体制困境论文

体制困境论文（共11篇）

体制困境论文 篇1

李连杰和他的壹基金, 始终处在舆论的聚光灯下——而这一次, 是他创立于2007年的壹基金的“生死问题”。李连杰在9月接受央视《面对面》栏目采访时透露, 壹基金正面临严重的危机, 存在中断的可能。

作为国内首次尝试的一种公益模式, 2007年壹基金和中国红十字会签约。在合约期里, 作为私募基金的壹基金挂靠在有公募资格的红十字会名下, 可借助红十字会的名义向社会公开募捐, 做公募基金会的项目。如今, 3年过去了, 是继续与红十字会的合作, 还是注册成为独立的公募基金会, 壹基金正在面临大考。

壹基金的工作人员表示, “早在去年11月, 壹基金就开始在民政部办理公募基金会申请程序, 希望给壹基金一个独立合法的身份。在那之后, 一直与民政局保持沟通, 也按照要求递送了资料, 经过了一系列运作程序。”只是, 一切并不如预期中的顺利, “到了今年我们感觉可能无法进展得那么快, 因为直到今天, 中国法律虽然没有规定公募基金会只能官办, 却也没有明确民间慈善组织申请公募基金会要经过哪些程序, 一切不是那么明朗化, 而流程又是由上而下的, 并不那么容易。”

在接受央视采访时, 李连杰吐起了苦水, 他将壹基金形容为没有身份证的孩子, “这3年这孩子起码还健健康康的, 没出什么事, 但他没身份证, 已经越来越受到希望中国公益慈善事业更加专业透明化者的质疑。”

清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜指出, 未来最理想的方案是, 政府通过修订《基金会管理条例》, 改革现行基金会的双重管理体制, 无论是非公募基金会, 还是公募基金会都取消业务主管部门, 直接到民政部门登记注册。再则就是制订《慈善法》, 降低慈善组织的登记门槛, 适度放开慈善组织的公募权, 通过法律手段来保障捐赠人和慈善组织的合法权益。

也希望相关部门尽快完善慈善法律制度, 别让体制成为人们慈善路上的障碍。

体制困境论文 篇2

[摘要]2006年6月，广西启动县乡党校教学和管理体制改革工作；各市、县都在扎实稳步地推进县乡党校教学和管理体制改革工作。三年来广西县乡党校事业取得了很大的发展，如：基础设施建设有了新突破；资源得到了整合，“大党校”新型格局得以逐步形成；培训对象、培训内容基本上实现了“两个拓展”，班次设置、培训模式、教学方法推进了“三大创新”，等等，成效是巨大的。但是，为了更进一步推进县乡党校教学和管理体制改革工作，更要认清目前县乡党校教学和管理体制改革有哪些制约因素，又如何进一步推进改革呢?带着这个问题，作者深入来宾市各县(市)进行调研，形成此文。

[关键词]县乡党校；教学管理；体制改革；来宾市

[作者简介]黄明英，中共广西来宾市委党校教师，法学硕士，广西 来宾,546100；张少宁，南宁市社会科学院助理研究员，哲学硕士，广西南宁，530028

[中图分类号]G420

[文献标识码]A

[文章编号]1007-7723(2009)09-0170-0003

一、制约推进县乡党校教学和管理体制改革的因素

(一)县级党校的培训主导力量后劲不足

经调研，我们看到，县(市)级党校在农村党员和村级干部的“大培训”中，竭尽全力且付出艰辛，所取得的成绩是显著的。但是，县(市)级党校作为县(市)域范围内的培训主导力量，其后劲不足影响到培训主导作用的发挥也是非常明显的。

1、骨干教师少

县(市)级党校在师资方面存在着骨干教师少，且素质能力跟不上培训需要的突出问题。以来宾市为例，各县(市)级党校专职教师一般不超过10人。同时，在本来就少的专职教师中，能够担纲上课并真正能够熟练应用互动式、案例式等现代培训方法的教学骨干更少。各县(市)党校不管是专职教师还是行政管理人员，都存在着年龄偏大的现象，多年没有引进应届大学毕业生，从而出现师资力量不足、知识更新不快、理论水平不高、教学实践缺乏的问题。

2、师资培训经费严重缺乏

县(市)级党校经费不足，这是一个普遍问题。由于县(市)本级财政困难，仅能维持县(市)级党校一般性办公开支；举办培训班(含农村党员和村级干部)所需经费，基本上是财政预算内，由县(市)委组织部门掌控，县(市)级党校并无主动权。但是，党校与党政部门办公开支结构不一样，不仅有一般性办公开支，且为教学单位，更重要的是教员的进修、培训、调研等经费是必不可少的；然而财政历来无此项预算列项，党校自身并无其他创收，从而造成师资培训经费的缺乏，进而严重影响师资水平的提高。

3、部分党校设施落后

县(市)党校的设施落后，这是一个普遍的现象。以来宾市为例，忻城县委党校校园整体建设陈旧，教学楼年久失修；忻城、金秀、合山三县(市)委党校没有建设学员住宿楼，难以适应农村党员、农村两委干部、农村实用人才集中县(市)党校培训的需要。此外，部分县(市)党校的办公教学设备特别是在多媒体教学设备远程教学节目接受站方面有待加强完善。

4、党校内部缺乏有效的激励机制

主要表现在，党校内部实行部分“参公”和大部分“事业”两种编制。特别是公务员实行“阳光工资”后，党校大部分“事业”编制人员的津补贴问题没有解决，从而导致党校干部职工之间因工资福利差距大，影响到教员工作积极性。可以说这是目前影响全区县级党校甚至部分市级党校发展的瓶颈问题。

(二)乡镇党校培训工作的基础不牢固

乡镇党校，是整个县乡党校教学和管理体制改革的一个重要基础层级，起到承上启下的作用。以来宾市为例，目前，大多数乡镇党校已经具备“四有一能”条件；但是，培训工作的基础不牢固，也是明显的。

1、缺编制、无师资

目前乡镇党校基本上还是临时机构，没有编制。乡镇党校工作基本上是由当地乡镇党委一副书记或组织委员管理，而副书记或组织委员其他日常工作本来就繁重，难以集中更多精力做好党校方面工作。乡镇党校基本没有专职教员，遇到培训任务基本上是临时从上级党校或其他单位如农技部门或政法部门等邀请技术人员到场培训。

2、缺经费、少培训

大部分乡镇经费紧缺，特别是实行“镇财县管”制度和取消农业税制度之后，部分乡镇特别是农业乡镇的日常办公经费都吃紧。这个问题，不仅存在于来宾市，可以说整个广西都有这样的情况。从而导致乡镇党校办班培训方式主要是短期的以会代训，效果不明显；在农村教学点的培训中，严重偏向于“实用知识和技能”培训，而缺少“政治理论”方面的培训。

(三)整合部门培训资源的长效机制尚未真正建立

从实践来看，县乡党校教学和管理体制改革取得一定成效，形成了“党委统一领导，组织部门牵头抓总，党校负责实施，部门通力协作，社会力量积极支持”的运行机制。但是，如何整合并利用好这些部门的培训资源，充分发挥这些部门在农村党员、村级干部和农村经济能人“大培训”中的作用，各县(市、区)做法不一，效果参差不齐。

虽然一些县(市、区)把一些涉农部门的培训任务和培训经费，纳入了农村党员和农村经济发展的“大培训”；但是，并没有制度化和常态化，整合部门培训资源的长效机制并没有真正建立起来，还处于一种临时措施状态，即临时举办什么类型的农民培训班，就邀请相关部门参与；相关部门是否参与，则由这些部门的积极性来决定。目前各县(市、区)开展的农村党员“大培训”经费，主要的还是由县(市、区)财政支付，涉农部门的培训经费并没有获得统一调剂使用，依然处于各自培训而又培训不足的情况。如2009年，为应对金融危机，劳动和社会保障部门推出了“培训返乡农民工”的措施并配套相应培训资金，各县(市、区)并没有把此项措施纳入农村“大培训”范畴，依然是劳动和社会保障部门唱“独角戏”，又培训不足。类似这样的情况，整合部门培训资源将成为一句空话。

二、推进县乡党校教学和管理体制改革的对策

(一)切实加强县级党校建设

首先，切实贯彻党校工作条例，各级党委负有建设好党校的责任。

我们党历来重视党校工作，党中央制定和颁布实施《中国共产党党校工作条例》，是我们党建设党校、办好党校、充分发挥党校干部培训主渠道主阵地作用的法规性文件，各级党委负有建设好党校的责任。2009年1月，自治区党委郭声琨书记在全区党校工作会议上强调指出，“各级党委一定要牢固树立党委办党校、党委管党校的政治责任意识，切实把党校工作纳入重要的议事日程”。各级党委应按照这一要求，把本级党校建设好。

其次，各级党委要从一个全新的视野和高度，认识县级党校的地位、作用和任务。

县(市)级党校，是我们国家具有单位编制的基层党校，承担着县域范围内党员领导干部培训轮训任务。实践证明，哪一个县(市)级党校的建设得到加强，作用得到充分发挥，哪一个县(市)的农村

“大培训”就得到有效的实施，对推动农村经济社会发展和教育广大农民群众就产生广泛影响。可以说，县(市)级党校作用的发挥，已经成为推进农村“大培训”的有力抓手。

第三，加强县级党校建设，重在提高能力、完善设施、发挥作用上下功夫。

提高能力，重点在三个方面：一是提高县(市)级党校师资培训能力；二是提高县(市)级党校培训的容纳能力；三是提高县(市)级党校教员对县域经济社会发展的研讨能力。完善设施，着重在于尽可能地完善教学设施和生活设施，为教职工和学员提供良好的教学、工作、学习和生活条件。发挥作用上，主要体现县(市)级党校以下三个作用的发挥：在县乡党校教学和管理体制改革中主要策划和组织实施的“龙头”作用、在农村“大培训”中政治理论教育的“主角”作用和对县域经济社会发展的“话语权”作用。

(二)切实加强乡镇党校建设

首先，要继续明确加强乡镇党校工作。乡镇党校承上启下，必须要加强这方面的工作。以目前情况为出发点，可以实行乡镇党委一名副职领导或组织委员具体负责乡镇党校工作的制度试点。

其次，乡镇党校应当具备正常培训功能。在调研中，一些乡镇党校工作被列为党政办公室的工作任务，即由乡镇党政办公室主任或秘书来承担乡镇党校的培训管理职责；也有一些乡镇工作人员建议，可以由乡镇涉农技术站(所)的技术人员兼任乡镇党校的工作人员。鉴于生育率降低小学生源减少，一些村级小学甚至乡镇中学合并的情况，可以挑选1～2名缩减的教师连同编制，调入乡镇担任乡镇党校专职人员。当然，后一种做法，必须由县(市)委县(市)政府统一调配。

其三，对乡土人才和农村教学点试行财政补贴。对作为兼职教员的农村各类实用人才，可以试行工酬制度，配置以责任制度，从而提高他们的积极性，规范“双带作用”，更好地起到辐射效果。对农村教学点(农家课堂或种养基地)的建设，可以试行财政性补贴，加大资金扶持，促使农村教学点建设上规模、上档次。政府相关部门可与基层金融机构如农业银行、信用社等协调，向被选为农村教学点的各种养殖场、林果园等在贷款方面给予优惠政策，比如优先放贷、低息贷款等。

其四，加强对兼职教师的再培训。目前在乡镇党校，基本上把当地乡镇农业服务中心等机构的技术人员和农村实用技术人才作为兼职教师。为了更新知识，有必要组织他们不定期到相关科研院校如农业、林业、畜牧水产院校等进行相关的技术培训。同时，在对农村党员、农村实用人才的培训过程中，在注重实用技术的培训的同时，还要注重政治理论培训学习，以提高他们的政治觉悟。

(三)加强培训资源整合

第一，健全经费整合长效机制。鉴于目前涉农专项培训经费各部门各自掌握的情况，探索建立“组织部门牵头、涉农(含相关)部门出钱、党校培训、效果共享”的长效机制，将各部门培训专项经费纳入全县(市、区)农村党员干部和各类实用人才培训经费的总盘子，统筹运作。同时要把农村党员干部的教育培训经费纳入县级财政预算，并从各级留存的党费中提取一部分作为党员培训经费的重要来源渠道。

第二，创新管理机制。首先要建立健全党委统一领导、组织部门牵头抓总、县(市、区)党校具体协调负责、相关部门通力协作、社会力量积极支持的培训运行机制。完善调训计划、申报审批、档案管理、培训登记等制度，形成全方位、多层次、多形式、多渠道的教育培训工作合力。其次要建立健全培训目标责任考核、评估机制，定期对各乡镇党委和各部门开展培训情况进行检查、评估、奖惩，完善评教、评学、评管综合评估体系。

(四)健全业务指导机制

首先，把目前县(市)级党校的部分培训任务转移给市级党校。一方面将县(市)直科级单位的正科级领导干部和乡镇党政主要领导，一并纳入市委党校培训范围，县(市)级党校只承担副科级及以下干部的培训，让县(市)级党校集中更多精力，推进农村党员、村级干部和农村经济能人的“大培训”。另一方面，继续实施农村两委主要领导和“大学生村官”，由市委组织部农村干部培训基地培训。

其次，市委党校加强对县(市)级党校的业务指导。在县乡党校教学和管理体制改革中，市委党校对县(市)级党校的业务指导，主要体现在几个方面：一是协助县乡党校建立“三库一基地”；二是派出骨干教师担任县乡党校相关理论课程的教学任务；三是定期或不定期地吸纳县(市)级党校骨干教师到市委党校培训和参加教学科研研讨活动；四是市委党校会同市委干教办公室对县乡党校教学和管理体制改革工作进行评估指导。五是市委党校与县(市)级党校相互委派骨干教师上挂下派挂职锻炼。

其三，强化县(市)级党校的职能。赋予县(市)级党校整合、指导和评估乡镇党校、县(市)直部门开展教育培训工作的三项职能。同时强化县(市)级党校内部管理、实施责任追究制，对县(市)级党校教师进行责任分工，把指导乡镇党校和部门开展培训工作的任务分片落实到人，促使每位党校教师积极参与和融入到县乡党校改革工作中来。

市场经济体制下的商业道德困境 篇3

关键词：市场经济体制 商业道德困境 解脱途径

我国自1992党的十四大将“建设社会主义市场经济体制”正式写入我们的党的报告时，就标志着我们走进了市场经济，如今在追逐利润最大化成为共识的市场经济条件下，我们中国人凭借自己的勤劳和智慧让曾经“一穷二白”的国家跃居全球第二大经济体。但是在享受经济发展给我们带来喜悦的同时，我国市场经济下的商业道德问题正在凸显，特别是最近几年爆发了大量的食品安全问题、建筑安全问题等等，这些恶性事件像一把把利刃，划出道道令人触目惊心的伤口。

1 市场经济下的商业道德困境

市场经济下的商业道德困境是指：商家对商业道德规范的具体内容认知清楚，理智上也十分赞同，但在实践中却反其道而行之，也就是平时人们所说的明知故犯。

1.1 诱使商家进入商业道德困境的原因。以供求关系的无形之手来调节资源配置的市场经济，它运行的核心机制是尽一切可能降低成本、扩大商品价值与价格之间的差额、实现利润的最大化。这就是市场经济的价值规律，它外在的表现是竞争规律。因此，市场经济天然地形成二个功能：一方面为了降低成本，它必须促使科学技术的不断进步和创新，从而推动社会生产力的不断提高和经济的飞速发展。另一方面，市场经济下的竞争规律除了要求提高商品的质量、服务水平和降低价格外，还需要采取各种经营手段，千方百计地抢占廉价资源和扩大销售市场。所以，商人在竞争的游戏规则中，不得不学会挑战法律的各种本领，这就造就了商人具有不择手段的基本特性。马克思曾说过，如果有100％的利润，资本家们会铤而走险；如果有200％的利润，资本家们会藐视法律；如果有300％的利润，那么资本家们便会践踏世间的一切。所以我认为诱使商家进入商业道德困境的原因是商家对利润最大化的痴迷追求。

1.2 正确看待商家的逐利行为。近代经济学的鼻祖、市场经济之父——亚当·斯密，他有两部巨著，一部是讲市场经济的《国民财富的性质与原因研究）（简称《国富论》）这本书是1776年出版的，另一部是讲伦理道德的《道德情操论》(1759年首版，共修改6次)，从两部书的出版时间可以推算出，是先有《道德情操论》，后有的《国富论》，斯密本人把《道德情操论》看得远比《国富论》重的多，而且他的一生中大部分的心血都倾注在《道德情操论》的修订与完善上。从1759年首版到1790年他去世，斯密对《道德情操论》先后进行过6次修改，而《国富论》恰恰是在修改《道德情操论》的过程中完成的。尽管《道德情操论》早于《国富论》但在过去相当长时期内，我们国人只知道《国富论》，不知道《道德情操论》。这主要是因为《国富论》100多年前就由晚清思想家严复翻译过来，《道德情操论》直到1998年才翻译进来，近年来被温家宝总理推荐才引起大家重视。亚当.斯密的全部理论研究出发点是人性，他一生研究的目的就是要以人性为基础构建一个符合人性的秩序。在他看来，人性具有两面性：利己性和利他性。他在《国富论》这本书中说：“我们的晚餐不是得自屠夫、酿酒商人，或面包师傅的仁慈之心，而是因为他们对自己的利益特别关注。我们认为他们给我们供应，并非行善，而是为了他们的自利。”这主要说的是人性中的利己性；他在《道德情操论》这本书中，提出了一个问题说：“为什么有的民族发达，有的民族落后?他解释说：自私自利是人的普遍本性，但是人还有另一个本性，就是获得社会的认可和尊重。”意思是说，人在追求物质利益的同时要受道德观念约束，不要去伤害别人，而是要帮助别人。斯密认为，这种道德情操永远种植在人的心灵里的，人既要“利己”也要“利他”，只有这样，人类才能永恒。可见，亚当·斯密对人性的认识是全面而深刻的，对人性的看法是双重的。所以我们得出的结论應该是商家有追逐利润的权利，而且是天经地义的，这是人性利己的表现。但前提是人性还应该有利他的一面。商家行为如果只做到了利己却不利他的话就会体现道德滑坡现象。这样的行为不仅不会被社会认可和尊重而且最终也是没有好结果的。以食品安全事件为例我们看到了：“毒奶粉”事件的出现使“三鹿”一落千丈，老百姓失去了一个本来可以信赖的品牌奶粉，中国从此也少了一个大型的食品企业；“瘦肉精”的出现使“双汇”瞬间陷入了生存和经营危机；“地沟油”的出现也让人们在餐桌失去了胃口，人们谈油色变；还有“染色馒头”的出现让相当一部分的人们不敢再去超市买熟食了。所以说：“没有道德（不利他）的企业如同朝着悬崖开车，跑的越快死得越早，没有道德的经济行为是不会永恒的”。尽管这个道理谁都明白，那为什么还有商家明知故犯为了自己的利益不顾别人安危呢？笔者个人认为，商家的选择是不是符合这样的等式？收益>成本=利己：商家认为当经营利润远远大于为获得利润而付出的成本时他会选择把人性天平的砝码倾向利己的一端，而不屑利他的那面。如果商家做出了这样等式的选择的话就会自然进入商业困境。

2 市场经济下商业道德困境解脱的途径

从上面的公式中可知商家的只利己不利他的缺乏道德行为是以获取自身利益最大化为目的，因此，我们在进行社会主义市场经济条件下的商业道德建设时，就应该最大限度地使不道德行为获得的利益损失最大化，这样才能从根本上根除不道德现象，走出商业道德困境，为市场的健康发展打下坚实的基础。具体做法有三：

2.1 建立严格的相关信息登记、搜集、储存、公布、查询制度。在规范的市场环境中，每个商家的相关信息会广为人知，这时商家人性的利己不利他行为就会得到约束，不道德行为就很难得逞，即使侥幸得逞，也会造成严重的后果。那么在开放的市场环境下，在信息不对称的状态中，不道德行为就有机可乘。这样我们可以借鉴发达国家的先进经验，尽快建立严格的相关信息管理制度，使市场中各个行为主体都能较为方便地获知对方的信息。在现代通讯和互联网日益发达的今天，这一点能够做到。

2.2 加大对不道德行为的惩处力度。不道德行为的目的即然是获取最大利润，我们就应反其道而行之，力争让每一个不道德行为都受到利益上的重大损失，惩处力度应根据不同行业、不同地区视具体情况而定。原则只有一个，就是惩处的额度要足以产生震撼性的效果。要让不道德行为成为一个让敢以身试法的商家倾家荡产的高风险行为。现在我们社会的情况是欺诈、商业贿赂、制假、贩假等不道德行为的成本太低，风险太低，不道德者有恃无恐。我认为对于这些情况发生，必须严惩。

我国行政体制改革:困境与出路 篇4

行政体制改革就是在科学发展指导下的政府自身改革,是政府的自我超越。我国行政体制改革的核心问题就是对权力的配置问题。要深刻认识到此问题,其一,必须要理清政府、市场、社会三者之间的关系。一方面,政府要适当发挥其经济作用,尊重市场规律,做好起辅助性作用。另一方面,政府要为公民提供更高更优质的公共产品和社会服务,以不断满足社会日益增长的社会公共需求,减少矛盾和冲突。其二,必须理清行政权力与政府职能的关系,即权责要对等。法约尔指出责任是权力的孪生物,是权力的当然结果和必要补充。凡权力行使的地方就必有责任。即政府在拥有一定权力的同时,必须承担一定的责任,两者是相互统一的。正如张国庆所说:“从一定意义上说,政府职能与政府行政权力的相互关系是外在形式与实质问题的关系。不首先调整或改变行政权力关系,转变政府职能就缺乏深厚的背景,缺乏强有力的支撑,缺乏足够的合法性,缺乏切实有效的可行性,其最终结果,很可能是小改大不改,明改暗不改、形改实不改、短改长不改。”

二、我国行政体制改革存在的问题

1、政府权力配置不科学,结构设置不合理

纵观行政权力分配和行使现状,我们不难发现政府权力在最基础的环节存在不科学的现象。从纵向权力配置来看,法律上没有进行严格的事权划分且范围相当模糊。而地方政府之间的事权划分的不明确易导致“将在外,君命有所不受”的现象发生,也会造成地方政府滥用权力。中央与地方财权配置也不科学,使不少地方政府没有充分财力为社会提供有效的公共服务。从横向权力配置来看,同级政府之间存在恶性竞争,带来了很多弊端,跨地区性公共物品供给不足等现象时有发生。与权力配置直接相关的是政府的机构设置,“重政策制定,轻服务提供与市场监督,非业务处置过多”使得政府机构臃肿,机构改革陷入了“简化——膨胀——再简化——再膨胀”的恶性循环怪圈。

2、传统行政文化弊端根深蒂固,政府管理形式单一

行政文化是公共行政的灵魂,对公共行政具有重要作用。行政文化的滞后是阻碍行政体制改革的桎梏。然而,古往今来的中国官场中,真正支配官员行为的原则往往被换算成现实的的利害的计算。这种利害计算的结果和趋利避害的选择反复出现并长期稳定,构成了一套潜在的规矩,形成了许多官僚集团内部和各集团之间在打交道的时候长期遵循的潜规则。这种潜规则表现在人脉、寻租等诸多方面,一旦根深蒂固,就会衍生更多的不良规则。直至今天“官本位”思想依然严重,加上过分功利化的“政绩观”,形成了不良的行政官僚风气,大大降低行政效率,助长了行政官员的任意化权力,增长了腐败的概率,导致行政系统中的“走后门”、“拉关系”等现象的兴盛。另外,政府管理采取封闭、命令、单一僵化的方式方法,更是阻碍了改革的进程。

3、行政体制改革缺乏法律基础和法律保障

改革开放以来先后经过了五次大的改革,但行政体制方面的法律欠缺却依然如故。虽提出了依法治国、法治政府等观念,但在实践中近年来的体制改革和法治发展在很大程度上是源于经济发展的需要,具有被动地适应和配合经济体制转轨和经济发展的特征。从以往改革过程来看,从改革措施的确定、改革的进程安排到改革中利益的调整的解决机制、阻碍改革的责任等重要方面,大多欠缺公开、明确、详尽的法律规范。而且已制定的相关法律,其规定大多较为抽象和概括,执行起来有众多的坎坷和障碍,效果不佳,使行政体制改革缺乏法律指引和保障。加上人们没有共同信仰,没有契约精神,还喜欢站在道德的角度看待事情,使得法律权威与尊严更加缺失,加大了行政体制改革的难度。

三、我国行政体制改革的措施

1、优化政府权力结构和组织结构,深入推进大部制改革

要深化行政体制改革,必须进一步优化政府权力结构和组织结构,规范机构设置,深入推行大部制改革。合理的政府结构是行政权力高效运行的基础,可以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本。大部制的特征是“大职能、宽领域、少机构”,政府部门的管理范围广,职能综合性强,部门扯皮少。在大部制改革过程中要切实遵从总体统筹、系统集中、制约协调、总揽分别、回应调适的原则,推进政府部门职能、机构及其人员编制的高度优化和高度有机整合,使其向着科学化、规范化和法制化的方向迈进。同时也要推进公共服务领域的大部制改革,明确公共服务的职责分工,加快建设大社会的进程,推进社会自治力量的成长。

2、加强行政文化建设,创新政府管理理念和方式

行政文化是转变政府职能的有力武器,是提高政府管理水平和能力的“软实力”。一要遵守以人为本、权责统一、依法行政、清正廉洁、优质高效、透明公开的执政理念,努力建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府、效能政府、阳光政府,增强政府公信力和执行力,以实现有效政府。二要有战略思维,学会全局性、长远性、系统性地进行统筹规划与指导。注重政府管理方式,彻底打破行政垄断,打造多元化管理主体。同时,要整合管理手段,综合运用经济、法律、政策等多种手段,使之更加灵活多样。在此基础上,要由封闭转向开放,建立政务公开机制,实行信息透明公开机制,建立电子政务,加强网络建设,引导和监督媒体,建立健全科学决策、民主决策、依法决策机制,提高科学决策水平。

3、加强法律保障,推进行政体制改革法制化进程

行政法治是行政体制改革的价值取向,它与行政体制改革是一个紧密相连,相互作用的共赢体。一方面要建立行政体制改革的立法体系,确定立法主体和立法程序,确保立法成果,形成一个动态机制。当然在立法过程中要结合我国的实际国情,注重各方利益,听取各方声音,建立有效的冲突解决机制。同时要注意立法程序,手段和内容的规范化和灵活化,具体问题具体分析,加强法律的权威性。另一方面在制度层面上,建立并不断完善行政实体制度、行政程序制度和行政救济制度;妥善处理好实体法与程序法的关系,加大行政体制改革的力度,推进行政体制法治化进程。

不难发现,我国行政体制改革复杂且艰难。今后更应放宽眼界,扩大视角,不断深化理论,反思改革中的不足,总结经验,使我国行政体制改革向着更快更好的方向发展。

摘要：改革开放以来,我国行政体制进行了五次大的改革,取得了很大的成效。但是随着改革发展步伐加快,深层次的矛盾暴露出来,行政体制的问题已经成为发展的瓶颈,行政体制改革势在必行。本文主要介绍我国行政体制改革的核心问题,以及在改革过程中存在的问题和改革措施。

关键词：行政体制,行政体制改革,大部制改革

参考文献

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[6]王澜明.以党的十八大精神为指导,深化行政体制改革[J].中国行政管理(学习十八大精神专栏),2013,1.

[7]高小平.解放思想,深化行政体制改革[J].中国行政管理(公共管理),2013.3.

体制困境论文 篇5

【关键词】金融监管；体制；改革；困境；路径

一、前言

中国作为全球第二大经济体，在全球经济一体化的大背景之下，构建健康、有序的金融市场环境，是中国经济可持续发展的重要保障。金融监管体制的建立，一方面是金融监管工作的需求，是确保金融市场监控发展的力量保证；另一方面，金融监管体制的建立与完善，是中国依法治国的深入推进，是新时期金融市场法制化建设的重要举措。当前，我国金融监管体制仍存在诸多不足，改革的困境、阻碍成为金融监管事业发展的制约因素。因此，本文立足于对中国金融监管机制的现状，就如何深化金融监管机制的改革发展提出了几点建设性意见。

二、中国金融监管体制改革的困境

1金融监管立法进程缓慢，滞后于金融市场发展需求

随着我国市场经济体制的不断完善，金融市场的繁荣发展依托于完备的金融法律法规，强调金融司法进程适应金融市场的发展需求。当前，央行金融监管条例、信托法、外汇管理法等法律法规，尚不完备，法律法规的出台、实施，面临金融立法缓慢、司法不严的尴尬情境。有法不依、依法不严的金融法律环境，在很大程度上制约了金融管理体制的改革推进，改革缺乏良好的环境作为支撑。

2.金融监管方式落后，缺乏先进的监管理念

多元化的金融市场环境，强调市场为导向下的金融监管模式。但从实际来看，我国金融管理理念陈旧，监管方式仍在一定程度上强调政府为导向下的管制，行政管制的“影子”仍是存在。各金融机构监管效率低、协调配合不够，以至于出现各部门、地方之间形成利益堡垒，直接影响金融监管的有效推进。特别是在金融体系国际化、市场化的大背景之下，中国金融监管理念的陈旧、监管方式的落后，将成为金融监管体制改革进程中迫切解决的重点。

3.金融监管机构协调性不足，存在监管效率不高

为满足金融市场的发展需求，我国成立了银监会、证监会和保监会三大监督机构，在很大程度上推进了我国金融监管体制的改革，但三大监督机构协调机制不完善的尴尬窘境比较明显，各自为政的监管现状，直接影响金融监管效率。因此，三大金融监管机构之间缺乏良好的协调配合，监管重叠、空白区的出现，让监管工作出现重复监管、又存在监管盲区，不利于当前金融市场的健康发展。

三、推进中国金融监管体制改革的路径

深化金融监管体制改革，是新时期中国金融市场繁荣发展的必然要求，也是推进金融监管事业发展的重要之举。在笔者看来，深化中国金融监管体制改革的路径构建，关键在于以创新为导向、为推动，加快金融监管立法进程、创新金融监管方式，从本质上优化金融监管体制改革的内外环境

1.营造外部环境：加快金融监管的立法进程

良好的外部环境，是新时期金融监管体制改革的重要基础，也是体制改革道路铺设的工作重点。我国金融监管立法进程缓慢的尴尬情形，强调加快金融监管立法的紧迫性与必要性。国家应立足于金融市场的发展需求，出台金融监管的法律法规，并制定相应的实施细则，确保金融监管的法律法规从实施到执行，都有明确的法律及制度保障。与此同时，我国在金融机构市场退出机制的建设方面，存在机制不健全、法律保障不完备的问题。为此，我国应进一步完善金融市场机构退出机制，并强化以法律的形式对监管的程序、措施进行明确。

2.夯实内部基础：着力于金融监管方式创新

以创新为导向，推进金融监管方式创新，是金融监管的现实需求，也是深化监管体制改革的重要内容。当前，我国金融监管方式的创新，关键在转变传统体制下行政审批的监管方式，转而以“服务型”的金融监管方式，提高金融监管的效率，契合当前金融市场的发展需求。首先，转变传统自上而下的行政管理模式，弱化行政命令为监管的手段，强化以经济手段为主的监管方式。特别是在现代金融市场的发展中，金融监管手段应以“经济手段”为抓手，既契合金融市场的发展需求，又提高了金融监管水平；其次，逐步改善金融监管手段，依托信息化、电子化等金融监管手段，不仅能够提高金融监管效率，也有助于推进金融监管体制改革的现代化发展，进一步夯实了体制改革的内部基础。

3.构建监督力量：完善现行“分业”监管机制

当前，我国金融监管体制为分业监管，三大监管机构承担着金融市场秩序的维护。但是，三大金融监督机构之间缺乏协调机制的建立，影响了金融监督工作全面而有效开展。为此，在构建监督力量的过程中，应逐步完善现行“分业”监管机制，提高三大监督机构的协调性。首先，明确监督机构的监督职责，确保职责到部门。并且，成立“中国金融监督管理委员会”，强化对三大监管机构的工作协调，确保职责的有效监督、业务的协调监管；其次，强化金融监管队伍建设，在专业能力、职业素养等方面，要不断的提高，以适应当前金融监督工作的需求。

四、结束语

在我国金融市场快速发展的大背景之下，我国金融监管体制的建设也迈入了快车道，无论是监管机构的建立、还是监管方式、手段的开展，都在很大程度上确保了我国金融市场的健康发展。但是，在多元化的金融市场环境之下，强调金融监管机制深化改革的必要性与紧迫性，以更好的适应并满足金融市场的发展需求。

参考文献：

[1]张光华.国际金融监管变革与中国金融监管路径选择[J].吉林金融研究，2010（03）

[2]刘鸿儒，艾尚米.探究探索我们的路径和我们的模式[J].当代金融家，2013（02）

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论我国学位管理体制的困境与革新 篇6

一、目前我国学位管理的依据

学位管理依据有两方面, 一种是国家授权, 另一种是法律规定。高校学位管理是通过国家授权来进行学术、教育、管理等工作, 这一权利是在法律中没有规定而不得不行使的。而学位在进行学位管理上主要依据的是《中华人民共和国学位授予条例》和《学位条例暂行实施办法》。这两方面的法律直接规定了授予学位的条件。

二、我国学位管理上存在的问题

我国在学位管理上存在的问题有以下几点:一是规章制度与上位法相矛盾。我国学校通常会将考试作弊与学位相关联, 而每次的学生考试中都会出现一些作弊的现象。但学校并没有对作弊行为加以严惩, 虽然学校在学位管理上存在许多违法的事情, 但依然没有改进学校的规章制度, 因此, 必须加强对新制度的改革解决矛盾。二是学校在学位管理上的程序不规范。规范的学位管理程序是对不应授予学位的学生, 高校应提前以书面的形式告知, 给学生申诉的时间, 而我国发生一起田永案件, 直接反映有部分高校对学位管理不规范。三是部分学位管理中对学生的评价不合理。

三、我国学位管理体制的改革建议

1. 将国家权力的重力下移, 增加政府及高校的管理积极性。我国在学位管理方面应加强改进两方面关系:一是中央与地方的关系;二是行政管理机构与培养研究生单位的关系。而解决的办法是要明确各自所应负的义务、权利与责任, 从而建立一种全新的合作关系。以宏观角度来看国家学位体制, 应加强我国国务院及教育部对学位及研究生教育方面进行总体的规划、调控及监督能力, 通过我国政策法规对相应管理进行调控与指导;赋予地方政府及高校学位管理权利, 从而减少培养与在招生中存在的问题。具体来讲, 可试行将学位管理授权归到省级政府中, 由省级政府进行统一管理, 合理安排各地区的学科建设, 整合资源配置;从政府管理向全员管理、目标管理和审查管理而转变。经过政府制定相应管理的法律法规, 来对学位管理进行相应的指导及试运行, 各高校自身享有招生及入学考试的权利;在德国, 文化教育及立法权都归属于各州, 在各州学位管理部门名称不相同, 可叫“教育部”、“科教部”或“科学艺术部”。各高校实行自治, 而州政府对其进行监督权。州政府与高校共同携手制定学位管理条例及监督管理条例, 同时各高校还有毕业、结业及考试学位授予的权利。各州会根据《高校总法》来对教法及学位进行规定, 而高校会根据上级法律法规来制定本校对学位管理的各项条例, 并向州政府申请, 得到批准后方可实施。

2. 建立并完善管理机构, 赋予其相应的管理职权。现今我国处于市场经济的改革初期, 学位管理不能缺乏公共机构的监督管理。在英国, 全国共有240 多个不同的法定组织及机构团体对教育进行管理, 其中有56 个组织具有鉴定资格。如医学会、工程协会等。这些组织多以关注怎样提高和改善相应的教育管理水平, 其途径有鉴定、审批、建立制度和注册制度等过程。在我国学位管理体制中, 都是由各政府对学科、专业、审批和评估进行管理, 而最主要的是缺乏专业的指导职能。总而言之, 我国高校是受政府管束的。而教育又与社会所需要的人才相矛盾, 所以有了毕业生无法更好的适应社会一说。最根本的原因是在教育管理中缺少了社会管理一则。因此我国需加强建立社会专门的专家委员会进行相应的学位管理, 代替政府原有的职能。是一种将社会力量提高到首要地位的管理机构。

3. 建立多方位的学位管理监督系统。学位管理体制的改革是为了确保高校的学位质量。目前我国主要是由政府控制学位质量, 两种方式分别是教育部门在招生指标中来控制培养的质量和教育的评估。如想对目前的学位管理体制进行改造, 需要加强通过质量认证、同行评价及市场选择这几方面来进行质量监督管理, 发挥社会组织职能和中介机构的相关作用, 赋予社会组织及中介机构的法律地位及应有权利。

总结

我国学位从“国家学位”转向为“大学学位”经历了一个漫长的阶段。我国逐渐发展在长期学位管理体制中出现职能错位现象, 大学管理职权严重缺失, 为避免在学位管理体制中的过多阻力, 应加快修订《学位条例》。在学位管理体制中增加校本管理系统, 将学位管理的职能具体细分化和中心下移化, 在行政许可的基础上增加学位审核制度, 通过对高校的制度进行评价, 以行政为指导监督, 鼓励社会中各组织及机构进行监督、加强多元化的监督机制, 最终促进大学高校学位的有效管理。

摘要：我国学位管理体制初建于改革开放时期, 现今已不能适应学位管理工作的高效发展, 同时也出现了一些诸如体制与实践相矛盾、学位管理体制中各部门之间职责不清、学位管理单位的自主权受到制约、对授予社会组织参与到学位管理工作中的地位缺失等一系列问题, 这些必须加强发展和完善。

关键词：学位,学位管理,管理改革

参考文献

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[4]潘颖.上市公司高管股权激励于公司业绩关系的实证研究[J].西北大学硕士学位论文, 2007, (6) .

体制困境论文 篇7

一、行政体制与政府危机管理

关于行政体制, 目前还没有一个统一的定义。有人认为, 所谓行政体制, 是相对立法体制、司法体制而言, 指管理国家行政事务的政府机关的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称, 它是上层建筑的范畴, 是国家政治体制不可分割的重要组成部分。还有人认为, 行政体制是制度化的行政关系及其相关的政治关系, 是有关行政的“体” (行政主体、行政客体和有关的政治主体及其基本关系) 和“制” (相关基本体制) 的总和。

根据世界发展进程的客观规律, 一个国家发展到人均GDP500美元至3000美元时, 往往对应着人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期, 比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡、伦理失范等问题。现有行政体制与社会现实要求及其发展趋势有很大差距。面对日益增多的危机事件, 政府危机管理效能严重受到当前行政体制不合理因素的制约。

二、当前行政体制下的政府危机管理困境

对于一个国家的行政管理来讲, 行政体制问题是管理效能的重要影响因素。体制顺畅, 则管理效率高;体制不顺, 则管理效率低。

(一) 我国横向关系下的政府危机管理困境

所谓地方政府间横向关系, 是指没有行政隶属关系的地方政府间关系。地方政府间的横向关系, 既有地方政府间平行的横向关系, 也有地方政府间斜交的横向关系。前者为同级地方政府间的横向关系, 后者为不同地区的地方政府间的关系。地方政府间的横向关系不存在领导与被领导的关系, 横向关系间缺乏交流与联系。

当代中国, 在纵向行政体制上实行的是“条条专政”的管理模式, 使地方政府间的关系受阻。其根本原因在于地方政府的绝大多数职能部门是与中央各部门对口设立的, 而地方政府内部间关系的阻隔也使得地方政府缺乏进行横向联系的能力。另外, 地方政府横向关系被阻隔, “条条专政”意味着注重条条管理, 排挤地方政府的管理, 于是, 地方政府管理地位被削弱。不仅地方政府间合作与协调的基础被削弱。而且地方政府间合作与协调的价值与意义也被冲淡, 这又使得地方政府缺乏进行横向联系的动力。地方政府间的横向关系更多体现在竞争上, 缺乏必要的交流与合作。

(二) 我国纵向关系下的政府危机管理困境

我国政府间纵向关系的主要困境是“职责同构”的运行模式。职责同构就是指在政府关系中, 不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致。每级政府都管理大体相同的事情, 相应地在政府机构设置上表现出上下对口、左右对齐。这就使得中央和地方政府间出现事权划分不明、职责不专、权责不明。

第一, 中央过多干预, 弱化了地方自主导向。在职责同构的模式下, 中央和地方政府的职责基本是对等的, 除少数外交、国防等事权专属中央政府外, 地方政府拥有的事权几乎完全是地方政府的翻版, 从而每一级政府都参与管理所有的事物。由于没有法律对中央政府和地方政府各自职责范围作出明确的规定, 地方政府直接受控于中央, 中央政府可以随时干预地方事务, 所以地方政府的自主性和主导性降低, 在一些该管而且管得好的事情上, 等待上级指示, 甚至是消极作为。

中央和上级政府对地方社会管理体制的直接干预, 弱化了地方政府社会管理的自主导向。地方政府的危机管理具有很强的变动性, 因此, 中央或上级政府对地方政府危机管理的直接干预, 很可能导致危机管理的失效。

第二, 中央和地方权限不清, 权责错位。在职责同构的模式下, 事务的决策者和执行者在职责和权限上没有很好的区分开来。中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的职责权限划分不清, 出现重叠, 有权的无职无责, 无权的有职有责, 职责无法充分行使, 权责错位现象普遍存在。

第三, 地方政府内部产生混乱, 条块间发生冲突。在职责同构的模式下, 地方政府内部容易产生混乱。受条块结合, 双重领导的影响, 作为地方政府的组成机构, 要对同级块块负责, 同时, 又要受上级条条的严格控制, 对上级负责。当危机事件发生, 在上级条条的指示与本级政府管理产生矛盾时, 地方政府内部工作便难以协调, 影响危机管理决策的统一性。

在职责同构的模式下, 实行条块结合的模式, 容易出现条块冲突的问题。在我国, 中央将一些具有行政执法权部门的人、财、物、事上收, 由中央或省级主管部门直接管理, 实现垂直管理。其特点是具有相对独立性, 业务运行脱离同级政府, 与同级政府不是隶属关系。垂直管理部门有时不一定都配合地方政府的工作, 而地方政府也会做出消极回应, 出现相互推卸责任, 特别是在行政执法综合性越来越强的今天, “条块”紧张关系带来的弊端更加明显。当危机事件发生, 条块间的冲突不仅表现为事中的消极作为, 还表现为事后相互推卸责任、扯皮。

(三) 我国部际关系下的政府危机管理困境

部际关系就是指在一个层级的政府中各个机构之间的横向和外部联系。我国是职责同构, 条块结合的治理模式, 所以, 中央政府各个部门和机构之间的横向联系最有代表性。

从管理体制上讲, 我国部门之间的运行较为顺畅。但在实际中, 部际关系存在不少问题。

第一, 部门利益和个人利益问题。管理职能是依靠具体的职能部门实现的, 职能部门各司其职, 横向间运行和谐、顺畅, 则能保证政令的畅通, 社会管理职能的充分履行。一些具体的职能部门在实际的运行过程中依仗公共权力形成了部门利益和个人利益。目前的体制弊端, 用四句话概括:政府权力部门化, 部门权力利益化, 获利途径审批化, 审批方式复杂化。在政府的危机管理中, 部门利益和个人利益严重膨胀, 造成一些部门、地区、行业之间的分割, 加剧部门、行业和地区的保护主义, 造成国家政令不畅, 严重降低了中央决策的有效性。

第二, 部门间缺乏交流与协调。在我国, 部门间的地位是平等的, 但部门之间的权力确实有差异的, 由于权力大小的差异, 政府职能部门之间的应急联动, 也会遇到一些小小的麻烦, 其中最明显的有两点:一是弱权部门与强权部门的话语权不等, 二是强权部门在动员社会资源时占据明显的优势。部门间主要是根据机构的级别进行部际交往, 而不是依照职能进行协调。在危机管理中, 部门“孤立主义”思想很严重。

三、当前行政体制困境下的政府危机管理重构

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和十一届人大第一次会议通过的《国务院机构改革方案》使深化我国行政体制改革的重要指导性文件, 开启了新一轮的行政体制改革。但同时, 我们也应该看到行政体制改革是项艰巨的系统工程, 不是一蹴而就的。因此, 我们应该从客观实际出发, 针对当前行政体制的困境和政府危机管理中的不足, 在总结过去的经验和学习国外先进的理念的基础之上, 突破困境。

(一) 横向关系困境中的政府危机管理重构

第一, 加强对横向关系合作的立法保护和规范。目前, 我国区域间合作在深度和广度上都还不够, 大部分还仅限于经济层面的交流与合作。其主要限制因素就是合作体制的不完善。突破这一限制后, 区域间合作的深度和广度将会加深, 这有利于协调跨区域的政府危机管理。同时, 能够促进危机管理中需要合作的各方很好的进行自我协调。这种协调的途径是通过签订具有约束力的双边或多边法律协定或行政协议来实现, 所签订协议受国家法律保护, 具有法律效力, 各方据此形成一种正式的、稳定的合作。

第二, 设立省际间的危机管理合作委员会。在我国省际间设立危机管理委员会。其成立由国务院统一规划协调, 规划的原则是有利于实现区域内信息共享、资源互补。危机管理合作委员会在日常管理中可以建立资源信息库, 将各区域间的信息进行整合, 实现交流。经常针对一些常见自然灾害处理进行假设性演练, 也应是危机管理委员会的日常工作。这样, 一旦发生较大的跨区域的危机事件, 多方都能灵活应对、密切配合, 尽量减少损失。

(二) 纵向关系困境中的政府危机管理重构

第一, 加快建立以块为主, 属地化管理体制。在地方政府纵向关系上, 存在权责不明、权限不清、职责错位现象。中央或上级政府往往对地方政府的管理直接加以干预, 使得地方政府管理的自主性降低, 不利于结合实际情况。

第二, 加快建立分级响应制度。与属地管理相对应的就是分级响应制。建立以应对能力为主要依据的分级响应制度应为根据事发地政府是否有足够应对危机的能力, 来确定响应行动的级别和程序。如果省级政府已具备足够的能力来应对突发事件, 中央可将负责组织管理的权力交给省级政府, 中央部门仅需给与资金、技术方面的援助即可;如果省级政府没有足够的能力应付突发事件, 则直接由中央政府来负责;对于可能发生或已经发生的跨部门、跨区域的危机事件, 则由中央政府直接负责。

(三) 当前部际关系困境中的政府危

机管理重构

我国部际关系在政府危机管理中暴露出的最大的问题就是政府职能部门权力大小的差异问题。强权部门与弱权部门话语权不对等, 强权部门在动员社会资源时占有明显优势。在实际危机管理的应急联动中部门间会出现些问题。

针对这一问题, 西方国家已有较成功的经验。联席会议制度在西方国家政府协调部际关系中发挥重要作用。联席会议的成员由相关机构组成, 主要有成员单位机构的工作人员对危机管理中出现的问题进行讨论协商。最后, 综合各方面的意见和信息, 提出解决问题的方案和建议。再提供给领导决策时, 就已经有了协商一致的建议和相关的方案。其优点是联系会议制度的成员主要由单位机构的工作人员组成。所以, 问题和对策都出自操作层面。再经反复协商和论证之后, 问题找的比较准确, 符合实际, 执行起来容易。

在当前, 建立由各职能部门单位机关人员组成的部门联动会员, 不失为解决我国部际关系话语权不等、协调不畅的一个好的措施, 能够很好地使各部门产生大局意识, 牢固树立全国一盘棋思想, 在权力失衡的背景下, 提高政府的危机管理效率。

参考文献

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体制困境论文 篇8

一、地方政府大部门体制改革的历程

改革开放以来, 地方政府一直十分重视机构改革工作。在推行大部门体制改革方面也做出了一些探索。以党的十七大为界, 可将地方政府大部门体制改革分为两个阶段。一是十七大前, 地方政府大部门体制改革的尝试与探索阶段。二是十七大后, 地方政府大部门体制改革深化阶段。

(一) 地方政府大部门体制的尝试与探索阶段

早在数年前, 为了响应中央机构改革以及推动地方政治经济发展, 少数地方政府就开始了具有大部门体制性质的机构改革试点, 并取得了一定成效, 出现了诸如“深圳模式”、“随州模式”、“重庆模式”等一些积极的探索和经验。如深圳市按照大部门体制的原则, 先后经历七次行政管理体制改革, 探索大系统的管理模式, 初步形成了“大交通、大工业、大文化、大城建、大城管”的格局。随州市把一些职能相近的机构合并, 有的只挂牌不单设, 大部门体制改革后, 政府组成部门和事业单位的规模比一般市州小, 全市编制总量精简率达8%, 部门扯皮少了, 沟通更顺畅了, 工作效率也提高了。但是受我国政府机构设置的既定框架限制, 这些改革最终没能得到坚持。

这一阶段的改革, 是在中央没有明确政策的前提下, 进行的具有大部门体制改革性质的试点与探索, 是在反思地方政府改革, 适应市场经济条件下, 为推动政府职能转变而进行的一项创新之举。改革具有一定的创新性。这种创新适应了经济社会发展的要求, 推动地方政府改革的深入发展。这不仅为2008年的中央机关大部门体制改革提供了实践经验和理论素材, 也为今后地方政府推行大部门体制改革提供参考与借鉴。但是, 因以往的改革仅是关注改革某一点, 对改革现状缺乏深入思考, 改革缺乏前瞻的理论支撑与指导、缺乏明确的愿景与目标, 导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够。此次改革是在中央大部制改革总方向的这种强大的外部力量的推动下进行的, 具有应景性、探索性、复杂性的特点。

(二) 地方政府大部门体制的深化阶段

由于我国的大部门体制改革是自上而下进行的。中央政府大部门体制改革的完成, 为地方政府大部门体制改革提出了新的要求和挑战。2008年8月, 中央编委召开地方政府机构电视电话会议, 以及《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》的出台, 我国地方政府大部门体制改革正式拉开序幕。截止到2008年年底, 几乎所有的省级机构改革方案都获得中央批准, 并开始实施。在各省积极推进大部门体制改革的同时, 一些地方政府也开始大部门体制的探索。其中最具代表性的是广东一些地市的大部门体制改革。如深圳2008年大部门体制改革和顺德的大部门体制改革。

这次地方政府机构改革不同于以往的机构改革, 它是在中央明确提出大部门体制改革的大背景下进行的。这次改革主要在两个层面展开:首先是省级层面的大部门体制改革。全国省市区基本上按照“7+1”的模式进行省直部门和机构的整合, 并取得了明显的效果。其主要表现为:一是部门机构数量减少、特别是厅级副厅级单位数量减少。如重庆市合并了54个市级议事协调机构和临时机构, 撤销了173个市级议事协调机构和临时机构。经过调整, 吉林省政府共设置工作部门47个, 其中, 省政府组成部门25个, 直属机构15个, 部门管理机构7个, 比改革前减少了11个, 精简比例为19%。经过机构改革, 江西省减少正厅级单位3个, 副厅级单位1个, 调整单位级别3个。变动率达14.6%。二是政府公共服务和公共管理职能得到强化。由于此次改革调整机构较多, 覆盖面较广, 影响也较为深远。特别是改革带来的政府理念的更新, 有利于服务型政府建设。但是因改革的模式比较单一, 基本上是中央大部门体制改革的翻版。改革的效果和力度仍不够。其次是省级以下层面的大部门体制改革。根据大部门体制思路, 一些地方结合自身实际都对政府机构设置进行了调整。最有影响的是深圳、顺德和珠海的大部制改革。2009年深圳按照“市场、服务、效率”三大取向, 对政府机构和职能进行了大幅度的退、转、减、合, 机构精简1/3, 职能转变基本到位, 初步实现了“大部制”。深圳的大部制改革更多地延续原来的深圳大部制改革的路线, 继续深化“行政三分”, 改革比较彻底。而顺德的大部门体制改革, 则是勇于“自我革命”, 向纵深推进行政体制改革, 将41个党政机构压至16个, 砍掉了内耗、砍出了效率, 改革精简幅度近2/3。因其触动了党政联动这根弦, 被称之为“中国最大胆的大部制改革”。而珠海大部制改革则突出基层治理。珠海设置27个市政府工作部门, 精简幅度约1/3, 调整、撤并、整合市委机构8个, 调整比例达1/2。市直议事机构和临时机构从593个精简为95, 精简幅度超过80%。

应该说, 当前地方大部门体制改革启动时间不长, 改革力度较大, 成效显著。但是各地将大部门体制改革的重点放在某一级政府内部的机构调整或重组, 结果是机构的合并与减少, 并未涉及不同层级政府职权划分问题, 也未考虑各层级政府的统筹协调问题, 还不能算真正的大部制。

二、地方政府大部门体制改革的困境

大部门体制改革, 被认为是中国地方行政机构改革的重要路径, 是实现“小政府大社会”的有效渠道, 也被视为调整党政关系的大胆尝试。在我国推行大部门体制改革, 地方政府作为中央政府代言人和地方民众代理人, 将面临着双重角色冲突的困境。所以与中央政府相比, 地方政府大部门体制改革面临的环境更复杂, 改革的难度更大, 遇到的困难和问题更多。主要表现在以下几个方面:

(一) 职责同构的困境

公共组织的上下对应设置, 可以比较有效地保障政策切实执行。单一制、中央集权国家的一般特点是组织上下同构。我国作为单一制国家, 国家政策制定和执行都是自上而下。为了确保中央政令畅通, 所以地方政府多是按照职责同构与上下对口的原则设置机构, 导致地方政府与中央政府机构设置相同或类似, 行使的权力基本相同。正如李军鹏教授所言, 历次机构改革比较注重政府与市场边界的划分, 却忽视了政府职能在机构间的配置问题。中央与地方各级政府的“职责同构”与“上下一般粗”的问题是我国政府管理中一个老大难的问题。如果地方政府沿着传统政府纵向“职责同构”的模式进行大部门体制改革, 不仅违背了大部制改革的初衷, 而且又会陷于政府机构膨胀的怪圈。如果地方政府组织体系实行异构化, 地方政府部门将无法与中央政府大部门改革对接。为此, 在保持与中央相衔接的基础上如何因地制宜进行创新, 是地方政府大部门体制改革所要解决的重大问题。

(二) 部门利益的困境

大部门体制改革必然会涉及到机构整合和人员的调整, 这就意味着原有的部门间的利益平衡将会被打破。但是长期以来形成的政府部门利益拥有者和利益关系格局一时难以改变, 并呈现出一定的刚性。从理论上讲, 现代政府除了人民利益之外, 是没有自身利益的。然而, 目前政府自己身上纠结了太多的利益。一些政府部门考虑问题还不能完全从公共利益出发, 往往更看重部门利益, 有利益的事抢着干, 没利益的事推着干。而且在中国当前的经济环境下, 政府部门的利益驱动比传统体制更直白, 在社会生活的表现更直观, 部门利益主体行为显性化、部门利益化、利益集团化的现象日益突出, 且有固化的趋势。推行大部门体制改革, 必然会触及和威胁到某些部门或特殊利益集团的利益, 他们会千方百计地阻挠改革。在改革中, 如何有效协调这部分人的利益, 成为大部门体制改革的关键。

(三) 部门监督的困境

大部门体制改革, 把多个部门管理社会事务的权力交给一个部门行使, 多个部门变成一个超级部门, 分散的部门利益积聚为集中的部门利益, 形成了对某项事务垄断性的管理权。财权和事权的高度集中, 公共权力容易成为部门或个人追求私利的工具, 导致权力滥用行为, 损害地方政府的公共性和合法性。部门积聚的利益越大, 权力越集中, 监督也将变得更难。如何加强地方大部门的权力监督和控制, 完善内外部监督机制, 防止因权力集中而产生腐败, 是当前地方大部门体制改革亟待解决的问题。

(四) 中央与地方权限划分的困境

实行大部门体制改革后, 随着职能和机构的整合, 中央部委的权力扩张、内设机构增加、人员增多将是必然趋势。由于中央与地方在权限划分上存在着此消彼长的现象。随着中央部委权限的扩大, 尤其是垂直部门不断增加后, 地方政府的权限会受到明显的制约, 这将会对地方经济与社会发展产生深远影响。如何平衡中央部委管理权限与促进地方经济发展的关系, 将是我国地方治理中最复杂的问题, 也是地方政府推行大部门体制改革必须面对的问题。

三、地方政府大部门体制改革的突破

地方政府推行大部门体制, 是一项系统工程, 要摆脱目前地方政府大部门体制改革困境, 使其顺利进行, 必须从几个方面进行突破。

(一) 在政府职能上进行突破

地方政府大部门体制改革不仅涉及某一级政府, 而是涉及各级地方政府。所以在推行大部门体制时, 应综合考虑各级政府职能与机构设置。明确中央与地方职能与权限, 赋予每一层级政府特定的职责范围。各级地方政府应根据拥有的职权设置机构。中央有原则要求上下对口设立机构的, 地方政府应当对口设立机构。除此之外, 地方政府可因地制宜自主设立与中央政府相同的机构。同级地方政府因其事务的差异, 机构设置可以不同。

(二) 在构建部门协调机制上进行突破

地方政府大部门体制改革不是归大堆, 而是通过职能的整合和机构重组, 在各部门间建立科学、高效的协调联动机制, 真正解决政府部门职能交叉、政出多门、多头管理的问题。要消除部门利益, 就必须由“单一部门主导”向“政府整体主导”转变, 增加部门改革压力, 冲破改革的利益阻力, 整体推进改革。同时改革必然会涉及一部分人员的岗位和职位调整, 因此要合理配置人员, 做好利益补偿。在严格控制编制的基础上, 多形式、多渠道解决好人员安置问题。

(三) 在加快社会组织发展上进行突破

现代社会将是一个网络化和多中心治理模式的社会。地方政府要按照建设服务型政府的要求转变职能, 把与政府职能不相符的事务剥离出去, 必须大力发展社会组织和中介组织, 使其有效承接政府转移的职能, 让政府真正成为公共产品和公共服务的提供者。

(四) 在实现决策、执行与监督分离上进行突破

大部门体制改革, 是在调整政府组织结构的基础上, 重塑政府运行机制。要突破以往改革的固有窠臼, 就必须深入探索制度层面的改革。针对当前地方政府职能配置的现状, 要实现政府决策、执行与监督适度分离, 应借鉴英美国家经验, 建立地方行政首长为责任人的大部门决策责任主体, 同时创新组织模式, 组建执行部门, 专门负责执行和服务, 逐步探索地方政府决策与执行适度分离。完善政府绩效考核制度, 建立有效的监督机制, 实现对政府决策、执行中的合法性进行监督。

摘要：大部门体制是当前我国地方政府机构改革的总方向。从早期部分地方开展的具有大部门体制性质的机构改革试点到2008年地方政府大部门体制改革的启动, 大部门体制改革面临着部门利益、部门整合、职责同构等诸多困境, 为了确保地方大部门体制顺利推进, 需要在政府职能转变, 构建部门协调机制, 加快社会组织发展, 实现决策、执行与监督适度分开等方面实现突破。

关键词：大部门体制,改革,服务型政府

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体制困境论文 篇9

任何一种制度都具有历史性, 是社会实践的产物, 并随着实践的发展而发展, 信访制度也不例外。新中国从1951年建立信访制度以来, 经历了“大众动员型信访”, 到“拨乱反正型信访”, 再到“安定团结型信访”, 信访工作充当着党和政府联系人民群众的桥梁和纽带, 发挥着社会减震器与安全阀的作用。然而, 随着社会经济转型, 公民权利意识的觉醒及利益主体的多元化与冲突, 现行信访制度在大量社会矛盾面前却面临困境, 越来越“力不从心”。一方面, 虽然在制度设计上, 信访是公民政治参与的重要渠道, 但“政治参与型信访”的效果并不理想, 数量微乎其微, “公民”的权利话语在信访制度中相对缺失, 信访的民主与监督功能薄弱;另一方面, 在现行信访体制下, “权利救济型信访”比重大且层出不穷, 但其救济渠道的堵塞却显而易见, 大量群众上访问题长期积压, 由此造成的社会矛盾存在着危及政府合法性及社会稳定的隐患。

在改革、发展、稳定的大背景下, 在推进民主法制建设的进程中, 持续十几年的信访高潮得不到有效缓解, 信访制度的困境引起了社会各界的广泛关注。2004年, 于建嵘发表在《凤凰周刊》2004年第32期的文章, “信访的制度性缺失及其政治后果”更是引发了信访制度何去何从的争论, 信访被上升到“行政权僭越立法权或者司法权的现象”来反思, 有学者提出, 信访制度有悖于建设法治国家的大方向, 应该废除。这一主张在逻辑上是自洽的, 从完善法律入手解决信访问题的宗旨也是不错的, 但理论如果脱离实践势必会陷入形而上学的思维误区, 从正确的前提出发, 推出片面的结论。无论是“政治参与型信访”还是“利益诉求型信访” (包括求决类和诉讼类) , 信访在构建和谐社会中的价值是不言而喻的, 信访困境的解决在于制度的创新与完善, 而不是简单地废除。近年来, 围绕着完善信访制度, 学术界提出了许多研究对策, 如整合信访信息资源, 重新构建信访体系框架, 探索大信访格局, 建立健全信访信息预测预警体系等等, 这些讨论是有价值的, 但就信访谈信访是远远不够的。

实际上, 信访制度不能简单地通过自身的改革而获得解决。且不说我国是行政主导型国家, 从信访的起源看, 它是国家行政体制的组成部分和产物, 信访过程中遇到的问题也是行政体制运行中的问题, 其最终解决主要也是通过行政手段, 如果不在行政体制改革的大框架下布局谋篇, 解决信访制度的困境近乎空谈。由于信访制度与行政体制捆绑在一起, 信访制度的困境属于行政体制改革中的寄生性问题, 因此, 解决信访制度的困境一方面要目光向内, 正视存在的问题, 另一方面还要“舍近求远”, 目光向外, 通过对行政体制改革的谋划和推动来从根本上解决信访制度的困境。信访制度的完善是一个辩证的博弈过程, 是在执政党、政府和民众之间展开的, 有呼应也有冲突的过程。信访既是一定的行政体制的产物, 又为行政体制改革提出了应注意的问题, 成为促进行政体制创新的因素之一。

二、现行信访制度的困境

对信访制度的困境虽然仁者见仁, 但综合各方面的意见看是有共性的, 大致可以归纳为以下几点:

1. 外部环境的挑战。

信访问题不是孤立的, 它总是受外部社会环境的影响。新时期新问题使信访工作面临着新挑战。从反映的问题看, 信访涉及的问题更加广泛复杂。过去群众所反映的问题比较单一, 也容易调查处理, 现在则涉及改革和发展的各个领域。涉及群众政治、经济、生活等切身利益的案件 (如土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿等) 一直是信访案件中的热点、难点问题。从数量看, 信访呈持续上升态势。新世纪以来, 全国信访数量一路高涨, 2003年形成了新一轮“信访洪峰”。同时集体上访、重复上访、越级上访增多。2003年国家信访局接待群众集体访批次和人次, 分别比上年上升41%和44.8%。其中, 50人以上的集体访批次和人次, 分别比上年上升33.3%和39%, 单批集体访人数最多的达到800多人。另据统计, 2003年国家信访局受理群众信访量上升14%, 省级上升0.1%, 地级上升0.3%, 中央和国家机关受理群众信访量上升46%, 省、地、县直属部门增幅较少。

2. 受理机制的两难。

信访制度一方面鼓励群众来信来访, 以此来掌握群众脉搏, 加强党和政府同群众的血肉联系;另一方面又强调将问题消化在基层, 尽量减少上访数量, 这使得信访的受理机制处于两难境地。为了确保社会稳定, 切实将矛盾解决在基层, 中央不断强化信访工作责任制, 按信访量给地方排名, 将其纳入政绩考核体系。各级也层层落实领导责任制, 要求党政一把手负总责, 分管领导负主要责任。对因工作不到位、责任不落实, 发生较大规模集体上访, 对社会稳定和正常秩序造成严重影响的, 追究有关领导责任, 并视情节轻重进行处理。为了稳定, 为了应付信访考核指标, 传统的教化式信访工作失效后, “变通”解决就成为首选, 乃至“花钱买太平”、“摆平就是水平”。受理机制的两难反过来又助长了一些信访人员的不良心理, “大闹大解决, 小闹小解决, 不闹不解决”, 这已成为信访工作中的软肋。对于经济实力较强的地方政府, “花钱买太平”也许还容易些, 而对于经济尚不发达的地方政府来讲, 则是相当困难的。出于种种原因, 少数地方使用暴力等手段拦截上访群众已是公开的事实, 这无疑将产生十分恶劣的政治后果, 甚至会导致基层激进主义萌发, 增加矛盾激化的可能性, 影响社会和谐稳定。信访受理机制的两难使一些问题反弹并扩大化了。

3. 人治与法治的悖论。

借助行政权威, 现行信访制度承担越来越重的公民权利救济功能。在法治不健全的环境下, 这种靠上级行政主体介入的途径无疑能矫正某些司法不公, 帮助一些群众实现实质正义, 但由此而来的副效应是使广大群众把信访视作优于司法救济的一种权利, 无形中使信访功能严重错位, 对我国的法治建设将产生十分不利的影响。法治是现代国家的治理基础, 司法救济才应是公民权利救济最主要的形式, 信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济的手段之一。而现行信访制度的许多规定直接与宪法或法律相抵触, 这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中, 也体现在具体的实践里。作为一种非正式程序, 现行信访缺乏严格的程序规范和实体标准, 随意性大, 有的案件处理受命于领导的批示, 往往导致解决了一个旧的案件却引发出更多的新案件。虽然有时使法律正义的目标部分得到实现, 但信访制度的运作恰恰是以牺牲法律的自主性和的程序性为代价的。从文化传统看, 信访功能的错位与历史上的“清官情结”一脉相承, 期盼以“人治”的力量来实现公平与正义, 势必阻碍法制建设的进程。信访中人治与法治的悖论使司法独立性再度成为焦点, 正因为司法系统没有被赋予独立的地位, 且公正性和效率性不尽人意, 即使老百姓具有法律意识, 由于利害关系使然, 也倾向于越权上访, 寄希望于“青天大老爷”。

4. 组织体系的欠缺。

现行信访制度没有真正获得一个相对独立的地位, 缺乏一套科学合理的运转机制, 是一个机构重叠、条块分割、归口不一的组织体系。从中央到地方, 各级党委、人大、政府、法院和检察院以及相关职能部门都设有信访机构。虽然不同信访机构受理信访的侧重点不同, 但性质基本相同。各系统还从工作实际出发, 出台了一系列政策法规。信访组织体系多元化, 一方面发挥了畅通公民诉求渠道的作用, 有利于更多地倾听群众呼声、解决群众困难, 另一方面, 庞杂的组织设置也使信访制度的运作效率低下, 由于机构分散, 有限的资源得不到整合, 造成信访资源的浪费。许多信访案件只能在上下级或部门之间流转, 却找不到相关责任主体。事实上, 政府的信访机构也仅仅是一个接受信息的部门, 它缺乏解决问题的权能, 汇集到政府信访部门的信息还得经过几个行政传递环节, 信访部门将这些信息进行分类, 然后提交政府相关机构, 而信访问题最终得到解决的比例并不高, 它受制于一些非程序的、不确定的因素, 信访工作的成本与效益之间存在较大落差, 信访的权利救济功能并不理想。沟通是社会稳定的关键, 信访运作的不科学则影响了沟通速度, 更重要的是由于权力结构的复杂性而降低了沟通质量。此外, 信访秩序的混乱还经常打断国家权力部门的程序性活动, 因信息处理不当会引发其他针对政治体系的政治压力。

三、行政体制改革应注意的问题

信访是社会矛盾的晴雨表, 信访问题是社会系统的前沿问题, 这些问题无论涉及经济、政治、社会、文化等哪个领域都与行政体制有着千丝万缕的联系, 可以说信访制度的困境暴露出的是现行行政体制在新时期对新问题、新现象的某种不适应。“不谋全局者, 不足以谋一域”, 走出信访制度的困境与破解行政体制改革的难题是二位一体的过程, 只有立足于行政体制改革的高度思考问题, 信访制度才能真正摆脱困境, 步入良性发展之轨道。从信访制度的困境来看, 当前的行政体制改革尤其应注意以下几个问题。

1. 抓住时机, 寻找突破口。

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出, 到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制, 通过改革实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变, 建设人民满意的政府。要达到这一目标, 需要做的事情很多, 如按照精简、统一、效能的原则, 转变政府职能, 优化职能结构;实行大部制机构改革, 设置更具综合性、权威性的行政机构;理顺中央与地方的行政关系和行政结构, 消除纵向行政关系不顺和矛盾的问题;推进政府管理创新, 科学配置决策权、执行权、监督权以及其他行政权力等。应该承认, 行政体制改革是一场攻坚战, 绝非思想认识到位就能立竿见影, 除了既得利益阶层的阻挠, 还有许多深层制约因素, 但必须看到, 行政体制与其他社会要素的矛盾日益加重, 拖延解决矛盾并非上策, 客观条件不成熟不能盲动, 一旦条件成熟, 拖延则不但贻误时机, 而且可能造成矛盾的积累, 导致积重难返。从国际国内形势看, 行政体制改革的客观条件已经具备, 关键是有紧迫感和使命感, 敢于碰硬, 不回避矛盾, 抓住时机, 寻找突破口, 以带动全局, 逐步取得整体推进的成效。

当前行政体制改革的突破口何在?笔者认为, 信访制度的完善当属首要选项, 理由如下:一是行政体制改革的落脚点是建设一个人民满意的政府, 而信访中的问题正是人民不满意问题的汇集, 它反映了当代中国民众的经济、文化、物质、社会、法治环境, 通过信访制度的完善来消除人民的不满意无疑会使行政体制改革达到事半功倍的效果。二是信访关联着民主与法制, 关联着党群关系、干群关系, 在改革、发展稳定中有着举足轻重的作用, 没有稳定就没有一切, 信访制度的完善可以为行政体制改革理顺关系, 作好前期准备工作。三是信访制度的困境集中反映了现行行政体制存在的问题, 如人治大于法治, 部门职能交叉, 政府行为越位、错位、缺位等, 另一方面, 服务政府、有限政府的建立最主要的是完善监督机制, 信访制度可以发挥重要的监督作用, 以之作为行政体制改革的突破口可谓一举两得。四是由于“路径依赖”的制约, 行政体制改革只能循序渐进, 与开发新的治理资源相比, 完善具有中国特色的社会主义信访制度, 理顺各种纠纷解决机制, 成本较低, 更为可取。

以完善信访制度作为行政体制改革的突破口, 信访制度脱困的谋划就可以名正言顺, 关于信访制度的两种对立的主张:“强化论”与“弱化论”也能够汇合并交融, 事实上, 法治并不排斥信访, 信访也不必然是人治。重要的是从实践出发, 重新构建信访体系框架, 整合信访信息资源, 建立起统一、权威的社会矛盾处理机制。规范信访部门职能权力, 对信访机关的地位、职责、权限和工作程序做出严格规定, 使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力, 可以参照国外通行的监察专员、申诉专员等制度, 考虑将现有的政府信访机构与监察机构合并, 成立独立的监察信访局, 同时对行政机关改进工作方式加以明确限定, 从而推进信访所涉及事项的彻底处理, 使信访具有相应的权威。在此基础上加强组织协调, 定期排查调处矛盾纠纷, 发挥信访部门的协调督促检查功能, 分流泄洪, 真正形成党政统一领导、信访部门督促协调、统筹兼顾、齐抓共管的“大信访”格局, 使理论真正落到实践中。

2. 尊重客观规律, 科学规划平衡点。

尊重客观规律是行政体制改革能否取得成功的关键。规律不是单一的, 而是复杂的, 不是静态的, 而是动态的, 支配社会系统运行的两个主要规律:物性规律与人性规律正是在动态中相互交织、相互作用。要保持社会的持续平稳健康发展, 行政体制改革必须尊重这两方面的规律并科学地规划平衡点。一方面要从物性规律出发, 不能脱离经济发展水平及相应的客观条件, 而一定要适应生产力发展需要, 必须不断变革上层建筑中不适应经济基础的部分, 调整生产关系中不适应生产力发展要求的部分, 切实解决束缚生产力发展的各种深层次问题, 特别是不符合生产力发展和现代化需要的行政管理体制问题。这样, 才能不断解放和发展生产力。另一方面, 也要从人性规律出发, 贯彻以人为本的施政理念, 从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展, 不断满足人民群众日益增长的物质文化需要, 切实保障人民群众的经济、政治、文化和社会权益, 让发展的成果惠及全体人民, 要以解决民生问题为重点, 不断提高公共服务水平, 积极推进惠及全民的基本公共服务均等化, 维护社会公平正义, 注重发展社会主义民主政治。

改革开放30年来, 我国的经济发展水平大幅提高, 但与此同时, 也积累了一些社会矛盾, 如贫富差距加大, 利益冲突等。尊重人性规律, 使物的发展与人的发展保持平衡, 就要大力完善信访制度, 保护人性的尊严需求、平等需求和正当的利益追求。人们的利益表达与追求是社会发展的动力, 如果利益表达受阻, 正常的利益追求得不到满足, 社会发展可能有停滞的危险, 政府也可能有面临动荡的危险, 一个完善的信访机制也是畅通的利益表达机制, 它有助于人们充分参与政治生活, 合理追求自身利益, 起到保护公民个体权利以及参与社会创造的积极性的作用。为此, 应完善人大及其代表对信访活动的制度化参与, 强化代表与选民的联系, 体现人大代表政治沟通、政治代议的功能, 使信访的权利救济和权力监督权的有效实施, 从而督促政府和司法机关依法行政和公正司法, 保证公民政治参与的通畅与有序。

当然, 世界是运动中的世界, 发展与稳定、公平与效率, 长远利益与近期利益等的平衡点只是相对的, 通过科学规划达到平衡点并不容易。在发展的优先次序上, 效率优先于公平, 制度化优先于民主化, 秩序优先于权利, 无论是行政体制的改革还是信访制度的完善, 都应透过现象看本质, 以实践为检验真理的唯一标准, 要认识到发展生产力始终符合所有人的最大利益, 不能只计一点不计其余。只考虑人性化, 而不考虑物质世界运动规律的信访权力是不恰当的。如某市规定, 如果重大建设或拆迁项目有可能诱发群体性上访, 信访部门有权说“不”, 自2008年6月建立信访稳定风险评估制度以来, 该市已对五个项目进行了评估, 有包括某拆迁项目在内的四个在建项目被叫停。表面上看起来, 信访部门的这种扩权化减少了个别重大项目的上访量, 但从另一方面来看, 如果这些项目手续完备, 完全是依法开发, 信访部门叫停, 就可能有违法之嫌。最重要的一点是, 以放弃经济发展为代价换来稳定违反了客观规律, 所谓稳定只是暂时的。只有科学规划平衡点, 从“三个有利于”出发, 行政体制的改革、信访制度的完善才会有效力、可持续。

3. 以法治建设为重点, 有步骤地完善基础性工作。

行政体制改革是一项系统工程, 需要做大量的基础性工作。以法治建设为例, 我国法治建设历经三次大的变革, 在法律制度建设方面取得了一些成就, 但立法空缺、立法滞后以及立法失当等现象仍然存在, 对我国法治建设造成了巨大冲击, 极大地削弱了法律的公信力, 与经济社会快速发展的形势相比, 立法相形见绌, 在一些亟待法律调整的领域明显滞后。面对法治建设不完善的现状, 应该不懈怠, 不动摇, 绝不放弃和放慢法治建设的道路, 要有步骤地完善包括法制建设在内的行政体制改革的基础性工作。无论如何, 遵守宪法和法律是政府工作的根本原则, 依法行政, 加强和改进政府立法工作, 健全行政执法体制和程序, 完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度, 如此才能规范行政决策行为, 完善科学民主决策机制。

信访问题的来源及其解决都依赖于法制建设的进程。当前大量的求决类信访和诉讼类信访己经纳入到法律调整的范围, 但由于司法领域存在的问题, 如部门利益和地方利益对立法活动的渗透影响了法律法规的正当性, 而公共权力与私人权利在制度中的失衡使公民合法权益之维护颇为艰难。法律的效力以人们对法律的爱戴和尊重为转移, 而这种爱戴和尊重是以内心感到法律公正和合理为基础的。但现实中法律判决的运作实施往往差强人意, 对司法的尊重和对判决的服从也就成了很大的问题。一定程度上, 正是因为司法审判工作存在的腐败和随意性, 消解了公民对司法的信任。此外, 诉讼费用和相关费用的过高也极大地制约了人们诉讼权的行使, 法律实施的高昂成本使正义难以企及, 这必然导致厌讼和其他救济方式的盛行, 而一些法院在诉讼费用上的违规操作更是令当事人心寒, 加之律师行业浓厚的商业气息, 扭曲了人们对法院、法律的认同心理。同时, 执行艰难更是消解了人们对诉讼之热情, 执行难作为困扰我国司法之痼疾, 虽然引起全社会的关注, 但治理成效却并不明显。当判决书所明确的权利无法实现, 义务仍可以逃避, 诉讼就再也不会成为一种权威性的纠纷解决方式。

值得指出的是, 现阶段, 我国民事诉讼和行政诉讼的可诉范围是有限的, 关于起诉条件多有严格限制, 并未能按照司法最终解决和利益保护的原则来设定主管的范围。例如, 我国《行政诉讼法》规定抽象行政行为不可诉, 这直接导致了一些纠纷本无法进入诉讼领域, 从而不得不在司法之外寻找救济方式。而一旦抽象行政行为不合法或不合理, 其侵害的就不再是某一个体的利益。在无法通过诉讼加以解决的前提下, 群体性的上访会成为优先考虑的途径。更有甚者, 一些地方法院常违背法律, 以种种理由拒不受理某些案件, 这更使诉讼之路越来越窄。面对信访工作存在的一系列问题, 应该注重从司法层面进行深化改革, 树立司法权威, 促使民众积极通过司法维护自身权益, 同时尽快出台《信访法》, 健全信访法律体系, 实现信访的程序化、法制化。

除了法治建设, 行政体制改革的基础性工作还包括对传统文化的更新与改造以及对社会中介组织的培育等。行政体制改革并不仅仅是政治行为, 如果没有思想文化领域的更新, 政治领域的变革是不会彻底的, 陈旧的文化习俗会带来短板效应, 使任何高明的制度走样, 甚至失效。如传统文化中的“官贵民贱”的意识当今仍有一定的市场, 尤其在一些身居要职的“公仆”身上, “官贵民贱”的文化意识还颇为浓厚, 不摒弃这种落后文化, 服务型政府是不可能彻底建立的, 依赖“青天大老爷”的信访困境也是不可能彻底摆脱的。为了保障公民权利, 还有必要鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介人到信访代理领域, 让他们承担起可以不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任, 发展社会力量参与调处信访问题的各种形式和载体, 综合运用咨询教育、协商、调解等方法及时处理信访问题, 如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等, 以不断形成现代法治社会所需要的公民社会基础。

摘要：信访制度的困境折射出了现行行政体制存在的问题, 同时也为行政体制改革提供了借鉴因素。在行政体制改革的框架内思考信访制度的出路, 就要抓住时机, 以完善信访制度为突破口, 在尊重规律的基础上, 科学规划平衡点, 同时以法治建设为重点, 有步骤地做好各项基础性工作。

关键词：信访制度,行政体制,法治,公民权利

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体制困境论文 篇10

摘要：文化体制改革后，中小影剧院经济主体地位确立。随之而来，重新审视自身所处的外部社会环境、市场竞争态势、自身资源状况等诸多因素，确定发展战略成为影剧院第一要务。

关键词：文化体制改革中小影院运营困境

0引言

本文“中小影剧院”主要指那些上世纪建立，已具有二十年以上历史，功能单一、设施陈旧、人员老化但又拥有处于城市繁华地带地理优势的一批影剧院。称其“中小”，主要是区别于近些年城市中新矗立的投资巨大、座位数量多、设备精良的现代大型影院或剧院。对于中小影剧院群体，上述仅是一种形式变化，文化体制改革所带来的根本变化在于经济主体地位的确立，“事业制”变身为“企业制”，资产由省市国有资产管理部门统一管理，体制上影剧院成为独立自主的经营主体，机制上逐渐转变为商企机构运营模式。主体地位的确立，使得中小影剧院能够以一种新视角来审视自身资源条件和外部市场环境，逐步跳开旧有思维桎梏，越加重视市场上那只“看不见的手”的重要作用。

1中小影剧院SWOT分析

文化体制改革后，中小影剧院经济主体地位确立。随之而来，重新审视自身所处的外部社会环境、市场竞争态势、自身资源状况等诸多因素，确定发展战略成为影剧院第一要务。本文试图借助SWOT分析法为中小影剧院厘清竞争优劣、重新定位、整合业务资源，为其可持续发展建言献策。

SWOT是一种分析方法，用来确定企业本身的竞争优势(strength)，竞争劣势(weakness)，机会(opportunity)和威胁(threat)，从而将企业的战略与企业内部资源、外部环境有机结合。最终，厘清企业的资源优势和缺陷，了解企业所面临的机会和挑战，以制定科学合理的发展战略。优劣势分析主要是着眼于企业自身的实力及其与竞争对手的比较，而机会和威胁分析将注意力放在外部环境的变化及对企业的可能影响上。在分析时，应把所有的内部因素(即优劣势)集中在一起，然后用外部的力量来对这些因素进行分析评估。每个城市留守的中小影剧院为数不多，我们将这一群体来进行大类分析。

经过SWOT分析，基本上将中小影剧院的有关情况归纳如下：

1.1竞争优势。①地理位置优越，多处于城市繁华商业地带；一定意义上被市民认为并且充任着城市的文化设施标志，肩负着文化宣传阵地的使命：②多年持续经营所积累的行业资源优势(无论文艺演出、电影放映，持续经营形成较好的信息网络、供应网络，保持着与行业中其它单位和主管部门良好的关系)：③熟知当地文化消费市场特征，保有一部分基本消费群体。

1.2竞争劣势。①经营机制乏动力；②资金短缺：⑨人力资源缺乏，导致管理服务水平不高：④场馆设施、设备陈旧老化，急需补充更新。

1.3外部社会环境中的机会与威胁。①随着城市居民整体收入水平的提高，文化消费能力大幅提升；但文化娱乐方式多元化又分流了大部分主要目标消费群体：②随着城市化进程的发展，城市中心逐渐迁移，交通便捷程度提高，中小影剧院原有的地理位置优势正逐步丧失；③快节奏的生活使人们更注重时间效率，集休闲、购物、餐饮、娱乐等功能为一体的场所更为消费者青睐，中小影剧院消费方式的单一不利于人群的聚集。

1.4市场环境中的机会与威胁。①我国大力发展文化产业，推进体制改革和机制创新，近几年来，影片、演出剧目数量和质量均有提升，未来时期影剧院将有产品可“做”；②近几年，城市斥投资兴建会堂、艺术中心、文化广场等标，一性文化设施；一方面，替代中小影剧院成为文化宣传主阵地和文化标志建筑；另一方面，直接成为商业演出、电影放映的强势竞争者.③众多电影院线公司在大型购物中心等场所建造了多银幕的高标准影院，银幕多、视听效果好、供片渠道通畅，直接竞争中小影剧院的电影观众。

将以上归纳可以得出：中小影剧院生存状况堪忧，其优势几无可言，仅可称道的位置优势随着人流减少也在逐步丧失；最大的困扰是机制欠灵活和资金流单一、短缺；从社会环境和市场环境来看，不利因素占据主导，中小影剧院处于“危困”境地。在这种情况下，中小影剧院重新定位、创造可持续发展资源并逐步形成自身优势成为其走出困境的必由之路。

2中小影剧院功能的重新定位

综合以上SWOT分析可以发现中小影剧院群体在其主要功能使用中已不具竞争优势，只有重新对其功能进行合理开发利用，建立新的业务组合才能实现其永续经营。

如果仅从资产盘活、土地开发角度讲，进行土地、房产的商业性开发是一条能够使目前资金流最为可观的简单途径。但长远来看，这不合乎社会进步对文化设施需求增长的要求，不利城市的科学、和谐发展；当然，依此途径谋求定位，也不需我等过多献言。下面我们主要从文化设施功能方面为其梳理定位。

2.1公共文化服务设施。现阶段，城市化进程加快，城市人口、占地等方面均快速增长。人口的增多随之带来对文化的需求大幅增长，我们缺乏阵地和发布平台，不能为之提供积极向上的文化消费品：为满足需求，消费者将转向一般娱乐文化甚或不良文化消费。所以，保有、开发公共文化服务功能是一个重要发展机会，可满足需求，可获得公共财政的资金支持，可纳入政府公共文化服务体系设施建设中去。这是中小影剧院群体有别于纯商业文化场馆的机会和优势，也是获得可持续发展的一个重要方向。

2.2打造特色文化经营品牌。中小影剧院常规业务是电影放映和文艺演出，但发展至今，电影放映比不上现代专业化的多银幕影院的效果与灵活，商业演出难以达到大型体育场、文化艺术中心的恢宏气势和声光电效果。这种竞争态势下，唯有特色经营定位才能创造机会和竞争优势。竞争者追求专业化演出与放映，我们发展综合性、主题性、独特性演艺娱乐；竞争者追求大规模，我们考虑节约经济：竞争者将目标群体定位于高端，我们定位于中低端，等等。只要我们努力寻找，总有我们的机会。当我们将这些机会发展成为常规，积淀下运作经验，凝练出特色，塑造出品牌，我们就实现了特色定位。

3几点认识

3.1中小影剧院走出困境的根本问题是资金流问题。解决资金流问题有多种途径，但深入考虑，个人认为归根到底是“聚人气”问题。“人气”旺盛，为更多城市民众提供了满意的公共文化服务，将能获得公共财政的长久支持；“人气”旺盛，吸引了更多的直接消费者来参与和消费文化活动产品，才能实现收入，获得现金流；“人气”旺盛，客流众多，影剧院附属的房产租金才能提升；“人气”旺盛，才能进行“注意力经济”开发。所以讲，中小影剧院“聚人气”是其可持续发展的根本追求，在“聚人气”过程中可逐步形成其优势资源。

3.2关于获得财政支持，实现公共文化服务功能的认识问题。获得公共财政的支持，一种形式是财政出资改造、更新设施设备，并每个年度拿出部分经费促使公共文化服务功能的实现，在政府财政支出越加紧张的今天，这种形式实现难度较大，但可以将其与政府公共

文化服务体系建设中乡镇文化站专项资金保障相联系进行思考，谋求突破：另一种形式是政府项目购买，诸如会议、主题演出、重大活动宣传等类型，一事一议，多采用招标形式获得资金，这种形式比较经常，而且中小影剧院比商业文化机构具有先天优势，可重点争取。另外，影剧院群体经常向政府申请文化服务设施改造资金和运营经费，往往不能如愿；我们可否换一种角度思考问题，影剧院群体如何为城市民众提供更多、更好的公共文化服务，梳理清这一问题，就不难获得公共财政的支持。

3.3中小影剧院经营拓展问题。归结之后可以看出，通过经营实现自救、自强是影剧院走出困境的最可控制的途径。打造特色经营文化品牌，凝聚“人气”，实现良好的资金流，可以从以下几方面入手

3.3.1引入特色经营项目，创造优势。特色即是区别于城市中其它同类场馆所经营的，比如“德云社”相声演出、“刘老根大舞台”二人转演出等特色演出项目，中小影剧院场馆在氛围、座位数方面可能比其他场馆更适合；或经营那些为其他场馆所忽略的群体喜爱的项目，提供中老年观众、蓝领人群等群体所喜闻乐见的文化内容产品：或利用广场空间建立如“嘉年华”、“魔力跳跳城”等主题游乐园形式的特色经营。诸多形式，在此不一一列举。特色实现了“人无我有”，逐步凝练，建立竞争优势。

3.3.2深入挖潜，做好常规性经营项目。在未有重大突破之前，常规性电影放映和文艺演出仍是凝聚人气、实现收入的重要渠道。在电影放映方面，由于排映轮次较晚，受“先睹为快”观影心理影响，观众、收入锐减，可考虑加入其它院线或采用数字放映等方式改善供片渠道影响：商业演出可通过加入多个场馆联盟获取广泛演艺信息和进行联合运作等方式使业务局面改观。这些都是综合考虑中小影剧院竞争优劣因素后得出的。常规经营是为了给城市留下天天“正常营业”印象，不断“人气”。

3.3.3以场馆为依托，开展项目合作。场租收入是场馆总收入的一个重要部分。常规运营中为了规避风险，采取简单收取场租方式。个人认为，很不可取，应逐步将场租收入转变为文化项目合作收入。一方面，机制欠灵活、员工能力素质低可通过外来的项目合作实现机制的突破和员工队伍的锻炼提升；另一方面，长远来看，合作的收入总是远远高于场租收入的。从另一个角度分析，合作经营有利于场馆自身品牌的建立和形象的维护，租场馆的不会考虑这些，而观众总认为是场馆在经营文化项目，如果出现问题场馆总会受到影响，不利于长期发展。

体制困境论文 篇11

关键词：矿业城市,国家政策,管理体制

矿业资源型城市在提供基础原材料、促进经济发展、推进工业化进程、增强我国综合国力等方面曾做出过重大贡献。时至今日, 越来越多的矿业资源型城市已步入资源递减甚至枯竭阶段, 濒临“矿竭城衰”的生存和发展困境, 如何通过转型升级走出困境, 推动这些城市经济的持续发展, 迫在眉睫。为此, 本文以政府行为视角, 探析国家宏观政策及其管理体制对矿业资源型城市成长、发展的影响, 以探究矿业城市可持续发展之路。

一、国家宏观政策的影响

(一) 优先发展重工业战略的危害

建国初期, 为了解决国民经济财政困难、经济基础薄弱的现实, 我国选择并实施了优先发展重工业的经济发展战略。而矿业是重工业的基础, 这一战略思想直接导致各种能源、矿产资源的优先采掘。在国家计划经济指导下, 大批以能源、基础原材料为支柱产业的矿业城市逐步发展成长起来。为支持重工业的发展, 政府对矿业城市经济投资建设主要向资源采掘、初级原料加工等基础工业倾斜, 轻工业、第三产业投资相对较少, 形成了以资源工业为主导的“重型”工业结构。

这种资源工业的强行起飞客观导致了矿业城市产业结构单一, 国有经济比重明显偏高:一方面是建立在以矿产资源开采为主的发达重工业;另一方面却是当地落后的农业和欠发达的其他产业。过于单一的产业结构使得城市经济弹性脆弱, 一旦资源枯竭、战略偏移, 城市发展极易陷入经济发展逆流“旋涡”之中。矿业城市以国有经济为主体, 国有企业在激烈的市场竞争中面临着巨大的发展压力, 资源枯竭使得资源的开采成本攀升, 企业效益急剧直下, 富裕企业员工被迫直接下岗或隐性失业。矿业作为劳动密集型产业, 开发初期人员需求量大, 得益于地缘关系优势, 大批当地农民进入企业工作, 文化素质普遍较低, 再就业能力弱。城市第三产业发展相对薄弱, 民营企业和三资企业规模不大, 富裕岗位有限, 职工再就业选择不多。同时, 在特殊的“接班”就业体制下, 大量矿山子弟因父母退休顶替入职, 职工就业依赖意识强, 企业和城市产业转型就业安置难度大。

(二) 原材料低价政策的掠夺

众所周知, 我国区域产业结构模式、经济发展的资源配置完全是国家高度计划的。为了加快实现国家工业化, 更好地促进加工产业的发展, 国家着重从两个方面通过降低重工业的成本来提高利润:一是压低资源产品及其原材料价格并使其价格与价值长期背离;二是提高工业品价格, 从而形成了矿业初级加工产品与工业制成品之间的“剪刀差”, 导致矿业资源城市经济利益的双重流失。长期以来, 受传统“产品高价、原料低价、资源无价”的观念影响, 国家为了保护下游产业、稳定整个价格体系, 在价格政策上采取“捆住上游, 放开下游”的“价格双轨制”政策, 使得能源、原材料产业的发展一直置身失衡环境中, 矿业城市深陷“资源丰富、经济贫困”的尴尬窘境, 发展后劲疲软不足。

(三) “有水快流”资源开采政策的驱使

重工业发展需要从国外引进大量技术设备, 外汇支付能力需求高。处于自给自足状态的中国经济, 可供出口的产品品种有限、数额小、换汇创汇能力低, 国家只好提出“有水快流”、“国家、集体、个体一起上”的资源粗放开采政策, 通过矿产等初级产品的出口来增加外汇收入和资金积累。超负荷的资源采掘无疑加速了资源的过快、过度损耗, 资源浪费、流失严重, 伴随而来的是环境污染和生态破坏, 但这些后果却因其公共性特征和在企业追求利益最大化的理念下无人问津。大批的矿业城市面临资源开采成本上升的威胁, 国有矿山企业粗放经营, 产品竞争力下降, 经济效益低下, 城市陷入发展困境。

(四) “先生产、后生活”思想的偏离

重工业建设周期长, 初始投资规模大。新中国初期, 国民经济财政困难、工业化起点低、经济基础薄弱的残酷现实迫使国家不得不采取尽量压缩基础设施建设的措施, 最大限度地积累重工业发展所需资金。这样一来, 一方面城市建设资金缺乏, 基础设施严重不足;另一方面人民生活水平低、质量不高, 处于单调、贫乏的状态。矿业城市环境污染、生态破坏的劣势, 极大地限制了其高、尖技术和绿色农业等新兴产业的发展。众多的矿业城市新兴产业发展泛力, 服务业依附于矿业及其延伸产业, 外商投资企业的影子难寻, 城市依赖资源产业而发展, 城镇经济转型深陷恶性循环漩涡之中。一个个工业重镇的繁华和部分业主们殷实的假象极易养成居民小富即安、不思进取的心态。资源产业终究有衰退的时候, 居安思危、未雨绸缪势在必行。矿业城市功能单一, 服务职能和基础设施的先天不足降低了居民生活质量, 恶化了城镇居民的生存空间。外部优秀人才难以引进, 而原有内部精英也可能“孔雀东南飞”, 人力资源的缺陷严重制约了主体国有矿山企业的发展, 进而束缚了矿业城市的持续发展。

二、条块分割管理体制的影响

计划经济体制下, 作为国民经济主体的各种企事业单位完全隶属于政府行政系统, 由行政系统实行统一计划, 分级管理。社会化大生产中, 各行各业的企事业单位千千万万, 为了便于管理, 国家依各单位行业归属设立专管部并在此基础上实行“条条”专政。但坐落在某一区域的企事业单位, 职工及其家庭的衣食住行等实际问题需要地方政府解决, 彼此间的横向协作业务往来频繁, 分级的区域“块块”管理应运而生。在管理体制上, 矿业城市普遍经历“先企业、后城市”的成长过程, 无论是政企合一型还是政企分开型, 条块分割体制矛盾重重。地方管理的企事业单位同时听从部门和地区两套系统管制, 而在整个国家行政系统中, 部门与地区机构的地位、职能、利益和权利关系难以吻合, 履行各自行政职能时有冲突, 条块矛盾难以解决。

(一) “大企业、小政府”的现实尴尬

在我国, 条块关系矛盾是随着计划经济体制的确立、中央集权的形成而出现的。为协调条块矛盾, 国家曾确立“双轨”计划体制, 要求中央主管部门对自己所管企事业和地属同类事业进行全面规划;各地方政府对所辖央管企业和自管企业进行全面规划, 国家最终实行条块结合, 制订全国规划。“条”与“块”利益的难协调性和政治地位的失衡性极易导致政企关系恶化, 一头是“国”字号央企的庞大与霸气, 一头是“地”字号政府的弱小与无奈, “大企业、小政府”的现实尴尬频繁上演, 央企与地方工业的关系也难协调和部署。习惯听从上级主管部门遥控指挥、历经改革浪潮颠簸洗礼的国有矿山企业, 根据自身需要制订发展规划, 难以与地方政府发展规划平衡。同时, 在计划经济体制下, 规模庞大的国有矿山企业内部办社会现象十分严重, 生活基础设施样样齐全, 形成从生到死的“一条龙”服务体系。这种现象加重了企业的经济负担, 分散了企业管理者的精力, 文教卫生设施的重复建设和低利用率造成了城市建设的不经济, 阻碍了城市的健康发展。随着企业的不断发展壮大, 企业员工数量, 特别是家属数量的迅速扩大, 庞大的企业办社会事业费用使企业背负沉重的负担。企业办社会事业的重担本应交由地方政府接管, 但弱小的地方政府确难以承受这一重任, 移交事宜久拖未决, 国有矿山企业难以轻装上阵, 全心全意谋求转型之路。

(二) 地方政府弱积累能力的无奈

条块分割管理体制下, 地方政府作为管理主体, 难以参与隶属上级部门管辖的国有矿山企业的产业和生产要素配置, 资源禀赋主体与资源开发主体在发展目标与利益上时常错位。矿业城市的矿山企业大多为中央和省属企业, 矿产资源开发目标是服从于全国工业化对资源产品的需求的, 企业并不直接为地方经济发展服务, 企业难以对地方经济产生辐射和带动功能;同时, 受条块分割影响, 在统收统支财政体制下, 企业所上缴的利税绝大部分被中央及省级部门收缴, 即使到了改革开放时期, 矿业企业的产品税和所得税也大部分上缴至上级财政, 企业所在城市政府税收财政收入非常有限。这样一来, 大多步入资源开采后期的矿业城市, 其企业和地方政府自身积累、经济结构调整能力弱, 财力薄, 无力为企业的健康、持续发展营造良好的经营投资环境, 无法为企业卸掉沉重的社会包袱, 更难以吸引外部投资, 进而陷入恶性循环之中。

三、矿业探采分离体制的阻碍

长期以来, 我国矿产资源基本上是行政配置, 主要矿业由国家垄断经营生产, 企业都是通过行政审批无偿获得包括探矿权和采矿权的矿业权。传统的矿业探采分离体制下, 矿产勘查与矿产开发是分离的, 国有地勘单位负责探矿, 国有矿山企业负责采矿, 形成“探矿的不采矿, 采矿的不探矿”的尴尬局面。这种地勘业与开采业的分离, 直接导致后备矿产资源的紧张和社会资源的浪费, 从而影响企业经济效率的提高。随着国家矿产资源勘探资金减少, 商业性矿产勘探投资体制和运行机制尚未建立, 开展勘探动力严重不足, 新的矿产资源一时难以勘测到, 后备资源基地接不上, 资源枯竭信号得以放大。与此同时, 旧机制的惯性使国有矿山企业缺乏专业探矿技术与人才, 在备采资源尚有储量时往往缺乏探矿的意识和积极性, 只管“等米下锅”。地质勘查与矿山开发的脱节, 既延误矿山开发建设, 也不利于地勘业的发展, 矿山企业经济效益也随之降低。国有矿山企业生产经营的垄断性和资源的先天优势, 使得其缺乏技术革新和追求效率的内在动力。同时, 在部门和条块分割的矿业管理体制下, 国家对矿产资源开发缺乏统一规划和有效的监督管理。人民在短期经济思维诱导和利益追求最大化的驱使下, 野蛮掠夺采掘矿产资源, 生态环境破坏严重。地方政府因条块分割体制的限制, 自身权利有限, 无法对上述行为予以正确引导并实施有效管理, 矿业城市的持续发展陷入更加困难的境地。

四、结语

不可否认, 矿业城市陷入发展困境的原因是多方面的, 既有矿产枯竭引起的产业发展周期性规律的影响, 也有市场经济变化带来的冲击, 但政府行为对矿业资源型城市发展的影响和作用却是至关重要的。濒临“矿竭城衰”生存危机的众多矿业城市发展问题, 远非一个企业、一个地方政府、一个区域所能承受, 需要国家高度重视并实施相关资金、产业和环境保护政策, 全面支持矿业资源型城市的可持续发展。

参考文献

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