社会保障立法现状（精选12篇）
社会保障立法现状 篇1
随着经济的发展, 社会保障制度作为社会的“减震器”受到了越来越多的关注。它与每个劳动者的切身利益都息息相关, 同时也对国家的稳定和发展具有突出作用。
一、社会保障制度的含义及地位
社会保障是指国家和社会依法对社会成员基本生活予以保障的社会安全制度, 它保证社会成员因年老、疾病、失业、生育、死亡、灾害而失去劳动能力或生活遭到障碍时, 能依法从国家和社会获得基本生活保障。
在市场经济条件下, 激烈的市场竞争使人们面临的各类风险日益增加, 社会保障就是要通过利益的再分配, 保障公民的基本生活需求, 为经济发展提供安全的社会环境。
首先, 完善的社会保障体系是发展社会主义市场经济的需要。
市场经济的本质是追求个体利益的最大化, 效率优先的竞争原则使得各个社会成员在收入分配方面存在巨大差异, 导致贫富差距不断扩大, 不利于社会的稳定发展。政府建立社会保障制度弥补市场经济缺陷, 对市场作用进行适度干预, 对社会成员的收入分配进行必要的调节, 是解决这一问题的重要手段。完善的社会保障体系可以缓和社会矛盾, 解决社会成员的后顾之忧, 促进经济社会的可持续发展。
其次, 完善的社会保障体系是保证社会成员更好地享有人权的需要。
公民的社会保障权是公民人权的一项重要内容, 是公民的民主权利与自由的重要组成部分。我国宪法规定:“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度, 退休人员的生活受国家保障。”“中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展公民为享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家保障残废军人的生活, 抚恤烈士家属、优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他身体有残疾的公民的劳动、生活和教育。”
再次, 完善的社会保障体系是优化劳动力资源配置的需要。
我国社会保障体系覆盖范围有限, 社会保障资源分布不均衡, 严重阻碍了劳动力在不同所有制企业之间和不同地域之间的合理流动, 影响了劳动力资源的优化配置。因此, 国家应加强社会保障制度建设, 通过立法保障建立完善的社会保障体系, 充分发挥社会保障制度的作用。
二、社会保障法的含义及地位
社会保障法, 是调整社会保障法律关系的法律规范的总称。它最本质的特性是广泛的社会性和严格的法定性, 基本原则包括保障人权原则、普遍性原则、社会保障的范围和标准与经济发展水平相适应原则、社会化原则、公平与效率相结合等原则。
社会保障制度的健康发展离不开完善的法制保障。对社会保障而言, 法制系统是统帅性的、规范性的、最高层次的系统, 也是最基础的系统。完善社会保障立法, 不仅关系到我国社会主义市场经济法律体系的完整性和统一性, 而且对建立和完善市场经济体系、促进经济健康发展具有重要意义。
三、我国社会保障立法存在的问题
随着我国社会保障制度的发展, 与之相关的立法也在不断完善, 但现阶段我国社会保障领域的立法滞后状况依旧严重, 主要表现在以下几个方面:
1.社会保障立法的理念不成熟
我国的社会保障立法没有一个成熟的理论定位, 对社会保障立法的基本原则、效率与公平、社会保障与社会福利、社会保障体系的统一、农村社会保障体系的建立等方面在理论上认识不统一, 导致目前各类政策和制度相互冲突, 制约着社会保障立法的完善。
2.社会保障的立法空白甚多
目前我国有关社会保障的规定整体上缺乏统一性, 体系结构残缺, 远远没有形成以社会保险法、社会福利法、社会救助法、优抚安置法等为主体框架的、统一的社会保障法律体系。国家立法滞后, 地方立法分散, 适用范围比较广泛的社会保障立法还没有建立起来, 当前许多社会保障方面的争议都处于无法可依的状态。
3.社会保障法的立法层次低, 立法主体多元
我国至今没有制定统一的社会保障法, 社会保障的内容被分散在其他法律、行政法规、行政规章、地方性法规和政策中, 地区间、部门间的立法难以统一协调, 导致社会保障的覆盖面小、保障程度差、规范性不足。社会保障工作由多个部门分头管理, 部门利益法律化问题严重。立法主体责任不清, 使得社会保障法律、法规、规章之间存在矛盾和冲突, 降低了法律约束力, 不利于法律的遵守和适用, 弱化了法律的统一性、稳定性和权威性。
4.社会保障的法律实施机制薄弱
我国相关立法对权利和职权规定较多, 对义务和责任规定不足, 致使很难建立起法律法规执行的责任机制。社会保障领域合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制和有力的监督机制都不够健全, 没有建立起相互独立的社会保障监督机构和管理机构, 使得社会保障制度实施过程中存在的违法行为得不到有效的打击, 公民的社会保障权利受到侵犯时得不到司法救济。
5.法律法规中原则性规定过多, 条文粗疏, 缺乏可操作性
宪法中的原则性规定应当通过法律的具体规定加以实施, 但是, 如果法律的规定缺乏可操作性, 则只能通过行政法规加以解决, 而行政法规的规定过于笼统, 又需要通过行政规章、地方性法规等具有可操作性的实施细则保障实施。在我国的立法中, 一直沿用宜粗不宜细的思路, 据统计, 《失业保险条例》是33条, 约4000字;《社会保障费征缴暂行条例》是31条, 约4200字;《城市居民最低生活保障条例》是17条, 约3000字;《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》是10条, 约2500字。可见, 我国现有社会保障法规的条文粗疏, 规定过于笼统, 可操作性差。
6.立法发展失衡, 覆盖范围狭窄
受到城乡二元体制的影响, 我国现行社会保障制度尚未全面展开, 仅仅将重心落在城镇, 城市居民的生活得到了基本保障, 而广大的农民几乎不享有任何社会保障, 承受着巨大的社会风险。这种现状迫切需要建立统一的社会保障法予以调整。
7.没有与国际接轨
我国已正式成为WTO的成员, 与世界上其他国家的联系越来越紧密, 但我国有关社会保障制度方面的法律对涉外社会保障的规定不够完备, 成为对外交流的严重障碍, 不仅影响了我国对外交流的顺利进行, 而且不利于我国经济社会的稳定和发展。
摘要：目前我国已初步建立起了适应社会主义市场经济的社会保障制度, 但社会保障立法却仍处在滞后发展状态, 这对于我国社会保障制度的完善是非常不利的。本文通过对社会保障制度地位的介绍, 证实了社会保障法的重要意义, 并详细剖析了我国目前社会保障立法所存在的问题。
关键词：社会保障制度,社会保障法,社会保障立法现状
社会保障立法现状 篇2
针对现阶段中国社会保障立法的现状，笔者认为需要采取下列举措来促进其健康发展：1.由地方立法向中央立法发展。目前，中国社会保障立法大量表现为地方立法。如以海南省为例，该省人大于1993年12月30日通过了《海南经济特区城镇从业人员养老保险条例》、《海南经济特区从业人员失业保险条例》、《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》，于1995年2月26 日通过了《海南经济特区城镇从业人员医疗保险条例》等地方性法规，海南省政府则先后颁布了上述条例的实施细则等一批行政规章；上海市、深圳市等地政府，也分别按项目颁布了社会保险方面的多种行政规章等等。这种状况是社会保障制度改革在部分地区综合试点或部分单位分散试点的需要和表现。进入社会保障制度总体设计与整体推进阶段时，必须高度重视并有计划地制定全国性的社会保障法律和法规。就社会保障进行立法，是在全国范围内使社会保障制度走向统一的基本保证。因此，在改革试点地区立法先行的基础上，应努力为中央立法创造条件，尽快实现以中央立法来指导地方立法。
2.由分散立法向相对集中立法发展。由于社会保障制度的改革与重建尚处于探索阶段，社会保障立法表现出过度的分散性。如没有综合性的社会保险法律或法规，却有养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险等单项法规；在社会福利、社会救助领域，更是表现出一种“头痛医头、脚痛医脚”的倾向。国务院或其职能部门发布的大多是解决实践中的某一个具体问题的指示、意见等，致使与社会保障有关的法律、法规、政策数以百计。这种过分分散的立法局面，不仅不利于社会保障的整体发展和全面发展，而且不利于社会保障项目的均衡发展和协调发展。因此，现阶段是到了考虑向相对集中立法发展的时候了。如制定集中性的《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等，以其统率其他法规、制度，将能够使整个社会保障法得到全面、系统的发展，并维系社会保障制度在整体上的正常运行。需要指出的是，社会保障立法也不能走向过度集中化，有关人士主张制定一部综合性的《社会保障法》显然不具有现实性。
3.由行政立法向人大立法发展。社会保障是全体社会成员的共同意愿。兴办社会保障事业也是现代社会的国家意志，它应当通过国家立法机关进行立法并以其统率行政法规来具体体现。而缺少人大立法和过多行政立法的局面，是无法满足社会保障制度正常运行需要的，特别是难以避免部门利益分割而给统一社会保障制度设置障碍。我们已经经历较长时期的行政立法阶段，许多行政法规事实上为人大立法打下了较好的基础，因此应该适时进入全国人大立法的阶段。从国家立法机关的角度出发，不仅应当关注社会保障方面的法制建设，更应当将主要的注意力集中到基
本的社会保障法律的制定上，如迫切需要《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》、《医疗保障法》、《军人保障法》等法律早日出台。人大立法是整个社会保障法制系统建设的最高保证。
4.强化社会保障法律制度的实施机制。社会保障制度功能和效应的发挥与释放需要强有力的制度和措施作后盾。一方面，应加强法律规范本身的强制性，尽快建立起相关的社会保障法律责任制度，对拒不缴纳法定的社会保障费、拒不履行支付社会保障金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保障基金的行为人，应当依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任；另一方面，借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法庭（院），专门从事审理劳动和社会保障的争议案件，使当事人在社会保障权益受到不法侵害时获得有力的司法保护，并对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，依法及时审理。
总之，中国的社会保障制度改革正在进入总体设计、整体推进的关键时期。社会保障立法系统作为整个社会保障体系及其运行过程中的依据，则是这一关键时期的关键所在。重视社会保障法制建设，尽快按照独立平行、相对集中、系统协调推进的方针进行社会保障立法，显然是现阶段在建立中国特色社会保障制度时应当优先考虑并付诸实践的重要内容。
四、中国社会保障法体系的宏观结构
国外社会保障立法模式基本上可以概括为三种：一是一法为主模式，如美国就基本上是以综合性的《社会保障法》为主，其法律数量不多；二是多法并重模式，如日本就是由多部平行的社会保障法律共同构成其社会保障法系统的；三是混合立法模式，有的国家既颁布有部分社会保障方面的专门法律，又同时将另一些社会保障关系纳入到其他部门立法体系中进行规范，从而形成一种混合性的社会保障立法模式。对社会保障法制建设而言，混合式立法显然是缺陷最大的一种立法模式，但选择一法为主体的母子法结构还是选择多法并重的立法结构，还应当根据各国的具体国情来决定。从中国的现实国情出发，由于社会保障的内容广泛和多部门管理，以及以往的立法惯例、法制结构和经验，要制定综合性的社会保障法作为母法，再在此基础上制定若干部社会保障子法，显然既不现实，也无必要。因为这种立法模式将破坏现行的社会保障法律制度格局，造成新型社会保障法律制度建设的成本高昂化，而且从社会保障制度运行的需要出发，亦并非只有母子法结构才是最佳选择。因此，尽管国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》中曾经建议“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来，法律应当用最清楚的合理的语言来起草”，但这种建议因社会保障内容的广泛性而在西方发达国家也无法做到，中国就更不能以此为依据了。有鉴于此，笔者主张按照独立平行的原则来建设中国的社会保障法律制度，即社会保障法律制度不属于任何其他法律部门，而是与其庞大的领域及独特的运行规律相适应构成一个独立的法律部门；同时，根据社会保障体系的六大子系统，在尊重现有的立法格局与立法传统的基础上，分别制定《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等多部平行的社会保障法律。这种立法格局不仅符合社会保障制度的内在要求，而且同样能够收到集中、有效的效果，应当成为建设有中国特色的社会保障法律制度必须遵循的一项基本原则。其宏观结构如下：
社会保障立法现状 篇3
关键词：服刑人员；养老保险；立法缺失
根据我国的刑罚体系，我国的服刑人员应当包括因触犯刑法被判处有期徒刑以上、被判处拘役、管制的人员及有期徒刑宣告缓刑、监外执行和假释的人员。根据现行的规章制度，公民犯罪入刑时基本养老金被剥夺，成为一种隐性的“刑罚”，与我国的法制体系不相适应。
一、服刑人员养老保险的立法现状
我国在《社会保险法》第二条规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。我国《监狱法》第七条明确规定，罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。这反映出罪犯作为公民一员，其基本权利得到重视。监狱惩罚罪犯，同时保护其作为公民的基本权利，尤其保护其不受其他国家机关的非法伤害。
虽然有法律的原则性规定，服刑人员享受养老保险的权利依然不甚完整。在人力资源社会保障部（原劳动和社会保障部）颁布的规章指导下，各地方的法规规章对服刑人员的养老保险做出了种种限制。
2001年《关于退休人员被判刑后有关养老保险待遇问题的复函》中，原劳动和社保对三种情况进行区分。第一种情况是退休人员被判处拘役、有期徒刑及以上刑罚或被劳动教养的，明确其在服刑或劳动教养期间，停发基本养老金；期满后，按服刑或教养前的标准继续发给基本养老金，并参加以后的基本养老金调整；在在服刑或劳动教养期间死亡的，其个人账户储存额中的个人缴费部分本息可以继承，但遗属不享受相应待遇。第二种情况是退休人员被判处管制、有期徒刑宣告缓刑和监外执行的，可以继续发给基本养老金，但不参与基本养老金调整。第三种情况退休人员因涉嫌犯罪被通缉或在押未定罪期间的，其基本养老金暂停发放；如果法院判其无罪，被通缉或羁押期间的基本养老金予以补发。同年12月，《关于进一步规范基本养老金社会化发放工作》再次确认了退休人员被判刑收监执行或被劳动教养期间的，应当停发基本养老金，服刑或劳动教养期满后可按服刑或劳动教养前最后一次领取的标准继续发给基本养老金。
而2004年《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》及2014年人力资源社会保障部联合六部委颁布的《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》，则对于退休前的服刑人员，做出接续养老保险关系的规定；对于达到法定退休年龄的，按规定享受相应的养老保险待遇等。
二、服刑人员养老保险立法与宪法原理的冲突
我国宪法第四十五条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。这明确了中国公民在年老时享有物质帮助权，是一项基本人权。年老者作为社会中的弱势群体，国家应当有所倾斜保护，使其获得与普通公民相对平等的社会物质生存条件。
而人力资源社会保障部（原劳动与社会保障部）的规定，在没有经过宪法、法律授权的情况下，剥夺了服刑人员和其他社会成员一同享受基本养老金的权利。基本养老金和个人账户是我国公民养老金来源的两个途径，个人账户因其主要由公民个人缴纳，带有人身性；而基本养老金则来自社会养老金统筹，为政府统一发放。尽管原劳动与社会保障部有能力做出剥夺服刑人员基本养老金的规定，有能力从事实上停止对服刑人员发放基本养老金，但其合法性尚无依据。人力资源社会保障部（原劳动与社会保障部）的规定，对公民领取养老金的资格做出了罪与非罪的区分，是对宪法统一保障公民基本权利的割裂，有滥用权力之嫌。
再有，基本养老金体现社会整体对于年老群体的普遍关怀。而基本养老金和个人账户只存在筹集方式的不同，在满足年老者物质需求的性质上，别无二致。剥夺服刑人员的基本养老金，使其完整的权利受损，亦有违宪法对基本人权的保护。
三、服刑人员养老保险立法与刑法原理的冲突
我国《刑法》第一条规定，为了惩罚犯罪，保护人民，根据宪法，结合我国同犯罪作斗争的具体经验及实际情况，制定本法。从刑罚的发展进步来看，威慑社会的不再是刑罚本身的残酷性，而是其确定性。而刑罚本身也越来越多带有教育和改造的功能，使刑满释放人员更好地回归社会，以达到预防犯罪、保护人民的目的。保护人民不僅是保护无辜的公民免受罪犯的侵害，更是保护回归社会的人员不再重又犯罪。
而人力资源社会保障部（原劳动与社会保障部）的规定，却与刑法的进步背道而驰。对于被定罪施刑的人，其社会评价因受到刑法的否定性评价而降低，这种否定性评价是在刑法体系下做出，足以产生社会对其排斥。在这种情况下，行政机关因其公权力的特性，不应当介入、参与到排斥之中，否则会对服刑人员施加隐性的“刑罚”，这与刑法中罪刑法定原则相冲突。而保障服刑人员养老保险不受刑事犯罪影响，不是国家机关对于罪犯的纵容，相反，是国家机关依法保障公民物质帮助权的合法行为，亦与刑法原理协调一致。
四、完善服刑人员养老保险立法
目前，我国尚无养老保险制度的单行立法，而服刑人员的物质帮助权亟待保护。在上位法存在疏漏的情况下，构建养老保险法的立法时，应当根据《宪法》明确服刑人员养老保险的权利义务，规范服刑人员养老保险金的缴纳和领取程序。这对于我国现有的法制体系是有益的补充，也是对于实务操作的合理指导。完善养老保险制度，保障服刑人员的物质帮助权，对于理论和实践都有重要的意义。
参考文献：
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社会保障立法现状 篇4
关键词：志愿者,立法,保障
十九世纪初期, 现代意义的志愿服务在欧美产生。此后, 随着人类的发展和进步, 志愿者和志愿服务在世界各国的政治、经济、文化生活中发挥的作用日益凸显。志愿者精神和志愿者行动已为在世界范围内受到关注和倡导, 逐渐成为一种普世价值。随着全球化趋势的发展, 各国志愿者已经开始打破国界, 从事跨国志愿服务, 作为“国际志愿者”在世界各地活跃起来。
经过10余年的发展, 中国的志愿服务事业在21世纪初有了长足的进步。志愿服务过去主要是单一的“一助一”的形式, 现在已经覆盖包括国际青年交流、城市社区建设、农村扶贫开发、大型赛会服务、环境保护、应急救援在内的六大领域。新世纪初, 以共青团中央“中国青年志愿者海外服务计划”和国家汉办“国际汉语教师中国志愿者计划”的正式实施为标志, 我国的志愿服务工作开始跨出国门, 志愿者群体开始迈向世界。
为了保障志愿者顺利开展志愿服务活动, 首先就要确定志愿服务组织、志愿者、服务对象等相关要素的法律地位和权利义务。志愿者从事的都是公益性质的工作, 任务繁重, 环境复杂, 常常面临各种无法预料的形势。如何保护志愿者的合法权益, 为志愿服务工作提供制度保障, 成为随着形势发展必须面对的课题。志愿服务是虽然不计物质报酬, 但志愿者在精神层面及相应的利益诉求却不应被忽视, 志愿者保障体系建设是不可或缺且刻不容缓的。具体来说, 我国的志愿服务工作有如下特点:首先, 我国人均收入较低, 在世界上仍处于中下, 公民自身赴境外从事志愿活动的可能性微乎其微。第二, 在西方发达国家, 志愿服务已形成一套制度化、专业化、规范化的体系, 且很多是由大量非政府组织及专业社团推动的, 相较而言, 我国志愿服务起步晚, 非政府组织发展相对迟缓, 社会舆论也未形成大范围的影响力。第三, 我国公民的志愿服务工作理念尚浅, 公民的个人社会意识相比发达国家尚有一定差距。此外, 赴境外从事志愿服务工作的志愿者将面临文化冲突、政局动荡、自然疾病等多样化的风险。因此, 建立对国际志愿者的保障体系, 研究激励机制、体现人文关怀, 对推动我国志愿服务工作具有十分重要的意义。
目前, 在加强我国志愿者出国参与志愿服务服务法律保障上面临着两方面的困境。一方面, 在国内法层面上, 我国的志愿服务法律体系建设尚不完善。加强志愿服务和志愿服务立法相得益彰, 志愿服务的蓬勃壮大产生了志愿服务立法的迫切需求;志愿服务立法的制定与实施又能够保障和促进志愿服务的良性发展。大多数志愿服务较为成熟的发达国家都出台了相关法律, 如法国于1971年颁布《国民服务法》, 美国于1973年制订《志愿服务法》, 日本1998年的《特定非营利活动促进法》, 英国作为判例法国家, 虽未颁布成文的志愿服务法, 但通过法院判例实现了志愿服务的立法保障。由于我国的志愿服务工作起步晚, 目前还没有统一的全国性志愿者服务法律法规, 已有的多为地方性法规, 效力等级低。
另一方面, 在国际法层面上, 目前尚没有针对跨国志愿服务的全球性国际条约。由于各国国情不同, 法律制度差异巨大, 在志愿者权利能力和行为能力的认定、志愿服务过程中侵权行为的认定、志愿服务协议争议的解决等方面存在很大的法律冲突。目前中国志愿者赴外国参与志愿服务主要的法律依据是中国政府同接受服务的国家之间签订的合作协议, 以及志愿服务主管部门制定的相关规范, 受规定位阶和合作层面所限, 解决服务过程中产生的法律冲突的效力也非常有限。
加强跨国志愿者的法律保障, 要从以下四个方面着手:一是借鉴国外立法先进经验, 立足我国志愿服务实际, 制定志愿服务法, 作为规范志愿服务的基本法, 从法律层面规定志愿服务的法律性质、志愿者的法律地位和基本权利义务, 以及政府、公民和社会在保障志愿服务方面应尽的职责和义务, 形成各负其责、分工协作的志愿服务社会格局, 并建立相应的完备的法律体系。志愿者在国外从事志愿服务, 其合法权益较在国内更易受到侵害。这些侵害有些来自服务对象, 有些是志愿服务组织在管理上的失误或不健全造成的, 还有的是因为意外伤害和不可抗力。由于不同国家间法律制度上的差异, 涉外法律关系往往比国内更复杂, 解决涉外冲突也面临无法可依的窘境。因此, 制定国内志愿服务基本法可以有效保障我国志愿者及志愿组织维护自身权益。
二是组织力量对国际志愿服务中的法律冲突问题进行研究, 运用国际私法的理论和原则, 解决我国和受援国之间关于志愿者、志愿者组织权利能力和行为能力、涉外物权关系、合同关系、侵权行为等方面的法律适用问题, 更多地把法学专家引入志愿服务的实践工作中来。
三是加强与其他国家政府关于促进跨国志愿活动的磋商, 积极推动各国减少对于跨国从事志愿服务的行政限制。要坚持政府以行政的手段主导参与, 一方面按照政府的意志向国外公众和非政府组织施加有效影响, 另一方面是因为我国的公民社会尚未完全成熟、志愿服务事业起步较晚, 志愿的工作性质大多为援助性的, 志愿者理念相对西方发达国家也不够普及, 与其他国家志愿组织之间的交流较少, 所以行政力量作为参与和推进主体十分必要, 行政力量作为志愿者实施志愿服务的强大后盾和支撑亦不可或缺。
四是要在外交中积极完善关于志愿者服务的国际法。推动制定规范国家间志愿服务的双边和多边国际条约, 形成保护志愿者权益、推动国际志愿服务的合力, 同时有利于形成我国在志愿者权益保护中的主导权。
参考文献
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社会保障立法现状 篇5
一、行政立法的权限范围我国享有行政立法权的主体包括国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府等。在实践中，行政法规与法律之间的制定权限划分、行政法规与部门规章之间的制定权限划分、行政法规与地方性法规之间的制定权限划分，都没有明确的法律规定，从而导致多头立法、部门争权、内容冲突的情形时有发生。为了有效解决这一问题，《立法法》对行政立法权限作出了统一规定。
（一）明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，限定了行政立法权的范围《立法法》在制定时，借鉴了国外关于法律保留的原则和理论，在第8条明确规定了必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，这些事项包括：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人大及其常委会制定法律的其它事项。根据第8条的规定，对上列事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不可以授权。[!--empirenews.page--]
（二）明确规定了国务院制定行政法规的权限范围根据《宪法》第89条规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规。在《立法法》制定以前，对于如何准确理解宪法规定的“根据”原则，存在“职权说”和“依据说”两种不同意见。“职权说”认为，国务院除了根据宪法和法律的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外，在不同宪法和法律相抵触的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外，在不同宪法和法律相抵触的前提下，也可以在宪法和法律赋予的行政管理职权范围内，根据实际需要制定行政法规；因为制定行政法规是国务院[1][2][3][4]下一页 行使行政管理职权的方式之一，凡法律未禁止的，或者不属于宪法或法律明确规定由法律调整的事项，国务院在其职权范围内都可以通过制定行政法规来行使职权。“依据说”则认为，国务院制定行政法规应当有直接的法律依据或明确的授权，否则不能制定行政法规；因为制定行政法规不是国务院固有的权力，也不是国务院行使职权的当然形式。“职权说”和“依据说”这两种观点对行政法规的制定实践均有不同程度的影响。一方面，“职权说”是国务院制定行政法规的主导思想，在20多年的立法实践中，国务院依据职权制定了大量的行政法规；另一方面，“依据说”也有一定的影响，例如1984年9月第六届全国人大常委会通过决定，授权国务院在实施国营企业利改革和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。为了明确国务院制定行政法规的权限范围，解决理论和实践中的争议，《立法法》第56条对国务院制定行政法规的权限范围内作了详细规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；
（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”根据第56条的规定，再结合第8条关于全国人大及其常委会专有立法权的规定，应该说《立法法》主要采取了“职权说”的观点，即原则上属于国务院行政管理职权的事项，国务院均可以自主制定行政法规，而不需要必须有明确的法律依据，也不需要有法律的具体权范围内的事项，即使国务院具有行政管理职权，也只能在全国人大及其常委会作出明确的授权决定时才能制定行政法规。改革开放以来，全国人大及其常委会对国务院共作出过两次授权立法的决定，这两次授权决定不同程度地存在着授权范围和期限不明确的弊端。为了防止类似情况再次发生，《立法法》总结了多年来授权立法的经验教训，并借鉴国外授权立法的通行做法，在第10条对授权规则作了如下规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。[!--empirenews.page--]被授权机关不得将该项权力授给其他机关。”《立法法》第11条还就授权期限问题作了规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”应当指出的是，《立法法》规定的授权立法仅指特别授权。在立法实践中，全国人大及其常委会除了通过特别决定的方式对国务院加以授权外，还存在所谓的法条授权，即在制定的法律中专设一条规定国务院可以就有问题制定行政法规，如《票据法》授权国务院制定票据管理的具体规定，《行政处罚法》授权国务院制定罚缴分离的具体办法，等等。
（三）明确规定了部门规章的制定主体及其权限范围在《立法法》制定以前，对于国务院哪些部门可以制定规章存在较大争议，争论的焦点是国务院直属机构是否有权制定规章。宪法第90条规定：“各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，发布命令、指示和规章。”《国务院组织法》第10条对此作了进一步的规定。宪法和《国务院组织法》都只规定国务院的部委可以制定规章，没有规定国务院直属机构可以制定规章。因此，有人认为务院直属机构没有权力制定规章。但是，由于国务院各直属机构承担着繁重的行政执法任务，发布了大量的规范性文件，因而大部分人认为应当承认国务院直属机构的规章制定权；而且如果单纯从法律字面上来理解享有规章制定的部门，审计署和中国人民银行（与部委同属国务院的级成部门）也不具有这项权力，但从它们的法律地位来看，将其排除在有规章制定权的范围之外显然不是立法原意，也无人这样主张。从立法实践来看，国务院直属机构根据一定程序制定的规范性文件，一直都被赋予规章的法律地位。因此，为了正式明确国务院直属机构的立法地位，《立法法》第71条第1款规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”在《立法法》制定以前，基于对宪法第90条关于“根据”一词的不同理解，在部门规章的制定权限上同样发生了“依据说”和“职权说”之争。《立法法》第71条第2款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”因此，部门规章必须在法律、国务院的行政法规、决定或命令规定的事项范围内制定，这与国务院可以自主制定行政法规的权限范围内制定，而不能超出其权限范围；根据第72条规定，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。
（四）明确规定了地方规章的制定主体及其权限范围1982宪法没有对地方规章作出规定，后来在修改地方组织法时根据地方政府工作的实际需要，第一次赋予有关地方政府制定规章的权力。该法第60条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规、省、自治区的地方性法规，制定规章。2000年《立法法》又将经济特区所在地的市纳入到地方规章的制定主体中来。[!--empirenews.page--]在《立法法》制定之前，地方规章的制定权限也有“依据说”与“职公说”之争，而根据《立法法》第73条2款的规定，规章的制定权限及于下列事项：（1）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（2）属于本行政区域内的具体行政管理事项。这显然与国务院各部门、直辖机构只能制定执行性规章的权限有明显不同。
二、行政立法的基本程序和监督机制立法实践证明，良法的产生有赖于民主的立法程序。立法过程中，要求主体具有广范性，行为具有制约性，内容平等和过程的程序性。从这个意义上讲，具有民主性和公开性的立法程序堪称孕育法之母。所谓立法程序是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。在《立法法》通过以前，我国一直缺乏对行政立法程序的全面规定。我国第一部较为统一的行政立法程序规定是1987年4月国务院批准、国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》。该条例规定了国务院制定行政法规的基本程序，但它所规范的事项仅限于国务院制定的行政法规以及国务院拟定提请全国人大及其常委会审议的法律草案，而不涉及其他行政立法领域。此外，1990年国务院发布的《法规、规章备案规定》，也仅涉及行政立法程序中的备案程序，其他行政立法程序则无统一规定。国务院各部门和有关地方政府在制定规章的长期实践中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部门还就规章制定程序作出了专门规定；但从总体上，规章制定程序是比较混乱的，并存在着缺乏民主参与等严重缺陷。从行政立法的公布上看，有的部门和地方采取文件的形式公布规章；有的部门和地方则对通过的规章秘而不宣，只发通知“内部掌握”。由于《立法法》所规范的立法程序主上一页[1][2][3][4]下一页 要着眼于全国人大及其常委会制定的法律程序，行政立法程序不是其规范的重点，因而《立法法》并未从根本上改变我国行政立法程序缺乏统一规范的现状，但它对行政立法、特别是制定行政法规的程序也作了基本规定，从而在一定程度上健全了我国的行政立法程序。《立法法》对制定行政法规主要规定了以下6项程序：（1）立项和起草。《立法法》第57条规定，“行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”（2）听取意见。为了贯彻民主立法的原则，《立法法》第58条规定，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（3）法规草案的审查。《立法法》第59条规定：“行李政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。”（4）决定。《立法法》第60条规定：“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”（5）公布。《立法法》第61条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”（6）刊登。《立法法》第62条第1款规定：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”[!--empirenews.page--]对制定行政规章的程序，《立法法》第74条规定，行政规章的制定程序，由务院参照《立法法》关于行政法规制定程序的规定另行制定，《立法法》仅对规章的决定、公布和刊登程序作了原则规定：（1）决定。《立法法》第75条规定：“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”（2）公布。根据第《立法法》第76条的规定，行政规章由相关行政首长签署命令予以公布。（3）刊登。《立法法》第77条规定：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。”由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性，因而，在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象，甚至出现了行政机关超越了自己的立法权限进行立法，所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权，保护公民的合法权益，必须对行政立法进行监督。《立法法》不仅规定了行政立法的基本程序，而且完善了行政立法的监督机制。我国实践中对于行政立法的监督主要由最高国家权力机关、最高国家行政机关、地方国家权力机关和地方国家行政机关行使，但由于缺乏具有操作性的监督机制，现有的备案、审查制度往往流于形式，缺乏实效。我国《立法法》对行政立法监督机制的完善，主要体现在对行政法规和规章的备案和审查制度上。
1、备案。备案就是存档备查，具体是指立法文件在制定完毕后由制定机关依法报送有监督权的机关存档，以备审查。备案的目的是为了使接收备案机关全面了解相关立法文件的情况，它是接收备案机关行使监督权的基础，是立法监督制度的一个重要环节。对行政法规的备案，《立法法》第89条规定，行政法规应当在公布后的30 日内报全国人大常委会备案。在《立法法》制定以前，我国宪法和相关法律没有规定国务院制定行政法规应当报全国人大常委会备案。由于国务院制定行政法规的权限比较广泛，而且其立法层次高，影响大，这些年国务院制定的行政法规与法律不一致的情况也偶有发生，并在一定程度上影响了法律的权威性，因而应当通过备案制度加强对行政法规的监督。对行政规章的备案，《立法法》第89条第（四）项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”行政规章报备的期限也是在公布后的30 日之内。
2、审查。接收备案机关在接收到相关立法文件后，即可以主动对其进行审查监督。但实践证明，这种主动审查受到监督机关人力不足的较大限制。因此，《立法法》特别设置了启动审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的监督机制，扩大了可以向全国人大常委会提出审查要求或建议的组织和个人的范围。根据《立法法》第90条的规定，中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由全国人大常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查，提出意见。[!--empirenews.page--]根据《立法法》第91条的规定，全国人大的专门委员会再审查中认为行政法规与宪法或者法律相抵触的，可以向国务院提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求国务院有关人员到会说明情况，再提出书面意见。国务院应当在2个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查主认为行政法规同宪法或法律相抵触而国务院不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。根据《立法法》第92条规定，接收规章备案的机关对报送规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接收备案的机关规定。在《立法法》制定以前，已经有一些这方面的规定，发国务院1990年2月制定的《法规、规章备案规定》，一些土方人大常委会和地方人民政府对于规章的备案审查程序也有相应的规定。根据《立法法》规定，只要这些规定有利于维护法制统一，均可适用。
三、法律规范的适用规则和裁决机制法律规范的适用规则解决的是法律规范之间发生冲突时如何选择适用的问题。我国法律、法规、规章种类繁多，数量庞大，难免会出现不相一致或相互冲突的情况，使法律适用产生困难；因此，需要明确在发生法律规范冲突时，应当根据什么规则来确定予以适用的法律规范。《立法法》确立了下列几项适用规则：
1、上位法优于下位法。在不同位阶的法律规范发生冲突时，应当选择适用位阶高法律规范，这就是上位法于下位法的规则。正确适用这一规则的前提是明确不同规范性文件之间的效力等级。《立法法》对此作出明确规定：（1）宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不是与宪法相抵触。（2）法律效力高于行政法规、地方性法规和规章。（3）行政法规的效力高于地方性法规和规章。（4）地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。（5）上级政府规章的效力高于下级政府规章。（6）自治条例和单行条例优先适用。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化特点制定的，是一种特殊的地方立法，可以变通法律、行政法规的规定。（7）经济特区法规优先适用。为了适应改革开放的需要，全国人大及其常委会先后授权广东、福建、海南三省和深圳、厦门、珠海、汕头四市的地方人大及其常委会制定经济特区法规，经济特区法规的立法权限范围要比一般的地方性法规立法权限大，在遵循宪法和法律的基本原则的前提下，可以根据具体情况和实际需要，作出变通法律、行政 法规和地方性法规的规定。因此，对其所上一页[1][2][3][4]下一页 作的变通规定，在经济特区范围内具有优先适用的效力。[!--empirenews.page--]
2、同位阶的法律规范具有同等效力，在各自的权限范围内实施。《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。
3、特别规定优于一般规定。这一规则适用于同一机关所制定的多个法律规范之间冲突的解决，也就是特别法优于普通法的规则。《立法法》第82条对此作出了规定。
4、新的规定优于旧的规定。这一规则适用于同一机关所规定的多个法律规范之间冲突的解决，也即“新法优于旧法”的规则。《立法法》第82条对此作出了规定。
5、不溯及既往原则。《立法法》第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”效力等级和适用规则并没有完全解决法律规范之间的冲突问题，例如对同一机关制定的规范性文件的冲突，《立法法》第83条确立了“特别规定优于一般规定”和“新的规定优于旧的规定”两个规则；但如果新的规定是一般规定，旧的规定是特别规定，这时仅依靠适用规则就无法决定所适用的法律规范，而必须依靠裁决机制来解决。〈立法法〉对法律规范冲突的裁决机制作了如下规定：
1、同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。
2、地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。
3、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
社会保障立法现状 篇6
关键词：社会保障；立法；意义；对策
社会保障是经济发展与社会稳定的重要基础，是依法治国的重要手段。而我国社会保障还存在一些亟待解决的问题，如社保还没实现全覆盖、各级财政对社会保障投入不足、社会保障整体水平不高等，这些问题的存在，很大原因在于社会保障立法滞后，因而，重申社会保障立法的重要性，尽快扩大社会保障覆盖面，提高社会保险统筹层次和社会保障待遇水平，切实保证社会保障可持续发展，加快社会保障立法已成为当务之急。
一、社会保障立法的重要意义
1.社会保障立法是构建和谐社会的需要
随着我国市场经济的快速发展，社会竞争显著加剧，社会生活两级分化和收入差距趋势明显，潜在着“经济失调、社会失序、心理失衡、社会伦理降低”的危险，处理不当就会造成社会动荡。许多弱势群体需要社会提供一些必要帮助，以维持其基本生活。在社会保障体系下，那些无收入、低收入、丧失能力以及部分遭受意外灾害的公民获得一定的帮助后，对于维护社会稳定，提升社会成员的安全感与归属感都有着重大意义。因此，构建和谐社会，必须要逐步推进社会保障的立法工作，从而保证社会保障制度的有效落实。
2.社会保障立法是促进社会稳定的需要
社会稳定是经济发展的根本，是一切活动和工作的出发点和落脚点，也是社会健康发展和进步的基础。现阶段，我国正处于社会转型、经济改革的关键时期，在这一特殊历史环境下，社会矛盾突出在所难免。为了确保我们能够平稳、安全的渡过这一时期，并使社会保障工作形成长效机制，我们有必要积极完善社会保障的立法工作，从而使社会保障体制能够惠及更多的人民群众，尤其是弱势群体，使他们能够生活下去，这对于消除他们的不安全感，消除社会的不安全因素都有着重大意义。
3.社会保障立法是维护社会公平的需要
市场经济背景下，劳动者是通过参与市场竞争的方式来获取收入的，但是参与市场竞争的不同人受自身能力和所掌握的资源等的不同，其竞争力也是不同的，在一情况下，竞争将会导致社会成员之间的收入不均，而且随着竞争的加剧，社会强势群体与弱势群体之间的差距就会逐渐拉大，甚至将导致一部分人无法生存。而解决这一问题的重要手段，便是完善社会保障立法工作，扩大社会保障体系覆盖的面积，缩小社会的贫富差距，从而维护社会公平。
二、完善社会保障立法的建议
1.建立健全社会保障的立法体系
在过去相当长的时间里，我国社会保障立法体系的构建采用的是“分散立法”这种较低层次的体例，带有很强的主观性与随意性，现在已不适应我国快速发展的经济体制。因此，我国有必要根据市场经济的发展规律，对社会保障立法体系进行调整。改革开放使我国与世界各国各个领域的沟通与交流日益频繁，西方比较发达的社会保障立法形式能够为我们提供很好的借鉴。新时期，我们有必要也有能力改变传统社会保障立法的权威性、稳定性差的局面，以“一法统驭，多法并存”为指导思想，健全社会保障立法体系，从而为社会保障立法工作的有效进行保驾护航。
2.制定完善社会保障相关基本法
当前，完善社会保障基本法，进而为社会保障制度创造一个良好的法律环境，已经成为摆在我们面前亟待解决的重要问题。社会保障基本法的完善工作必须要基于我国现阶段城乡二元结构体制的实际情况，国家相关部门再按照城乡有别的原则，进一步完善行政法规，从而确保社会保障制度的有效落实。除此之外，社会保障的立法工作还要与其他法律部门的立法工作进行有效衔接，避免出现冲突的情况。
3.要特别关注农村社会保障工作
我国是农业大国，农村居民数量达到了我国人口总数的一半以上。虽然随着改革开放的不断深入，农村经济也有所发展，但与城市经济的快速发展相比，我国的农村经济仍然十分落后。而且农村的社会保障工作一直都是我国社会保险制度的最薄弱的一环。随着城乡差距的拉大，农村社会保障问题也日益严峻。因此，我们在推进社会保障立法工作的过程中，必须要重点关注农村社会保障工作，确保广大农民群众能够享受到社会发展的成果。
4.加强社会保障的司法体制建设
完善的社会保障司法体制是广大人民群众表达利益诉求的重要途径，是维护自身权益的重要手段。从我国社会保障发展的现状来看，我国有必要设立一个专门解决劳动与社会保障纠纷的法庭，主要解决社会保障领域之内的案件。比如处理不履行支付义务的行为；处理不缴纳法定社会保险金的行为；惩办挪用、贪污保险基金的犯罪行为等等。设立这样一个专门法庭，一方面，能够体现出党和国家对社会保障立法工作的重视；另一方面，简化法律程序，使弱势群体的合法权益真正得到保障。
立法如何保障公交优先 篇7
公交规划优先制度
公交规划是各级人民政府落实优先发展公交战略、对城市公交市场实施宏观调控、保证多种交通运输方式协调发展的重要手段和依据。科学编制公交规划, 对于调整城市用地结构, 完善城市功能布局, 缓解城市交通拥堵, 促进城市公交健康发展具有十分重要的作用。立法中应当授权交通运输主管部门牵头编制公交规划, 并规定专家论证和公众参与程序, 充分保障公交规划编制的科学性和民主性。
公交规划不仅要编得好, 而且要落实好。公交规划难以得到落实是一些城市公交发展面临的一个长期性问题。为解决此问题, 建议从以下三个方面建立制度保障公交规划的落实:一是明确规划的实施主体和变更程序, 应当规定:公交规划由交通运输主管部门组织实施, 相关部门配合实施;已经生效的公交规划需要变更的, 应当按照法定程序变更。二是创立交通影响评价制度, 规定:大型城建项目在立项时, 应当进行交通影响评价;未进行交通影响评价或经评价对交通环境将造成重大不利影响的项目, 发展改革部门不予立项或核准, 规划部门不予核发建设工程规划许可证。三是明确未落实规划的法律责任, 规定:有关部门未落实公共交通整体规划或专项规划的, 由同级人民政府责令改正, 通报批评;对负有责任的主管人员和其他直接责任人员, 依法给予行政处分。
如果这些规定形成了较为完整的制度链, 就能够为公交规划的落实提供充分的制度支撑和保障。
公交建设优先制度
公交设施是公交发展和公交服务的物质保障, 其建设规模和质量直接影响到公交的发展水平和服务能力。我国许多城市目前存在公交设施土地供应不足、公共汽电车客运场站建设滞后、大型城建项目配建公交设施监管不力等问题。建议从以下几个方面保障公交建设优先:
土地保障制度
城市人民政府应当优先保障公共交通设施用地。首先, 公共交通设施用地应当纳入控制性详细规划, 在土地利用规划中预留, 并在建设用地中优先安排, 任何单位和个人不得侵占或者挪用。其次, 建立公共交通设施用地的土地储备制度, 保障公共交通设施建设的土地供应。最后, 政府规划的公共交通设施用地应当以划拨方式取得。
场站验收制度
公共汽电车客运场站包括公共汽电车中途站、首末站、中心站、枢纽站、保养场、加油站、加气站、大型驻车场等。公共汽电车客运场站工程建设完工后, 建设单位应当按照规定组织验收。住房和城乡建设主管部门、交通运输主管部门等有关部门应当参与验收。交通运输主管部门认为不合格的, 公共汽电车客运场站不得通过验收。
配建公交设施制度
大型城建项目不配建公交设施或者配建的公交设施不符合标准是妨碍一些城市公交发展的大问题。为确保大型城建项目配建公交设施能够落实到位, 建议立法中作出以下规定:首先, 建设大型城建项目的, 建设单位应当按照标准配套建设相应的公共交通设施, 并与主体工程同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。其次, 大型城建项目建设方案中应当确定配建公交设施的用地位置、规模等内容。再次, 大型城建项目完工后, 应当经交通运输主管部门对配套公共交通设施进行专项验收。未按规定配套建设公共交通设施或者建设的公共交通设施不符合标准的, 有关部门和建设单位不得对建设项目进行竣工验收。最后, 分期实施的大型城建项目, 应当逐期对配套公共交通设施进行验收。
城市道路建设和使用制度
城市道路是公共汽电车线路运营的载体, 其条件好坏将直接影响公交线路运营的效率。建议在立法中规定:城市人民政府交通运输主管部门应当会同公安交管、规划部门, 根据城市道路的实际状况、交通流量、出行结构等因素, 设置公共汽电车专用道和优先通行信号系统。公共汽电车专用道应当形成网络;公共汽电车专用道在规定时间内专属公共汽电车使用, 其他车辆不得使用;新建、扩建和改建城市道路, 应当设置公共汽电车专用道、中途站和港湾式站台, 并与主体工程同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用;城市道路的规划、设计应当征求交通运输主管部门的意见。
轨道交通建设与运营的衔接制度
轨道交通建设是运营的前提, 做好建设与运营的衔接才能为轨道交通向人民群众提供优质服务打下坚实的基础。在轨道交通建设和运营分属不同的行政部门主管的背景下, 立法中处理好建设与运营的衔接显得尤为重要。为此, 建议从三个方面构建轨道交通建设与运营的衔接制度:一是明确交通运输主管部门和建设主管部门的职能分工, 规定:交通运输主管部门、住房和城乡建设主管部门应当按照各自职责对城市轨道交通实施监督管理。城市轨道交通正式运营后, 交通运输主管部门应当负责城市轨道交通的养护和运营监督管理。二是授权交通运输主管部门和运营企业提前介入建设环节, 规定:城市轨道交通工程建设单位在编制完成项目申请报告、可行性研究报告后, 应当听取交通运输主管部门的意见。交通运输主管部门应当进行监督和指导。轨道交通运营企业在轨道交通工程的规划和建设阶段, 享有参与权、知情权和建议权。三是建立交接与试运行制度, 规定:城市轨道交通工程完工后, 建设单位应当向运营企业提供技术档案和相关资料, 对设备、设施进行调试和安全测试, 并会同运营企业组织试运行。试运行期不得少于3个月, 并不得载客。上述规定能够最大限度地理顺轨道交通建设与运营的衔接关系。
公交财税优先制度
公交作为社会公益性事业, 其建设和运营的各个环节都需要投入大量的财政资金。
财税保障制度
为了保障城市公交发展获得足够的财政资金支持, 建议立法中作出以下规定:各级人民政府应当保障每年用于公共交通的财政支出符合公共交通的发展要求;设立支持公共交通发展的专项资金;公共交通实行与居民承受能力相适应的低价格政策, 给予公共交通企业税费减免、政策性补贴以及其他有利于公共交通企业发展的扶持政策;价格主管部门应当会同交通运输主管部门根据居民承受能力、公共财政支付能力、公共交通运营成本、不同客运方式的衔接比价关系等因素确定公共交通票价;建立公共交通的财政补贴制度, 对公共交通的票价、场站建设、车辆购置、更新、设施设备购置、更新和改造、燃料等项目予以补贴。
这些规定对于优先发展公交, 提高公交运营质量和效率, 为群众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公交服务具有十分积极的意义。
财政监管制度
社会保障立法现状 篇8
一、中国传统社会保障的式微
近代以来,随着农村经济的日趋衰落和城市化的日益发展,大批农民为了生计不得不涌入城市。大量农村人口的流动,使得中国农村传统家庭式和家族式的保障模式由于不能惠及这些离村的人口,或缺乏来自这些人口的支持而日趋淡出。冯尔康的研究显示,20世纪上半叶,“家族的原有秩序已遭到一定程度的破坏,家族经济衰退,赈恤减少了,或者没有了,义学也难以维持。”[1]262
同时,在城市中,一方面是一些慈善组织和机构由于管理不善或资金缺乏而难以为继。比如,“辛亥革命后,上海主要善堂中的普育堂和清节堂,因过去依赖政府官费的程度太高,在清政府倒台后便无法维持下去了。”[2]52另一方面,在近代以来,由于政局一直不稳,工商业经营惨淡,自顾不暇的商人们也不得不消减在社会公益方面的“善捐”,这使得会馆、公所等旧式工商团体所进行的诸如救济贫苦同业者、资助鳏寡孤独等公益行为的“传统职能逐渐弱化”[3]58。可见,传统社会保障在城市社会里也遭遇了与乡村社会同样的命运。
伴随着乡村宗族及城市商会等组织传统社会保障职能的弱化,一些传统社会保障制度也在不断走向废弛。以仓储制度为例,许多民国学者在其著述里就表达了对这种制度衰败的担忧。比如,程续先在《社会救济行政》中指出,“民国初年,军阀专政,仓政废弛,致常为污吏侵蚀,乡豪把持挪用”[4]97;邓云特在《中国救荒史》一书中也指出,“民国以来,旧有谷仓大都破败,仓制式微,继之而起者,尚无健全之制度。”[5]457
从以上分析不难看出,在整个社会处于衰败和巨变的历史大趋势下,以社会力量为主导的中国传统社会保障也难免不断走向式微,其对弱势群体的保障作用已远远不能满足现实社会的需要。国家以积极的姿态介入社会保障领域已成为大势所趋、民心所向。
二、新式社会保障问题的凸显
与传统社会保障制度及其体系与职能的衰落相伴而生的是,近代以来直到民国时期,灾害、战争及由此而引起的灾民、难民等问题一直困扰历代中国统治者。据民国学者统计,1911年至1937年短短26年,中国所遭受水灾、旱灾、地震、蝗灾等各种大灾害总计多达77次。这些灾害不仅使得社会人口和社会财富蒙受了巨大损失,也形成了一浪高过一浪的四处求生的难民潮。与天灾相伴而生的是人祸,战争则是公认的最大的人造灾祸。民国元年至民国十六年(1912—1927)这16年中,中国发生战争的省份多达112个,平均每年有近8个省遭受战争的蹂躏。到了南京国民政府统治时期,国民党军队对共产党领导的革命力量的军事围剿,特别是日本帝国主义的八年侵华战争给中华民族所造成的空前灾难,这些现代化的军事冲突对民生的破坏性影响可想而知。不仅灾害、战争等社会问题的发生次数及规模在民国时期都居高不下,急需当政者采取赈济灾民、安抚难民、抚恤军队等措施以笼络民心、稳固统治。在西方工业国家普遍存在的诸如失业、职工福利等新式社会保障问题,也在民国时期大量涌现。
种种研究表明,近代以来西方国家的经济入侵,沉重打击了中国自给自足的小农经济和家庭作坊式的手工业生产,并促使其解体。这就造成了大量小农破产和手工业者失业。与此同时,土地兼并也越来越严重。国民政府经济部江西农村服务管理处在1936年对江西省十县214村10129户的调查数据显示,当时的无地家庭数占全部被调查对象的36.33%;占被调查户数24.44%的佃农家庭占地只不过0.76%,平均每户仅有土地0.15市亩。为了生存,这些无地或少地的人们不得不背井离乡,颠沛流离于乡村和城市之间。“然而在民族工业枯萎的境况下,原来的工人,已经一批一批地被抛弃于十字街头,离村的农民,自然不容易找到工作的;结局只有拉黄包车,只有踯躅街头过着乞丐的生活。”[6]由于经济不景气,城市里有限的就业岗位连城市自身的失业者都未能满足,当然更不能消化来自农村的大量“求职者”。
农村破产、农民失业的同时,城市也在畸形的非常态的社会环境中缓慢向前发展,城市产业工人时刻面临诸如失业、工作时间过长、劳动条件差等恶劣的生存环境。1925年,统计数据显示,当时全国失业人数有1.68亿人(这个数字可能包括农村失业者在内)。1930年,南京社会局的报告指出,当时南京全市人口为56万人,失业及无业人口就多达30余万人。1935年,国际劳工总局中国分局估计,全国各业的失业工人人数为5893196人,其中工业类和盐业类的工人失业数都超过百万。幸运拥有工作的工人不仅随时有失业的可能,恶劣的工作环境更使他们随时要为工作而付出健康以至于生命的代价。比如,1917年至1919年三年中,抚顺煤矿工人因工伤亡多达13381人,占工人总数的48%。又如,1935年,全国发生爆炸、火灾、跌伤、压伤、灼伤、电击、矿井水灾和矿井坍塌等工业灾害2655起,造成2506死亡,4123人受伤。可见,由于缺乏法律保障,民国时期中国劳工阶层的工作环境和生存条件是非常恶劣的。
三、世界社会保障立法潮流及清末民初中国社会保障立法的影响
1834年,英国政府颁布了新《济贫法》,这被公认为现代社会保障立法的萌芽。真正具有现代意义的社会保障立法则是开始于19世纪末20世纪初第一个建立社会保险制度的德国。在此影响下,特别是面对第一次世界大战前后日趋高涨的工人运动,西方其他国家也开展了程度不同的社会保障立法。英国自1908至1912年颁布《养老金法》《国民保障法》《失业保险法》《最底工资法》。瑞典自1913至1934年颁布《国民年金法》《工伤事故保险法》《国民保险法》《失业保险法》。日本也在1922、1938和1942三年中先后颁布了《健康保险法》《国民健康保险法》《养老金保险法》。1935年,美国政府颁布世界上第一个对社会保障进行系统规范的法律《社会保障法》,它的出台意味着社会保障最终成为一种法律制度。
对于西方国家日益兴起的社会保障立法潮流,中国人也并不一味保持沉默。其实,自西方列强入侵之日起,先进的中国人在对列强的坚船利炮佩服之至的同时,也对诸如西方社会保险等社会保障制度极为推崇。比如,郑观应在其《论保险》一文中就给国人介绍了西方社会保险的种类及基本原理,指出,“盖所谓保险者,不过以一人一身之祸派及众人。”[7]647陈炽还将保险与救国联系起来,他说“即此保险一端,华商之大势成,中国之全局振兴矣”[8]257。到了民国时期,中国人对西方社会保障制度的关注更趋深入与理性。马君武著的《失业工人及平民救济政策》一书主要介绍了欧洲及美国的社会救济法律制度,在盛赞西方社会保障制度先进的同时,作者对中国的相关社会保障法律制度及事业进行了无情抨击,“中国向无此种法制,且救济机关如地方自治团体亦不备,即私人慈善事业亦无甚可陈,是则极可羞也。”[9]3李葆森著的《劳动保险法ABC》指出,现在欧美各国,不实现劳动保险的国家差不多没有,“只有我们中国,似乎还没有注意到这一层,……不但工厂里没有实行过,就是劳动保险这四个字在报纸上、杂志上也看到最少,也就是中国人最大的毛病。”所以他极力主张在中国“不可不厉行劳动保险制度”[10]7-8,并呼吁政府加快相关立法工作。陈凌云的《现代各国社会救济》则介绍了西方国家社会救济理念与方式的积极转变,他指出,为人民谋福利,救济困苦人民,“此乃贤明政府所应负之责任也。”[11]序言1-2
在中国,最早的具有现代意义的社会保障立法大概开始于清朝末年。1907年修成的《大清商律草案》第二编中,就已经设有损害保险和生命保险两章,其中的生命保险已初步涉及了现代社会保险的一些原理和要素。此外,在清末建立新军的军队改革活动中,清政府练兵处于1905年制定了《常备兵退伍办法》《续备军营制饷章程》《陆军续备兵章程》,规定了有关安置退伍军人的实施细则。这是中国第一次较为系统的现代意义上的社会优抚立法。1910年,清政府又颁布《恤荫恩赏章程》,对军人阵亡、伤亡、因公殒命、积劳病故及临战受伤等抚恤办法作了明确规定。这几个章程特别是《恤荫恩赏章程》的颁布,成为中国军队社会优抚政策步入现代化的嚆矢。
南京临时政府和北洋政府时期,中国社会保障法律制度建设得到进一步发展。1912年3月,临时政府公布《陆军部规定陆军官佐士兵恤赏表》,规定了阵亡或伤残官兵的抚恤标准。1912年8月,北洋政府颁布《内务部官制》,规定内务由总长管理赈恤、救济、慈善等社会保障相关事务。1915年12月颁布的《游民习艺所章程》将8至16岁贫苦无依、性行不良者(疯癫者除外)作为救济对象,由政府设置习艺所,对这些群体进行普通知识及谋生技能的培训。1920年的《各省区筹赈办法大纲》对赈灾款物的筹集、募捐及施放等办法作了规定。1923年及以后,为了缓和劳资矛盾,北洋政府颁布了《工厂通则》《工人协会法草案》《矿工待遇规则》等条例,对工人因工致病及女工产假做了一些保障性规定。
这些社会保障法规的出台及其部分施行,为南京国民政府的社会保障立法做了法源和经验上的准备。南京国民政府时期颁布的社会保障法规中,就有相当一部分的条规内容甚至法规名称是直接取自于前政权。
四、南京国民政府政权合法性面临的挑战
首先,是灾民、难民及破产农民的越轨行为对社会秩序的冲击。生存是人类的最低需求,当一个人就连生存下去的权利都将被恶劣的社会生存环境剥夺的时候,他就会以一种非理性的行为进行抗争。而当有更多的人有同样的遭遇时,他们的集体抗争对现有社会秩序的破坏将是灾难性的。民国时期居高不下的犯罪率、四处抢劫的土匪、以及此起彼伏的抢米风潮和抗租抗佃斗争就是很好的明证。据统计,从1922年至1931年,全国共发生民众反抗斗争199起,其中因天灾引起的为62起,约占32%。1927年至1931年的五年间,仅在南京国民政府统治下的江浙地区就发生佃农风潮多达144次,比1922年至1926年五年间的49次高出两倍多。面对日益严重的因生计无着而出现的社会问题及其恶性循环的发展趋势,当时的社会学者就表示出了强烈的担心,“若一旦天灾或战争发生,‘盗贼起于贫穷’,一部分农民为饥寒所迫,自然流为盗匪,再掠夺农民,辗转相寻,盗匪日重。”[12]2也有人对政府的消极无为表示了不满和忧虑:“失业人数极多,政府既无积极政策消除,又无消极政策救济,则失业人非当兵即为匪,中国近十数年来兵匪之数冠绝全球,社会扰乱日甚一日,其故盖在此矣。”[9]7
其次,是中国共产党政权的存在及其所领导的工农运动的冲击。中国共产党自成立之日起,就以解救劳苦大众为己任,不仅给予工农群众以实际的物质利益,也以工农联盟的无产阶级专政的政权蓝图吸引了大批追随者。在抨击国民党政权漠视民瘼的同时,共产党也采取了各种政策措施给自己辖区内的老百姓提供各式社会保障。1922年8月,中国共产党领导的中国劳工组合书记部就制定了《劳动立法原则》《劳动法大纲》,向当时的北京政府提出了制定工资福利、工作时间、女工和童工的特别保护、社会保险等法规的要求。1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定,实行8小时工作制,制定最低工资标准,创立社会保险制度与国家的失业津贴制度。1946年通过的《陕甘宁边区宪法原则》也指出,人民有免于经济上偏枯与贫困的权利,保证人民这些权利的方法为救济灾荒,抚养老弱贫困等。依据这些宪法的规定,中国共产党制定了诸如《中华苏维埃共和国劳动法》《中国工农红军优待条例》《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》等社会保障法律法规,并积极付诸实现。
同时,自诞生之日起,中国共产党就积极领导工人群众为争取应有的保障权利而斗争。在中国共产党领导和号召下,在国民党奠都南京以前,工人为增加待遇、改善工作条件及争取政治权利而进行的罢工运动更是一浪高过一浪。面对如火如荼的工农运动,当局把责任归咎于共产党人的煽动,以及工人见识的积累和世界潮流的影响,更多的人则认为这是国家社会保障法律制度的缺失:“中国的法律,即使在形式上,连各国一些虚伪的保障劳工的气息都没有……各国对于劳工的苛待方法,在中国应有尽有,而外国所没有的,在中国却也有。”[13]359
不管怎样,种种迹象都表明,除了国民党自身的制度缺陷外,共产党有效的社会动员能力成了国民党当局政权权威低下的一个主要原因。“被统治者的首肯是合法性的第一个要求。法律的社会属性使这一点更加明确。”[14]中译本序所以,制定行之有效的制度政策以笼络民心以至争夺民心,就成了南京国民政府亟待解决的一个现实问题。正因如此,在发动“四·一二”反革命政变血腥屠杀共产党人及工人后,对工农运动心有余悸的蒋介石也不得不假惺惺地表示:“吾人固不高唱打倒资本家之呼声,然若资本家误认共产党打倒以后,本党不复为工人保障利益,彼等可任意虐待工人,则此等为富不仁者,亦非打倒不可。”[15]
再次,是来自国际社会的压力和推动。南京国民政府建立后,其在收回帝国主义国家在中国建立的租界,及其所享有的治外法权方面,表现得较为卖力。但帝国主义国家都以国民政府的法律制度不健全为由,担心国民政府管理不了租界和保护不了租界里外国人的人身权利安全,拒绝归还到手的利权。受此刺激,在1928年12月立法院成立的当天,一些立法委员就提议限期起草各种法典,立法院院长胡汉民所做的演讲也指出:“目前所亟须研究者,为民法、商法、土地法、经济法、劳工法等;对外为取消领事裁判权,收回治外法权及废除不平等之条约之准备;对内使全国人民生命财产及平等自由得有充分保障,于民生问题,得适当之解决。”[16]163在立法院成立之初确定进入立法程序的五部基本法律中,其中就有保障劳工权益的《工厂法》。
与此同时,国际劳工组织也在推动国民政府社会保障立法方面起了不容忽视的作用。中国自国际劳工组织成立之开始,就一直是其会员国,而“国际劳工组织成立之初,即注意中国劳工状况之改善。”[17]4自1919年于法国巴黎成立至1947年,国际劳工组织一共制定了88个公约。慑于国际舆论的压力,同时也为了应付来自不断发展壮大且日益组织起来的劳苦大众的诉求,南京国民政府批准了《规定最底工资办法公约》《工业工人每周应有一日休息公约》《规定儿童就雇于工业工作之最底年龄公约》等14个公约。这些公约内容涉及劳工待遇、劳工伤害预防和赔偿、童工保护等各个方面。事实证明,国民政府之后的诸多社会保障立法明显受这些公约的影响。如1929年12月公布的《工厂法》,其中“各条款一部分系参照历届国际劳动公约与建议而订定者。”[18]531933年5月,应中国政府之请,国际劳工组织还“协助”了国民政府的工厂卫生及安全条例的起草工作。而颁布于1936年12月的《最低工资法》,则明显受影响于国民政府1930年批准的《规定最底工资办法公约》。
这说明,国际劳工组织的压力与监督作用,对于推动南京国民政府的社会保障立法进程是有一定影响的。在多年以后,国际劳工局中国分局的官员也承认,国际劳工组织“对于中国劳工立法已有良好影响”[18]序言。
加强政策立法保障合法权益 篇9
在保障房的制度设计上, 可以借鉴国外保障性住房的严明监管体制。在住房保障方面, 美国是通过立法保障来实施各项措施的最具特色的国家, 为了解决低收入居民住房和贫民窟问题, 美国政府早在20世纪30年代, 就颁布实施了《住房法》, 并先后通过了《城市重建法》《国民住宅法》《住宅与城市发展法》等, 对住房保障的准入标准和保障水平等均作了较详细的定, 为住房保障政策的制定实施提供了制度保证。
新加坡在20世纪60年代, 也公布并实施了《新加坡建屋与发展法令》, 明确了政府发展住房的目标、方针、政策, 确立了专门的法定机构行使政府组屋建设、分配和管理的职能。同时, 新加坡政府还颁布了《建屋居住法》《特别物产法》等相关条例, 规定只有月收入不超过800新元的家庭, 才有资格租用公共组屋, 若家庭收入超过其规定标准将适时退出。这些通过立法所确定的解决居民住房问题的大政方针, 为新加坡政府“居者有其屋”目标的实现提供了法律基石。日本在20世纪50年代, 为了缓解第二次世界大战后的住宅短缺问题, 先后制定了《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》以及“住宅消费保障”等一系列相关法规, 其中规定, 享受公营住宅租金优惠的租户, 当收入超过基准时, 连续居住3年以上要累进计租;连续居住5年以上, 就必须买下该住宅。这些规定不同程度满足了不同阶层的住房需要, 使日本住房保障制度逐步走向正轨。
这些国家在不同时期以不同形式的法律法规, 为公共住房政策的实施提供了法律依据和保障。住房保障标准的层次性, 一方面可以令不同收入水平的居民享受到政府不同程度的保障, 体现了公平性;另一方面促使了住房保障手段多元化, 政府可以针对住房保障的不同对象, 提供多种不同方式的保障手段。为保证这种层次性的实现, 许多国家建立了严格的收入划分标准和资格审查制度, 规定不同收入标准所能享受到的住房保障待遇, 并严格执行住房保障对象的进入、退出标准。当保障对象的收入发生变化后, 保障标准会随之改变, 保障措施也会及时调整。这种经济、合理、分层次的住房保障措施, 不仅有利于减轻政府住房保障负担及成本, 同时有效控制不同保障水平和手段的适用对象、范围, 避免了保障对象在家庭收入改变后仍享受福利待遇的现象发生, 让更多低收入居民体验政府的保障待遇。许多国家对保障房做了动态监管。一是依法签订住房保障租赁合同, 合同期满要求续保的必须要经过重新审核, 只有符合条件者方准予续签;二是严格审核住房保障的准入和退出对象, 当住房保障对象收入水平超过当年最低收入标准时, 将让其按期腾退保障性住房或停发住房租金补贴;三是住房保障及管理情况适时向公众公示。我国在保障房立法方面也已经开始做出尝试, 北京市出台了《北京市公共租赁住房后期管理暂行办法》, 规定每个公租房小区至少配备2名房屋租赁管理人员, 每年必须对入住家庭入户检查1次, 除了查看房屋管线设施是否完好等外, 还要检查是否有转租、转借、闲置等违法行为。而公租房承租家庭如果有将房屋转租、转借, 连续3个月以上在承租住房内居住不满30日, 累计3个月未按照合同约定交纳租金等7种违规行为, 产权单位可以解除合同, 并收回房屋。
《社会保险法》立法效果初探 篇10
关键词：社会保险法,背景,现状,意义
一、社会保险法的背景
社会保险是市场经济发展的产物, 到现在为止已经有100多年的历史。第二次世界大战以来, 随着社会和经济的发展, 社会保险制度越来越受到当今世界各国的关注, 很多国家都把实施和完善社会保险制度作为自己的一项基本国策。1995年6月30日, 全国人民代表大会常务委员会审议通过了我国第一部《中华人民共和国保险法》, 并于1995年10月1日实施, 为我国保险事业发展起到了重要的作用。2002年10月, 全国人大常委会重点修正了保险业法的部分, 自2003年1月1日正式实施。
我国保险业始于1805年, 而中国人自己开始办保险是在1875年之后。并且在1959年以后, 由于我国实行计划经济体制, 商业保险没有机会生存, 国内保险业停办了20年。直到20世纪80年代, 随着经济体制的转型, 商业保险业务在我国才得到初步发展。由于当时我国保险业无论是保险监管人员, 或是保险立法者, 都经验不足, 保险法呈现出诸多不完善的地方。
在近10多年以来, 我国社会主义市场经济体制发生了巨大的变化, 保险业也出现了很多新的问题, 某种意义上说, 保险业的发展远远超出了人们的预期, 出现了大量的新生事物、保险业的快速发展以及由此产生监管方面的需要, 暴露出了现行保险法的滞后, 面对这样的发展, 按原有计划经济体制下的社会保险制度已不能适应社会经济发展的需要, 已开始逐渐转变为社会主义市场经济体制的社会保险, 目前我国社保体系已初步建立, 但各项社会保险分别通过单项法规或政策进行规范, 缺乏综合性统一法律;社会保险强制性偏弱, 一些用人单位拒不参加法定社保, 或长期拖欠保费;城乡之间, 地区之间, 机关、事业单位、企业之间社保制度缺乏衔接, 社会各界对制定社会保险法的呼声越来越高。因此, 从2007年开始审议, 经过了3年4次审议, 终于在2010年10月28日, 十一届全国人大常委会第十七次会议上通过了《中华人民共和国社会保险法》。
二、社会保险法的现状
《社会保险法》是新中国成立以来第一部社会保险制度的综合性法律, 同样也是在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律。各省市对《社会保险法》进行了统一集中学习, 认真贯彻执行《社会保险法》的实施方案。
1、《社会保险法》明确了养老保险可以进行转移续接
由于基本养老保险关系转移不断出现续接难, 造成劳动者参保积极性不高, 有的地方甚至出现了大量农民工退保。据深圳市社保部门统计, 2009年深圳共有580多万人参加基本养老保险, 退保人数100万人次。新法规定:个人跨统筹地区就业的, 其基本养老保险关系随本人转移, 缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时, 基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。其中安徽省2010年全省共有8500多人次转移接续养老保险关系;河南省人力资源和社会保障厅出台了《河南省城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》, 明确规范全省养老关系异地转移接续办理流程;深圳社保机构规定, 调入深圳的人员, 由调出地的社保机构打印一份参保凭证, 在深圳的新单位参加保险以后, 就可以向市社保局提交一个社会保险转移续接的申请, 审查以后, 会跟当地的社保机构联系, 把他参保的相关情况, 包括资金、缴费年限等数据转过来, 在内地参保的年限可以跟深圳的连续。2010年底, 城镇参加基本养老保险人数25673万人, 比上年底增加2123万人。
2、《社会保险法》规定建立了医疗保险异地就医制度
为彻底解决参保人异地就医报销问题, 浙江省、辽宁省、陕西省等各省市利用自身力量和现有的省政务外网网络, 实现全省基本医疗保险“中华人民共和国社会保障卡”, 建立了医保省内异地联网结算系统, 通过“一卡通”支持省内跨统筹地区就医的参保人员在省内实现异地就医、购药直接结算, 实现了与各大医院的医保数据交换、传输和资金结算, 解决了异地安置的退休人员结算不便和异地人员报销不便等问题。医疗保险服务逐步完善, 全国已有90.9%的地区基本实现医疗费用即时结算。
3、《社会保险法》确立了我国覆盖城乡全体居民的社保体系
《社会保险法》规定了养老和医疗保险覆盖各类劳动者和全体居民, 工伤、失业、生育保险覆盖全体职业人群, 以法律形式确立了广覆盖的社会保险体系, 2010年吉林省社会保险零点结算的数字显示:“全省养老保险省级统筹覆盖人数达到554万, 比上年净增加29万, 养老保险费征缴180亿, 比上年净增18亿……”;辽宁省葫芦岛市至“十一五”期末, 全市社会保险参保191.2万人次, 比“十五”期末净增了101.7万人次, 增幅为53.2%。在社会保险覆盖面持续扩大的同时, 葫芦岛市分别开展了城镇居民医疗保险和建昌县新型农村养老保险试点工作, 现参保总数分别为30.7万人和29.8万人, 参保率达91%和90%;内蒙古自治区全区2010年上半年基本养老保险参保人数达到417.7万人, 比上年末增加6.9万人, 企业养老保险费征缴收入67.8亿元, 企业养老保险基金结余191.7亿元, 同比增长18%;2011年末, 天津将实现城镇职工养老保险参保442万人, 医疗保险492万人, 失业、工伤、生育保险分别达到259万人、320万人和208万人。城乡居民养老保障112万人, 医疗保险489万人。企业退休人员养老金月均收入达1700元。2010年底, 全国参加城镇基本医疗保险人数43206万人, 比上年底增加3059万人;全国参加失业保险的人数13376万人, 比上年底增加660万人;工伤保险参保人数16173万人, 比上年底增加1278万人。由此可见社会保险覆盖面进一步扩大, 保障水平显著增强。
4、《社会保险法》强化征收确保社保基金不落空
在过去20多年的社保制度实施过程中, 经常有一些企业、劳动者对社会保险意识淡漠、有意逃避缴纳保险费, 使得社保基金缴纳停滞不前。新法规定强化了社会保险费缴纳的强制性, 规定用人单位缴纳职工社会保险费的义务, 并规定了对用人单位不缴纳可以采取的强制措施。新法将促使企业能够更加理性地对待社会保险问题, 使其在追求利润更大化的过程中, 更加关注员工的个人福利。2010年, 五项社会保险基金总收入18646.4亿元, 同比增长15.7%;五项社会保险基金总支出14810.9亿元, 同比增长20.4%。
5、《社会保险法》加强了社保基金监管的措施
到2009年底, 社保基金已达到7766亿元, 然而近年来有关社保基金的大案不时传出, 成为全社会关注的焦点, 有关专家指出, 目前一些地方社会保险行政部门集行政监管与投资运营于一身, 自己监管自己, 成为制度的一个极大隐患。因此新法加强了针对社保基金监管的措施。新法规定:国家对社会保险基金实行严格监管;国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度, 保障社会保险基金安全、有效运行;鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。
三、结语
《社会保险法》是关乎民生的基本立法, 是一部涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种, 关乎每个公民的福祉保障的法律, 《社会保险法》对各项社会保险作出了全面的制度安排和规范, 实现了基本养老保险、医疗保险的异地“漫游”, 确立的全国统筹的目标, 实现了“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针政策, 并且加强了对社保基金的监管, 对构建和谐社会主义国家和建立公平的社会保障体系具有重要的推动作用。
参考文献:
参考文献
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[3]龚正:《解读社会保险法亮点》, 时事报告, 2010 (12) 。
[4]林晓洁:《社会保险法》历时3年终获通过事关亿万百姓利益, 劳动保障世界, 2010 (12) 。
[5]范浩、石铁、刘晓燕:《社会保险法》是解决社会保险费“空账”的金钥匙, 劳动保障世界 (理论版) , 2010 (12) 。
韩国立法保障“文化城市”建设 篇11
中央政府设立“文化城市”“文化街区”
韩国实行地方自治制度，自1998年提出“文化立国”战略以来，推动科学立法引导文化工作，陆续出台和修订了数十部文化类法律，用法定行政扶持和资金补贴的方式，推动各道、市发展当地文化，鼓励打造“文化城市”和“文化街区”，增加城市规划的文化比重。
韩国《地区文化振兴法》规定，为充分利用各地文化资源，促进当地发展，支持地方自治体建设“文化城市”，由文化体育观光部下设“文化城市”审议委员会，负责“文化城市”的审定与命名，并给予行政支持和财政补贴。“文化城市”可侧重文艺、文化产业、旅游、传统文化、历史、影视等方面，需做好文化发展与历史传统的统一，同时兼具创新和较高的艺术水平。
该法律还规定，为了促进当地的文化振兴，50万人口以上的城市可在民俗工艺品集中、文艺活动繁多或文化遗产丰富的地区设立“文化街区”，由国家和地方自治体对“文化街区”的设立及运营给予行政支持和财政补贴。
明确地方政府的义务和权利
韩国《城市建设法》规定，城市建设必须包括必要的文化设施，居民区和街区建设必须考虑到文化生活的需要。《文化艺术振兴法》规定，国家与地方自治体为了振兴文艺活动，扩大民众享受文化生活的机会，应积极设立文化设施。对于大型建筑物，应把建筑费用的比例金额（最高为1%）用于配置绘画、雕刻、工艺等艺术作品，或者将该笔资金投至文化艺术振兴基金中。
《地区文化振兴法》规定，国家和地方自治体设立并运营的文化设施，可以在不影响运营的情况下，为民众文化艺术团体及文化爱好小组开展活动提供空间。个人及企业等民间设立的文化设施，在向民众艺术团体及文化爱好小组提供活动空间时，可以得到国家和地方自治体的经费补贴。
上述法律明确了地方政府的义务和权利，通过政策引导与预算补贴“两张牌”，有效推动各道、市纷纷上马。经过几十年的努力，韩国全国80余个市（郡）之中的大部都根据当地特色，将打造“文化城市”作为城市口号和发展目标，投入巨额资金设立文化机构和建设文化设施。如京畿道坡州市建设“出版文化城市”，京畿道金浦市建设“设计文化城市”，庆尚南道昌原市打造“音乐文化城市”，忠清南道扶余市打造“历史文化城市”，很多城市还建有多个“文化街区”，打造了各具特色的文化集群。韩国文化体育观光部也专门成立了下属单位——“文化城市”研究所，开展对“文化城市”“文化村庄”的走访调查，以及“文化城市”对提升人们生活质量的研究，促进“文化城市”与公共机构、居民团体的交流合作。
调动社会力量参与城市文化治理
韩国多年来致力于提高政府治理水平，通过法律等手段，推动成立多个半官方或民间性质的公共文化机构，并运用稅收政策调动企业积极性，发动社会力量参与城市文化治理。
韩国《文化艺术振兴法》规定，为振兴文艺活动，扩大民众享受文化生活的机会，国家与地方自治体应积极设立文化设施。为使上述文化设施得到有效使用，可委托非营利法人团体或个人经营。地方自治体可设立文化财团、文化艺术委员会，并设立文化振兴基金。
《文化艺术后援促进法》规定，国家和地方自治体对文化艺术后援中介组织的成立给予鼓励和补贴支持，并根据《征税特例限制法》《地方税特例限制法》对文化艺术后援机构、后援中介组织和企业给予国税与地方税的减免。
社会保障立法现状 篇12
一、国外社会保障税概况
(一) 瑞典
在瑞典, 社会保障税是预算的重要来源之一, 在税收收入中列为首位。瑞典的社会保障税包括保健保险、基本退休金保险、企业倒闭支付工资保险等十项保险, 税率为34.83%, 按不同用途分项确定、以所有在瑞典居住者工资的比例提取。雇主将代扣代缴的雇员的社会保障税连同雇主本人的社会保障税一同缴纳, 自由职业者自行上缴。税务局将纳税人上缴的税款存入各基金账户, 交由国家社会保险局管理, 由各基金组织分配使用。瑞典的社会保障税模式的特点是征收与承保项目明确挂钩, 建立起一一对应的关系, 专款专用, 返还性非常明显, 体现了累进性, 而且可以根据不同项目支出数额的变化调整税率。
(二) 英国
英国社会保障税的特点是覆盖面广, 凡在工作年龄之内的公民, 都必须参加国民保险, 从而获得享受各种保险待遇的资格, 而没有资格参加国民保险的人则可享受国民补贴。而且根据不同就业人员或非就业人员的具体情况, 设置不同的税率, 便于执行。比如, 对收入较难核实的自营人员和自愿投保的人员采取了定额税率, 征管不会遇到麻烦;对自营人员的营业利润按一个比率征收, 也比较便利。由于设置了起征点, 也使低收入者的税负有所减轻。
(三) 巴西
巴西是拉美实行社会保障制度、开征社会保障税较早的国家, 其体系和制度较为完善。其社会保障体系由三个机构进行管理:国家社会保障局主要负责资金援助方面的事务, 国家社会保障医疗援助局以及社会保障资金管理局主要负责征收社会保障税及其他缴款。其社会保障税主要用于筹集退休基金、医疗基金、家庭津贴及教育津贴。社会保障税由雇员和雇主分比例共同负担, 雇员缴纳的社会保障税按月薪或临时工作上个月所得工资的一定比例计算, 应税工资具有最高限额。雇主与自由职业者应纳的社会保障税按一个固定的基数计算, 这个工资基数与实际所得无关。基数按级次划分, 并根据加入社会保障管理局的期限而不同。
二、我国开征社会保障税的可行性
改革开放以来, 我国已初步建立了养老、医疗、失业、工伤、生育保障“五保合一”的社会保障体系, 充分体现了我国社会主义制度的优越性。我国目前社会保障资金的筹集办法主要是以社会统筹的形式征缴社会保障费。这种形式主要是依据社会保障项目分别制定缴费办法。但随着社会主义市场经济的不断发展, 现有的社会保障体制已不适应发展的需要, 日益暴露出诸多弊端, 集中体现在社保统筹覆盖面窄、社保缴费征收不规范等诸多方面, 因此, 我国开征社会保障税十分必要。此外, 从物质基础、群众观念、实践经验等诸多方面讲, 开征社会保障税也是十分可行的。
(一) 社会保障税开征已经具备比较成熟的经济物质基础
国民经济的持续增长, 城乡居民收入的不断提高, 人民生活有了很大改善, 经济负担能力增强, 为我国开征社会保障税提供了丰富可靠的税源基础, 为开征社会保障税提高了可能。同时, 国有企业已基本完成脱困目标, 也具备了一定的纳税能力。私营企业、个体工商户发展前景广阔, 他们愿意也有能力负担社会保障税。
(二) 社会保障税开征已经具备比较成熟的社会心理基础
随着社会成员风险意识普遍增强, 越来越多的人在参加商业保险的同时, 迫切希望国家为其提供基本的社会保障。由政府出面承担此事, 在税收制度上对此加以明确和固定, 群众自然大力拥护, 世界上许多发达国家的先例早已证明了这一点。因为只有现在缴纳了社会保障金, 将来才能享受到社会保障福利, 从自身长远利益考虑, 大多数公民都希望被纳入社会保障体系, 排除将来的养老、医疗、失业等后顾之忧。社会保障税是典型的取之于民、用之于民的税收, 能使所有纳税人从中直接受益, 易为广大群众所接受。
(三) 社会保障税开征已具备征管基础
我国拥有严密而有效的税收征收系统和征收管理机构。随着各项改革事业的深入开展, 社会保障税征、管、用分工协作的统一体系已初具轮廓。同时, 税源监控、申报纳税、税务稽查与税务代理相结合的征管新格局逐渐形成, 开征社会保障税, 不用再浪费人力、物力、财力重新设一套机构, 可以充分利用现有税务机关的组织机构、征管装备和人力资源, 充分发挥税务机关人员素质、征管经验等方面的优势, 大大提高社会保障基金的筹资效率, 降低征收成本。
三、我国社会保障税法框架构想
(一) 纳税主体
以我国各类企事业单位和在我国境内有工薪收入的劳动者 (包括在各类企事业位、国家机关工作的工薪劳动者) 为主要纳税主体, 其中企事业单位承担主要的税收负担, 个人承担一部分, 国家也通过抵扣计税所得等形式承担一部分费用, 一次体现国家、集体、个人三者共同负担原则。目前在确定纳税主体时还存在一些争议, 如自由职业者、农村居民是否应被划为纳税主体。对此, 应区别对待:前者应依据有所得就应纳税的原理, 应就其收入缴纳社会保障税;后者人数巨大, 收入普遍较低, 要求其和城镇居民缴纳相同的社会保障税是不可能的, 因而可以选择条件较好的地区进行试点, 待条件成熟后再逐步推广。
(二) 征税对象
社会保障税应以行政事业单位或企业支付给职工的工资和薪金数额为征税对象。自由职业者由于全部劳动报酬难以确定, 根据专税专用和纳税人受益原则, 以其获得的毛收入为征税对象。此外, 由于目前社会中的收入分配差别主要体现在各种基数外补贴而非基本工资上, 应将发给职工的各项补贴列入工资基数, 以此作为征收社会保障税的税基。
(三) 税目
按照与现行社会保障制度相衔接的原则和大多数国家的通行做法, 社会保障税的税目设计应适合我国社会保障制度的现状, 与社会保障项目的宽窄相匹配。目前, 我国社会保障项目有职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、女工生育保险五项。相比较而言, 前三项在我国已具备广泛深入的实践经验, 过渡为社会保障税难度较小, 因此, 可先重点设置这三大税目。后两项保险实践时间不长, 覆盖面窄, 不适宜在现阶段将其作为社会保障税的税目。
(四) 税率
确定合理的税率水平是建立社会保障税的核心问题, 从设计原理上说, 社会保障税税率的确定应在测算社保基金支出需要和纳税人的承受能力的基础上进行。我国目前宜采取分项比例税率。适用比例税率便于税务机关计税及征收管理, 也利于初期推广。且采用设立有起征点和最高限征额的比例税率, 有利于将纳税人缴纳的社会保障税数量差别控制在一定合理限度内。
(五) 税款的征收管理
社会保障税的征收采取“申报缴税”和“代扣代缴”方式。企业应纳税额由单位直接缴纳, 职工应纳税额由其单位扣缴, 自由职业者自行申报纳税, 事业单位的缴纳由财政部门负责划转。社会保障税由税务机关统一征收后列入同级财政预算管理, 并由财政按时足额划转到社会保障专门机构, 按各社会保障项目分别支出, 专款专用;社会保障专门机构负责收支安排, 征收比率调整及开支情况检查, 以实现社会保障基金的“征、管、用”相分离。
(六) 法律责任
社会保障税作为独立的税种, 为保障社会保障税收收入及时、足额入库, 其征纳必须与其他税种一样, 通过对违反规定的行为设定严厉的法律责任, 明文规定违反者应当承担的法律后果, 通过法律的威慑力防止纳税人偷漏税, 以此维护法律的严肃性, 将社会保障税的保护落到实处。对单位和个人不缴、少缴的拖欠行为, 税务部门要予以严厉打击, 明确行为人应承担的法律责任, 主要体现为行政责任和刑事责任两类, 可具体表述为强制限期纳税、加收滞纳金、罚款、吊销营业执照、强制执行, 情节严重的可处以刑事处罚等。总之, 可以借鉴或利用我国现有的法律资源, 对这一内容作出明确的规定。以充分利用和发挥税收的强制作用。
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