理人员的业务培训。通过培训,使档案管理人员增强档案意识,熟悉档案业务,不断提高自身的业务素质和专业技能。

2.规范工作程序

区档案局、区住建委就拆迁档案工作联合下发了《关于在房屋拆迁工作中进一步加强档案管理的意见》，规范了工作程序，建立了拆迁档案“开工登记、过程指导、竣工统计”的长效管理机制。同时，制定《拆迁档案工作流程图》、《拆迁档案登记表》、《拆迁档案统计报表》等一系列工作文件，进一步提高管理水平。

3.启动记忆工程

“城市记忆工程”将应用多媒体真实完整地记录城市面貌的发展变化过程，这是一项功在当代、利在千秋的事业，将为子孙后代留下一笔珍贵的精神财富。区档案馆4月份正式启动 “城市记忆工程”，组织专业人员拍摄石景山區在大调整、大建设、大发展时期城市面貌的照片资料，特别是优先做好拆迁改造地区的拍摄记录工作。先后完成了五里坨、苹果园拆迁地区、永定河绿色生态发展带等地区的拍摄记录工作，形成照片档案1525张、视频资料9盘、实物档案38件。

4.强化监督检查

拆迁档案的业务检查应与拆迁工作协调开展，要坚持做到“三同步”，即：拆迁工作启动时就应对各类拆迁文件材料的收集提前介入；有关部门对拆迁工作进行检查时应同时对拆迁文件材料的真实性、完整性进行检查；拆迁工作结束时应同时对拆迁文件材料的归档、整理和档案保管情况进行验收。

区住建委与区档案局应建立有效的信息沟通机制，进行协同管理，明确分工，对拆迁档案管理工作同布置，同检查，同考核。实施登记制度。拆迁人在取得房屋拆迁许可证时，须向档案行政主管部门履行拆迁档案管理登记手续；拆迁工作结束后，拆迁人须向区房屋拆迁行政主管部门和区档案行政主管部门报送拆迁档案统计报表。拆迁工作全面完成后，区房屋拆迁行政主管部门和区档案行政主管部门按照《中华人民共和国档案法》、《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《北京市城市房屋拆迁管理办法》等法律法规，对拆迁档案进行专项检查验收。区档案行政主管部门将拆迁档案管理列为年度档案行政执法检查的重点，严格查处拆迁档案管理工作中违反档案法律法规的行为。拆迁人也应切实履行项目主体的职责和义务，加大对拆迁公司档案业务的监督指导力度。

参考文献：

1.上海市卢湾区档案局.城市房屋拆迁档案规范化管理研究[J].上海档案，2008(12).

2.黄力力.做好拆迁档案管理,促进和谐社会建设[J].云南档案，2007(5).

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4.戴海峰.拆迁档案的作用与管理[J].城建档案，2008(3).

5.朱莺.切实加强城市拆迁档案的收集与管理[J].档案与建设，2008(3).

6.汪蓓.南水北调三阳河潼河宝应站工程征地拆迁档案工作的实践及体会[J].江苏水利，2009(7).

浅析城市房屋拆迁补偿制度的完善 篇4

关键词：城市房屋,拆迁补偿制度,缺陷分析,制度构建,监督机制

一、引言

城市房屋的拆迁关系到一个城市的整体形象、布局合理和城市今后的经济规划、居民的安居乐业、社会的和谐稳定,关乎人民的切身利益。现阶段,城市拆迁规模的不断扩大,引发了一些因房屋拆迁补偿所导致的纠纷及暴力拆迁事件,不仅影响到项目建设和城市建设进度,而且产生一些其他后果,引起社会的广泛关注,与此相关的行政补偿问题也得到学界的重视。如果在社会实践中不能妥善处理房屋拆迁补偿问题,将影响到社会的稳定及经济的发展,因此怎样完善城市拆迁补偿制度是城市建设中急需解决的难题。

二、城市房屋拆迁补偿的制度现状及缺陷分析

(一)城市房屋拆迁补偿的理论概述

城市房屋拆迁补偿是指因国家建设、城市改造及文物保护、整顿市容、环境保护等需要,经政府有关主管部门批准,由建设单位或个人对现有建设用地上的房屋及附属物进行拆除,对房屋的所有人和承租人进行拆迁、补偿等一系列活动的总称。①在拆迁补偿过程中,拆迁人应该本着公平公正、合理及时的原则,通过货币补偿或者房屋产权交换抑或二者结合的方式对被拆迁人进行房屋拆迁补偿。

根据城市拆迁的目的有所不同可以分为以下两种类型的拆迁:一种是公益性拆迁。这种拆迁是为了维护公共利益,根据政府的合理规划,在城市制定范围内依法对国有土地上的房屋进行拆除,对被拆除人或者房屋的使用人予以转移安置以及根据市场价值给予被拆迁人相应的经济补偿的活动。另外一种是以商业利益为目的的拆除。这种拆迁是指开发商为了获取商业利润而进行的拆迁,该拆迁行为的正当性应当结合城市发展的需要看待,对被拆迁人的补偿应该充足并及时。在实际操作中,两种类型的拆迁应该在保障被拆迁人权益的基础上进行区别对待。

(二)我国现行城市房屋拆迁补偿制度概况

现阶段,我国城市房屋拆迁补偿工作法律依据主要包括《城市房屋拆迁管理条例》、《城市私有房屋管理条例》、《城市房地产法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定组成。这些规定对补偿标准仅在原则上做了规定,具体补偿办法由各地区的人民政府根据本地经济发展水平及房价予以制定。这就导致在实践中,政府往往代替市场主体的地位,没有经过市场评估程序,自己设定补偿标准,使得补偿价格远远低于市场价格。并且近年来土地使用权出让价、房价持续攀升,而政府设定的补偿标准又不随着市场变化而改变,导致被拆迁人得到的补偿与同地段房屋的售价相差甚多,给被拆迁人造成很大的损失,显然这部法律已经不能适应我国城市房屋拆迁的现状。为此,2011年国务院公布并实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》适应了时代的发展,在一定程度上保障了被拆迁人的权益,维护了社会的稳定,但在制度规定上仍存在很大的缺陷和不足。

(三)我国城市房屋拆迁补偿实践中的缺陷分析

1.在程序上缺乏透明度。目前在我国房屋拆迁补偿过程中,拆迁人和政府往往占据主导优势,行政权过多,干预到房屋拆迁,暗中操作现象严重。为了使拆迁顺利完成、速战速决,作为行政机关本应充分保障被拆迁人的权益不受侵害,但许多拆迁主管部门在进行拆迁许可的过程中对被拆迁人的切身利益视而不见,对其所关心的拆迁政策、拆迁范围、补偿标准等信息不予透漏,并阻止其申辩。在实践中无论被拆迁人是否同意补偿标准和拆迁方案,一律拆无赦,拆迁方和被拆迁方的法律地位严重不平等。同时,城市房屋安置的资金在一定范围内有公共资金的性质,应该公平合理地分配到被拆迁人手中,但是由于各地具体情况不同,拆迁补偿标准较为混乱,并且补偿标准不对被拆迁人公开,导致被拆迁人无法确定自己应得的补偿金额,从而给了开发商可乘之机。

2.商业拆迁盗用公共利益名义的现象普遍存在。在拆迁行政案件中,大部分拆迁都打着公益拆迁的名义,但是真正为公共利益拆迁的只占少数。在房屋拆迁过程中,政府作为参与者之一,应当承担起保护被拆迁人合法权益不受损害这一重要角色,然而在拆迁的实践当中,极少数开发商与一些政府部门互相勾结假借“公共利益之名”进行拆迁。在房屋拆迁过程中,由于我国没有对公共利益的范围进行具体的界定,对是否属于公共利益进行认证的仍然是政府官员,公民的参与权无法实现,大多数听证程序只是走过场,公民的言论也很少得以实现,导致公民权益得不到有效保障,无法得到合理的房屋拆迁补偿。

3.公权力行使的缺陷。在现在的房屋拆迁制度中,司法程序的作用极小,行政权力的干预过为突出。行政裁决被作为司法程序的前置程序,所以即使被拆迁人对拆迁补偿不满而选择诉讼,也不能中止房屋拆迁的执行。

4.现行制度补偿标准过低。立法上没有明确规定对房屋补偿的标准,仅仅规定补偿原则以至于给予的补偿价格过低。不同地区的土地及同一地区不同区域的土地价格是存在差距的,如果仅仅以重置价格对房屋进行评估,对于房屋所处位置的土地价格不予考虑,不利于保护被拆迁人财产权。

三、完善我国城市房屋拆迁行政补偿制度的建议

(一)对房屋拆迁的前后关系予以理顺

实施房屋拆迁必须先依法对土地进行征用、补偿,但房屋拆迁管理部门往往因为征用程序复杂,为了拆迁的速战速决,在没有得到征用许可的情况下就给予拆迁许可,且绝大多数拆迁都是“先拆后补”或者“边拆边补”,这种程序存在严重的立法缺陷。笔者认为,应首先理顺拆迁、征用及补偿的关系,规定拆迁方在按照市场价值给予被拆迁人合理补偿的前提下对其房屋及国有土地进行征用,然后进入拆迁程序。

(二)完善拆迁中的正当法律程序

1.应实施严格的听证程序。由于并未规定拆迁听证程序,使得规划、征收和拆迁过程不公开透明,因此应在立法中增加征地拆迁的听证制度,让利益各方充分参与到拆迁的各个步骤中,特别要听取被拆迁人的意见和诉求。这样不仅使补偿、征用、拆迁等方案合法合理合情,增加政府工作的透明度,而且保障被拆迁人的知情权、参与权、正当程序权及人身财产等权益。

2.建立土地使用监督机制。在征地程序上,目前我国进行土地征收前的公共利益认定审批机制不合理,征收后的土地使用监督机制也有所缺失,因此,笔者建议成立土地征收委员会负责土地征收的认定审批,并且赋予被征收人收回权以遏制土地被政府或土地使用人滥用的状况,保证被征收人对行政主管部门及其工作人员的监督批评权。

3.健全征地拆迁的流程。为了防止政府权力滥用,保护公民权利,健全征地拆迁的一系列程序是非常有必要的:首先,征地机关向有关征地批准机关提出征地申请,确定征地拆迁的地域范围,批准机关应严格审核其征地是否具有公共利益的目的;其次,政府向市民发布征地通告,批准机关召开征地听证会,综合考虑各方意见后由批准机关进行裁决;接着,在征地获批准后,由征地机构进行规划登记,发布征地补偿公告,补偿方式和金额应按照“适当补偿”原则对被拆迁人房屋资产进行补偿,若补偿金不能达成一致,则由政府将案件送交司法程序,法院聘请独立的资产评估师进行评估,得出最终补偿方案;再次,拆迁方与被拆迁方签订补偿安置协议;最后,进入拆迁程序,发布拆迁公告,同时召开拆迁听证会,说明拆迁的可行性,如果拆迁方案能达成一致,则实施拆迁。

虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条赋予了政府有关部门进行强拆的权力,但是根据法治原则,凡限制减损剥夺公民的合法私有财产的,除必须以公共利益为目的外,还必须遵循正当的法律程序,也就是说是否进行拆迁不得由政府说了算,行政主体更不能实施强拆,而应该通过司法程序,由法院依法作出最终裁决。

(三)对公益拆迁与商业拆迁的程序法规进行严格区分

笔者认为立法应当严格区分公益拆迁与商业拆迁,因为这是两种迥然不同的拆迁,他们所贯穿的法律关系、拆迁目的及日后对公众的意义都有所不同。将国有土地上房屋征收、土地征用的范围限定在公共利益上,制定公益拆迁的特定程序;而商业拆迁也应有其自身的拆迁程序,在商业拆迁中拆迁方和房屋的所有权人必须遵循民法的平等自愿、等价有偿的原则进行市场交易。此时,政府的公权力行为不得介入,更不得运用国家暴力进行强迫交易,只有这样才能依法保障被拆迁人的合法权益。

(四)加强对房屋拆迁的监督管理

1.杜绝违法拆迁现象及损害被拆迁人合法权益的事情发生,其中加强对拆迁人的监督管理,对其违法行为予以严肃查处尤为重要。2.对趁拆迁之机公报私囊的应及时制止,依法维护拆迁人的合法权益,这关系到人民是否能够安居乐业,社会能否和谐稳定。3.拆迁补偿安置资金要合理监管,由于补偿安置资金属于社会公益资金,有关部门不得对挪用安置资金进行随意挪用,资金应全部作用于对被拆迁人的拆迁补偿当中。

四、结语

随着我国城市化进程的加快,我国土地征用与房屋拆迁的现象会不断发生,拆迁方与被拆迁方的纠纷如果得不到较好的处理也会不断升级,所以如何有效保障被拆迁人的权益,加强对合法私有财产权的法律保护显得尤为重要;其中如何规范政府的公权力行为,提高其公共服务职能,真正做到全心全意为人民服务是核心问题所在。对政府的行政程序进行完善,是规范拆迁补偿制度的关键环节。现阶段,我国的新征地拆迁制度应该坚持以人为本,行政程序的完善也应该朝着更人性化的方向迈进,这样才能实现社会的和谐稳定发展、人民的安居乐业。

参考文献

[1]杨金梅.城市房屋拆迁中被拆迁人权利保护的立法研究.西南交通大学.2011.

[1]施志平.浅谈城市房屋拆迁补偿政策问题.现代商业, 2009(14).

[2]杨金梅.城市房屋拆迁中被拆迁人权利保护的立法研究.西南交通大学.2011.

城市房屋拆迁问题 篇5

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城市房屋拆迁问题

土地使用权是宪法确定的私有产权，在涉及对这种私人产权的征收、征用、拆迁时，就应当考虑补偿。然而近年来，在城市房屋拆迁过程中，拆迁往往只是对房屋进行补偿，不对土地进行补偿，有关土地使用权的补偿纠纷时有发生，从而影响了社会的稳定。此外，不合理的法定拆迁补偿标准使得居民在缺乏合理依据的情况下根据自己喜好提出要求，一旦前人的要求得到满足，后人会以此为依据提出更高的要求，这也致使拆迁方和地方政府承受了巨大的交易成本和财政负担。

1、城市房屋拆迁的本质及其所涉及的土地问题

为了考察国有土地使用权的独立产权性质，必须理解什么是产权。阿曼·阿尔奇安(1965)指出：“在任何社会里，资源的个人使用权(即产权)都能得到解释，产权意味着对于其他人在资源使用方面做出的违背我意愿的选择的一种保护”。E.G.弗鲁博顿和S.配杰威齐(1972)认为：“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确

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定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这些关系的成本。”

土地使用权虽然是不完全物权，但仍然是独立的财产权利，具有对世性的特征。土地使用权者直接和不特定多数人发生法律关系，也都可以独立地行使物权请求以保护自己的合法权利，也可以自主决定将该权利转让、出租或抵押，或在其权利上设定其他性质的物权。土地使用权人实施上述法律行为时，不受土地所有权人即国家及社会任何其它个体或组织的干涉。因此，土地使用权是其使用权人的一项独立产权。

尽管城市的土地按照宪法规定属于国家所有，但这些国有土地上建立了各种不同所有权的房屋，这些房屋是因为拥有国有土地使用权而存在的。城市房屋拆迁的直接目的在于国有土地使用权的流转，被拆迁人的财产价值构成不仅涵盖房产，更应当体现出土地的价值。从表面上看，拆迁似乎指向的是房屋，但其本质却是在公权力干预下的平等主体之间土地使用权的产权交易。基于土地使用权的独立产权性质，其流转交易应依法实行有偿转让，房地产开发及拆迁行为应当按照法律规定支付土地使用权出让金、城镇拆迁费等相关费用，以平等协商、等价有偿的原则上取得土地使用权。

然而无论是相关法律理论，还是拆迁补偿实践，大多有意无意地

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偏离了拆迁的本质。长期以来，一些部门和单位宣称拆迁方产权人购买的只是地上建筑物的所有权，利用地方规章和政策无视、模糊以至于抹杀公民合法拥有的土地使用权产权，不能给予被拆迁方公正合理的拆迁补偿。因此，国有土地使用权产权的不明晰界定导致了对于受损失方不合理的拆迁补偿标准，进而引发拆迁交易成本急剧上升、致使矛盾纠纷频繁涌现，不利于社会的和谐发展。

2、土地使用权产权不明晰界定引发的拆迁交易成本上升

“交易成本包括事前发生的为达成一项合同而发生的成本和事后发生的监督贯彻该合同而发生的成本”(R.Matthews，1986)。樊纲(1992)对交易成本的具体成本支出内容进行了划分，本文所要分析的拆迁交易成本上升问题则主要涉及其中的议价成本，即为确定买者和卖者的真实要价而进行的讨价还价过程，此外还应包括因无法达成合同而产生的诉讼赔偿等方面的成本支出。

交易与交换，无论是物品的交换还是劳务的交换，说到底都是一种权利即“产权”的交换，也就是放弃对某一物品的产权换得对另一物品的产权。产权不明确，事实上从两个方面使交易成本上升，一方面是造成交易对象之间发生议价博弈，双方为追逐私利引起了“有形交易成本”的上升;另一方面，模糊的产权会阻碍交换行为的发生，导致交易规模的缩小，使人无法通过交易行为提高经济效率，这一由

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产权不确定造成的效率损失，也被称为“无形的交易成本”。下面就有形和无形交易成本两个方面，对土地使用权产权不明晰界定引发的拆迁交易成本上升问题进行考察。

有形交易成本方面，假定拆迁方对其所致损失(包括房屋所有权和土地使用权)负完全责任，被拆迁方就没有任何理由修改他们的安排，因为对被损害权益的赔偿总是能够替代他们损失的市场价值。但是，如果拆迁方抹杀公民的土地所有权即不用负完全赔偿责任，他们就会坚持这一安排，这样轮到被拆迁方设法减少损失，采取与拆迁方进行议价博弈的形式。进而，在议价过程中，居民往往具有更高的博弈资本，由于一旦对某个地块进行拆迁，这个拆迁的程序是不可逆转的，政府和开发商无论投入多大成本都必须将这个工作完成，此时，居民就不会担心因为自己要价过高而使得开发商知难而退。因此，在后一种情形下即土地使用权产权不明晰的情形下，原先的拆迁补偿标准名存实亡，被拆迁方不合理地提高补偿要求，使拆迁方和政府承受了大大超出预算范围的有形交易成本。

无形交易成本方面，当拆迁双方就补偿标准进行议价谈判陷入僵局而无法达成拆迁协议契约，甚至引起双方法律纠纷时，就产生了无穷大的无形交易成本。即当我们以“机会成本”的观点来看该问题时，产权界定不清楚，事实上阻碍交易的实现，使任何交易成为不可能，事实上使潜在无形的交易成本无限大。

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从这个意义上说，明确界定产权，不仅是减少有形交易成本的前提，而且本身也减少了“无形的交易成本”。对于我们分析的城市房屋拆迁问题带来的借鉴意义便是：承认并明晰界定被拆迁方应有的土地使用权产权，并为此建立公平合理的产权制度以保护公民的私人独立产权，将会大大降低拆迁过程的交易成本，提高社会资源配置效率。

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划

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能

否

抵

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举

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城市房屋拆迁制度 篇6

[关键词]城市房屋拆迁制度；完善方向

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定我国拆迁补偿的范围包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。笔者认为这三部分的补偿远远不及被拆迁人在中所遭受的损失。

一、拆迁补偿范围的缺陷

（一）忽视了对土地所有权的补偿

俗话说“房因地贵”，国有土地使用权的价值已被我国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例所承认，但在我国拆迁补偿法规中，对被拆迁户原土地使用权的补偿却未作规定。在拆迁实践中，拆迁对象所处的地段往往在拆迁后具有很高的商业价值，但补偿条款主要是房屋重置成本价，如果拆迁户想在原地购买商品房，则补偿款是远远不够的。大量被拆迁户不得不忍受迁居较偏僻地段后所带的工作、生活、就医、购物、入学等诸多不便，因此拆迁范围中不包括土地使用权的补偿是显失公平的。

（二）没有规定可期待性利益的补偿

根据现行规定，城市房屋按用途可以分为住宅房屋和非住宅房屋两大类。对于这两类房屋的预期收益主要指房屋出租的租金。我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿范围中虽然包括收益权，但这里的收益权主要指经营、生产用房的经营、生产收益，这种收益主要是即得利益。但现实也存在这样一种情况：房屋在拆迁之前准备用作生产经营用房或是租赁，拆迁将会使房屋的这些用途中断，使得房屋所有人因经营、出租房屋的可期待性收益落空。房屋的可期待性收益往往也是被拆迁人的重要损失，若房屋所有人不能得到这一损失的补偿，无疑是利益的天平偏向了拆迁人的一方，不符合公平的基本法理。拆迁人进行城市房屋拆迁，都应当将这部分损失考虑在补偿范围之内。但我国现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》对被拆迁人可期待性收益这一重要损失却不闻不问，可以说是一大缺陷。可期待性收益不包括在城市房屋拆迁补偿范围之内，容易使被拆迁人产生抵触情绪，不利于城市房屋拆迁纠纷的和平解决。

二、我国城市房屋拆迁补偿范围的完善

对于拆迁补偿来说，最为关键的是补偿的范围问题，即何种损失可以得到补偿，因为它直接决定拆迁人对被拆迁人损失补偿的力度。世界上大多数国家(地区)对城市房屋拆迁的补偿范围及标准是在土地征收制度中加以规定的。因此，对有关国家的征收土地补偿围进行研究、借鉴，有助于确立我国的房屋拆迁补偿范围。

（一）有关国家对房屋拆迁补偿范围的规定

美国：其财产法明确规定财产利益包括财产现实利益和财产未来收益两部分组成，任何损害财产利益的行为必须对现实利益和未来利益两部分都作出补偿或赔偿。当土地被征用时，该土地的每个所有者都有权得到一份补偿，即不仅要对现实所有权人，而且要对将来所有权人予以补偿，补偿份额依他们各自的所有权的权利来确定。

德国：按照《基本法》第14条第3款的规定，补偿范围应当“经公众利益和关系人权益的适当斟酌予以确定”。具体地说，补偿范围主要限于与交易价值相应的财产损失数额，该数额根据自由交换时的通常支付价格确定，此外还需补偿所谓的结果损失或者结果费用，即作为征收直接后果的财产利益。

（二）我国城市房屋拆迁补偿范围的完善

1.明确土地使用权的补偿

土地使用权在《城市房屋拆迁管理条例》中没有纳入补偿范围，这是由我国房地权属相分离所决定的：房屋拆迁法规作为房产法，不涉及土地问题，土地问题由土地法加以规定。笔者认为土地使用权的补偿应该在拆迁法规中给予明确的规定，理由如下：第一，从房屋拆迁的目的来看，拆迁人主要是为了获得拆迁范围内的土地使用权，并在此基础上进行新的开发建设。从实践上看，土地作为一种特殊的商品具有不可再生性，并可以随着经济的发展而增值(国家征收土地增值税)，使得土地使用权的价值远远大于被拆迁的旧房屋的价值。不补偿被拆迁人的土地使用权，不合常理，也有悖于民法公平原则。第二，土地使用权是一种独立的财产权，是典型的用益物权，拆迁人剥夺了房屋所有人的土地使用权，就必须给予补偿，否则就违背了民法的等价有偿原则。

2.确定可期待性收益的补偿

可期待性收益，有学者也称预期收益，我国台湾学者曾世雄先生认为预期收益是一种期待权，这种收益是被拆迁人面临拆迁时所受到的一大损失，如果不能对该部分损失给予补偿，则有悖于公平的理念。我国现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第23条规定：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”该条款可以看作是对非住宅房屋中经营性用房可期待性收益的补偿规定。无论是非住宅房屋还是住宅房屋，都有可能存在可期待性收益的场合，拆迁人进行城市房屋拆迁，都应当将其考虑在补偿范围之内。只有将可期待性收益的补偿纳入拆迁补偿范围，

真正做到完全补偿的原则，才能真正平衡拆迁人与被拆迁人之间的利益，才能构建和谐的拆迁关系。当然，由于这部分收益是预期性，在具体操作中可能会遇到难以计算损失的问题，对此，笔者认为对于租金的计算，如果租赁合同经过房理部门登记备案，就按照租赁合同载明的租金予以补偿。如果该租赁合同未经过房产管理部门登记备案或者当事人之间未订立书面租赁合同，则可以按照地市场价或房产管理部门指定的房屋租赁市场指导价予以补偿。对于经营性预期损失，如果是因为拆迁中断经营的，则按照经营者前一段时间的营业额及其纳税记录来进行补偿；如果是即将用作经营性用房的，可按照当地一定时间内同行业同经营者平均营业额予以补偿。

[参考文献]

[1]程信和,刘国臻.房地产法学.北京大学出版社,2001.

[2]王卫国.中国土地权利研究.中国政法大学出版社,1997.

[3]罗豪才.行政法学.北京大学出版社1996-12,(1).

[4]陈晓春,胡扬名.建设以公共利益为导向的服务型政府.光明日报,2005-4-13.

[作者简介]赵浩，山西大学法学院2009级法律硕士。

城市房屋拆迁制度 篇7

关键词：房屋拆迁,现代制度经济学,产权,交易成本,国有土地使用权产权

一、引言

新制度经济学理论体系扩张了传统经济学的解释力, 已成为一种能更准确和全面地解释现实世界的经济学工具。盛洪 (1993) 用两个词概括了其理论核心, 一个是“产权”, 即受制度保护的利益, 产权制度既涉及对产权的界定, 有涉及对产权的保护;另一个是“交易费用”, 即指达成契约和保证契约执行费用。

众所周知, 房屋拆迁工作对于我国现代化建设、城市面貌更新及国有土地使用的合理布局等有着举足轻重的意义。然而拆迁工作又直接关系到人民群众的切身利益, 对于被拆迁者的国有土地使用权产权的不明晰界定, 导致了拆迁补偿标准的确定机制不完善, 进而降低了拆迁工作效率, 严重增加了拆迁工作的交易成本, 甚至引发了大量拆迁双方的矛盾纠纷, 对社会稳定造成不利影响。因此, 在此基础上提出切合实际的建议措施, 以图为建立健全房屋拆迁的法律法规, 处理好加快城市改造、提高城市品位和居民生活质量与保护被拆迁人合法权益的关系提供借鉴。

二、实施拆迁行为的必要性分析

对于问题交互性质的认识将有利于人们更理性地判断某一行为的潜在收益和损失。科斯 (1960) 在分析涉及对他人产生有害影响的工商行为时深刻指明损害问题具有交互性质, 即外部侵害不仅起因于侵害者的行为, 也起因于被侵害者的存在, 避免对受损害方的损害将会使实施损害的一方遭受损失, 关键在于避免较严重的损害。因此, 在分析拆迁行为给房屋所有权人带来损失的同时, 更应考察不实施拆迁行为给社会净收益带来的损失, 唯有权衡两者轻重, 才能更好地理解实施拆迁行为增加社会总价值的战略意义。

实施拆迁行为给被拆迁者带来的损失方面, 暂不考察拆迁者 (损害方) 对于被拆迁者 (受损害方) 是否补偿及补偿是否合理, 需考虑的是由于城市居民的房屋往往是一个家庭的命脉, 承载着太多的东西, 当拆迁方实施拆迁行为时, 大多数被拆迁者将只能选择放弃原来市中心便利的生活设施和交通条件, 到城市边远地区购买一套住房, 这使得居民蒙受了原有物业和物业区域内土地使用权丧失, 以及因搬迁而造成的生活、工作、学习成本增加等损失。

此外考察不实施拆迁行为带来的损失, 亦即实施拆迁行为带来的收益。由于拆迁制度的实施, 我国许多城市实现了住房资金的良性循环, 加快解决了住房困难, 大部分危房、棚户、简屋得到了改造, 居民的居住环境得到了较大的改善。因此, 拆迁行为是我国进行旧城改造和城市更新的重要手段。另外, 拆迁制度也使中国城市住房的所有制结构发生了天翻地覆的变化, 城镇住房以公有制逐渐转化为非国有为主, 为房屋的市场交易奠定了基础。因此, 比较实施与不实施拆迁行为的各自损失, 我们可以发现, 虽然目前拆迁制度受到了一定的诟病, 但是放弃拆迁制度而将城市更新重新放归私法领域也是不现实的。

为了更好地分析实施拆迁行为的必要意义, 在此引入科斯 (1960) 提出的“合法的妨害”这一概念, 即有些行为即使对别人造成了损害, 只要该行为的当事人采用了适宜的技术降低了侵害, 受到侵害的人也只能承认这些行为的合法性, 即他们只能忍受。这是法律根据对整个社会的成本与收益的考虑, 作出的对私有产权适当削弱的调整。于是, 从提高社会净收益的角度出发, 受侵害一方应当允许并接受“合法的妨害”, 即人民群众应当对城市房屋拆迁行为报以支持和配合的态度。另外, 由于相对于实力较弱的、分散的居民, 拆迁方及地方人民政府显然具有谈判优势, 这使得拥有“合法的妨害”权利的当事人, 会降低技术的适宜水平, 从而使侵害的程度提高。对于国有土地使用权产权的不予以承认及不明晰界定导致被拆迁者损失加重的现象, 便是拆迁方提高侵害程度行为的具体表现。

三、土地使用权产权不明晰界定引发的城市房屋拆迁问题

土地使用权是宪法确定的私有产权, 在涉及对这种私人产权的征收、征用、拆迁时, 就应当考虑补偿。然而近年来, 在城市房屋拆迁过程中, 拆迁往往只是对房屋进行补偿, 不对土地进行补偿, 有关土地使用权的补偿纠纷时有发生, 从而影响了社会的稳定。此外, 不合理的法定拆迁补偿标准使得居民在缺乏合理依据的情况下根据自己喜好提出要求, 一旦前人的要求得到满足, 后人会以此为依据提出更高的要求, 这也致使拆迁方和地方政府承受了巨大的交易成本和财政负担。

1、城市房屋拆迁的本质及其所涉及的土地问题

为了考察国有土地使用权的独立产权性质, 必须理解什么是产权。阿曼·阿尔奇安 (1965) 指出:“在任何社会里, 资源的个人使用权 (即产权) 都能得到解释, 产权意味着对于其他人在资源使用方面做出的违背我意愿的选择的一种保护”。E.G.弗鲁博顿和S.配杰威齐 (1972) 认为:“产权不是指人与物之间的关系, 而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范, 每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系, 或承担不遵守这些关系的成本。”

土地使用权虽然是不完全物权, 但仍然是独立的财产权利, 具有对世性的特征。土地使用权者直接和不特定多数人发生法律关系, 也都可以独立地行使物权请求以保护自己的合法权利, 也可以自主决定将该权利转让、出租或抵押, 或在其权利上设定其他性质的物权。土地使用权人实施上述法律行为时, 不受土地所有权人即国家及社会任何其它个体或组织的干涉。因此, 土地使用权是其使用权人的一项独立产权。

尽管城市的土地按照宪法规定属于国家所有, 但这些国有土地上建立了各种不同所有权的房屋, 这些房屋是因为拥有国有土地使用权而存在的。城市房屋拆迁的直接目的在于国有土地使用权的流转, 被拆迁人的财产价值构成不仅涵盖房产, 更应当体现出土地的价值。从表面上看, 拆迁似乎指向的是房屋, 但其本质却是在公权力干预下的平等主体之间土地使用权的产权交易。基于土地使用权的独立产权性质, 其流转交易应依法实行有偿转让, 房地产开发及拆迁行为应当按照法律规定支付土地使用权出让金、城镇拆迁费等相关费用, 以平等协商、等价有偿的原则上取得土地使用权。

然而无论是相关法律理论, 还是拆迁补偿实践, 大多有意无意地偏离了拆迁的本质。长期以来, 一些部门和单位宣称拆迁方产权人购买的只是地上建筑物的所有权, 利用地方规章和政策无视、模糊以至于抹杀公民合法拥有的土地使用权产权, 不能给予被拆迁方公正合理的拆迁补偿。因此, 国有土地使用权产权的不明晰界定导致了对于受损失方不合理的拆迁补偿标准, 进而引发拆迁交易成本急剧上升、致使矛盾纠纷频繁涌现, 不利于社会的和谐发展。

2、土地使用权产权不明晰界定引发的拆迁交易成本上升

“交易成本包括事前发生的为达成一项合同而发生的成本和事后发生的监督贯彻该合同而发生的成本” (R.Matthews, 1986) 。樊纲 (1992) 对交易成本的具体成本支出内容进行了划分, 本文所要分析的拆迁交易成本上升问题则主要涉及其中的议价成本, 即为确定买者和卖者的真实要价而进行的讨价还价过程, 此外还应包括因无法达成合同而产生的诉讼赔偿等方面的成本支出。

交易与交换, 无论是物品的交换还是劳务的交换, 说到底都是一种权利即“产权”的交换, 也就是放弃对某一物品的产权换得对另一物品的产权。产权不明确, 事实上从两个方面使交易成本上升, 一方面是造成交易对象之间发生议价博弈, 双方为追逐私利引起了“有形交易成本”的上升;另一方面, 模糊的产权会阻碍交换行为的发生, 导致交易规模的缩小, 使人无法通过交易行为提高经济效率, 这一由产权不确定造成的效率损失, 也被称为“无形的交易成本”。下面就有形和无形交易成本两个方面, 对土地使用权产权不明晰界定引发的拆迁交易成本上升问题进行考察。

有形交易成本方面, 假定拆迁方对其所致损失 (包括房屋所有权和土地使用权) 负完全责任, 被拆迁方就没有任何理由修改他们的安排, 因为对被损害权益的赔偿总是能够替代他们损失的市场价值。但是, 如果拆迁方抹杀公民的土地所有权即不用负完全赔偿责任, 他们就会坚持这一安排, 这样轮到被拆迁方设法减少损失, 采取与拆迁方进行议价博弈的形式。进而, 在议价过程中, 居民往往具有更高的博弈资本, 由于一旦对某个地块进行拆迁, 这个拆迁的程序是不可逆转的, 政府和开发商无论投入多大成本都必须将这个工作完成, 此时, 居民就不会担心因为自己要价过高而使得开发商知难而退。因此, 在后一种情形下即土地使用权产权不明晰的情形下, 原先的拆迁补偿标准名存实亡, 被拆迁方不合理地提高补偿要求, 使拆迁方和政府承受了大大超出预算范围的有形交易成本。

无形交易成本方面, 当拆迁双方就补偿标准进行议价谈判陷入僵局而无法达成拆迁协议契约, 甚至引起双方法律纠纷时, 就产生了无穷大的无形交易成本。即当我们以“机会成本”的观点来看该问题时, 产权界定不清楚, 事实上阻碍交易的实现, 使任何交易成为不可能, 事实上使潜在无形的交易成本无限大。

从这个意义上说, 明确界定产权, 不仅是减少有形交易成本的前提, 而且本身也减少了“无形的交易成本”。对于我们分析的城市房屋拆迁问题带来的借鉴意义便是:承认并明晰界定被拆迁方应有的土地使用权产权, 并为此建立公平合理的产权制度以保护公民的私人独立产权, 将会大大降低拆迁过程的交易成本, 提高社会资源配置效率。

四、土地使用权明晰界定为被拆迁居民独立产权的意义

明确的产权界定, 提供了人们进行一切交易活动的基础, 它能有效减少和节约交易成本。进而, 不同的产权界定所带来的资源配置效率也是不同的, 换句话说, 一种界定可能比另一种更有效率或更无效率, 并且存在着最佳产权界定。盛洪 (1992) 认为, “谁的行动给他人的既定经济利益带来损失, 谁就要负赔偿责任, 这便是达到最佳产权界定的简化了的经济学规则”。

对于房屋拆迁问题而言, 要达到最佳土地使用权产权界定, 应当要从遭受利益损失的使用者的产权角度去考察, 由于拆迁方的行为改变了既定的利益格局, 为了使社会资源配置效率不受影响, 必须负完全赔偿责任。即政府及有关部门应脱离房屋所有权、土地使用权分离的思路, 土地所有权公有化, 并不意味着土地使用权产权的公有化, 应当按照出让土地使用权的完全市场价格, 将其基本或完全界定为居民的独立产权。唯有如此, 才能以最有利于社会资源配置为目的的土地使用权产权界定方式, 有效减少拆迁过程中因土地使用权产权不明晰所造成的有形和无形交易成本, 使拆迁交易活动更容易、更顺利、更高效率地进行。

同时, 不能执行的法律, 只是一纸空文;不能有效地加以贯彻和保护的产权, 只是“口头”的产权。因此, 为使界定产权不流于形式, 还必须有效地保护产权, 即能对破坏产权的行为进行有效的制裁。既然产权的概念本身是一个社会概念, 是在人与人之间才能划定的社会关系, 那么也就需要以国家机器为物质基础的社会契约方式加以界定和保护, 而产权制度便是这样一种社会法律契约形式。E.G.弗鲁博顿和S.配杰威齐 (1972) 指出:“产权制度是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位和社会关系”。产权制度的价值, 就是它所能避免的为争夺产权而付出的代价和因产权未定带来的资源配置的机会损失。因此, 产权制度较之没有产权制度是优越的, 有关拆迁立法和监督执行部门要在行政法规、地方规章和具体行动中真正明晰界定以及保护居民土地使用权和房屋所有权, 加快建立起将土地房屋共同界为私人独立产权的公民产权制度, 推动城市房屋拆迁安置工作更好地为城市建设服务。

五、对我国城市房屋拆迁问题的对策性措施思考

1、以明晰界定被拆迁者土地使用权产权为基础对拆迁法规进行修订

国家应当尽快出台《房屋拆迁管理法》, 确保城市政府因公共利益的需要征收公民、法人和其他组织的国有土地使用权和房屋所有权时, 能够依照法律的规定进行, 而不是依据现行的行政法规。修订法规的核心任务是明确城市房屋拆迁安置属民事范畴, 应遵循“有偿”、“公平”、“平等”的原则, 充分保护被拆迁人依法享有的土地使用权产权, 改变对依附于房屋所有权的土地使用权被无偿征收的不合理状况。

2、逐步完善土地使用权补偿制度

应当在《土地管理法》及《城市房屋拆迁管理条例》中增加对土地使用权剩余年限补偿以及区位变动补偿的具体规定, 这既是尊重和保护私人财产的体现, 也是市场经济中土地资源市场化发展的必然要求。同时, 通过设定较为科学完善的价格评估程序, 合理确定被拆迁房屋及依附土地的货币补偿金额, 充分保护被拆迁人的合法权益。由于作价补偿时, 必须考虑土地的价值因素, 置换地段区位, 应以合理的土地评估价, 给予被拆迁人公正合理的拆迁补偿。因此, 要全面推行市场化评估, 拆迁房屋所依附土地的市场化评估要符合国家房地产评估规范的要求, 紧跟动态的房地产市场。对于被拆迁房屋所依附土地和安置房屋所依附土地的评估, 要参照同区位的房地产市场交易价格, 采用同一的市场化评估方法, 充分体现公平、公正原则。最后, 具体费用的计算标准和方法应该通过制定新的《行政征收法》以及相应的实施细则来加以规定和明确。

3、政府应合理定位并履行好自身职责

在土地管理过程中, 政府扮演着双重角色, 即土地所有者和行政管理者。实践中出现的很多问题都是因为没有理顺这两种角色的关系, 若要有效推进土地所有权与使用权分离、土地使用权产权有偿转让制度, 政府必须正确行使土地所有权和行政管理权职责。拆迁是平等主体之间土地使用权的转让, 拆迁补偿应由双方当事人依法平等协商确定。除非涉及公共利益拆迁外, 政府应保持中立。当然, 由于土地的国有性, 国家作为土地所有权人和土地使用权人存在管理服从的行政关系。但是如果政府能够严格区分其作为土地管理者与土地所有者的角色, 做到“有所为、有所不为”, 才不至于在实践中出现政府职能“越位、缺位、错位”的情况。具体到拆迁补偿问题上, 政府应谨守其财产所有人的中立角色, 尊重土地使用权人的私人独立产权, 做到“行政的归行政, 市场的归市场”, 让拆迁人与被拆迁人自主谈判, 无法达成协议的依法裁决;同时作为管理者, 政府要把自己的工作定位在努力做好协调关系、制定优惠政策、提供信息等服务工作, 做到不从拆迁中牟利, 不充当市场竞争的主体, 不与投资主体之间存在经济利益或亲缘关系, 不搞暗箱操作, 做到公开、公平、公正。因此, 政府唯有成为超脱的居中管理者并努力践行上述职责, 才能使其重新树立群众公信力, 更好地推动城市房屋拆迁安置工作。

4、推行被拆迁人参与机制:对拟建项目的社会评价制度

城市发展项目是引致城市拆迁的动因所在, 因此, 必须要做好项目评价工作, 把好城市项目审批关。然而现有的城市建设拆迁制度似乎在引导公众参与、协商、促进信息公开、减少负面社会影响等方面有所欠缺, 在城市开发项目的规划和建设过程中, 缺乏对拟建项目进行必要的社会评价, 难以识别开发中存在的社会问题。通过对拟定项目进行社会评价可以在拆迁户与拆迁人之间建立一种协商机制, 赋予拆迁户协商权、发言权, 把拆迁户的意见体现在拆迁协议中, 确保他们的利益不受侵犯, 达到城市发展以城市居民为本的目的。

参考文献

[1]盛洪:现代制度经济学 (上下卷) [M].北京大学出版社, 2003.

[2]R.H.Coase.“The Problem of Social Cost”[J].Law&Eco-nomics, 1960.

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[4]樊纲:有关交易成本的几个理论问题[J].经济学动态, 1992 (5) .

[5]杨卫国、程承坪:所有权、财产权及产权新辩——兼论马克思所有制理论与现代产权理论的异同[J].经济财政, 2007 (1) .

[6]何虹:完善我国城市房屋拆迁补偿范围的思考[J].城市发展研究, 2006 (5) .

城市房屋拆迁制度 篇8

有专家指出, “公共利益是一种具有社会分享性的利益, 即一定社会范围内的公共利益是同一社会范围内的所有成员的共同利益;同时, 公共利益也是一种具有社会共创性的利益, 即一定社会范围内的公共利益依靠同一社会范围内的每一成员的共同创造”。公共利益具有不确定性, 它的受益对象是不特定的大多数人。一个法治的社会, 是社会各方利益通过法律的调整达到动态平衡的社会。因此问题不在于“公共利益”的准确定义, 而在于如何定义——如何通过在国家机关与民众之间达成共识而确定“公共利益”, 达成共识的前提是承认“权力利益”的客观存在。

公共利益主要包括经济利益和国家意识形态利益。经济发展的权益, 它包括经济繁荣、科技进步和人民生活水平的不断提高。国家利益直接关系到社会全体成员的共同利益, 因此可以视为公共利益。战争期间, 为捍卫国家主权而征收、征用公民财产, 国家主权就是关系到全体社会成员的共同利益。

现在某些地方政府为了特殊的原因不顾财力负担, 降低补偿标准, 负债修建宽马路、政府大楼等、形象工程, 看似是公共利益, 实质却是劳民伤财。

随着生活水平的提高, 科技发展对生活的影响, 人们对住宅舒适度的要求越来越高, 房屋供给与房屋需求间的矛盾日渐突出。同时, 城市环境的改善, 特别是对于旧城区内的棚户区改造等项目, 有利于城市品位的提高, 改善人们居住的条件, 是可以界定为公共利益的。因此不是所有的商业开发都不代表公共利益, 为了市场需求建设的商品房不能简单地界定为非公共利益, 用条款来准确描述公共利益几乎是不可能的。

公共利益和个人利益是“你中有我, 我中有你”共同促进的关系。公共利益越多、发展得越快, 需从个人利益中提取的份额就越少, 可供分配给社会成员享受的利益就越多。城市建设发展越快, 市民可分享的也就越多;同时城市的建设发展也离不开市民的支持。公共利益的增加, 包含其中的个人利益也在不断的增加。公共利益实质上就是各社会成员相同或共同的个人利益, 它包含着即将分配给社会成员享受的个人利益和供全体社会成员共同享受的个人利益。

二、界定“公共利益”主要矛盾在认定程序

《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定, 申请领取房屋拆迁许可证时应提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件等等。这说明城市发改委、规划部门、土地管理部门等已经做出了行政决定, 建设项目已经成立。根据目前的行政程序, 有了上述要件再辅以补偿安置, 不管用时多久、代价多大都必须拆迁。如果在拆迁环节再讨论该项目是否为公共利益, 由拆迁管理部门组织进行讨论, 不管是民众听证还是专家论证, 已经没有实际意义。因为这时涉及的不仅是公共利益的讨论, 还有该项目是否应建的问题。拆迁环节上界定公共利益, 容易影响政府决策执行的力度, 如果大部分公众不赞成项目建设, 还可能造成执行困难的情况, 使政府公信力下降。中国人民大学法学院王利明教授在《征收、征用制度与公共利益的界定》一文中说:“如果在物权法中对征收征用的条件和程序作出准确规定, 就可以在一定程度上弥补因公共利益概念的过于抽象而造成的法律的不确定性。”因此, 界定公共利益首先是要界定认定公共利益必经的程序。

我们对建设项目“公共利益”性质的界定可以参照以下程序:

第一, 应增加预先通知程序。世界大多数国家在土地征用、征收或房屋拆迁中, 对被拆迁人都有预先通知的程序, 这既是对被拆迁人的尊重, 也是拆迁行为贯彻公正公平精神的体现。

第二, 专家参与论证的制衡制度。随着国家《循环经济法》的即将出台, 政府对环境建设的重视, 这一环节的讨论就显得更为重要了。可以利用社会各界科研机构的技术人才组建经济、历史、教育、心理、规划、建筑等专家库。在讨论过程中, 专家可从各方面进行多角度、多层次的论证建设项目, 由此界定项目建设的必要性及确定其是否为“公共利益”的性质。同时专家必须对自己提供的论证承担法律责任, 作为技术代表的专家应基于中立的地位为城市立项、规划决策提供建议, 在与公众之间相互讨论和辩论过程中, 相互给予启发, 对建设的必要性有更深层次的思考, 使建设更具科学性和合理性。

第三, 项目立项规划前的听证制度。《行政许可法》第46条规定“行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项, 行政机关应当向社会公告, 并举行听证”。项目立项和城市规划, 一个突出的特征是前瞻性、不稳定性和裁量的广泛性、政策性, 同时往往具有涉及对象的广泛性、权利影响的持久性和多阶段性。这些特性决定立项、规划是否有利于城市建设发展, 其意义与影响是界定公共利益的关键。而公众的参与会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围, 对可能违法的行为和滥用权力者形成一种无形的威慑力。公共参与的社会性、团体性和地域性, 增强了行政相对人与行政机关博弈的能力, 同时可以改变传统上行政机关对信息垄断而形成的信息不对称。通过意见表达, 可以使相关事实更明晰;以此为相互协调和妥协的平台, 加强政府与民众的沟通, 迅速化解纠纷, 减少社会矛盾, 为项目的建设取得民众的支持与理解, 使政府行为更加正当和权威, 增强公共政策的整合能力, 减少决策执行阻力。

第四, 政府部门须将以上两种讨论的结果公布于社会, 根据以上讨论来界定项目“公共利益”的性质, 并根据其性质确定拆迁的方式, 政府决策公布于社会, 保证公众的参与权、知情权、监督权、申辩权、陈述权, 体现民主的进步。而在决定拆迁模式后, 任何政府部门及个人不能随意变更。在建设中即使有部分人的利益受影响, 由于决策过程的公开透明, 也可以争取大部分公众的理解支持。在项目立项审查和城市规划确定前引入分权制衡的方法是我国民主建设的进步, 也是化解拆迁矛盾的有效途径。

三、改变土地供应、规划的程序, 体现《物权法》精神

城市房屋拆迁制度 篇9

20世纪90年代以来, 随着社会的急速现代化、工业化与城市化, 建设用地需求急剧上升, 我国进入大规模的城市扩张和旧城改造时期, 城市房屋也经历着由公有制房屋为主体的所有权结构向以私有房屋为主转轨的住房制度改革。由于当时实行的是住房双轨制, 城市房屋拆迁中的矛盾已初现端倪并逐渐激化。2001年6月6日, 国务院在已不适应现实需要的1991年条例的基础上发布了新的《城市房屋拆迁管理条例》 (以下简称旧条例) , 这一条例为我国城市房屋拆迁提供了法律准则与依据。与1991年条例相比, 新条例在对被拆迁人的权利保护方面迈了一大步。但该条例实施后矛盾并未减少反而不断激化。此外, 市场经济的发展, 投资主体的多元化, 人们对私有财产保护意识的逐渐增强及相关法律法规的相继出台等因素, 对问题的发生与激化起了助推作用。这两方面原因相结合, 共同导致了城市房屋征收和拆迁法律制度与现实的脱节, 使得拆迁矛盾成为极具普遍性的社会问题。

一、从武汉市看我国房屋征收与拆迁

武汉市江岸区解放社区和黄陂区前川街是近年来城市房屋拆迁的典型代表。解放社区的拆迁始于2002年, 2005年基本拆迁完毕, 其时间段处于我国新时期开始实施大规模城市改造后不久, 正是旧条例正式颁实施后的那段时期。当时城市房屋拆迁法律关系在该行政法规和其他相关法规的调整下运行得还比较顺畅, 拆迁矛盾较单纯;而黄陂区前川街的拆迁始于2007年, 至2010年上半年已拆迁完毕, 目前尚在进行市政规划建设。与武汉市其他地区及全国其他城市相应, 此时的拆迁已进入矛盾的集中突发期, 经济及社会形势的发展、民生诉求的新变化使旧条例已不再适应现实的需要。因此, 这两个地方不仅是武汉市城市房屋拆迁的重点, 从拆迁制度运行的巨大差异来看也是旧条例运行由比较顺畅到逐渐脱离社会民生需要的有效见证。

综合考察武汉市的总体情形可知, 目前武汉市正处于城市建设的大发展与上升时期, 在国家“十二五规划”的指导下, 市政府提出了包括全面完成二环线以内的城中村与中心城区危旧房和棚户区改造的城市格局建设等在内的发展战略。为了各方面建设的需要, 政府必然会征收征用市民的房屋及其所附着的土地, 从而导致拆迁问题的产生。

(一) 城市房屋拆迁中的问题

1. 拆迁安置补偿非市场化问题突出

旧条例第二十四条确定了拆迁补偿的市场化原则, 但各地的具体法规规章却往往将该市场补偿原则异化为行政机关的单方定价, 政府在城市房屋拆迁管理工作中扮演了“家长”的角色。目前通行的做法是政府通过规章或其他规范性文件规定拆迁房屋的土地及房屋补偿标准。不同级别的土地按不同的地价进行补偿, 而房屋的具体补偿也有规定。因此, 旧条例所规定的市场评估价方式形同虚设, 拆迁补偿也根本无须中介机构参与。而且根据政府确认的被拆迁房屋明细清单即可获得拆迁补偿数额, 中介机构参与评估也无多大作用。在这种情况下旧条例所设定的市场补偿方式其实就异化为行政单方定价, 从根本上违反了条例规定, 使被拆迁人的财产损失得不到合法补偿。因此, 在现行拆迁制度下, 拆迁许可证一旦发放, 立法审查机制的缺位, 特别是规章层次的规范性文件的上级审查机制的虚置, 使本来已明确规定的市场价值补偿方式异化为行政单方定价方式, 造成了大多数被拆迁人的不满。

2. 政府主导型拆迁模式导致公权力滥用

政府在房屋拆迁管理尤其是在强制拆迁中的定位有失偏颇。在不少拆迁行为中, 存在拆迁人、拆迁许可证颁发人、拆迁受益人、拆迁补偿安置标准制定人与拆迁安置裁决人同为一个政府部门的情况, 政府相关部门也极易滥用权力干涉行政裁决结果。

此外, 对行政权力规制力度的不足也纵容甚至加剧了公权力的滥用。目前我国在制度与法律方面对公权力的限制很不具体, 虽然《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《政府采购法》等法律法规进一步规范了政府行为, 行政执法责任制、行政问责制、政务公示、信息公开、专门立法、简化行政审批、实行科学民主决策、规范自由裁量权、探索综合执法、创新行政管理方式等等已经成为各级政府步步逼进的目标, 但作为外在的强制性的约束这还远远不够。

3. 假借“公共利益”进行商业拆迁、谋取高额利润的现象普遍

在不少房屋拆迁行政案件中, 多数拆迁都被冠以“旧城改造”、“城市绿化”、“公益事业”等美好名义, 然而真正的公益拆迁却只是少数。大部分拆迁实际上是开发商与一些政府部门一起, 假借“公共利益”之名, 行商业拆迁之实。有些开发商利用拆迁行政主管部门的权力, 大搞商业开发, 谋取高额利润, 政府主管部门也从中得到“好处”。

(二) 问题发生的原因

城市房屋拆迁是一连串行为的交错和组合, 拆迁三方主体政府、拆迁人、被拆迁人在复杂的拆迁制度设计下, 本着各自的价值立场和利益诉求, 追求着利益的最大化, 造成了极大的利益冲突。同时, 它还涉及公共政策、社会保障、公平与正义之法律观、产权制度、政府职能等诸多问题, 其复杂程度可想而知。

1. 旧条例在征收制度设计上存在着法理上的悖论

公用征收程序一直是我国立法中的薄弱环节, 房屋拆迁程序的立法亦是如此。房屋拆迁行为虽是强制行为, 但现代行政的服务理念则要求相对人的充分参与, 使行政权力最大限度地受到“事中”制约, 相对人的权利最大限度地受到“事中”保障。旧条例中规定的拆迁程序是:拆迁人先提出申请, 必须附五证;然后由房屋拆迁主管部门审查, 报县级以上地方人民政府批准;再由房屋拆迁主管部门核发许可证后向被拆迁人发布拆迁公告;在公告规定的期限内由拆迁人和被拆迁人就补偿签订协议;完成以上程序后才能实施拆迁。可以发现的悖论是: (1) 政府在没有收回土地使用权及房屋所有权的情况下就转移土地使用权, 拆迁人在没有获得土地使用权的情况下, 国家就授权拆迁人去处分另一个合法权利人的财产, 这与民法的基本所有权制度相悖离; (2) 拆迁人并不具有行政拆迁主体资格, 本应由政府与被拆迁人签订补偿安置协议, 而旧条例将这一权利义务直接赋予了拆迁人; (3) 拆迁的行政主导性使被拆迁人在整个过程中始终处于被动状态。

2. 旧条例对征收与拆迁关系的认定存在缺陷

拆迁是政府基于公共利益的需要收回土地使用权的行为, 这一过程涉及的当事人为政府与土地使用人, 两者之间的关系是土地使用关系。根据“房地一致”原则, 政府在收回被拆迁人的土地使用权时, 须将土地上的房屋所有权一并收回, 并给予补偿。因此, 在城市房屋拆迁中, 拆迁人并不直接参与拆迁, 旧条例中所规定的拆迁人对被拆迁人进行补偿并直接拆迁房屋, 理应是另一法律关系即政府与拆迁人的土地使用权出让关系。政府将收回的土地使用权再出让给拆迁人, 同样根据“房地一致”原则, 拆迁人获得了土地使用权及其上的房屋所有权, 拆迁人拆除房屋可看作对自己房屋的处分行为。若循着这一思路去考查现有的房屋拆迁, 可以发现其已失去理论上的合理性依据。

3. 政府权力过大, 严重压缩了被拆迁人维护合法权益的空间

按照经济法思想, 政府行使经济职权须支付权力对价, 以防止其垄断运营体职权不清、削弱权力资源的供给价值。在城市房屋拆迁中, 政府实施征收与拆迁的唯一合法依据只能是公共利益, 只有在此基础上, 政府才能动用权力对公民合法的私有财产进行征收征用, 并对被拆迁人进行充分有效的补偿。但问题在于, 我国司法实践中的行政许可制度存在着一系列严重问题, 导致城市房屋拆迁矛盾频发。

据调查, 两地的拆迁都是由持许可证的建设单位进行的。但尽管如此, 其合法性也值得怀疑。根据旧条例第7条及第20条的规定, 建设单位申请房屋拆迁许可证的, 应有办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明, 且拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置, 不得挪作他用。而从调查数据来看, 有13.6%的被拆迁人认为补偿太少, 37.3%的人表明补偿款总是久拖未付甚至补偿协议沦为一纸空文。由此可见, 在拆迁过程中特别是补偿安置环节上, 拆迁许可存在着严重瑕疵, 拆迁主体的行为极不规范。这一制度工具的缺陷严重损害了法律的尊严, 不利于依法行政目标的实现。

在以旧条例为主导依据建立的拆迁制度下, 行政权力过度介入的问题突出;行政许可、裁决及执行的角色重叠;且缺乏对行政行为的监督机制, 极大地损害了政府的公信力。旧条例通过多项条款赋予了政府对房屋拆迁的较大职权, 例如第16条第2款以及第17条第1款意味着政府有权直接干涉拆迁人与被拆迁人之间的的拆迁纠纷, 并决定拆迁补偿的合理与否, 主宰了被拆迁房屋的存续命运。从条文来看, 唯一规定政府责任的条款只有第38条, 然而这种大而化之的规责条款, 从根本上说并不能真正使政府的责任落到实处。这就使得对政府权力的监督付之阙如, 很难保证房屋拆迁法律关系在其法制的本位与轨道上运行。

二、让房屋征收法律关系回归本位

旧条例的缺陷在很大程度上导致了武汉市房屋征收与拆迁问题的频发, 清晰地表明旧条例已不能适应现实发展的需要。新条例在城市房屋拆迁问题上的规定体现了征收行为责任主体明确, 公共利益界定明确, 明确废除强制拆迁, 评估补偿更为公正合理, 排除商业利益参与房屋征收, 注重民意和社会效果等一系列优点, 其进步性较好弥补了旧条例的缺陷, 使得原来的许多问题在法律上已不再是问题。因此, 要让武汉市的房屋征收与拆迁法律关系回归本位, 最重要的是市政府要严格依法行政。

(一) 转变政府职能, 打造服务型政府

房屋拆迁法律关系本位的回归从根本上要求政府更新行政理念, 树立服务观念, 加快职能转变。

1. 要致力于由无限政府向有限政府的转变

要依法划定政府权力边界, 让其将宏观调控与市场规制之外的事项交由市场调节。

2. 向权责统一的法治政府较变

对城市房屋拆迁中最关键的行政许可制度, 政府必须引起充分的重视, 做到权责明晰, 逐步解决重许可、轻监管等问题。新条例将拆迁许可证的方式废除, 所有的国有土地上房屋征收行为都变为政府行为, 政府对此负责。

3. 要加强由自上而下的管理政府向以人为本的服务政府转变

自上而下管理体制的惯性较大束缚了政府依法行政的步伐。真正树立以人为本的服务政府理念, 打造公开透明的阳光政府, 不仅有利于拆迁法律关系回归本位, 从根本上也与政府科学政绩观相一致, 并有利于重塑政府在公民心中的良好形象。

(二) 在决策民主、程序正当、结果公开原则的指导下严格区

分征收与拆迁行为, 并在新条例的指导下, 严格依法规制房屋拆迁

未严格区分拆迁与征收, 将二者混用, 是征收与拆迁实践中出现问题的重要原因。所以政府应分清征收与拆迁行为, 理顺法律关系, 使其在本位上正常顺畅地运行。新条例已明文规定征收与拆迁的分离, 并增加了“作出房屋征收决定前, 征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定, 市政府应严格遵守, 保证在搬迁前补偿到位, 并在省政府制定的规章与实施细则的规制下严格依法实施征收与拆迁。

(三) 将补偿作为拆迁的前置程序, 注重民意和社会效果

具体包括:第一, 征用程序, 如财产评估程序、补偿标准公示程序、补偿方案的协商确定程序等;第二, 救济程序, 如行政裁决程序、诉讼程序。这些程序都必须明确而完善, 特别要避免同时充当决策者、规则制定者、征用方及纠纷的最后裁决者的多种角色, 以依法行使公权力。只有这样, 才能实现公正与效率的有效统一。

同时, 应按新条例的规定, 在制定规划时广泛征求社会公众意见。因旧城改建需要征收房屋, 多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的, 市、县级政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会, 并修改方案。政府作出房屋征收决定前, 应当进行社会稳定风险评估;被征收人数量较多的, 应当经政府常务会议讨论决定。市政府应与国务院的认识保持一致, 充分重视房屋征收与补偿工作, 关注被拆迁人和公众的意愿, 自觉加强对权力行使的自我约束, 并考量其权力行使的正当性与合理性, 有意识地减少权力的越位、缺位和错位。

(四) 严守公共利益指标, 杜绝强制拆迁

新条例的规定以生效的条文避开了公共利益界定的立法难点, 这在一定程度上减轻了旧条例对公共利益界定不明确, 所导致的开发商和地方政府合谋进行商业开发拆迁、进行权钱交易所造成的恶劣社会影响。另外, 值得一提的是, 新条例明确规定国家机关办公用房建设的需要不属于公共利益, 这要求政府及部门的领导不得为了本单位修建办公场所的需要而征用公民的房产。

(五) 公正合理地评估与补偿

政府须严格按照新条例的规定确定选择评估机构的优先次序, 允许多数被拆迁人以随机的方式协商选定一两个比较统一的机构, 以准确及时地作出评估, 从而使被征收人真正掌握对自己的房产进行公正评估的主动权, 化解被征收人对政府拆迁行为的抵触情绪。在实施征收前还须依新条例规定, 给予被征收人包括被征收房屋价值、搬迁与临时安置、停产停业损失的补偿或补助、奖励;对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格;对符合条件的被征收人除给予补偿外, 还要优先给予住房保障。

(六) 完善司法救济, 强制拆迁只能由法院进行

司法救济是对权利进行事后保障的关键制度, 所以最后的裁决环节是房屋拆迁补偿程序的核心。不论拆迁人是行政主体还是其他组织, 关于补偿金问题不能由拆迁人单方面决定, 在拆迁人与被拆迁人未就补偿安置达成协议的情形下, 应将补偿安置的裁决权交由法院而不是房屋拆迁管理部门或地方政府去行使。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼, 又不履行补偿决定的, 作出房屋征收决定的市、县级人民政府只能依法申请人民法院强制执行。

此外, 还必须在司法独立的基础上, 合理解决因商业开发纠纷而引起的民事诉讼, 鼓励拆迁当事人自主协商运作, 对那些想通过协商、和解以免遭强制拆迁的居民和社会相关人群, 应提供法律援助和多元化的纠纷解决方式, 主要包括高效而灵活的行政处理机制, 如行政调解、价值中立的仲裁机制、社会自治组织的调解机制、律师事务所的法律援助机制、司法程序协商化并负责与拆迁人谈判的代表机制, 组建“房屋拆迁代理公司”直接参加协商谈判等。

三、结语

城市房屋拆迁法律制度的初衷是保证拆迁工作顺利进行和被拆迁人的合法权益不受损害, 但商业拆迁的大量存在及政府公权力的天然自利性与扩张性却使该制度运行的客观效果与其初衷南辕北辙。营利性的商业运作将作为公共服务工具的城市房屋拆迁法律制度异化为政府与开发商的敛财工具, 剥夺了市场与法制的生长空间。但也应看到, 政府对长远利益的追求与对公民合法权益的维护在根本上是一致的, 其采取各种扩张性措施大力发展城市规划是调整经济、产业结构的需要, 以创造更多的社会财富, 实现国富民强的夙愿。在这一过程中政府权力、公民权利、社会利益只有进行最有效的博弈, 使各方利益诉求都能得到公平合理的满足, 才是最理智的选择。如此一来, 政府既可取得更好的政绩, 也更能赢得民心。在城市房屋拆迁法律制度中, 政府尤其应认识到这一点, 通过严格依法行政, 让征收与拆迁法律关系回归法制轨道的本位。只有这样, 在构建社会主义和谐社会的过程中, 国家、社会、公民才能更好地一路相携。

摘要：武汉市的快速发展在引领周边城市的发展方面起着重要作用, 但作为其最突出内部矛盾的城市房屋拆迁补偿问题, 却成为制约其和谐长足发展的一大瓶颈。针对因行政权的越位、缺位、错位对被拆迁人合法权益的侵犯, 必须依新颁行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》 (以下简称新条例) 进行严格的法律规制, 让政府公权力回归本位, 并重新配置拆迁人和被拆迁人的私权利, 从权力和权利方面着手使政府、拆迁人、被拆迁人利益达到动态平衡, 促进房屋拆迁的和谐进行。

关键词：征收,拆迁,公共利益,司法救济

参考文献

[1]颜晨, 范懿.房屋拆迁中公共利益的界定——浅析《物权法》在城市房屋拆迁中对私有财产的保护[J].新学术, 2007, (3) .

[2]冯立军.权力、权利和利益的博弈[J].法社会学专题研究, 2010, (1) .

城市房屋拆迁问题探讨 篇10

1 存在的主要问题

1.1 拆迁人与被拆迁人在房屋拆迁补偿安置上不能达成一致

城市房屋拆迁所产生的主要矛盾集中表现在拆迁人与被拆迁人在房屋拆迁补偿安置上不能达成一致。

《中华人民共和国宪法》明确规定:“公民合法的私有财产不受侵犯”、“国家为了公众利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。国务院于2001年6月13日新颁布的《城市房屋拆迁管理条例》第24条明确规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定”。根据原建设部发布的《城市房屋拆迁估价指导意见》第11条:“拆迁估价的价值标准为公开市场价值”。上述所指的“房地产市场评估价格”应该理解为公开市场价格。自新条例颁布实施以来,我国大多数城市房屋拆迁补偿价格或地方政府拆迁补偿指导价均依据上述条例、意见以当地房地产市场价格进行补偿或基于市场价格进行补偿。

公开市场包括的要素有:买者和卖者完全出于自愿;具有适当的期间完成交易,而不是急于出售或急于购买;交易双方进行交易的目的在于最大限度的追求经济利益。

但是,拆迁补偿市场是不同于一般意义上的公开市场,是一个特殊的市场。根据现行拆迁政策,城市的某一区域一旦列入拆迁范围,拆迁基本上都是不可逆转的。被拆迁人不能选择是拆还是不拆,也不能选择是你拆还是他拆,惟一的选择权利就是房屋被拆后是选择货币补偿还是选择产权调换。假设选择货币补偿,名义上的补偿价格协商权,也往往由于被拆迁人在拆迁过程中的弱势地位而无法充分行使。况且,当拆迁人与被拆迁人尚未对拆迁补偿金额协商一致的情况下,只要按相关法规履行了相应程序和手续并进行证据保全,拆迁人就可以申请强制拆迁,这无疑是强买强卖的极端表现。这样特殊的交易条件和交易过程,与一般意义上的公开市场相去甚远,其成交价格(拆迁补偿价格)也很难是公平价格。因此,这些特殊的交易条件,决定了拆迁补偿市场是一个特殊的市场,是一个不完全的公开市场。而根据以公开市场价值标准进行的房屋拆迁估价,其估价结果必然会引起货币补偿金额的偏差,最终导致拆迁人与被拆迁人在房屋拆迁补偿安置协商上不能达成一致。

1.2 没有区别对待社会公共利益目的的拆迁和商业目的的拆迁

房屋拆迁分公共利益的拆迁和商业利益的拆迁。为了社会公共利益的需要,政府可以对个人房屋财产进行合法的限制和征收。但目前的立法没有将两者区别对待,没有对“公共利益的需要”进行严格界定。因此,个别地方政府将“公共利益的需要”的概念扩大化了。他们认为既然城市改造是为了城市的建设和发展,那么城市改造就是公共利益,如在某条大街上某片区域内要建若干个商业大厦,也被纳入城市改造的范畴,也属于公共利益等。于是,有了公共利益的名义,就可以审批并强制拆迁。这样,国家征收制度和拆迁权被滥用,导致拆迁纠纷日益突出。

1.3 旧城改造中城市土地使用权转移收益问题

一些地方政府在实施旧城改造计划或土地储备过程中,政府建设规划、土地管理部门拟定旧改区域,确定拆迁范围,发布拆迁公告,强制收回国有土地使用权,随后实行招、拍、挂转手向开发商出让,这一过程表面上看来透明公正,但通过转移土地使用权来谋求利益,在法理上站不住脚。国家享有国有土地所有权,被拆迁人享有国有土地使用权,被拆迁人作为土地使用权的权利人,享有、占有按合法的目的使用国有土地的权利,不受他人干涉。根据他物权优于自物权的原理,在合法期限内,被拆迁人的使用权是可以对抗国家的所有权的。政府在没有征得被拆迁人同意的情况下将土地出让给开发商,属于无权处分行为,如果得不到被拆迁人的追认,政府和开发商签订的土地出让合同无效。

1.4 拆迁补偿方式灵活性差,被拆迁人难抉择

根据《城市房屋拆迁管理条例》第23条规定:“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换”。该条例自2001年颁布以来,各地方政府基本上实行以货币补偿为主,房屋产权调换为辅的拆迁补偿方式,有的地方政府甚至仅实行货币补偿的方式。但是,随着拆迁规模和面积不断扩大,商品住宅房价飞涨,处于旧城区或是城市边缘“棚户区”的拆迁户以微薄的拆迁补偿已经难以购买新房。虽然各地方政府大力推进经济适用住房建设,但经济适用住房建设项目地理位置较偏,各种配套设施缺乏,如没有产权调换的补偿方式可供选择,被拆迁人很难做出抉择,并难以与拆迁人达成房屋拆迁补偿协议,最终造成拆迁停滞,项目进展缓慢。

2 提出的建议

2.1 拆迁估价应充分考虑拆迁补偿市场的特殊性,并通过适当的形式反映

为使拆迁估价的结果客观反映被拆迁房屋在拆迁补偿这一特殊市场中的价值,维护拆迁当事人双方的权益,拆迁估价中应当充分考虑拆迁补偿市场的特殊性,并将这种特殊性对拆迁房屋价值的影响,通过适当的形式反映出来。在采用公开市场价值标准,运用适当的估价方法估价得出结果的基础上,最后确定估价补偿结果时,应综合考虑一些拆迁估价中不可量化或未考虑的、会引起被拆迁人产生隐性损失或不利的价格影响因素,广泛地听取拆迁当事人和相关专家的意见,对估价结果进行适当的调整后(即可以由当地政府根据当地经济社会发展状况确定调整系数或由拆迁估价专家根据实际情况确定调整系数),得出最终估价补偿结果。

2.2 明确界定“公共利益的需要”

在法律层面,应对“公共利益的需要”作出明确的界定,规范政府行使国有土地征用权或强制收回权的范围,设立“公共利益的需要”的认定程序。只有符合公共利益需要的项目才能批准征地和强制收回国有土地使用权。从保护群众合法权益和规范政府行为出发,完善征地和拆迁程序。同时,政府应该退出经营性用地的房屋拆迁,对于公益性拆迁之外的商业拆迁,应结合城市发展的需要来看待其正当性,在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下,必须依照商业模式而非现在的公益模式来拆迁,在补偿费用和安置上应给予房屋所有权人及时、充分的补偿。

2.3 取消对商业拆迁中的行政裁决制度,未经法院判决,不得强制拆迁

在房屋拆迁问题上,被拆迁人与拆迁人是平等的民事主体,行政权力无权直接介入。即使政府为了公共利益进行拆迁,做出强制拆迁的决定权也在法院,而不在各级政府手里。因此,必须让行政权力退出商业性房屋拆迁领域。房屋拆迁主管部门只能承担行政监督管理职能,在房屋拆迁过程的监管、听证、裁决等方面发挥应有的作用,而不能参与市场运作,直接充当拆迁人或接受委托实施拆迁,介入拆迁人和被拆迁人补偿安置问题等。

2.4 采取更加人性化的拆迁补偿方式,建立拆迁补偿用房预建和收储制度

在当前我国房价居高不下,购房消费者普遍处于弱势地位的形势下,政府应该采取以产权调换为主或加大产权调换比例的补偿方式,探讨尝试建立拆迁补偿用房预建和收储制度。可由地方政府根据未来几年的公建项目拆迁规划,统计出拆迁规模、拆迁面积和拆迁户数,然后在拆迁项目邻近区域从土地储备用地中或其他用地中,预先统一集建设拆迁房屋产权调换用房;或通过住宅一、二级市场,在房地产市场价格较低时,向开发企业大批量采购或收纳质优价廉、面积适中、户型合理、功能齐全的商品房或二手房,并在对收储住房进行简单适当装修后,建立拆迁补偿用房储备中心,向面临拆迁同时对这方面需求日益强烈的城市居民提供这类收储住房,被拆迁人可选择产权调换或产权调换和货币补偿相结合的方式。另一方面,这类收储住房在一定时期内也可作为拆迁安置临时用房。这样便增加了拆迁补偿方式的灵活性、机动性,既提高了拆迁补偿安置工作的主动性,又解决了部分被拆迁人的后顾之忧,在一定程度上缓解因上述原因而导致的拆迁难、拆迁慢、纠纷多的问题。

目前,城市房屋拆迁工作中存在的现实问题已引起党中央、国务院和各级政府的关注和重视。相信各级地方政府通过严格依法行政,规范政府行为,不断完善对城市房屋拆迁补偿与安置相关的各项法规条款,做到“以人为本”,充分尊重和保护被拆迁人的合法权益,必将推动城市房屋拆迁工作更好地为城市建设发展服务,建立持续、稳定、协调发展的和谐社会。

参考文献

[1]城市房屋拆迁管理条例[M].中国法制出版社,2005.

[2]建设部关于印发《城市房屋拆迁估价指导意见》的通知[J].北京房地产,2004,(1).

城市房屋拆迁制度 篇11

本文旨在探讨现行拆迁制度的利弊得失，对由物权法、土地管理法、城市规划法、城市房地产管理法，特别是城市房屋拆迁管理条例等法律调整下的城市房屋拆迁问题进行分析，揭示出当前城市房屋拆迁纠纷的法律困境及其根源，最后在总结经验和法律比较的基础上提出完善现行房屋拆迁制度的对策建议。

近年来，各类房屋拆迁纠纷及我国现行房屋拆迁法律制度的调整缺失成为社会关注的焦点问题，屡屡发生的恶性房屋拆迁事件更是将这项攸关民生与基本人权的核心问题推向社会转型的风口浪尖。从安徽农民朱正亮因拆迁纠纷而点火自焚，到湖南嘉禾强制拆迁案牵动国务院总理的亲自过问；从2007年3月轰动全国的“重庆最牛钉子户”拒绝拆迁案，到2009年11月13日成都市民唐福珍因抗拒拆迁再次上演引火自焚的悲剧。在这些房屋拆迁纠纷事件中，政府、开发商、法院、建筑公司、社会公众都卷入其中，私人权利与公共利益、个人利益与政治权力以及商业利益交织在一起，矛盾纠缠错结，愈演愈烈，造成社会关系的高度紧张。

如此严峻的情势，对我国现行房屋拆迁法律的立法缺失及其治理手段的有效性提出了尖锐的挑战。人们不禁要问，是什么原因促使被拆迁公民以生命为代价来表达自己的不满？被拆迁人自焚、当事人与政府对峙等极端事件的发生究竟是城市化进程中的必然阵痛，还是现有法律设计上的重大漏洞和恶果？房屋拆迁各方当事人的权利资源和利益诉求孰重孰轻、孰是孰非？调控城市房屋拆迁的法律法规（特别是城市房屋拆迁管理条例）的实际运行效果如何？法律产品的供求关系出现了何种偏差，其法律约束何以如此苍白？法律权利、义务和责任资源如何配置才具最优效率？这些问题均需要认真研究和回答。

二、相关原因分析

我认为，造成当前一系列房屋拆迁恶性事件的因素大体可概括为以下几个方面：

（一）当代中国的房屋拆迁是改革开放后快速城市化进程中的必然现象，有其突出的历史原因和现实意义。但从计划经济向市场体制转型，进行大规模的房屋拆迁也势必引发多元主体的巨大利益冲突，导致各种各样的行为“失范”和纠纷事件，究其深层根源和矛盾性质，是属于社会转型时期的利益冲突和体制性矛盾。

（二）《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定与宪法、物权法等基本法律存在冲突，对房屋及其他不动产的拆迁行动与土地征收活动没有明确分开，被拆迁人的房屋所有权实质上成为一种脆弱的、极易受到侵害的权利，往往导致先拆后征、先拆未征以及因地拆房的现象。

（三）《城市房屋拆迁管理条例》违背了当事人法律地位平等原则，非但没有着力向被拆迁人特别是城市平民提供权益保护机制，反而“变本加厉”，起到了强化拆迁人谈判地位和执行力的作用。

（四）行政权力过度介入，拆迁行政许可、裁决及执行的角色重叠，缺乏彼此的制约和监督，削弱了权力资源的供给价值。对公益性拆迁和商业性拆迁不加区分，基于公益的强制拆迁也存在不分条件、不讲形式、不按程序而盲目强迁、粗暴强迁的现象，严重影响了行政行为的公正性，导致行政资源的非有效供给和信用减损。

（五）城市房屋拆迁的行政法律关系、民事法律关系相互纠结，混杂不清。民事救济手段得不到司法机关支持，因拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议，但其土地已被征用、房屋已被拆迁势不可抵挡的城市居民难以有效维权。

（六）现行拆迁法规没有提供完善的动态平衡拆迁补偿标准，拆迁人不能分享房地产价格上涨的价格红利，种种“非经济损失”也很难得到补偿。

（七）强制拆迁的法定前置程序不完善，土地出让和拆迁的公示以及公众参与机制欠缺，拆迁评估和法律监管机制不完善。

三、两类房屋拆迁关系模式比较

基于理论分析和拆迁实践，我们可以概括出非常态（恶性）和常态（良性）两类房屋拆迁关系模式，借以直观地反映出拆迁法律关系的现实状况。

在良性房屋拆迁模式中，征收、拆迁的主体是政府部门，而不是开发商，进而：（1）在非公共利益的房屋拆迁中，开发商与被拆迁人享有相同的民事法律地位。开发商基于其商业目的欲取得一块土地，必须遵循市场交易规则，与这块土地上的实际权利人——被拆迁人在平等基础上彼此协商补偿事宜，其协商补偿的项目、数额、计算标准也应由双方共同确定，被拆迁人不仅可以就房屋、土地使用权等现实价值求偿，还可就预期收益甚至教育、工作等附属利益求偿。由此拆迁双方达成的协议才具有民事自愿合同性质，并对双方均具有约束力，如任何一方不履行，都能通过申诉和民事诉讼等途径合法解决，而非动辄由政府介入强制执行。政府不直接控制和干预拆迁行为的发起、实施，也不将自身的意图（无论公私）掺杂到拆迁过程之中，而是主要担当拆迁过程的监督者和中立裁决者的角色，具体负责拆迁规划的审批，以及建设资质、环评报告、资金到位率等事项的审核与监督。（2）在公共利益的房屋拆迁中，政府应该向社会公众充分证明拆迁项目具备公共利益的目的，并经过城市规划、人大审议、评估听证、中介机构评估财产和与被拆迁人协商等一系列程序，经过严格法律程序之后才能执行拆迁，慎用或尽可能不采取强制拆迁，对野蛮拆迁行为加以制止。

在恶性房屋拆迁模式中，地方政府与企业结为利益共同体，而被拆迁人则成为处于行政与民事双重力量压迫下的相对方。开发商此时更像是一个幕后的隐身人，它将上述分割成N份的拆迁补偿成本加合为一份总成本支出 ，交给地方政府，再由其直接面对被拆迁人，收回被拆迁人的土地使用权，界定补偿标准，限定拆迁期限，并通过公权力介入拆迁纠纷，从而圈锁住被拆迁人的民事法律权利（如知情权、索偿权、救济权等等），实现其成本收益最优化。而政府则不经被拆迁人的同意，以国家土地所有人的身份单方收回其土地使用权，再高价转让给开发商，获得高额土地出让金，待开发全部完成后又按商业用地逐年收取税费，其政绩卓著，效益亦佳。这种结果对于地方政府和开发商来说，实在是个“双赢”的选择。但对于被拆迁人来说呢？在公益性质的拆迁项目当中，无法对抗政府的强制拆迁，申请行政权利救济难度大；在私益性质的拆迁项目当中，又遭遇开发商向政府申请的强制执行，申诉和救济权利相应弱化，总体诉讼权利不对称，使之陷入“失法”而无助的境地。

四、立法建议与对策

由前述分析可知，现行拆迁法规的有效供给不足，个别地方政府和开发商（强势地位者）基于其权力和利益的最大化追求，基本上垄断了法律话语权，使之难以满足现有市场经济条件下利益当事人正当、公平的消费需求，而且这种消费需求的偏差和不对等导致了交易行为的非常态运作和激化，有时候还酿成尖锐的社会问题，从而出现我国拆迁法规的非常态适用模式。尽管《拆迁条例》是2001年才修订的，但就其具体实施情况看，已与2004年宪法修正案的立宪精神相悖，在立法指导思想上对如何保证城市建设、运营城市考虑得多，对如何保障被拆迁人及社会整体利益考虑得少；偏于行政管理和执行效率，忽视公民民事权利保护，重实体轻程序，对社会公平关注不足；立法科学性不够，没有全面反映和调整市场经济条件下拆迁关系的真实结构，不能较为公正地协调各方利益当事人的利益得失，更不能有效解决弱势群体“有法难依”的矛盾境遇。显然，以这项法规为核心的我国拆迁法律制度亟需进行反思和重构。

（一）贯彻宪法修正案和物权法立法精神，明令禁止非行政主体实施房屋拆迁。

（二）新法当中应当严格区分房屋拆迁涉及到的“公共利益”和非公共利益，明确界定房屋拆迁补偿标准，并以此作为“征用”或“征收”的前提条件。

（三）新法应明确房屋拆迁的行政性，征收、拆迁的主体只能是政府部门，而不是开发商，同时严格限定拆迁权限，强化监督，促进拆迁主体责权统一化、实质化。

（四）从经济发展和保护社会权利的综合角度规制房屋拆迁活动，兼顾城市规划（城市发展规划、土地利用计划、建设用地计划）、土地管理、项目审批、实施拆迁和争端解决等各个阶段的合法性与公正性，促进房屋拆迁项目运作的公开化、透明化。

（五）提高行政主体和开发商的诚信度，拓宽土地调控资金和融资渠道，确定合理的拆迁补偿标准，因地制宜，采取多种有效方式公平补偿，确保拆迁安置计划的实施。

城市房屋拆迁制度 篇12

一、告知拆迁许可审查意见

拆迁人申请办理房屋拆迁许可证, 应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定向房屋所在地的房屋拆迁管理部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。房屋拆迁管理部门应当自受理房屋拆迁许可申请之日起5个工作日内提出审查意见, 对申请材料不齐全或者不符合法定形式的, 应当场、一次性告知申请人需要补正的全部内容;对不符合条件的, 不予核发房屋拆迁许可证并书面告知理由。

二、公示拆迁许可相关内容

房屋拆迁管理部门应当在发放房屋拆迁许可证的同时, 将建设项目名称、房屋拆迁许可证批准文号、拆迁人、拆迁范围、拆迁期限、拆迁工作人员、补偿方式、安置地点等事项, 以城市房屋拆迁公告的形式予以公布。

三、公开确定实施单位

1.政府组织实施的拆迁项目需要委托拆迁的, 可按照《招投标法》等相关规定, 结合本地实际情况, 通过招标方式确定拆迁实施单位。

2.公开招标应当在当地指定媒介或其他媒介上发布招标公告。

3.房屋拆迁项目招标由拆迁项目业主或政府有关部门负责组织实施。招标人应到房屋拆迁管理部门备案并提供建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁资金证明、拆迁补偿安置方案等资料。

4.评标由招标人组建的评标委员会负责。评标委员会除招标人代表以外的专家不得少于评标成员总数的2/3。评标委员会专家在城市房屋拆迁评标专家库中随机抽取。与投标人有利害关系或者有其他关系可能影响公正评标的人员不得进入评标委员会;已经进入的应当更换。评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密。

5.评标后, 招标人或其委托的招标代理机构, 应将中标候选人在当地指定媒介或其他媒介上公示, 并在完成招标活动后3个工作日内, 将评标报告、中标通知书及承包合同提交同级房产管理部门备案。

四、加强拆迁资金监管

1.房屋拆迁管理部门应加强拆迁补偿安置资金的审核。拆迁补偿安置资金的存款额度, 根据房地产估价机构出具的被拆迁房屋预评估报告确定。

2.拆迁补偿安置资金由办理存款业务的金融机构实行专户储存, 由房屋拆迁管理部门、拆迁人和金融机构共同签订拆迁资金监管协议, 实行专款专用。

3.拆迁人申请拨付拆迁补偿安置资金, 应向房屋拆迁管理部门提交《资金支付申请表》, 并提供《房屋产权调换资金流向表》、《货币补偿资金流向表》、《拆迁补偿安置协议书》等相关证明材料, 经房屋拆迁管理部门审查并出具拨付意见后, 金融机构才能拨付拆迁补偿安置资金。

五、抽签确定估价机构

1.拆迁人取得房屋拆迁许可证后, 在当地指定媒介或其他媒介上登报邀请房地产估价机构到拆迁人或房屋拆迁管理部门报名, 参加拆迁动员会现场抽签活动。

2.拆迁人或房屋拆迁管理部门在拆迁动员会上主持现场抽签, 通过抽签产生估价机构, 并予现场公证。

根据自愿原则, 由被拆迁人在动迁会上以随机抽签方式确定评估机构, 被拆迁人放弃抽签的, 由拆迁单位抽签。

六、现场公布相关信息

除依法不应公开的事项外, 拆迁人应在拆迁现场建立公示栏, 公布拆迁法规政策、房屋拆迁许可证、房屋拆迁公告、拆迁工作人员、拆迁补偿安置方案、安置房源平面图、房地产估价报告、拆迁补偿及奖励标准、拆迁补偿安置合同样本、拆迁工作制度等相关信息。

七、规范拆迁动迁行为

1. 拆迁工作人员应持证上岗, 未经培训合格的人员不得参与拆迁动迁工作。

2. 拆迁工作人员应就拆迁补偿安置事宜与被拆迁人进行充分协商, 并严格执行拆迁补偿安置政策。

3. 拆迁人要切实维护被拆迁人合法权益, 深入细致地做好群众工作, 在实施拆迁中不得采用恐吓、胁迫以及停止供水、供电、供气等手段强迫被拆迁人搬迁, 不得擅自组织强制拆迁。

八、依法处置拆迁纠纷

1.拆迁当事人经两次以上协商未能签订拆迁补偿安置协议, 或一方当事人拒绝协商的, 拆迁当事人可向房屋拆迁管理部门申请行政裁决, 并按规定提供相关资料。

2.未达成补偿安置协议的户数较多或比例较高的拆迁工程, 拆迁当事人申请行政裁决的, 房屋拆迁管理部门应当按照相关规定组织裁决申请受理听证。

3.受理行政裁决申请后, 房屋拆迁管理部门应组织拆迁当事人进行调解。对经两次以上调解仍无法达成一致意见, 或一方当事人拒绝调解的, 房屋拆迁管理部门应在收到裁决申请之日起30日内依法作出行政裁决。

4.一方当事人自行政裁决书送达之日起15日内, 拒绝履行行政裁决规定的义务, 另一方当事人可向房屋拆迁管理部门提出举行行政强制拆迁听证的申请。房屋拆迁管理部门根据该申请, 按照相关规定组织行政强制拆迁申请听证会。

县级以上人民政府根据房屋拆迁管理部门的申请, 依法作出是否行政强制拆迁的决定。对行政强制拆迁决定, 相关部门应按照相关规定及时组织实施, 依法维护正常的拆迁秩序。对被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内拒绝搬迁的, 房屋拆迁管理部门也可依法申请人民法院强制拆迁。

九、相关信息的查询