社会保障立法分析

社会保障立法分析（共10篇）

社会保障立法分析 篇1

一、引言

受到计划生育政策的影响, 我国当前人口呈现出了老龄化的状况。在这之中, 有一个不容忽视的群体受到了社会的广泛关注, 那就是失独家庭。他们按照国家的计划生育政策只生育了一个孩子, 但是唯一的孩子还提前于他们逝世。由于他们大多数都已经过了生育的年龄, 所以他们处于一个比较窘困的境地。如何有效地解决这个问题, 对于提高整个社会民众生活幸福指数, 促进社会更加稳定的发展有着重要的意义。

二、失独家庭的数量在不断增长

需要针对失独家庭进行保障立法, 首先就是因为失独家庭数量比较大, 并且一直处于增长的趋势。在我国关于这方面进行研究的人员的研究数据中我们能够看到, 当前, 我国失独家庭总数有千万之多, 并且每一年会增加十多万。这样的数字足够可以使我们认识到, 当前失独家庭在我国是一个很大的群体, 所以关于失独家庭的社会保障立法也是非常有必要的。

三、失独家庭面临着越来越多的困难

当一个家庭变成失独家庭的时候, 他们就会面临各方面的压力, 从而走入困境, 例如经济上的、精神上的和养老方面的问题。一般来说, 虽然在经济上城镇的父母能够依靠其工作或者退休金维持生活, 但是还有更多的失独家庭需要靠政府来支持。同时, 如果失独家庭身处农村, 那么他们会面临更加严重的问题, 因为没有收入保证和保险, 所以他们的沈国会更加困难。如果孩子在去世之前有重病, 家里还会花更多的钱为其治病, 导致背上债务。在精神层面, 失独家庭很难理性面对失去孩子的问题, 他们会长期沉浸在痛苦之中。长期处于这样的状态, 就会使他们出现自卑和自闭的症状, 还会伴有失眠和脾气暴躁的情况。夫妻之间非常容易出现问题, 有的时候由于受到了严重的精神打击, 会出现离婚的情况。由于心理受到了比较严重的创伤, 所以他们会较少社交, 最后与任何人没有往来, 最终变得孤独。对于这些失独家庭来说, 怎样解决其养老问题是非常重要的。因为原本孩子是他们的依靠, 但是现在他们变成了无所依靠的人。同时由于我国的养老制度还不是非常完善, 所以最终他们会面临这个严峻的问题。

四、失独父母权利意识觉醒

随着我国人口老龄化速度加快, 失独父母的权利意识也有了明显的提高, 因为只有这样, 才能够有效解决他们面临的问题。之所以成为失独家庭, 与其当年积极响应国家计划生育政策有着一定的联系, 因为他们正式为了更好地支持国家的政策, 所以才只生育一个子女, 所以在成为失独家庭后, 他们认为理应得到国家的补偿。我国最近这些年出现了许多失独家庭到政府去维权的事件, 许多失独家庭进行维权的案件也逐年上升。所以, 只有从法律层面完善对于失独家庭的保障, 使其合法权益得到真正意义上的保护, 才能够使失独父母有更加丰富的渠道进行寻求救济。

五、失独家庭帮扶制度不健全

尽管我国现在有关于失独家庭的帮助政策规定, 但是由于缺少具体的配套措施, 所以很难保证帮扶资金有效筹集, 从而使帮扶工作不能够有效地落实。例如, 在《中华人民共和国老年人权益保障法》中第三十一条就有这样的规定:国家对于经济困难的老年人给与基本生活、医疗、居住或者其他救助。老年人无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人, 或者其赡养人和抚养人确无山羊能力或者抚养能力的, 由地方各级政府依靠相关规定给与给养或者救助。但是, 由于失独家庭还不是“三无老人”, 所以鉴于这个标准, 许多失独家庭都得不到有效的帮扶。从这一条法律规定中我们就能够看出来, 我国当前关于失独家庭的法律法规还不是很健全, 在社会保证制度方面缺少更加有效的措施。或者由于在执行方面力度不够, 没有细化责任分工, 导致失独家庭不能够得到有效的帮助, 使其权益得不到更加有效的维护, 在一定程度上增加了社会的不稳定因素。所以, 针对当前失独家庭社会保障立法有着现实的必要性。

六、结语

综上所述, 正是由于相关法律法规制度不够健全所以才使得我国失独家庭的权益得不到有效的保障。在我国, 近年来, 由于失独家庭数量在不断增加, 并且失独家庭面临着严重的困难, 同时加上失独父母权利意识有效觉醒, 从而迫切要求建立健全我国失独家庭帮扶政策和法规。这就需要国家相关立法机构应该针对当前失独家庭所面临的实际困难, 制定相对应的法律法规, 使其合法权益能够得到有效保证, 从而增加社会稳定发展的因素。

摘要：通常我们所说的失独家庭就是指按照国家计划生育政策只育有一个子女, 并且一个子女因故早逝与父母的家庭。由于计划生育背景下的第一代独生子女的父母已经步入了老年所以是否能够有效解决失独家庭问题对于更好地开展计划生育政策和社会的稳定发展有着重要的影响。这就要求要从法律层面的角度对其进行有效的保护, 通过立法的方式来更好地保证失独父母的合法权益。本文主要分析了失独家庭社会保障立法的必要性, 旨在能够有效解决失独家庭问题, 维护社会稳定发展。

关键词：失独家庭,社会保障,必要性

参考文献

[1]缴维.失独家庭社会保障立法的必要性[J].沈阳师范大学学报 (社会科学版) , 2015, 02:50-52.

[2]缴维.失独家庭社会保障立法的现实必要性[J].党政视野, 2015, 05:66.

[3]蔡广元.论我国失独家庭法律保障[D].长春工业大学, 2014.

住房保障立法进退 篇2

在2008年10月，曾被列入十一届全国人大常委会五年立法规划的是《住房保障法》。近4年间，《住房保障法》草案几经修改，已形成底稿、内部讨论稿、专家建议稿、征求意见稿等四五个版本。

由法“降格”为条例的缘由是什么？对政府责任的约束力是否会相应打折？这些焦点问题近期在业内一直不断讨论。

《财经国家周刊》记者调查发现，目前改为制定条例，主要有三方面的主客观原因：一是牵扯部门责任、利益众多，尤其是在土地、资金拨付方式上，住建部“担心做不了其他部门的主”；二是对于住房保障法的适用范围，住建部官员与课题组专家也存有分歧，前者倾向于“保基本”，后者则倾向于“保全部”；三是在立法进行的4年间，全国住房保障建设骤然提速，“立法进程跟不上形势变化”，因而有人提出“目前立法条件不成熟，应先出台条例”。

利益敏感区

一位参与立法的核心人士告诉《财经国家周刊》记者，《住房保障法》几易其稿，其中大部分被删内容涉及土地、资金和政府责任的条款。这些内容既是法律起草的技术难点，也是利益协调的敏感区域。

4月17日，上述知情人士向记者展示了一份据称是接近《住房保障法》草案最终版本的草案。在这份草案中，对保障范围和标准、保障性住房的供应、保障性住房的配租和配售、保障性住房的管理和退出、金融和财税支持、法律责任等方面都有相关规定。

供应方面，规定土地部门要制定保障性住房土地供应的年度规划、近期规划和中期规划，向社会公布。并且土地纳入计划前要进行三通一平，熟地供应。同时，保障性住房不能集中建设，要保障有公共交通等基础设施和公共配套。

政府责任方面，要求人大进行监督，在政府工作报告里要有相关情况阐述。并且要实行政绩考核，达不到就不合格。不合格要实施行政问责，如果怠于行使就追究行政责任。

金融和财税支持方面，要求各地要编制基本住房保障规划并列入国民经济社会发展规划，支出纳入各地财政预算体系，由住建部来主管。

问题是“土地平整的钱谁出？当然是要国土资源部门自己搞定。基础设施配套的钱谁来支付？当然是地方政府。地方政府不愿出钱，中央应该出一些钱，但又不知道该怎么出，该给谁？”上述人士透露，这些问题没有搞清楚，是立法的最大难点。住房和城乡建设部还曾担心一旦依据上述条款立法，还可能会引发各种纠纷。

即便是在住建部内部，立法意见也没有形成共识。

曾参与讨论起草《住房保障法》专家建议稿的北京大学房地产法研究中心主任楼建波介绍，目前我国在保障房管理方面经验尚不成熟，这也是《住房保障法》搁浅的一个原因。“如果‘十二五’期间3600万套保障房建设都完成，全国就差不多有5000万套保障房，那个时候重点就是‘管理’，包括分配、运营和退出。而政府恰恰在这方面经验不足。”

有专家曾提出，《住房保障法》作为一部利益牵涉面甚广的大法，其立法非住建部一个部门所能驾驭，应该上升到由国务院法制办公室或者全国人大法工委牵头起草。

而住建部政策研究中心房地产处处长赵路兴对此的回应是：对于专业性比综合性更强的法律，由主管业务部门起草更为合适。因为主管部门起草的法律草案也会递交到国务院法制办，由他们下发各部委和地方政府去协调意见。

由于一些敏感的利益纠葛无法平衡，知情人认为，住建部考虑到一己之力难以权衡驾驭多部门利益和责任，草案即使上交也可能会在“征求意见”阶段受到其他部门反对。因此还不如改出条例。

条例执行效力几何

专家介绍，从法“降格”为条例，出台时间会相对较快。但在执行效力上，“条例”作为部门规章的效力将不比法律。

北京大学房地产法研究中心主任楼建波表示，预计“条例”会在此前已经成型的《住房保障法》草案的基础上进行删减。

《财经国家周刊》了解到，实际上早在2007年讨论立法之初，住建部就曾设想先出台《基本住房保障条例》。但后因全国两会代表、委员不断呼吁，中央高层对住房保障立法高度重视，才决定“一步到位”起草《住房保障法》。

2008年，住建部曾分别委托深圳房地产研究所和北大、清华法学专家做国内外理论和实践双重研究借鉴。前者搜集和吸取国内各地地方条例精髓，后者参阅境外14个国家和地区的住房保障制度。研究团队阵容强大，动用国内外上百名专家。并且在2010年全国两会期间，被列入国务院2010年立法计划。

一位不愿具名的《住房保障法》起草专家认为，《住房保障法》考察、研讨等工作已经做了“无数遍”。

依照惯例，条例中的条款都是一些管理性的、运营性的规定，此前出台的相关文件已经多有包括。按道理来讲，条例的相关规定，地方政府应该按规定实施，但在“条例效力难出部门”的现实状况下，必须跨部门的去实施约束。

“而跨部门之间的协调，必须通过大法来实现，住建部没办法去约束其他部门。”上述专家认为，出台法律难度太大，但难度不大立法又没意义。条例侧重的是基础性的政策，法律位阶比较窄。

住房保障立法降格为条例，可能将削弱对地方政府落实责任的考核力度。曾于2010年联名30余位全国人大代表将《住房保障法草案建议稿》移交两会的全国人大代表、律师迟夙生，接受《财经国家周刊》记者采访时表示，条例是行政规定，比法律更加具有灵活性及自由度，地方政府执行中容易操控。但当问题出现时，难于追究地方政府的责任。

核心问题如何约定

当前，在保障性住房建设热潮中，一些地方政府倾向于能带来商业开发收益的旧城区改造、城中村改造项目；甚至有些地方为了获取廉租房补贴资金，推倒好的房子建廉租房，然后再违规卖掉以双重获利。在专家看来，这些失当行为，均与法的缺位有关。

而对于此前曾抱有参建保障房预期的民营房地产企业来说，立法搁浅也是一个政策利空消息。“我们最期待的，是政策能明示保障房建设的拿地、融资以及税费优惠鼓励方案。现在估计是看不到了。”一位不便具名的房地产上市公司副总裁说。

据了解，受制于持续限购调控，当前诸多面临商品房开发压力的房地产企业，大都颇为关注住房保障的立法工作，“甚至有企业愿意出高价请立法组专家去讲课。”知情人透露，这些房企大都对保障房政策趋势较为关心，希望能够尽早熟悉“游戏规则”，找到保障房的盈利模式。

北京一家大型房企的负责人在接受《财经国家周刊》采访时表示：“我们都想快点看到相关政策规定。公租房怎么定位？利用企业自有用地、集体土地建设公租房在法律上能否承认？融资政策如何限定？会享受哪些政策补贴？政府责任如何限定？”

上述房企负责人说，当前很多房地产企业在商品房市场限购、限贷的调控下，都有意愿投入能够获取贷款支持的保障房领域。但目前投资保障房建设还存在政策不明带来的“风险”，比如地方政府在保障房的回购上一再展期。据悉，中冶、首开等大型房企承担的保障房建设都存在政府不能如期回购的问题。

对于社会公众而言，希望通过住房保障立法以提升保障标准，实现“居者有其屋”。而上述未具名的专家认为，条例最大的用途可能是“对社会大众违法违规行为的约束”。

为了减轻住房保障立法层次下降的影响，多位业内专家对于正在起草中的《基本住房保障条例》给出了建议。

刚刚出版《住房保障法律制度研究》一书的中国政法大学博士生导师、首都经贸大学法学院长符启林认为，条例需要明确保障性住房建设主体、资金来源、补偿方式、质量落实、如何分配、如何流通、如何退出以及政府责任等内容。

亚太城市房地产业协会会长谢逸枫建议，条例必须明确保障性住房的类型、住房租赁补贴政策以及土地、财政、税收与金融支持政策。

清华大学法学院副教授王洪亮建议，条例起草时要与现在的廉租房、经济适用房、包括即将要制定的公租房管理条例的内容分开。一是明确政府的职责，以及如何落实这些责任。二是明确保障房的分配标准，是按照人、居住面积、家庭结构，还是经济收入？三是明确保障房的融资渠道。

王洪亮认为，通过上述内容的约定，可以降低当前各地出现的保障房骗租、骗购等骗保问题，也可以明确房地产企业关心的保障房定位、融资政策等关键问题。

但王洪亮同时表示，住房保障立法的核心问题还不是针对骗保等问题，因为老百姓的行为容易约束。问题可能在于如何规范和落实政府的责任，让地方政府愿意出钱投入保障房建设。

我国社会保障领域立法现状 篇3

一、社会保障制度的含义及地位

社会保障是指国家和社会依法对社会成员基本生活予以保障的社会安全制度, 它保证社会成员因年老、疾病、失业、生育、死亡、灾害而失去劳动能力或生活遭到障碍时, 能依法从国家和社会获得基本生活保障。

在市场经济条件下, 激烈的市场竞争使人们面临的各类风险日益增加, 社会保障就是要通过利益的再分配, 保障公民的基本生活需求, 为经济发展提供安全的社会环境。

首先, 完善的社会保障体系是发展社会主义市场经济的需要。

市场经济的本质是追求个体利益的最大化, 效率优先的竞争原则使得各个社会成员在收入分配方面存在巨大差异, 导致贫富差距不断扩大, 不利于社会的稳定发展。政府建立社会保障制度弥补市场经济缺陷, 对市场作用进行适度干预, 对社会成员的收入分配进行必要的调节, 是解决这一问题的重要手段。完善的社会保障体系可以缓和社会矛盾, 解决社会成员的后顾之忧, 促进经济社会的可持续发展。

其次, 完善的社会保障体系是保证社会成员更好地享有人权的需要。

公民的社会保障权是公民人权的一项重要内容, 是公民的民主权利与自由的重要组成部分。我国宪法规定:“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度, 退休人员的生活受国家保障。”“中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展公民为享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家保障残废军人的生活, 抚恤烈士家属、优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他身体有残疾的公民的劳动、生活和教育。”

再次, 完善的社会保障体系是优化劳动力资源配置的需要。

我国社会保障体系覆盖范围有限, 社会保障资源分布不均衡, 严重阻碍了劳动力在不同所有制企业之间和不同地域之间的合理流动, 影响了劳动力资源的优化配置。因此, 国家应加强社会保障制度建设, 通过立法保障建立完善的社会保障体系, 充分发挥社会保障制度的作用。

二、社会保障法的含义及地位

社会保障法, 是调整社会保障法律关系的法律规范的总称。它最本质的特性是广泛的社会性和严格的法定性, 基本原则包括保障人权原则、普遍性原则、社会保障的范围和标准与经济发展水平相适应原则、社会化原则、公平与效率相结合等原则。

社会保障制度的健康发展离不开完善的法制保障。对社会保障而言, 法制系统是统帅性的、规范性的、最高层次的系统, 也是最基础的系统。完善社会保障立法, 不仅关系到我国社会主义市场经济法律体系的完整性和统一性, 而且对建立和完善市场经济体系、促进经济健康发展具有重要意义。

三、我国社会保障立法存在的问题

随着我国社会保障制度的发展, 与之相关的立法也在不断完善, 但现阶段我国社会保障领域的立法滞后状况依旧严重, 主要表现在以下几个方面:

1.社会保障立法的理念不成熟

我国的社会保障立法没有一个成熟的理论定位, 对社会保障立法的基本原则、效率与公平、社会保障与社会福利、社会保障体系的统一、农村社会保障体系的建立等方面在理论上认识不统一, 导致目前各类政策和制度相互冲突, 制约着社会保障立法的完善。

2.社会保障的立法空白甚多

目前我国有关社会保障的规定整体上缺乏统一性, 体系结构残缺, 远远没有形成以社会保险法、社会福利法、社会救助法、优抚安置法等为主体框架的、统一的社会保障法律体系。国家立法滞后, 地方立法分散, 适用范围比较广泛的社会保障立法还没有建立起来, 当前许多社会保障方面的争议都处于无法可依的状态。

3.社会保障法的立法层次低, 立法主体多元

我国至今没有制定统一的社会保障法, 社会保障的内容被分散在其他法律、行政法规、行政规章、地方性法规和政策中, 地区间、部门间的立法难以统一协调, 导致社会保障的覆盖面小、保障程度差、规范性不足。社会保障工作由多个部门分头管理, 部门利益法律化问题严重。立法主体责任不清, 使得社会保障法律、法规、规章之间存在矛盾和冲突, 降低了法律约束力, 不利于法律的遵守和适用, 弱化了法律的统一性、稳定性和权威性。

4.社会保障的法律实施机制薄弱

我国相关立法对权利和职权规定较多, 对义务和责任规定不足, 致使很难建立起法律法规执行的责任机制。社会保障领域合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制和有力的监督机制都不够健全, 没有建立起相互独立的社会保障监督机构和管理机构, 使得社会保障制度实施过程中存在的违法行为得不到有效的打击, 公民的社会保障权利受到侵犯时得不到司法救济。

5.法律法规中原则性规定过多, 条文粗疏, 缺乏可操作性

宪法中的原则性规定应当通过法律的具体规定加以实施, 但是, 如果法律的规定缺乏可操作性, 则只能通过行政法规加以解决, 而行政法规的规定过于笼统, 又需要通过行政规章、地方性法规等具有可操作性的实施细则保障实施。在我国的立法中, 一直沿用宜粗不宜细的思路, 据统计, 《失业保险条例》是33条, 约4000字;《社会保障费征缴暂行条例》是31条, 约4200字;《城市居民最低生活保障条例》是17条, 约3000字;《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》是10条, 约2500字。可见, 我国现有社会保障法规的条文粗疏, 规定过于笼统, 可操作性差。

6.立法发展失衡, 覆盖范围狭窄

受到城乡二元体制的影响, 我国现行社会保障制度尚未全面展开, 仅仅将重心落在城镇, 城市居民的生活得到了基本保障, 而广大的农民几乎不享有任何社会保障, 承受着巨大的社会风险。这种现状迫切需要建立统一的社会保障法予以调整。

7.没有与国际接轨

我国已正式成为WTO的成员, 与世界上其他国家的联系越来越紧密, 但我国有关社会保障制度方面的法律对涉外社会保障的规定不够完备, 成为对外交流的严重障碍, 不仅影响了我国对外交流的顺利进行, 而且不利于我国经济社会的稳定和发展。

摘要：目前我国已初步建立起了适应社会主义市场经济的社会保障制度, 但社会保障立法却仍处在滞后发展状态, 这对于我国社会保障制度的完善是非常不利的。本文通过对社会保障制度地位的介绍, 证实了社会保障法的重要意义, 并详细剖析了我国目前社会保障立法所存在的问题。

韩国立法保障“文化城市”建设 篇4

中央政府设立“文化城市”“文化街区”

韩国实行地方自治制度，自1998年提出“文化立国”战略以来，推动科学立法引导文化工作，陆续出台和修订了数十部文化类法律，用法定行政扶持和资金补贴的方式，推动各道、市发展当地文化，鼓励打造“文化城市”和“文化街区”，增加城市规划的文化比重。

韩国《地区文化振兴法》规定，为充分利用各地文化资源，促进当地发展，支持地方自治体建设“文化城市”，由文化体育观光部下设“文化城市”审议委员会，负责“文化城市”的审定与命名，并给予行政支持和财政补贴。“文化城市”可侧重文艺、文化产业、旅游、传统文化、历史、影视等方面，需做好文化发展与历史传统的统一，同时兼具创新和较高的艺术水平。

该法律还规定，为了促进当地的文化振兴，50万人口以上的城市可在民俗工艺品集中、文艺活动繁多或文化遗产丰富的地区设立“文化街区”，由国家和地方自治体对“文化街区”的设立及运营给予行政支持和财政补贴。

明确地方政府的义务和权利

韩国《城市建设法》规定，城市建设必须包括必要的文化设施，居民区和街区建设必须考虑到文化生活的需要。《文化艺术振兴法》规定，国家与地方自治体为了振兴文艺活动，扩大民众享受文化生活的机会，应积极设立文化设施。对于大型建筑物，应把建筑费用的比例金额（最高为1%）用于配置绘画、雕刻、工艺等艺术作品，或者将该笔资金投至文化艺术振兴基金中。

《地区文化振兴法》规定，国家和地方自治体设立并运营的文化设施，可以在不影响运营的情况下，为民众文化艺术团体及文化爱好小组开展活动提供空间。个人及企业等民间设立的文化设施，在向民众艺术团体及文化爱好小组提供活动空间时，可以得到国家和地方自治体的经费补贴。

上述法律明确了地方政府的义务和权利，通过政策引导与预算补贴“两张牌”，有效推动各道、市纷纷上马。经过几十年的努力，韩国全国80余个市（郡）之中的大部都根据当地特色，将打造“文化城市”作为城市口号和发展目标，投入巨额资金设立文化机构和建设文化设施。如京畿道坡州市建设“出版文化城市”，京畿道金浦市建设“设计文化城市”，庆尚南道昌原市打造“音乐文化城市”，忠清南道扶余市打造“历史文化城市”，很多城市还建有多个“文化街区”，打造了各具特色的文化集群。韩国文化体育观光部也专门成立了下属单位——“文化城市”研究所，开展对“文化城市”“文化村庄”的走访调查，以及“文化城市”对提升人们生活质量的研究，促进“文化城市”与公共机构、居民团体的交流合作。

调动社会力量参与城市文化治理

韩国多年来致力于提高政府治理水平，通过法律等手段，推动成立多个半官方或民间性质的公共文化机构，并运用稅收政策调动企业积极性，发动社会力量参与城市文化治理。

韩国《文化艺术振兴法》规定，为振兴文艺活动，扩大民众享受文化生活的机会，国家与地方自治体应积极设立文化设施。为使上述文化设施得到有效使用，可委托非营利法人团体或个人经营。地方自治体可设立文化财团、文化艺术委员会，并设立文化振兴基金。

《文化艺术后援促进法》规定，国家和地方自治体对文化艺术后援中介组织的成立给予鼓励和补贴支持，并根据《征税特例限制法》《地方税特例限制法》对文化艺术后援机构、后援中介组织和企业给予国税与地方税的减免。

立法如何保障公交优先 篇5

公交规划优先制度

公交规划是各级人民政府落实优先发展公交战略、对城市公交市场实施宏观调控、保证多种交通运输方式协调发展的重要手段和依据。科学编制公交规划, 对于调整城市用地结构, 完善城市功能布局, 缓解城市交通拥堵, 促进城市公交健康发展具有十分重要的作用。立法中应当授权交通运输主管部门牵头编制公交规划, 并规定专家论证和公众参与程序, 充分保障公交规划编制的科学性和民主性。

公交规划不仅要编得好, 而且要落实好。公交规划难以得到落实是一些城市公交发展面临的一个长期性问题。为解决此问题, 建议从以下三个方面建立制度保障公交规划的落实:一是明确规划的实施主体和变更程序, 应当规定:公交规划由交通运输主管部门组织实施, 相关部门配合实施;已经生效的公交规划需要变更的, 应当按照法定程序变更。二是创立交通影响评价制度, 规定:大型城建项目在立项时, 应当进行交通影响评价;未进行交通影响评价或经评价对交通环境将造成重大不利影响的项目, 发展改革部门不予立项或核准, 规划部门不予核发建设工程规划许可证。三是明确未落实规划的法律责任, 规定:有关部门未落实公共交通整体规划或专项规划的, 由同级人民政府责令改正, 通报批评;对负有责任的主管人员和其他直接责任人员, 依法给予行政处分。

如果这些规定形成了较为完整的制度链, 就能够为公交规划的落实提供充分的制度支撑和保障。

公交建设优先制度

公交设施是公交发展和公交服务的物质保障, 其建设规模和质量直接影响到公交的发展水平和服务能力。我国许多城市目前存在公交设施土地供应不足、公共汽电车客运场站建设滞后、大型城建项目配建公交设施监管不力等问题。建议从以下几个方面保障公交建设优先:

土地保障制度

城市人民政府应当优先保障公共交通设施用地。首先, 公共交通设施用地应当纳入控制性详细规划, 在土地利用规划中预留, 并在建设用地中优先安排, 任何单位和个人不得侵占或者挪用。其次, 建立公共交通设施用地的土地储备制度, 保障公共交通设施建设的土地供应。最后, 政府规划的公共交通设施用地应当以划拨方式取得。

场站验收制度

公共汽电车客运场站包括公共汽电车中途站、首末站、中心站、枢纽站、保养场、加油站、加气站、大型驻车场等。公共汽电车客运场站工程建设完工后, 建设单位应当按照规定组织验收。住房和城乡建设主管部门、交通运输主管部门等有关部门应当参与验收。交通运输主管部门认为不合格的, 公共汽电车客运场站不得通过验收。

配建公交设施制度

大型城建项目不配建公交设施或者配建的公交设施不符合标准是妨碍一些城市公交发展的大问题。为确保大型城建项目配建公交设施能够落实到位, 建议立法中作出以下规定:首先, 建设大型城建项目的, 建设单位应当按照标准配套建设相应的公共交通设施, 并与主体工程同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。其次, 大型城建项目建设方案中应当确定配建公交设施的用地位置、规模等内容。再次, 大型城建项目完工后, 应当经交通运输主管部门对配套公共交通设施进行专项验收。未按规定配套建设公共交通设施或者建设的公共交通设施不符合标准的, 有关部门和建设单位不得对建设项目进行竣工验收。最后, 分期实施的大型城建项目, 应当逐期对配套公共交通设施进行验收。

城市道路建设和使用制度

城市道路是公共汽电车线路运营的载体, 其条件好坏将直接影响公交线路运营的效率。建议在立法中规定:城市人民政府交通运输主管部门应当会同公安交管、规划部门, 根据城市道路的实际状况、交通流量、出行结构等因素, 设置公共汽电车专用道和优先通行信号系统。公共汽电车专用道应当形成网络;公共汽电车专用道在规定时间内专属公共汽电车使用, 其他车辆不得使用;新建、扩建和改建城市道路, 应当设置公共汽电车专用道、中途站和港湾式站台, 并与主体工程同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用;城市道路的规划、设计应当征求交通运输主管部门的意见。

轨道交通建设与运营的衔接制度

轨道交通建设是运营的前提, 做好建设与运营的衔接才能为轨道交通向人民群众提供优质服务打下坚实的基础。在轨道交通建设和运营分属不同的行政部门主管的背景下, 立法中处理好建设与运营的衔接显得尤为重要。为此, 建议从三个方面构建轨道交通建设与运营的衔接制度:一是明确交通运输主管部门和建设主管部门的职能分工, 规定:交通运输主管部门、住房和城乡建设主管部门应当按照各自职责对城市轨道交通实施监督管理。城市轨道交通正式运营后, 交通运输主管部门应当负责城市轨道交通的养护和运营监督管理。二是授权交通运输主管部门和运营企业提前介入建设环节, 规定:城市轨道交通工程建设单位在编制完成项目申请报告、可行性研究报告后, 应当听取交通运输主管部门的意见。交通运输主管部门应当进行监督和指导。轨道交通运营企业在轨道交通工程的规划和建设阶段, 享有参与权、知情权和建议权。三是建立交接与试运行制度, 规定:城市轨道交通工程完工后, 建设单位应当向运营企业提供技术档案和相关资料, 对设备、设施进行调试和安全测试, 并会同运营企业组织试运行。试运行期不得少于3个月, 并不得载客。上述规定能够最大限度地理顺轨道交通建设与运营的衔接关系。

公交财税优先制度

公交作为社会公益性事业, 其建设和运营的各个环节都需要投入大量的财政资金。

财税保障制度

为了保障城市公交发展获得足够的财政资金支持, 建议立法中作出以下规定:各级人民政府应当保障每年用于公共交通的财政支出符合公共交通的发展要求;设立支持公共交通发展的专项资金;公共交通实行与居民承受能力相适应的低价格政策, 给予公共交通企业税费减免、政策性补贴以及其他有利于公共交通企业发展的扶持政策;价格主管部门应当会同交通运输主管部门根据居民承受能力、公共财政支付能力、公共交通运营成本、不同客运方式的衔接比价关系等因素确定公共交通票价;建立公共交通的财政补贴制度, 对公共交通的票价、场站建设、车辆购置、更新、设施设备购置、更新和改造、燃料等项目予以补贴。

这些规定对于优先发展公交, 提高公交运营质量和效率, 为群众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公交服务具有十分积极的意义。

财政监管制度

社会保障立法分析 篇6

一、中国传统社会保障的式微

近代以来,随着农村经济的日趋衰落和城市化的日益发展,大批农民为了生计不得不涌入城市。大量农村人口的流动,使得中国农村传统家庭式和家族式的保障模式由于不能惠及这些离村的人口,或缺乏来自这些人口的支持而日趋淡出。冯尔康的研究显示,20世纪上半叶,“家族的原有秩序已遭到一定程度的破坏,家族经济衰退,赈恤减少了,或者没有了,义学也难以维持。”[1]262

同时,在城市中,一方面是一些慈善组织和机构由于管理不善或资金缺乏而难以为继。比如,“辛亥革命后,上海主要善堂中的普育堂和清节堂,因过去依赖政府官费的程度太高,在清政府倒台后便无法维持下去了。”[2]52另一方面,在近代以来,由于政局一直不稳,工商业经营惨淡,自顾不暇的商人们也不得不消减在社会公益方面的“善捐”,这使得会馆、公所等旧式工商团体所进行的诸如救济贫苦同业者、资助鳏寡孤独等公益行为的“传统职能逐渐弱化”[3]58。可见,传统社会保障在城市社会里也遭遇了与乡村社会同样的命运。

伴随着乡村宗族及城市商会等组织传统社会保障职能的弱化,一些传统社会保障制度也在不断走向废弛。以仓储制度为例,许多民国学者在其著述里就表达了对这种制度衰败的担忧。比如,程续先在《社会救济行政》中指出,“民国初年,军阀专政,仓政废弛,致常为污吏侵蚀,乡豪把持挪用”[4]97;邓云特在《中国救荒史》一书中也指出,“民国以来,旧有谷仓大都破败,仓制式微,继之而起者,尚无健全之制度。”[5]457

从以上分析不难看出,在整个社会处于衰败和巨变的历史大趋势下,以社会力量为主导的中国传统社会保障也难免不断走向式微,其对弱势群体的保障作用已远远不能满足现实社会的需要。国家以积极的姿态介入社会保障领域已成为大势所趋、民心所向。

二、新式社会保障问题的凸显

与传统社会保障制度及其体系与职能的衰落相伴而生的是,近代以来直到民国时期,灾害、战争及由此而引起的灾民、难民等问题一直困扰历代中国统治者。据民国学者统计,1911年至1937年短短26年,中国所遭受水灾、旱灾、地震、蝗灾等各种大灾害总计多达77次。这些灾害不仅使得社会人口和社会财富蒙受了巨大损失,也形成了一浪高过一浪的四处求生的难民潮。与天灾相伴而生的是人祸,战争则是公认的最大的人造灾祸。民国元年至民国十六年(1912—1927)这16年中,中国发生战争的省份多达112个,平均每年有近8个省遭受战争的蹂躏。到了南京国民政府统治时期,国民党军队对共产党领导的革命力量的军事围剿,特别是日本帝国主义的八年侵华战争给中华民族所造成的空前灾难,这些现代化的军事冲突对民生的破坏性影响可想而知。不仅灾害、战争等社会问题的发生次数及规模在民国时期都居高不下,急需当政者采取赈济灾民、安抚难民、抚恤军队等措施以笼络民心、稳固统治。在西方工业国家普遍存在的诸如失业、职工福利等新式社会保障问题,也在民国时期大量涌现。

种种研究表明,近代以来西方国家的经济入侵,沉重打击了中国自给自足的小农经济和家庭作坊式的手工业生产,并促使其解体。这就造成了大量小农破产和手工业者失业。与此同时,土地兼并也越来越严重。国民政府经济部江西农村服务管理处在1936年对江西省十县214村10129户的调查数据显示,当时的无地家庭数占全部被调查对象的36.33%;占被调查户数24.44%的佃农家庭占地只不过0.76%,平均每户仅有土地0.15市亩。为了生存,这些无地或少地的人们不得不背井离乡,颠沛流离于乡村和城市之间。“然而在民族工业枯萎的境况下,原来的工人,已经一批一批地被抛弃于十字街头,离村的农民,自然不容易找到工作的;结局只有拉黄包车,只有踯躅街头过着乞丐的生活。”[6]由于经济不景气,城市里有限的就业岗位连城市自身的失业者都未能满足,当然更不能消化来自农村的大量“求职者”。

农村破产、农民失业的同时,城市也在畸形的非常态的社会环境中缓慢向前发展,城市产业工人时刻面临诸如失业、工作时间过长、劳动条件差等恶劣的生存环境。1925年,统计数据显示,当时全国失业人数有1.68亿人(这个数字可能包括农村失业者在内)。1930年,南京社会局的报告指出,当时南京全市人口为56万人,失业及无业人口就多达30余万人。1935年,国际劳工总局中国分局估计,全国各业的失业工人人数为5893196人,其中工业类和盐业类的工人失业数都超过百万。幸运拥有工作的工人不仅随时有失业的可能,恶劣的工作环境更使他们随时要为工作而付出健康以至于生命的代价。比如,1917年至1919年三年中,抚顺煤矿工人因工伤亡多达13381人,占工人总数的48%。又如,1935年,全国发生爆炸、火灾、跌伤、压伤、灼伤、电击、矿井水灾和矿井坍塌等工业灾害2655起,造成2506死亡,4123人受伤。可见,由于缺乏法律保障,民国时期中国劳工阶层的工作环境和生存条件是非常恶劣的。

三、世界社会保障立法潮流及清末民初中国社会保障立法的影响

1834年,英国政府颁布了新《济贫法》,这被公认为现代社会保障立法的萌芽。真正具有现代意义的社会保障立法则是开始于19世纪末20世纪初第一个建立社会保险制度的德国。在此影响下,特别是面对第一次世界大战前后日趋高涨的工人运动,西方其他国家也开展了程度不同的社会保障立法。英国自1908至1912年颁布《养老金法》《国民保障法》《失业保险法》《最底工资法》。瑞典自1913至1934年颁布《国民年金法》《工伤事故保险法》《国民保险法》《失业保险法》。日本也在1922、1938和1942三年中先后颁布了《健康保险法》《国民健康保险法》《养老金保险法》。1935年,美国政府颁布世界上第一个对社会保障进行系统规范的法律《社会保障法》,它的出台意味着社会保障最终成为一种法律制度。

对于西方国家日益兴起的社会保障立法潮流,中国人也并不一味保持沉默。其实,自西方列强入侵之日起,先进的中国人在对列强的坚船利炮佩服之至的同时,也对诸如西方社会保险等社会保障制度极为推崇。比如,郑观应在其《论保险》一文中就给国人介绍了西方社会保险的种类及基本原理,指出,“盖所谓保险者,不过以一人一身之祸派及众人。”[7]647陈炽还将保险与救国联系起来,他说“即此保险一端,华商之大势成,中国之全局振兴矣”[8]257。到了民国时期,中国人对西方社会保障制度的关注更趋深入与理性。马君武著的《失业工人及平民救济政策》一书主要介绍了欧洲及美国的社会救济法律制度,在盛赞西方社会保障制度先进的同时,作者对中国的相关社会保障法律制度及事业进行了无情抨击,“中国向无此种法制,且救济机关如地方自治团体亦不备,即私人慈善事业亦无甚可陈,是则极可羞也。”[9]3李葆森著的《劳动保险法ABC》指出,现在欧美各国,不实现劳动保险的国家差不多没有,“只有我们中国,似乎还没有注意到这一层,……不但工厂里没有实行过,就是劳动保险这四个字在报纸上、杂志上也看到最少,也就是中国人最大的毛病。”所以他极力主张在中国“不可不厉行劳动保险制度”[10]7-8,并呼吁政府加快相关立法工作。陈凌云的《现代各国社会救济》则介绍了西方国家社会救济理念与方式的积极转变,他指出,为人民谋福利,救济困苦人民,“此乃贤明政府所应负之责任也。”[11]序言1-2

在中国,最早的具有现代意义的社会保障立法大概开始于清朝末年。1907年修成的《大清商律草案》第二编中,就已经设有损害保险和生命保险两章,其中的生命保险已初步涉及了现代社会保险的一些原理和要素。此外,在清末建立新军的军队改革活动中,清政府练兵处于1905年制定了《常备兵退伍办法》《续备军营制饷章程》《陆军续备兵章程》,规定了有关安置退伍军人的实施细则。这是中国第一次较为系统的现代意义上的社会优抚立法。1910年,清政府又颁布《恤荫恩赏章程》,对军人阵亡、伤亡、因公殒命、积劳病故及临战受伤等抚恤办法作了明确规定。这几个章程特别是《恤荫恩赏章程》的颁布,成为中国军队社会优抚政策步入现代化的嚆矢。

南京临时政府和北洋政府时期,中国社会保障法律制度建设得到进一步发展。1912年3月,临时政府公布《陆军部规定陆军官佐士兵恤赏表》,规定了阵亡或伤残官兵的抚恤标准。1912年8月,北洋政府颁布《内务部官制》,规定内务由总长管理赈恤、救济、慈善等社会保障相关事务。1915年12月颁布的《游民习艺所章程》将8至16岁贫苦无依、性行不良者(疯癫者除外)作为救济对象,由政府设置习艺所,对这些群体进行普通知识及谋生技能的培训。1920年的《各省区筹赈办法大纲》对赈灾款物的筹集、募捐及施放等办法作了规定。1923年及以后,为了缓和劳资矛盾,北洋政府颁布了《工厂通则》《工人协会法草案》《矿工待遇规则》等条例,对工人因工致病及女工产假做了一些保障性规定。

这些社会保障法规的出台及其部分施行,为南京国民政府的社会保障立法做了法源和经验上的准备。南京国民政府时期颁布的社会保障法规中,就有相当一部分的条规内容甚至法规名称是直接取自于前政权。

四、南京国民政府政权合法性面临的挑战

首先,是灾民、难民及破产农民的越轨行为对社会秩序的冲击。生存是人类的最低需求,当一个人就连生存下去的权利都将被恶劣的社会生存环境剥夺的时候,他就会以一种非理性的行为进行抗争。而当有更多的人有同样的遭遇时,他们的集体抗争对现有社会秩序的破坏将是灾难性的。民国时期居高不下的犯罪率、四处抢劫的土匪、以及此起彼伏的抢米风潮和抗租抗佃斗争就是很好的明证。据统计,从1922年至1931年,全国共发生民众反抗斗争199起,其中因天灾引起的为62起,约占32%。1927年至1931年的五年间,仅在南京国民政府统治下的江浙地区就发生佃农风潮多达144次,比1922年至1926年五年间的49次高出两倍多。面对日益严重的因生计无着而出现的社会问题及其恶性循环的发展趋势,当时的社会学者就表示出了强烈的担心,“若一旦天灾或战争发生,‘盗贼起于贫穷’,一部分农民为饥寒所迫,自然流为盗匪,再掠夺农民,辗转相寻,盗匪日重。”[12]2也有人对政府的消极无为表示了不满和忧虑:“失业人数极多,政府既无积极政策消除,又无消极政策救济,则失业人非当兵即为匪,中国近十数年来兵匪之数冠绝全球,社会扰乱日甚一日,其故盖在此矣。”[9]7

其次,是中国共产党政权的存在及其所领导的工农运动的冲击。中国共产党自成立之日起,就以解救劳苦大众为己任,不仅给予工农群众以实际的物质利益,也以工农联盟的无产阶级专政的政权蓝图吸引了大批追随者。在抨击国民党政权漠视民瘼的同时,共产党也采取了各种政策措施给自己辖区内的老百姓提供各式社会保障。1922年8月,中国共产党领导的中国劳工组合书记部就制定了《劳动立法原则》《劳动法大纲》,向当时的北京政府提出了制定工资福利、工作时间、女工和童工的特别保护、社会保险等法规的要求。1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定,实行8小时工作制,制定最低工资标准,创立社会保险制度与国家的失业津贴制度。1946年通过的《陕甘宁边区宪法原则》也指出,人民有免于经济上偏枯与贫困的权利,保证人民这些权利的方法为救济灾荒,抚养老弱贫困等。依据这些宪法的规定,中国共产党制定了诸如《中华苏维埃共和国劳动法》《中国工农红军优待条例》《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》等社会保障法律法规,并积极付诸实现。

同时,自诞生之日起,中国共产党就积极领导工人群众为争取应有的保障权利而斗争。在中国共产党领导和号召下,在国民党奠都南京以前,工人为增加待遇、改善工作条件及争取政治权利而进行的罢工运动更是一浪高过一浪。面对如火如荼的工农运动,当局把责任归咎于共产党人的煽动,以及工人见识的积累和世界潮流的影响,更多的人则认为这是国家社会保障法律制度的缺失:“中国的法律,即使在形式上,连各国一些虚伪的保障劳工的气息都没有……各国对于劳工的苛待方法,在中国应有尽有,而外国所没有的,在中国却也有。”[13]359

不管怎样,种种迹象都表明,除了国民党自身的制度缺陷外,共产党有效的社会动员能力成了国民党当局政权权威低下的一个主要原因。“被统治者的首肯是合法性的第一个要求。法律的社会属性使这一点更加明确。”[14]中译本序所以,制定行之有效的制度政策以笼络民心以至争夺民心,就成了南京国民政府亟待解决的一个现实问题。正因如此,在发动“四·一二”反革命政变血腥屠杀共产党人及工人后,对工农运动心有余悸的蒋介石也不得不假惺惺地表示:“吾人固不高唱打倒资本家之呼声,然若资本家误认共产党打倒以后,本党不复为工人保障利益,彼等可任意虐待工人,则此等为富不仁者,亦非打倒不可。”[15]

再次,是来自国际社会的压力和推动。南京国民政府建立后,其在收回帝国主义国家在中国建立的租界,及其所享有的治外法权方面,表现得较为卖力。但帝国主义国家都以国民政府的法律制度不健全为由,担心国民政府管理不了租界和保护不了租界里外国人的人身权利安全,拒绝归还到手的利权。受此刺激,在1928年12月立法院成立的当天,一些立法委员就提议限期起草各种法典,立法院院长胡汉民所做的演讲也指出:“目前所亟须研究者,为民法、商法、土地法、经济法、劳工法等;对外为取消领事裁判权,收回治外法权及废除不平等之条约之准备;对内使全国人民生命财产及平等自由得有充分保障,于民生问题,得适当之解决。”[16]163在立法院成立之初确定进入立法程序的五部基本法律中,其中就有保障劳工权益的《工厂法》。

与此同时,国际劳工组织也在推动国民政府社会保障立法方面起了不容忽视的作用。中国自国际劳工组织成立之开始,就一直是其会员国,而“国际劳工组织成立之初,即注意中国劳工状况之改善。”[17]4自1919年于法国巴黎成立至1947年,国际劳工组织一共制定了88个公约。慑于国际舆论的压力,同时也为了应付来自不断发展壮大且日益组织起来的劳苦大众的诉求,南京国民政府批准了《规定最底工资办法公约》《工业工人每周应有一日休息公约》《规定儿童就雇于工业工作之最底年龄公约》等14个公约。这些公约内容涉及劳工待遇、劳工伤害预防和赔偿、童工保护等各个方面。事实证明,国民政府之后的诸多社会保障立法明显受这些公约的影响。如1929年12月公布的《工厂法》,其中“各条款一部分系参照历届国际劳动公约与建议而订定者。”[18]531933年5月,应中国政府之请,国际劳工组织还“协助”了国民政府的工厂卫生及安全条例的起草工作。而颁布于1936年12月的《最低工资法》,则明显受影响于国民政府1930年批准的《规定最底工资办法公约》。

这说明,国际劳工组织的压力与监督作用,对于推动南京国民政府的社会保障立法进程是有一定影响的。在多年以后,国际劳工局中国分局的官员也承认,国际劳工组织“对于中国劳工立法已有良好影响”[18]序言。

《社会保险法》立法效果初探 篇7

关键词：社会保险法,背景,现状,意义

一、社会保险法的背景

社会保险是市场经济发展的产物, 到现在为止已经有100多年的历史。第二次世界大战以来, 随着社会和经济的发展, 社会保险制度越来越受到当今世界各国的关注, 很多国家都把实施和完善社会保险制度作为自己的一项基本国策。1995年6月30日, 全国人民代表大会常务委员会审议通过了我国第一部《中华人民共和国保险法》, 并于1995年10月1日实施, 为我国保险事业发展起到了重要的作用。2002年10月, 全国人大常委会重点修正了保险业法的部分, 自2003年1月1日正式实施。

我国保险业始于1805年, 而中国人自己开始办保险是在1875年之后。并且在1959年以后, 由于我国实行计划经济体制, 商业保险没有机会生存, 国内保险业停办了20年。直到20世纪80年代, 随着经济体制的转型, 商业保险业务在我国才得到初步发展。由于当时我国保险业无论是保险监管人员, 或是保险立法者, 都经验不足, 保险法呈现出诸多不完善的地方。

在近10多年以来, 我国社会主义市场经济体制发生了巨大的变化, 保险业也出现了很多新的问题, 某种意义上说, 保险业的发展远远超出了人们的预期, 出现了大量的新生事物、保险业的快速发展以及由此产生监管方面的需要, 暴露出了现行保险法的滞后, 面对这样的发展, 按原有计划经济体制下的社会保险制度已不能适应社会经济发展的需要, 已开始逐渐转变为社会主义市场经济体制的社会保险, 目前我国社保体系已初步建立, 但各项社会保险分别通过单项法规或政策进行规范, 缺乏综合性统一法律;社会保险强制性偏弱, 一些用人单位拒不参加法定社保, 或长期拖欠保费;城乡之间, 地区之间, 机关、事业单位、企业之间社保制度缺乏衔接, 社会各界对制定社会保险法的呼声越来越高。因此, 从2007年开始审议, 经过了3年4次审议, 终于在2010年10月28日, 十一届全国人大常委会第十七次会议上通过了《中华人民共和国社会保险法》。

二、社会保险法的现状

《社会保险法》是新中国成立以来第一部社会保险制度的综合性法律, 同样也是在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律。各省市对《社会保险法》进行了统一集中学习, 认真贯彻执行《社会保险法》的实施方案。

1、《社会保险法》明确了养老保险可以进行转移续接

由于基本养老保险关系转移不断出现续接难, 造成劳动者参保积极性不高, 有的地方甚至出现了大量农民工退保。据深圳市社保部门统计, 2009年深圳共有580多万人参加基本养老保险, 退保人数100万人次。新法规定:个人跨统筹地区就业的, 其基本养老保险关系随本人转移, 缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时, 基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。其中安徽省2010年全省共有8500多人次转移接续养老保险关系;河南省人力资源和社会保障厅出台了《河南省城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》, 明确规范全省养老关系异地转移接续办理流程;深圳社保机构规定, 调入深圳的人员, 由调出地的社保机构打印一份参保凭证, 在深圳的新单位参加保险以后, 就可以向市社保局提交一个社会保险转移续接的申请, 审查以后, 会跟当地的社保机构联系, 把他参保的相关情况, 包括资金、缴费年限等数据转过来, 在内地参保的年限可以跟深圳的连续。2010年底, 城镇参加基本养老保险人数25673万人, 比上年底增加2123万人。

2、《社会保险法》规定建立了医疗保险异地就医制度

为彻底解决参保人异地就医报销问题, 浙江省、辽宁省、陕西省等各省市利用自身力量和现有的省政务外网网络, 实现全省基本医疗保险“中华人民共和国社会保障卡”, 建立了医保省内异地联网结算系统, 通过“一卡通”支持省内跨统筹地区就医的参保人员在省内实现异地就医、购药直接结算, 实现了与各大医院的医保数据交换、传输和资金结算, 解决了异地安置的退休人员结算不便和异地人员报销不便等问题。医疗保险服务逐步完善, 全国已有90.9%的地区基本实现医疗费用即时结算。

3、《社会保险法》确立了我国覆盖城乡全体居民的社保体系

《社会保险法》规定了养老和医疗保险覆盖各类劳动者和全体居民, 工伤、失业、生育保险覆盖全体职业人群, 以法律形式确立了广覆盖的社会保险体系, 2010年吉林省社会保险零点结算的数字显示:“全省养老保险省级统筹覆盖人数达到554万, 比上年净增加29万, 养老保险费征缴180亿, 比上年净增18亿……”;辽宁省葫芦岛市至“十一五”期末, 全市社会保险参保191.2万人次, 比“十五”期末净增了101.7万人次, 增幅为53.2%。在社会保险覆盖面持续扩大的同时, 葫芦岛市分别开展了城镇居民医疗保险和建昌县新型农村养老保险试点工作, 现参保总数分别为30.7万人和29.8万人, 参保率达91%和90%;内蒙古自治区全区2010年上半年基本养老保险参保人数达到417.7万人, 比上年末增加6.9万人, 企业养老保险费征缴收入67.8亿元, 企业养老保险基金结余191.7亿元, 同比增长18%;2011年末, 天津将实现城镇职工养老保险参保442万人, 医疗保险492万人, 失业、工伤、生育保险分别达到259万人、320万人和208万人。城乡居民养老保障112万人, 医疗保险489万人。企业退休人员养老金月均收入达1700元。2010年底, 全国参加城镇基本医疗保险人数43206万人, 比上年底增加3059万人;全国参加失业保险的人数13376万人, 比上年底增加660万人;工伤保险参保人数16173万人, 比上年底增加1278万人。由此可见社会保险覆盖面进一步扩大, 保障水平显著增强。

4、《社会保险法》强化征收确保社保基金不落空

在过去20多年的社保制度实施过程中, 经常有一些企业、劳动者对社会保险意识淡漠、有意逃避缴纳保险费, 使得社保基金缴纳停滞不前。新法规定强化了社会保险费缴纳的强制性, 规定用人单位缴纳职工社会保险费的义务, 并规定了对用人单位不缴纳可以采取的强制措施。新法将促使企业能够更加理性地对待社会保险问题, 使其在追求利润更大化的过程中, 更加关注员工的个人福利。2010年, 五项社会保险基金总收入18646.4亿元, 同比增长15.7%;五项社会保险基金总支出14810.9亿元, 同比增长20.4%。

5、《社会保险法》加强了社保基金监管的措施

到2009年底, 社保基金已达到7766亿元, 然而近年来有关社保基金的大案不时传出, 成为全社会关注的焦点, 有关专家指出, 目前一些地方社会保险行政部门集行政监管与投资运营于一身, 自己监管自己, 成为制度的一个极大隐患。因此新法加强了针对社保基金监管的措施。新法规定:国家对社会保险基金实行严格监管;国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度, 保障社会保险基金安全、有效运行;鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。

三、结语

《社会保险法》是关乎民生的基本立法, 是一部涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种, 关乎每个公民的福祉保障的法律, 《社会保险法》对各项社会保险作出了全面的制度安排和规范, 实现了基本养老保险、医疗保险的异地“漫游”, 确立的全国统筹的目标, 实现了“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针政策, 并且加强了对社保基金的监管, 对构建和谐社会主义国家和建立公平的社会保障体系具有重要的推动作用。

参考文献:

参考文献

[1]孙光德、董克用:《社会保障概论》, 中国人民大学出版社, 2008年。

[2]社保立法, 将给百姓带来什么?——聚焦社会保险法五大民生热点, 司法业务文选, 2010, (37) 。

[3]龚正:《解读社会保险法亮点》, 时事报告, 2010 (12) 。

[4]林晓洁:《社会保险法》历时3年终获通过事关亿万百姓利益, 劳动保障世界, 2010 (12) 。

[5]范浩、石铁、刘晓燕:《社会保险法》是解决社会保险费“空账”的金钥匙, 劳动保障世界 (理论版) , 2010 (12) 。

社会保障立法分析 篇8

从现有的文献资料来看, 社会保障立法模式的分类主要有三种:一是“四种模式”论;二是“三种模式”论;三是“两种模式”论。具体如下:

(一) “四种模式”论

这种观点以郑功成教授为代表, 四种模式分别是“单一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和“专门立法与混合立法并行”模式。第一种是指国家按高度集约的原则制定一部高度综合的社会保障法律, 规范各种主要的社会保障事务, 如美国;第二种是指国家制定一部社会保障基本法或社会保障法典, 作为社会保障法律体系的最高原则规范, 在最高原则之下再制定各项专门的社会保障法律分别规范有关事务, 基本法是母法, 专门法是子法, 基本法对专门法起统驭作用;第三种是指国家根据社会保障子系统及其各项目的需要, 同时制定互不统驭、相互平行、相互协调的多部社会保障法律, 分别规范某一类别的社会保障事务, 如日本;第四种是指国家既制定部分有关社会保障方面的法律, 同时又将另一些社会保障事务纳入到其他部门法律体系中进行规范, 从而是一种专门立法与混合立法并行的社会保障立法模式。

(二) “三种模式”论

这种划分方法以王全兴和樊启荣教授为代表, 三种模式分别是“多法并立平行”模式、“一法统驭多法”模式和“混合立法”模式。其中“多法并立平行”模式是指就社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障项目, 制定若干部平行的社会保障法律法规, 分别调整某类或某一社会保障项目的社会关系, 这种模式由德国首创;“一法统驭多法”模式是指统一制定一部法律综合规定各类社会保障项目的基本问题, 作为社会保障法部门的基本法, 再依据基本法就各类社会保障项目分别制定若干单项社会保障法律法规, 这种模式由美国首创;“混合立法”模式是指即颁布部分社会保障方面的专门法律法规, 同时将另一些社会保障项目纳入到其他部门法体系中进行规范, 从而形成了一种混合性的社会保障立法模式。

(三) “两种模式”论

这种观点以余卫明教授为代表, 他认为社会保障立法模式有两种, 即“分散立法”模式和“综合立法”模式。“分散立法”模式是指没有制定综合的、统一的社会保障法典, 而是按照社会保障的各项不同内容分别制定出不同的法律。这种模式以英国和德国为代表;“综合立法”模式是指以一部全面的、系统的社会保障法律来规范社会保障事务, 在这部法律之下, 再有许多相关法律加以补充和具体化。这种模式以美国为代表。

基于上述社会保障立法模式的几种分类和有关文献, 现有社会保障立法模式的分类标准可以归纳如下:

(一) 隶属关系分类法

这种分类方法是根据法律之间是否存在包含、交叉等关系为标准划分的。由于法律之间的关系可以分为:隶属关系、平行关系和交叉关系, 那么立法模式就有:“单一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和混合立法模式四种。这种立法分类观点强调的是法与法之间的包含或隶属关系, 而不强调立法的先后顺序, 笔者认为这种分类方法是最合理、最科学的。

(二) 立法的先后顺序分类法

这种立法模式分类是根据社会保障基本法出现的先后顺序来划分的。先有社会保障或社会保险基本法的立法模式, 分别被学者称之为“母子立法”模式、“综合立法”模式、“一法统驭多法”模式, 如美国。后有社会保障或社会保险基本法的立法模式, 分别被学者称之为“平行立法”模式、“分散立法”模式, 如德国。这种分类明显不恰当, 比如, 被视为民法之“母法”的我国《民法通则》就是后于《合同法》、《继承法》、《婚姻法》而产生的。

(三) 有无社会保障基本法或法典分类法

这种分类方法是根据一个国家是否建有社会保障基本法或法典为标准来分类的。凡是建立有社会保障基本法或法典的立法模式, 则被称之为“综合立法”模式, 如美国。凡是没有建立社会保障基本法或法典的立法模式, 则被称之为“分散立法”模式。这种立法模式, 忽略了社会保障立法是一个复杂、艰巨和长期的过程。

(四) 其他标准分类法

除了上述三种标准分类法之外, 还有学者把社会保障的制度模式当成社会保障的立法模式。如有学者把新加坡的公积金制和智利的私营化为主导的社会保障制度模式, 当成了社会保障的立法模式。

综上所述可以得出, 现有的社会保障立法模式的分类标准不够严密和科学, 如按照隶属关系既把美国当成“单一立法”模式, 又把它当成“母子立法”模式, 这是不科学的。把基本法出现的先后作为“母子立法”模式的分类标准, 这也不是很恰当, 因为这种认识太过于注重字面意义和立法的“生理学”意义, 即所谓“母子立法”模式, 就必须得先有“母法”才能有“子法”。把有无社会保障基本法作为分类标准也不够合理, 如美国在社会保障基本法颁布之前, 已经进行过社会保障方面的立法, 如《工伤保险法》 (1908年) 、《紧急救济法》 (1933年) 等。社会保障立法是一个复杂的系统工程, 不可能一蹴而就, 我们不应该把立法的阶段性特征看成是社会保障立法的标准范式。

二、关于我国社会保障立法模式选择的争论

关于我国社会保障立法模式选择的争论主要集中在:是选择“一法统驭多法”模式, 还是选择“平行立法”模式;是先立基本法, 还是先立单项法律。

(一) “平行立法”模式

这种立法模式的倡导者主要有:郑功成 (2000) ;樊启荣, 王全兴, 黎栋 (1999) ;易虹 (2005) ;陈培勇, 林琳 (2006) 等。他们倡导这种立法模式的主要理由是:首先, 从中国的现实国情出发, 由于社会保障的内容广泛和多部门管理, 以及以往的立法惯例、立法结构和经验, 要制定综合性的社会保障法作为母法, 在这些基础上制定若干社会保障法子法, 显然既不现实, 也无必要。因为这种立法模式会彻底破坏现行的社会保障法律制度格局, 造成新型社会保障法律制度建设的成本高昂化;其次, 从中国政府的社会保障立法规划来看, 《社会保险法》、《社会救助法》等均是单独立法计划, 表明国家事实上选择了平行立法的模式;第三, 他们认为, 从社会保障制度运行的需要出发, 亦并非只有母子法结构才是最佳选择。

(二) “一法统驭多法”模式

这种立法模式的倡导者主要有:余卫明 (1996) ;成功 (1996) ;汤擎, 啸天 (1999) ;吕润程, 吴章法1999) ;杨婉香 (1999) 等。他们倡导这种模式的共同理由是:首先, 社会保障法是一项系统工程, 它具有长期性、根本性和全面性, 不是临时的政策、具体的措施亦或局部的规定, 必须由社会保障基本法作出整体规定, 不能零星片段、不求统一、立一条算一条;其次, 社会保障制度应在全国范围内统一实施, 因而社会保障法不应具有地方性, 需要有一个基本法对地方立法进行统一、协调并指导其发展;第三, 传统社会保障立法在内容上与市场经济的要求格格不入, 而市场经济条件下社会保障的诸多问题需要重新规范。例如, 中央政府与地方政府在社会保障职责上的分工, 多部门分管社会保障的协调, 不同社会保障项目之间的职能划分和衔接, 社会保障基金的来源布局和统一管理等。这些问题都是单行法律法规不能解决的。

对于是先制定社会保障基本法, 还是先颁布社会保障各项专门法律的问题。有学者提出我国社会保障制度立法建设, 应该先制定颁布社会保障基本法, 再在社会保障基本法的规范下制定各项专门的法律, 如《社会保险法》、《社会救济法》、《社会福利法》等;也有学者提出我国的社会保障法制建设, 应该根据我国社会经济发展的具体情况和社会保障制度立法的艰巨性、复杂性和长期性特征, 先进性各单项法律的立法, 等各项法律法规齐备之后, 在统一制定社会保障基本法。

透过上述争论, 我们不难发现, 争论与分歧的焦点是走母子立法模式平行立法模式, 要不要社会保障基本法, 以及是先制定基本法还是先制定单行法律。笔者认为, 产生争论的主要原因, 是由于立法模式分类标准的不合理性, 因此, 应该重新规范立法模式的分类标准, 再进行立法模式的选择。

三、农村社会保障立法:标准重构、理性根基与模式选择

以立法的先后顺序和制度模式来作为社会保障立法模式的分类标准, 是明显不妥的。立法模式的分类标准有必要进行进一步的规范和重构。

笔者认为, 立法模式的科学辨别应该基于法与法之间的隶属关系, 这种隶属关系, 既可以是以金字塔的形态出现, 也可以是以倒金字塔的形式出现, 还可以是以互相平行或单独的形态出现。换句话说, 只要法律之间存在交叉、隶属、统驭关系的立法模式, 都应该称之为“母子立法”模式, 不具有这种关系的立法模式应该称之为“平行立法”模式, 而各部法律之间存在交叉关系的则称之为“混合立法”模式, 只有一部主要法律的国家, 应该称之为“单一立法”模式。也即是, 立法模式不应该以立法的先后来区分, 而应该以法律之间的隶属关系来判定, 立法的先后属于立法的顺序问题, 顺序和模式是两回事。一个国家一旦选定了立法模式, 那么立法模式就是固定不变的, 而立法的顺序是灵活的。一个国家的立法顺序可以根据这个国家立法时的条件、基础与环境, 灵活选择, 并适时作出调整, 由于国家的具体国情不同, 立法的模式可以相同, 但立法的先后顺序可以不同。因此, 笔者建议, 立法模式的划分应该以法律之间的隶属关系为标准, 而不应该以立法的先后来划分。

在新的立法模式分类标准的基础上, 可以把社会保障制度的立法模式划分为四种, 他们分别是:“单一立法”模式, 也可以称之为“单独立法”模式;“母子立法”模式, 也称之为“一法统驭多法”模式或“纵向立法”模式;“平行立法”模式, 也称之为“横向立法”模式或者“平等立法”模式;“混合立法”模式, 也可以称之为“交叉立法”模式。根据此标准, 德国的社会保障立法模式, 就不能再称之为平行立法模式, 而应该是一法统驭多法的“母子立法”模式 (条件成熟时, 可以再颁布社会保障法典) , 美国的社会保障立法模式可以称之为“严格意义”的“母子立法”模式, 因为美国并非只有《社会保障法案》这惟一一部社会保障法律, 它还有别的立法。由于社会保障制度本身的特征, 选择“单独立法”模式和“混合立法”模式的缺陷是不辨自明的, 因此争论也无必要。至于综合立法与分散立法分类, 笔者认为没有存在的必要, 因为立法是一个渐进的过程。

基于我国社会保障制度的发展现状和国情, 笔者认为, 农村社会保障应选择“母子立法”模式, 其理性根基与具体选择是:

(一) 从社会保障制度的结构层次看

社会保障制度内容体系包括:社会保险 (养老, 医疗, 工伤, 失业, 生育等) 、社会救助 (农村五保、城市低保、农村低保等) 、社会福利 (从提供福利的主体分:有一般福利, 也即国家普遍福利, 如教育、卫生保健、公共设施等;企业福利, 也即单位福利, 如住房补贴、煤气补贴、福利设施等。从对象分:老人福利、儿童福利、妇女福利、残疾人福利等) 和社会优抚 (包括现役军人及其家属、革命烈士家属、革命伤残军人及其家属等) 等。从社会保障制度的内容结构体系中, 我们可以很容易地看出, 社会保障制度具有明显的纵向层级结构, 各层级之间是隶属关系, 也可以说是包含与被包含关系或者统驭与被统驭关系。用数学符号表达则是:可以得出, 其中A可以看成是社会保障的基本法, 而B、C、D均可看成一部或多部单行的法律或法规或规章。而这种结构, 正好符合社会保障立法的“母子立法”模式, 也即一法统驭多法的纵向层级模式。

(二) 从国外发达国家的立法演变趋势看

纵观世界各国的社会保障制度发展, 一般是先有社会保障立法, 再进行社会保障制度建设。在此, 以德国和美国为代表。德国是现代社会保障制度法制化的发源地, 经过100多年的建立、调整与完善已经形成了比较完备的社会保障法律体系, 并成为世界各国借鉴的对象。从1883年德国首次颁布《疾病保险法》开始, 相继颁布了《劳工伤害保险法》 (1884年) 、《老年及残废保险法》 (1889年) , 这三部法律于1911年合并, 另增加《孤独寡妇保险法》, 成为著名的《社会保险法典》, 是一种倒金字塔形式的“母子立法”模式。美国是首次使用“社会保障”一词, 并对其进行综合立法的国家, 1935年美国《社会保障法案》的颁布, 在社会保障的立法史上具有里程碑意义, 也开创了先从社会保障基本法立法的先河。其实, 严格说来, 美国在1935年颁布《社会保障法案》之前, 也曾经有过单项的社会保障法律, 如1908年的《工伤保险法》和1933年的《紧急救济法》等, 但由于相对来说单行立法较少, 所以美国社会保障的立法模式可以称之为金字塔形式的“母子立法”模式。

(三) 从我国的立法实践以及发展趋势看

从我国的立法实践和立法规划来看, 我国社会保障立法模式也具有“母子立法”的特征。以社会保险立法为例, 社会保险的五大子项目, 从不同的立法层次上已经出台了多部法规或政策性规章, 如《关于工人退休、退职的暂行办法》、《退伍义务兵安置条例》、《军人抚恤优待条例》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》、《工伤保险条例》等法规。从隶属关系上来看, 应该都隶属于社会保险法。从立法规划来看, 起草于1993年, 并已经列入2007年立法规划的《社会保险法》也可以看成是《养老保险条例》《失业保险条例》《工伤保险条例》《退伍义务兵安置条例》等母法。社会保险缴费管理办法, 对各个子项目的缴费做出了明确的规定, 这本身也是一种一法统驭多法的具体实践。从未来发展趋势上看, 立法的复杂性决定立法是一个渐进的过程, 在条件不成熟的情况下, 也可能出现平行立法的阶段, 但最总仍将走向统一于基本法, 这是立法成熟的标志。

(四) 从“母子立法”模式的优势看

“母子立法”模式, 也称之为“一法统驭多法”模式, 法与法之间存在明显的隶属关系。这种立法模式的好处主要有:首先, 有利于对社会保障立法进行整体、全面、系统的规划和完善, 从而推进我国社会保障法制建设科学合理地发展;其次, 有利于通过社会保障基本法的统帅作用, 克服社会保障法系统内部之间的冲突与矛盾, 以实现系统内的整体协调和平衡发展;再次, 有利于社会保障法作为一个独立的法律部门在我国形成和发展, 从而推进我国社会保障法理论的繁荣与发达。

另外, 母子立法模式也符合国际劳工局对各国社会保障法制建设的总体要求, 国际劳工局在《展望21世纪:社会保障的发展》中曾经建议将“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来”, 这也符合社会保障立法日趋成熟的发展轨迹。但必须强调的一点是, 选择“母子立法”模式, 并不意味着一定要先制定基本法, 先制定单行法再在条件成熟的情况下制定社会保障基本法, 也是母子立法模式。

基于上述几个方面的理性思考, 笔者认为, 农村社会保障立法应该采取“倒金字塔”形式的“母子立法”模式, 也即“一法统驭多法”模式。这种立法模式与现代社会保障制度比较完备的国家——德国的社会保障立法模式具有相似之处。具体说来, 社会保障立法, 应该包括社会保障基本法, 社会保险法、社会救助法、社会福利法、优抚安置法等具体单项法律, 同时还要制定, 养老保险实施条例, 工伤保险实施条例, 生育保险实施条例, 失业保险实施条例, 医疗保险实施条例等具体法规, 另外, 再加上国家行政机关和地方立法机关制定的部门规章和实施办法等, 来具体调整与管理社会保障具体事务, 使社会保障制度在法治的条件下健康运行。

阅读立法栽培社会书卷气 篇9

一个是庄严的国家法律，一个是微不足道的读书行为；一个很官方，一个很个性化，总有人觉得“管得太宽了”，却没有认识到：法治，也是栽培社会书卷气的肥沃土壤。

让读书惰性得到“法律断根”。谈到阅读，不少人总说，没时间，太忙，其实，不是没时间，而是惰性太浓，更愿意不求上进、得过且过、选择轻松。当政府通过威严地立法，将读书上升到“必须”和“规定动作”，甚至和个人的事业选择、工作发展密切挂钩，奖优罚劣，那些读书惰性，就不得不认真纠正自己，远离粗鄙，靠拢高雅。据报道，西方有些国家的读书氛围很浓，就与立法保障关系密切：美国颁布了《卓越阅读法》（1998年）、《不让一个孩子落后法案》（2002年），日本颁布了《关于推进儿童读书活动的法律》（2001年），韩国颁布了《读书振兴法》（1994年）、《读书文化振兴法》（2009年），俄罗斯颁布了《民族阅读大纲》（2012年）等。现代化公民应该具备现代化思维，你不能、不愿适应这种现代化节奏，就该接受法律惩罚。

为了让政府的投入意识、引导意识得到强化，读书，除了需要个人努力，社会氛围也很重要，比如要有充足的公共财政支持，有舒适方便的公共图书馆，对读书提供最大的环境支持、经济支持等，遗憾的是，在“GDP崇拜”中，过去，不少地方政府都太重视经济创收，而忽略了这种文化担当，让十八大提出的“保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实”的文化担当，总有悬空。所以，通过阅读立法，提醒政府的公共文化投入，不是无足重轻的，而必须是轰轰烈烈的，政府必须成为“善读书的领头羊”，公共阅读氛围浓了，大家都在读书，谁不读书都觉得“不好意思”，公民阅读的积极性就能不断提高。

总有人认为阅读是“私家事”，“我不喜欢阅读与国家没有什么直接关系”等等，他们只看到了阅读带来的功利性，而没有认识到阅读对一个人，一个民族的潜移默化的涵养和升华，没有认识到阅读对人心的净化、美化和催化，以及真善美的感化，只看到了钱，而忽视了灵魂的高贵和优雅。所以，政府把阅读上升到公共意志、法律、社会发展战略，让更多人认识到了阅读的潜在功能和久远的影响力，将“要我读书”变成“我要读书”“我爱读书”，让书成为滋润个人和民族气质的“最好的化妆品”，让“中国形象”更优雅，富有，高贵！

（来源：人民日报）

加快住房保障立法完善住房制度 篇10

房价高企和公共住房缺位掏空了中等收入家庭上代人的积蓄和这代人未来的收入，严重降低了他们的生活水平，对其它消费产生强烈的挤出效应。因此，控制地价、控制税费、控制利润以发展公共住房是摆在政府面前的严峻课题。

首先，发展公共住房具有法律依据和政策基础。我国宪法规定了国有土地公共服务的性质，国有土地必须为全体人民服务，政府垄断的住房供地必须以改善全体居民的住房条件为基础，符合大多数人民的利益。调控地价和房价必须坚持住房是准公共产品的执政理念，符合人民的愿望和房价收入比的国际惯例，土地财政不能偏离国有土地的社会主义属性。

其次，控降房价是全国人民的强烈要求。2009年以来地价和房价再次非理性上涨更加证明，现行的商品住房制度已经无法满足中等收入家庭的住房需求，全国人民要求深化住房制度改革的呼声再次高涨。要刺激消费，扩大内需，必须首先把挤占居民即期甚至远期消费能力的过高房价调低到合理区间。

一、建议国务院成立“深化住房制度改革领导小组”，领导二次房改，尽快提出建立三三制住房制度和四定两竞公共住房改革的具体方案并发布执行。

一是改革住房制度，建立三三制住房制度的基本框架。一个好的住房制度，必须同时满足低收入、中等收入、高收入家庭即全体国民的住房需求。国家《2009-2011年廉租住房保障规划》出台后，保障性住房制度正在逐步保障低收入家庭的基本居住条件。商品住房制度满足了高收入家庭的住房需求，却无法满足中等收入家庭的住房需求。因此，建议国家尽快进行二次房改，建立第三种能够满足中等收入家庭住房需求的公共住房制度(包括公共租赁住房制度)，即准市场化的平价住房制度。

二次房改后形成的住房制度基本框架是：保障性住房以政府划拨方式供地，由国有独资住房投资有限公司、非营利公益性建房机构和建筑开发商共同参与，解决低收入家庭的住房问题。公共住房和公共租赁住房实行“四定两竞”招标，即“定地价、定建房标准、定税费率、定5%利润率，竞房价、竞建设方案，综合打分高者得”，由非营利公益性建房机构和建筑开发商共同参与，供应对象主要是占城镇人口60%左右的中等收入家庭。商品住房仍然以“招拍挂”方式供地，由建筑开发商开发建设，户型面积和房价由开发商自主确定，满足高收入家庭的住房需求。以上概括起来就是“三种住房制度，三类供地方式，三支队伍参与”，简称“三三制住房制度”，改革目标是建立“低端有保障，中端买得起，高端有选择”的多层次良性发展的住房供应体系。

二是改革供地方式，发展四定两竞公共住房的五项内容。改革供地方式、实行“四定两竞”招标是住房制度创新的必要条件。

1. 确定公共住房供地指标。政府将每年的住房供地计划分为三个部分，首先保证保障性住房用地和公共住房、公共租赁住房用地，然后安排商品住房用地，并向社会公示。

2. 创新公共住房供地招标方式。以招标底价为准，实行“四定两竞”招标。

3. 公共住房户型建筑面积控制在90平方米以内，实行轮候制和订单式开发建设。

4. 动员社会力量参与公共住房建设。支持大企业、企业协会、群众团体和社会贤达组建社会型住宅合作社和合作建房等非盈利公益性建房机构，共同参与公共住房建设。

5. 实行一户一宅的准入制度。公共住房只出售给在本地工作满2年且购买第一套自住房的国内居民家庭和符合购买第二套自住房条件的国内居民家庭。实行一户一宅的准入制度，购买公共住房后若出售，买方必须符合准入条件，且不得高于政府确定的本楼盘最高限价;出租须按公共租赁住房的租金限价收租。购买公共住房以后可以再购买商品住房。

四定两竞公共住房改革简便易行，改革成本低，兴利除弊，各方共赢。不需要政府增加投入，不减少正常的土地财政收入，也不会给商品住房市场带来太大冲击。开发商给富人盖房子还会有高于公共住房的利润，政府也会增加财政收入。四定两竞使房价合理，预期明确，解决了房价的不确定性和信息不对称性，有利于增加住房消费。短期看会带动高房价合理下行，但也封杀了房价非理性下跌的空间，形成三种住房制度相互制衡机制，有利于促进房地产市场稳定健康发展。四定两竞改革使建房成本公开透明，也将成为防止房地产腐败的利器。我们建议应着手挑选试点城市进行试验。

二、建议全国人大常委会加快《住房保障法》立法，最终实现“居者有其房”的目标。

制定和实施兼顾社会各收入阶层的完善的住房供给制度，是政府的一项重要的社会职责。其核心在于对不同收入阶层的居民实行不同的住房价格政策。鼓励高收入家庭购买、租赁商品房，中低收入家庭通过不同方式的补贴，购买保障性住房，最低收入家庭租赁由政府提供补贴的廉租住房，最终实现“居者有其房”的目标。

2008年10月，全国人大常委会立法规划会议确定，《住房保障法》列为研究起草、条件成熟时安排审议的法律之一。2009年5月，住房和城乡建设部召集中央有关部委和地方的代表，启动了《住房保障法》起草工作。对此，我们建议尽快通过立法确立三三制住房制度，建立起符合我国国情的、人民满意的多层次良性发展的、长治久安的住房供应体系。加快立法进度，并注重解决以下三个立法原则问题：一是在法理上要确立住房是准公共产品的执政理念，摒弃住房全面市场化的错误思想;二是在法条上要搞大保障，不要搞小保障，要保障全体城乡居民的住房权，不要只保障城镇户籍低收入家庭的住房权，全心全意实现民生住房、和谐住房、住有所居的目标;三是在制度设计上要实现三三制住房制度的改革和创新。

“三三制”住房制度：由保障性住房制度、公共住房制度和商品房制度三种制度组成;相应实行政府划拨、“四定两竞”招标和“招拍挂”三类供地方式;由国有独资住房投资有限公司、非营利公益性建房机构和建筑开发商三支队伍共同参与住房建设。即“三种住房制度，三类供地方式，三支队伍参与”。