长江河道（精选4篇）
长江河道 篇1
摘要：总结了安徽省近年来在长江砂石开采中的做法, 分析了长江砂石资源开发利用中存在的问题, 认为开发利用砂石资源应明确资源产权, 实行统一管理;修订采砂规划, 加强基础性工作研究;加强制度建设, 坚持有偿许可采砂制度;加强政策研究, 提高砂石资源配置效率;坚持市场调节, 实现砂石利用途径多元化;加强监管能力建设, 确保采砂安全有序;加强各部门间的沟通与协调, 形成采砂管理合力;对非法采砂者高压严打, 防止资源流失。
关键词：长江,砂石资源,资源利用,产权界定,安徽省
为能给沿江经济建设提供优质的建筑砂料来源, 长江采砂管理必须坚持堵疏结合的原则, 在保持对非法采砂高压严打的同时, 有序推进规划可采区的开采工作[1]。随着《长江河道采砂管理条例》 (以下简称《条例》) 的颁布实施和《长江中下游干流河道采砂规划报告》 (以下简称《规划》) 的批准执行, 安徽省组织对几个规划可采区内的江砂进行开采, 积累了经验。本文总结安徽省长江砂石开采中的做法, 分析存在的问题, 以更好地促进长江砂石资源开发利用。
1 长江安徽段砂石资源利用基本情况
1.1 江砂禁采情况
安徽省长江干流河道采砂始于20世纪80年代后期, 于20世纪90年代形成规模, 并演变成滥采乱挖、管理失控的局面。非法采砂一度加剧了长江岸坡的崩坍强度, 严重影响了河势稳定、防洪及航运安全。为有效控制长江采砂管理, 安徽省人民政府于2000年10月23日施行《关于在长江河道安徽段禁止采砂的规定》, 对长江河道安徽段实行全面禁止采砂, 禁采期为2年, 即从2000年10月23日起至2002年10月22日止。2002年10月23日, 安徽省人民政府又出台《关于延长长江河道安徽段禁止采砂期限的通知》, 将长江河道安徽段禁止采砂期限延长半年, 即将禁采期延长至2003年4月22日。此后, 为巩固禁止采砂工作取得的成效, 依照《条例》规定和国务院有关部门的要求, 为依法做好长江河道解除禁止开采江砂的准备工作, 避免解禁后采砂管理出现混乱局面, 安徽省人民政府发出《关于继续延长长江河道安徽段禁止采砂期限的通知》, 继续延长长江河道安徽段禁止采砂期限, 解禁的具体期限由安徽省人民政府另行通知。经过4年的禁采, 长江河道上的砂石乱采现象得到了有效遏制。
1.2 规划可采区情况
长江安徽段长416 km, 河道内水量及泥沙主要来自湖口以上干支流。据大通水文站史料记载, 长江安徽段历年最大流量为92 600 m3/s, 最小流量为4 620 m3/s, 多年平均流量为28 900 m3/s。大通站1951～2000年平均输沙量为4.33亿t, 多年平均含沙量为0.486 kg/m3, 多年平均悬移质中值粒径为0.017 mm。期间最大年输沙量出现在1964年, 为6.78亿t, 最小年输沙量是1994年, 为2.39亿t。据实测资料分析, 悬移质输沙量约占总输沙量的99.8%, 输沙量年内分配与流量分配规律相似, 主要集中在汛期5～10月份, 约占全年的80%～90%。
安徽省长江干流河道基本上为江心洲十分发育的分汊河道。河道内汊江众多, 流态复杂, 洲滩消涨, 主支汊冲淤兴衰, 深泓线左右摆动不定:有的河段为单向冲淤变化, 有的河段呈周期性交替变化。为科学合理地开发利用长江砂石资源, 水利部批复安徽省共有10个规划可采区, 涉及东流、官洲、安庆、太子矶、铜陵、黑沙洲、芜湖、马鞍山等8个河段。批准年度可开采砂石总量为930万t, 总的采砂船为28艘。
2 可采区开采的主要做法
2.1 落实配套规定, 做到有章可依
《条例》的施行理顺了长江河道采砂管理体制, 明确了各部门的管理职责, 对长江采砂实行统一规划制度和采砂许可制度。以《条例》和《规划》为基础, 安徽省人民政府制定了《安徽省<长江河道采砂管理条例>实施办法》, 安徽省水利厅先后制定了《安徽省长江河道采砂申请审批暂行办法》、《安徽省长江河道砂石资源开采权招标拍卖办法 (试行) 》、《安徽省长江河道采砂现场监监督管理办法 (试行) 》、《安徽省长江河道砂石资源费征收使用管理实施办法》和《安徽省长江河道砂石资源费分配使用实施细则 (试行) 》, 这一系列规定和文件使长江河道采砂管理步入有章可依的轨道。
2.2 落实管理责任, 做到分工明确
在对可采区验收认定符合开采条件的前提下, 由采区所在市人民政府就采砂管理工作向安徽省水利厅做出管理承诺, 经批复同意后对申请的规划可采区实施解禁。对通过公开竞争方式依法取得采砂经营权的买受人, 由安徽省水利厅发放河道采砂许可证, 实行一船一证, 统一编号。安徽省长江河道采砂管理局受安徽省水利厅委托, 承担长江河道采砂审批工作中有关文书发放和许可证公告等具体工作, 并负责对解禁可采区的监督检查。可采区所在市、县的水行政主管部门及其采砂管理机构负责对采区现场进行监督管理, 公安、交通等行政主管部门则按照各自职责, 协助做好长江采砂的监督管理工作。
2.3 坚持安全第一, 实行技术论证
为确保防洪安全和河势稳定, 对10个规划可采区统一进行了水下地形测量和采砂可行性论证, 编制了《安徽省长江河道采砂规划实施方案》报安徽省人民政府审查批准。对组织开采的五个规划可采区, 均在申报解禁之前, 要求采区所在地市或县 (区) 采砂管理责任主体委托有资质的测量和设计单位分别重新进行可采区水下地形测量和可行性论证。只有在技术论证的结论为对河势稳定、防洪安全和航运安全没有明显影响时, 安徽省水行政主管部门才可能对该采区发放采砂许可证。
2.4 坚持市场手段, 确保公开、公正
各采区的招标拍卖工作在省水利厅的监督指导下, 遵循公开、公正、择优的原则进行, 由采区所在地市级水行政主管部门作为出让主体, 运用市场竞争机制, 采取密封递价方式进行公开拍卖出让。拍卖出让公告事先在公开发行的市级以上报纸、安徽省水利信息网、安徽省水利招投标网和安徽省长江河道采砂管理网上向社会公开发布。省、市两级水行政主管部门及相关机构均采取集中办公, 对竞买人的资格审查以及重要事项的决策, 进行集体研究决定, 实行阳光操作, 有效地防止了腐败行为的发生。在召开拍卖会之前, 市级水行政主管部门还向竞买人现场展示采区砂样, 召开风险提示会, 以增强竞买人的风险意识。
2.5 协调部门关系, 明晰征收费用
《条例》规定, 对在长江宜宾以下干流河道内从事的采砂活动, 实行“一证” (河道采砂许可证) 、“一费” (长江河道砂石资源费) 的管理制度, 采砂者须缴纳长江河道砂石资源费2元/t。除缴纳长江河道砂石资源费外, 买受人还须缴纳采砂经营权出让费, 具体金额根据受让情况确定。最初的黄泥滩采区经营权拍卖出让价22.68元/t, 此价格一出, 当时被认为是天价和非理性报价, 从事后操作来看, 也未能得到顺利实施。此后几次出让价格分别为6.52元/t, 6.58元/t, 13.97元/t, 9.9元/t, 6.62元/t。几年来, 可采区内共许可开采江砂315万t, 收取砂石资源费630万元, 取得江砂经营权出让收入2 926万元。
采区买受人还得向相关部门缴纳有关费用, 为统一标准, 便于征收, 以芜湖市黄泥滩采区为例, 采区买受人还须按以下项目和标准缴纳相关费用:①按销售收入 (不含税价) 的6%向国税局缴纳增值税;②向地税局按0.5元/t的标准缴纳资源税, 按增值税7%的标准缴纳城市建设维护费, 按增值税3%的标准缴纳教育附加费, 按增值税1%的标准缴纳地方教育附加费, 按销售收入2%的标准缴纳所得税, 按销售收入6‰的标准缴纳地方水利建设基金;③向港航、海事部门缴纳船舶港务费 (每3天 (不足3天按3天计) 计为进出港各一次, 每进港或出港一次, 分别征收进口或出口船舶港务费0.55元/t) 、护航费 (若采砂船申请护航, 按规定收取费用) 、运砂船航养费、运管费、船舶港务费、货港费 (实行打捆, 按1.5～1.8元/t收取) ;④向其他部门缴纳航行公告费 (根据报纸等媒介类型及版面大小收取) 和航标设置及维护保管费 (采区专用航标委托芜湖航道处设置, 航标产权归其所有, 整个开采期间, 每个航标设置及维护保管费5万元) 。
2.6 严格现场监管, 保障有序开采
为严格监管进入采区作业的采砂船能够按照河道采砂许可证的规定进行开采, 防止越界偷采或不按实计量等违规行为发生, 以保证采区的正常秩序, 采取的措施有:明确现场监管主体;制定现场监管制度;加强现场监管力量;设置安全航行标志;建立远程监控系统等。
3 江砂资源利用存在的问题
3.1 资源的产权定性
砂石是长江河床的组织部分, 是长江河势变化的重要动因。江砂又是一种资源, 具有一定的流动性。从不少长江采砂后的补给情况来看, 合理的开采并没有减少所采地的江砂资源, 一般都能及时得到补给, 这使不少管理人员产生了错误认识:不采白不采, 在自己所辖区域多采, 上游与邻近区域砂石会给予有效的补充。这种认识的产生, 主要由于江砂的资源产权归属没能得到很好的界定。宏观上江砂资源属于国家所有, 这是没有问题的, 但对到底由谁来代表国家行使这种权利, 没有统一的认识和规定。目前省际边界河段由长江水利委员会行使管理权, 市属边界河段一般由各省协调管理。即使采区所在地明确为一个独立县区管理, 也涉及邻近水域的影响问题, 及各种利益的博弈问题, 因此, 在利益分配时也矛盾重重。由于公共资源的产权概念模糊, 外部成本不会转化为内部成本, 所以经常被过度使用, 出现哈丁用“公用地悲剧”所描述的追求最大化利益的个体行为导致公共利益受损的恶果[2]。
3.2 规划基础条件发生重大变化
由于近年来长江上游和沿程的水土保持工程, 特别是2003年6月1日起三峡工程蓄水等原因, 长江中下游来水来沙条件发生了重大变化。2001～2006年长江大通站年输沙量分别是2.76亿t, 2.75亿t, 2.06亿t, 1.47亿t, 2.16亿t, 0.848亿t, 均低于多年平均输沙量, 尤其2006年的输沙量已不足多年平均值的20%。
3.3 总量控制与资源统一管理
《条例》要求因吹填造地从事采砂活动的单位和个人依法申请河道采砂许可证, 但其所需开采的砂量没有纳入到规划确定的年度采砂控制总量范围中, 这对长江采砂实行统一规划制度产生了一定影响。据初步统计, 2002～2005年, 长江中下游河道工程类和吹填造地类采砂项目22项, 累计审批采砂总量为7 310万t。而在2004年3月到2005年3月的一次比较集中的可采区采砂许可中, 许可总量为1 750万t, 2005年4月到2006年5月, 沿江有关省水行政主管部门对9个可采区进行许可的采砂总量为950万t[3]。从数据来看, 工程性采砂开采量已远远大于经营性开采许可量, 使用于建筑性砂石料的来源减少。
3.4 砂石供求矛盾问题
长江砂石资源的开采是有限的, 长江中下游总的年度控制开采量目前是3 400万t。长江中下游几省经济发展正进入新一轮的高速增长期, 沿江市县基本建设投入加大, 建筑市场对砂石量的需求处于高位增长期。仅据南京市有关部门统计, 目前南京市每年建筑用砂在5 200万t左右。而长江全江段近年来大多数省份都实行了禁采, 即使在2004年3月到2005年3月的一次比较集中的可采区采砂许可中, 许可总量也只有1 750万t。禁采使黄砂缺口越来越大, 价差越来越高, 偷采者的获利越来越丰厚, 从而形成一种恶性循环。
3.5 砂石资源费征收标准问题
现行2元/t的长江河道砂石资源费标准, 是考虑长江中下游采砂的第一次销售价为5～12元/t, 费率在25%～50%的幅度范围内[5], 为便于执行而制定的。近年来, 长江砂价大幅上扬, 但长江河道砂石资源费没有随着砂价的变动而相应地动态调整, 因而没有起到对资源的配置调节作用, 这也是目前在长江中下游工程性采砂日益增多的重要原因。
3.6 采区规划的前期工作问题
长江安徽段现有10个规划可采区, 通过实施水下地形测量与砂石资源勘查, 发现大多存在覆盖层厚、砂质差的情况。有的采区地势偏高, 非一定的高水位采砂船根本无法进入采区作业, 有的采区甚至全是泥无砂可采。根据规定, 准入采区的采砂船采砂设备功率不得超过750 kW, 目前符合国家规定功率的采砂船舶为数较少。由于规划前期投入的经费不足、基础性资料收集不够, 技术论证不够完善, 导致现有解禁的砂石可采区中发生超范围、超功率、超时间、超量开采等问题。
4 砂石资源利用的思考
4.1 明确资源产权, 实行统一管理
砂石资源作为河床的组成部分是基础性自然资源, 有着区别于其他自然资源的特性, 具有稀缺性[4]、地域性、流动性、多重性等特点。长期以来, 我国长江河道内砂石资源产权模糊, 权属不清。虽然宪法赋予了砂石资源归国家所有的法律地位, 但国家作为所有者缺乏人格化产权代表, 弱化了对长江砂石资源所有权的支配力。在《条例》颁布实施前, 出现大量无序 、无度、无偿利用砂石的现象。《条例》颁布后, 由于实行了采砂许可制度, 因而从一定程度上解决了这个问题, 但是要根本扭转砂石资源使用混乱的局面, 规范用砂秩序, 必须构建明确界定且有效实施的长江砂石资源产权制度。通过明晰长江砂石资源产权, 实现长江砂石资源所有权和使用权的有效分离, 国家就能凭借其所有权将资源使用权在一定层次上有偿转让给使用者, 以实现资源的资产价值。对资源在一定层面上进行统一管理, 有利于建立禁采补偿机制。可对多年以来经确认以采砂为生的小吸砂船予以合理的补偿后予以取缔, 对省际间砂石开采要予以生态性补偿。
4.2 修订长江采砂规划, 加强基础性工作研究
采砂规划是规范长江采砂管理的重要基础性工作, 是龙头。按照中华人民共和国水利部的布置, 长江采砂规划修订工作目前正在进行之中[6]。针对第一轮规划中暴露出的问题, 特别是长江来水来沙条件发生了重大变化的情况, 要全面收集长江河势等相关资料, 分析三峡工程运用后对采区泥沙补给的影响, 分析砂石来源补给情况, 科学确定砂石总量, 以动态调整年度来沙量与开采量指标。还要研究年际与代际之间的砂石资源平衡、砂石资源的可持续利用以及历史河道变迁过程中的砂石沉积等问题。
4.3 加强制度建设, 坚持有偿许可采砂制度
总体而言, 长江砂石资源是有限的。有限资源的使用必然产生竞争, 因此, 制度建设特别重要, 在实际工作中要做到进一步规范采砂许可程序, 坚持有偿许可采砂制度。
4.4 加强政策研究, 提高资源配置效率
与非法采砂带来的丰厚利润相比, 非法采砂成本不值得一提。目前规定的对长江采砂实行定期监测制度难以得到落实, 且可采区开禁后的后验、评估机制有待建立。对此, 必须从政策层面认真加以研究, 制定切实可行的政策。建议实行浮动费率的砂石资源费征收标准, 以调整江砂利用结构, 从而达到动态管理, 提高资源配置效率的目的。
4.5 坚持市场调节, 实现砂石利用途径多元化
从目前的实际利用情况来看, 长江砂石利用途径已经多元化, 其主要用途有填塘、造地、挂淤再利用、建筑材料、制砖、航道治理等。坚持市场手段, 能使长江砂石资源在此多元化利用过程中得到合理有效配置, 但对统一管理后江砂资源的公益性用砂范围必须进一步严格界定。
4.6 加强监管能力建设, 确保采砂安全有序
要落实管理经费, 加强监管能力建设。长江河道采砂战线长, 管理范围广, 执法难度大, 必须在境内长江河段统一进行采砂管理和执法基地的基础设施建设, 充实相应工作机构和人员, 合理配置采砂管理和执法工作所必须的设施和设备。对于解禁采区, 一方面要实行统一采运砂的票据管理制度, 另一方面运用雷达、GPS、夜视仪等现代化技术手段, 联合海事部门的VTS船舶管理系统, 实现采砂生产、运输、交易全过程全方位的测控和监控, 以便发现问题及时处理。
4.7 加强各部门间沟通与协调, 形成采砂管理合力
水行政主管部门要在各级政府的领导下, 主动加强与公安、航道、海事等相关部门的联系, 加强沟通与协调, 团结协作, 进一步建立和完善各有关部门联席会议、联合工作的制度, 探索有效的协作机制, 在法律法规框架下有效合作, 进一步整合各部门资源, 真正形成长江河道采砂管理的合力。
4.8 对非法采砂者高压严打, 防止资源流失
要始终加强禁采期禁采区采砂船只的集中停放管理, 加大对非法采砂活动的打击与查处力度, 加强对边界河段采砂的协作管理。对性质恶劣、影响较大、情节严重的非法采砂及暴力抗法行为, 要依法从严从重从快处理, 始终保持严打高压态势, 防止砂石资源流失。
5 结 语
长江砂石资源产权不明晰, 使长江砂石经营权的市场交易难以操作, 也影响了长江砂石资源的优化配置, 是导致长江非法采砂屡禁不止和砂石资源流失的重要原因, 因此, 有必要进行砂石产权制度研究, 在科学规划的基础上, 发挥市场机制的作用, 合理开发和利用砂石资源, 以实现砂石资源的可持续性利用。
参考文献
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长江河道 篇2
第一条 为了加强本省境内长江河道采砂管理和监督检查,维护长江河势稳定,保障防洪和航运安全,根据《长江河道采砂管理条例》(以下简称《条例》)的规定,结合本省实际,制定本办法。
第二条 在本省境内长江河道从事开采砂石(以下简称长江采砂)及其管理活动,应当遵守本办法。
第三条 长江采砂管理实行县级以上人民政府行政首长负责制。沿江县级以上人民政府应当加强对本行政区域内长江采砂活动的管理工作,督促检查有关部门维护本行政区域内长江采砂管理秩序,组织、协调有关部门的管理活动。
第四条 县级以上地方人民政府水行政主管部门具体负责本行政区域内长江采砂管理和监督检查工作。
第五条 各级公安部门负责长江水上治安管理工作,维护长江水上治安秩序,对违反治安管理规定,拒绝、阻碍长江采砂监督检查人员依法执行公务的行为实施治安管理处罚;依法打击长江采砂活动中的犯罪行为。
长江航务管理局和长江海事机构负责《条例》规定的管理工作。
第六条 省人民政府水行政主管部门根据国家制定的长江采砂规划,拟定本省境内长江采砂规划实施方案,报省人民政府批准后组织实施,并报长江水利委员会、长江航务管理局备案。
本省境内长江采砂规划实施方案应当充分考虑长江防洪安全和航运安全的要求,符合长江防洪、河道整治及航道整治等专业规划的规定。
本省境内长江采砂规划实施方案,由省人民政府水行政主管部门组织、指导、协调沿江市(州)、县(市、区)人民政府水行政主管部门具体实施。
第七条 长江采砂规划确定的本省境内禁采区和禁采期由省人民政府予以公告。
省人民政府水行政主管部门可以根据本省境内长江的水情、工情、汛情、航道变迁和管理等需要,在长江采砂规划确定的禁采区、禁采期外调整禁采范围、延长禁采期限。调整的禁采范围和延长的禁采期限,应当报省人民政府决定后公告,并报长江水利委员会备案。
第八条 长江采砂实行许可制度。本省境内长江河道采砂许可证由省人民政府水行政主管部门统一审批发放。省际边界重点河段的长江河道采砂许可证,经省人民政府水行政主管部门签署意见后,报长江水利委员会审批发放。
水行政主管部门审批发放长江河道采砂许可证涉及航道的,应当征求长江航务管理局和长江海事机构的意见。长江航务管理局和长江海事机构应当自收到水行政主管部门书面征求意见之日起7日内出具书面意见。
本省境内长江河道采砂许可证有效期不超过一个可采期,实行一船一证,采
砂许可证式样由省人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门的规定统一印制。
第九条 从事长江采砂活动的单位和个人申领长江河道采砂许可证,应当向长江采砂规划确定的可采区所在地县级人民政府水行政主管部门提出申请。受理申请的水行政主管部门依法审查,符合审批发证条件的,应当签署意见,逐级上报,由长江水利委员会或省人民政府水行政主管部门依照本办法第八条的规定,审批发放长江河道采砂许可证。
从事长江采砂活动的单位和个人申领长江河道采砂许可证,应当填写《长江河道采砂许可申请书》。《长江河道采砂许可申请书》由省人民政府水行政主管部门统一印制。
市(州)、县(市、区)人民政府水行政主管部门应当自收到申请之日起10日内提出是否符合审批发证条件的意见并决定是否报送上一级水行政主管部门审批。不予上报的,应当在作出不予上报决定之日起7日内通知申请人,并说明理由。省人民政府水行政主管部门应当自收到经市级人民政府水行政主管部门签署意见的申请之日起30日内予以审批;经审查不予批准的,应当在作出不予批准决定之日起7日内通知申请人,并说明理由。
第十条 符合下列条件的,省人民政府水行政主管部门审批发放长江河道采砂许可证或者上报长江水利委员会审批发放长江河道采砂许可证:
(一)符合长江采砂规划确定的可采区和可采期的要求;
(二)符合采砂控制总量的要求;
(三)具备平缓移动的作业方式;
(四)符合采砂船只数量的控制要求;
(五)采砂船舶、船员证书齐全并按规定标明船名、船号;
(六)有符合要求的采砂设备和相关的采砂技术人员;
(七)采砂船舶装配有定位测量设备;
(八)没有非法采砂等不良记录。
第十一条 在本省境内从事长江采砂的船舶,其允许开采动力为250千瓦以上,750千瓦以下。
第十二条 省人民政府水行政主管部门应当定期组织对本行政区域内长江河道可采区的水下地形进行测量,并根据测量结果对可采区能否续采进行论证并作出论证报告。论证报告是下一进行采砂许可审批的依据。
水下地形测量应当由具有乙级以上水下测绘资质的单位承担;论证报告应当由具有甲级资质的水利、水电勘察单位编制。
第十三条 长江河道采砂许可证应当载明采砂业主姓名(法人名称)、采砂船名、船号和开采性质、种类、地点、时限、数量以及作业方式、弃料处理方式、许可证的有效期限等有关事项和内容。
第十四条 在本省境内从事长江采砂的单位和个人应当按照长江河道采砂许可证的规定进行开采。需要改变长江河道采砂许可证规定的事项和内容的,应
当重新办理长江河道采砂许可证。禁止伪造、涂改、买卖、出租、出借或者以其他方式转让长江河道采砂许可证。
第十五条 为保障航道畅通和航行安全,采砂作业应当服从通航要求,并设立明显标志。
第十六条 因河势变化和防洪安全的需要,沿江县级以上人民政府水行政主管部门可以采取临时处置措施,中止采砂活动,采砂单位和个人必须服从。
第十七条 省人民政府水行政主管部门年审批采砂总量不得超过长江采砂规划确定的采砂控制总量。并在每年1月31日前将上一长江采砂审批发证和实施情况,报长江水利委员会备案。
第十八条 沿江市(州)、县(市、区)人民政府水行政主管部门因整修长江堤防进行吹填固基或者整治长江河道需采砂的,应当进行科学论证并经省水行政主管部门审查,报长江水利委员会批准。
长江航务管理局在本省境内因整治长江航道需采砂的,应当在征求省人民政府水行政主管部门意见的基础上,向长江水利委员会征求意见。
本省境内因吹填造地从事长江采砂活动的单位和个人,应当依照本办法第九条的规定申请长江河道采砂许可证。单项工程吹填造地采砂规模为10万吨以上的,报长江水利委员会审查同意后办理长江河道采砂许可证。
本条第一、二款所列采砂活动属于公益采砂,所采砂石应当按照省水行政主管部门或者长江水利委员会的要求处理,不得用于经营活动。
第十九条 本省境内的采砂船,在禁采期内应当拆除采砂机具,停放在县级人民政府水行政主管部门指定的地点,不得擅自离开。采砂船在禁采期内确需离开指定停放地点的,须经县级人民政府水行政主管部门批准。县级人民政府水行政主管部门应当及时将批准情况逐级上报至省人民政府水行政主管部门备案。
第二十条 本省境内从事长江采砂的单位和个人应向水行政主管部门缴纳长江河道砂石资源费,不再缴纳河道采砂管理费和矿产资源补偿费。长江河道砂石资源费征收、使用和管理办法按照国家有关部门的规定执行。
第二十一条 从事长江采砂活动的单位和个人发生长江采砂纠纷的,应当协商解决;当事人不愿协商或者协商不成的,可以申请县级以上人民政府水行政主管部门处理。
不同行政区域之间发生长江采砂纠纷的,纠纷各方应当协商处理;协商不成的,由共同的上一级人民政府裁决,有关各方必须遵照执行。
在长江采砂纠纷解决前,纠纷任何一方或者当事人不得单方面改变现状。县级以上人民政府或者其水行政主管部门在处理长江河道采砂纠纷时,有权采取临时处置措施,有关各方或者当事人必须服从。
第二十二条 沿江县级以上人民政府水行政主管部门应当对长江采砂规划实施情况和违反本办法的行为加强监督检查并依法进行查处。
长江采砂监督检查人员应当忠于职守,秉公执法。在履行监督检查职责时,应当向被检查单位或者个人出示执法证件。
从事长江采砂活动的单位和个人对长江采砂监督检查人员的监督检查工作应当给予配合,不得拒绝或者阻碍长江采砂监督检查人员依法执行职务。
第二十三条 依照本办法规定应当给予行政处罚,而有关水行政主管部门不给予行政处罚的,由上级人民政府水行政主管部门责令其作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚;对负有责任的主要负责人和直接责任人员依照有关规定给予行政处分。
第二十四条 有下列行为之一的,对主要负责人和直接责任人员依法给予行政处分;触犯刑律的,依法追究刑事责任:
(一)不执行已经批准的长江采砂规划、擅自修改长江采砂规划或者违反长江采砂规划批准采砂的;
(二)不按照规定审批发放长江河道采砂许可证或者其他批准文件的;(三)不履行本办法规定的监督检查职责,造成长江采砂秩序混乱或者造成重大责任事故的;
(四)在长江河道采砂管理中不按照规定的项目、范围和标准征收长江河道砂石资源费的;
(五)截留、挪用长江河道砂石资源费,或者有本款第(四)项行为的,由同级财政主管部门追缴已收取的费用和截留、挪用的费用。
第二十五条 违反本办法规定,《条例》已作出处罚规定的,依照其规定给予处罚。
第二十六条 运砂船舶在采砂地点装运非法采砂船舶所采砂石,属于与非法采砂船舶共同实施非法采砂行为,视同非法采砂船舶,由县级以上人民政府水行政主管部门依据职权,依照《条例》的规定处罚。
第二十七条 以整修长江堤防进行吹填固基、整治长江河道、整治长江航道的名义采砂进行经营活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门没收违法所得,并处1万元以上3万元以下的罚款。
第二十八条 依照本办法实施吊销长江河道采砂许可证的行政处罚,有关人民政府水行政主管部门应当报请省人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会决定。
长江河道 篇3
近年来, 面对非法采砂的严重危害, 各级政府高度关注, 及时出台了具体的规范措施, 对长江水域全面实行禁止采砂, 严厉打击非法采砂行为, 通过几年来的不懈努力, 长江采砂管理工作取得了一定成效, 逐渐朝着依法、科学、有序的管理方向发展。但是采砂管理工作取得的效果较为脆弱, 仍然面临着巨大的挑战, 如砂石供需矛盾等, 制度存在一定滞后性, 无法为实践工作提供依据。新形势下, 重视对采砂管理联动机制的分析和研究, 能够帮助我们更好地认识该项工作, 并找到其中存在的不足, 改进和完善该项工作。
1 构建联动机制的重要性
构建联动机制是针对当前河道采砂管理工作现状做出的一项重要决定, 对于河道采砂管理意义非凡。具体来说, 联动工作机制建立后, 各部门将充分发挥自身职能, 形成合力, 震慑并打击非法采砂者的行为, 保障河道采砂工作的社会及生态效应的有效发挥。另外, 各个部门还能够重视对政策的研究, 整合现有资源, 实现信息、人力等资源的共享等, 如海事、航道部门能够沿线执法, 公安部门打击非法采砂等, 促使部门资源协调性。信息时代下, 形成联动机制能够借助定位系统、地理信息系统等实现对整个河道的远程动态监督和控制, 确保采砂管理工作能够在可控范围内得到开展, 提高了长江采砂管理工作的有效性。
2 长江安庆段河道采砂管理现状分析
长江河道流经安庆境内全长为237km, 属于重点采砂管理段。由于近年来, 长江江砂价格始终保持稳中有升的趋势, 受到利益的驱使, 不法分子盗采、偷采江砂行为在某一时段或水域时有发生, 有的水域甚至还比较猖獗。水利、海事和公安等部门都加大了打击和整治力度, 但是就辖区内现状来说, 并未从根本上消除这一问题。表1~2分别为近几年来安庆市采砂管理工作情况及各地区的配合情况。
由于采砂行为肆意猖獗, 辖区内部的非法行为难以从根本上消除, 不仅对河床、堤防等产生了消极影响, 且对防洪、航道及通航安全都构成了威胁, 因采砂引发的斗殴、暴力抗法等事件时有发生, 直接影响了社会和谐发展[1]。据相关数据统计, 2008年至今由非法采砂造成的水上交通事故为14起, 共造成10余艘船舶沉没, 5人死亡 (失踪) 。可见, 非法采砂工作对于长江沿岸居民安全产生了极大的威胁, 而究其根本是受到了管理工作没有形成联动机制所致, 管理工作存在漏洞, 所以加强对采砂管理联动机制的建设显得尤为重要。
3 长江河道采砂管理中联动机制建设及实践
当前, 中国经济进入新常态, 长江经济带成为我国经济新的重要增长极。党的十八大以来, 在提出建设面向全球的“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”的同时, 习总书记在湖北、湖南、上海考察时提出了推动长江经济带建设的战略构想, 依托黄金水道建设长江经济带, 为中国经济持续发展提供重要支撑, 长江生态环境保护逐渐成为社会发展的主流趋势, 而采砂管理作为长江河道管理的一部分, 笔者结合多年工作经验, 根据采砂管理工作特点认为构建联动机制可以从以下几个方面入手:
3.1 构建联动组织机制
长江河道管理作为一项系统性工作, 需要在政府的统一领导下, 整合部门执法力量, 通过对各个涉水行政部门的协调, 真正做到信息共享, 针对信息反馈采取相应的对策, 谋划齐抓共管的新局面, 确保信息无缝对接、合力攻破, 形成联动执法网络。具体来说, 成立由水利、海事、公安、航道和港口等部门长江采砂管理联合执法办公室。其主要职责是:负责组织、协调长江采砂联合执法和日常巡查工作;严厉打击长江非法采砂行为, 依法行使法律、法规授予水利、海事、公安、航道和港航等部门在长江河道采砂方面的行政处罚权。同时为了提高工作效率, 我们还应明确各部门职责, 构建长效工作机制, 从根本上治理非法采砂行为。由于采砂事件具有突发性特点, 为了能够及时抓住非法分子, 各个单位都应安排人员轮流值守, 解决出警缓慢问题。
3.2 建立联动执法机制
信息时代背景下, 我们在开展采砂管理工作过程中, 不能够局限于传统工作模式, 而应以信息网络技术作为基础, 在接到举报等突发事件后作出快速反应。为了实现上述目标, 我们需要从以下几个方面入手: (1) 完善联席会议制度, 加强对执法工作的统一协调和管理, 针对一项工作进行合理分工, 提高配合力度, 提高执法质量和效率, 减少多头指挥、重复布置等问题的出现; (2) 结合实际情况, 建立针对性网络系统, 与基层人员保持实时练习, 并形成内部网络, 及时更新数据库, 减少信息滞后性情况的发生。最为关键的是要合理配置机构及人员, 发挥人员及装备优势[2]。
3.3 实施绩效管理
绩效管理作为一种新型管理模式, 能够在一定程度上激发员工的积极性和热情, 在具体操作中, 将联动机制的落实与对单位及人员的考核等整合到一起, 明确考核、结果等全过程的具体操作流程, 确保考核工作落实到实处, 引导和鼓励员工能够在工作中发挥能动性, 针对具体的情况作出及时的响应, 减少非法采砂等行为的出现。在此基础上, 能够促使相关部门及执法部门既有权利, 又有职责, 形成了较强的激励格局, 优化执法机关人员的工作作风, 提高群众满意度。
3.4 创新新途径
我们应在原有执法手段基础之上不断创新工作方式和方法, 及时预测潜在的问题, 从根本上消除“三无”吸沙船存在的安全隐患, 并针对现存的问题进行改进, 优化辖区环境, 为水上航运安全通行奠定坚实的基础, 进而促使长江河道的社会和经济效益得到最大限度的发挥。在实践工作中, 各部门应坚持合理利用等原则, 针对河道砂石资源进行合理利用, 在不损害周边堤岸和航道通航安全的前提下, 确定合法的可采区, 明确企业的资质标准后, 严格、有效控制采砂船数量, 谨防无需开采问题。通过对采砂市场的规范化、制度化管理, 提高采砂企业准入标准, 避免一些非法分子被利益驱使, 还能够从根本上防范采砂业主偷采江砂问题, 构建良好的河道环境。
3.5 严惩非法分子
为了起到联动机制的震慑作用, 在工作中应注重法律研究及协调, 确保涉砂案件能够成功移交到起诉环节。一般来说, 非法涉砂人员普遍具有较强的经济实力及社会背景, 且反侦察能力较强, 无形中增加了证据搜集难度。加之缺乏法律制度的支持, 执法人员难以及时对涉案人员进行处理。目前, 水利部门与最高人民法院等部门已经针对该问题达成了一致, 为打击非法采砂行为具有非凡的意义[3]。所以在日后工作中, 执法人员要严格执法, 依法办事, 针对涉砂案件要广泛搜集证据, 重视对偷采、收购等诸多环节证据的整理, 为案件定性提供充足的依据, 避免涉案人员通过其他途径逃脱法律的制裁。加大对非法分子的惩罚力度, 能够在整个辖区范围内形成一种震慑力量, 从而确保合法采砂工作有序进行。
4 结论
根据上文所述, 就本质上来说, 采砂管理工作就是行政监管执法过程, 具有复杂性、综合性特点。我们在开展工作之初, 应对采砂管理工作特点进行深入分析和研究, 并结合当前管理工作现状明确问题存在的原因, 并与其他部门共同商讨解决问题的措施及对策。同时随着该项工作的发展, 还应适当增加资金、人力投入, 不断创新管理工作方式和方法, 坚持以人为本原则, 充分利用政策优势, 切实做到依法监督、程序监管等, 进而开创长江河道采砂管理新局面。
摘要：随着城市化建设及发展, 建筑领域对于砂石的需求量逐渐增加。河道作为采砂的重要途径, 加强对长江采砂工作的监管成为河道管理工作的重心。但是由于传统管理模式尚未形成联动机制, 虽然河道采砂管理秩序处于可控状态当中, 但是非法采砂等问题依旧存在, 构建管理联动机制势在必行。本文将立足于构建联动机制重要性, 结合长江河道采砂管理工作现状探讨联动机制构建及实践。
关键词：长江河道,采砂管理,联动机制,应用
参考文献
[1]胡志国.安徽长江河道采砂管理中联动机制的应用[J].中国水利, 2010 (02) :28~29.
[2]马俊峰.创新管理机制转变执法方式——以新思维破解河道采砂管理难题[J].河南水利与南水北调, 2014 (09) :23~24.
长江河道 篇4
沪水务„2008‟301号
上海市水务局关于印发《上海市长江河道采砂行政许可实施细则（试行）》的通知
浦东新区、宝山区、南汇区、崇明县水务局，局属有关单位：
《上海市长江河道采砂行政许可实施细则（试行）》已经2008年4月18日局长办公会议通过，现予印发，自2008年6月15日施行，请遵照执行。
特此通知。
二OO八年四月二十四日 抄 送：上海市档案馆
上海市长江河道采砂行政许可实施细则（试行）
第一条（目的和依据）为了加强长江河道采砂管理，维护长江河势稳定，保障防汛、航道和通航安全，根据国务院《长江河道采砂管理条例》和有关规定，结合本市实际，制定本细则。
第二条（适用范围）
在本市行政区域内长江河道上海段从事采砂（以下简称长江采砂）活动的，应当遵守本细则。
本细则所称长江河道上海段范围是指：西起本市与江苏省的长江省市行政交界线，东至长江口原50号灯标（东经122°35′31″，北纬31°06′11″）；北起本市与江苏省的长江省市行政交界线，南至芦潮港。
第三条（采砂许可制度及其原则）
本市依法实施长江采砂行政许可制度。长江采砂行政许可遵循公开、公平、公正的原则。
第四条（管理部门）
上海市水务局（以下简称市水务局）是实施长江采砂行政许可的主管部门，具体负责相关的管理和监督检查工作。
浦东新区、宝山区、南汇区、崇明县的水行政主管部门依照规定，协助做好本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作。
第五条（可行性论证制度）
本市长江采砂实行可行性论证报告制度。采砂方案可行性论证报告按照采砂规划由市水务局组织编制。有下列情形之一的，采砂方案可行性论证报告由申请采砂的单位或者个人负责编制：
（一）整修长江堤防进行吹填固基或者整治长江河道；
（二）整治长江航道；
（三）吹填造地。
采砂方案可行性论证报告应当委托具有水利水电工程勘察甲级资质的单位编制。
第六条（可行性论证报告内容）
采砂方案可行性论证报告应当包括下列内容：
（一）采砂河段河势、河床演变分析报告；
（二）采砂范围图、控制点座标以及近期的水下地形图；
（三）采砂对河势、防洪影响的论证分析；
（四）开采总量的可行性分析；
（五）采砂对航道、通航安全影响的论证分析；
（六）采砂对水环境影响的论证分析；
（七）采砂对水上、水下重要设施影响的论证分析；
（八）论证的主要结论。第七条（许可条件）
从事长江采砂许可活动的，应当符合下列条件：
（一）符合长江中下游干流河道采砂规划和本市采砂规划实施方案的要求；
（二）符合规定的作业方式；
（三）符合采砂船只数量的控制要求；
（四）采砂船舶、船员证书齐全；
（五）有符合要求的采砂设备和采砂技术人员；
（六）上级水行政主管部门规定的其他条件。第八条（不予许可的情形）
有下列情形之一的，对申请单位和个人提出的采砂申请不予许可：
（一）在本市长江河道采砂规划中确定的禁采区范围内；
（二）不符合采砂控制总量要求；
（三）在隧道、桥梁、电缆、光缆、燃气管线、供排水管线等水上、水下工程设施保护范围内；
（四）在长江饮用水水源地保护范围内；
（五）在海塘堤防保护范围内；
（六）违反上级水行政主管部门规定的其他情形。第九条（申请材料）
申请从事长江采砂的单位或者个人，应当提交下列材料：
（一）长江河道采砂许可申请书；
（二）营业执照的复印件及其他相关材料；
（三）采砂申请与第三者有利害关系的，与第三者达成的协议或者有关文件。
采砂申请书应当包括下列内容：
（一）申请单位的名称、企业代码、地址、法定代表人或者负责人的姓名和职务，申请个人的姓名、住址、身份证号码；
（二）采砂的性质和种类；
（三）采砂地点和范围（附具范围图和控制点座标）；
（四）开采量（日采量和总采量）；
（五）开采时间；
（六）开采深度和作业方式；
（七）砂石堆放地点和弃料处理方案；
（八）采砂设备基本情况；
（九）采砂技术人员基本情况；
（十）其他有关事项。
进行水上作业的，申请材料还应当包括船名、船号、船机数量、采砂功率等内容，并提供船员证书、船舶证书的复印件和允许从事水上水下施工作业的相关证明材料。
因整修长江堤防进行吹填固基或者整治长江河道、整治长江航道和吹填造地而从事采砂活动的，申请单位或者个人还应当提交采砂方案可行性论证报告、工程可行性研究报告及其审批文件的复印件、工程初步设计报告及其审批文件的复印件等相关材料。
第十条（申请）
申请从事长江采砂的单位或者个人应当向采砂地点所属相关区、县水行政主管部门提出申请；在无法确定管辖区、县的水域进行采砂的，申请人应当直接向市水务局提出申请。直接向市水务局提出申请的，申请材料递交至上海市水务业务受理中心。
第十一条（受理）
相关区、县水行政主管部门或者市水务局收到申请材料后进行形式审查。对材料齐全且符合法定形式的，予以受理，并发出受理通知书；不予受理的，发出不予受理通知书，并说明理由。
有下列情形之一的，相关区、县水行政主管部门或者市水务局自收到采砂申请之日起5个工作日内，通知申请采砂的单位或者个人予以补正：
（一）采砂申请书内容不全或者填注不明的；
（二）应当提交采砂方案可行性论证报告、工程可行性研究报告及其审批文件的复印件、工程初步设计报告及其批准文件的复印件而没有提交，或者采砂方案可行性论证报告不符合要求的；
（三）没有提交允许从事水上水下作业的相关证明材料或者证明材料不符合要求的。
申请采砂的单位或者个人应当自收到补正通知之日起15个工作日内补正；逾期不补正的，视为撤回本次采砂申请。
第十二条（区、县水行政主管部门签署意见）相关区、县水行政主管部门应当自受理长江采砂许可申请之日起10个工作日内签署意见后，将全部申请材料报送市水务局。
第十三条（市水行政主管部门审批）
对经过区、县水行政主管部门签署意见的长江采砂许可申请项目，市水务局在30个工作日内组织审查，并作出行政许可决定。在审查过程中，依法征求海事、长江口航道等部门的意见。
市水务局对直接受理的长江采砂许可申请项目，在30个工作日内组织审查，并作出行政许可决定。在审查过程中，依法征求海事、长江口航道等部门和相关区、县水行政主管部门的意见。
需要组织听证、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在规定期限内。
第十四条（许可决定）
对准予采砂的，市水务局依法作出准予许可的决定，并自作出决定之日起10个工作日内向申请单位或者个人发放采砂许可决定书。使用船舶采砂的，还应当依法向申请人颁发《长江河道采砂许可证》（以下简称采砂许可证）。采砂许可证实行“一船一证”制度。
不予许可的，市水务局自作出不予批准决定之日起7个工作日内书面通知申请人，并说明理由。第十五条（许可变更和重新申请）
从事长江采砂活动的单位或者个人需要改变采砂许可证规定的内容和事项的，应当按照本细则规定的条件和程序重新办理采砂许可证。
第十六条（许可收回、注销和暂停）
采砂许可证的有效期限届满或者累计采砂量达到采砂许可规定的采砂总量时，由市水务局依法收回或者注销采砂许可证并发布公告。
在许可的采砂期限内，由于出现影响长江河势稳定和防洪、航道及航运安全的自然灾害或者其他重大事件，需要暂停采砂活动的，由市水务局或者相关区、县水行政主管部门通知采砂单位或者个人中止采砂活动，采砂单位或者个人必须服从；上述事由消除后，由市水务局或者相关区、县水行政主管部门及时告知采砂单位或者个人恢复采砂活动。
第十七条（公告）
市水务局依法对本市采砂许可证的发放情况适时进行公告。
第十八条（对被许可人的要求）
从事长江采砂活动的单位或者个人应当保存好采砂许可证，并持有与采砂有关的各类有效证件（书）。采砂许可证的副本应当留存在采砂船舶上备查。被许可人采砂作业应当保障航道畅通和航行安全，服从通航要求，并在采砂区域设立明显标志。
第十九条（许可后监管）
未经许可或者未按照采砂许可证规定的要求采砂的，由上海市水务局或者相关区、县水行政主管部门依照《长江河道采砂管理条例》等有关规定予以行政处罚。
第二十条（砂石资源费）
从事长江采砂活动的单位或者个人应当按照国家有关规定缴纳长江河道砂石资源费，不再缴纳河道采砂管理费和矿产资源补偿费。
第二十一条（应用解释）
本细则的具体应用由市水务局负责解释。第二十二条（施行日期）