保障性住房（共12篇）
保障性住房 篇1
党和国家对保障性住房建设工作十分重视。胡锦涛总书记指出, 保障性住房建设是一项重大的民生工程, 也是一项重大民心工程。但是, 由于保障性住房建设是一新生事物, 没有现成档案资料可供参考和借鉴, 因此, 不管是为现实考虑, 还是为未来打基础, 建设保障性住房档案是一件有着重要意义和历史意义的事情。本文就保障性住房档案建设方面的问题与大家一起探讨。
一、保障性住房的界定与类别
保障性住房是指政府在对中、低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准, 具有社会保障性质的住房。我国保障性住房主要包括:城市低收入住房困难的廉租房, 经济适用房, 农民安置房, 棚户区改造房, 还包括在一些林区、垦区、煤矿棚户区的改造问题、游牧民定居工程和扩大农村危房改造试点工程。
二、目前, 我国保障性住房建设存在的一些问题
虽然我国已经构建了多层次的住房保障体系, 保障性住房建设方面取得一定的效果和成绩, 但目前仍存在不少问题, 主要体现在:
1. 保障性住房在政策落实中存在有不合理的现象。
由于多方面原因, 如工作人员没有深入理解文件精神;档案信息资料不完整;人情“关系户”等等多方面原因, 导致保障性住房在政策落实的过程中存在有分配不合理的现象。有富裕家庭进入了保障范围, 享受到保障性住房的待遇。而应该要得到政府关心, 急需享受保障性住房待遇的困难家庭, 反而迟迟没有入住保障性住房。这样, 导致了一些真正的困难家庭没有房住, 住房问题没有真正得到解决。同时, 与之相伴随出现了一人有多套住房的现象。这些现象的存在, 更违背了保障性住房政策的初衷。
2. 保障性住房档案信息收集不及时。
由于保障性住房档案信息收集不及时, 当申请人条件发生变化时相关管理部门又难以有效监督。保障性住房申请人条件发生变化包括:保障性住房申请人家庭成员的变化;保障性住房申请人家庭成员收入的变化;以及保障性住房申请人家庭状况的其他一些变化等等。而这些信息及时收集是很关键的一个环节。就目前而言, 保障性住房信息的收集, 最主要的只能依靠保障性住房住户的自行申报。而保障性住房申请人受各种因素的影响, 对家庭收入、经济状况以及其他一些情况的变化, 没有及时地反馈给保障性住房管理工作部门, 导致保障性住房在回收和流通管理的过程中, 出现回收与退房管理困难的局面。很显然, 这样, 对于保障性住房的建设、规划、管理也带来一系列的问题。
3. 保障性住房建设缺乏长期规划。
由于保障性住房档案信息材料收集的不及时, 保障性住房档案材料的不完整, 以及保障性住房档案管理部门、职能管理部门的问题, 我国保障性住房建设仍缺乏长远住房保障规划, 仍然没有解决在城市务工的农民工住房问题。保障性住房建设见效慢、建设进度不快, 周期长, 保障房无法竣工和入住, 保障性住房建设大多建设在郊区和离城市较远的地方。被动地执行中央确定的保障性住房政策。这些影响了社会的安定, 激化了社会矛盾。
三、保障性住房档案与保障性住房建设的关系
解决我国保障性住房存在的问题, 方式应是多方面、全方位、多角度地进行, 当然, 对有条件的地方, 应积极地建设好保障性住房档案, 通过建设保障性住房档案, 使房管职能部门更清楚、更准确摸清急需解决住房的人群, 尽最大努力地做到“阳光普照”。具体可以体现在以下几方面。
1. 保障性住房建设的目的是“改善城市中、低收入居民的居住条件。
是重要的民生问题, 是加快建设保障性安居工程, 是改善城乡居民消费环境和条件的有效举措, 是解决中、低收入家庭住房困难的重要方式。要实现这些目的, 除了有政府的关心、各职能部门的努力, 更重要的是要建有保障性住房档案。保障性住房档案中所包括的城市中、低收入家庭的工资收入状况、家庭成员的基本情况以及平均人口的收支情况、现有家庭成员居住情况等一系列的信息记录, 这些信息和资料, 能为保障性住房建设的需要, 提供真实可靠的数据。
2. 保障性住房档案, 给保障性住房建设部门 (决策部门) 提供真实可靠参考依据。
保障性住房档案, 可以给保障性住房建设部门提供真实可靠参考依据, 从而使建房计划、投资金额等“有的放矢”。与商品房相比, 我国保障性住房建设数量不多, 制度还很不完善, 计划也得不到精准, 为此, 2011年2月24日举行的全国保障性安居工程工作会议提出, 今年全国共将建设城市保障性住房1000万套, 比去年增加70%多, 改造农村危房150万户以上。而这些建房目标, 并非政府决策部门“凭空而定”的, 而是经过实地调研、社会调研, 通过具体部门提供的第一手材料, 掌握真实数据后作出的可行性计划。而这当中有很大一部分数据, 则是各级民政部门所提供的档案信息资源, 通过对这些中、低收入家庭情况准确的统计、核实, 确实地为决策部门在资金的投入、资金的筹措、建房计划以及政策性补贴提供可靠的参考。
3. 保障性住房档案的建设, 在保障性住房建设过程中充当了“保镖”的角色, 促进了社会安定团结与社会的和谐发展。
住房是民生之重, 安居才能乐业。老百姓住“蜗居”、当“房奴”的问题如果得不到有效的解决, 必将影响经济社会的和谐发展。充分利用保障性住房档案的信息资源, 可解决社会、生活中的纠纷, 促进社会的稳定与和谐。保障性住房档案中的信息, 可以说是“来之于民, 用之于民”。对于它的真实性, 我们不要有任何的怀疑, 因为, 保障性住房档案中的信息、数据以及家庭住房的情况, 都是进行公布和公示的。因此, 这些档案中的信息利用得好, 将会是事半功倍。将着实地为急需要房的中、低收入家庭解决实际困难, 使得他们安居乐业, 促使社会更加和谐。
四、对保障性住房档案管理的思考
我国保障性住房建设存在的问题是多方面的, 但有一点, 就是要加强对保障性住房档案的管理。因为, 不管是资金问题也好、用房制度监管和退出机制不完善也罢, 还是住房保障形式单一, 住房保障缺乏长期规划, 其归根结底是没有很好地利用档案这一宝贵的信息资源。准确的信息资料、可靠的住房普查统计数据以及合理的管理制度, 对保障性住房建设无疑起着至关重要的作用。当然, 加强对保障性住房档案的管理也十分必要。
1. 保障性住房档案信息资料必须完整齐全。
一套完整的保障性住房档案不仅包括住房申请者个人的基本信息资料、收入情况, 同时, 也包括住房申请者家庭其他人员信息资料、收入状况以及家庭成员全年的平均收支情况, 家庭人员的住房情况等等。除此之外, 还有上级有关部门对申请者请示的批文:有政府部门对中低收入家庭相关政策性的文件;更有房产部门关于房屋租赁或者买卖等方面的文件材料。因此说:一套完整的保障性住房档案所包括的信息量是比较“丰富”的, 对保障性住房建设可以提供比较好的参考作用。
2. 对保障性住房档案实行动态管理。
以人为本, 所以对保障性住房档案也要实行动态管理的管理方式。“随着人们工资的提高, 家里慢慢有了积蓄, 他们的廉租房、公租房还可以变为商品房, 他们也可以把房子买下来。房租的租金很重要。所以廉租房、公租房应该照顾群众的利益, 使他们租得起, 使租金更加合理”。这是温家宝总理说的一段话。因此, 对保障性住房档案中的一些相关信息、数据也要进行适时的增删, 同时, 也要做好保障性住房退出等方面的事情。由于多种原因, 人们通过各种努力, 原本享受政策范围, 入住保障性住房的人员, 他们的经济、他们的家庭收入、家庭条件已超出了政策照顾的“范围”, 已甩掉了“贫困”这顶帽子, 甚至不再需要住保障性住房。所以说对保障性住房档案实行动态管理是完全必要的。
3. 建设好保障性住房档案信息管理系统。
由于相关部门的工作任务十分繁忙, 建设好保障性住房档案信息系统, 通过这样的信息平台, 可以方便、快捷地把繁忙的档案工作任务处理好, 从而提高工作效率, 降低行政成本, 促进“阳光普照”的社会救助, 使社会更加和谐。另外, 电子信息这个平台, 可以对中、低收入家庭信息情况更好地实行监管, 从而减少政府救助中一些不必要的工作环节, 同时, 可以避免一些不必要的纠纷。
温家宝总理在谈到房屋质量时, 他强调:保障性住房的建设, 从设计到施工, 从监理到验收, 全过程都要贯穿着“质量第一”。当然对所有工程都要重视, 对保障性住房建设要更加重视, 确保安全。设计中的户型要配套齐全。房子小而精, 户型虽小但功能齐全, 这是面向广大中、低收入者最合理的设计理念, 还要注意设施的配套, 使大家住着感到方便。
参考文献
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保障性住房 篇2
什么样的住房是保障性住房
现在，房价越来越高，对于一些中低收入的人群来说，高房价让他们望而却步！然而对于这类人群保障房一直是众多低收入家庭人员的住房梦想！这是为什么呢？保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。原因是保障性住房因其价格比普通商品房低，因而受到众多青睐。但是保障房作为政策性房源，并不是所有社会人员都可以申请购买的。保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，主要分类
经济适用房
经济适用住房是政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭。这类低收入家庭有一定的支付能力或者有预期的支付能力，购房人拥有有限产权。经济适用房是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的双重特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力;适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。
保障对象：2007年修订后的《经济适用住房管理办法》规定：“经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。”
廉租房
廉租房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房没有产权，是非产权的保障性住房。
廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。在房价疯涨、经济适用房走入困境、百姓居住难的背景下，廉租房便成为了社会关注的焦点，能成为了低收入家庭住房的“救命草”。
保障对象：1999年出台的《城镇廉租住房管理办法》规定：“城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。”
公共租赁房
指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。这个概念正好被定格在新出炉的“租赁型经济适用房”。经济适用房以租代售，可以说是将经济适用房变成“扩大版的廉租房”。
定向安置房
安置房是政府进行城市道路建设和其他公共设施建设项目时，对被拆迁住户进行安置所建的房屋。安置的对象是城市居民被拆迁户，也包括征地拆迁房屋的农户。
两限商品房
即“限套型、限房价“的商品住房。为降低房价，解决城市居民自住需求，保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应，经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。两限房并不是严格意义上的”保障性住房“。
安居商品房
哈尔滨巨业房地产
指实施国家“安居(或康居)工程”而建设的住房(属于经济适用房的一类)。是党和国家安排贷款和地方自知自筹资金建设的面向广大中低收家庭，特别是对4平方米以下特困户提供的销售价格低于成本、由政府补贴的非盈利性住房。
住房保障与住房援助 篇3
关键词：住房政策，住房保障，住房援助，住房补贴，术语研究
中图分类号：N04;C913.7 文献标识码：A 文章编号：1673-8578(2012)04-0031-04
收稿日期：2012-05-26
基金项目：湖北省建设科技计划项目（项目编号2011112）
作者简介：张齐武（1976—），男，华中农业大学土地管理学院博士生、高级经济师，研究方向为住房政策、房地产经济。通信方式：qiwuzhang@sohu.com。 当前在查阅制度法规、政府文件、媒体报道和学术刊物时，对有别于商品房并由政府或社会提供援助的住房，在称谓上可谓眼花缭乱。所谓的“保障性安居工程”或“保障性住房”，一般指经济适用住房（简称经适房）、公共租赁住房（简称公租房）、廉租房、限价商品房、双限房（限户型、限房价商品房）等，有时也称为安居房、集资房、政策性住房、福利房、公房（如不出售完全产权的单位宿舍）。中国香港地区的公屋、澳门地区的社会房屋、台湾地区的国民住宅，新加坡的组屋、日本的公营住宅和公团住宅、德国的福利住房、荷兰的社会性租赁房、丹麦的公共住房与合作住房［1-2］，均类似于我国的“保障性住房”。在国内出版的学术刊物和专著中则大量出现公共住房(public housing)、社会住房(social rental housing)、可负担型住房（affordable housing）、低收入者住房(lowincome housing)等术语，这些概念大多是国外名词的直译或意译，经常在论文中混用。众所周知，术语的规范化意味着科学的发达，规范术语是学科建设当中必不可少的重要环节。术语首先应具备单名单义性和顾名思义性。为此本文拟通过辨析住房保障、住房援助、住房补贴这三个术语的区别和联系，归纳建构住房援助的方式和分类，并建议在不同场合分别使用“住房援助”和“住房保障”。
一 住房保障的起源与内涵 “保障”即保护防卫。我国社会保障的特点是广覆盖、保基本。重点是保障城乡居民的最低生活、基本医疗、基本养老的权利和需求。对于何为住房保障，目前国内并没有权威的解释或法律条文相对应。“住房保障”可能是从早期政府文件中“保障性安居工程”里衍生的一个术语，后多和体系、政策、工作、范围、水平等名词连用。一般代指政府为低收入居民和弱势群体提供的住房援助，使其享有基本的住房条件。
住房保障这个概念在改革开放之前的政治与社会发展语境中是不存在的，因为城镇居民住房基本都是由政府或单位解决的，公房是主流，私房只是零星存在，可以不严格地说当时采取的是一种全民福利住房制度。住房价格机制作用甚微，房地产市场尚未形成，实物分配往往根据家庭结构、年龄、工龄、职位、已占用住房状况等因素进行。
1994年6月，国务院批转《国家体改委经济体制改革实施要点的通知》时提出：“促进住房社会化、商品化和住房建设的发展。”其中主要的改革措施是公房提租、发展经济适用房和推出住房公积金制度。这个时期，住房制度改革的方向是产权改革，引入市场机制，并建立双轨制的住房供应体系。此时，住房保障尚没有正式文件涉及这一概念，更不用说纳入社会保障的范畴。国务院在1998年发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，具体目标是停止住房实物分配，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。此文件明确了由建设廉租房、经适房项目、发放住房补贴和推行公积金制度为中低收入家庭或职工购（租）房提供援助。该文件没有出现“住房保障”或“保障性住房”的字眼。
随着住房制度改革的深入，2003年8月官方首次以文件形式提出“加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度”［3］。国务院文件《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》强调坚持以需求为导向的基本方向。业界一般解读该文件是深化住房领域市场化改革的政策。随后近10年的实践也表明，我国住房拥有率不断上升，城市各阶层居民的住房状况得到极大改善，人力资源的合理流动也不再受到住房因素的过度制约。
2007年10月，十七大提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，特别是“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。当时提出社会保障的重点是基本养老、基本医疗、最低生活保障制度，尚未包含住房保障。指导性的意见是建立适应全体居民需要的多层次住房保障体系。在满足多层次多样性的社会需求方面，充分发挥各类市场主体和社会组织的作用，对能够实行市场运作的公共服务，应该发挥市场机制的作用［4］。
2008年在金融危机波及我国的背景下，国务院办公厅12月在中国政府网发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》。意见提出“加大保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展”。此时的政策思路仍旧是把建设保障性住房看成是市场干预的一部分，主要是做加法。随着大中城市房价的进一步上涨，2011年1月26日国务院常务会议研究部署进一步做好房地产市场调控工作时确定，要落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制，并将保障性安居工程建设纳入了地方政府的责任目标。在当年3月出台的《国家“十二五”规划纲要》中，提出“加大保障性住房供给”的战略。
综上，住房保障工作是伴随着住房制度改革的进程逐渐凸显并受到重视的，没有住房的市场化商品化也就没有住房保障。类似基本医疗、基本养老、义务教育，基本住房保障可视为一种兜底的制度，是一种国家构建的生活“安全网”和社会“稳定器”。然而是否将基本保障范围覆盖到更多居民甚至全体居民还存在很大争议，主流的意见是我国住房保障覆盖范围大约达到20%。住房保障的重点是低收入者和弱势群体，一般将解决最低收入者住房困难的廉租住房制度列入社会保障体系。
二 住房援助与住房保障的
区别与联系 在表示为帮助居民获取居住权利与空间的行为或行动时，比较适合的术语是住房援助。住房具有必需品性、高价值性和不可分割性［5］，这些特有的基本属性决定了绝大多数居民（不仅仅是低收入居民）都需要得到住房援助。除居民收入或财产禀赋特别高的情况外（例如住房来源于遗赠），要在城市购买一套舒适合意的住房都将花费家庭多年的积蓄。积蓄不足时就需要借款或得到其他形式的住房援助。例如针对中等收入居民购买商品房，常用的经济援助方式一是向首次置业的居民提供贷款利率优惠；二是通过调整预售政策降低首付比例；三是降低保障性住房的申请“门槛”。对租房家庭而言，房租一般也占日常支出的主要部分，政府通过评估房租占家庭可支配收入的比例来决定是否要给予租金补助，超过三成时一般认为是负担过重的。对于低收入者和弱势群体，负担住房更加困难，住房援助的必要性也就愈加明显。
为了减少“夹心层”现象，住房援助的对象比住房保障对象要更宽泛一些。从住房援助方式上看，相当灵活多样。除了经济援助以外，一些不属于传统社会保障范畴的政策工具和措施，如鼓励产出（建造）、限制投机、贷款优惠、减免税费、制定包容性规划、降低住房日常使用与维护费用等也经常在使用，并发挥着良好的援助效果。住房援助的内容涉及住房管理政策、安居工程项目建设、财税政策、金融支持、科技发展与应用、产权保护等诸多方面。实施主体可以是政府，也可以是家庭亲属、雇主、金融机构以及非政府组织。
我国目前的保障性住房体系中，经适房的援助方式主要是采用划拨方式提供了建房用地，从而间接降低了房价。公租房主要是租金补贴。廉租房制度最接近一种社会保障，政府或其委托机构承担了全部建设成本，并对后期的住房维护也提供了补贴。限价房主要是通过规划和限制市场准入间接提供了地价补贴。可以发现，不同类型的保障性住房项目的区别主要是产权结构和援助方式的不同，公租房和经适房的主要区别在于用货币补贴取代实物补贴，产权交易由租赁方式取代销售方式。我国住房保障的重点仍是“保基本”，是为了解决居民住房困难问题由国家主导的政法、经济、社会活动，使其获得基本居住所需。主要方式是供应保障性住房项目和提供货币补贴。住房保障是针对那些无法通过市场获得住房或无法负担市场租金的低收入者和弱势群体提供的一种住房援助。住房保障的制度创新主要体现在产权结构的设计和援助方式上的改进和创新。
住房补贴是相对市场化的一种经济援助方式，有两种形式。一指供给导向的住房补贴，又称供方补贴，俗称“补砖头”，一般指实物补贴方式。采用提供或依托于保障性住房的方法进行补贴。二指需求导向的住房补贴，俗称“补人头”，一般按照一定的标准直接发放给援助对象，是住房福利的货币化。我国住房货币补贴包括列入每月工资收入的房补、一次性的购房补助，也有针对特定群体的租房补贴。住房公积金是一种强制住房储蓄制度，通过利率上的低存低贷来为缴存对象提供援助，目前公积金贷款既可以购买保障性住房也可以购买商品房，实际是一种互助型的购（租）房补贴。住房补贴政策的比较一直是住房政策研究领域的热点。
三 我国住房援助的方式和内容 我国住房援助的方式可以分为五种类型，即政策型、项目型、金融型、科技型和非政府型。其中政策型和项目型是主要的两类援助方式，两者的区别在于政策型主要是提供制度激励与保护，而项目型则着重提供经济援助。政策援助可分为激励型和包容型。激励型政策的着眼点在于增加住房供应，从而降低房价收入比，提高居民的住房可支付性。这种援助具有引导性、主动性、支持性的特点，中高档的住房增加以后也会通过住房过滤间接增加低收入住房的供给［6］。包容型政策援助的着眼点在于构建公平获得住房机会的制度环境，其主要目标是纠正住房市场失灵、消除住房歧视和代际不公平。金融型是激励居民住房消费或提高住房支付性的一种援助工具。科技型援助指通过研发和应用新技术来提高住房建设效率和降低后期使用成本。非政府型援助主要包括家庭资助、居民互助、雇主单位提供援助、非营利开发等类型。
四 使用住房援助方便
进行学术交流 为了研究城市住房问题，笔者使用Google学术搜索进行检索，发现英语文献中非常少见housing security一词，少量文献关键词用housing security system或housing security measures，使用该词的基本上是中国作者。有趣的是，在英文中security housing指的是装有监控设备的住房，而不是中文对应的保障性住房。中文“保障性住房”对应public(rental)housing、affordable housing、lowincome housing、social(rental)housing、supportive housing、subsidized housing等词。由于social一词的释义为living together in communities，本义就是公共的、群居的，所以“社会住房”和“公共住房”差不多，译为“公共住房”形象一些，准确反映了其产权状况。国外本研究领域用得较多的术语是 housing assistance、housing allowances、housing subsidy，偶尔使用housing guarantee。显然在查找文献和国外交流时不宜使用housing security作为关键词。
各国及地区的政府或社会都积极为居民提供住房援助。香港特区政府为市民提供诸多住房援助计划，如低收入家庭租金援助计划、置业资助贷款计划等。日本在《生活保护法》中称住房援助为住宅扶助。美国的住房援助一般分为基于项目的援助(projectbased assistance)和基于房客的援助（tenantbased assistance）。2011年上述两项援助分别达到了195.51亿美元和93.76亿美元，是该国住房和城市发展部（HUD）预算中的最大支出项［7］。美国历史上还多次出台住房援助法案。国外住房援助的针对性强，方式也比较灵活多样，除一般的住房补贴和供应保障性住房外，还包括提供住房券（housing vouchers）、购房奖励、住房储蓄奖励、贷款补贴、租金控制与管制、税收抵扣（housing tax credit）等①。研究不同援助方式的政策（项目）绩效是国际上住房研究领域的主要方向。
五 结论和建议 住房保障和住房援助都可以表示支持和帮助居民获得适宜住房的行为或体系，但两者各有侧重。住房保障是伴随着住房市场化改革而产生发展的，基本住房保障是一种主要面向低收入者和弱势群体的住房援助体系。尽管目前在住房政策研究领域“住房保障”用得比“住房援助”广泛，但“住房保障”不宜用于表达众多为非保障对象提供的那些援助行为和举措。住房援助主体较多元，方式灵活多样，是实现全民住有所居、安居乐业的重要工作。建议在不同场合分别使用“住房援助”和“住房保障”，使本学科的术语具有单名单义性和顾名思义性，也便于学术交流。
注 释
①参考文献［6］将Lowincome housing tax credit（LITHC）译为“低收入住宅税收信贷”，实际上A tax credit is a sum deducted from the total amount a taxpayer owes to the state，因而译为“税收抵扣”比较准确。
参 考 文 献
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保障性住房 篇4
2008年以来, 我国加大了保障性住房建设力度, 建设规模不断扩大。2009年10月, 住房和城乡建设部等七部委联合发布了《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》。《实施意见》的出台, 使得住房公积金的沉淀资金为保障性住房建设注入了新的能量, 两者紧密地结合在一起。
一、住房公积金支持保障性住房建设的重要意义
(一) 实现了住房公积金的使用效率最大化
住房公积金是单位及其在职职工缴存的长期住房储金, 也是解决广大公积金储户住房问题的重要资金来源。实践证明, 住房公积金为广大城镇居民改善住房条件发挥了显著作用, 但随着公积金制度的不断完善, 公积金的缴交基数与缴交比例的逐步提高, 公积金的缴存额也在大幅上涨。这就使得住房公积金除了用于提取、贷款、购买国债和用于廉租住房的补充资金外, 大量的资金沉淀在银行, 导致公积金的运行效率低下, 造成社会资源的浪费。《实施意见》的出台, 盘活了上千亿元闲置资金, 提高了住房公积金使用效率, 增加了住房公积金的收益, 实现了住房公积金的保值增值。
(二) 为保障性住房提供了坚强有力的资金保障
从2007年开始, 为了增加市场供应, 缓解住房需求, 抑制房价过快上涨, 中央加大力度建设保障性住房。每年的财政投入不断增加, 但保障性住房建设的进展却不容乐观, 究其原因, 很大程度上是由于资金不足。《实施意见》的出台, 是住房公积金使用用途的重大改革, 为保障性住房建设提供了安全、稳定的资金保障。自2010年28个试点城市公布以来, 利用住房公积金支持保障性住房建设项目贷款试点工作在试点城市开局良好。这充分说明了使用公积金支持保障性住房建设确实是一项惠民政策, 发挥了住房公积金的住房保障作用。
(三) 有利于解决城镇中低收入家庭的住房问题, 推动实现“住有所居”目标
随着经济的发展, 我国贫富差距越来越大, 中低收入群体的规模也在扩大, 他们对保障性住房的需求也在不断增强。他们的收入本来就低, 享受不上公积金货款的利率优惠。住房公积金支持保障性住房建设, 一是解决了中低收入群体的住房问题;二是让中低收入人群能够利用住房公积金的低利率进行货款买房租房, 享受到公积金的益处;三是充分发挥住房公积金的住房保障作用, 消除“劫贫济富”呼声, 促进住房公积金制度朝更加公平合理的方向发展;四是有利于增强住房公积金制度的吸引力, 扩大公积金的覆盖范围, 惠及更多的公积金缴存户, 促进公积金事业的发展;五是解决社会矛盾, 促进社会的和谐与稳定。
二、住房公积金支持保障性住房建设所面临的问题
(一) 缺乏公积金缴存主体
住房公积金制度建立的初衷是解决中低收入城镇居民的住房问题。《实施意见》规定在同等条件下, 缴存住房公积金的中低收入住房困难职工, 优先购买或租赁。但大部分中低收入人群却没有缴纳住房公积金, 这将直接导致这部分人群无缘优先享受购买或租赁保障性住房, 也无缘享受单位缴交的住房公积金和住房公积金的低息货款。这与《实施意见》中加快解决城镇中低收入家庭住房问题, 推动实现“住有所居”目标相悖。
(二) 缺乏相关法律依据
《住房公积金管理条例》明确规定:住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房, 用于公积金个人贷款、购买国债和建设城市廉租住房的补充资金。《实施意见》提出利用住房公积金发放的保障性住房建设贷款, 定向用于经济适用住房、列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房、政府投资的公共租赁住房建设, 严禁用于商品住房开发和城市基础设施建设。投入保障性住房建设的资金量大, 一旦出现问题, 只有《条例》和《实施意见》, 而缺乏相关的法律依据, 最终受损的是广大公积金储户的利益。制定一套全面、规范、严谨、可行的法律体系迫在眉睫。
(三) 缺乏有效的监管机制
公积金管理中心既不是财政支持的政府机构, 又不是自有资产的金融机构, 但它却承担了公积金贷款和国债投资这样的准商业化业务。公积金一旦涉入保障房领域, 资金的安全将很难得到保障。公积金管理中心人员的编制有限, 也缺乏法律、财务、工程建设、金融等多方面的专业知识。《条例》中明确规定, 住房公积金管理的决策机构是住房公积金管理委员会。而多数地方住房公积金管理委员会是由地方政府分管领导等少数几人形成决策, 没有资金管理专家和职工利益的代表者。《实施意见》提出, 住房城乡建设部、财政部、发展改革委、人民银行、监察部、审计署、银监会要各司其职, 各负其责, 密切配合, 切实加强对试点工作的监督检查。这种多头监管的结果必然会导致监管职责的模糊, 甚至出现违规现象。
(四) 存在资金运行风险
住房公积金支持保障性住房建设, 扩大了资金的使用用途, 同时也给公积金带来了风险。我国公积金管理中心属于非营利性的事业单位, 不具备金融机构的管理能力和金融资信, 但却行使着金融机构的职能。上千万甚至上亿元的公积金投入保障性住房建设中, 一旦出现资金挪用、项目审批不严或无人承租、承租者不按期交租金等导致资金无法回收的情况, 公积金管理中心是难以掌控的。
三、住房公积金支持保障性住房建设的探讨与分析
(一) 扩大住房公积金归集面
住房公积金归集额是住房公积金的源头, 是住房公积金支持保障性住房的根本保证。积极鼓励合同工、临时工、试用工、时间工、个体劳动者等在公积金管理中心开立账户存款。国务院总理李克强2014年7月30日主持召开国务院常务会议指出, 将住房保障和公积金制度实施范围逐步扩大到农民工, 这足以证明中央政府对公积金扩面的重视。我们要借鉴社保缴交经验, 积极探索, 逐步建立住房公积金缴存联合执法机制。同时, 发挥公积金的强制性, 形成等同于社保地位的强制缴存氛围, 争取做到住房公积金缴存全覆盖。
(二) 住房公积金支持保障性住房合法化
合法性是利用住房公积金支持保障性住房建设的基本前提。及时修订并出台新的《条例》, 并上升到法律层面已成为必然。为了保证所有公积金储户的切身利益, 保证《实施意见》的有效实施, 就要秉持公平公正的原则, 全面、规范地制定一套严谨、可行的保障性住房法律体系。做到保障房建设项目从公积金贷款申请、受理、审批、担保、发放到贷后工作的监管、回收等各个环节出现问题时, 都有章可循, 有法可依。
(三) 建立完善的监管体系, 降低资金运行风险, 确保资金安全
住房公积金支持保障性住房建设, 要做到全程动态监管, 确保资金安全使用及回收, 实现公积金的保值增值。一是住房公积金贷款风险由住房公积金管理中心承担, 这就要求增强住房公积金管理人员的监管能力, 提高风险防范意识, 加强管理人员的业务能力培训。二是要消除多头监管的现象, 建立第三方监管机构, 严格监控住房公积金的专款专用, 保证资金安全, 坚决制止挪用行为。三是实现公积金透明化监管, 将公积金全程运作置于监管机构和所有公积金储户的双重监督之下, 防止违规操作。四是资金回收是住房公积金支持保障性住房建设的主要风险。在同等条件下, 缴存住房公积金的中低收入住房困难职工, 可以优先购买或租赁保障性住房, 优先使用公积金贷款, 允许租户用公积金交纳租金等。
四、结语
随着中国经济的发展, 旧的制度已经跟不上社会发展的脚步, 利用住房公积金支持保障性住房建设具有重要的现实意义和深远的历史意义。在具体实施过程中难免出现一些问题, 我们要及时予以解决, 并不断总结经验, 因地制宜, 与时俱进, 逐步完善相应机制。只有这样, 才能让广大民众特别是中低收入人群切身体会到公积金所带来的益处, 并积极主动参与公积金, 扩大公积金规模, 为保障性住房提供充足的资金, 实现公积金住房保障体系良性循环。
参考文献
[1]蔡妙萤.探讨住房公积金支持保障性住房建设[J].福建建材, 2014 (05) .
[2]郭丽.浅析住房公积金支持保障性住房建设[J].法制与社会, 2013 (10) .
保障性住房 篇5
两会召开前夕，在新华网举办的有关调查中，加快保障性住房建设，让百姓居者有其屋，受到网友普遍关注。这也成为正在召开的中国地方“两会”关注的重点。
一、什么是保障性住房
保障性住房，是与商品性住房(简称商品房)相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。与商品房相比，保障性住房制度还很不完善，为此，我国已经提出要加大保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展。
温家宝总理2011年3月5日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上的《政府工作报告》内指出：今年要再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套，改造农村危房150万户。重点发展公
共租赁住房。中央财政预算拟安排补助资金1030亿元，比上年增加265亿元。各级政府要多渠道筹集资金，大幅度增加投入。抓紧建立保障性住房使用、运营、退出等管理制度，提高透明度，加强社会监督，保证符合条件的家庭受益。
二、加大保障性住房供给的措施
保障性住房分配的刑法控制 篇6
关键词：保障性住房；刑法控制；必要性分析；罪刑分析
中图分类号：DF62 文献标识码：A 文章编号：1672-2663（2012）02-0048-04
“十二五”规划把“保障和改善民生”摆在一个十分重要和突出的位置，未来5年将使保障性住房覆盖率达到20%。也就是说，为了解决国内居民的基本居住条件，政府在未来五年里，计划建设城镇保障性安居工程3600万套，2011年建设1000万套，2012年建设1000万套，2013-2015年三年建设1600万套。保障性住房作为一项重大的民生工程，在政府加大资金、土地投入力度，加快建设速度的前提下，如何实现公平分配成为需要解决的首要问题。而目前影响保障性住房分配不公的一个重要原因是存在各种骗取保障性住房的行为。
一、刑法控制的必要性分析
（一）骗取保障性住房社会危害大
骗取保障性住房的社会危害性远远超过一般的财产性犯罪。一般的财产性犯罪侵害的法益只限于财物所有权及其他本权，很少对社会分配秩序造成较大的损害，即使个别案例对社会造成了较大的负面影响也带有一定的偶然性，但是，骗取保障性住房其危害的不仅仅是作为财产权的住房所有权、租赁权或者货币补偿，更重要的是其危害了社会分配的公平。而目前地方政府出台的《保障性住房管理条例》中对这类行为的处罚除了一定数额罚款和在一定期限内不准申请保障房外没有更为严厉的处罚，即使是这种轻微的处罚现在也很难落实到位，导致“赢就赢间厂，输就输粒糖”的怪相，显然违法成本过低。这对于维护社会分配的公平正义显得非常脆弱，因此，保障性住房的分配有必要用刑法进行规制，遏制破坏公平分配的行为。
（二）社会诚信危机严重，审查很难到位
诚信是立身之本，更是立国之基。个人失信，害在数人；社会无信，则人人自危；而政府缺乏信用，则德治难行，权威不立。尽管诚信如此重要，不幸的是我国社会主义市场经济正面临严重的诚信危机，表现为假冒伪劣、金融诈骗、拖贷逃债等等商业无赖的失信行为屡见不鲜。直接危害人民生命安全的注水肉、黑心棉、假冒药、毒大米等让人深恶痛绝。减信危机案件数不胜数，各种弄虚作假、严重的失信行为已到了让人惊呼的地步。而骗取保障性住房的现象又是我国诚信危机的又一个例。
此外，按照现有地方政府出台的《保障性住房管理条例》，对申请保障性住房的审查机关依次有社区居民委员会、街道办事处（镇人民政府）、区人民政府房地产行政主管部门、市房地产行政主管部门。此外，还有社会的监督。但是，对申请人收入、财产的审查，由于受权限的限制，或者与税务、工商、银行、车管所等机构数据不能共享，审查机关根本无法完全查明申请人的收入和财产状况，特别是社区居民委员会、街道办事处一般只能对申请人的收入和财产状况进行形式上的审查。由于目前我国诚信危机比较严重、信用管理体系不健全以及信用惩罚机制失效等导致骗取保障性住房行为的屡屡发生，失信者得不到应有的惩罚，且骗取保障性住房行为社会危害性极大，未来三年3600万套保障性住房即将建成，用刑法控制保障性住房的分配显得尤为必要和紧迫。
（二三）用刑法保护保障性住房公平分配是普遍现象
在我国香港地区，任何人士向房屋委员会虚报资料，骗取经济适用房可以判罚两万港元和监禁六个月。新加坡对违规申请保障性住房者施以高达5000新元的罚款或者6个月的监禁，甚至两者兼施。美国对骗取保障性住房也是严惩不贷。据美国媒体报道，一对男女住着价值百万的湖景豪宅，开着捷豹车，却从2003年起一直从美国政府领取租房补助金，每月领取1272美元，近10年来累计领取了大约13.5万美元。美国执法官员搜查了这对男女的豪宅，正式起诉了他们。这两个人已被指控犯有社会保障欺诈、盗用政府资金等罪名。
二、骗取保障性住房行为分析
骗取保障性住房的行为主要包括虚假申请保障性住房和不及时退出保障性住房两种形式。
（一）虚假申请保障性住房
虚假申请保障性住房即家庭或个人以隐瞒或者虚报人口、户籍、收入（资产）和住房等状况的方式作假，不向房地产行政主管部门如实申报，使房地产行政主管部门陷入错误认识，并错误处置保障性住房，进而达到不法侵占保障性住房目的的行为。
1.行为主体
根据我国目前相关法律、法规，租赁或购买保障性住房以家庭为单位申请，符合条件的单身个人也可以申请。家庭在刑法上有别于公司、企业或者其他单位，因此申请行为主体应该是自然人。
虚假申请保障性住房有时还涉及为申请人开具虚假财产、收入证明单位或滥用职权、玩忽职守的保障性住房审查工作人员。
2.主观罪过
行为人明知自己的行为会使保障性住房审查部门陷入错误认识，进而发生国家错误处置保障性住房，并且希望这种结果发生，还具有不法侵占保障性住房的目的。因此，虚假申请保障性住房的主观罪过只能是故意。
3.侵犯的法益
虚假申请保障性住房侵犯的法益即保障性住房所有权或低于市场价格的使用权以及货币性补偿等财产性利益，以及保障性住房的公平分配秩序。
4.客观方面
申请保障性住房的家庭或者单身居民以隐瞒或者虚报人口、户籍、收入、财产和住房等状况的方式弄虚作假骗取保障性住房。首先，行为人实施了欺诈行为，欺诈行为从形式上说包括两类，一是虚构事实，二是隐瞒真相；从实质上说是使审查机关陷入处分保障性住房的认识错误的行为。欺诈行为的内容是，在具体状况下，使审查机关产生错误认识，并做出申请人所希望的保障性住房处分。
诈骗罪，是指以不法占有为目的，使用虚构事实或者隐瞒真相的方法，骗取数额较大的公私财物的行为。诈骗罪的基本构造为：行为人以不法占有为目的实施欺诈行为——对方产生错误认识——对方基于错误认识处分财产——行为人取得财产——被害人受到财产上的损害。从以上虚假申请保障性住房的行为分析，完全符合诈骗罪的犯罪构成要件，具有严重的社会危害性，严重破坏了保障性住房分配的公平性，构成诈骗罪。
（二）不及时退出保障性住房
退出保障性住房是实现保障性住房再分配的一种重要形式。地方《保障性住房管理条例》对保障性住房退出机制都做了较为详细的规定。如保障性住房租赁合同或者货币补贴协议期限届满需要续期的，申请人应当在期满前三个月重新提出申请并申报有关材料，由主管部门予以审核并公示。经审核通过且公示无异议或者有异议但经核实异议不成立的，申请人可以重新签订相应的合同或者协议。未依照规定申报材料，或者已申报材料但经审核不再符合条件的，主管部门应当在原合同或者协议期限届满之日收回保障性住房，或者停止发放货币补贴。享受住房保障的家庭，因收入（资产）或者住房面积增加等原因不再符合规定条件的，房地产行政主管部门应当解除保障性住房合同或者货币补贴协议，收回或者回购保障性住房，或者停止发放住房货币补贴。弄虚作假骗取保障性住房或者货币补贴的，市房地产行政主管部门应当解除保障性住房合同或者货币补贴协议，收回保障性住房或者补贴资金，并处一定罚款或一定期限内不允许其再申请保障性住房。
不及时退出表现为不再符合规定条件的情况下繼续自己居住保障性住房或擅自出租、出售保障性住房。对于上述行为可以细分为两种，第一种是行为人明知道自己已经不再符合保障性住房享受条件，不向审查部门如实申报，使审查部门陷入错误认识，并错误处置保障性住房，进而达到不法侵占保障性住房目的的行为。第二种是行为人已经不再符合保障性住房享受条件，房地产行政主管部门要求其在规定期限内退还或搬离保障性住房，其拒不退还或搬离的行为。
对于第一种行为，显然符合诈骗罪的犯罪构成要件，与虚假申报保障性住房的行为具有一致性，都是在不符合申请保障性住房条件的情况下，采取虚构事实或者隐瞒真相的方法达到获得保障性住房的目的；区别在于二者所处的时间点不同，前者是在已经合法获得保障性住房的前提下为了继续非法享受而实施的诈骗行为，后者则是在申请保障性住房的初始阶段实施的诈骗行为。而对于第二种行为则可以通过民事强制执行等方法解决，没有必要纳入刑法规制的范围。
此外，在骗取保障性住房过程当中，具有伪造、变造国家机关公文、证件、印章等行为并符合伪造、变造国家机关公文、证件、印章罪的犯罪构成要件的，构成典型的牵连犯。伪造、变造国家机关公文、证件、印章行为是方法行为，骗取审查机关的行为是目的行为，司法机关应当根据实际情况选取伪造、变造国家机关公文、证件、印章罪或诈骗罪，从一重罪处罚。
三、共同犯罪分析
共同犯罪，即二人以上共同故意实施的犯罪。由于骗取保障性住房的主体包括家庭、单身个人、出具虚假证明材料的单位以及审查机关的工作人员等，因此可能会形成较为复杂的共同犯罪。
（一）以家庭为单位骗取保障性住房共同犯罪分析
首先，从犯罪主体来看，诈骗罪作为一般犯罪，承担刑事责任的年龄必须达到16周岁以上，不满16周岁的家庭人员无论其在骗取保障性住房中发挥何种作用都不应当纳入刑法控制的范围。因此，以家庭为单位骗取保障房构成诈骗罪共同犯罪的，必须有两名家庭人员年满16周岁。其次，家庭人员对骗取保障性住房必须有共同的故意。即要求家庭人员均知道自己的家庭不符合申请保障性住房条件，并知道隐瞒或者虚报人口、户籍、收入、财产和住房等状况的方式弄虚作假欺骗审查部门会导致其错误处置保障性住房的危害社会的结果。再次，在隐瞒或者虚报人口、户籍、收入、财产和住房等状况过程当中家庭人员必须有主观上的意思联络，即都认识到自己不是在孤立地完成这些活动。如果是几个家庭人员独立地去完成骗取保障性住房的所有行为，那当然不能构成共同犯罪。最后，家庭人员必须有共同的行为，包括共同实行行为、共同预备行为、共同共谋后，部分人实施实行行为。骗取保障性住房的实行行为应当是从填写申报表以后的一系列行为。预备行为应当是为骗取保障性住房伪造资料等一系列行为。共谋应当指为骗取保障性住房共同出谋划策。
（二）为骗取保障性住房出具虚假证明材料的单位能否成为诈骗罪的共犯
首先，从主体上分析，诈骗罪的主体只能是自然人，因此，出具虚假证明材料的单位显然不符合诈骗罪的主体，但是出具虚假证明材料的主管人员和直接责任人应当成为诈骗罪的适合主体。其次，出具虚假证明材料的单位应当知道其开具的虚假材料的用途，如果骗取保障性住房的家庭或个人隐瞒骗取保障性住房的事实真相，让单位开具虚假证明，由于缺乏共同的故意，则出具虚假材料单位的直接责任人和直接承办人不构成诈骗罪的共犯，但须按照法律规定承担相应的其他责任。上述分析可以看出，当出具虚假证明材料的单位直接责任人和直接承办人明知道行为人要求其开具用于骗取保障性住房的情况下仍然为其开具虚假证明材料的当然构成诈骗罪的共犯。
（三）保障性住房审查人员能否成为诈骗罪的共犯
前文已经提到审查申请人资料的依次有四个主管部门。首先，这些部门的工作人员如果与申请人合谋骗取保障性住房，能否构成诈骗罪的共犯？在申请人与审查人员相互勾结骗取保障性住房的情况下，申请人既是诈骗罪的实行犯，又是贪污罪的教唆犯、帮助犯；而审查人员既是贪污罪的实行犯，又是诈骗罪的教唆犯、帮助犯。基于这样的理由，对内外勾结骗取保障性住房的案件，既可以认定为诈骗罪的共同犯罪，也可能认定为贪污罪的共同犯罪。至于最后确定为何种犯罪的共犯，笔者倾向于申请人和审查人在骗取保障性住房中谁扮演了核心角色。
其次，保障性住房审查人员还可能触犯诈骗罪以外其他罪名。如果是保障性住房审查人员利用职务上的便利采用隐瞒事实真相或虚构事实单独骗取保障性住房的行为依法构成贪污罪。如果这些部门的工作人员严重不负责任，玩忽职守，或滥用职权以权谋私、假公济私包庇申请人，致使不符合资格的申请人骗取保障性住房的就有可能构成滥用职权罪和玩忽职守罪。由于这两个罪名的主体均是国家机关工作人员，社区居民委员会这个非政府机构的工作人员是在履行国家委托其履行的行政职能，因此可以参照全国人大常委会2000年4月29日九届全国人大常委会第十五次会议关于对村委会等基层组织协助人民政府从事行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”的解释，确定社区居民委员会的工作人员的行为也可以构成玩忽职守罪和滥用职权罪。
当然，除上述相关人员为骗取保障性住房可以成为诈骗罪的共犯外，其他为骗取保障性住房出谋划策，提供帮助等的人员也可以成为诈骗罪的共犯。
四、既遂与未遂分析
骗取保障性住房与一般的诈骗罪相比，其行为过程相对较长，特别是虚假申请保障性住房按照现有的地方《保障性住房管理条例》，从申请到获得批准有很多环节，因此虚假申请保障性住房的既遂与未遂分析非常重要，只有这样才能准确地对骗取保障性住房的行为定罪量刑。
申请保障性住房一般要经四道程序审查，最后进入房地产行政主管部门建立的保障性住房轮候册，按轮候号先后顺序配租或者配售给申请人。轮候册应当向社会公开，任何单位和个人都有权查阅。现在通行的诈骗罪既遂与未遂理论以财物或财产权利是否为行为人获取、控制作为分界线，虚假申请保障性住房包括骗租、骗买和骗取住房补贴。对于骗租和骗买，是进入房地产行政主管部门建立的保障性住房轮候册视为既遂，还是当配租或者配售完成后才视为既遂？作为行为人而言，通过了四道审查程序后，对保障性住房审查部门实质性的骗取行为已经完成，但是此时并未占有或控制保障性住房，只是享有了一种期权，国家的保障性住房尚未有实质性的损失。同时，轮候册向社会公开，任何单位和个人有权查阅，说明骗取行为还要经过社会的考验，如果此时有人举报，骗取行为最终达不到骗租、骗买的目的。上述分析可以得出，在国家对行为人进行配租和配售之前，行为人无法获得保障性住房的财产权利，骗取行为仍无法达到诈骗罪的既遂状态。只有当国家对行为人进行了配租和配售，行为人通过购买合同、租赁合同获得了保障性住房的财产权利，并开始享受保障性住房带来的优惠权利时，其已经对国家的财产权利进行了控制，且国家因此受到了损失，此时应当构成诈骗罪的既遂。对于骗取住房补贴可以参照上述分析认定既遂与未遂。当然，“已经着手实行骗取保障性住房的行为，只是由于行为人意志以外的原因而未获取保障性住房的财产权利，才是诈骗未遂”。前面已经提到，骗取保障性住房的实行行为应当是从填写申报表以后的一系列行为。
行为人明知道自己已经不再符合保障性住房享受条件，不向审查部门如实申报，使审查部门陷入错误认识，并错误处置保障性住房，进而达到不法侵占保障性住房目的的行为。因为这种情况行为人享有保障性住房的权利是一种既成事实状态，所以判断这种行为的既遂与未遂，应当以行为人明知道自己不再符合保障性住房享受条件这种情况为界限。
五、量刑
根据我国《刑法》第二百六十六条的规定，犯诈骗罪的，处3年以下有期徒刑、拘役或管制，并处或单处罚金；数额巨大或有其他严重情节的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他严重情节的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。诈骗罪作为一种财产性犯罪，基本上是以非法占有财产的多少来确定量刑的轻重，凶此，如何确定骗取保障性住房的犯罪金额对于量刑极为重要也亟待解决。
骗取保障性住房包括租赁保障性住房、购买保障性住房、申请货币补贴三种形式。骗租的诈骗金额基本计算公式为（市场同类房屋租金价格一保障性住房租金价格）×租赁时间；骗购的诈骗金额基本计算公式为（市场同类房屋市场价格一保障性住房价格）×面积；骗取补贴的诈骗金额就是骗取的补贴款总额。骗租、骗购及骗取补贴进行投资得到的收益是否要纳人诈骗罪的诈骗金额，比如说把保障性住房出租、出售获得的收益，把骗取的补贴款投入股市赚取的收益等。笔者认为，以受害人直接經济损失来作为诈骗罪的金额较为合理，这一方面体现了刑法的谦抑性，另一方面也为科学合理地确定诈骗金额划定了范围。因诈骗行为产生的其他影响均可以纳入量刑的其他情节当中，至于用诈骗取得的财产获得的收益，在有确凿证据查证属实的情况下，可以作为非法所得予以没收。因此，对骗取保障性住房的量刑，要以诈骗的金额为基础，充分考虑行为人的主观罪过，以及犯罪的其他隋节，对社会产生的影响等，对其进行量刑。
六、预期效果分析
骗取保障性住房是一种侵财性犯罪，而追求经济收益是侵财类犯罪的主要目的。在刑法领域，我们会发现一种现象：许多种犯罪行为的发生与犯罪行为的收益有一定的联系。尤其是在经济类犯罪和侵财类犯罪中这种收益和成本的关系非常明显。侵财类犯罪收益主要是经济收益；犯罪成本主要包括：诈骗过程中的时间、劳动、费用开支；法律制裁的风险；社会对犯罪分子评价的减损和犯罪分子自身的心理道德损失。犯罪分子在实施骗取保障性住房行为之前往往衡量风险和收益的关系，具体考虑他们的犯罪成本，一旦认为实施某种犯罪的收益大而风险小或刑法规定的法定刑相对于犯罪获得较低，他们往往会铤而走险，走上犯罪道路。而目前地方性《保障性住房管理条例》甚至没有把骗取保障性住房的行为引入刑法，只是当做一般的违法行为，违法成本就是一定数额的罚款和一定期限内不允许申请保障性住房，这使得骗取保障性住房的行为大行其道。
将骗取保障性住房行为入罪后，首先，把其由一般违法行为转为犯罪行为，大大提高了心理威慑力；其次，不管是构成诈骗罪还是由于特殊共犯构成贪污罪，或者由于犯罪预备、未遂构成了伪造国家机关公文、证件、印章罪等，其一方面可能会判处监禁刑，另一方面会判处较高的罚金刑，甚至没收财产；最后，还要承担社会对其评价的减损和犯罪分子自身的心理道德损失。因此，把骗取保障性住房行为入罪，会大幅度提高其犯罪成本，同时如果执法机关和司法机关不断提高破案率和强化刑罚执行力度，从犯罪收益与成本理论角度分析，相信这类犯罪行为会大大减少。
保障性住房 篇7
一、深化对企业社会责任感的认识, 为又好又快建设提供思想保障
加大保障性住房建设, 满足中低收入人群的住房需求, 是落实以人为本执法理念的重要体现。作为国有单位, 必须以高度的社会责任意识全面承担并努力做好建设保障性住房工作。为此, 在保障性住房建设中, 我们积极开展思想政治工作, 发挥思想政治工作优势, 进一步统一思想、深化认识, 为又好又快建设提供思想保障。
第一, 以开展形势任务教育为载体, 深化认识。围绕保障性住房建设, 结合当前经济形势, 通过在参建人员中开展专题讲座、培训等形式, 对保障性住房建设的相关政策及面临的形势进行讲解, 深入了解保障性住房建设在解决民生问题中的重要意义及在推进社会经济科学发展、协调发展中的重要作用, 深化对保障性住房建设的认识。一是保障性住房建设是保持经济平稳较快发展的有效措施。当前形势下, 推进保障性住房建设, 既能拉动各方投资, 又能刺激居民消费, 是扩大政府公共性支出、拉动投资、刺激消费的有效结合点, 是应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的重要举措。二是保障性住房建设是改善民生的重大措施。加快保障房建设, 为低收入住房困难群众提供基本的住房, 成为改善民生, 保障社会整体发展和和谐稳定的最直接、最有效的方式。三是保障性住房建设是促进房地产市场健康发展的必要条件。只有建立比较完善的保障体系, 才可能提高群众的预期消费能力, 从而促进房地产业健康发展, 并对促进消费、对相关产业发展产生带动作用。
第二, 以强化宣传思想工作为手段, 凝聚人心。一是对重点工程的重要意义开展宣传。强化对员工思想的引导, 认清形势, 转变观念, 切实增强工作责任感和紧迫感。二是加强典型宣传。大力宣传在保障性经济适用房建设中兢兢业业、无私奉献、成绩卓越的先进典型, 充分发挥先进典型的引领作用, 提升先进人物的影响力, 从而以点带面, 为保障性住房又好又快建设提供了强有力的思想保障。
二、科学管理, 为又好又快建设提供制度保障
保障性住房建设是解决住房民生问题最切实有效的途径, 是保障广大中低收入群众切身利益最直接、最关键的环节。近年来, 天津市房产总公司在承接经济适用房及租赁型经济适用房建设工作中, 坚持以科学发展观为指导, 以学习实践科学发展观活动为契机, 自找差距、解放思想、更新观念、以“科学管理年”活动为载体, 将思想政治工作与经营管理工作相结合, 建立和完善了一系列科学的管理机制, 从多条途径建立科学的管理模式, 为保障房又好又快建设提供了强有力的制度保障。
第一, 实施目标管理。围绕加快保障性住房建设, 确定了“精心组织、全员参与、真抓实做、循序渐进、严细考核、成在长效”24字管理工作方针, 完善了决策目标、执行责任、考核监督、科学奖罚四大体系。签订《工作目标责任书》, 确定工作目标, 分解任务指标, 明确落实责任, 以决策目标为基础, 以执行责任为关键环节, 以考核监督做保证, 科学奖罚为手段, 形成有效的激励约束机制, 最大限度地调动各方面的积极性、主动性和创造性, 确保各项工作规范有序、高效运行, 真正落到实处。
第二, 实施系统管理。根据公司承接的保障性住房建设体量大、涉及部门多、工作难度大的实际情况, 将涉及保障性住房建设工作的部门及人员编成七大系统, 分别为房产经营管理系统、财务管理系统、市场营销管理系统、工程技术管理系统、人力资源管理系统、综合管理系统和思想政治工作系统, 并将各系统的整体架构、组织结构、各部室职能及与部门间工作内容对接、工作流转程序及重要工作的内容分工及流转程序进行规范、明确并整理成册。通过系统的专业化管理, 以求形成责任明确、清晰工作接口、自动自发地实施管理的目标。做到管理有专人、指导有专业、监督按系统、组织有计划。
第三, 坚持持续改进。在保障性住房建设工作中, 我们坚持边干、边学、边查找差距, 边持续改进, 制定了持续改进的八个步骤:发现问题、分析原因、解决方案、固化方案、反复培训、认真执行、严细考核、严格奖惩。在重点工程建设中, 紧密结合自身特点, 要求所有参建单位都要严格按照“四定”原则抓好具体工作落实, 即:定工作内容、定工作标准、定责任人、定完成时限, 确保“所有的人都有责任, 所有的事都不耽误”的要求落实, 形成了事事有人管、项项有人抓、层层抓落实的局面。
第四, 完善资金运作。建设经济适用房, 特别是租赁型经济适用房投资大, 利润低, 融资十分困难, 一是努力拓宽融资渠道, 及时制定资金计划, 科学统筹资金使用。二是主动适应市场变化, 在保障工程质量的前提下, 科学控制项目成本。如2008年下半年建筑材料快速上涨, 这意味着建设成本将大幅提高。面对这个难题, 我们经过对国内国际市场原材料价格趋势的仔细研究和建筑市场需求的客观判断, 统一思想, 大胆决策, 对秋怡家园、杜鹃道租赁型经济适用房项目钢材集中采购, 一次性降低成本约2000万元。
第五, 完善监督机制。一是保障性住房开发过程监督, 研究制定《保障性住房开发工作流程》, 有效地加大了对保障性住房开发项目经营决策和管理环节的监督控制力度, 进一步规范了项目开发运作程序。比如:施工一定要选择技术过硬、素质优秀、操作规范的正规施工队伍;工程发包必须公开进行招投标, 实行第三方审核;规范签证程序, 实行两级签证管理;严把材料、设备采购环节, 关键材料实行“甲控”办法;严把结算关, 实行“分段、分序”结算;成立图纸会审小组, 规范施工方案变更等, 切实保障工程质量优良。二是资金使用情况监督。制定《重点工程资金使用管理办法》, 建立了资金会审制度, 实行重点项目金流量曲线图分析检测, 强化了事前审核、事中控制、事后检查, 确保了重点工程建设各项经费使用严格按照程序运行, 充分保障重点工程建设资金的安全和有效使用, 同时通过一系列的制度制约, 防止了腐败现象的发生, 确保了保障性住房项目建设工程优质、干部优良。
三、以保障性住房建设工程为平台, 加强人才队伍建设
经营要突破, 管理要跟进, 人才是保障。实践证明, 在重点工程建设中, 不仅要科学管理、用好资金, 还必须强化人才队伍建设、注重人才的培养, 打造一支想干事、会干事、能成事的人才队伍, 为确保工程建设更好更快完成提供持久的人力保障和智力支持。
第一, 平等竞争给机遇。建立和完善公开、公平、公正的人才使用竞争机制, 不论参加工作时间长短, 资历深浅, 只要有能力就能得到重用。在重点工程建设中, 大胆启用青年人才, 将“完全成熟”上岗改为“基本成熟”岗上锻炼。将有潜质的青年人才、优秀人才派到工程第一线, 压担子, 委以重任, 积极调集青年专业技术人才到重点工程一线参与工程建设, 通过在一线的摸爬滚打和“实战”锻炼, 全面提高他们的经营管理水平, 培养干大事的能力。在参与保障房建设的成员中, 90%以上为35岁以下青年人才, 一线工程人员全部为40岁以下工程技术人员。实践证明, 在重点工程中大胆使用青年人才, 一方面, 可以充分发挥青年人的热情和干劲, 为工程的顺利开展提供动力;另一方面, 可以使青年人才在实际工作中增加工作经验, 加深阅历, 为提升工作水平打下了良好基础。
第二, 加强交流给平台。在重点工作中实施轮岗和挂职锻炼。在全公司内积极选拔“可造型”人才, 有计划、有重点地安排在重点岗位中进行轮岗、挂职、见习, 进行多岗位学习和锻炼。通过轮岗锻炼等形式, 可以使优秀人才开阔视野, 增加不同岗位的阅历, 提高自身的综合适应能力和驾驭经济工作能力, 同时也有利于总公司人才队伍的梯队建设。
第三, 优化结构给机制。一是注重创新, 搞活用人机制。实现了“能上能下”、“能进能出”的用人体系, 真正选派那些对事业有激情、对百姓有感情, 敢抓敢管、肯于吃苦、甘于奉献的人员放到保障性住房建设的关键岗位上委以重任、经受锻炼、接受考验。二是采取当面点评的方式, 对于年轻干部, 针对年轻干部经验不足现状, 一对一进行指导, 面对面帮助分析, 协助解决难题, 加速了青年干部的成长、成熟。三是竞争上岗, 以“实战”说话。通过竞聘的方式选拔人才, 促进优秀人才尽快走上领导岗位, 同时也充分调动了优秀人才参与保障性住房建设的积极性。
第四, 强化教育上水平。一是针对保障性住房建设的相关人员开展多种业务技能培训及管理培训, 做到职工培训有计划、有专员、有效果。二是推行职业职工教育系列活动, 制定了职业职工标准和模范职业职工标准, 要求一般干部职工遵循职业职工标准, 党员必须达到模范职业职工标准的要求, 使干部职工以模范履行好自己的职责为基本要求, 以充分发挥职能作用为更高标准, 增强了广大干部职工职业化意识, 激发了从业热情。三是广泛开展廉政教育, 特别是对重点岗位人员加强相关法律法规的宣传教育, 时刻提醒干部职工不忘廉洁自律, 营造反腐倡廉的良好氛围, 使廉政勤政意识深入人心, 警钟长鸣。
保障性住房 篇8
一、对保障性住房建设贷款超出使用范围的评述
有观点提出, 目前实施的《住房公积金管理条例》 (以下简称《条例》) 第5条规定, 除职工购买、建造、翻建、大修自住住房等法定情形外, 任何单位和个人不得挪作他用。在《条例》相关条款还未经法定程序作出相应修改的前提下, 现在住建部等七部门联合发文对职工住房公积金的使用范围作出改变的行政行为, 显然与作为行政法规、同时也是“上位法”的《条例》存在法律冲突, 并且与依法行政的基本法律要求不相符合。
的确, 不独是《条例》第5条有限制性规定, 在第24条、第26条的提取和贷款办理的条款中也有呼应性规定, 即缴存住房公积金的职工符合条件的可以提取住房公积金账户内的存储余额, 也可以申请住房公积金贷款。此中非常明确的是住房公积金贷款的申办主体是“职工”而不是“职工所在单位”或者其他组织。1999年5月6日, 在建设部组织学习《条例》的全国住房公积金管理工作会议上, 建设部官员还专门强调指出:“各地不得在上述情况之外新发放任何建设项目贷款, 更不能突击放款或采取修改协议和合同时间等弄虚作假的手段。对于突击放款和弄虚作假的, 一定要严肃查处”。
到了2002年, 国务院在修改《条例》时仍然没有改变既有的规定, 也没有为现在的保障性住房建设贷款留下法律适用的“接口”。相反, 当时特别强调加快收回项目贷款, 杜绝风险隐患。据此, 从条文直接援引和适用上看, 住房公积金贷款用于保障性住房建设确实在《条例》中找不到明确的法律依据。但这并不妨碍我们从其他角度对试点工作进行多角度的法律观察。
第一, 立法目的。《条例》第1条开宗名义指出住房公积金管理的立法意义一方面是加强住房公积金管理, 维护住房公积金所有者的合法权益;另一方面是促进城镇住房建设, 提高城镇居民的居住水平。当然, 职工个人住房公积金贷款最终以购买款名义流入住房建设资金。但直接向住房建设项目发放贷款更加不超出“促进城镇住房建设”的范畴。国务院法制办等部门主编的《住房公积金管理条例释义》一书在解释立法目的时也指出:“1995年以来, 各地按照有关规定, 利用住房公积金及其他房改资金, 推动了国家安居工程的实施和经济适用住房建设的发展。天津、广州、南京等地开始利用住房公积金增值资金, 建设或收购一批面向最低收入居民家庭的廉租住房, 促进了城市廉租住房供应体系的建立。”可见, 住房公积金贷款用于保障性住房建设至少没有偏离《条例》的立法目的。
第二, 试点定位。《实施意见》的出台并非空穴来风, 此前在2008年底国务院办公厅发布的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》中就已经埋下伏笔:“为拓宽保障性住房建设资金来源, 充分发挥住房公积金的使用效益, 选择部分有条件的地区进行试点, 在确保资金安全的前提下, 将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房等住房建设”。这次住建部按照国务院要求出台实施细则, 至少不是恣意而为, 在合法性上多了些许依据, 况且住房公积金贷款支持保障性住房建设并非完全突破《条例》的全面开花, 而是选择部分城市试点, 更显政府部门谨慎心态。为此, 《实施意见》规定:各省、自治区、直辖市人民政府要在《实施意见》印发后60日内, 将试点城市名单及实施方案送住建部、财政部、人民银行审核批准, 非试点城市不得利用住房公积金发放任何项目贷款。
二、对管理中心无权决定保障性住房建设贷款的评述
有观点提出, 公积金的所有权属于缴交者, 各地的公积金管理中心只是管理者, 无权随意支配资金 (包括增值部分) , 因此公积金管理中心并没有权利决定投资。否则违背了谁的财产谁主张权利的基本常识。还有人担心, 按照《实施意见》规定, 贷款利率按照五年期以上个人住房公积金贷款利率上浮10%执行, 是否会对个人住房贷款在一定时期内产生“挤出效应”?此种担心暗含的观点是:不应由公积金管理中心决定用于保障性住房建设的贷款规模, 否则会蚕食个贷额度。对这些观点的深度分析涉及到住房公积金的法律属性以及住房公积金管理应有的法理框架。
首先, 住房公积金用于何种用途, 仍应当遵循现有《条例》确立的决策和管理分离机制。《条例》第8条规定, 直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市, 应当设立住房公积金管理委员会, 作为住房公积金管理的决策机构。第9条规定了管委会履行6个方面的职责, 其中第一项即是制定和调整住房公积金的具体管理措施并监管实施。因此, 决定保障性住房建设贷款试点方案及其额度应由管委会审议。笔者注意到, 《实施意见》还特别规定“试点城市人民政府在制定试点实施方案时, 必须征求缴存职工意见”。公积金管理中心仅仅是管理运作机构, 与管委会是决策和执行的关系。因此, 从公积金属于缴交者所有, 推演出公积金的决策事项也应由全体缴交者作出, 似乎过于武断。正是基于公积金决策事项事实上不可能由全体缴交者共同作出的考虑, 《条例》采取“代议制”的委员会决策方式, 即职工代表和单位代表作为管委会法定比例 (各1/3) 的成员, 代言缴存者的声音。当然, 实际运作中存在对管委会形同虚设的质疑, 以及对所谓试点实施方案征求缴存职工意见可能流于形式的担心, 但这是另一层面的问题, 至少这一既有的决策机制是法定的, 只不过存在完善的问题。同样, 声称公积金管理中心决定保障性住房建设贷款的投向和额度大小, 似乎也有意无意地忽视了对《条例》的研究。
其次, 《实施意见》中的术语“闲置资金”不能混淆。它是“在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下, 可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设”。从内涵来说, 它不等同于通常所说的住房公积金, 也不同于住房公积金增值收益。按照2008年全国住房公积金管理情况通报数据, 至2008年末, 全国住房公积金银行专户存款余额为5616.27亿元, 扣除必要的备付资金后的沉淀资金为3193.02亿元。
最后, 应理顺公积金个贷和保障性住房建设贷款的关系。毫无疑问, 用于保障性住房建设的前提是该城市有闲置资金, 足以保障职工个贷需求。因此, 即使成为试点城市, 公积金个贷是首先应当满足的, 尽管其利率低于保障性住房贷款利率;没有参加试点的城市, 不存在所谓“挤占”问题。《实施意见》对此明确规定“优先保证职工提取和个人住房贷款”, 换言之, 从文件规定上看政府不允许发生“挤占”个贷的情况, 但是考虑到试点城市管理中心出于保值增值的趋利动机或者迫于政府资金饥渴的压力, 不排除以降低最高贷款额度或者不提高个贷最高贷款额度的办法变相地规避执行, 因此, 主管部门理应出台约束性的规定消除大家的疑虑。
三、对保障性住房建设贷款风险承担的评述
有观点提出, 缴存者作为公积金所有人直接承担了保障性住房投资的风险, 一旦投资出问题, 可能引起社会的广泛不满, 甚至不安定。
应当说, 这一担心不无道理, 也是该项试点工作成功与否最为关键的变数。我国住房公积金制度建立之初曾经发放大量经济适用住房、安居房、解困房等项目贷款, 此后出现坏帐一度是社会舆论集中火力批评的“标靶”, 有的至今尚未收回。据住建部公布的数据, 2008年, 全国共回收2002年以前发放的项目贷款、单位贷款和挤占挪用资金4.77亿元。2008年末, 项目贷款、单位贷款和挤占挪用资金余额还有12.67亿元没有收回, 相当于缴存余额的0.10%。前车之鉴, 不能不警觉, 保障性住房建设贷款再也不能重蹈覆辙。
笔者简单地对比了一下此次保障性住房建设贷款和此前项目 (单位) 贷款操作方式的变化, 至少有四个方面体现出风险控制的不同:第一, 要求设立资金监管专项账户, 对贷款资金流动实行全程封闭管理;而此前项目 (单位) 贷款只是按照普通贷款发放和回收流程操作, 缺乏对贷款资金流出的总量和分进度划拨监管, 也缺乏对建设项目产生现金流入的偿还监管。第二, 严格控制贷款资金流向, 要求公积金管理中心对贷款项目进行严格评审, 并提交试点城市住房公积金管理委员会审议、人民政府批准;而此前项目 (单位) 贷款一般由公积金管理中心审核批准。第三, 落实贷款抵押, 借款人必须以在建项目、房产或土地使用权足额抵押;而此前项目 (单位) 贷款很多没有落实抵押, 或者没有足额抵押或者仅仅是一纸保证, 最后到了债务不能清偿时, 根本无法追及抵押财产。第四, 规定试点城市政府承担落实偿还贷款的责任, 确保贷款本息按时偿还;而此前政府并不对项目 (单位) 贷款承担责任。
当然, 笔者认为, 《实施意见》现有规定并非无安全之忧。从贷款评估、审批、发放、偿还等操作程序上看, 这些规定只是原则性和框架性的, 需要住建部等部门出台更切实可行、更详细可循的操作细则。比如, 城市政府落实偿还贷款责任如何实现, 政府财政收入是否承担垫付责任, 责任的落实有什么具体手段和措施, 在什么期限内能够落实贷款按时清偿, 等等。
四、有关住房公积金制度定位的联想
保障性住房 篇9
基于效率和过滤的基础理论,本文进一步扩展了供给补贴与需求补贴的有效性研究,从城市住房供给市场差异的角度,从供给弹性和住房过滤的角度探究了适宜城市特点和发展的财政补贴方式并提出政策建议。
1理论基础
从理论上来讲,当保障性住房供给量明显小于保障住房需求量时,采取需求方补贴将导致市场供给更加短缺,因此供给补贴应当成为主要的补贴方式。随着保障房供给的增加,保障住房的供需逐步平衡,或达到住房市场供给大于需求时,住房财政补贴的具体实施效果在很大程度上受到市场整体调节的影响。此时不能简单地采取需方补贴,需要从动态的市场变化进行分析,其中住房供给弹性以及住房过滤性是两个重要的影响因素。住房弹性主要是用来衡量住房增量市场的发展及其特点,而住房过滤则反映存量住房市场的交易及其特征。
从中国目前城市保障住房发展现状以及未来趋势来看,供给与需求相对平衡或供给大于需求是市场发展的主要特点。
1.1住房供给弹性与补贴效率
住房供给价格弹性是反映住房供给量随着住房价格或租金变化的重要指标。住房建设周期、政策管制和开发商的期权决策等因素对住房供给弹性产生影响。我国学者研究表明,不同城市间住房供给弹性存在明显差异。
需求方补贴促使保障对象直接进入住房市场进行房屋买卖或租赁,增加了市场的需求量,因此短期内会引起市场租金或房价的上涨。在住房供给弹性较大的市场,住房市场能够较有效地对价格上涨做出反应,增加供给,进而抑制租金的继续高涨,实现市场供需的匹配和平衡。但是,在住房供给缺乏弹性的市场,价格的上涨不能有效地刺激供给量的提高,由于需求补贴而导致的市场租金水平上涨,无法得到有效抑制。此时保障对象以及未接受住房补贴的租户住房支出均增加,社会福利受损,补贴净收益从政府和未享受补贴的租户转向住房所有者,降低了住房补贴的效率。因此,从理论上看,该类市场中,政府实施供给方补贴,包括对存量住房与新建住房的补贴,不仅能有效提高补贴效率,而且在一定程度上提高住房的供给弹性。相反在市场供给富有弹性的情况下,政府实施需求方补贴优于供给方补贴。但是,补贴模式的优化还需要考虑住房过滤的状况。
1.2住房过滤与补贴效率
住房过滤(Housing Filtering)理论由Burgess(1920)在解释芝加哥住房格局时首先提出,Lowry(1960)进一步解释了其内涵。住房过滤是均衡住房市场中普遍存在的一种自然现象,指在住房市场中,高收入人群原本居住的住房随着时间推移而发生老化,而新建的住房能够提供更好的住房质量,此时高收入人群为了追求更好的居住条件,从原有住房搬出,使得较低收入房客得以继续租住或购买原有住房的过程。家庭收入的变化以及消费偏好的改变是住房过滤现象产生的外部原因,而原有住房质量的下降和服务功能的退化是内部促使住房过滤发生的原因。
需方补贴的实施提高了低收入家庭的住房支付能力,增加低等级住房的需求,短期内引起住房租金的上涨,吸引中等级住房持有者向下过滤住房,并引发高等级住房向中等级住房市场过滤。从长期的角度,高、中、低等级住房的过滤能够使得住房租金趋于平稳,即需求方补贴促进了住房过滤。但是,供给方补贴在短期内增加低等级住房的供给量,一些原本可以通过过滤而获得低档住房的家庭选择了政府直接供给补贴的住房,使得中等住房的向下过滤受到阻碍。另外,由于通过供给方补贴而新建的住房一般面积小、密度大,处于住房等级的最下层,这类住房无法再向下过滤,未完成住房的整个生命周期便被拆除,易造成社会资源的浪费,降低了住房补贴的效率。
住房过滤从存量房的角度对市场调节机制进行了解释,是市场自主调节的结果。市场通过住房过滤机制能够为中低收入人群提供良好的住房条件,该过程不需要政府的额外投入。因此,在适当的住房市场中,若能保障住房市场过滤的畅通,则可以降低政府成本,为更多的中低收入人群提供住房, 增加社会福利。
1.3住房供给弹性与住房过滤综合分析
基于上述分析可以看出,住房供给弹性与住房过滤情况不同的地区,适用于不同的保障房财政补贴方式。综合来看,可得出如图1所示的结论。住房供给富有弹性且住房过滤顺畅的市场,能够很好地调节需求方补贴为市场带来的短期租金上涨,亦能够通过增加低收入人群的住房可支付能力,促使住房过滤,有效利用存量住房,大大提高了补贴的效率。住房供给富有弹性但住房过滤困难的市场,虽适合于实施需求方补贴,但存量市场能够提供的低等住房较少,可同时补贴二手房交易,盘活存量房市场。住房供给缺乏弹性但住房过滤顺畅的市场,虽然存量市场较为活跃,但需求方补贴易导致房价的持续上涨而有损于社会整体福利,因此较适宜于两种补贴方式的结合实施。最后,住房供给缺乏弹性且住房过滤困难的市场,需方补贴效率低下,适宜于采取供方补贴。但由于此时保障房供给量已经大于需求量,可考虑改善保障房的公共服务设施可达性(如交通、教育、医疗等),提高保障房的宜居性,或者通过补贴存量住房的流通,解决住房困难。
2我国城市特点以及保障性住房补贴模式分析
我国目前实施的供给方补贴方式有实物配售配租、建设经营单位税收及费用减免等。实物配售或配租,即中央政府给予一定资金补助,地方政府直接投资建设,通过土地优惠或税收政策,以低于市场价格的水平出售或出租住房给低收入家庭。建设经营单位税费减免指政府对于建设保障性住房的开发商以及经营保障性住房的单位实行税费减免及优惠,包括税收及贷款的优惠、土地划拨或出让金的优惠等政策。
需求方补贴方式有租房补贴(或购房补贴)、保障对象税收减免、住房公积金贷款利息减免等。租赁住房的货币补贴在大多数城市普遍采用;而购房货币补贴情况相对比较少见,如长沙市经济适用房货币补贴。
中央政府制定全国层面的保障性住房指导政策,地方政府根据实际情况负责实施。但是,目前各城市基本采取了相似的保障性住房财政补贴方式,即以实物配售配租为主,同时结合货币租金补贴解决低收入家庭的住房困难问题。
数据来源:Wang,S.T.,Chan,S.H.and Xu,B.H.Estimates of the Price Elasticity of New Housing Supply and Their Determinants:Evidence for China.Journal of Real Estate Research.
2.1城市特点分析:供给弹性和住房过滤
由于数据可得性所限,本文选取了4个一线城市和7个二线城市作为研究对象。借鉴Wang等(2010)的研究,选取这11个城市的新建住房供给弹性,如表1所示。
对于表1中3个供给弹性为负的城市(北京、深圳、广州),通过数据论证这些城市住房供给均十分缺乏弹性并将这3个城市的供给弹性设置为0。根据Wang (2010)的计算,我国35个大中城市供给弹性平均值为3.53,下文将以此将城市划分为供给富有弹性和供给缺乏弹性两类。
由上文分析可知,住房过滤的顺畅进行依赖于成熟、活跃的存量房市场。住房二级市场的开放力度、中介服务的成熟度以及住房流动性等因素都在一定程度上影响着住房市场的过滤。城市住房空置率越高,可以供过滤的住房数量就可能越高。但是由于数据的限制,本文只能通过各城市2010年二手房交易量D2与新建房交易量D1的比例来反映二手房市场的活跃程度,如式(1)所示,并借鉴武赟(2012)给出的各大城市住房2010年空置率数据分析市场的过滤,如表2。
图2将11个城市标定在以供给弹性为横坐标(以35个大中城市供给弹性平均值3.53为划分)、以过滤程度为纵坐标的坐标系中,反映城市住宅供给弹性和过滤程度分布。由于数据所限,所选城市没有既富有供给弹性,过滤程度也较好的城市。
北京、广州、深圳3个城市住房供给缺乏弹性,过滤程度较好。这三个一线城市的二手房交易非常活跃,二手房交易量超过新建商品住宅的交易量。根据表2的数据,这三个城市空置率水平均较高,易于过滤的进行。
郑州、长沙2个城市住房供给富有弹性,过滤程度较差。由表2可知,郑州、长沙虽然空置率水平较高,但二手房市场极不活跃,更加说明了这两个城市难以进行过滤。
上海、杭州、成都等8个城市属于住房供给缺乏弹性,过滤程度较差。但是,上海、宁波、南京三个城市二手房市场交易量与新建商品住宅交易量相差并不大(Fc略小于0)。
2.2补贴方式选择
综合上文的分析,我们对三种类型的城市所适宜采用的补贴方式进行说明,并以北京和郑州为例进行细致分析。
2.2.1第二象限:住房供给缺乏弹性,过滤程度好的城市
该类城市适宜采取供方补贴与需方补贴相结合的方式。以北京为例,根据计算结果,北京的住房供给弹性为-0.45,可见住房供给缺乏弹性,无法及时对价格波动做出反应和调节。但是,北京2010年二手房销售面积是商品房销售面积的1.325倍,二手房市场相对交易活跃。北京适宜采取供方补贴与需方补贴相结合的方式。一方面通过需方补贴进一步促进过滤的发生,另一方面通过增加供给缓解市场缺乏弹性而引起的房价上涨。
数据来源:武赟 . 公共租赁住房房源筹集模式评价与选择研究.北京:清华大学建设管理系.2012.94-100。
2.2.2第三象限:住房供给缺乏弹性,过滤程度差的城市
该类城市过滤程度差,难以通过市场过滤解决低收入人群住房问题。此外,若采取需方补贴,市场无法及时调节住房供给,很容易导致房价或租金的持续上涨。相对来说适宜采用供方补贴。但由于此时保障房供给量已经大于或等于需求量,在供方补贴中,应以促进改善保障房可达性,有效利用存量住房等为主要方式。
2.2.3第四象限:住房供给富有弹性,过滤程度差的城市
该类城市适宜通过政策激励等途径盘活存量房市场,并实施需方补贴。以郑州为例,根据计算结果,郑州的住房供给弹性为14.54,市场供给对价格变动十分敏感,能够及时对需方补贴引起的房价租金上涨做出调节,很好的弥补了需方补贴的不足。郑州2010年二手房销售面积仅为商品房销售面积的27.8%,二手房市场交易不活跃。郑州适宜在盘活存量房市场后实施需方补贴,能够在很大程度上节约政府财政支出。通过促进二手房交易等方式,鼓励更多的空置二手房进入存量房租赁市场;同时向保障对象发放租金补贴或购房货币化补贴,以及公积金贷款利息补贴等,引导保障对象到正常住房市场上寻租,从而以相对较低的财政成本,有效解决住房问题。
3结论与建议
本文基于住房供给弹性和住房过滤理论视角,探讨了不同城市所适宜采取的保障性住房财政补贴方式,并结合11个城市住房供给市场的不同表现,提出了城市差异性有效补贴方式。例如,在住房供给富有弹性、住房过滤畅通的市场,需求方补贴具有较高的效率,地方政府应当实施以需求方补贴为主的住房补贴方案,进而引导住房过滤,充分利用存量住房或空置住房。但是,由于数据所限,本文对于住房过滤的测试还有待改进。
我国保障性住房思考 篇10
由于贫富差距日益拉大, 人们对住房的需求层次也开始走差异化路线, 而针对中低收入者国家提出了保障性住房建设这一惠及民生的住房保障, 力求居者有其房的惠民政策。我国保障性住房的提议及实施细则较发达国家开始较晚, 制度体系也较不成熟, 存在许多诟病, 目前处于正在发展的阶段。
(1) 地方政府积极性不高。
进入21世纪, 伴随着“蜗居”、“蚁族”、“蜗婚”、“裸婚”等一系列网络名词的一个又一个的诞生, 真实地谱写着老百姓特别是“80后”的生活现状。面对如此严峻的住房问题, 政府一方面没有采取有力措施降低房价, 一味打“擦边球”, 即使在目前中央有意降低房价的情况下, 地方政府还是不见有所动作;另一面中央政府早在1998年就已提出加大力度建设保障性住房, 至今许多地方政府都无意推行保障性住房建设, 这样的悖论, 引人深思。
(2) 房地产商质量造次。
2009年8月, 北京首个限价房项目——北京海淀区西三旗瑞旗家园两业主装修时, 发现两家阳台之间的墙壁酥脆, 参与鉴定的昌平区建委两名工作人员, 对着阳台墙壁踢了几下, 墙上的土便“哗哗”往下掉。另一鉴定人员摇了摇露出的钢筋, 发现钢筋与主体墙壁和天花板都没勾连上。这就是后来被媒体称为“墙脆脆事件”。并且该事件并不是单一发生的, 在经过后期严格盘查中, 就北京市410个在施工程中, 发现还有三项存在严重质量问题。这样大大小小的事件还有很多, 层出不穷。
(3) 资格确认的难题。
由于随着经济的发展较快, 收入在不断的调整, 原来符合条件的住户可能在几年内, 由于收入的变动, 带来资格与保障性住房要求的住户收入不符合。这样势必带来需要这些住房条件的人没有享受到政府的优惠。另外, 由于监督的不完善, 带来的一些高收入者、高官员的寻租行为。
(4) 未纳入人员的何去何从。
还有一个群体, 他们一方面想永久地离开农村, 不愿返回农村生活定居;另一方面他们在城市却没有家的感觉, 找不到融入城市的钥匙。他们就是新生代农民工, 主要是出生在农村的80、90后, 他们较祖父辈受过更高的教育, 对社会的期望值更高。外出的经历使得他们早早的认识到城乡的差异, 因而他们的根虽在农村却对城市有着无限渴望, 可是高昂的生活成本、严格的户籍制度、冷漠的社会歧视等一道道无形的门槛不断粉碎着他们的城市梦。
2 原因的思考
(1) 政绩考核的疏漏和目标的冲突。
在当前行政体系的整体氛围下, 对各级政府部门的政绩考评, 事实上存在一个以经济建设为核心、以短期可见效的形象工程为依托、以GDP数据和财政收入为主要指标的考评体系。保障性住房的建设与供给尚未成为政绩目标中的“硬指标”。更甚的是, 保障性住房的建设, 要占用土地资源和财政资金, 减少了土地收入和房地产税费收入, 与此同时, 它也不能带来较大的GDP增长。其次, 大量的保障性住房建设与供给, 势必要挤占原来用作房地产开发建设的用地, 可能会改变房地产市场的供求, 有经验表明, 每当保障性住房的供应量增加5%, 将导致商品房售价降低3%左右, 这是地方政府不愿看到的, 因为很多地方政府把房地产当做支柱性产业, 不愿影响到支柱产业的发展。当然, 也并不排除确实有些地方政府财力不足的因素, 尤其是租赁类的房屋资金回收跨期太长, 在没有相应的税收和金融优惠支撑的前提下, 地方政府不想也没能力大量建设公共租赁房屋。
(2) 监管部门监管不足和开发商利益的驱使。
保障性住房质量问题令人堪忧, 无外乎两方面的原因, 一方面监管部门的监管力度不足, 没有进行实时跟踪检测。而在交房后, 也没有仔细盘查有无漏水、漏电、掉土, 配套设施等问题。另一方面, 保障性住房的房价基本都是政府统一的, 然后根据土地的价格和建设的成本给予开发商一定的收益, 相比较商品房而言, 利润并不丰厚, 因而导致开发商建设时偷工减料, 加快工期进程, 伺机以最快的速度, 以期最大程度的取得利润。政府的“不太在意”和开发商对利益的追逐, 最终导致了很多豆腐渣工程的出现。
(3) 居民收入的不透明和某些部门的以权谋私。
收入不透明, 使得很多不符合条件的人, 隐瞒自己的真实收入, 以侥幸心理参与保障性住房的申请, 而相关部分由于对居民收入信息掌握不完全, 因而造成了某些相对高收入者获得了保障性住房的居住许可。另外, 由于社会的某些潜规则, 或高收入者的收受贿赂、以权谋私等, 使得保障性住房寻租行为屡禁不止, 甚至某些政府部门将其归类为单位福利房, 优先为公务员而建设。
(4) 农民工人数庞大和“过客”身份。
全国大部分城市还是没有彻底把农民工住房问题纳入到保障范围内, 政府没有采取实际措施解决农民工的住房问题原因有两方面。首先, 农民工这支队伍十分庞大, 据调查第一代农民工人数约有2亿, 而新生代农民工约1亿, 在城市住房紧张的今天, 解决如此庞大人群的住房问题, 对于政府而言, 是一个严峻的挑战。其次, 不论哪一代农民工, 他们的根仍是在农村, 避免不了的成为城市的一个“过客”, 如何将他们纳入保障性住房以及纳入到哪种保障性住房之内, 都是一个难以衡量和难以解决的问题。
3 几点建议
(1) 下达“硬指标”及出台奖惩制度。
每年我们可以要求地方政府编制《住房投资项目》, 而这个项目里必须含有保障性住房的建设计划, 也就是给各地方政府下达一个保障性住房建设的“硬指标”, 然后根据实际情况进行财政援助, 而对于不执行的地方政府, 可以通过两个方面来实行惩罚, 一是中央政府进行严格监督, 对于少建设和不建设的地方政府给予严厉的惩罚制度;二是联合新闻媒体, 进行曝光, 督促地方政府, 增加他们的积极性。
(2) 颁发“税收优惠证”。
保障性住房建设中暴露出的质量问题, 可谓是屡禁不止, 根据这种情况, 建议地方政府可以给承建的开发商以其他方面的优惠。解决开发商积极性不高的情绪, 美国在1986年推出的税收优惠证 (low-income housing tax credit) , 它要求承建的开发商必须保证至少20%的住房给予低收入家庭, 这样就可以获得税收优惠证。同样我们可以采取税收优惠证, 并且实行税收优惠证的等级评分制, 越高等级的给予税收优惠越多。而等级的划分要依赖于其在建设中的质量达标情况, 达标越近, 等级越高。这样一方面可以提高开发商对保障性住房建设的积极性;另一方面, 可以尽量避免开发商由于利益趋向, 而出现的烂死工程。
(3) 建立完善收入征信系统。
建立健全城市收入征信系统和核对系统, 为廉租房住户提供全面的信息平台和信用平台。在取得个人同意的情况下, 本着保护隐私的原则, 对那些申请人的各项收入进行实时比对和汇总, 以掌握全面的住户收入信息。其次, 与住户所在单位或者周围从事同行业的人建立收入核对关系, 建立多方面监督系统。最后, 严禁政府人员对已过申请条件的人给予保障性住房, 若发现有寻租行为, 涉及到的相关部门及个人都要严惩不贷, 在确立相关制度以外, 要建立公众监督举报平台, 力求汇聚各方的力量, 确保保障性住房分配政策落到实处。
(4) 有区别的纳入多方人群。
首先, 对于业务、技术骨干等有着良好的职业技能和较高收入的人群, 可以纳入到限价房、经适房和经济租赁房体系内, 至于选择哪一种适合, 可以根据他们自己的切身需要, 自由选择、自由申请。而对于收入较低、工作不稳定的人群, 可以统一规划到廉租房申请的范围内;对于签有劳动合同、收入较低的民工, 可以根据用工单位自身的实际情况, 在住房上给予资金或实物补贴或直接提供暂住房。地方政府根据本省的实际情况, 协同各方努力, 切实抓好农民工的住宿问题, 加大公共住房的覆盖面积, 以保障不同群体的不同住房需求。
参考文献
[1]汪言安.北京保障房“冒进”[J].财经双周刊:经济全球, 2010:94-96.
[2]刘勇.当前我国内地城市廉租房建设与管理应注意的几个问题[J].社会现象与社会研究, 2009, 6 (174) :123-126.
保障性住房如何实现分配公平 篇11
关键词：保障性住房；分配公平；政策建议
一、引言
住房问题连续几年成为“两会”的核心议题，是社会关注度最高的问题之一。“十二五”期间，我国计划新建保障性住房3600万套，从目前已开工和规划开工的保障性住房的规模来看，实际总量可以达到3900万套，届时全国城镇保障性住房覆盖率将提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题①。
姜伟新部长：我国保障房包括五大方面：廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住房、经济适用住房、限价商品住房。住房保障范围就是低收入和部分中等偏下收入的，没有房子住的和住房困难的群体②。褚超孚（2005）保障性住房是为了实现社会公平，实现中低收入阶层居民的基本居住权，由政府直接出资建造或收购，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房。
二、保障性住房建设的经济效应
贾康和张晓云（2012）认为我国推行住房商品化制度改革后，国家高度重视保障性住房的建设。从一度注重机会公平与资源效率配置为导向，转向更加注重结果公平的双轨统筹制度的转变。陶雪良和刘洪玉（2010）保障性住房供给所形成的市场效应，间接提高了中低收入人群的消费能力，拉动了经济的增长，推动经济结构的调整与升级。吕维霞、王永贵和赵亮（2011）提到保障性住房政策实现了一定的社会目标和政治目标，得到了社会公众的支持和信任，也使政府获得了较高的公众满意度和政府形象评价。
三、保障房建设、分配过程中存在的问题
杨帆和卢周来（2010）认为保障性住房作为解决社会公平的重要手段，需要政府无偿划拨土地和投入大量资金，并且利润空间有限，地方政府在推动保障性住房建设方面积极性不足。这导致保障性住房所需要的资金、土地、保障房等不能得到有效供给保障。
（一）保障性住房资金缺乏。保障性住房的建设是政府的责任和义务，作为建设主体的各级政府在保障性住房建设时面临最大困难是建设资金的问题。
何江华（2012）认为各地经济发展不平衡导致在财政预算时往往将保障性住房建设专项资金排在靠后或者不予考虑。仲崇酷（2012）由于我国社会经济发展水平有限，各地区发展也不平衡，导致了绝大多数的相对贫困地区保障房政策落实不尽人意，财政资金的短缺是导致社会保障房的建设与社会实际需求的差距较大的重要原因之一。葛扬，贾春梅（2011）地方政府未按规定足额提取保障资金，保障资金被挪用以及筹集资金的实际利用率不高等致使资金投入不足。资金投入不足一直是保障房供给面临的最棘手难题。
（二）保障房供给不足。贾春梅（2011）认为面对保障房建设、分配过程中存在的问题，地方政府对保障房建设本能上存在抵制是直观原因，最深层的原因在于我国财政集权体制和垂直的政治管理体制弱化了地方政府保障房供给的激励。乔坤元（2013）提及到：保障房支出属于典型的民生性支出，难以提升地方官员任期内的经济增长，且保障房支出情况未纳入地方官员的政绩考核体系之中，对地方官员政治升迁的影响力较小。
（三）保障房与保障对象不匹配。韩喜平，周玲玲（2012）在保障房政策实施过程中，最受人诟病的问题在于其分配的不公，保障房与保障对象不相匹配，出现“逆保障”问题。比较突出的表现为：大量的保障房项目以集资房名义成为某些部门单位的额外福利，能够进行集资建房的往往是经济基础比较好的企业或者部门，事实上成为“福利分房”，而真正需要覆盖的低收入人群却无法获得住房。
（四）缺乏有力的制度和法律规定。陈佳（2012）我国真正意义上的楼市还不到20年，计划经济形成的单位福利分房制度尾大难除，导致我国保障性住房建设无论在制度还是立法上都比较滞后，存在保障主体界定模糊、收入线划分不合理、建设资金及房源缺乏、退出机制不完善等问题。
四、结论
解决保障房的分配不公问题，不能仅仅指责地方政府的失责行为或者呼吁其承担主要供给责任，更应该从源头上对地方政府保障房支出行为进行相应的激励与约束。
（一）有效激励地方政府保障房的供给
首先将PPP融资模式引入到保障房建设中：引进民间资本为政府分担风险、缓解财政压力，引进先进技术促进保障房建设。其次改革地方政府以往的政绩考核制度，将保障房的建设完成情况也包括在内，有效激发地方政府建设保障房的积极性；
（二）推动保障性住房立法
保障房质量问题以及分配管理问题，很大程度上是因为法律体系的不完善，当前政府应加快完善保障房相关的法律政策，明确保障对象。成立专门负责保障房建设以及分配的机构，严格按照相关法律法规，加强对相关部门的监管。
（三）通畅监督渠道，强化社会监督
省社科院研究员吕连生认为，要分配好保障房，必须在准入标准和审核程序上下功夫，实行保障房源分配过程、分配结果“三公开”，强化社会监督。实行保障房源、分配过程、分配结果“三公开”，畅通监督渠道。保障房分配只有公开才能实现公平公正，使中低收入的群体真正受益。
参考文献：
[1]褚超孚.城镇住房保障模式及其在浙江省的应用研究[D].杭州：浙江大学硕士论文2005：8.
[2]贾康，张晓云.我国住房保障模式选择与政策优化：政府如何权衡“倒U曲线”演变中的机会公平与结果均平[J].财政研究.2012年第7期.
[3]吕维霞、王永贵、赵亮.保障性住房新政下公众对政府评价的实证研究——以北京市为例[J].国家行政学院学报.2011年第4期.
[4]陶雪良，刘洪玉.北京市经济适用住房供给规模影响因素的实证分析[J].系统工程理论与研究.2010年第3期.
[5]杨帆，卢周来.中国的特殊利益集团如何影响地方政府决策——以房地产利益集团为例[J].管理世界.2010年第6期.
[6]仲崇酷.社会保障视野下的保障房制度的法律构建[J].济研究导刊.2012年第08期总第154期.
[7]何江华.城镇保障性住房建设的问题分析及对策研究[J].四川文理学院学报.2012年11月.
[8]葛扬，贾春梅.廉租房供给不足的事实根源与突破路径—基于转型期中国地方政府行为视角的分析[J].经济学家.2011年8月.
[9]贾春梅.地方政府行为规制与保障房有效供给[J].宏观经济.2011年6月.
[10]乔坤元.我国官员晋升锦标赛机制：理论与证据[J].经济科学.2013年1月.
[11]黄玉新.我国廉租房制度建设中的若干问题及对策探讨[J].2007年8月.
[12]韩喜平，周玲玲.保障性住房如何实现分配正义[J].吉林大学马克思主义学院.
保障性住房 篇12
一、推己及人、由家而国的思想
孔子曰,“己欲立而立人,己欲达而达人” (《论语·雍也》)。在个人修养上,儒家讲究己所不欲,勿施于人,在社会关怀上,怀有同理心,“老吾老及人之老,幼吾幼及人之幼”(《孟子·梁惠王上》),身、家、国高度统一,从而“视人之国,若视其国;视人之家,若视其家;视人之身,若视其身”(《墨子·兼爱》),从而“先王有不忍人之心,斯有不忍人之政矣”(《孟子·公孙丑章句上》),这是儒家从政的根本原则。人治的最高目标追求最大程度的善,往往是从本心出发,推己及人,兼济天下。目睹百姓的深重苦难,唐朝大诗人杜甫不自觉地呼唤出“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜”(《茅屋为秋风所破歌》)的心声。唐朝时王方翼为肃州刺史,“河西蝗,独不至方翼境,而它郡民或馁死,皆走方翼治下。乃出私钱作水磨,簿其赢,以济饥瘵,构舍数十百楹居之,全活甚众”,虽然王方翼所辖区域没有发生蝗灾,但他却拿出自己的钱去救济灾民,并建造房屋安置流民,救济了大量穷苦百姓。
二、仁政、德政思想
溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣。虽然封建思想认为天下为君主所有,但为了维护统治,统治阶级必须考虑人民的感受,“百姓足,君孰与不足?百姓不足,君孰与足?”(《论语·颜渊》)。其中民贵君轻的思想,颠覆了君主高高在上的形象,要求乐民之所乐,忧民之所忧,施行减轻赋税徭役、制民恒产、救济穷人的仁政。这其中有稳定统治的现实考虑,但在长期的统治过程中,封建统治阶级不自觉地将之作为政治管理原则,融入到实践过程中。管子提出厚其生、输以财、遗以利、宽其政、匡其急、振其穷等“德有六兴”的一系列主张,包括养长老、慈幼孤、利坛宅、修墙屋。《周礼》称,“凡民之贷者,与其有司辨而授之,以国服为之息”,西周以来即有官府借贷钱物给百姓的赈贷制度,百姓受官府赈贷种食而没有归还或者没有完全归还的,还可以赦免。《汉书·平帝纪》记载:“元始二年郡国大旱蝗,青州尤甚,民流亡,……。起官寺市里,募徙贫民,县次给食。至徙所,赐田宅什器,假与犁、牛、种、食。又起五里于长安城中,宅二百区,以居贫民。”汉代朝廷专门在长安辟出地方,建立住宅安置贫民。明代对于回到原籍的流民提供草屋四间。“成化元年,令流民愿归原籍者,有司给与印信文凭,沿途军卫有司,每口粮三升,其原籍无房屋者,有司设法起盖草屋四间,仍不分男女,每大口给口粮三斗,小口一斗五升,每口给牛二只”(《大明会典》卷之十九)。到了清朝,对于灾后救助的做法更加多样、制度化,在《清世宗实录》《大清会典事例》等文献中均有对流民给予临时住房安置、向灾民发入住房补助的记载。《户部则例》对于水灾冲毁房屋的补助作了细致规定,各地根据坍塌房屋的档次、受损程度、灾民困难程度等实行不同种类的补助。
三、民生、民主思想
基于尊重民众和互助救济的理念,反对统治阶级的无效干预和有害干预,最典型的是老庄的无为思想。老子认为,“天之道损有余而补不足。人之道则不然,损不足以奉有余”。他看透了统治阶级出于私利,对百姓生活不仅没有起到积极的保障作用,反而造成了更大的不公平,从而要求无为而治,“爱民治国,能无为乎?”(《道德经》)。孟子从反对自利、自爱出发,要求“兼相爱、交相利”,倡导“有力者疾以助人,有财者勉以分人,有道者劝以教人”的互助兼爱社会。当然,民生这个概念真正提出要到近代孙中山的“三民主义”,并且他提出了“耕者有其田,居者有其屋”的思想。老庄无为而治的观点正是对管理者不顾管理对象需求和感受,想当然提供生活干预的一种警示。从现代观点来看,住房保障工作必须从保障对象的实际需要出发,在充分调研的基础上,制定相关的政策措施,并且在实施过程中,充分发挥民众的知情权、参与权、建议权和监督权,发挥保障对象的能动性,使保障工作全程暴露在“阳光”之下,才能让民生工程真正落到实处。
四、平等和大同思想
孔子曰,“不患寡而患不均,不患贫而患不安”(《论语·季氏篇》),追求的是公平适度,在《礼记·礼运》中进一步提出“大道之行也,天下为公。选贤与能,讲信修睦。故人不独亲其亲,不独子其子,使老有所终,壮有所用,幼有所长,矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养,男有分,女有归。货恶其弃于地也,不必藏于己;力恶其不出于身也,不必为己。是故谋闭而不兴,盗窃乱贼而不作,故外户而不闭。是谓大同”。大同理想一直是民众追求美好生活的一个样板,东晋陶渊明在《桃花源记》中描述的美好家园是“土地平旷,屋舍俨然,有良田美池桑竹之属”。大同思想虽然对于终极目标有了模糊的认识,但对于社会资源如何分配、如何监督等没有深入细致的分析,公平、平等等概念作为操作层面的指导原则,是现代住房保障政策研究不可或缺的重要原则。
五、宗族救助和慈善思想
宗族、家族在中国儒家社会是一个十分重要的概念和范畴,光宗耀祖被视为莫大的荣幸,诛九族是最重的惩罚,宗族不仅是荣誉上和名义上的归属,也是家族成员经济救助最直接和最有效的保障来源。宋朝仁宗时,范仲淹开创了义庄的救济方式,他在苏州吴县捐良田千亩设立义庄,用以赡族人、固宗族,并制定义庄管理章程,使范氏族人可免费居住安居房而不致流离失所,还可领取粮食、棉布以免饥寒。士绅、地主从顾念桑梓、积阴功、留善名等观念出发,在地方发生灾荒时,往往倡议捐钱捐物,设粥厂、社仓赈贷,维护一方秩序,保证穷苦人民最基本的生活需求。北宋滕达道在发生饥荒时,“召城中富民与约曰:流民且至,无以处之,则疾疫并及汝等矣。吾城外废营田,欲为席屋,以待之。民曰:诺。为屋二千五百间,一夕而成。流民至,以次授地,锅炊器用皆具”(《东坡集·故龙图阁学士滕公墓志铭》)。“庆历八年,河北、京东西大水,大饥,人相食……。知青州富弼择所部丰稔者五州劝民出粟,得十五万斛,益以官廪,随所在贮之。择公私庐舍十馀万区,散处其人,以便薪水”(《文献通考·卷二十六国用考四》)。这是另一位宋朝官员富弼在发洪灾时,积极救助流民,解决居住问题的做法,并且富弼创造了被称为“富公安流法”的安置流民措施。这些官员之所以能一呼百应,开展民间救助,除了预防瘟疫扩散、维护地方秩序的现实考虑,传统的慈善助人的信仰和价值观也起了重要作用。
古代的保障和救济思想,不管是公平平等、互助救济,还是大同、民主民生等,都对现在的住房保障工作有很大的启发和指导意义。儒家独特的基于“推己及人”出发的爱民思想,为理解住房保障工作提供了一个新的视角,面对民众的苦难,通过感同身受,从情理上为住房解困工作占领了道德的制高点。但是,中国古代并未发展出现代意义上专门的住房保障思想,主要有以下三个方面的原因。
一是狭义的住房保障是工业化和城镇化之后的产物,当时的社会生产力对于大规模的解决民众的住房问题还缺乏必要性和紧迫性。道教典籍《太平经》认为人类的生存有“两大急”和“一小急”,两大急是饮食和男女之情,一小急也叫半急,即穿衣。在古代农业社会,人们首先关注的是吃饭、穿衣。只要稀缺的田地资源得到分配,人们可以从田地上解决衣、食、住等主要问题,住房通过因地取材、因陋就简就能得到最低程度的满足,因此住房问题尚未单独出来,受到专门的重点关注。美国社会学家亚历克斯·蒂奥(Alex Thio)指出,促进城市激增的主要因素是工业革命,工业革命引发了一系列相关活动,人口爆炸、人口激增、技术爆发,导致产品增长,农产品剩余,仅需很少的农民就可以供养比之前更多的人口,多余的农业人口从农场转移到城市。这样人们从农村到城市发生了位移(人口激增),而且在有限的区域里人口更加集中(人口内爆)。英国是最早实施住房保障的国家之一,现代意义上的住房保障始于20世纪初,在瓦特发明蒸汽机和圈地运动之后,城市化进程加快,城市人口急剧增加,直到1919 年英国才颁布《住房与城镇计划法》,第一次将为劳动阶段提供住房作为地方政府的法定责任。法国也是在工业化进程加快的基础上,于1894年出台了《施格弗莱德法》,建立了“廉租住房委员会”,逐步健全社会住房体系。
二是儒家的宗法制度和家庭观念相较于西方的城邦社会更强,人们遇到困难首先会从家族内部想办法。中国近代的社会改革家冯桂芬力主“复宗法”,仿照宋代范仲淹设立义庄的做法,提倡家庭内设立义庄,内设养老室、恤嫠室、育婴室等,专门救济本族的鳏寡孤独者。在救济顺序上,人们往往优先考虑同宗同族家庭成员,宗族是维护家庭成员生存的最直接和最根本的保障网。“在儒家社会,政府不应当为贫困者提供住房补贴,因为这些贫困者会受到其家庭的照顾。如果家庭没有办法提供帮助,这些贫困者会转向同时的社会关系网寻求帮助,寻求政府帮助是最后的办法”。传统文化倡导人们行善以得到好的报应,后代子孙能因自己的德行受到长久的善报,所谓积善之家必有余庆,能荫及子孙。儒家社会的家文化,甚至在现行住房保障实践中也应予考虑,香港为鼓励较年青的家庭照顾年长父母或亲属,促进家庭和谐共融,提出了家有长者优先配屋计划和新市乐天伦优先配屋计划。目前,这两个计划已经合并为天伦乐优先配屋计划。
三是中国传统的整体思维方式与分析思维有较大不同。古人天一合一、明理见性的思维方式,往往从宏观、整体或系统的角度思考问题,与西方讲究分析、解剖的方式有很大区别。老子所谓“ 甘其食,美其服,安其居,乐其俗”已经表达了人们安居乐业的理想社会,近代太平天国提出的“有田同耕、有衣同穿、有钱同使、无处不保暖、无处不均匀”,同样包含人人有房住的意义。康有为提出了一切归公的公有化主张,所有社会福利事业均由公共机构来承担,包括公教、公养、公恤、设立公立医院等,对于大同理想作了进一步的阐述,但未精细到对住房问题作长篇大论的解释。整体思维和分析思维不存在孰优孰劣的问题,长于定性分析还是量化分析也不是判定思维成果的关键因素,从社会发展和专业分工来看,住房保障的问题和解决成果是随着实践的发展而不断丰富的,所以只有在住房保障深入发展的情况下,分析思维才更容易获得理论成果。
参考文献
[1].(美)亚历克斯·蒂奥(Alex Thio)著丛霞译.大众社会学(第7版)人民邮电出版社.2012.5