无居民海岛保护（精选8篇）
无居民海岛保护 篇1
随着《中华人民共和国海岛保护法》的实施, 我国海岛保护、利用和管理工作正式纳入了法制管理的轨道, 人们的海岛保护意识在不断增强, 企业和个人对海岛的利用需求也在逐步升温。《中华人民共和国海岛保护法》规定:“海岛保护规划是从事海岛保护、利用活动的依据”。各级各类海岛保护规划在规范海岛开发建设、加强海岛保护、促进海岛经济社会发展方面将发挥关键作用。依据《中华人民共和国海岛保护法》及其配套制度的相关规定, 县级 (市级) 无居民海岛保护和利用规划, 是对拟开发利用的无居民海岛编制的单岛保护和利用规划。该规划由县级海洋行政主管部门组织编制, 并由县级政府批准 (不设县级海洋行政主管部门的地区, 由市级海洋行政主管部门组织编制, 并由市级政府批准) 。为规范无居民海岛 (单岛) 保护和利用规划的编制工作, 国家海洋局编制了《县级 (市级) 无居民海岛保护和利用规划编写大纲》 (以下简称“大纲”) 。自2010年10月颁布以来, 对我国无居民海岛 (单岛) 保护和利用规划编制工作起到了重要的指导作用。随着我国无居民海岛开发利用工作的深入推进, 该大纲也面临着不完善或与海岛保护、管理存在偏差等问题。近两年来, 随着海岛开发热的兴起, 海岛保护和利用规划编制工作也积累了初步的实践经验。总体来说, 无居民海岛保护和利用规划编制的程序主要包括3步:前期调研、分析评估和保护规划的制定, 其中前期调研的作用非常重要, 但目前这一步却缺少系统有效的规范化方法, 尚需要对其进行深入的研究。为此, 笔者通过对温州市苍南县前屿山屿保护和利用规划前期调研的实例进行分析和探讨, 就规划编制的前期调研工作, 从调研方法、内容等方面进行了初步研究, 以期与社会同行一道提高我国海岛保护和利用规划的总体水平。
1调研的重要性
在保护和利用规划制定中, 前期调研是对海岛及周边海域进行全面深入的了解, 并为保护和利用规划的编制提供所需的基础资料, 为之后诸多的编制内容提供基本的依据。前期调研最重要的内容有两个方面:一方面是对海岛现有开发情况及与海岛开发、保护相关情况有全面的了解;另一方面是为规划编制收集必要的资料。想要做好无居民海岛 (单岛) 保护和利用规划, 首先应通过调研来全面深入地了解海岛的开发情况和价值, 充分占有全面的资料, 然后对所得资料认真分析, 这样才能对海岛的价值和开发、保护做出准确的定位, 对海岛开发方式和保护对象提出有针对性的措施。调研资料质量的高低, 直接关系到能否正确认识海岛的价值和开发定位, 能否正确评估保护与管理现状, 甚至关系到能否正确选择保护、利用与管理的对策, 能否将保护和利用规划做到最好。因此, 全面、翔实、准确地前期调研就成为制订规划的重要基础工作。
2调研的过程与方法
规划调研工作开展前, 应拟订相应的工作方案或计划。调查研究应充分利用原有的工作基础和成果, 依照相关技术标准或规定开展。无居民海岛保护和利用规划的前期调研主要分为3个阶段:前期准备、现场调研和资料整理。
2.1前期准备
对于无居民海岛 (单岛) 保护和利用规划, 最基本的是要了解海岛本身及周边的自然和环境情况, 在规划开始之前, 一定要全面系统地查阅资料。海岛的基本情况可以通过查阅文献资料和上网搜索来了解它的历史和自然地理信息。做好调研的前期准备才能在调研之中做到心中有数, 在初步了解基本情况的前提下再进行更深入细致的全面现场调研。
2.1.1 区位地理信息前期收集
包括查阅区位图 (省-市-县-镇) 、周边海域和周边区域分布图、周边海域海底地形图、所在区域道路交通现状图、总体环境图等。可以在书籍资料和网络搜集所需内容。这些图不仅对了解基本情况有帮助, 而且对现场调研也起着重要的参考作用, 对其中有些搜集不到的图可以在调研中收集和绘制。
2.1.2 海岛及周边海域的自然资源和环境资料收集
海岛保护最重要的方面就是海岛及周边海域的自然和环境保护, 其中的主要要素包括维持岛体存在的岛体、岸线、沙滩、植被、淡水及周边海域的资源和环境。因此开展现场调查前, 收集与这些要素相关的参考资料。收集途径包括期刊文献、海岛所在地的海岛志以及周边相关项目的调查研究报告。如在前屿山屿现场调研前, 我们收集了《浙江海岛志》, 苍南沿海1∶1万的地形图, 前屿山屿周边海域的相关项目环境影响评价报告, 前屿山屿周边海域的用海项目海域使用论证报告等资料, 通过收集资料, 初步了解了所在地的水文和地质概况, 海岛的土壤类型、植被情况、地形地貌、周边海域开发利用现状、周边海域海水的生物和化学参数。
2.1.3 海岛历史和人文资料的前期收集
包括海岛保护、利用的历史沿革资料等。保护海岛的重要一方面是保护海岛的历史和人文资源, 前期历史资料查阅是关键的环节之一。通过历史文献并结合现状调研核证海岛的人文价值, 明确其纵向历史地位和价值, 对规划的制定具有重要意义。如, 前屿山屿上有佛教寺庙、防空碉堡等, 其所包含的宗教、国防等历史内容仅凭资料收集是不够的, 需要在前屿山屿前期调研前对历史沿革就要有深入的了解。
2.1.4 海岛所在行政区域的背景资料收集
海岛保护和利用规划与海岛所在地的经济与社会状况、相关行业发展等密切相关, 因此, 有必要收集海岛所在地的相关行业规划, 收集对象主要包括:海岛所在地区及周边区域的相关规划, 主要包括国家及省级海岛保护规划、所在县的国民经济和社会发展规划、交通现状及发展规划、与海岛开发相关行业的发展规划、所在周边海域的海洋功能区划, 以及其他涉海规划, 其他涉及海岛的政策、法规、文件等。 资料在调研前收集不到的, 列出清单在现场调查时走访主管部门收集。
2.1.5 制订调研期间资料收集计划
计划应确定调研目的和内容, 制订所需资料内容清单, 设计调研表格等。这些前期准备可以使调研更加全面, 并能加快资料搜集速度, 使调研期间收集到的资料有条理、无疏漏。前期需制作的表格包括:① 岛上建筑物和设施调查表。包括名称、用途、占地面积、高度、建筑方式、位置和范围、权属情况。② 岛的使用情况综合调查表。包括用岛人、用岛起始时间、批准部门、批准用岛情况 (批准时间、用岛期限、批准面积、批准用岛类型) 、实际用岛情况 (用岛类型、用岛面积、用岛是否符合) 、费用缴纳情况 (费用名称、收取费用单位、金额) 。③ 岛的文件资料收集清单表。包括文件名称、主管部门、联系人。
为现场调查时联系方便, 在出发前, 携带由编制单位盖章出具的调研函, 在现场调研时向主管单位出具证明, 配合完成资料收集工作。
2.2现场调查
登岛调查并收集资料是前期调查研究工作的重心, 在之前对调研项目大致了解的基础上, 进行实地观察记录。现场着重于海岛的地形地貌调查, 海岛植物资源调查, 海岛建筑物和构筑物现状概况调查, 并补充室内收集资料的遗漏, 资料需要详细明了。
2.2.1 海岛地形地貌的现场调研记录
海岛地形地貌调查的携带工具包括GPSRTK、全站仪和数码照相机 (带定位功能) , 测量仪器必须符合《无居民海岛使用测量规范》的规定和测量精度要求, 且在测量前由国家计量部门授权检定单位进行过鉴定。调查依据为《无居民海岛使用测量规范》, 对全岛地形地貌进行调查测量, 对建筑物和构筑物进行测量, 计算海岛的自然形态面积。要合理计算海岛的自然形态面积, 准确定位海岛岸线位置非常关键, 依据相关规范, 海岛岸线为平均大潮高潮位, 但要准确界定这个位置是困难的, 需要对潮位进行周期观测。目前, 选择海岛潮位痕迹线的黑白交接处作为海岛的平均大潮高潮位所在位置, 即海岛岸线, 具体的准确和规范的确定方法尚需进一步研究。以前屿山屿为例, 测量完成后, 形成海岛位置图 (图1) , 得到海岛的自然形态面积为36 366.58 m2, 平面投影面面积为27 905.07 m2。
2.2.2 建筑现状的现场调研记录
对岛上建筑物和构筑物按照表1的内容进行现场记录。其中权属情况不但要在现场记录, 同时还需得到主管部门的确认, 对每幢建筑物各立面以及建筑物和构筑物的整体进行拍照。
2.2.3 对海岛植物资源现状进行现场调研记录
海岛植物是维持海岛生态系统存在的重要组成部分, 对保护海岛的水土资源、提升海岛使用价值等具有重要的作用。因此, 有必要开展海岛植物资源调查, 通过调查, 掌握海岛植物种质资源概况, 确定是否有需要保护的珍稀物种, 确定外来物种的名称、数量。以前屿山屿为例 , 经现场调查, 并参考相关资料鉴定统计, 前屿山屿的主要维管植物计有52科120种 (含种下等级) , 其中:蕨类植物3科3种, 裸子植物4科6种, 被子植物45科111种。
前屿山屿维管植物种类较丰富, 类型多样。在主要的120种维管植物中, 木本植物49种, 草本植物71种, 既有常绿及落叶的乔木、灌木, 也有一年生、二年生和多年生草本植物及一定数量的藤本植物。该岛栽培有国家二级野生保护植物香樟, 分布有珍稀植物亮叶猴耳环, 引种栽培较多的种类主要有木麻黄、黑荆树和楹树等。前屿山屿的植被包括了人工植被和天然次生植被二大类, 植被状况总体良好, 除海岸潮间带外, 几乎为各类植被所覆盖, 覆盖率达90%以上。主要的植被类型包括了阔叶林、山地灌丛与山地草丛等。
根据实地调查并参考有关资料, 前屿山屿的常绿阔叶林主要有木麻黄林, 台湾相思林, 台湾相思、黑荆树林;落叶阔叶林主要有楹树林;常绿灌丛有厚叶石斑木、滨柃灌丛, 海桐灌丛;山地草丛主要有山菅群落, 大吴风草群落。
植物调查、观测用的仪器设备:主要有GPS定位系统, 数码相机 (带定位功能) 、罗盘、皮尺、树木测高仪、测绳等。
采集标本所用设备:采集袋、 标本夹、野外记录表、枝剪和各种采集刀、铲具、铅笔、 标签等。
调查记录表格的准备:野外植被调查的样地 (样方记录总表) , 包括植物群落野外样地记录总表、乔木层野外样方记录表、灌木层野外样方记录表、草本层野外样方记录表。
通过现场植物调查, 确定岛上珍稀植物亮叶猴耳环等物种为重点保护对象。
2.2.4 室内资料的补充调查
对前期室内资料收集阶段未收集成功的资料, 外业调查是有效的补充, 调查对象包括对海岛水文概况、地质概况、气候概况、自然灾害以及海岛所在地的土地和人口概况、交通概况、旅游概况。周边单位及道路交通现状, 周边海域相关资料等, 以及相关区划、规划资料, 这些资料有助于全面制定海岛保护和利用规划。调研表格依照现场调查前拟定的表格依次对资料所在主管部门走访调研。
2.3资料整理
资料整理是将收集到的零散资料进行系统化的整理, 最后整合成保护和利用规划所需的基础资料汇编。需要把调研前期准备和实地调研获得的相关资料进行整合, 把当地拍摄的照片进行分类整理做成汇编插图。资料整理是对调研的一个系统总结, 以便为规划编制工作打下坚实的资料基础。
3结束语
无居民海岛 (单岛) 保护和利用规划中搜集资料, 要尽量做到全面、客观、科学、准确。以前屿山屿的前期调研为例, 资料收集和调研工作的范围包括:就内容而言, 应调查海岛的地形地貌、植物资源、建筑物和构筑物情况、海岛使用情况, 调查或收集海岛周边海域的生物化学参数, 收集与海岛相关区划、行业规划、社会经济情况以及其他涉海 (岛) 的政策、法规和文件等;就形式而言, 包括文字资料、口头传说、图片资料、测绘资料、技术设计资料等;就时间而言, 有过去的历史记载和现在的监测记录。无居民海岛保护和利用规划的前期调研只有收集大量的资料和进行翔实的调查、监测, 才能保证规划编制的合理准确。在前屿山屿调研期间笔者进行了一系列新的尝试, 改变了过去调查收集资料的随意性, 努力为今后海岛保护和利用规划的前期调研探索好的方法。
无居民海岛保护 篇2
自7月1日起,我国正式实施<无居民海岛保护与利用管理规定>,这是我国第一部关于无居民海岛管理的法规,其最大的意义在于对海岛进行科学的管理和保护、充分利用海洋资源.这一规定的.实施引起了国内外的关注.无居民海岛是我国一项重要和宝贵的海洋经济资源,无居民海岛属国家所有,个人或单位法人只能申请使用权,最高年限不得超过50年.在上述规定实施以前,其实我国民间在沿海无居民海岛的活动就从未间断过,但只限于近大陆、小规模、不定期、无计划的利用.随着<无居民海岛保护与利用管理规定>的实施,政府以及开发投资者更关注的是海岛利用的效率问题,因为利用效率既关系到能否实现政府立法的目的,又关系到投资者的切身利益.
作 者：李茵 康广全 作者单位：李茵(湛江海洋大学)
康广全(湛江港务局)
无居民海岛保护 篇3
无居民海岛与我国其他领土一样,是我国领土的重要组成部分,体现着我国领土主权。《联合国海洋法公约》第121条规定:海岛是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。无居民海岛指不作为常住户居住地的海岛。在我国辽阔的海面上分布着大大小小的岛屿。虽然无居民海岛的面积占总海岛面积的2%,但是无居民海岛的生态、政治、经济和军事价值都是无可估量的。有的无居民海岛是珍稀鸟类及其它动植物的天然聚集场所;有的蕴藏着丰富的矿产资源;有的无居民海岛可作为海洋基点,在海域勘界上具有重要意义;还有的无居民海岛周边海域水深条件良好。但大多数无居民海岛远离祖国大陆、地貌结构类型单一、自然灾害多发,生态环境非常脆弱。同时,由于基础设施极为落后,大多数无居民海岛仍处于无人开发状态。
(一)生态资源丰富
一是具有种类繁多的海洋生物资源。无居民海岛海底地形极为复杂,多明礁、多干出礁,是海洋生物栖息、繁衍的最佳地域。海洋生物种类繁多,生物量大。各种海洋生物种类和数量存在明显的季节变化和空间分布不均,海洋生物初级生产力旺盛,生长时间长,为发展资源增养殖、海洋医药提供有利的条件。
二是具有珍稀罕见的植被资源。海岛植被受气候、环境的影响,形成随地理环境变化而变化的植物资源。但由于人类活动开始频繁,海岛原生态植被分布一般极少,有些无居民海岛邻近海域的红树林和湿地面积也都在逐渐减少;部分沙洲岛种植有木麻黄林等沙生植物,如徐闻东部海域的罗斗沙。海岛植物资源对维持海岛生态系统平衡有重要的生态作用,但这种生态作用正随着植被的覆盖率、类型结构等因素的变化而减弱,是研究海岛植被演替过程的重要基地。
三是旅游资源潜力巨大。海洋旅游不同于大陆旅游,以海洋为主的海岛旅游以自身独特优势和风格吸引着世界各国各地旅游爱好者的目光。有的海岛自然景观既有蓝天碧海、迷人的海湾沙滩、独特的地貌景观,又有水上运动、海底观光的良好场所,同时,丰富的生物资源也具有探险、游玩、开展科学探索等多种旅游功能。
四是海岛可再生能源丰富。海岛的珍贵的可再生能源有太阳能、风能、海洋能等。其中,目前我国实际利用的能源是太阳能和风能。海岛上能源储量非常有限,从大陆引进能源的成本很高,因此保护和开发海岛上可再生能源是极为重要的。
(二)生态环境脆弱
随着沿海地区经济的快速发展,加大了对海域开发的力度,无居民海岛也逐渐被纳入到前沿开发阵地。无居民海岛以丰富的海岛资源和独特的环境条件,显然成为了海洋资源开发的新热点,无居民海岛的开发是以旅游、港口运输、渔业为主。无居民海岛的开发中仍存在一些生态环境、管理模式上等多方面的问题,由于海岛面积小,对它的开发也显得单一,缺乏综合利用和开发,未形成一定的规模。一些无居民海岛由于远离祖国大陆的经济依附,在海洋的经济发展中得不到充分的发挥、发展。也有些无居民海岛由于多度开发,资源遭到严重破坏,自然灾害频发,有的海岛甚至就永久地消失了。如福鼎市三门港围垦区北部的乌岐屿和圆屿虽仍能保留原有的形态,但它的周围已完全变成陆地;泉州湾内的白屿已因采石受到严重破坏;厦门市的钱屿、象屿、虎屿等海岛因港口建设而消失。
由于没有科学引导和规划,许多无居民海岛未因地制宜的保护和开发,开发的方向和定位也缺乏合理性和科学性,资源利用的效益非常低,环境遭到严重破坏。长久以来,由于海域管理相关法律法规体系尚未完善,无居民海岛权属问题一直不明确,使得开发问题缺乏系统的法制监督,破坏性的开发也愈来愈增多。无居民海岛开发管理工作又相对分散到多个部门,导致各个部门权责不清,对开发问题的矛盾和分歧剧增,难以实现可持续协调发展。
二、无居民海岛生态保护管理存在的问题
(一)海岛管理纠纷造成生态管理权责不明
无居民海岛是我国重要的领土部分,是我国一项宝贵的自然生态资源,虽然我国已经立法保护了,但是仍缺乏科学政策的指导。无居民海岛的权属问题不明确,相关部门没有明确划分区域,有些地方政府、单位或者个人以为海岛临近管辖区就误以为属自管辖区就私自占用、转让、出租等,因此导致海岛管理处于混乱状态。无居民海岛海岛是一个相对独立而又独特的陆地区域,需要有一个合法的部门对其海域管理、开发利用、环境保护等职能负责。统筹资源开发与保护一块进行,使无居民海岛得到全面、协调、可持续发展。
(二)无居民海岛及其周边海域污染较为严重
由于无居民海岛保护意识不强,多数无居民海岛在开发利用过程中重开发,轻保护,导致无居民海岛生态环境的急遽恶化。由于受到自然条件的影响,无居民海岛在保护和开发利用过程中生态破坏和环境污染现象比较常见。无居民海岛在基础设施、垃圾处理、污水处理等方面的建设不是很健全。一些工业型无居民海岛在生产过程中的固体废弃物、污水排放以及油类等会给无居民海岛以及其周边海域造成直接的污染。一些过度接待游客的旅游型无居民海岛会被旅游过程中产生的垃圾所污染,甚至有个别无居民海岛被当做工业废弃物和垃圾的倾倒场和堆放场。无居民海岛周边水体普遍受到有机物污染,在无居民海岛及其周边排放的污染物中,有机污染物占绝大多数,引起富营养化,甚至导致赤潮频发。一些无居民海岛及其周边海区还被测出沉积物镉超标,一些无居民海岛周边油类污染呈增长趋势,重金属污染严重。另外,由于缺乏科学论证,还有一些实体坝连岛工程,大坝建成后,严重改变了海岛周边的水动力环境,致使大坝周边生态恶化,水体循环不畅,泥沙淤积。
(三)对无居民海岛的掠夺性资源开发造成生态破坏
一个海岛就是一个完整且独立的生态系统,它是由岛陆、岛礁、岛基和环岛海域组成的。由于海岛结构简单,面积小,具有极高的脆弱性。海岛生物资源、土地资源和矿产资源一旦被破坏,短期内难以恢复。但是,目前很多无居民海岛的开发还未走向可持续发展道路,大量地开采,挖沙、挖掘珊瑚礁、采石和砍伐树木、贝壳堤和捕捉岛鸟等现象引发生态失衡问题,严重破坏海岛资源。一些海岛上违章建筑林立,超容量开发与开发不足现象并存。一些旅游海岛超规模接待游客,在旅游旺季大量游客涌入,相关部门只顾经济利润,不顾海岛环境容量,加剧了海岛的环境污染,给海岛的自然资源带来了压力,也给海岛上的生物的生存、繁衍带来了威胁。
(四)无居民海岛的开发结构不合理造成生态管理的困难
一些海岛的开发在对无居民海岛进行资源开发时,没有科学的指导方针和合理规划,一些重要资源未受到重视,甚至很多具有典型地貌特征和生态特点的海岛还没有得以开发仍处于原始状态,因此一些具有经济潜力的海岛被埋没,况且对海岛资源的开发一直局限于旅游业、采矿业等,在新的领域还需继续探索和研究。对海岛开发结构不合理,一岛一用,缺乏对其资源的整体综合开发。单一的开发模式不光影响海岛生态系统平衡,还导致海岛其他资源白白浪费。
三、无居民海岛生态管理完善途径探讨
一直以来,海岛由于其性质的特殊性,除少数条件比较好的大岛被初步开发用于旅游和渔业外,其余的海岛基本处于自然状态,生态保护管理更是被忽视。随着一批海岛经济试验区、开发区、加工区、港口等一系列海岛开发项目的设立,许多海岛的面貌发生了变化,海岛的潜在价值被发掘,生态保护管理问题也才被提上日程。对海岛进行生态保护的最重要方式就是建设自然保护区。自然保护区对保护海洋资源、修复海岛和海洋生态系统提供良好的基础平台。近年来,我国不断增加海岛自然保护区的建设数量,形成一张庞大的自然保护区网络,对保护海岛和海洋生态发挥着重要的作用。
(一)确立无居民海岛的科学生态管理原则
1. 可持续发展发展原则
首先对海岛资源的开发利用不应超过资源的再生能力,加强海岛生态环境的自我净化能力;其次注重海岛环境与资源在质量上不至于发生代际退化;最后提倡在保护生态环境的前提下适度开发和利用,在资源开发过程中注意生态环境的保护。
2. 协作原则
生态系统管理是一项系统工程,需要多学科的专家和多部门的参与,从而协调相关利益。因此要组成海洋、生态、水产、林业、旅游等多学科的专家委员会,并由海洋、国土、军队、水产、旅游等相关部门组成相关的工作网络,共同参与无居民海岛的生态系统管理。
3. 动态原则
无居民海岛生态系统内部处于发展演替的过程,同时外界的自然环境以及人类的开发利用活动对海岛生态系统会产生相关的干扰。因此,必须加强动态的数据收集和监控工作,及时调整管理措施和策略。
4. 预防原则
当人们对无居民海岛生态系统的认识还比较有限的时候,需要根据社会经济和科技支撑条件的变化,在优化海岛生态系统生产力的约束条件下,采取预防原则,做出科学的决策。
5. 公众参与原则
目前,对于民间对无居民海岛开发的积极与热情,海洋行政管理部门应予以正确引导,建立起公众参与平台,倡导开发与保护并重,以开发促保护,提高公众参与无居民海岛保护、开发、利用的意识,并形成对无居民海岛管理的大众监督机制。
(二)建立无居民海岛的科学生态管理模式
首先要分析无居民海岛生态系统的动态特征,剖析无居民海岛面临的生态、资源、环境和经济问题;其次确定无居民海岛生态系统管理的边界;再者结合无居民海岛管理的政策、法律和法规,确定无居民海岛开发管理保护的可持续目标;然后制定无居民海岛的生态系统管理的具体的计划和措施;最后对实施计划进行监控和评价。其中有一个重要的问题是在海岛生态系统管理的全部过程中加强公众的参与。
按照生态系统管理的原则和方法,根据无居民海岛的类型及其性质、特点来确定管理方针,把无居民海岛分为海洋权益型、生态保护型、经济开发型和生态修复型四大类,并对其实行有效的分类体系和管理,逐步推动无居民海岛的开发趋势从传统的单纯开发模式逐渐优化转变为新型的保护性开发模式。
结语
无居民海岛的生态管理作为一种综合性的管理模式,有着非常广阔的应用前景,并且逐渐引起科学家和管理者的重视。因此,开展无居民海岛生态管理研究,对于促进海岛开发保护和管理具有十分重要的现实和战略意义。但无居民海岛的生态管理也是一项系统工程,并非短期内可见到明显成效,相信因岛因地制宜,坚持精心养护与管理,无居民海岛生态建设一定能够取得良好的成效。
摘要：2l世纪是海洋世纪,我国已将海洋产业列入国家战略性新兴产业,建设海洋经济强国,构建海岛和谐社会,必须充分发挥海岛优势,促进海岛经济可持续发展。中国岛屿众多,无居民海岛资源十分丰富,但无序、过度开发现象严重,对海岛生态保护力度一直不够,加之无居民海岛距大陆较远,生物多样性程度低、稳定性差,生态系统脆弱。本论文的实际意义在于摸清海岛生态环境现状的基础上,探讨保护和维持海岛自然生态,提升无居民海岛生态保护管理水平,实现海岛资源可持续发展,促进地区经济社会稳定发展。
无居民海岛保护 篇4
1舟山市无居民海岛概况
1.1海岛数量
无居民海岛是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛[1]。舟山是全国唯一的以岛立市的海岛城市, 全市区域总面积2.22万km2, 其中海域面积2.08万km2, 陆域面积1 440 km2 [2]。根据浙江省2009年无居民海岛甄别统计结果, 全市现有大于500 m2的海岛1 300个, 其中无居民海岛1 160个, 占全市海岛总数的89.2%, 岛陆总面积为25.97 km2, 仅占全市陆域面积的2.0%。全市无居民海岛普遍较小, 平均岛陆面积为2.24 hm2, 其中岛陆面积为10～100 hm2的有63个, 1～10 hm2的有284个, 1 hm2以下的有813个。
1.2开发利用现状
据调查, 全市共有215个无居民海岛进行了不同形式的开发利用。其中灯塔灯桩用岛128个, 电力铁塔用岛26个, 桥墩用岛2个, 海水 (池塘) 养殖用岛4个, 海洋渔业用岛3个, 海钓休闲用岛5个, 佛教用岛1个, 海洋旅游度假用岛32个, 石料开采用岛6个, 临港工业用岛4个, 居民生活垃圾处理用岛1个, 集中建造坟墓用岛2个, 交通运输用岛1个。
舟山市无居民海岛开发利用有着较为明显的特点, 即对大陆或大岛的依赖性较大, 离大陆或大岛较近的岛屿, 开发利用程度相对较高, 而离大陆或大岛较远的偏远小岛则以设置灯塔、灯桩和铁塔等较为简单的开发利用为主, 大多数无居民海岛仍保持相对原生态的状态, 这主要由人类活动能力所决定。
1.3保护现状
目前, 舟山市无居民海岛的保护主要有以下3个方面:一是建立海洋保护区。全市已建立省级鸟类自然保护区1个, 国家级海洋特别保护区2个, 涉及无居民海岛157个, 占全市无居民海岛总数的13.5%, 有效地改善了无居民海岛的生态环境和生物多样性状况。二是规划保护。舟山市人民政府2007年编制了《舟山市无居民海岛保护与利用规划》, 对功能定位为保护类、保留类的815个无居民海岛予以保护, 规定在规划期内不得开发利用, 占全市无居民海岛总数的70.3%。三是进行生态修复。为贯彻落实《海岛保护法》的有关规定, 对宕口采石破坏严重的岱山桥梁山无居民海岛进行了边坡修复、增加客土、种植草木复绿等生态修复工程, 收到了良好的生态修复和无居民海岛保护试验示范作用。
2存在的主要问题
舟山地处海岛, 无居民海岛众多, 在无居民海岛保护与开发利用管理中还存在着一些问题, 主要有以下几个方面。
2.1基础数据不清, 影响有效管理
目前, 舟山市无居民海岛基础数据还是采用20世纪90年代初开展的海岛资源综合调查资料。历时近20年的变迁, 无居民海岛在数量、形态、面积、开发利用的形式与程度等情况都发生了很大的变化。因此, 以现有海岛基础数据为依据, 对无居民海岛的保护与开发利用管理均有一定的影响。
2.2地位和作用认识不足, 影响管理到位
由于无居民海岛普遍面积狭小、地处偏远, 存在着基础设施建设投入大、开发运行成本高等情况, 致使错误地低估了无居民海岛在舟山经济社会发展中的地位、作用和优势, 弱化了对无居民海岛开发利用的管理和保护意识, 出现了一些管理不到位或无人管理等现象。
2.3缺乏规划指导, 影响合理利用
在编制“无居民海岛保护与利用规划”之前, 由于缺乏规划指导, 在开发利用无居民海岛时, 不能按照海岛的自然资源条件、环境状况和地理位置进行开发功能或利用方向的定位, 难以把握好科学保护、合理利用这一关, 开发利用无居民海岛的科学性、合理性不足, 随意性、盲目性较大。
2.4重开发利用, 重开发轻保护
由于保护意识淡薄, 开发利用时重开发轻保护, 出现了一些破坏性开发活动。如, 嵊泗双连山岛, 原为两个小双连山岛, 由于倾倒宕口石碴, 将两个小岛连为一体, 改变了附近海域的流速、流向, 影响了海洋生态环境;同时在开采过程中, 只顾眼前利益忽视今后开发, 有约一半岛体采石至海平面以下, 在高潮时形成了几十个的“丛岛”, 给今后的开发利用带来了很大的影响。嵊泗大贴饼岛在石料开采时, 实施整岛开采, 将该岛夷为平地, 天然屏障被破坏, 影响了附近海域船舶离靠泊安全, 对自身的开发利用也增加了不利因素。
2.5海岛经济相对落后
舟山长期作为东海前哨、军事要塞, 以加强国防为主, 重军事, 轻发展。国家对舟山的经济建设投入寥寥无几, 基础设施薄弱, 经济发展水平低, 与周边沿海地区相比明显滞后。一个海岛就是一个小社会, 水、电、交通、通信乃至文化教育、卫生等设施都自己配套, 建设任务重、基础设施投入成本大、财政压力大, 这些都影响着舟山市无居民海岛合理开发和有效保护。
2.6部分无居民海岛已核发林权证、土地 (房产) 证
据初步调查, 全市县级人民政府于2007年 (少数为20世纪80年初) , 向村级经济合作社核发了无居民海岛林权证共222个, 使用期为永久使用;核发无居民海岛土地 (房产) 证7个, 其中4个是近10年核发的、3个是20世纪50—60年代核发的, 无终止日期。
3强化管理的对策措施
3.1宣传贯彻《海岛保护法》
《海岛保护法》是新中国第一部有关海岛的专门法律, 明确规定了海岛行政管理体制, 建立了海岛保护规划、生态保护、无居民海岛和特殊海岛管理等一系列法律制度。知法是守法的前提和执法的基础, 通过学习和宣传, 充分认识海岛保护法的重要意义, 正确领会法律所规范的内容, 强化社会各界、广大群众、各级领导的学法、守法意识, 使《海岛保护法》家喻户晓, 深入人心。形成“用岛要申请、审批要依法”的氛围, 为管好、用好、保护好海岛, 促进海岛经济的可持续发展创造良好的条件。
3.2建立海岛管理机构
要根据无居民海岛保护与开发利用管理的需要, 建立专门管理机构, 强化海洋巡航执法。重点要做好以下两点:一是要尽快设立海岛管理专门机构。市、县 (区) 海洋与渔业局增设海岛管理处 (科) , 切实担负起全市的无居民海岛保护与利用等管理职能。二是加强海洋执法队伍建设。舟山海洋执法队伍已经承担了《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等法律确定的海上行政执法任务, 执法力量已是捉襟见肘。《海岛保护法》施行后, 通过加强海洋执法队伍建设, 依法对无居民海岛生态系统保护情况进行监督检查, 对违法用岛、破坏海岛资源和生态环境等违法行为依法进行查处, 更显重要与紧迫。
3.3建立海岛信息管理系统
开展海岛资源调查, 建立无居民海岛管理系统是摸清家底、制订规划、合理利用、科学保护、有效管理的重要举措。为摸清海岛资源, 规范海岛地名, 根据国家海洋局的总体部署, 舟山市正在开展全市乡镇政府驻地岛以下的所有海岛 (包括面积在500 m2以下海岛) 地名普查工作, 对已核发林权证、土地房产证的无居民海岛进行调查、核实等。通过普查, 完成海岛名称标准化处理、设置海岛地名标志, 建立海岛地名信息数据库。在此基础上, 建立“舟山市海岛信息管理系统”, 为进一步提高全市海岛管理工作的效率, 实现无居民海岛动态化管理提供先进的管理手段。
3.4科学编制规划, 强化规划管理
海岛保护规划制度是《海岛保护法》确立的一项基本制度, 是从事海岛保护、利用活动的依据。一是要做好海岛保护规划、可利用无居民海岛的保护与利用规划的编制工作, 做到“保护与开发”的和谐统一, 实现无居民海岛资源的合理利用和永续利用。二是严格实施规划管理。严格按规划要求, 保护海岛及周围海域生态环境。开发利用无居民海岛必须符合无居民海岛保护与利用规划, 凡不符合规划的项目用岛, 一律不予审核 (审批) , 切实强化管理。
3.5推进日常管理, 注重海岛保护
《海岛保护法》明确了海岛的生态价值、海洋权益价值和社会经济价值, 赋予了海洋部门管理无居民海岛的重要使命。作为主管部门要按照该法的有关规定, 积极推进日常管理。一是加强对无居民海岛开发利用活动的监督、管理力度, 严格执行“无居民海岛开发利用具体方案”管理制度, 阻止不按实施方案开工建设的开发利用活动。二是加强对领海基点岛、国防用岛和海洋保护区等特殊用途海岛的保护;通过财政转移支付的形式, 有计划、有步骤地对生态环境破坏严重的无居民海岛进行生态修复, 构建“谁破坏、谁恢复、谁受益、谁付费”的无居民海岛开发生态恢复补偿机制, 实现人类社会与自然界的和谐发展[3]。
3.6建立专用资金, 鼓励开发利用海岛
为更好地开展无居民海岛保护与利用工作, 建议建立国家和地方无居民海岛保护与利用专用资金。专用资金主要从海域使用金、无居民海岛使用金中提取, 重点用于无居民海岛生态保护、管理能力建设和海岛基础设施建设等。同时要广开财路, 建立多元化投资的机制, 积极鼓励民间资本、企业资金和外来资金等参与无居民海岛保护与开发利用, 以确保无居民海岛的开发上档次、保护上层次、管理上水平。
3.7调协法律关系, 处理历史遗留问题
一是林权证处理。从全市情况看, 在200多个核发林权证的无居民海岛中, 大多数为原生态的植被, 集体或村民植树造林的投入较小, 可视其为抽象利用。在不进行新的开发利用的情况下, 暂不颁发或换发无居民海岛使用权证;在开发者拟开发利用已核发林权证的无居民海岛时, 可作为历史遗留问题, 通过征收为国有等方式妥善处理[4]。二是土地 (房产) 证处理。对近10年核发土地证的无居民海岛, 开发者已缴纳了土地出让金, 有比较明确的开发项目, 并有实质性的开发利用活动。对这类岛屿, 可颁发无居民海岛使用权证, 实行2本证管理, 在批准的土地使用年限内, 不再收取海岛使用金;而对20世纪50—60年代核发土地房产证的无居民海岛, 现只留存一些开发利用的遗迹, 可参照林权证的处理方式。
参考文献
[1]中华人民共和国海岛保护法[M].北京:中国法制出版社, 2009:19.
[2]舟山市统计局.舟山统计年鉴[Z].2010.
[3]李锋.无居民海岛生态补偿机制初探[J].海洋技术, 2010, 29 (3) :125-126.
无居民海岛保护 篇5
《中华人民共和国海岛保护法》对无居民海岛的定义是“不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛”[2]。我国无居民海岛陆地面积基本上都小于5 km2, 在现阶段面临的生物多样性危机更为严重。无居民海岛的物种登记工作既是保护生物物种和生物多样性的基础工作, 也是对无居民海岛进行规划、保护和开发利用评价的基本资料。《中华人民共和国海岛保护法》第四条规定, “无居民海岛属于国家所有, 国务院代表国家行使无居民海岛所有权”;第五条规定, “国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作, 沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作”;第十九条规定, “国家开展海岛物种登记, 依法保护和管理海岛生物物种”。2010年年底, 根据上述法律精神, 国家海洋局海岛管理办公室下达了“无居民海岛物种登记规范编制”的任务。
但是, 目前对我国无居民海岛进行物种登记还是一项全新的课题。为了保证物种登记的技术指导文件科学合理、切实可行, 以“无居民海岛物种登记规范编制”工作为依托, 面向国内有关专家设计并开展了问卷调查。
1问卷设计
根据《海岛调查技术规程》[3]《海洋调查规范》[4]等标准, 问卷的内容主要从立项决策、项目执行和成果验收3个层面进行设计, 基本覆盖了无居民海岛物种登记的诸多方面。整套问卷共20个问题, 以选择题为主要形式。其中:立项决策层面主要设计了经费来源、技术支持、组织形式、调查范围和内容等问题;项目执行层面主要设计了调查优先权、调查时长/频次、实施方式、有效期等问题;成果验收层面主要设计了成果内容、标本采集和报告编写等问题。
此次调查共发出26份专家问卷, 回收有效问卷26份, 回收率为100%。调查对象在中科院、“985”高校、国家海洋局综合研究所和业务中心以及浙江自然博物馆等10家单位工作, 包括动物学、植物学、生态学、海洋地质、海洋技术、海洋管理等专业领域的科研和业务人员, 其中高级职称15人, 中级职称7人, 初级职称4人。受访对象的专业门类宽泛, 科学素养高, 知识面广, 认知程度深, 问卷结果具有较高的可信度。
2无居民海岛物种登记立项决策层面的问卷调查分析
无居民海岛物种登记工作是一项长远的战略型任务和基础性工作, 短期内经济上不会有回报。《中华人民共和国海岛保护法》明确规定无居民海岛属国家所有, 国家开展物种登记工作。因此, 在对经费来源问题的回答上, 所有专家都认可由国家出资, 少部分专家 (约12%) 认为地方政府以及开发无居民海岛的投资人可以辅助性出资, 作为国家经费的一种补充。
技术力量是影响物种登记工作成果质量的控制性条件, 尤其是物种的鉴定专家对登记成果的可信度起着决定性作用。在问卷调查中, 所有的专家都认可无居民海岛物种登记的技术力量应该主要依赖于海洋、中科院、大学、农林、环保等部门现有的生物调查与研究力量, 而不认同由海洋行政主管部门重新建立自己的技术力量。在组织形式上, 有85%的专家认为应该由海洋部门牵头, 联合环保、林业、农业、国土等部门实施, 仅15%的专家认为应该由海洋行政主管部门包揽。
与大陆不同, 无居民海岛是由岛陆、潮间带和环岛海域组成的一个完整而独立的生态地域系统。我国的岛屿星罗棋布, 分布在广阔的海域, 考虑到任务的可行性, 在物种调查过程中是否应包括潮间带和环岛水域 (即潮间带向外的海域) , 以及环岛水域应控制在多大的范围之内, 各位专家有不同的意见。65%的专家认为调查范围应该是海岛陆地、潮间带和环岛水域的总和;27%的专家认为调查海岛陆地和潮间带即可, 只有8%的专家认为调查海岛陆地物种即可。可见, 大部分专家还是认可将岛陆、潮间带和环岛水域作为一个整体来进行物种登记。但是, 在环岛水域的扩展范围上, 专家们意见不尽相同, 30%的专家认为应该自潮间带下限向海延伸至20 m等深线, 19%的专家认为应该自潮间带下限向海延伸1 km, 有8%的专家认为应该自潮间带下限向海延伸、延伸距离为与海底陆地等面积圆的半径的5倍, 有12%的专家认为应该是以上范围最大者, 有31%的专家认为应该在具体实施的时候, 先选用几个方案做试点和对比, 再根据调查结果而定, 并且不同的海岛应该因地制宜, 不宜“一刀切”。
根据“908”专项调查, 我国有10 312个海岛, 是真正意义上的万岛之国, 其中无居民海岛约占总数的94.4%[5]。每个海岛由于天然的地理隔离, 都是一个相对独特的生态系统, 那么哪些物种在这个小的生境中占据较高的生态位, 哪些物种 (包括外来物种) 对于脆弱的海岛生态会产生重大影响, 这些问题对于无居民海岛物种登记具有重大意义。在对“无居民海岛物种登记的调查对象”问题的回答中, 所有专家都认同将陆地野生动物和陆地野生植物纳入调查对象;超过80%的专家认同将高等植物、低等植物、大型真菌和潮间带底栖生物纳入调查对象;仅有23%的专家认可将家禽家畜纳入调查对象。对于调查对象“是否应该包括岛陆水生生物”的问题, 58%的专家持肯定态度, 42%的专家持反对意见。基于我国无居民海岛基本小于5 km2, 且缺乏稳定的淡水水源和淡水水体的情况, 笔者认为在无居民海岛物种登记工作不必包括岛陆水生生物。
3无居民海岛物种登记执行层面的问卷调查分析
“调查优先权”的问题, 考虑的是物种登记的工作顺序, 应该优先调查那些物种极易受到外来因素影响的无居民海岛。结果显示:应该优先调查已列入可开发利用名录的无居民海岛的专家支持率为52%, 应该优先调查特殊用途的无居民海岛、或者邻近大陆和有居民岛的无居民海岛的专家支持率为42%, 优先调查边远无居民海岛的专家支持率仅为6%;也有小部分专家建议, 大于某一面积的较大无居民海岛或者和邻国有争议的岛屿应该优先调查。
对于“调查时长/频次”的问题, 问卷结果显示:“至少1年、4个季节”和“至少1年、2个季节”的专家认可率较大, 都为35%, “至少1年、3个季节”的专家认可率较小, 为7%;也有23%的专家认为应该根据物种习性而定。
关于无居民海岛物种登记成果的有效期 (或者无居民海岛物种调查工作的更新频次) , 受访专家见仁见智, 意见不一, 多数认为应该每10年更新一次。
实施形式可以保证无居民海岛物种登记工作有条不紊地进行。空间上, 对于纳入物种登记规范调查对象的生物种类, 58%的专家认为应该按照陆地植物、陆地动物、潮间带生物、海洋生物等分类实施, 23%的专家认为应该一次性进行所有物种的调查与登记, 19%的专家认为应根据现有无居民海岛保护与利用规划的具体内容有选择地实施。时间上, 88%的专家认为物种登记应该业务化、分片区、分时段完成, 12%的专家认为应作为国家专项, 一次性、全覆盖完成。
4无居民海岛物种登记成果验收层面的问卷调查分析
成果是检验工作成效的唯一标准。问卷调查显示, 超过80%的专家认为无居民海岛物种登记成果应该包括调查报告、物种名录、现场记录、成果图件和影像记录。对于生物标本是否是强制性的成果, 65%的专家持赞同的态度, 专家认可率有所下降, 主要原因是与一些特殊物种的保护原则相冲突, 同时标本的采集和保存也存在现实的困难。因此, 问卷设计进一步考虑了“需要保留哪些生物种类的标本”这一问题, 结果显示, 总体上专家对于采集标本持保留态度, 超过50%的专家认为无居民海岛优势物种、特有物种和新发现物种可以采集生物标本, 其他物种在实地工作中如若采集标本, 应谨慎实施, 尽量使用影像记录。需要指出, 生物学背景的专家全部赞同保留生物标本。
调查报告的编写, 可以检验无居民海岛物种登记工作的条理性, 是归档的重要成果形式。54%的专家认为应该以每个无居民海岛为基本单位提交报告, 再按县、省、国家三级汇总, 形成一套体系, 便于日后管理 ;31%的专家认为应该每个岛提交一份整体报告;19%的专家认为应该每个岛按生物物种大类提交专题报告, 再汇总一份单岛整体报告。
5几点建议
无居民海岛物种登记工作是一项全新而浩大的工程, 涉及多个部门, 需要众多的专业人员参与。如何保质保量完成工作, 笔者认为以下几个方面需要引起重视。
(1) 在物种登记工作前期, 应该首先建立生物物种鉴定的专家库, 广泛吸纳海洋系统、农林系统、中科院、高校及地方专业机构的生物分类学家, 以便在标本采集和物种鉴定上得到有力支持。
(2) 物种登记是专业性和技术性很强的工作, 需要进一步检验和实践, 建议先选择几个试点海岛, 对多种方案和方法进行检验, 再择优实施。
(3) 在实地工作过程中, 应该明确物种登记的目的, 充分考虑海岛物种分布和资源现状的特殊性;参与登记工作的人员要加强物种保护观念, 避免破坏和损毁, 避免引进外来物种。
(4) 注意协调无居民海岛物种登记工作与该岛附近海域已经进行过的类似调查工作的衔接。如果周边海域已经有过完整的生物物种调查, 则无居民海岛物种登记工作的重点可放在陆地和潮间带;如果周边海域没有完整资料, 可在适当海域内进行小范围调查。
(5) 在自然条件下, 某个海岛物种应该较为稳定, 因此, 10年的更新周期对无居民海岛物种登记工作较为合适;如果人类活动影响较大, 建议将更新周期缩短为5年。
参考文献
[1]“中国生物多样性保护行动计划”总报告编写组.中国生物多样性保护行动计划[M].北京:中国环境科学出版社, 1994.
[2]全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编写组.中华人民共和国海岛保护法释义[M].北京:法律出版社, 2010:5.
[3]夏小明.海岛调查技术规程[M].北京:海洋出版社, 2005.
[4]中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局, 中国国家标准化管理委员会.GBT_12763.9-2007海洋调查规范[S].2007.
无居民海岛保护 篇6
为此, 2011年中国海监总队组织各级海监机构全面开展海岛定期巡查和海岛航空监视监测工作。各级海监机构每季度对各自辖区内的海岛进行航空巡视、船舶巡查和登岛检查, 重点对无居民海岛的开发利用活动及其周边海域生态保护情况等进行监督检查, 对领海基点等特殊岛屿实施特别保护, 及时发现和制止违法行为, 快速打开了我国海岛执法的工作局面。
依法履行海岛监督检查权
行政管理体系、技术支撑体系和执法体系被称为海岛管理“三驾马车”, 在这“三驾马车”中, 海岛行政执法的核心定位是保障海岛使用权许可工作的实施, 依法维护海岛的开发利用秩序和保护海岛周边海域生态环境。依据我国《海岛保护法》的授权, 海洋主管部门负责对无居民海岛保护和合理利用的使用权进行许可和监督检查, 因此, 对无居民海岛的开发利用活动进行监督检查, 有效保护无居民海岛周边海域环境, 以及维护因海岛权属而来的国家海洋权益是中国海监开展海岛执法工作的重中之重。
为此, 2011年9月, 中国海监总队印发了《关于加强无居民海岛开发利用活动执法检查工作的通知》, 明确依法维护无居民海岛开发利用秩序, 保障无居民海岛开发利用活动顺利实施, 是中国海监队伍当前乃至今后一段时期海岛执法工作的重点。《通知》将我国《海岛保护法》、各级海岛保护规划、无居民海岛开发利用具体方案、《无居民海岛使用申请审批试行办法》《无居民海岛使用金征收使用管理法》《无居民海岛使用权登记办法》《无居民海岛保护和利用指导意见》《关于推进<海岛保护法>生效前已用岛活动确权登记工作的意见》以及无居民海岛施工和运营期间的相关管理规定纳入了海岛执法检查的依据, 将海岛使用权许可与海岛监督检查的职能进行了有机结合。
《通知》明确了无居民海岛执法检查的重点, 要求以开发利用活动是否依法取得无居民海岛使用权证书为核心开展执法检查。要重点检查开发利用活动在功能定位上是否符合国家和省级海岛保护规划, 开发利用活动是否符合经批准的无居民海岛开发利用具体方案, 污水、废水、废气和固体废弃物的处理是否符合具体方案和《无居民海岛保护和利用指导意见》的要求。而对于未经批准进行炸岛炸礁、填海连岛等严重破坏海岛地形地貌和生态环境的行为, 以及在无居民海岛毗邻海域实施导致海岛属性严重改变的填海造地活动, 要通过海岛执法检查及时发现并给以从严查处。
全面开展海岛定期执法巡查
为保障中国海监全面履行海岛监督检查权, 国家海洋局印发了《中国海监海岛保护与利用执法工作实施办法》, 提出中国海监各级机构开展海岛保护与开发利用的执法工作, 应采取卫星遥感、航空巡视、船舶巡航和登岛巡查相结合的手段进行, 要充分发挥海监飞机的航空巡视优势, 利用航空拍摄、摄像及遥感技术及时掌握海岛保护和开发利用情况, 引导海监船舶和执法人员开展海岛巡航和登岛巡查工作。
关于执法检查方式, 国家海洋局要求中国海监采取定期执法巡查、不定期执法检查、专项执法检查和联合执法检查, 其中定期执法巡查是提高执法检查力度的有效手段。《办法》要求:中国海监各级机构都要建立定期执法巡查制度, 每季度对本辖区内海岛进行一次执法巡查, 及时发现和制止各种破坏海岛资源与生态的行为。定期执法巡查工作要对本辖区内所有海岛进行全面的执法巡查, 重点海岛进行登岛巡查。航空执法巡查要覆盖我国管辖海岛, 对各海岛进行航空拍摄、摄像, 每年不少于一次。要采用航空遥感技术, 获取有居民海岛海岸线周边和无居民海岛的三维影像等本底信息。每次定期巡查工作都要对巡航路线、巡查海岛及巡航中发现和处理的情况进行详细记录, 海监总队负责组织制定相关工作标准。
为此, 中国海监总队制定了《中国海监海岛定期巡查工作规则》, 要求海监队伍每季度对所辖海岛进行全覆盖的定期巡查, 达到执法检查全面、统一、高效的目标。《规则》明确了海岛定期巡查的检查内容、方式、频率、执法信息采集与管理、保障措施与监督机制等, 为各级海监机构开展海岛执法检查工作建立了工作模式。
为进一步强化各海区队伍海岛定期巡航工作, 国家海洋局于2012年2月印发了《关于中国海监各海区总队开展海岛保护定期巡航执法检查工作的意见》。这对海区队伍的海岛执法工作提出了更高要求, 要求各海区共落实6艘海岛保护定期巡航执法检查工作指定海监船舶, 并配备海岛执法专用装备, 每月开展10天以上的海岛定期巡航。其目的在于通过海区队伍带动沿海各级海监机构加大海岛巡航的频率, 实现海岛执法常态化和专业化。
各海区总队、各省 (自治区、直辖市) 总队认真落实各项海岛执法工作制度, 制定所辖区域海岛执法检查实施方案和巡查计划, 全面开展海岛定期巡查工作。根据执法统计, 2011年中国海监各级机构全年共开展海岛执法检查20826次, 检查海岛10679个, 发现违法行为67起, 作出行政处罚决定8件, 决定罚款额72.42万元。通过执法检查, 及时发现和制止了各类破坏海岛生态环境的违法行为, 有效保护了无居民海岛和特殊用途海岛免遭破坏。
海岛定期巡查工作使海岛执法检查力度快速提升, 也使中国海监的海洋行政执法检查的数量大幅度提高。2011年海岛检查项目占海洋行政执法检查项目的22%, 数量在各项执法检查中跃居第二;海岛检查次数占海洋行政执法检查次数的14%, 数量在各项执法检查中跃居第三。随着海岛开发活动的快速升温, 海岛执法检查的力度将继续提升。
各级海监机构按“一岛一档”的要求, 及时将航空巡视、船舶巡航和登岛巡查的执法信息资料建档, 并每季度向国家海洋信息中心汇交海岛执法巡查档案。
海岛执法面临的主要问题
在各项海洋执法工作中, 海岛执法的难度大、成本高, 目前海监机构主要面临几大问题。
对法前已审批项目难以有效监管。沿海各省海洋主管部门的无居民海岛审批工作已开始, 但对于在《海岛保护法》颁布前土地、林业等部门已审批项目的管理工作, 还需要管理部门间协调。有些海岛开发利用行为在《海岛保护法》颁布前已经实施, 部分得到批准;而目前个别开发利用行为已严重破坏海岛地形地貌, 甚至造成海岛消亡。制止该类用岛行为迫在眉睫, 但海监机构却因其已获其他部门审批, 而不能实施有效的监管和查处。2011年依据《海岛保护法》作出行政处罚决定8件, 决定罚款额72.42万元, 实现了海岛行政处罚案件“零”的突破, 但查处力度远远不够。2012年4月, 《全国海岛保护规划》公布实施。在《国务院关于全国海岛保护规划的批复》中, 明确提出:“加强无居民海岛使用权登记发证管理, 对不符合海岛保护规划的已用海岛项目要提出停工、拆除、迁址或关闭的时间要求, 新建工程必须符合海岛保护规划, 严格规范海岛开发利用秩序。”根据国务院的要求, 对不符合海岛保护规划的已用海岛项目和无居民海岛新建工程进行全程监管, 是2012年海监海岛执法工作的主要任务。符合海岛保护规划并获得海岛使用权, 是所有无居民海岛开发利用活动必须遵守的义务。
海岛开发使用布局缺乏整体规划。目前无居民海岛开发活动存在规模小、布局分散、粗放使用的现象, 在海岛周边海域乱填、乱占行为依然存在, 不仅浪费宝贵的海岛岸线资源, 而且对海岛周边海洋生态环境造成损害。有些海岛开发利用程度较高, 但由于缺乏整体规划, 海岛资源利用率很低。如, 我国近岸岛屿基本上都处于不同程度的开发状态中, 但是海岛开发基本以传统渔业、农 (林) 业为主, 较为粗放;渔业开发中, 存在挖岛开塘行为, 严重破坏了海岛岸线和岛体, 甚至有些海岛已存在灭失的危险;林业开发中, 广西区近三分之一的海岛上种植速生桉, 速生桉具有生长快、投资回报快的特点, 但吸水和吸肥力极强, 易造成海岛其他物种退化甚至绝迹, 严重危及海岛生态多样性。因此, 引导无居民海岛开发利用活动依据海岛保护规划实施, 是海监执法人员在执法检查中应履行的主要职责之一。
海岛执法能力仍较为薄弱。一是缺少适宜海岛执法的船舶。海岛执法远离岸线, 开展海岛巡查必须使用执法船舶。而目前海监队伍尚未配备适宜无居民海岛登岛的执法船舶, 现有执法艇较小, 抗风浪能力差, 难以在基岩海岛停靠, 目前基本租用渔船执法。二是海岛执法经费不足。各级海监机构每季度开展全覆盖的海岛执法巡查, 要动用大量执法飞机、舶船、车辆和人员, 执法成本对于基层海监队伍来说难以为继。三是缺少海岛执法安全防护装备。目前, 海监队伍还没有给执法人员配备登船、登岛的落水防护装备, 缺少登岛使用的野外作业服装、鞋帽以及野外联络、观测等设施, 需将海岛执法装备进入海监执法装备系列中, 尽快配备给执法人员。四是执法基础信息不足。海监队伍开展海岛执法工作, 应同审批部门共同使用符合国家标准的海岛基础地理信息。目前, 各级海监机构使用的我国海岛历史数据仍缺乏全面性和准确性。海监队伍急切盼望使用我国海岛标准地名信息, 从而保障每次实施海岛执法任务时, 地理位置准确、管理目标明确。
2012年海岛执法重点工作
2012年海岛保护执法工作仍以规范无居民海岛开发利用活动为核心, 组织各级海监机构全面履行海岛执法检查和监管职责。工作目标可概括为“完善一项制度、抓好两个重点、推动三项工作”。
完善一项制度:完善中国海监海岛定期巡查制度, 落实《关于中国海监各海区总队开展海岛保护定期巡航执法检查工作的意见》;通过定期巡查强化海监队伍的海岛监督检查力度, 及时发现和查处违法行为。
抓好两个重点:抓好“2012年中国海监海岛保护执法示范工作”和“已审批海岛开发利用项目全程监管”两项重点工作。一是组织示范单位率先垂范各项海岛执法工作制度, 在执法实践中探索高效的海岛执法检查方式, 探索海岛执法信息管理模式, 积累海岛案件查办经验, 通过海岛保护法律宣传, 有效预防海岛违法行为的发生;二是配合无居民海岛审批工作, 探索无居民海岛开发利用项目的全程监管机制。
推动三项工作:推动“海岛专用执法装备论证”“海岛执法信息规范化管理”“海岛航空监视监测”三项工作。一是研究海岛执法装备的具体组成及其性能, 并制定海岛专用执法装备配备标准;二是建立海岛执法档案管理工作规范, 并组织国家海洋信息中心建立海岛执法信息管理系统, 将海岛定期巡查获取的航空监视监测、船舶巡航和登岛检查等执法信息, 与各级海洋主管部门实现信息共享;三是开展我国海岛航空监视监测普查任务, 为海岛审批和执法工作提供基础信息。
无居民海岛保护 篇7
多数无居民海岛具有丰富的自然景色和人文景观资源, 无居民海岛没有高楼大厦、汽车厂房, 有的只是鸟语花香、海阔天空。在海岛建造小屋, 与海为邻, 与自然做伴, 是度假人们休闲度假的绝好场所。此外具有渔业生产、野生畜牧养殖、仓储等多种开发价值。
一、无居民海岛开发现状
1.我国无居民海岛开发处于起步阶段
我国无居民海岛开发最早可以追溯到1996年, 第一位无居民海岛岛主则是中国美术学院教授朱仁民, 他花9万多元买下浙江舟山一座无居民海岛, 而在2011年我国又公布了无居民海岛开发名录, 包括全国沿海8省区中, 一共176个无居民海岛。但由于我国无居民海岛开发还处于起步阶段, 很多制度、法律都还不健全, 对于开发无居民海岛的归属, 无居民海岛开发, 无居民海岛保护等问题还处于不明确的阶段, 也因此引来了一系列开发无居民海岛问题, 比如无居民海岛上乱砍乱伐现象, 以及乱捕滥杀现象严重破坏了生态的平衡;游客私自上岛游玩, 烧烤, 存在严重的安全隐患;此外周边村民私自上岛建设, 以及在海岛上大量捕捉野生动物, 乱砍伐珍贵树木。
近些年, 政府对海洋经济的发展越来越重视, 加上越来越多的人看到了海岛开发带来的经济利益, 使无居民海岛开发更加规范化、法律化、合理化。开发方向也从开发面积较大、人口较集中的少数岛屿转向无居民海岛。
2.我国无人海岛开发的基本规定
我国对无居民海岛的开发颁布了相关法律《中华人民共和国海岛保护法》和《无居民海岛保护与利用管理规定》。根据《海岛保护法》第七条规定:国务院和沿海地方各级政府对海岛保护, 以及有关科学研究工作中做出显著成绩的单位和个人予以奖励。无居民海岛开发不是个人或者是一个团体就能完成合理开发的项目, 无居民海岛开发是一个既需要政策的扶持, 又是要依赖科学资料, 以及先进技术配合才能合理开发的项目, 国家的奖励政策促进更多人关注无居民海岛, 对无居民海岛的保护和开发提供了科学依据, 促进我国无居民海岛开发朝可持续发展之路迈进。《无居民海岛保护与利用管理规定》第六条规定任何单位和个人都有遵守无居民海岛保护与利用等有关法律、行政法规的义务, 不得非法侵占和买卖无居民海岛, 并有权对违反本规定的行为提出检举和控告。我国长期以来对于无居民海岛的开发的法律保障体系不完整, 此规定也是对无居民海岛开发的法律保障, 对于产权等问题有了明确的认知。
3.无人海岛开发模式
(1) 海南三亚西岛的——海上游乐世界模式。我国海南三亚西岛以潜水和钓鱼作为西岛开发的两大特色。在钓鱼方面, 西岛有三亚最大最好的钓鱼俱乐部, 还为客人准备了豪华快艇。此外借助西岛西面海水清澈, 能见度高, 海底生物种类繁多的优势, 设立了海上垂钓平台和潜水胜地。西岛的成功是抓住了自身的自然优势, 抓住发展方向及重点发展项目, 以及在传统意义上的钓鱼和潜水上赋予了新的诠释, 此外还制订了有层次的游乐项目。概括来说“特色”“重点”“创新”三大理念。
(2) 马尔代夫的“一岛一店模式”。马尔代夫规定, 每一个岛必须由一个经济主体向政府租赁一个无居民海岛, 在海岛上只能建一家酒店, 以完整、独立、封闭式的度假村模式经营发展。这就是一岛一店的“小、清、静”的马尔代夫开发模式。这样的开发模式对海岛开发的管理有很大的帮助, “一岛一主“可以避免无居民海岛开发程度不均匀, 开发方向不一致等问题, 一岛一店的模式则减轻了由于恶性竞争带来的负面影响。
二、我国无居民海岛开发过程中面临的问题
1.自然条件对无人海岛开发的影响
无居民海岛所处的自然条件通常具有自身的特点。天气方面, 常常是风大, 海雾或者干旱多。由于无居民海岛面积普遍较小, 积水情况不佳。因此大部分无居民海岛淡水资源不足, 少数无居民海岛可以通过打井汲取地下水。大部分无居民海岛由山体构成, 岛上地形崎岖, 山地多, 平地少。崎岖的地形在原生型无居民海岛上表现更为明显。由于大部分无居民海岛海拔不超过100米, 淡水资源缺乏。常有旱情发生, 因此岛上裸岩比例大, 植被较少, 品种单一;但是后天迁出型无居民海岛上植被条件较好, 有茅草松树、灌木等植被生长, 但是这类岛屿总数的比例较小。概括来说无居民海岛的资源结构单一, 生态系统稳定性差, 岛上的每一块岩石都是不可再生性资源, 少一块就可能引起海岸线的缺失、储水能力的降低等问题。
2.社会经济条件对无人海岛开发的影响
首先是无居民海岛的开发绝不像其他项目开发那么简单, 开发者要面临诸多难题:受资源环境的影响, 产业结构单一;缺少淡水, 交通、电力、通讯、燃料等基础设施薄弱等。自然灾害发生较多, 对海岛开发有一定的不利影响。
其次是将无居民海岛开发成为旅游、房地产业项目的开发会对当地原生态景观造成一定程度的破坏, 所以在如何把原始景观与新的人文景观两者完美结合问题上面临着挑战。
最后是无居民海岛开发项目开发雷同。就目前我国开发无居民海岛案例中分析, 无居民海岛开发总体规划滞后、旅游规划城市化, 加上以行政区域为单位的招商活动过度依赖传统旅游资源等问题致使许多项目开发出现了重复建设, 资源严重浪费和恶性竞争。
3.无人海岛开发费用高、安全性差
首先费用问题, 租金费用高。在50年的全部费用需要一次性收取, 开发一个无居民海岛, 仅仅使用金至少就要上亿元。在《无居民海岛保护与利用管理规定》中第十五条中指出:无居民海岛利用期限最长不得超过50年, 无居民海岛远离大陆, 并且绝大多数无人海岛的基础设施缺乏, 开发存在:租金昂贵、开发成本高、回报周期长, 交通、电力、环保等基础设施投入成本高等问题, 特别是对于旅游项目的开发, 本身投入大, 建设时间长, 在50年中真正经营期却很短, 资本投入难度较大。生活费用高又是一个问题, 岛上日常物资需从外面运输, 增加了本岛的消费成本, 增加了无居民海岛经营费用的开支, 以及加大了当地居民的生活压力。而在安全问题上又存在交通安全, 如渡船班次少、存在安全隐患, 此外还存在海堤等防护设施、开发者的权益、岛上安全等问题。
三、对策与建议
无居民海岛的发展机遇与挑战并存, 困难与希望同在, 但优势与劣势、机遇与挑战可以相互转化。无居民海岛是我国重要海洋资源, 也是我国海洋可持续发展的重要基地, 其具有的社会、经济、政治和军事价值是无可估量的, 合理的政策加上合理的开发, 加强政企合作, 使无居民海岛开发在保护原有生态的基础上达到经济利益最大化。
1.对无居民海岛进行合理规划
从各国无居民海岛开发成功案例分析可知, 在开发实施之前, 政府会有一个周密详尽且科学合理的规划, 并且由政府提供大量资金, 率先搞好如交通、港口等基础设施, 对开发商的开发方案政府严格审核, 政府在无居民海岛开发过程中扮演着一个引领者与决策者的角色。
在无居民海岛规划中应该考虑到物资 (包括生活物资和建筑材料) 。据了解, 海岛居民的收入普遍低于内陆的收入水平, 生活必需品需从岛外输入, 水果蔬菜比较缺乏, 且物价比较高, 所以考虑上述问题, 建议可以把一些地理位置优越但开发相对难度大的无人海岛规划成物流中转站, 供周边岛屿及临海省份。减轻物资获取难, 缓解物价高的情况, 物流中转站的建立对于增加就业也有一定的帮助。
在无人海岛规划中要建立有效的海岛管理系统, 对每个无居民海岛进行严格的科学调查, 建立海岛珍贵资源库, 为以后的科学研究建立有价值的数据库。要加强对无人海岛周边珍贵物种的监管, 定期进行物种环境容纳量的调查统计, 严格控制生物数量。
2.制定和实施无居民海岛开发的优惠政策
(1) 设立开发免税点。设立无居民海岛的免税区可以带动周边的经济。以舟山群岛新区为例, 它具有得天独厚的旅游资源, 据了解, 在舟山1390个岛屿中, 除98个较大岛屿有人居住外, 其他均为无人海岛, 舟山拥有得天独厚的港口优势, 海上交通便利, 若能将其中一些无人海岛建设成“海上购物花园”, 并且给予免税的政策, 加上开发商能提供与原产地同样的售后服务, 将有利于促进国内消费。“海上购物天堂”能增加就业, 因为在购物的同时会配套一系列娱乐休闲项目, 比如舟山定海区凤凰岛的雷迪森大酒店, 整座海岛是一个以海岛为特色的酒店, 酒店内设有高尔夫球场, 游泳池等各种娱乐设施。购物之余又能在另一个岛上享受身心的放松。若能将旅游与购物, 以及娱乐与购物做成具有群岛特色的旅游产业链, 将带动无居民海岛的开发, 对于促进舟山群岛新区的建设有很大的帮助。
(2) 租金的优惠政策。我国是采取租金一次性付清的政策, 且开发投入巨大, 对于开发商而言, 永远不会做亏本的买卖, 开发商很可能会为了追求经济效益达的最大化, 而冒险做一些违背合理开发的举措, 从中获取非法利益。而无居民海岛的开发利用的目标是:在保证生态环境得到有效的保护, 又使其经济价值得到有效的发挥, 两者协调发展, 互相保护。此外在2003年颁布的《无居民海岛保护与利用管理规定》中规定租用期最长为50年, 给予目标和法律, 可采取“鼓励性开发”政策, 所谓 “鼓励性开发”政策则是以鼓励开发为主, 以法律规范等惩罚性质为辅。对于租金, 采取降低“实收租金”的政策, 给每一个开发商设立一个账号, 管理者则是国家, 在正式购买岛屿之前, 一次性付清全部的租金, 然后可以采取每5年或是每10年对岛屿开发进行一次规范的审核, 若是开发中对环境破坏少甚至对环境没有破坏, 则给予一定的资金作为奖励。这样的降低“实收租金”奖励对开发商是一种激励, 更重要的作为商人, 他们经济目标永远是经济利益的最大化, 若能让他们感受到与其冒着犯罪的风险破坏生态环境来换取经济利益, 还不如想办法在保护生态环境基础上获得政府与市场利益的双赢。对国家而言, 也是希望在保护生态环境的基础上实现经济效益最大化, 这样的政策是一种“双赢”政策。此外还可以实行续租政策, 政府可以采取对前一次租期内买主的开发经营情况进行评定, 若是在租期内无严重失误, 开发成果明显, 则可以给予续租的优惠, 包括实收租金的优惠、经营中税收的优惠等。
3.有效保障和促进无居民海岛的合理开发
对开发商来说, 无人海岛开发可以说商机与风险并存, 商机是指无居民海岛自身所具有的优势包括地理优势, 以及资源优势, 所蕴含的价值是无法估量的, 而风险则是我国无居民海岛开发还处于开发新阶段, 很多方面还不是很完善, 开发难度大。
(1) 保护优先, 实现可持续发展。从世界各国无居民海岛开发成功案例看, 基本上都非常注重保护生态环境, 正确处理好人与自然的关系, 做到人与自然和谐相处。因此, 作为无居民海岛开发投资者, 首先一定要根据所买岛的生态承载力, 因地制宜, 必须依据本岛的区位特色和环境容量, 确定适合本岛开发方向, 避免浪费和过度开发, 提供生态型开发的运作模式, 开发岛屿的同时要保持岛屿自身的地方特色和原生态风格, 以岛自身的特点为出发点去开发。
(2) 可以借鉴国内外外无居民海岛的开发模式。比如“马尔代夫模式”, 马尔代夫在开发始终采取“四个一”, 其中针对开发商的有:一座海岛只建设一个酒店 (或度假村) ;一座海岛要突出一种建筑风格和文化内涵;一座海岛要配套一系列功能齐全的休闲娱乐及后勤服务设施, 形成一个独立、封闭、完整的度假村。若无居民海岛只是一味地模仿, 而无自身的特色, 终将会被市场淘汰, 此外, 仿造的代价也是不小的, 在一个原本不适合开发的地方去仿效其他岛屿开发, 成本也很大, 但若能采取因地制宜, 就地取材, 充分利用无居民海岛自身的优势, 会取得意想不到的经济回报。
(3) 避免过度模仿, 要有自身特色。无居民海岛资源的综合开发, 应充分利用现有的资源, 根据业已形成的自然布局及生态状况, 因岛制宜, 挖掘潜力, 突出特色, 合理安排开发项目。特色化是无居民海岛产品开发的根本原则。开发无人海岛时, 切勿过度模仿, 要有自己岛屿的特色, 无居民海岛本身就是大自然创造的独一无二的杰作, 作为开发商要尊重自然, 依照自然法则开发无居民海岛。在无居民海岛开发之前对无居民海岛进行全面而深入的调查, 参考一些无居民海岛开发成功案例, 借鉴开发经验, 以及适合无居民海岛自身的开发模式。从生态角度对无人海岛进行开发, 无数个无居民海岛成功案例看, 只有尊重自然的开发才能带来最大的经济效益, 违背自然只会“赔了夫人, 又折兵”。
摘要：无居民海岛自身的优势吸引着很多人去开发, 但是无人海岛开发又存在较多的难题, 除了需要克服因自然环境而造成的困难以为外, 还要面对很多人为的困难。在总结前人对无人海岛开发经验, 以及我国法律对无人海岛开发的建议的基础上, 在对我国无居民海岛开发现状、现行《中华人民共和国海岛保护法》 (以下简称《海岛保护法》) 的分析, 结合我国国情, 以及借鉴国外无居民海岛开发成功案例, 寻找适合我国无居民海岛开发的方向, 提出一些可供参考并符合可持续发展战略的开发建议。
关键词：海岛保护法,无居民海岛,生态平衡,经济价值
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无居民海岛保护 篇8
21世纪是大规模开发利用海洋资源、扩大海洋产业、发展海洋经济的新时期, 无居民海岛作为海洋生态系统的重要组成部分, 蕴含丰富的生物资源、旅游资源和港口资源, 是海洋开发利用的依托基地。因此, 适时对舟山无居民海岛进行综合开发与合理利用, 不仅符合我国当前发展战略的需要, 而且对长江流域乃至全国经济的发展有着不可低估的带动作用, 是经济社会和科学技术发展的必然趋势, 也是发展海洋经济的客观需要, 对保障国防建设及舟山群岛新区经济的可持续发展具有重要的现实意义。按照地理分布情况大致可以把本次研究的无居民海岛分为舟山岛东部、北部及南部附近岛群, 普陀山、朱家尖、登步岛、桃花岛附近岛群, 虾峙岛、六横岛、佛渡水道附近岛群, 中街山列岛及其东部附近岛群四个岛群区域, 分别对以上四个岛群区域的初步开发方向定位如下:
1 舟山本岛东部、北部及南部附近岛群
1.1 区域概况
该区域的无居民海岛位于杭州湾口东南方向, 各岛屿总体呈以本岛为中心的放射状分布, 区域内共有无居民海岛14个, 陆域总面积约为0.63km2, 岸线总长为9.28km。
1.2 资源状况
该区域附近海域水道纵横, 航门众多, 水下地形起伏大, 诸岛四周大多被其他岛屿遮挡, 外海波浪难以直接传入, 因此波浪浪高一般在1m以下。该区域附近共有浮游植物近200种, 浮游动物有110余种, 主要种类为桡足类、水母类、毛颚类、端足类等, 底栖生物42种, 以多毛类为最多。
1.3 功能定位
该区域内的无居民海岛与本岛距离较近, 有开发利用价值的无居民海岛有10个, 其中骐骥山和青它山2个无居民海岛位于钓梁围填区和东港围填区之间, 今后经实施促淤围填工程后与舟山本岛相连, 进行临港工业类开发, 适合于开发为港口与工业类或围海 (涂) 类, 同时具有港口与工业类开发功能。此外, 骐骥山和青它山2个岛屿与舟山本岛邻近, 森林覆盖率较高, 且保护较好, 具有一定的旅游价值, 可进行旅游类开发。黄它山、小青它山、里圆山、癞头圆山、外圆山5个无居民海岛距离舟山本岛较近, 岛屿周边的深水岸线资源丰富, 经岸线整治改造后, 可进行临港工业类开发, 其中黄它山和小青它山还具有围海 (涂) 类功能。黄它山、大麦杆礁无居民海岛上建有灯桩等导航设施, 里镬屿岛上建有雷达信标设施, 水老鼠山拟建跨海大桥设施, 这3个无居民海岛均可作为工程类来开发。其余无居民海岛暂时作为保留类海岛不给与开发。
2 普陀山、朱家尖、登步岛、桃花岛附近岛群
2.1 区域概况
该区域的无居民海岛位于舟山本岛东南方向, 北面为黄大洋, 西北面为莲花洋和崎头洋, 西南面有虾峙门水道与虾峙、六横相分隔, 东南面为洋鞍渔场。区域内共有无居民岛171个, 陆域总面积约为1.79km2, 岸线总长为61.08km。
2.2 资源状况
该区域中的无居民海岛离大陆、大岛较近, 气候适宜, 除几个离大岛较远的小岛外, 森林植被资源比较丰富, 覆盖率比较高, 主要种类有黑松林、杜鹃灌丛、柃木灌丛、草丛、草本栽培植被等, 个别海岛还有少量的阔叶林和野生水仙花资源。附近海域的初级生产力水平中等, 浮游植物个体密度较高, 全年有游泳生物97～164种, 是舟山群岛中游泳生物最多的海域之一。
该区域的无居民海岛自然景观资源也相当丰富。有海崖陡壁、海蚀崖、海蚀洞、海蚀平台、孤崖独立、岩块簇拥、石林丛生以及日景、月色、海雾等自然景观。普陀山旅游风景区的佛教文化、朱家尖的沙雕节、桃花岛的金庸武侠文化和近代革命斗争史, 使附近无居民海岛的人文景观开发潜力十分巨大, 另外, 在朱家尖后门山、白沙岛附近海域正在实施的人工鱼礁及人工增殖放流建设, 为该区域无居民海岛休闲、垂钓、冲浪等旅游项目的开发增添了新的内容, 对于提升当地旅游档次有很大的推动作用。
2.3 功能定位
该区域内目前有开发利用价值的无居民海岛有38个, 其中主导功能属旅游类的海岛有20个, 旅游资源相当丰富。受普陀山、朱家尖、桃花岛等有居民海岛发达的旅游产业的辐射带动作用, 小葫芦山、小山洞岛、新罗礁、西方殿、小洛珈山、豁沙山、小鼠山、乌龟山、铜盆山、里洋鞍岛、北鸡笼岛、大蟹礁、蛋山、石蛋岛、鸡笼山、上蓝山、下蓝山、乌柱山等20个无居民海岛均可以开发为旅游类海岛。其中毗邻普陀山的小葫芦山、小洛伽山、豁沙山、小山洞岛、新罗礁、西方殿等6个无居民海岛, 可以开展以佛教文化为内涵的旅游项目的开发;毗邻朱家尖的乌龟山、乌贼山、铜盆山等13个岛, 可以开展海岛旅游观光、休闲、垂钓、冲浪、度假等旅游运动项目的开发;毗邻桃花岛的乌柱山、鸡笼山等5个岛开展以“金庸武侠文化”为主题的旅游项目的开发, 丰富海岛旅游的内涵。
此外, 小鼠山、铜盆山等13个岛附近海域海洋生物资源丰富, 渔业生产基础条件较好, 还可以进行渔业类开发;大远松毛、乌贼山、寨峰山-1、东闪岛等4个无居民海岛, 离朱家尖、登步等有居民大岛较近, 周边滩涂资源较为丰富, 实施围填相连后, 可作为城镇建设或临港工业开发用地, 可开发为围海 (涂) 类海岛, 同时还具有港口与工业类开发功能;铜钱山和点灯山2个无居民海岛, 周边深水岸线资源较为丰富, 经岸线整治改造后, 可作为港口与工业类进行开发利用;香芦花瓶礁、外镬屿、缸爿礁、外黄礁、船礁、铜盆山、下蓝山、寨峰山-1和乌柱山等岛上建有灯桩导航设施, 小蚂蚁岛上建有电力铁塔, 悬鹁鸪头岛和大锁山岛今后可能作为朱家尖至登步等岛屿跨海桥梁的桥墩建设区, 均可开发为工程类海岛, 其中悬鹁鸪头岛还具有旅游类开发功能。其余无居民海岛均作为保留类海岛不给与开发。
3 虾峙岛、六横岛、佛渡水道附近岛群
3.1 区域概况
该区域的无居民海岛也位于舟山本岛的东南方向, 东北方向有虾峙门水道, 与登步岛、桃花岛隔水相望, 西北面为佛渡水道, 西北、西、西南面分别为象山港口门区、牛鼻山水道、磨盘洋, 东南为东海陆架, 诸岛总体上呈北西—南东方向展布。区域内共有无居民海岛161个, 陆域总面积约为2.09km2, 岸线总长为64.59km。
3.2 资源状况
该区域附近海域初级生产力水平和浮游植物个体密度虽然不高, 但浮游动物的数量和密度在舟山群岛中最高, 为海洋经济鱼、虾类的繁殖与生长提供了丰富的饵料, 渔业资源比较丰富。区域内诸岛离大陆、大岛较近, 气候适宜, 有利于植物的生长, 森林植被资源都比较丰富, 有些海岛离深水区较近, 是港口开发的良好场所。
3.3 功能定位
该区域内目前具有开发利用价值的无居民海岛有74个, 其中小蚊虫岛、大尖苍岛、小尖苍岛、斧头山、连柱山、龙洞岛、蚊虫衣丝岛、上双卵岛、大荒山、连柱山、龙洞岛、羊角礁等30个无居民海岛与虾峙、六横等有居民大岛较近, 且附近海域海洋生物资源丰富及群众渔业基础好等有利条件, 以休闲旅游业, 里青山、小羊峙山、双螺礁、乌贼屿、温州屿、大半边岛等17个无居民海岛, 离大岛相对较近, 海岛周边滩涂资源较为丰富, 可以开发为围海 (涂) 类海岛;其中里青山、小羊峙山等8个海岛周边深水岸线资源较为丰富, 经岸线整治改造后, 还具有港口与工业类开发功能。温州屿岛上建有灯桩等导航设施, 可以开发为工程类海岛。大馒头岛、下双屿、外癞头岛、金竹山、大前门山等20个无居民海岛, 可以开发为港口与工业类海岛;黄礁和夫人山2个海岛位于六横岛东北侧、头洋港航道附近, 且礁体基本裸露, 无高等植物, 为船舶通航安全, 拟进行炸礁, 列为特殊开发类海岛;外长礁岛上建有灯桩等导航设施, 马足山和大头山2个岛上建有电力设施, 均可开发为工程类海岛。虾峙岛南侧的长山岛近期可以作为渔业类进行开发, 同时还可作为港口与工业类进行开发。其余无居民海岛均作为保留类海岛不予开发。
4 中街山列岛及东部附近岛群
4.1 区域概况
该区域的无居民海岛位于舟山本岛的东北方向, 西临大、小长涂岛, 东临东海。诸岛几乎均由基岩构成, 除东福山、黄兴岛外, 其余海岛海拔均在200m以下, 总体上呈东西方向展布。区域内共有无居民海岛48个, 陆域总面积约为0.43km2, 岸线总长为16.66km。
4.2 资源状况
该区域附近海域海洋生物资源丰富, 海洋初级生产力较高。潮间带生物和底栖生物在舟山群岛中最为丰富, 附近海域全年有鱼类59种, 甲壳类22种, 头足类2种, 贻贝、海螺在岛礁附近广为分布, 渔业资源相当丰富。海岛的旅游资源较为丰富, 自然旅游资源主要有奇峰异石、观海垂钓、捕鱼尝鲜、海滩拾贝等。浓郁的海岛风情, 独特的民俗传说和民间文化, 给海岛旅游资源的开发提供了丰富的内容, 东极渔民画以层次分明、海洋气息和渔乡风味浓郁而著称, 吸引了大批游客上岛休闲观光。中街山列岛无居民海岛分布区水深均超过20m, 具有良好的深水岸线资源, 但海域遮蔽条件相对较差, 后方腹地小, 港口开发难度较大。
4.3 功能定位
该区域内具有开发利用价值的无居民海岛共有44个, 其中北葡岛、南葡岛、出外屿、小元礁、石柱山、大青山、小青山、叶子山、勒鱼山、狮子礁、白老虎礁、黄胖山、外道场礁、青道场礁、东大平礁等40个海岛位于普陀中街山列岛海洋特别保护区范围内, 这些海岛严格按照国家关于海洋环境保护以及海洋特别保护区管理的法律、法规和标准, 采取切实有效的保护措施和科学的开发方式依法进行管理, 其中北葡岛、南葡岛等12个海岛山清水秀, 海岛景观独特, 附近海域渔业资源特别是鲷科类资源极为丰富, 渔家风情浓郁, 有较好的海岛休闲、度假、垂钓等开发前景, 可以休闲旅游业、国际旅游垂钓基地、渔业生产基地或渔民暂栖地建设为发展方向。东部岛屿中的无居民海岛包括两兄弟屿和四姊八妹共8个无居民海岛, 其中两兄弟屿旁的882号无居民海岛为我国领海基点, 关乎国家权益, 均应加以严格保护。
5 总体规划定位
“无居民海岛是国家领土的组成部分、国家领海的重要基点和国防军事的自然屏障, 是近海渔场资源形成和港口资源开发的自然地理基础, 是今后开发海洋产业带, 发展蓝色经济的重要据点和宝贵资源。”无居民海岛的开发利用与保护是海岛海岸带开发管理工作的重要组成部分, 海岛因其陆域狄窄, 土壤层薄且分布面积有限, 无交通条件且淡水奇缺, 给开发利用造成较大的阻碍。开发利用过程中应该根据各海岛自然资源状况合理规划, “坚持“保护为主、适度开发、规划先行、统筹规划、先易后难、分步实施、滚动开发、梯度推进”的原则”, 趋利避害, 因势利导, 重点保护, 适度开发, 采取相应对策, 防止盲目的开发活动。应该以政府立法建章为先导, 统筹兼顾、协调发展, 逐步引入市场经济手段, 以社会投入为主体, 按照开发利用服从生态保护的原则, 采取整体规划与分步实施相结合, 促进无居民海岛综合管理的信息化、科学化”, 进而推动无居民海岛的保护与利用规划切实有效地实施。
参考文献
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